1 O ALTO REPRESENTANTE DA UNIÃO EUROPEIA PARA OS NEGÓCIOS
ESTRANGEIROS E A POLÍTICA DE SEGURANÇA NO TRATADO DE
LISBOA
The High Representative of the European Union for Foreign Affairs
and Security Policy under the Lisbon Treaty
Maria Carolina Vargas Simões*1
1
Mestranda em Ciências Jurídico-Internacionais pela Universidade de Lisboa. Pós-Graduada em Direito
Internacional pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP) - COGEAE. Advogada.
2 Abreviaturas e Siglas
AUE – Ato Único Europeu
CIG – Conferência Intergovernamental
DG RELEX - Direção Geral de Relações Externas
NATO – Organização do Tratado do Atlântico Norte
ONU – Organização das Nações Unidas
PESC – Política Externa e de Segurança Comum
PCSD – Política Comum de Segurança e Defesa
RELEX – Comissário para Relações Externas
SEAE – Serviço Europeu para Ação Externa
TECE – Tratado que Estabelece uma Constituição Europeia
TFUE – Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia
TJCE – Tribunal de Justiça das Comunidades Europeias
TL – Tratado de Lisboa
TUE – Tratado da União Europeia
UE – União Europeia
Resumo
Este artigo tem por escopo apresentar um estudo sobre o cargo do Alto Representante
da União Europeia para os Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança após o
Tratado de Lisboa. Aborda as características e principais implicações que resultaram da
articulação desse cargo com outras instituições da União e seus respectivos membros,
nomeadamente o Conselho Europeu, a Comissão, o Parlamento Europeu, o Conselho,
bem como os Estados-membros. A compreensão sobre as atribuições inerentes do Alto
Representante reveste-se de grande valia no que diz respeito ao estudo da atuação
externa da União conforme preceitua o Tratado de Lisboa. Ainda, leva em
consideração o estudo referente à criação do Serviço Europeu para Ação Externa, cuja
função primordial é apoiar o Alto Representante no desempenho de seus mandatos, e
que apresenta consequências diversas sobre o relacionamento entre a diplomacia
nacional dos Estados-membros e política externa da União.
Palavras-chaves: União Europeia – Política Externa e de Segurança Comum– Princípio
da Coerência e Coordenação – Ação Externa – Serviço Europeu para Ação Externa
3 Abstract
This article discusses the role of the High Representative of the European Union for
Foreign and Security Policy after the Treaty of Lisbon. It will be demonstrated the main
implications that resulted from the articulation of this position with others EU
institutions and their members, in particular the European Council, the Commission, the
European Parliament, the Council and Member States. The understanding of inherent
powers of the High Representative is of great value in relation to the study of the
European Union external action as provided in the Treaty of Lisbon. It will be included
in this study the establishment of the European External Action Service, whose primary
function is to support the High Representative in carrying out his/her mandates and
which has different consequences on the relationship between the Member States’
national diplomacy and the EU foreign policy.
Key-words: European Union – Common Foreign and Security Policy – Coherence and
Coordination – External Action – European External Action Service
INTRODUÇÃO
O Tratado de Lisboa introduziu um conjunto de alterações com o objetivo de
conferir maior coerência e eficácia no domínio da ação externa da União Europeia.
Logo, a persecução por uma União Europeia de maior proeminência de sua identidade
no âmbito internacional, por meio das revisões dos Tratados constitutivos e, portanto,
pelo Tratado de Lisboa, resultou em algumas mudanças de caráter institucional, a fim de
possibilitar o tratamento das mais diversas questões de forma mais uniforme e coesa.
Nesse contexto, e, também, refletindo a atual fase do processo de integração
europeia, a criação do cargo de Alto Representante da União para os Negócios
Estrangeiros e a Política de Segurança insere-se como um dos elementos essenciais para
o alcance daquele propósito, com o intuito de proporcionar maior compatibilidade dos
objetivos e interesses comuns da União Europeia e dos Estados-membros. Certamente, a
4 instituição do cargo de Alto Representante é reflexo também do reconhecimento
expresso da personalidade jurídica da União Europeia pelo Tratado de Lisboa,
principalmente em razão das competências que lhe são conferidas no campo da ação
externa como um todo.
Diante dessa perspectiva, o presente estudo consiste em analisar, sem pretensão
de exaurir, a institucionalização dessa função sob a óptica do Tratado de Lisboa, tendo
em vista as alterações instituídas em matéria de atuação externa da União Europeia.
De início, o estudo incide sobre os antecedentes gerais das relações externas da
União, elucidando a partir da competência externa das Comunidades Europeias, da
Cooperação Política Europeia à Política Externa e de Segurança Comum. Ademais,
nesta parte, é tratada a institucionalização do cargo de Ministro dos Negócios
Estrangeiros pelo Tratado que Estabelece uma Constituição Europeia, cuja análise
permite considerar de modo mais completo as alterações previstas no Tratado de Lisboa
neste domínio, em especial a institucionalização da figura do Alto Representante.
Num segundo momento, analisa os princípios da coerência e da cooperação em
matéria de ação externa. Tendo em vista que as esferas de atuação nesse campo situamse principalmente no núcleo da soberania estatal é imprescindível um esforço
suplementar e ao mesmo tempo uma articulação adequada entre a União, seus órgãos e
os Estados-membros2, tendo o Alto Representante um importante papel a desempenhar
nesse sentido, razão pela qual o estudo acerca desse tema revela-se imperioso3.
Em seguida, o trabalho centra-se nas principais características e peculiaridades
da função do Alto Representante no Tratado de Lisboa, de suas atribuições e sua relação
com outras instituições e atores que participam no campo da ação externa da União
Européia, levando em conta as principais implicações que resultam da articulação entre
as atribuições do Conselho Europeu, da Comissão, do Parlamento Europeu, do
Conselho, e de seus respectivos membros, com as funções do Alto Representante. Aqui,
2
Sobre o tema, JOÃO MOTA DE CAMPOS; JOÃO LUIZ DE CAMPOS. Manual de Direito Europeu. 6ª
ed. Coimbra: Coimbra editoria, 2010, pág. 240.
3
Conforme ressaltava MIGUEL PRATA ROQUE, O Ministro dos Negócios Estrangeiros na
Constituição Europeia, Coimbra: Almedina, 2005, pág. 14, não se pode negar que a garantia da soberania
e da independência nacional passa, atualmente, “a depender da capacidade dos Estados para articularem a
sua actuação num espaço político mais alargado”.
5 são analisadas eventuais dificuldades quanto ao seu estatuto ou natureza jurídica, visto
que o mandato desse cargo vincula-se com outras instituições da União e combina as
funções de mandatário do Conselho e Vice-Presidente da Comissão.
Estuda também, a criação do Serviço Europeu para Ação Externa, cuja função
principal conforme estabelece o TUE é apoiar o Alto Representante no desempenho de
suas funções que certamente tem consequências sobre o relacionamento entre a
diplomacia nacional dos Estados-membros e política externa da União.
De modo geral, a pretensão é analisar se a criação do cargo de Alto
Representante resultou em maior visibilidade e eficiência da representação externa da
União Europeia com as alterações previstas pelo Tratado de Lisboa, ou se, por outro
lado, derivou uma articulação confusa entre as diversas figuras que atuam no âmbito da
ação externa europeia.
1 RELAÇÕES EXTERNAS E A ORIGEM DO ALTO REPRESENTANTE
REPRESENTANTE PARA OS NEGÓCIOS ESTRANGEIROS DA UNIÃO
EUROPEIA
1.1 ANTECEDENTES GERAIS
1.1.1 As relações das comunidades europeias
O processo de integração europeia iniciado com as Comunidades Europeias
decorreu, a princípio, atribuições de competências designadamente com relação à
matéria de integração econômica4. De fato, as Comunidades, de um modo geral,
apresentavam como objetivos primeiros a cooperação econômica e comercial. Logo, a
4
Sobre a história da integração europeia, ver dentre outros, ANA MARIA GUERRA MARTINS, Curso
de Direito Constitucional da União Europeia, Coimbra; Almedina, 2004; FAUSTO DE QUADROS,
Direito da União Europeia, Coimbra: Almedina, 2004; JEAN-CLAUDE PIRIS, The Lisbon Treaty: a
legal and political analysis; PAUL CRAIG, GRÁINNE DE BÚRCA, EU Law: text, cases, and materials.
3ª ed. New York: Oxford University Press, 2003; PAUL CRAIG, The Lisbon Treaty: law, politics, and
treaty reform. New York: Oxford University Press, 2010.
6 separação entre os aspectos econômicos e outros âmbitos da política exterior5 era
presente, de modo que havia a coexistência entre as políticas externas dos Estadosmembros - determinadas em razão de seus interesses internos -, e uma política externa
comunitária, esta reservada a garantir a integração econômica6.
As competências externas previstas originariamente eram reduzidas para além de
associação dos países7 e territórios de ultramar, das relações com outras organizações
internacionais e dentre outros aspectos, principalmente às normas sobre política
comercial comum, considerado um componente básico e central das relações exteriores
comunitárias. Com efeito, a política exterior é assunto cujo objeto depara-se com
maiores resistências no que se diz respeito ao processo de integração, uma vez situada
no núcleo central da soberania dos Estados.
A capacidade de concluir tratados internacionais constituía um dos atributos
caracterizadores da personalidade jurídica das Comunidades Econômicas em matéria de
política comercial, acordos de associação, bem como pelo reconhecimento
jurisprudencial do Tribunal de Justiça de competências por meio da aplicação da
doutrina dos poderes implícitos8-9.
Ademais, a participação e representação junto às organizações e conferências
internacionais também ocorriam em conformidade com o âmbito de incidência dos
assuntos que afetavam as competências comunitárias ou estatais. Em geral, a Comissão
detinha a responsabilidade em assegurar as relações adequadas com organizações
5
Cf. ARACELI MANGUAS MARTÍN; DIEGO J. NOGUERAS. Instituciones y derecho de La Unión
Europea. 3ª ed. Madrid: McGraw Hill, 2010, pág. 509.
6
Neste sentido, MIGUEL PRATA ROQUE. Op. Cit., pág. 25.
7
A respeito dos acordos de associação e seu desenvolvimento histórico, ver JÜRGEN BAST, European
Community and Union: association agreements. Max Planck Encyclopedia of Public International Law.
Disponível em: <mpepil.com>.
