Políticas Públicas para o Setor Financeiro
que promovam a Conservação do
Capital Natural no Setor Agropecuário:
Brasil, da Rio92 à Rio+20
com uma Visão Prospectiva da Rio+50
SUMÁRIO EXECUTIVO
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
II
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
FICHA TÉCNICA
BANCO DO BRASIL
ROBSON ROCHA
Vice Presidente Gestão de Pessoas e Desenvolvimento Sustentável
RODRIGO SANTOS NOGUEIRA
Gerente Geral Desenvolvimento Sustentável
WAGNER DE SIQUEIRA PINTO
Gerente Executivo
ANA MARIA RODRIGUES BORRO MACEDO
Gerente de Divisão
WANDA ISABEL CÂNDIDO GUIMARÃES MELO
JORGE ANDRE GILDI DOS SANTOS
Assessores Empresariais
COLABORAÇÃO
ÁLVARO ROJO SANTAMARIA FILHO
CHRISTIENY DIANESE ALVES DE MORAES
Diretoria de Agronegócios
WWF-BRASIL
MARIA CECILIA WEY DE BRITO
Secretária Geral
MAURO ARMELIN
Superintendente de Conservação
KARINA MARQUESINI KOLOSZUK
Coordenadora de Finanças para Sustentabilidade
FÁBIO LUIZ GUIDO
Especialista em Finanças para Sustentabilidade
ANGELICA DE SOUZA GRIESINGER
Analista de Finanças para Sustentabilidade
Equipe Técnica Responsável
PROF. DR. JORGE MADEIRA NOGUEIRA
Coordenador
Msc Economia J. M. NOGUEIRA JR.
BSc. Eng. Florestal FELIPE STOCK VIEIRA
Coordenação: Diagramação: Angelica de Souza Griesinger
Christieny Dianese Alves de Moraes
Wanda Isabel Cândido Guimarães Melo
Carlos Eduardo Peliceli da Silva (Analista de Comunicação WWF-Brasil)
2014
1
© WWF-Brasil / Eduardo Aigner
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Vista da Serra dos Pirineus e para a cidade de Pirenópolis/GO, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo Cidades Sustentáveis.
2
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
SUMÁRIO EXECUTIVO
Por que o estudo foi
desenvolvido?
1
O estudo intitulado Políticas
Públicas para o Setor Financeiro
que promovam a Conservação
do Capital Natural no Setor Agropecuário:
Brasil, da Rio92 à Rio+20 com uma Visão
Prospectiva da Rio+50 foi produzido no
âmbito do Programa Água Brasil, parceria
firmada pelo BB com a Agência Nacional
de Águas, o WWF e a Fundação Banco
do Brasil visando à implementação de
práticas agrícolas sustentáveis em conservação de recursos hídricos e à conscientização e mudança de atitude dos
públicos internos dos parceiros, clientes
e da sociedade com relação ao consumo
responsável e tratamento adequado dos
resíduos sólidos urbanos. Nesse contexto, o estudo foi elaborado com o objetivo
de analisar as possibilidades de coordenação e compatibilização entre a atuação
do setor financeiro e a minimização das
externalidades negativas ambientais derivadas das atividades produtivas que alimentam as exportações de produtos da
lavoura e pecuária brasileiras. As cadeias
produtivas pesquisadas foram: cana-de-açúcar, carne bovina, soja e madeira. A
principal questão respondida pelos resultados desta investigação foi: as atuais
ações e instrumentos do setor financeiro,
dirigidas para apoiar as atividades produtivas do agronegócio brasileiro voltadas
para a exportação de seus produtos, são
compatíveis com a crescente tentativa
de regulamentação internacional voltada
para difundir ou incentivar formas de
produção que minimizem consequências
ambientais negativas?
3
2
Na busca de evidências (conceituais, analíticas, empíricas)
para responder a essa indagação, nossos estudos limitaram-se a um
período aproximado de 20 anos entre
duas conferências da Organização das
Nações Unidas (ONU) sobre desenvolvimento e meio ambiente: a RIO92
e a RIO+20. Além disso, utilizamos
exclusivamente evidências disponíveis
em fontes secundárias, não tendo sido
realizado levantamento primário de dados ou informações. As principais fontes
utilizadas foram: a) literatura técnica e
científica nas áreas de agropecuária, economia bancária, economia internacional
e meio ambiente; b) anais de encontros
técnico-científicos, em particular os da
Sociedade Brasileira de Economia, Sociologia e Administração Rural (SOBER);
e c) banco de dados oficiais do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, Ministério da Agricultura, Pecuária
e Abastecimento – MAPA, Ministério do
Meio Ambiente - MMA e Ministério do
Desenvolvimento, Indústria e Comércio
Exterior – MDIC.