8
Segundo PAUL CRAIG; GRÁINNE DE BÚRCA, Op. Cit., pág. 129-130, em uma série de casos o
TJCE desenvolveu a teoria da competência externa implícita, a qual poderia surgir diretamente das
disposições do Tratado que estabelecem expressamente os poderes na esfera interna ou da adoção de
medidas internas nos termos do Tratado. Logo, a construção jurisprudencial de competências implícitas
traduz-se na capacidade de celebrar tratados quando implicitamente tal celebração seja necessária a fim
de atingir um dos objetivos previstos no Tratado no âmbito das políticas da Comunidade. Ver, também,
ARACELI MANGAS MARTÍN; DIEGO J. LIÑAN NOGUERAS, Op. Cit, pág. 519.
9
Sobre a teoria da competência externa implícita, ver jurisprudência do TJCE: Acórdões AETR
[31/3/1971, Processo 22/70] e KRAMER [14/07/1976, Processos 3,4, & 6/76]; Parecer 1/76 [Opinion 1/76
on the Draft Agreement Establishing a Laying-up Fund for Inland Waterway Vessels – 1977].
7 internacionais10, inclusive quanto à negociação e conclusão dos tratados internacionais em
matéria de política comercial.
No entanto, paralelamente à integração econômica desenvolviam-se as ideias de
união política e de política externa e defesa comum que, embora consistissem em
realidades mais dificultosas, foram objetos de diversos projetos políticos ao longo da
integração europeia. Assim, as tentativas de integração política resultaram em alguns
projetos que podem ser citados, a título exemplificativo, a tentativa de se instituir um
exército europeu integrado sob autoridade de um Ministro Europeu de Defesa no
chamado Plano Pléven, resultando na Comunidade Europeia de Defesa (CED), a qual
viria a ser criada ainda em 1952, tornando-se impossibilitada em razão da recusa
francesa em 1954.
Ainda, negociou-se a formação de uma Comunidade Política Europeia (CPE)
com o objetivo de coordenação das políticas externas dos Estados-membros; e de um
projeto de União Política Europeia com base nos Planos Fouchets (1961-62). No
entanto, a tentativa de uma União Política não logrou êxito, dando seguimento ao
aprofundamento da integração econômica.
De se destacar, contudo, os Relatórios Davignon de 1970 e 1973 que estudavam
as possibilidades de progredir no plano político europeu, embora em termos ainda
modestos. Estes, constam na origem da Cooperação Política Europeia (CPE), lançada
informalmente em 1970 e posteriormente institucionalizada por meio do Ato Único
Europeu.
1.1.2 Da cooperação política europeia à política externa e de segurança comum
O reconhecimento formal da Cooperação Política Europeia pelo Ato Único
Europeu11 no final dos anos 80 proporcionou aos Estados a defender o interesse das
Comunidades em matéria de política externa12, mas a partir do método de decisão
10
PAUL CRAIG, The Lisbon Treaty, Op. Cit., pág. 404.
Na ocasião institui-se o Conselho Europeu, oficializando as conferências dos Chefes de Estado e de
Governo.
12
Destaca ANA MARIA GUERRA MARTINS, Op. Cit., pág. 62, que o AUE lançou as bases para a
criação do segundo pilar intergovernamental no Tratado da União Europeia, ou seja, a PESC.
11
8 intergovernamental. Logo, as diferenças entre a cooperação intergovernamental e o
método de integração comunitária mantiveram-se aplicáveis às relações externas das
Comunidades13.
No que tange à representação externa das Comunidades, esta passou a ser
assegurada formalmente pela Presidência do Conselho num sistema de presidências
rotativas. Certamente, o Ato Único Europeu dispunha acerca da cooperação em matéria
de política externa, ampliando os objetivos da Cooperação Política Europeia nesta
matéria14.
É sem dúvida verdade que a aprovação do Tratado da União Europeia de 1992 Tratado de Maastricht - assinalou um aprofundamento na integração europeia e
evidenciou a necessidade que os Estados-membros sentiam em reformular a Política
Externa Europeia, em razão sobretudo dos acontecimentos históricos que estavam em
curso e que impulsionaram tal iniciativa, a exemplo da queda do muro de Berlim e o
colapso do bloco comunista soviético15.
Nessa oportunidade, incluiu-se a Política Externa e Segurança Comum – PESC como um dos pilares do método de cooperação intergovernamental distinto na estrutura
comunitária, que substituiu a então Cooperação Política Europeia. Conforme destaca
Miguel Prata Roque16, a estrutura assentada no Tratado da União Europeia em três
pilares que compreendiam o método comunitário e outros dois intergovernamentais –
Política Externa e de Segurança Comum e Cooperação em matéria de Justiça e Assuntos
Internos – decorreu da “necessidade de vencer as resistências nacionais à aplicação do
método comunitário a domínios tradicionais da soberania nacional, como a Política
Externa, a Defesa e a Justiça”.
Logo, os poderes de representação em matéria de PESC também foram
assumidos pela Presidência do Conselho - num sistema de presidência semestral
13
MIGUEL PRATA ROQUE, Op. Cit., pág. 26.
Sobre o histórico da Cooperação Política Europeia à PESC até o Tratado da União Europeia, ver
também FERNANDO LOUREIRO BASTOS, Da cooperação política europeia à política externa e de
segurança comum: contributo para a compreensão do processo de integração política europeia, Lisboa,
1992. Relatório de mestrado para a cadeira de Relações Internacionais apresentado na Faculdade de
Direito da Universidade de Lisboa. Orientador: Prof. Doutor Joaquim da Silva Cunha.
15
Neste sentido, MIGUEL PRATA ROQUE, Op. Cit., pág. 27.
16
Op. Cit., pág. 28.
14
9 rotativa, conforme o artigo J.5 do Tratado de Maastricht17 e o artigo 18, n° 118, na
versão de Nice, evidenciando o predomínio do Conselho sobre as demais instituições
comunitárias.
Em sequência, durante as revisões do Tratado da União Europeia, discutiu-se a
criação de novo cargo junto ao Conselho, sendo institucionalizado no Tratado de
Amsterdam de 1999, o cargo de Alto Representante para a Política Externa e de
Segurança Comum19. Esse novo ator institucional designado também como SecretárioGeral do Conselho, detinha a função de assistir esta instituição nas questões do âmbito
da PESC, contribuindo também para a formulação, elaboração e implementação das
decisões políticas, além de atuar em nome do Conselho quando a Presidência o
solicitasse20 na condução do diálogo político com terceiros.
O cargo de Alto Representante para a PESC foi exercido pelo espanhol Javier
Solana [antigo Ministro Espanhol e ex-Secretário-Geral da NATO] entre os anos de
1999 e 2009, desempenhando na prática importantes funções, dentre outras, a de
secretário-geral da União da Europa Ocidental e responsável pela coordenação dos
trabalhos dos representantes especiais da União. Ademais, de se destacar que no âmbito
da Comissão previa-se o cargo de Comissário para Relações Externas [RELEX]
encarregado de representar a Comunidade Europeia externamente e negociar em seu
nome no âmbito da sua competência. Esse cargo foi exercido, por último, pela austríaca
Benita Ferrero-Waldner.
Na versão do Tratado de Nice não houve mudança no tocante à função do
Representante Europeu / Secretário-Geral do Conselho, embora tenham sido feitas
algumas alterações no âmbito da Política Externa e de Segurança Comum. Além disso,
houve referência expressa ao Comitê Político e de Segurança no Tratado e as
17
Artigo J.5 do TUE na versão de Maastricht dispõe: “A Presidência representará a União nas matérias
do âmbito da política externa e de segurança comum”.
18
Artigo 18, n° 1.
19
Artigo 18, n° 3 estabelecia que “A Presidência será assistida pelo Secretário-Geral do Conselho, que
exercerá as funções de Alto-Representante para a política externa e de segurança comum”.
20
Artigo 26 da versão de Amsterdam dispõe: “O Secretário-Geral do Conselho, Alto-Representante para
a política externa e de segurança comum, assistirá o Conselho nas questões do âmbito da política externa
e de segurança comum, contribuindo nomeadamente para a formulação, elaboração e execução das
decisões políticas e, quando necessário, atuando em nome do Conselho a pedida da Presidência,
conduzindo o diálogo político com terceiros”.
10 cooperações reforçadas admitidas no âmbito da PESC. No entanto, conforme destaca
Ana Maria Guerra Martins21, à margem do Tratado de Nice aprovou-se a criação de
estruturas operacionais para gestão de crise de forma permanente, quais sejam: o
Comitê Político e de Segurança, Comitê Militar e Estado-Maior.
Contudo, as alterações trazidas pelos Tratados de Amsterdam e Nice ainda
deixaram remanescentes algumas questões sensíveis que deveriam ser consideradas,
tendo sido incluída, neste último tratado, a Declaração n° 23 sobre o Futuro da União
Europeia, objetivando o aprofundamento de diversos temas, a exemplo da delimitação
mais precisa das competências entre a União e os Estados-membros. Em sequência à
Declaração anexa ao Tratado de Nice, o Conselho Europeu de Laken definiu a
convocação de uma Convenção, a fim de examinar e formular propostas a respeito de
temas essenciais ao desenvolvimento da integração da União.
1.1.3 O Ministro dos Negócios Estrangeiros no Tratado que Estabelece uma
Constituição Europeia
Quando da conclusão dos trabalhos preparatórios da Convenção Europeia sobre
o Futuro da União em 200322-23 e das alterações introduzidos pela Conferência
Intergovernamental 2003/2004, que resultou o projeto de Constituição Europeia, previase em um único título [Título V da Parte III] as disposições gerais sobre a ação externa
da
União,
incluindo
a
PESC,
política
comercial
comum,
cooperação
ao
desenvolvimento, dentre outros, além dos princípios e objetivos específicos nesse
campo [artigo III-292 e 293] 24.
21
Op. Cit., pág. 107-118. Destaca a autora a autonomização da defesa europeia pelo Tratado de Nice e
aprovação de estruturas operacionais para gestão de crise criada à margem do Tratado.
22
Afirma ANA MARIA GUERRA MARTINS, O Projecto de Constituição Europeia, pág. 36-37, que os
trabalhos da Convenção funcionaram em três fases distintas: audições (no plenário), exame (grupos de
trabalhos setoriais e círculos de discussão) e propostas (discussão dos projetos concretos de revisão dos
Tratados, na base de um primeiro ante projeto).
23
Destaca JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit., pág. 243, que a atenção da Convenção que redigiu o Tratado
Constitucional focou-se em como melhorar a tomada de decisão, nas estruturas de trabalho e na
consistência entre a Comunidade Europeia e os pilares da União, ou seja, entre os diferentes setores de
assuntos externos.
24
Previa-se também um único procedimento para a negociação e celebração de acordos internacionais,
conforme o artigo III-325.
11 O Grupo de Trabalho VII, responsável por discutir sobre a Ação Externa,
considerou no seu relatório final25 as distintas posições26 apresentadas quanto à questão
das relações entre instituições e atores, ou seja, sobre os papeis do Alto Representante
para PESC/Secretário-Geral e o Comissário RELEX: se deveria haver a fusão entre
essas funções ou não.
Javier Solana, por exemplo, destacou em seu discurso de outubro de 2002, que a
Comissão e o Alto Representante/Secretário-Geral do Conselho têm responsabilidades
distintas e que em sua opinião, fundir essas funções em uma só figura causaria maior
confusão do que sinergia. Logo, a melhor solução seria o reforço da colaboração entre
essas figuras, mantendo a separação pessoal de funções.
Dentre as possibilidades apresentadas pelo Grupo de Trabalho VII, e tendo o
Grupo recomendado o exercício das funções do Alto Representante e do Comissário sob
a responsabilidade de um único cargo, designado de Representante Externo Europeu, na
versão final do Tratado Constitucional aparece a denominação de Ministro dos
Negócios Estrangeiros. Dessa forma, este assumiria as funções daquelas duas figuras,
devendo conduzir a PESC, contribuir com suas iniciativas para definição dessa política,
representar a União no âmbito da sua competência e coordenar a diplomacia europeia
com as diplomacias nacionais dos Estados-membros.
Logo, a atuação do Ministro dos Negócios Estrangeiros assumiria um caráter
misto, uma vez que exerceria suas atribuições dentro do campo da ação externa como
um todo. No entanto, embora houvesse a cumulação de funções antes exercidas pelo
Alto Representante e o Comissário RELEX, é sem dúvida verdade que seus poderes
eram substancialmente diferenciados, na medida em que atuassem em matéria de Ação
25
Working Group VII – “External Action”: Final report of Working Group VII on External Action,
CONV
459/02,
Bruxelas,
16
de
Dezembro
de
2002,
disponível
em:
<http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/02/cv00/cv00459.en02.pdf>. Acesso em: 10 julho 2011.
26
Nos §§ 28 a 40 o Grupo de Trabalho VII expõe as opiniões diferentes quanto ao tema. De modo geral, a
discussão baseava-se nas seguintes questões: a) manter a separação entre as duas funções, aumentando a
sinergia entre eles; b) fusão das funções do Alto Representante e Secretário Geral dentro da Comissão,
com um centro de preparação política em todos os aspectos da ação externa, inclusive PESC; c) ambos os
cargos seriam exercidos por uma única pessoa que teria a denominação de “European External
Representative”; d) reconhecer o papel central do Conselho Europeu na definição geral das estratégias da
política externa europeia e do Conselho em relação à execução das mesmas, e a criação do cargo de
Ministro dos Negócios Estrangeiros.
12 Externa da União [esta assumida pela Comissão] ou no domínio da PESC, incluindo a
PCSD, além de ser considerado o chefe da diplomacia europeia27-28.
1.4 As alterações no Tratado de Lisboa
As dificuldades surgidas no contexto da ratificação do Tratado Constitucional
implicaram em um processo de reflexão, e, consequentemente, na convocação de uma
nova Conferência Intergovernamental para elaborar um Tratado que, além de buscar
reforçar a eficiência e a legitimidade democrática de uma União Europeia mais
alargada, também reforçar sua coerência no plano internacional.
Entretanto, os trabalhos da Conferência Intergovernamental de 2007 que
resultaram no Tratado de Lisboa mantiveram grande parte das mudanças institucionais
previstas do Tratado Constitucional29, dentre outras, a elevação do Conselho Europeu à
instituição da União Europeia, a criação da figura do Presidente do Conselho Europeu, o
estatuto jurídico do Alto Representante, a composição da Comissão, o sistema de
votação por maioria qualificada e de presidências rotativas no âmbito do Conselho30.
27
Para uma abordagem crítica do cargo de Ministro dos Negócios Estrangeiros na Constituição Europeia,
incluindo os antecedentes, as atribuições e o enquadramento institucional, ver MIGUEL PRATA
ROQUE, Op. Cit.
28
Cf. LARS HOFFMAN, Liderar a União – Que Espécie de Presidência para a EU. In: Uma
Constituição para a Europa: Colóquio Internacional de Lisboa. Coimbra: Almedina, 2004, pág. 121-138.
29
Segundo MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A Actuação Externa da União Europeia depois do
Tratado de Lisboa, Coimbra: Almedina, 2011, pág. 53, o TECE apesar de não ter entrado em vigor
enquanto tal “foi posteriormente a fonte material do Tratado de Lisboa”, ainda que com as alterações
decorrentes do Mandato da CIG de 2007. JEAN-PAUL JACQUÉ, Les Réformes Institutionnelles
Introduites par le Traité de Lisbonne, in: E. BROSSET, C. CHEVALLIER-GOVERS, V.
EDJAHARIAN, C. SCHNEIDER, Le Traité de Lisbonne: reconfiguration ou déconstitutionnalisation de
l’Union européenne?, pág. 57, destaca que a nível institucional o Tratado de Lisboa não se altera a partir
do texto da Constituição e com exceção da nomenclatura de Ministro dos Negócios Estrangeiros em
ARUNEPS, as principais medidas contidas no texto rejeitado, por referendo na França, encontram-se no
TUE e no TFUE.
30
Para uma análise geral das alterações trazidas pelo Tratado de Lisboa, ver, dentre muitos outros,
CARLA AMADO GOMES, O Tratado de Lisboa: Ser ou não ser... Reformador (eis a questão), in:
Temas de Integração: 50 Anos Passados – O Tratado de Lisboa: A Resposta Adequada aos Desafios? 2º
Semestre de 2008, n° 26, Coimbra: Almedina, 2008, pág. 45-89; ISABEL MARIA FREITAS
VALENTE, The European Union after the Treaty of Lisbon, in: Temas de Integração, Op. Cit., 37-44;
JEAN-CLAUDE PIRIS. The Lisbon Treaty: Op. Cit.; JOÃO NUNO GALVÃO DA SILVA, Tratado de
Lisboa (algumas notas), in: Temas de Integração, Op. Cit. pág. 115-138; MARIA JOSÉ RANGEL DE
MESQUITA, A União Europeia após o Tratado de Lisboa. Coimbra: Almedina, 2010; MARIA LUÍSA
DUARTE, Estudos sobre o Tratado de Lisboa. Coimbra: Almedina, 2010; MIGUEL GORJÃOHENRIQUES, The Lisbon Treaty and the political governance of the EU: transforming the basic
institutional equilibrium?, in: Temas de Integração, Op. Cit, pág. 27-36; PAUL CRAIG, The Lisbon
Treaty, Op. Cit., 2010.
13 É sem dúvida verdade, conforme destaca Jean-Claude Piris31, a ‘fusão’ de todas
as disposições previstas a respeito da Ação Externa do Tratado Constitucional em um
único título não sobreviveu ao fracasso de sua ratificação. No TUE inseriu-se um novo
capítulo com as disposições gerais concernetes à ação externa da UE, relativos aos
princípio e objetivos dessa política que são aplicáveis a todos os seus setores32.
Alteração significativa reside também nas disposições do Título V do TUE com as
mudanças introduzidas na CIG de 2004, ou seja, incluindo-se o Serviço Europeu para a
Ação Externa e a cooperação estruturada permanente no campo da defesa33-34.
O Tratado de Lisboa não conserva formalmente35 a estrutura dos pilares36.
Contudo, tem-se ressaltado que os mecanismos de ação externa da União que integram
o ex-segundo pilar, qual seja, a PESC, sujeita a procedimento e regras específicas,
continuam de certo modo a representar a continuação da intergovernamentalidade37 por
meio das ‘regras e procedimentos específicos’38. Isto decorre em razão da
predominância dos Estados-membros nesta área, da participação limitada do Parlamento
Europeu e da exclusão da jurisdição do Tribunal de Justiça da União, com algumas
exceções previstas39-40-41.
31
Op. Cit., pág. 242.
Aponta FRANÇOIS-XAVIER PRIOLLAUD, DAVID SIRITZKY, Le Traité de Lisbonne: texte et
commentaire article par article des nouveaux traités européens, Paris: La Documantation française, 2008,
pág. 108, que a introdução de disposições gerais aplicáveis a toda a ação externa da União é uma
inovação do Tratado de Lisboa que ilustra o desejo de melhorar a coerência de suas políticas por todos os
meios e de afirmação no cenário internacional. Logo, o reconhecimento expresso da personalidade
jurídica da União deve garantir uma maior coerência das suas políticas externas e dos aspectos externos
das suas políticas internas.
33
Ver texto do Mandato da CIG de 2007, de 26 de Junho de 2007. Doc. n° 11218/07. Disponível em:
<http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11218.en07.pdf>. Acesso em: 12 julho 2011.
34
Sobre as inovações essenciais no que tange à PCSD no Tratado de Lisboa, ver LUIS CUESTA CIVÍS,
The New Institutional Model: Implications for the Common Security and Defense Policy. In: Nação e
Defesa - Lisboa, 2010. Nº 127, pág. 37-44; NUNO SEVERIANO TEIXEIRA, A Defesa Europeia depois
do Tratado de Lisboa, in: Relações Internacionais, Março: 2010,pág. 21-29. Disponível em:
<http://www.scielo.oces.mctes.pt/pdf/ri/n25/n25a04.pdf>. Acesso em; 15 julho 2011.
35
Ou, ainda, conforme denomina MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A actuação Externa da
União Europeia depois do Tratado de Lisboa, pág. 68, “supressão formal” ou “despilarização”.
36
Para FINN LAURSEN, The EU as an International Political and Security Actor after the Treaty of
Lisbon: an academic perspective. Bruxelas: 2010, pág. 06, a antiga estrutura de pilares gerava problemas
de coerência entre as relações externas da Comunidade (primeiro pilar) e PESC (segundo pilar).