3
Outro procedimento metodológico relevante para o
sucesso das investigações
desenvolvidas foi a definição de quatro
áreas de interação humana: a. Atividade
Agropecuária – em particular os aspectos relacionados à parcela da sua produção voltada para atender o mercado
internacional; b. Setor Externo – com
destaque para a clara percepção das
características do comércio internacional de produtos agropecuários; c. Setor
Financeiro – composto por diversos seg-
© WWF-Brasil / Eduardo Aigner
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Nascente do Rio dos Matos (olho d’água) no Povoado de Mangabeira, Pedro II/PI, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo
Água e Agricultura.
mentos, entre os quais é de nosso especial
interesse aquele que financia (direta ou
indiretamente) as atividades agropecuárias; e d. Capital Natural – a base física e
biológica sobre a qual se desenvolvem as
atividades agropecuárias é o motivo último
desta investigação e para a qual se busca a
manutenção de suas qualidades em bases
sustentáveis.
4
Definidas essas quatro áreas de
interação humana, os autores
detalharam cada uma delas
individualmente. A esse conhecimento individual de cada área denominamos como
conhecimento segmentado do assunto
analisado. Apesar de relevante, esse conhecimento segmentado contribuiu marginalmente para a consecução dos objetivos do
estudo. Foi fundamental um conhecimento
das interfaces entre essas quatro áreas de
interação humana. Em uma primeira etapa
na busca do entendimento dessas interfaces foram consideradas as interações
dessas áreas duas a duas. Denominamos
esse entendimento de conhecimento combinado, que nos revelou a importância da
dependência das ações e das características de uma área de interação humana em
relação às ações e características de outra.
No entanto, foi também necessária outra
etapa ainda mais reveladora: o conhecimento derivado de análises das interfaces
entre múltiplas combinações de áreas de
intervenção humana. Isso foi obtido de
duas maneiras. A primeira é o conhecimento adicionado, no qual áreas são analisadas
em combinações triangulares, e a segunda
é o conhecimento totalizador, no qual se
alcança a interação entre as ações e as
características conjuntas das quatro áreas
de interação humana. Todos esses níveis
de conhecimento estão representados na
Figura 1.1 do Capítulo 1 do estudo.
Por que este estudo é importante?
5
4
A última década do século XX e
a primeira década do século XXI
foram marcantes em termos de
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
6
A agropecuária, o setor financeiro, o comércio externo e o capital
natural (meio ambiente) brasileiros não ficaram imunes às mudanças
ocorridas no período; muito pelo contrário.
O setor agropecuário nacional apresentou
aumentos de produção impressionantes e
o país consolidou-se entre os três maiores
exportadores mundiais de grãos e carnes.
O setor financeiro passou por um período
de grande instabilidade, seguido por uma
concentração de atividades bancárias que
o direciona para uma estrutura robusta.
Depois de décadas de uma economia fechada em um processo de industrialização
por substituição de importações, o Brasil se
abre ao comércio e investimentos internacionais, em um cenário em que competitividade passa ser objetivo básico. Em termos
de uso e conservação do capital natural,
supressão de cobertura vegetal, poluição
do ar e da água e perda de diversidade
biológica, consolidam-se como variáveis
relevantes nas escolhas, implantações e
avaliações de políticas, planos, programas
e projetos.
5
© WWF-Brasil / Eduardo Aigner
transformações significativas nos sistemas
político e econômico, em nível global e nacional. Em termos de política internacional,
mudanças decorrentes da fragmentação
do experimento socialista soviético alteraram posições relativas de determinados
Estados nacionais na hierarquia do sistema
internacional contemporâneo. A economia
global também sofre mudanças profundas,
principalmente em decorrência do acelerado crescimento da China. No Brasil, o
processo de redemocratização se consolida após um conturbado impedimento do
Presidente da República e a economia fica
livre da alta inflação e se reencontra com
a estabilidade monetária e o crescimento
econômico, em um cenário de crescente
abertura ao mercado internacional.
Parque Nacional Cavernas do Peruacu na Bacia do Rio Peruaçu, Januaria/MG, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo
Água e Agricultura.
7
A análise de quatro cadeias
produtivas de produtos agropecuários presentes na pauta de
exportação brasileira (soja, carne bovina,
cana-de-açúcar e madeira), financiadas pelo
sistema de crédito rural e que impactam o
capital natural é extremamente relevante em
um período de mudanças tão grandes como
o compreendido entre RIO92 e RIO+20. Essas cadeias produtivas apresentam aspectos
técnicos, produtivos, institucionais, geográficos e comerciais distintos o suficiente para
que se alcance uma visão abrangente das
interfaces entre setor financeiro, atividade
agropecuária, comércio externo e capital
natural. Tudo isso evidencia a importância
das análises e dos resultados do estudo sobre Políticas Públicas para o Setor Financeiro
que promovam a Conservação do Capital
Natural no Setor Agropecuário: Brasil, da
Rio92 à Rio+20 com uma Visão Prospectiva
da Rio+50.