37
Neste sentido, FERNANDO LOUREIRO BASTOS. A União Europeia após o Tratado de Lisboa, in:
O Tratado de Lisboa, caderno O Direito. N° 5. Coimbra: Almedina, 2010. pág. 72; MANUEL PORTO E
MIGUEL GORJÃO-HENRIQUE. O Tratado de Lisboa: a resposta adequada aos desafios da
globalização? in: O Tratado de Lisboa, Op. Cit., pág. 119-120.
38
Artigo 24, n° 1, § 2° do TUE.
39
O TJ deve garantir que a execução da PESC não afete a aplicação dos procedimentos e o âmbito das
atribuições das instituições da União para o exercício das competências da União, ou seja, deve garantir o
respeito das regras procedimentos e do equilíbrio institucional dos artigos 3º a 6º do TUE.
32
14 De se destacar, todavia, uma das principais mudanças institucionais42 trazidas
pelo Tratado de Lisboa na área das relações externas concerne à fusão na figura do
denominado Alto Representante dos Negócios Estrangeiros e Política de Segurança43,
das antigas funções do Alto Representante para PESC/Secretário-Geral do Conselho, do
Comissário RELEX e, também, na do Presidente do Conselho das Relações Externas,
ou seja, o Ministro dos Negócios Estrangeiros que exercia a presidência rotativa
semestral neste órgão. Logo, tem-se denominado funções de duplo-chapéu (‘doublehat’44) ou até mesmo em ‘tripple hatted functions45’. Abandonou-se na versão do
Tratado de Lisboa ou Tratado Reformador, a designação simbolicamente carregada para
alguns Estados46 prevista no TECE de Ministro dos Negócios Estrangeiros.
40
O TJ pode apreciar a legalidade de decisões que estabeleçam medidas restritivas, estas podem ser
propostas pelo Alto Representante e a Comissão sob deliberação do Conselho por maioria qualificada, de
acordo com o artigo 215 do TFUE. Ademais, o artigo 75 do TFUE prevê a possibilidade da adoção de
medidas de congelamento de bens, fundos e ativos financeiros que pertençam a pessoas singulares ou
grupos, com objetivo de prevenir terrorismo e atividades a ele relacionadas. A respeito desses dois
artigos, a Declaração n° 25 anexa ao Tratado de Lisboa destaca a importância de uma fundamentação
clara e precisa quanto às medidas restritivas, devendo-se observar as garantias legais das pessoas e
entidades.
41
O TJ apreciou em diversos casos a legalidade das medidas restritivas, dentre outros, Processo T-315 e
T-402/05 [YASSIN KADI]; Processo T-306/01 de 21/09/2005 [YUSUF]; Processo T-49/04 de
12/07/2006 [HASSAN]; Processo T-228/02 de 12/12/2006 [ORGANISATION DES MODJAHEDINES
DU PEUPLE D’IRAN]; Processo C-403/06 de 03/12/2009 [HASSAN e AYADI].
42
Acerca das disposições institucionais específicas à ação externa da União a seguir da entrada em vigor
do Tratado de Lisboa, ver ainda ANA MARIA GUERRA MARTINS, O Tratado de Lisboa: um passo em
frente ou atrás no sentido da constitucionalização da União? In: Estudos em Homenagem ao Prof. Doutor
Sérvulo Correia. Vol. IV. Coimbra, 2010, pág. 577-580; CHRISTINE DELCOURT e ISABELLE
BOSSE-PLATIÈRE, Union Européenne et Système Institutionnel de L’Action Extérieure, in: Relations
extérieures de l’Union européenne (1er janvier-30 juin 2010), Revue Trimestrielle de droit européen.
Julho/Setembro 2010, n° 2; ELEFTHERIA NEFRAMI, L’action extérieure de l’Union européenne:
fondements, moyens, principes. Paris: LGDJ, 2010; RICHARD WHITMAN, Foreign, Security and
Defense Policy and the Lisbon Treaty: significant cosmetic reforms? In: Revista Jurídica da Universidade
Portucalense, N° 13, Porto: 2008;.
43
Convém ressaltar que duas declarações sobre a PESC [Declarações 13 e 14] foram anexadas ao Tratado
de Lisboa, destacando, dentre outros, que as novas disposições da matéria e a criação da função do Alto
Representante não afetam as responsabilidades dos Estados-membros na formulação e condução de suas
políticas externas. Para CHRISTINE KADDOUS, Role and position of the High Representative of the
Union for Foreign Affairs and Security Policy under the Lisbon Treaty, in: GRILLER, Stefan; ZILLER,
Jacques. The Lisbon Treaty: EU Constitutionalism without a Constitutional Treaty? Vienna e New York:
Springer, 2008, pág. 207 essas declarações refletem a vontade política dos Estados-membros em manter
as diferenças existentes entre os pilares e impedir reformas que resultem em uma “comunitarização” da
PESC.
44
Neste sentido, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit, pág. 209; JEAN-PAUL JACQUÉ, Op. Cit., pág. 61;
NUNO SEVERIANO TEIXEIRA, pág. 024. Ainda, PAUL CRAIG, The Lisbon Treaty, Op. Cit., pág.
385, no sentido de que “the High Representative wears ‘two hats’, or perhaps three if one regards the role
of chairing the Foreign Affairs Council as distinctive from the functions performed within the European
Council and Commission”.
45
Neste sentido, FINN LAURSEN, Op. Cit.; FRANÇOIS-XAVIER PRIOLLAUD e DAVID SIRITZKY,
Op. Cit.,pág. 114; JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit.; MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit.,
pág. 255.
46
Cf. JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. cit, pág. 243.
15 Sobre as alterações institucionais previstas no Tratado de Lisboa, Maria José
Rangel de Mesquita47 ressalta que especialmente aquelas que dizem respeito à criação
do cargo de Alto Representante e do Serviço Europeu para a Ação Externa têm
consequências diretas sobre o relacionamento entre os Estados-membros e a União. Isto
é, de um lado, tais mudanças podem conduzir a um afastamento dos Estados do
exercício de algumas competências que anteriormente lhes incumbias sobretudo em
função do sistema rotativa de presidência no Conselho; por outro lado, as alterações
podem implicar numa maior articulação na condução da política externa e a diplomacia
dos Estados.
Certamente o Tratado de Lisboa incorpora um regime no qual o poder executivo
é divido entre o Conselho Europeu, o Conselho e a Comissão, com as agências
especializadas também preenchendo funções executivas dentro das suas respectivas
competências. Neste contexto, o cargo do Alto Representante no Tratado de Lisboa
personificaria esse poder executivo compartilhado, tendo em vista o processo de
nomeação e suas atribuições48.
2 OS PRINCÍPIOS DA COERÊNCIA E DA COOPERAÇÃO NA POLÍTICA
EXTERNA EUROPEIA
As alterações introduzidas pelo Tratado de Lisboa no domínio das relações
externas, conforme anteriormente explanado, teve como um dos objetivos conferir
maior capacidade à União na implementação e atuação de maneira eficaz e coerente
neste campo. Neste contexto, os princípios da coerência e da cooperação no âmbito da
ação externa da União Europeia assumem importância na medida em que tratam das
relações entre aquela e os Estados-membros, bem como entre os seus próprios órgãos.
O princípio da coerência é estabelecido pelo Tratado de Lisboa em duas
dimensões ou vertentes. Todavia, é importante destacar que tal princípio “não se afigura
um elemento completamente novo face ao Direito originário anterior” 49, de modo que
suas origens podem ser consideradas ainda na Cooperação Política Europeia, embora de
47
Op. Cit., pág. 81.
Neste sentido, PAUL CRAIG, Op. Cit., pág. 110-111.
49
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 166.
48
16 maneira mais implícita50. De fato, ao longo das revisões dos Tratados constitutivos
buscou-se projetar algumas mudaças no sentido de aumentar a coerência entre as
relações externas da União como um todo.
Como fonte inspiradora do Tratado de Lisboa, a Convenção sobre o Futuro da
Europa designadamente no Relatório Final do Grupo de Trabalho VII responsável por
analisar as questões de Ação Externa da União, asseverou os princípios e objetivos
nesse domínio, os quais deveriam ser considerados a fim de garantir consistência
[coerência51] na ação externa e interna da UE. Assim, o Grupo identificou algumas
variantes que deveriam ser observadas: maior coerência e eficácia na ação externa no
âmbito de cada instituição, entre as instituições e os atores [incluindo-se o debate acerca
da função do Alto Representante], e, também, o reforço pela coerência e eficiência ao
nível dos serviços [por exemplo, a criação do SEAE52].
O Tratado de Lisboa prevê no artigo 21, n° 3 do TUE que “a União vela pela
coerência entre os diferentes domínios da sua ação externa e entre estes e as suas outras
políticas”, dispondo, ainda, no artigo 7º do TFUE que “a União assegura a coerência
entre as suas diferentes políticas e ações, tendo em conta o conjunto dos seus objetivos e
de acordo com o princípio da atribuição de competências”. Logo, fala-se na dimensão
horizontal do princípio [ou objetivo] da coerência, isto é, compreendendo a coerência
entre as diferentes áreas da ação externa e entre a União e as suas outras políticas nos
seus respectivos âmbitos externos.
De se destacar, ainda, que o princípio da coerência se estende ao aspecto
vertical, assim demonstrado no artigo 4º, nº 3, § 2° do TUE, o qual dispõe que “os
50
Sobre a perspectiva histórica do princípio da coerência, ver SIMON DUKE, Coherence, efficiency and
visibility and the EEAS. Prepared for the European Union Studies Association Conference, 2011. Boston,
Massachusetts. Disponível em: <http://euce.org/eusa/2011/papers/6i_duke.pdf>. Acesso em: 15 julho
2011.
51
A doutrina ressalta a dualidade de denominação em razão das versões consolidadas dos Tratados.
SIMON DUKE, Op. Cit., pág. 02, por exemplo, destaca que vários autores têm apontado para o problema
terminológico entre coerência [coherence] e consistência [consistency], visto que na versão inglesa dos
Tratados encontra-se consistency, enquanto em outras versões linguísticas utiliza-se o termo coherence.
No mesmo sentido, incluindo referência jurisprudencial do TJCE sobre o assunto, ver MARIA JOSÉ
RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 165.
52
Sobre o princípio da coerência na ação externa europeia principalmente no que tange ao SEAE, ver
CHIARA CELLERINO, The new European External Action Service and the Lisbon Call for Coherence
of European External Action: Issues of Accountability and Scope, In: The Columbia Journal of European
Law Online. Disponível em: <http://www.cjel.net/wp-content/uploads/2010/12/Cellerino-Final-Dec2.pdf>. Acesso em: 15 julho 2011
17 Estados-membros tomam todas as medidas gerais ou específicas adequadas para
garantir a execução das obrigações decorrentes dos Tratados ou resultantes dos atos das
instituições da União”. Assim, a dimensão vertical da coerência53 traduz-se na
cooperação entre os órgãos da União e os Estados-membros54. De fato, a estes impõe-se
um dever de lealdade, ou seja, de abstenção de toda ação suscetível de comprometer a
realização dos objetivos da União no domínio de sua ação externa55.
Sobre o tema, Simon Duke destaca que a questão central é saber em que medida
a coerência vertical resulta numa obrigação geral nas áreas onde não há atribuição de
competências, o que acabou por ser evidenciado pelos Estados-membros nas duas
Declarações Anexadas ao Tratado de Lisboa sobre a PESC56.
Com relação ao princípio da cooperação no campo da ação externa da União
Europeia, o Tratado de Lisboa prevê no artigo 4º, nº 3, § 1° do TUE que “em virtude do
princípio da cooperação leal, a União e os Estados-membros respeitam-se e assistem-se
mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados57”. Também, no
artigo 13, n º 2 estabelece-se que “a União dispõe de um quadro institucional que visa
promover os seus valores, prosseguir os seus objetivos, servir os seus interesses, os dos
seus cidadãos e os dos Estados-membros, bem como assegurar a coerência, a eficácia e
a continuidade das suas políticas e das suas ações”.
Assim, o Tratado de Lisboa consagra expressamente a cooperação tanto na sua
vertente que corresponde à necessidade de cooperação entre os Estados-membros e à
União, quanto na relação “interorgânica58” da União.
Interessante enfatizar as lições de Maria José Rangel de Mesquita no sentido de
que a “despilarização” e a constituição de uma União Europeia una sugere, com o
53
Ver Parecer 1/08 de 30/09/2009, § 136 no qual o TJCE ressalta o princípio da coerência nas relações
externas e nas posições dos Estados-membros com a Comunidade [União].
54
Ver Processo C-433/03 [Comissão v. Alemanha], Acórdão de 14/07/2005 e Processo C-266/03
[Comissão v. Luxemburgo], Acórdão de 02/06/2005 ambos do TJCE.
55
Analisando sob uma perspectiva de obrigação de resultado ou conduta no que diz respeito ao dever de
cooperação estreita entre os Estados-membros e as instituições da União, ver ELEFTHERIA NEFRAMI,
Op. Cit., pág. 121-122.
56
Declarações n° 23 e 24.
57
Ver Parecer 2/91 de 19/03/1993 e Parecer 1/94 de 15/11/1994.
58
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 180.
18 Tratado de Lisboa, na “inequívoca aplicação do princípio da cooperação leal a todos os
domínios materiais abrangidos nas atribuições da União, quer se insiram formalmente
no macro-domínio da ação externa da União ou não”, por corresponder um princípio de
aplicação geral59.
O Tratado de Lisboa ao conferir ao Alto Representante – integrante tanto do
Conselho quanto da Comissão como seu Vice-Presidente - as diversas funções no
âmbito das relações externas da União Europeia, em especial a responsabilidade na
condução da Política Externa e de Segurança Comum, bem como em assegurar a
coerência da ação externa, evidencia este ator como um importante instrumento para
garantir a coerência e alcançar a cooperação interna e dos Estados-membros. Portanto,
no exercício de suas funções o Alto Representante deve buscar uma ação concertada
entre os Estados-membros, a União e seus órgãos no âmbito das suas atribuições.
3. O CARGO DE ALTO REPRESENTANTE PARA OS NEGÓCIOS
ESTRANGEIROS E A POLÍTICA DE SEGURANÇA
3.1 NOMEAÇÃO, DURAÇÃO E TÉRMINO DO MANDATO
A nomeação do Alto Representante previsto no Tratado de Lisboa é um processo
que envolve a participação de diferentes órgãos da União Europeia, resultado de seu
enquadramento institucional e, consequentemente, da atribuição de suas funções perante
diferentes órgãos.
Conforme estabelece o artigo 18 do TUE, o Alto Representante é nomeado pelo
Conselho Europeu que delibera por maioria qualificada, com o acordo do Presidente da
Comissão. A nomeação pelo Conselho Europeu do Alto Representante após o Tratado
de Lisboa ocorreu em dezembro de 2009, mandato atualmente exercido pela inglesa
Catherine Margaret Ashton60.
59
Idem, Ibidem, pág. 180.
Ver Decisão do Conselho Europeu (2009/880/EU). Disponível em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:315:0049:0049:EN:PDF >. Acesso em: 17
julho 2011.
60
19 Ademais, o Alto Representante por ser um dos Vice-Presidentes da Comissão
está sujeito a um voto de aprovação do Parlamento Europeu, já que o artigo 17, n° 7 do
TUE estabelece que o Presidente, o Alto Representante e os demais membros da
Comissão são colegialmente sujeitos a um voto de aprovação do Parlamento. De se
destacar, no entanto, que não há previsão expressa no Tratado de Lisboa quanto à
duração de seu mandato, de modo que em sendo membro da Comissão Europeia, o Alto
Representante cumpriria o mandato pelo prazo de 05 anos, assim como os demais
membros da Comissão61-62.
Ao Conselho Europeu é facultado, ainda, o direito de pôr termo ao mandato do
Alto Representante, conforme o mesmo procedimento de nomeação, isto é, deliberando
por maioria qualificada. Indiscutível, como se observa, o controle político que o
Conselho Europeu detém diante da possibilidade de por termo ao mandato, o que pode
resultar, por exemplo, da omissão do Alto Representante na apresentação de propostas
solicitadas pelo próprio Conselho Europeu63.
Da mesma forma, o Presidente da Comissão pode solicitar a demissão do Alto
Representante, visto que é competente para requerer a demissão dos membros deste
órgão. Neste caso, o procedimento estabelecido no artigo 18 do Tratado da União
Europeia é aplicável e a decisão é adotada pelo Conselho Europeu. Logo, é sem dúvida
verdade que o Presidente da Comissão necessita do acordo do Conselho Europeu para
obter efetivamente a exoneração do Alto Representante.
Entretanto, importante ressaltar que deve ser condição inerente ao cargo de Alto
Representante uma relação permanente de confiança entre as diversas instituições da
União Europeia – designadamente o Conselho Europeu e a Comissão -, o que se
61
Neste sentido, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit., pág. 04.
O Conselho Europeu observou, inclusive, o início da função de Catherine Ashton a partir de dezembro
de 2009 até o termo do mandato atual da Comissão Europeia.
63
De se destacar, portanto, que o Alto Representante possui um duplo poder de iniciativa, partilhado ou
não com os Estados-membros. Logo, em matéria de PESC e PCSD, conforme se depreende dos artigos 27
e 30 do TUE, qualquer Estado-membro ou o Alto Representante, com o apoio da Comissão ou não,
podem apresentar ao Conselho iniciativas ou propostas. No caso de inércia quanto a apresentação dessas
propostas por parte de qualquer desses atores, basta que um deles apresente o que lhe convier. Ainda, o
Alto Representante detém de um poder indireto em matéria de ação externa, uma vez que é à Comissão,
da qual o Alto Representante é um dos seus Vice-Presidentes, que tem o poder de iniciativa nesse campo.
Nesse caso, a omissão da Comissão é passível de controle jurisdicional, de acordo com os artigos 241 e
265 do TFUE.
62
20 vislumbra, a princípio, como pressuposto para sua nomeação. Por tais motivos, há quem
entenda64 que na falta dessa confiança política por parte de qualquer desses órgãos, o
Alto Representante deveria demitir-se de suas funções.
No Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia há previsão quanto ao
procedimento de aposentadoria compulsória que se aplica aos membros da Comissão e
ao Alto Representante. Os artigos 245 e 247 deste Tratado estabelecem que na falta dos
requisitos imperativos ao exercício das funções ou no caso de falta grave, o Conselho ou
a Comissão podem requerer a demissão ao Tribunal de Justiça.
O Tratado de Lisboa ainda dispõe acerca da possibilidade de ser aprovada uma
moção de censura à Comissão no âmbito do Parlamento Europeu65. Neste contexto, o
Parlamento pode desempenhar um papel importante no destino do Alto Representante,
já que uma vez aprovada tal moção, os membros da Comissão devem renunciar
coletivamente de suas funções, incluindo, no caso, o próprio Alto Representante, que
deve demitir-se das funções que exerce naquele órgão.
Sobre o assunto, a doutrina ressalta a ocorrência de uma possível confusão
quanto ao exercício das atribuições do Alto Representante em outras instituições da
União. Ou seja, o Tratado de Lisboa não impõe a demissão deste das demais funções
que exerce – inclusive a de Presidente do Conselho de Negócios Estrangeiros - nem
prevê expressamente que o Alto Representante deva prosseguir a desempenhá-las.
Assim, por exemplo, Christine Kaddous66 e Jean-Claude Piris67 entendem que o Alto
Representante mantém sua posição de Presidente do Conselho de Negócios Estrangeiros
e permanece no cargo do Conselho até a nomeação de uma nova Comissão.
Observa-se, portanto, o envolvimento de diferentes atores nos procedimentos de
nomeação e término do mandato do cargo do Alto Representante, tornando-o de certo
modo complexos e que o Tratado de Lisboa ainda deixou algumas incertezas,
64
Nesse sentido, MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, MANUEL PORTO, Op. Cit., pág. 129.
Artigos 17, n° 8 do TUE e 234 do TFUE.
66
Op. Cit., pág 208.
67
Op. Cit.
65
21 principalmente em razão da articulação interorgânica que aquele desempenha no
exercício de suas funções68.
Tendo em mente que o Tratado de Lisboa dispõe de uma ampla gama de artigos
que envolvem o Alto Representante, especialmente com relação à sua interação com os
demais sujeitos institucionais da União no âmbito de suas respectivas competências,
impende, em seguida, a análise da relação desses atores, já que também pode resultar
em algumas dúvidas.