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
O conhecimento segmentado
destacado no estudo
8
A agropecuária brasileira parece
ter iniciado uma transição de um
sistema agropecuário fundamentado em recursos naturais para um sistema
fundamentado em ciência no período analisado. Na verdade essa transição tem um
claro componente regional: em algumas
áreas, o uso intensivo do capital natural ainda é o principal insumo/fator de produção;
em outras regiões, a agropecuária intensiva
predomina, com intenso uso de sementes
melhoradas, fertilizantes, produtos químicos e maquinário. Há ainda aqueles pontos
do território onde o sistema fundamentado
em recursos naturais experimenta uma
transição para o sistema fundamentado
em ciência. Essas três situações podem
também ser encontradas nas cadeias produtivas analisadas, com a soja e a cana
mais próximas a sistemas fundamentados
em ciência, a pecuária fundamentado em
recursos naturais e a madeira em um sistema em transição.
9
O sistema oficial de crédito
rural recuperou sua dimensão
financeira durante o período sob
análise, após uma crise profunda na década
de 80. Apesar de novas regras para fontes
e usos de recursos, o crédito rural oficial
mantém algumas das suas características
do próspero período anterior. Uma dessas
características é a desigual distribuição
entre regiões e entre atividades produtivas. Outra tendência que se mantém é
a criação de “linhas especiais de crédito”
para atender regiões, atividades e clientela não contempladas pelas regras gerais
do sistema. Chama a atenção do analista,
por outro lado, a significativa redução da
importância relativa do crédito rural oficial
quando comparada ao valor da produção
agropecuária.
10
Apesar do incremento do
comércio internacional de produtos agropecuários, o crescimento das trocas internacionais é ainda
freado por uma série de barreiras impostas
pelos países compradores, em geral países
de elevada renda. Essas barreiras recebem
atenção detalhada na Parte III do estudo.
Não obstante, nossas análises também evidenciaram alguns obstáculos internos ao
aumento das exportações agropecuárias
brasileiras. Elas acabam sendo negativamente influenciadas por outras políticas
(de câmbio e tributárias), por problemas
sanitários ainda não equacionados (relacionados ao controle de enfermidades
animais) ou pela ausência de definições de
política pública (caso da cana-de-açúcar e,
em especial, da madeira).
11
Ao longo dos 20 anos entre
a RIO92 e a RIO+20 o capital
natural recebeu atenção crescente de formuladores e implantadores de
política pública. Impressiona o analista a
quantidade de políticas ambientais aprovadas e implantadas no país. No entanto,
outro aspecto também chama a atenção:
a política brasileira de uso e conservação
do capital natural continua essencialmente
baseada em instrumentos de comando e
controle (ICC), tais como: leis, instruções,
normas, licenciamentos, zoneamento. Instrumentos econômicos (IE) e instrumentos
proativos/voluntários (IV) continuam presentes nos discursos e ausentes na prática
da gestão do capital natural no Brasil.
O conhecimento combinado
destacado no estudo
12
As interfaces entre produção
agropecuária e capital natural
são complexas em uma realidade de transição de um sistema agropecuá-
6
© WWF-Brasil / Cacalos Garrastazu
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Boas práticas de produção agrícola em Lençóis Paulista/SP, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo de Água e Agricultura.
rio baseado em recursos naturais para um
sistema baseado em ciência. Essa realidade
exige conhecimento técnico-científico mais
aprofundado e linhas de financiamento
e de crédito mais abundantes e de longo
prazo. Se, por um lado, um sistema agropecuário baseado em ciência libera a produção agropecuária dos limites impostos pelo
capital natural, por outro lado impõe um
novo conjunto de restrições a essa mesma
produção. A intensificação da produção
agropecuária tem acelerado o processo de
degradação do solo e de poluição dos recursos hídricos, assim como incrementado
a resistência das pragas e das patogêneses
aos métodos usuais de controle.
13
O final do século XX, em especial os anos imediatamente
posteriores à RIO92, também
seria palco de uma crescente intranquilidade quer com os impactos sobre o capital
natural das externalidades geradas pela
produção agropecuária mais intensiva
(em alguns locais, com os impactos de um
7
padrão ainda de crescimento extensivo
da produção), quer com o crescimento
da demanda por amenidades ambientais
rurais, derivado do incremento da renda
per capita e da elevada elasticidade-renda
da demanda por serviços ambientais, tais
como ausência de poluição e de degradação. A partir do início dos anos 90 começava a ficar evidente que o redirecionamento
do esforço produtivo, técnico e científico
para um caminho induzido por um menor
estresse ambiental seria elemento essencial em qualquer esforço para alcançar
consistência entre demandas muitas vezes
conflitantes por maior disponibilidade de
alimentos e por mais serviços ambientais.
14
Na década da RIO92 (1990 a
1999) houve aumento do volume produzido com redução
da área plantada em praticamente todas
as lavouras brasileiras. Entre as culturas
selecionadas no estudo, cana-de-açúcar e
soja elevaram o volume da produção combinado com o aumento da área plantada.