3.2 ATRIBUIÇÕES E A RELAÇÃO DO ALTO REPRESENTANTE E OUTROS
ATORES DA AÇÃO EXTERNA DA UNIÃO EUROPEIA
3.2.1 Comissão
A Comissão69 é o órgão da União composto por um nacional de cada Estadomembro, incluindo o seu Presidente e o Alto Representante, como um dos vicepresidentes. Logo, nessa qualidade, o Alto Representante é responsável pela
coordenação de diversos aspectos da ação externa da União, ficando sujeito, inclusive,
aos procedimentos que conduzem o funcionamento desta instituição quanto a suas
responsabilidades. De fato, o artigo 18, n° 4 do TUE estabelece que, como um dos vicepresidentes da Comissão, ao Alto Representante incumbe as responsabilidades no
domínio das relações externas e a coordenação dos demais domínios da ação externa.
É sem dúvida verdade que a Comissão desempenha um papel de destaque
quanto às negociações de acordos comerciais tanto bilaterais com países terceiros
quanto multilateralmente no âmbito da Organização Mundial do Comércio. Neste
contexto, o Alto Representante assume uma importante função em assegurar a coerência
das políticas externas da União e possui recursos consideráveis para a coordenação
desses aspectos sem, contudo, de acordo com François-Xavier Priollaud e David
68
CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit., pág. 208, indica que o envolvimento de diversos atores no processo
de nomeação pode explicar a possível fidelidade [allegiance] do Alto Representante para com as
diferentes instituições da União.
69
Ver JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, Manual de Direito Europeu: o
sistema institucional, a ordem jurídica e o ordenamento econômico da União Europeia. Coimbra: Wolters
Kluwer, 2010, pág. 71-93.
22 Siritzky70, ser responsável pela totalidade ou todos os aspectos da ação externa da
Comissão, isto é, ele não será responsável, em particular, pela política comercial e não
terá autoridade hieráquica sobre outros comissários igualmente envolvidos nas relações
externas. Logo, o Tratado de Lisboa atribui um papel de coordenação ao Alto
Representante no âmbito deste órgão, não lhe conferindo, por conseguinte, um poder
legal de imposição de suas decisões aos outros membros do colegiado da Comissão71,
na medida em que na sua qualidade de Vice-presidente, “a sua vontade não é
dissociável da vontade da Comissão enquanto instituição72”. No entanto, o Alto
Representante pode apresentar um poder significante no que tange à definição de
políticas já que possui direito de iniciativa e a possibilidade de apresentar propostas
principalmente no domínio da PESC73, com apoio ou não da Comissão74.
A título exemplificativo, o artigo 215 do TFUE, que trata das medidas restritivas
no campo das relações econômicas e financeiras, dispõe que o Conselho delibera
proposta conjunta do Alto Representante e da Comissão75 na adoção dessas medidas.
Além disso, o artigo 218, n° 9 do mesmo tratado prevê a possibilidade do Conselho em
adotar uma decisão, também sob proposta de ambos –Alto Representante ou Comissão-,
a respeito “da suspensão da aplicação de um acordo e em que se definam as posições a
tomar em nome da União numa instância criada por um acordo, quando essa instância
for chamada a adotar atos produzam efeitos jurídicos”, com exceção daqueles que
completem ou alterem o quadro institucional do acordo.
No que concerne às relações da União com as Organizações Internacionais, tais
como as Nações Unidas e suas agências especializadas, o Alto Representante e a
Comissão são responsáveis conjuntamente em assegurar a devida cooperação com esses
organismos76.
70
Op. Cit., pág. 97.
JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit., pág. 248.
72
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 251.
73
Vide artigo 18, n° 2, art. 27, n° 1; art. 30, n° 1; art. 42, n° 1 todos do TUE.
74
Vide artigos 218, n° 3 e 331, n° 2 do TFUE.
75
Em 14 de Janeiro de 2001 o Conselho aprovou o Regulamento n° 25/2011 com relação a imposição de
certas medidas restritivas contra pessoas e entidades na Costa do Marfim, tendo em vista o artigo 215, n°
2 do TFUE e proposta conjunta do Alto Representante e da Comissão Europeia. OJ L 11/1 de 15.1.2011.
76
Vide artigo 220 do TFUE.
71
23 Ressalte-se, finalmente, que ao atuar na qualidade de Vice-Presidente da
Comissão, o Alto Representante age com delegação deste enquanto órgão colegiado, a
fim de desempenhar suas funções em matérias de relações externas, bem como de
coordenação de outros domínios da ação externa da União. Ainda, “ele é sujeito às
orientações definidas pelo seu Presidente”
77
tendo em vista as funções que este detém
conforme estabelece o artigo 17, n° 6 do TUE, uma vez que à Comissão compete tomar
as iniciativas de execução de políticas no campo “de domínios materiais abrangidos no
âmbito da ação externa que não a PESC ou de aspectos externos de políticas internas da
União78”.
3.2.2 Conselho Europeu
O Tratado de Lisboa estabelece que o Conselho Europeu79 dá à União os
impulsos necessários ao seu desenvolvimento, definindo suas orientações e prioridades
políticas gerais, inclusive a PESC80. Deve, portanto, identificar os interesses e objetivos
estratégicos nos domínios da PESC e outros que se insiram no âmbito da ação externa
da União.
Esta instituição, constituída pelos Chefes de Estado ou de Governo dos Estadosmembros, sofreu uma alteração na sua composição que apresenta consequência próxima
na relação com o Alto Representante. Assim, introduziu-se a figura do Presidente do
Conselho Europeu, de acordo com o artigo 15, n° 2 do TUE, responsável por um
mandato de dois anos e meio.
De se destacar, portanto, anteriormente à entrada em vigor do Tratado de Lisboa,
a Presidência deste órgão era exercida pelo Chefe de Estado ou de Governo que
ocupava a presidência semestral, ou seja, no sistema rotativo entre os vários Estadosmembros pelo período de seis meses. Deste modo, a inclusão de uma Presidência
estável, eleita pelo próprio Conselho Europeu, por maioria qualificada e renovável pelo
mesmo período, apresenta algumas repercussões relevantes, inclusive no que tange ao
77
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 256.
Idem, Ibidem, pág. 256.
79
Ver JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUIZ MOTA DE CAMPOS, Op. Cit., pág. 113-125.
80
Vide artigos 15 e 22 do TUE.
78
24 Alto Representante da União. De modo geral, busca-se a continuidade, coesão de maior
coordenação dos trabalhos no âmbito do Conselho Europeu.
Deste modo, o Tratado de Lisboa estipula ao Presidente do Conselho Europeu a
competência em assegurar, ao seu nível e nessa qualidade, a representação externa da
União nas matérias do âmbito da PESC. Não obstante o tratado estabelecer que tal
função deva ser desempenhada sem prejuízo das atribuições do Alto Representante –
por exemplo, este deve contribuir com as suas propostas para elaboração da PESC e, da
mesma forma, deve assegurar a execução das decisões do próprio Conselho Europeu -, a
repartição de funções dessas duas figuras não resultaram muito claras no texto do
tratado.
Neste contexto, a doutrina tem questionado a respeito dessa relação próxima e
como ocorreria o exercício das funções entre o Alto Representante e o Presidente do
Conselho Europeu no dia-a-dia81. Ou seja, o que de fato significaria a expressão em
‘sem prejuízo das atribuições do Alto Representante’?82
Sobre essa questão, Manuel Porto e Miguel Gorjão-Henriques
83
entendem que
um conjunto de normas no Tratado de Lisboa confere ao Alto Representante o papel
fundamental no domínio da Política Externa e de Segurança Comum. Nesta linha de
raciocínio, o Tratado prevê a essa figura e à Comissão84, de que ele é Vice-Presidente,
as principais competências e um maior grau de protagonismo na ação externa, sem
esquecer, contudo, a importância da presidência estável do Conselho Europeu, mas
“como símbolo da unidade da cúpula política da União Europeia85”. No mesmo sentido,
81
GUY GUILLERMIN, Un Traité en Trompe L’ŒIL. In: E. BROSSET, C. CHEVALLIER-GOVERS,
V.EDJAHARIAN et C. SCHNEIDER, Op. Cit., pág. 33, afirma que diante da Presidência fixa do
Conselho Europeu estabelecida é naturalmente esperado que seja mais eficaz do que a então presidência
rotativa de seis meses, mas correndo-se o risco de duplicação e conflito em particular no que respeita à
representação externa da União com o Alto Representante, o Presidente da Comissão e a Presidência do
Conselho.
82
Neste sentido, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit., pág. 211.
83
Op. Cit., pág. 124.
84
Certamente, o artigo 15, n° 6 do TUE dispõe que ao Presidente do Conselho Europeu cabe assegurar,
ao seu nível e nessa qualidade, a representação externa da União nas matérias do âmbito da política
externa e de segurança comum. Contudo, a representação externa da União compete à Comissão, de
acordo com o que estabelece o artigo 17, n° 1, com exceção da PESC dos demais casos previstos nos
tratados. Nota-se que o TUE não afirma expressamente competir tal representação ao Presidente da
Comissão Europeia.
85
MANUEL PORTO; MIGUEL GORJÃO-HENRIQUES, Op. Cit.
25 Miguel Prata Roque86 afirma que ao Presidente do Conselho Europeu limita-se a
representar oficialmente a União, mormente em grandes eventos diplomáticos e
cerimônias protocolares, ao mesmo nível dos Chefes de Estado87.
3.2.3 Parlamento Europeu
O Parlamento Europeu88 desempenha um papel fundamental no procedimento de
nomeação do Alto Representante e dos membros da Comissão, conforme anteriormente
analisado, uma vez que esta instituição é responsável pela votação de aprovação
daqueles, e, também, da adoção de uma moção de censura, uma vez que a Comissão é
politicamente responsável perante o Parlamento.
Importa salientar, de início, que o Parlamento Europeu deve ser consultado
regularmente pelo Alto Representante sobre os principais aspectos da Política Externa e
de Segurança Comum e da Política Comum de Segurança e Defesa, devendo ser
informado sobre o desenvolvimento dessas políticas89.
Embora, a princípio, possa parecer que este órgão não possui muita influência do
domínio da PESC e da PCSD, é sem dúvida verdade que o Tratado de Lisboa estabelece
uma significativa participação do Parlamento Europeu neste domínio. Isto é, foi
reforçado o controle desta instituição pela referência explícita à sua consulta sobre os
principais aspectos e opções fundamentais da PESC90. Assim, por exemplo, estabelecese no Tratado de Lisboa a responsabilidade do Alto Representante em garantir que as
opiniões desta instituição sejam levadas em consideração, podendo, inclusive conduzir
questionamentos ou apresentar recomendações - tanto ao Conselho quanto ao próprio
Alto Representante.
86
Op. Cit., pág. 50.
No mesmo sentido, JEAN PAUL JACQUÉ, Droit Institutional de l’Union européenne, Paris: Dalloz,
2010, pág. 481; MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 258. PAUL CRAIG, Op. Cit.,
pág. 427, destaca que é claro da disposição do TL que o Alto Representante tem a responsabilidade
principal na linha da frente quanto às relações exteriores no dia-a-dia, o que tem sido corroborado pela
prática desde o início do Tratado. Assim, é o Alto Representante que rotineiramente tem respondido à
evolução da política estrangeira em todo o mundo, não obstante o fato de que em crises graves como as
do Haiti e Chile também se pronuncia o Presidente do Conselho Europeu.
88
A respeito desta instituição, ver também JOÃO MOTA DE CAMPOS, JOÃO LUIZ MOTA DE
CAMPOS, Op. Cit., pág. 150-180.
89
O artigo 328 do TFUE dispõe, por exemplo, que a Comissão e, se for caso disso, o Alto Representante,
informam periodicamente o Parlamento Europeu e o Conselho da evolução das cooperações reforçadas.
90
Neste sentido, FRANÇOIS-XAVIER PRIOLLAUD, DAVID SIRITZKY, Op. Cit., pág. 129.
87
26 Além disso, a decisão que estabelece os procedimentos específicos no orçamento
da União destinadas ao financiamento urgente de iniciativas no âmbito da PESC serão
aprovadas pelo Conselho após consulta do Parlamento Europeu91.
Interessante destacar, sobre o tema, o entendimento de João Mota de Campos e
João Luiz Mota de Campos no sentido de que à margem do texto dos Tratados, o
Parlamento foi capaz por meio de um conjunto de práticas que foram sendo
estabelecidas ao longo dos anos de dispor de vários meios “que lhe permitem exercer
um controlo permanente e influenciar eficazmente a ação da Comissão e do
Conselho92”.
3.2.4 Conselho
No âmbito do Conselho93, o Alto Representante é responsável por presidir ao
Conselho dos Negócios Estrangeiros94 que resultou do desdobramento do antigo
Conselho de ‘Assuntos Gerais e Relações Externas’. Por outro lado, manteve-se o
sistema rotativo de Presidência neste órgão, ou seja, de grupos pré-determinados de três
Estados-membros que alternam a presidência durante um período de 18 meses de forma
igualitária, à exceção do Conselho presidido pelo Alto Representante, visto que buscou-
se adotar maior unidade na condução das políticas no campo da ação externa,
conferindo a este ator as funções de ordenar e assegurar a coesão da ação externa da
União, conforme as estratégicas definidas pelo Conselho Europeu. De fato, o Alto
Representante deve cooperar rigorosamente com a Presidência semestral rotativa no
Conselho95.
91
Regra do artigo 41, § 3°.
Op. Cit., pág. 162.
93
Os membros do Conselho participam nas deliberações na qualidade de representantes dos Estados,
consoante disposição do artigo 16, n° 2 do TUE: “O Conselho é composto por um representante, de cada
Estado-membro ao nível ministerial, com poderes para vincular o Governo do respectivo Estado-membro
e exercer direito de voto”.
94
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 257, ao analisar sobre a qualificação do Alto
Representante como órgão da União, aponta que a qualidade de mandatário do Conselho implica que este
ator não seja configurado pelos Tratados como um órgão autônomo, embora lhe seja cometida
competência própria.
95
Neste sentido, JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit., pág. 248.
92
27 O TUE96 estabelece que o Conselho – também a Comissão – assistido pelo Alto
Representante deve assegurar a coerência entre os diferentes domínios da ação externa
da União. A designação de funções ao Conselho em assegurar a unidade e eficácia da
ação da União, em conjunto com o Alto Representante, é prevista em diversos artigos
no texto dos Tratados97, incluindo-se o dever de garantir da observância dos princípios
de lealdade e solidariedade mútua entre os Estados-membros98.
Logo, no âmbito da PCSD, o Conselho adota decisões quanto às missões no que
respeita à definição dos objetivos e condições gerais de implementação, tendo o Alto
Representante um papel de garantidor da coordenação dos aspectos civis e militares das
mesmas.
De se destacar, portanto, que o Alto Representante pode desempenhar um
fundamental papel de coordenação durante os trabalhos no Conselho, a exemplo do
disposto no artigo 31 do TUE, que estabelece que na hipótese de um membro do
Conselho se abster numa votação, por razões expressas de política nacional, o Alto
Representante encarrega-se de consultar o respectivo Estado-membro, atuando como
um verdadeiro intermediário99 na busca de uma solução que este possa aceitar e,
consequentemente, proceder à votação no âmbito do Conselho100.
Ademais é possível ao Alto Representante propor a nomeação de um
representante especial para questões políticas específicas, mandato que será exercido
sob sua autoridade. Certamente esta é uma ferramenta essencial ao seu alcance no que
concerne, por exemplo, ao Comitê Político e de Segurança. Este Comitê é responsável
por acompanhar a situação internacional e contribuir na definição de políticas por meio
de seus pareceres ao Conselho, a pedido deste, do Alto Representante ou por iniciativa
96
Vide artigo 21, § 3°.
Dentre os quais, artigos 41 n° 3 e 42, n° 4 do TUE.
98
Artigo 24, n° 3 do TUE.
99
Destacando como uma função de mediador nesse caso, ver CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit. pág.
215.
100
Contudo, caso o Alto Representante encontre uma solução adequada para questão, o Conselho,
deliberando por maioria qualificada, pode solicitar que a ela seja submetida ao Conselho Europeu para a
adoção de uma decisão, que deliberará por unanimidade.
97
28 própria, bem como por exercer o controle político e a direção estratégica das operações
de gestão de crises101, sob comando do Conselho e do Alto Representante102.
3.2.5 Estados-membros
Os Estados-membros apesar de não interferirem diretamente na nomeação do
Alto Representante é certo que podem exercer certa influência política por meio de seus
Chefes de Estado ou de Governo no âmbito do Conselho Europeu103. De se destacar,
contudo, que os Estados-membros devem executar a PESC juntamente com o Alto
Representante, de forma a apoiar ativa e solidariamente a ação externa da União neste
campo.
Logo, esses atores devem procurar definir uma abordagem comum sobre a PESC
no Conselho Europeu, de modo a coordenar suas ações em Organizações e Conferências
Internacionais104. Ademais, os Estados-membros possuem a prerrogativa - partilhada
com o Alto Representante - de submeter ao Conselho questões do domínio da PESC,
apresentar iniciativas ou propostas, com o apoio da Comissão. Logo, o direito de
oferecer propostas pertence aos Estados-Membros, bem como ao Alto Representante ou
a este e a Comissão, dependendo das circunstâncias105.
É sem dúvida verdade a existência de um contato próximo dos Estados-membros
e o Alto Representante. Neste contexto, o Tratado de Lisboa prevê em uma série de
artigos a necessidade de uma cooperação entre estes106. Assim, por exemplo, os
Estados-membros da União Europeia que são representados numa organização
101
O artigo 43 do TUE dispõe sobre as missões no exterior que a União pode adotar, com o intuito de
assegurar a manutenção da paz, prevenir conflitos e reforçar a segurança internacional por meios civis e
militares, que incluem, dentre outros, ações conjuntas em matéria de desarmamento, missões
humanitárias, manutenção da paz e de forças de combate para a gestão de crises.
102
Conforme decisão do Conselho Europeu de 01/12/2009 [2009/881/EU], “the Chair of the Political and
Security Committee shall be held by a representative of the High Representative of the Union for Foreign
Affairs
and
Security
Policy’.
Disponível
em:
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:315:0050:0050:EN:PDF >. Acesso em: 17
julho 2011.
103
Neste sentido, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit., pág. 217.
104
Artigo 34 do TUE.
105
Neste sentido, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit., pág. 218.
106
O Tratado também dispõe sobre a cláusula de solidariedade no artigo 222 do TFUE, ou seja, os
Estados-membros e a União devem atuar em conjunto no caso de um Estado ser alvo de ataque terrorista
ou vítima de uma catástrofe natural ou de origem humana. As regras de execução, pela União, da cláusula
de solidariedade são definidas pelo Conselho, sob proposta conjunta da Comissão e do Alto
Representante. Sobre o tema, ver FRANÇOIS-XAIVER PRIOLLAUD, DAVID PIRITZKY, Op. Cit.
pág. 322-323.
29 internacional, mas que não há participação de todos os outros, devem manter o Alto
Representante e os demais Estados informados sobre um assunto de interesse
comum107-108. Segundo, os Estados-membros que fazem parte do Conselho de
Segurança da ONU podem solicitar ao Alto Representante que exprima a posição da
União quando há definição sobre um determinado tema109.
Na área da Política de Segurança e Defesa Comum há possibilidade de se
estabelecer uma cooperação estruturada permanente no âmbito da União. Isto é, os
Estados-membros “cujas capacidades militares preencham critérios elevados e tenham
assumido compromissos mais vinculativos na matéria tendo em vista a realização das
missões mais exigentes” podem participar dessa cooperação, que é regida pelo artigo 46
do TUE. Logo, é preciso notificar a intenção em participar na cooperação estrutura
permanente ao Conselho e ao Alto Representante.
É perceptível, por conseguinte, a imposição aos Estados-membros a
responsabilidade em atuar de maneira concertada quando na adoção de acordos
internacionais relacionados às questões de política externa de comum interesse com a
União. Ou seja, antes de assumir qualquer compromisso internacional que diga respeito
ou possa afetar os interesses da União Europeia, os Estados devem considerar e
assegurar, sobretudo no âmbito do Conselho Europeu e do Conselho, esses interesses e
valores da União no âmbito internacional. Tal assertiva revela-se verdadeira, de modo
que o artigo 32 do TUE expressamente prevê que “os Estados-membros asseguram,
através da convergência das suas ações, que a União possa defender os seus interesses e
os seus valores no plano internacional”.