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Isso sinalizava o rompimento do padrão
tradicional de crescimento com base essencialmente na expansão da área cultivada, já
que os aumentos da produção física das lavouras estavam associados ao incremento
da produtividade, seja por meio de novas
técnicas agrícolas ou pelo uso da Pesquisa
e Desenvolvimento (P&D) de nossos centros de investigação científica.
15
No período imediatamente
subsequente
(1999-2006),
em um contexto de expansão
acelerada do agronegócio, houve elevação
vertiginosa da produção de algumas lavouras, que voltou a ser acompanhada pelo
aumento da área plantada combinada com
ganhos de produtividade. No entanto, isso
não significou um retorno ao tradicional
padrão extensivo, uma vez que se estava
diante de um processo de intensificação
da modernização dos diversos sistemas
produtivos, com adoção progressiva de
tecnologias mais produtivas. O período
mais próximo à RIO+20 (2006-2011) apresentou um padrão semelhante ao primeiro
período, ou seja, praticamente em todas
as lavouras brasileiras houve aumento do
volume produzido com redução da área
plantada.
16
Em termos de políticas públicas explícita ou implicitamente
relacionadas às atividades
agropecuárias brasileiras, há uma clara
impressão de que não foram percebidas
ainda as profundas mudanças ocorridas no
setor agropecuário nacional. As quatro cadeias produtivas aqui estudadas têm tido a
incorporação da variável ambiental de maneira míope. Por exemplo, uma das ações
para conservar o capital natural em relação
à expansão da cultura da soja é conhecida
como a Moratória da Soja. Outro exemplo:
o deslocamento da fronteira da produção
pecuária para a região Centro-Oeste e, mais
recentemente, para a região Norte gerou
diversos protestos da área ambientalista
em relação à atividade, que acarretaram a
conhecida Moratória da Carne de 2009.
17
Não se podem negar (pelo
menos ainda não se podem
negar) os efeitos positivos
dessas Moratórias sobre uma redução no
ritmo de desmatamento de atividades
caracterizadas por um sistema produtivo
baseado em recursos naturais. No entanto,
para um sistema baseado em ciência, como
é o caso de parte significativa da soja, os
efeitos da Moratória são nulos em termos
de redução das externalidades negativas
da produção sobre o capital natural. Mais
relevante ainda é o fato de que parte relevante do crédito rural oficial é obtida pelos
produtores de soja baseados em ciência e
não pelos baseados em recursos naturais.
18
A eficácia ambiental se amplia
no caso do Protocolo Agroambiental do Setor Sucroalcooleiro. Esse Protocolo, de adesão voluntária,
estabeleceu uma série de princípios e
diretivas técnicas, de natureza ambiental,
a serem observados pelos produtores de
cana-de-açúcar. Entre as diversas diretrizes,
destaca-se aquela que antecipa os prazos
estabelecidos para o fim da colheita da cana-de-açúcar com o uso prévio do fogo nas
áreas cultivadas pelas usinas. Essa prática
agrícola, denominada “queima controlada
da palha da cana” é necessária para a sua
colheita manual, sem o emprego de máquinas. Em fevereiro de 2008, a Secretaria
Estadual do Meio Ambiente de São Paulo
informou que 141 empresas de açúcar e
etanol já haviam aderido ao Protocolo, recebendo o respectivo “Certificado de Conformidade Agroambiental”. Essas adesões
correspondem a mais de 90% do total de
cana produzida no território paulista.
8
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
© WWF-Brasil / Eduardo Aigner
natural no Brasil nos últimos vinte anos. Os
documentos resultantes da Conferência
RIO92 desconsideraram, em essência, o
setor financeiro e o papel que ele poderia
desempenhar na busca de um padrão de
desenvolvimento sustentável, conceito-chave da Conferência. As alusões feitas a
recursos financeiros naqueles documentos
se restringiam a promessas de transferências financeiras dos países ricos aos países
pobres a fim de auxiliá-los na busca de um
padrão sustentável de desenvolvimento.
Essas transferências ficaram no terreno das
muitas promessas não cumpridas ao longo
das duas décadas seguintes.
21
Igarapé Santa Rosa na Bacia do Rio Acre, Xapuri/AC, onde o
Programa Água Brasil atua pelo eixo Água e Agricultura.
19
O setor madeireiro apresenta
uma clara indefinição em termos de suas interfaces com
o setor financeiro, o setor exportador ou
o capital natural. O setor está incluído na
Política Nacional sobre Mudança do Clima
que inclui a redução do desmatamento e o
reflorestamento de 5,5 milhões de hectares,
sendo 2 milhões de florestas nativas. Além
de dúvidas sobre a localização geográfica
do reflorestamento vis-a-vis a do desmatamento, não há preocupação explícita de
diversificar as espécies usadas nos reflorestamentos brasileiros que se concentram em
algumas poucas espécies mais rentáveis.
O conhecimento adicionado
destacado no estudo
20
Alterações marcantes ocorreram nos setores financeiro e
agropecuário e nas suas interfaces com o uso e a conservação do capital
9
A incorporação da sustentabilidade ao comportamento
tático ou estratégico do setor
financeiro voltado para agropecuária é
ainda mais recente. A intermediação financeira, ao transferir recursos entre aqueles
que poupam e aqueles que investem, é
reconhecida como fundamental ao desenvolvimento humano pelos economistas há
mais de um século. Apesar dessa importância, o setor financeiro só foi incorporado ao
discurso do desenvolvimento sustentável
– assim como incorporou esse conceito
ao seu discurso – muito recentemente, há
pouco mais de duas décadas. É uma elogiável incorporação que ao analista mais
atento deixa, entretanto, a impressão de
que a sustentabilidade ambiental está mais
no discurso do que na prática do setor financeiro brasileiro. O setor continua sendo
mais reativo às determinações e ações de
órgãos ambientais do que proativo, nunca
se antecipando às exigências ambientais
legais.
22
As instituições financeiras,
a exemplo de empresas em
quaisquer setores da economia, podem apresentar condutas que reflitam preocupação sobre os impactos das
suas atividades produtivas sobre o capital
© WWF-Brasil / Gilmar Felix
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Voluntária na bacia do rio Pipiripau, Planaltina / DF, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo Água e Agricultura.
natural. As razões para essas condutas são
diversas. Pode-se assinalar, porém, que
estão relacionadas àquelas mesmas apontadas para os demais segmentos empresariais: busca por maior competitividade
e sinergia com outras ações voltadas à
eficiência operacional. No entanto, a intermediação financeira gera especificidades
para a motivação ambiental. Além da busca
por ativos mais valorizados nos diversos
mercados de investimento, o principal
motivo para que os bancos comerciais, em
particular, estejam mais envolvidos com
as questões ambientais está relacionado
ao crédito direcionado a tomadores com
menor passivo ambiental.
23
A regulamentação que trata da
responsabilidade ambiental do
setor financeiro acrescentou,
ao longo do período de 20 anos entre as
duas conferências sobre meio ambiente e
desenvolvimento, mais um componente aos
riscos tradicionais e inerentes ao negócio
bancário. O risco ambiental pode perpassar
todos os usuais tipos de riscos das atividades bancárias (riscos de mercado, legal,
de crédito e operacional). Não obstante, o
risco de crédito inflado pelo impacto que
um devedor pode causar ao capital natural
é aquele que tem merecido maior atenção
por usuários e gestores do setor financeiro
e pela opinião pública em geral.
24
Essa preocupação tem lentamente alcançado o sistema
oficial de crédito rural. Por um
lado, as instituições financeiras fazem aquilo que a elas cabe legalmente: ao conceder
o crédito, o tomador deve demonstrar
obediência à legislação ambiental vigente.
Há uma ênfase referente à “obediência à
legislação ambiental vigente” no entendimento de que se deve obedecer ao estabelecido no “código florestal”, às exigências
do licenciamento ambiental e, quando
for o caso, à outorga para o uso da água
bruta. Assim procedendo, as instituições
10
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
financeiras brasileiras, como destacado
anteriormente, têm apresentado um comportamento reativo à legislação ambiental
no que concerne à concessão de crédito
rural. Não obstante, a legislação ambiental
brasileira ampliou-se significativamente
ao longo das últimas duas décadas, como
evidenciado no estudo.
25
Por outro lado, retoma-se uma
antiga prática da política de
crédito rural brasileira. Para
atender às necessidades específicas de determinados segmentos da atividade rural, o
governo lança mão do sistema de segmentação do mercado de crédito rural. Dessa
forma, gera as distorções inerentes a esse
procedimento. Essa é a herança para tratar
da incorporação de objetivos, salvaguardas
ou riscos ambientais das atividades agropecuárias: estabelecer linhas de créditos
explicitamente ambientais (reflorestamento, produtores orgânicos, produtores
em espaços geográficos ambientalmente
sensíveis, entre outros). Essas linhas de
crédito ambientalmente corretas envolvem
montantes de recursos significativamente
menores do que os montantes de recursos
para crédito ou para financiamento agropecuários que só apresentam as usuais
salvaguardas ambientais.
26
Permanece, portanto, uma
evidente ambiguidade no
financiamento da atividade
agropecuária. Os recursos creditícios para
a produção agropecuária em que são consideradas apenas as usuais restrições ambientais (“código florestal”, licenciamento,
outorga) são muito superiores aos recursos
creditícios para a produção agropecuária
sustentável ou verde. Por falta de crédito, a
terra é subutilizada. Terra subutilizada não
cumpre sua função social, logo, pode ser
desapropriada. Diante da falta de crédito,
os recursos naturais passam a ser empregados como “substitutos” do capital. Não
11
dispondo de capital para intensificar a produção, a incorporação de novos recursos
pode ser uma alternativa aos agricultores.
Os cerca de 20 milhões de hectares – equivalentes a toda a área plantada com soja
atualmente no país - de áreas em vários
graus de degradação na região dos Cerrados e da Amazônia demonstram que a
oportunidade não passou despercebida
aos agricultores brasileiros.
27
Alguns programas governamentais visam a estimular
linhas de créditos especificamente ambientais. Entre elas estão alguns
fundos constitucionais e linhas de crédito
agroambientais. Em 2010 é criado pelo
governo federal o Programa para Redução
da Emissão de Gases de Efeito Estufa na
Agricultura (Programa ABC) que incentiva
e disponibiliza recursos para que os produtores rurais adotem técnicas agrícolas sustentáveis. A ideia é que a produção agrícola
e pecuária garanta mais renda ao produtor,
mais alimentos para a população e aumente a proteção ao meio ambiente. O programa previu, para a safra 2011/2012, um
total de R$ 3,150 bilhões em recursos. Os
resultados iniciais do programa superaram
as metas inicialmente estabelecidas e podem atuar como um indicador da crescente
importância do capital natural na equação
produtiva dos produtores brasileiros.
O conhecimento totalizador.
28
De fato avançamos muito nos
últimos 20 anos. Preocupações
com o uso e a conservação
do capital natural difundiram-se para segmentos sociais que não as contemplavam
na época da RIO92. Sustentabilidade ambiental passa a ser acessória às decisões
estratégicas de instituições públicas e
corporações privadas. Não obstante, sustentabilidade ainda continua sendo um
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
© Cacalos Garrastazu / WWF-Brasil
econômica. Se ele não o for, a problemática
ambiental continuará a gerar apenas moratórias, protocolos, apêndices a decisões
privadas e públicas. Sustentabilidade como
componente usual de escolha será o objetivo
a ser alcançado até a RIO+50, também para
as decisões do sistema financeiro brasileiro,
em especial em sua relação ao crédito e ao
financiamento das atividades agropecuárias
do país. Por que esse objetivo é relevante?
Será ele factível?
30
Lençóis Paulista / SP, onde o Programa Água Brasil atua pelo
eixo Água e Agricultura.
apêndice, um complemento, e não um
componente integrante e permanente
de escolhas e de decisões individuais ou
coletivas. A proliferação de “moratórias”
e “protocolos” para esverdear atividades
agropecuárias é apenas uma evidência
dessa preocupação complementar com
o uso do capital natural. Essa complementaridade também é a realidade atual
das decisões das instituições financeiras
brasileiras em relação às suas decisões de
concessão de crédito e financiamento ao
setor agropecuário nacional.
29
Qual o caminho para a RIO+50
daqui a 30 anos, em 2042?
Sustentabilidade terá que ser
componente usual do processo de escolha,
da mesma maneira que utilidade, rentabilidade, lucratividade, entre outros critérios,
são componentes essenciais atualmente.
Esse é o objetivo a ser alcançado. Somente
se ele for alcançado teremos certeza de que
a problemática ambiental terá a mesma
relevância da problemática social, política e
A agropecuária mundial terá
de atender a uma demanda
em ascensão por alimentos,
decorrente do crescimento da população
e da sua renda nas próximas três décadas.
Ao mesmo tempo, ocorrerão preocupações
também ascendentes sobre a qualidade de
recursos e serviços derivados do capital
natural. Isso exigirá que as comunidades
de formuladores e implementadores de
política pública e de cientistas tenham uma
adequada compreensão das forças que
determinam as causas, a velocidade e a
direção das mudanças necessárias da atual
realidade das atividades agropecuárias.
Isso é particularmente verdadeiro para a
agropecuária brasileira que deverá ser protagonista de destaque no cenário mundial.
31
Entre as mudanças prováveis
uma parece evidente: a insustentabilidade de um “caminho
dependente” de materiais e energia derivados de hidrocarbonetos, que reflete a falha
de desenhar e implantar incentivos compatíveis com um caminho técnico alternativo.
Para correção dessa falha é essencial a
definição de um novo caminho tecnológico, crédito, financiamentos e investimentos
em infraestrutura compatível com um crescente valor de bens e serviços derivados
do capital natural e compatibilidade entre
políticas ambientais explícitas e políticas
setoriais que implicitamente afetam o uso
e a conservação do capital natural.
12
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
32
Verifica-se ao longo do estudo que não é simples definir
o que têm sido as políticas
agrícola e ambiental brasileiras. O que se
observa são conjuntos de medidas isoladas
de estímulo à agricultura e medidas isoladas de defesa do meio ambiente, tomadas
sob pressão, seja de grupos de interesse
ou das circunstâncias. Em alguns momentos, há o “esverdear” de políticas agrícolas;
em outras, o “desenvolver” incorporado
às ações ambientais. Conjuntos coerentes
de medidas são a exceção, não a regra. A
coerência é construída ao longo do tempo,
à medida que as falhas ficam tão gritantes
que o ônus político de não fazer nada supera o das medidas corretivas.
33
A proteção do capital natural é
de interesse coletivo. A pressão
é, portanto, difusa. É investimento de longo prazo. O valor descontado
dos benefícios pode ser pequeno, se a taxa
de desconto social for pouco maior do que
zero. As maiores interessadas, as gerações
futuras, são claramente sub-representadas
nas decisões presentes. Em contraposição, o
crescimento de um setor particular da economia, como o agropecuário, é de interesse
específico de determinado grupo. A pressão
é direta, bem focada, eficaz. Os benefícios
do crescimento são imediatos. Se os objetivos de proteção ambiental e crescimento
agrícola têm dimensões temporais distintas,
os impactos fiscais dos dois conjuntos de
políticas também são opostos. Em curto
prazo, enquanto a política de crescimento
é fonte de receita tributária, a proteção do
meio ambiente produz despesas para o Tesouro Nacional e custos para o setor privado.
34
Assim, embora, teoricamente,
o trade-off entre crescimento
e preservação seja nítido, no
jogo das pressões políticas o espaço para
a barganha é quase inexistente. É como se
os contendores operassem em arenas dis13
tintas. Nessas circunstâncias, a proteção ao
meio ambiente permeia todas as políticas,
mas não tem preeminência em nenhuma.
Na melhor das hipóteses, é vista como uma
restrição adicional a limitar a expansão da
economia. E essa percepção, por mais reducionista que possa ser, acaba se refletindo em diversos componentes de políticas
públicas. Ela se reflete também na política
de crédito e no comportamento do setor
financeiro. Há “linhas de crédito” para o
“desenvolvimento sustentável” agropecuário, mas a maioria esmagadora de recursos
disponíveis para financiamento agropecuário traz as usuais salvaguardas ambientais
entre os critérios utilizados na análise do
risco de crédito. A simples obediência à
legislação ambiental vigente (especificamente, “código florestal”, licenciamento,
outorga) tem um efeito marginal em termos de minimização do risco ambiental do
crédito rural.
35
É exatamente isso que tem de
ser mudado nos próximos 30
anos. Internalizar a conservação
do capital natural nas decisões e nas escolhas
é o próximo degrau a ser escalado, logo após
termos alcançado o degrau da internalização
das externalidades negativas do atual caminho, escolhido com base nos atuais critérios
de decisões e escolhas. Em um cenário otimista, na RIO+50 avaliaremos o sucesso da
internalização de componentes ambientais
nos procedimentos de avaliação de pedidos
ou de projetos para a obtenção de crédito e
de financiamentos agropecuários pelas instituições financeiras brasileiras. Ficará claro,
então, que a eliminação de escolhas isoladas
e fragmentadas em nível de microdecisões é
etapa fundamental para eliminar, em nível de
macrodecisões de política pública, “medidas
isoladas de estímulo à agricultura e medidas
isoladas de defesa do meio ambiente”. Também nesse nível, o setor financeiro teria desempenhado papéis fundamentais nos trinta
anos entre 2012 e 2042.
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
36
Mudanças na atuação do setor
financeiro são condições necessárias para, por exemplo, incrementar a eficácia de políticas ambientais
explícitas. Na agricultura, o requisito legal de
maior impacto são as áreas de exclusão, que
incluem as “unidades de conservação” (Lei
9.985, de 2000), “reservas legais” e “áreas
de preservação permanente”, essas últimas
definidas no Código Florestal Brasileiro (Lei
12.651, de 25 de maio de 2012, alterada pela
Lei 12.727, de 17 de outubro de 2012). As
dificuldades de se fazer respeitar as áreas
de exclusão decorrem dos elevados custos
de sua demarcação e dos custos ainda
mais elevados de fiscalização. No caso das
reservas legais – áreas de exclusão dentro
dos limites do estabelecimento agrícola –, o
custo que representam para os agricultores
e a fragilidade dos critérios técnicos para a
definição das áreas induzem ao aumento
da resistência à determinação legal. Embora
a exclusão de áreas de reconhecido valor
ambiental seja indispensável ao crescimento
sustentável da agricultura, a aplicação da lei
é complexa e dispendiosa.
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Novos esquemas de financiamento e crédito rural serão essenciais para que a promoção
do desenvolvimento agrícola sustentável
ou da economia agrícola verde possa ser
eficaz. Essa promoção envolverá a adequação das tecnologias agrícolas às restrições
ambientais. O primeiro passo nessa direção seria o melhor conhecimento de tais
restrições. Os “zoneamentos ecológicos
econômicos”, apesar de ineficazes como
meios de controle burocrático, podem ser,
todavia, fontes de informações importantes para os produtores. O segundo passo
seria a identificação e a divulgação de
atividades e tecnologias recomendadas
para cada ambiente natural. Partindo do
pressuposto de que os agricultores têm interesse em proteger seus próprios recursos
naturais, informações sobre tecnologias e
culturas recomendadas a cada região terão
impacto salutar sobre o meio ambiente.
Não se pode esquecer, no entanto, que as
decisões dos agricultores são influenciadas
mais pelos incentivos de mercado do que
pela aptidão agronômica de uma região.
É o clássico conflito entre “ótimo técnico”,
“ótimo financeiro” e “ótimo econômico” tão
presente tanto na literatura técnica quanto
na científica.
38
Os conflitos reais ou potenciais
entre crescimento econômico
e conservação do capital natural só terão solução favorável no caso das
tecnologias ambientalmente benignas. Na
medida em que o retorno econômico dessas tecnologias superar o retorno de opções
menos favoráveis à natureza, a sustentabilidade do crescimento será assegurada, pois
lucro privado e ganhos sociais caminharão
na mesma direção. Tecnologia ambientalmente benigna não é uma dádiva, ela exige
recursos humanos, físicos e financeiros para
o seu desenvolvimento. Difusão de tecnologia ambientalmente benigna depende, além
de sua rentabilidade, de estímulos humanos,
físicos e financeiros para que ocorra a uma
taxa mais acelerada do que se a sua difusão
dependesse apenas do livre funcionamento
das forças de mercado.
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Espera-se, assim, que na
RIO+50 estaremos, então,
destacando uma nova dependência de caminho tecnológico, um
caminho criado pela inovação de técnicas agropecuárias altamente produtivas,
rentáveis e, em especial, ambientalmente
amigável. Será destacado também o papel
crucial desempenhado pelo setor financeiro na determinação do ritmo de inovação e
difusão dessas novas tecnologias. A aproximação dos setores de pesquisa e difusão
tecnológica, financeiros e de produção
agropecuária brasileiros será apontada
como exemplo a ser seguido por outros
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© Alexandre Roger de Aquino Carvalho
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Bacia do Rio Acre, Xapuri/AC, onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo Água e Agricultura.
mudanças também na política de crédito
e no comportamento do setor financeiro.
Reduziram-se as “linhas de crédito” para
o “desenvolvimento sustentável” agropecuário. Critérios de sustentabilidade seriam
usados na definição dos usos a serem
priorizados para os recursos disponíveis
para financiamento agropecuário. O risco
ambiental passaria a ser parte integrante
do risco de crédito.
© Fernanda Melonio / WWF-Brasil
países que ficaram retardatários ao longo
dos trinta anos posteriores à RIO+20. Além
disso, a combinação de setor financeiro
com tecnologia com produção agropecuária teria conseguido em 2042 aquilo que
parecia muito difícil em 2012: aumentar
a produção de alimentos e de bioenergia
com redução significativa das externalidades negativas de um sistema agropecuário
baseado em ciências.
Comentários Conclusivos
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Em 30 anos, entre 2012 e
2042, teremos conseguido
uma mudança fundamental: a
proteção ao meio ambiente não será tratada mais como um apêndice; ela continuará
permeando todas as políticas, com preeminência em muitas delas. Não será apenas
uma restrição adicional a limitar a expansão da economia, mas sim um dos instrumentos para acelerar a expansão dessa
economia. Isso não teria sido possível sem
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Boas Práticas Pecuárias em Xapuri/AC, onde o Programa Água
Brasil atua pelo eixo Água e Agricultura
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
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A sociedade brasileira ainda é ambígua em relação
ao crescimento econômico
e suas consequências sobre o capital natural. Ao mesmo tempo em que festeja
a expansão da soja e o crescimento da
produção de cana, lamenta as queimadas no Centro-Oeste e os impactos das
estradas na Amazônia. Se por um lado
o país apresenta hoje uma agricultura
de baixo carbono que é um exemplo
internacional, por outro, as recentes
mudanças do Código Florestal são
consideradas como contra os interesses
ambientais nacionais. Apesar da significativa mudança na direção de uma maior
preocupação com a conservação do capital natural, o fato inquestionável é que
proteção à natureza ainda não ocupa a
posição que necessitaria ter na escala de
prioridades e no nível de disposição a
pagar da sociedade nacional.
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Reiteramos que, em um cenário otimista, na RIO+50,
avaliaremos o sucesso da
internalização de componentes ambientais nos procedimentos de avaliação de
pedidos ou de projetos para a obtenção
de crédito e de financiamentos agropecuários pelas instituições financeiras
brasileiras. A eliminação de “medidas
isoladas de estímulo à agricultura e
medidas isoladas de defesa do meio
ambiente” é etapa para mudanças na
atuação do setor financeiro, condições
necessárias para, por exemplo, incrementar a eficácia de políticas ambientais
explícitas.
Para conhecer o estudo na íntegra, acesse:
www.bb.com.br/sustentabilidade e www.blogaguabrasil.com.br
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© WWF-Brasil / Eduardo Aigner
PROGRAMA ÁGUA BRASIL
Serra dos Matões, em Carnaúba, Pedro II (PI), onde o Programa Água Brasil atua pelo eixo Água e Agricultura.
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