Ainda, o Tratado ressalta pela necessidade de coordenação das atividades entre o
Alto Representante e os Ministros dos Negócios Estrangeiros dos Estados, quando o
Conselho Europeu ou Conselho tenham definido uma posição comum da União. Da
mesma forma, resulta imperativo a cooperação entre as missões diplomáticas e
107
Artigo 34, n° 2, § 1º do TUE.
Essa obrigação imposta aos Estados-membros resulta, evidentemente, também do princípio da
coerência da atuação externa e, conforme MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 258,
“com fundamento último no princípio da lealdade”.
109
Artigo 34, n° 2, § 2º do TUE.
108
30 consulares dos Estados-membros com as delegações da União Europeia em países
terceiros, que estão sob autoridade do Alto Representante110.
3.3 SERVIÇO EUROPEU PARA AÇÃO EXTERNA
O Tratado de Lisboa estabelece que, no cumprimento de seu mandato, o Alto
Representante é assistido por um Serviço Europeu para a Ação Externa111-112. A criação
do SEAE é uma inovação significante no âmbito da estrutura organizacional das
instituições da União com o intuito de conferir à sua ação externa maior consistência e
visibilidade113, além de incidir diretamente no seu relacionamento com Organizações
Internacionais e Estados terceiros. Logo, alguma doutrina tem destacado que o SEAE
pode proporcionar à União uma maneira mais coerente, visível e eficaz ao conduzir a
sua política externa114-115.
O Grupo de Trabalho VII responsável por debater acerca da Ação Externa da
União sob o mandato da Convenção de 2002-03, recomendou o estabelecimento de um
serviço comum, composto por funcionários da DG RELEX [Direção Geral de Relações
Externas], do Secretariado do Conselho e por pessoal destacado dos serviços
diplomáticos nacionais, que funcionaria sob autoridade do Representante Europeu, bem
110
Vide artigos 35 do TUE e 221 do TFUE.
Vide artigo 27, n° 3 do TUE.
112
Para GRAHAM AVERY, The EU’s External Action Service: new actor on the scene. European Policy
Center
[EPC].
28.01.2011.
Disponível
em
<http://www.epc.eu/documents/uploads/pub_1223_the_european_external_action_service__new_actor_on_the_scene.pdf>, o Alto Representante e o SEAE reunem a gestão dos dois "pilares" da
política externa da UE.
113
Nestes termos, JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit., pág. 249.
114
Neste sentido, GRAHAM AVERY, Op. Cit.. Ainda, MARGARIDA SALEMA D’OLIVEIRA
MARTINS, O Serviço Europeu de Acção Externa: aspectos institucionais sobre a criação do novo serviço
diplomático europeu. In: Homenagem ao Professor Doutor Diogo Freitas do Amaral, Coimbra: Almedina,
2010, pág. 551-552, ressalta “classicamente descrita a Comunidade Europeia como um gigante
económico e um anão político, há quem vaticine que o Serviço Europeu para a Acção Externa pode
contribuir para transformar a União Europeia num gigante político”. Também sobre o assunto,
CESÁREO GUTIÉRREZ ESPADA, MARÍA JOSÉ CERVELL HORTAL, La adaptación al tratado de
Lisboa (2007) del sistema institucional decisorio de la Unión, su acción exterior y personalidad jurídica,
Granada: Comares, 2010, ressaltam que alguns criticam a composição heterogênea do SEAE e, ainda, as
Declarações 13 e 14 relativas a PESC anexadas ao Tratado de Lisboa, podem evidenciar o receio por
parte dos Estados-membros da União ao receber o SEAE.
115
FRANCO FRATTINI, The European External Action Service: a look into EU diplomat training, in:
European View – The Future of the West, Vol. 9, N° 2, pág. 219, assumindo uma visão positiva quanto
ao tema, entende que o SEAE é um passo positivo em direção a “common European voice” e
reconhecendo a necessidade de utilizar os organismos multilaterais a fim de encontrar soluções no atual
complexo e interligado cenário global.
111
31 como pela criação de um serviço diplomático e a transformação das delegações da
Comissão em delegações ou mesmo ‘embaixadas’ da União.
De acordo com o Mandato de 2007, a Conferência Intergovernamental manteve
grande parte do quadro estabelecido pela CIG de 2003-04, incluindo o Serviço Europeu
para Ação Externa. O Tratado de Lisboa, por conseguinte, ao prever o estabalecimento
do SEAE deixou grande parte dos detalhes quanto à estrutura, organização e
funcionamento a serem definidos pelos Estados-membros e às instituições da União116,
de modo que estabelece apenas uma composição tripartida117, ou seja, proveniente três
categorias distinta, quais sejam, dos funcionários dos serviços do Secretariado-Geral do
Conselho, da Comissão e dos serviços diplomáticos dos Estados-membros118, estes
últimos com status de agentes temporários.
O Conselho estabeleceu a organização e o funcionamento do SEAE em Julho de
2010119, discorrendo sobre os aspectos funcionais – inclusive no que diz respeito ao
Alto Representante-, estruturais e financeiros. Contudo, desde dezembro de 2009, as
delegações da Comissão passaram a ser delegações da União Europeia sob autoridade
da Alto Representante, Catherine Ashton, as quais constituem parte da estrutura do
SEAE120.
A Declaração n° 15 anexa ao Tratado de Lisboa destaca que, logo da assinatura
do Tratado de Lisboa, o Secretário-Geral do Conselho, o Alto Representante, a
Comissão e os Estados-membros deveriam dar início aos trabalhos preparatórios
relativos ao SEAE. Portanto, ainda em outubro de 2009, a Presidência Sueca do
Conselho Europeu apresentou um relatório com as orientações gerais para organização e
116
Neste sentido, JEAN-CLAUDE PIRIS, Op. Cit., pág. 250. Sobre o tema, MARIA JOSÉ RANGEL DE
MESQUITA, Op. Cit., pág. 261, afirma que o TUE consagra uma ‘tela em branco’ que deixou liberdade
aos Estados e à União para a sua configuração concreta.
117
Nestes termos, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Ibidem, pág. 261.
118
GRAHAM AVERY, Op. Cit., aponta que a participação de pessoal do serviço diplomático dos
Estados-membros, ao retornar ao serviço de origem, significa que a experiência no âmbito da União
contribuirá ao reforço da dimensão da política externa europeia a nível nacional.
119
Decisão do Conselho de 26/07/2010 n° 427/2010. Disponível em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:0040:EN:PDF>.
Acesso em: 10
julho 2011.
120
Na prática, a Alto Representante Catherine Ashton tem dado continuidade ao processo de
estabelecimento do SEAE, nomeando, por exemplo, os comissários David O’Sullivan [em 25/09/2010]
como Diretor de Operações, e Angelos Pangratis como o novo chefe da Delegação permanente da União
na Organização Mundial do Comércio, em Genebra
32 funcionamento do SEAE121, no qual prevêm-se, dentro outros aspectos, que a
cooperação estreita com os Estados-membros, e o estabelecimento de balcões – ou
gabinetes - geográficos e temáticos, que continuariam a desempenhar as funções
executadas pelos serviços competentes da Comissão e do Secretariado do Conselho.
Ademais, a Presidência formulou diversas orientações com relação à várias
matérias, inclundio a PESC e as estruturas de gestão de crises, o estatuto jurídico e
pessoal do SEAE e seus aspectos financeiros. Na ocasião, a Alto Representate Catherine
Alston foi convidada a apresentar uma proposta de organização do mesmo, o que
ocorreu em março de 2010122.
O SEAE é considerado um serviço sui generis dentro da União, independente da
Comissão e do Secretariado do Conselho e que detém autonomia de orçamento e de
gestão de pessoal. A estrutura do SEAE reflete, em grande medida, uma abordagem
múltipla, vez que também é encarregado de ajudar, para além do Alto Representante,
outros atores institucionais em matéria de política externa: o Presidente do Conselho
Europeu e o Presidente da Comissão123. Ademais, a doutrina ressalta para uma ‘duplafunção’ ou ‘tripla função’ de apoio do SEAE ao Alto Representante, por causa das
vertentes da competência deste, responsável por conduzir a PESC, por presidir ao
Conselho de Negócios Estrangeiros e ser Vice-Presidente da Comissão124.
Na Decisão do Conselho Europeu que institui o funcionamento e organização do
SEAE, estabeleceu-se no artigo 3º “um princípio geral de cooperação em diversas
vertentes125”. Isto é, o SEAE deve apoiar e trabalhar em cooperação com os serviços
diplomáticos dos Estados-Membros da União, bem como com a Secretaria Geral do
Conselho e os serviços da Comissão, a fim de assegurar a coerência entre os diferentes
121
Doc. 14930/09, Bruxelas, 23 de outubro de 2009.
Draft Council Decision Establishing the Organization and Functioning of The European External
Action Service: HIGH REPRESENTATIVE OF COMMON FOREIGN AND SECURITY POLICY,
POGEN
43
INST
93
8029/10.
25
de
Março
de
2010.
Disponível
em
<http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st08/st08029.en10.pdf>. Acesso em: 15 julho 2011.
123
GRAHAM AVERY, Op. Cit., ressalta a possibilidade de atrito e rivalidade entre o SEAE e os serviços
da Comissão, o que seria, certamente, prejudicial para a União, vez que muito de suas ações no âmbito
internacional são relacionadas às políticas comuns tais como o ambiente, energia, comércio e agricultura.
Portanto, sendo o Alto Representante também Vice-Presidente da Comissão, o SEAE deve operar de
várias maneiras como um serviço da Comissão, o que requer e exige bom senso e cooperação em ambos
os lados.
124
Neste sentido, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 267.
125
Nestes termos, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Ibidem, pág. 267.
122
33 domínios da ação externa e entre essas áreas e outras políticas; além de dever ampliar a
cooperação com outras instituições e órgãos da União, em especial para o Parlamento
Europeu.
Afirma Jean Paul Jacqué126 que, devido ao estatuto especial do Alto
Representante – nomeado pelo Conselho e Vice-Presidente da Comissão -, o SEAE não
poderia ser integrado dentro de nenhuma das instituições, razão pela qual a única opção
era reconhecer sua existência independente e desenvolver uma capacidade jurídica
necessária para o devido cumprimento de suas funções. Logo, o SEAE tem a natureza
de “órgão da União funcionalmente autônomo127” com capacidade jurídica para exercer
suas atribuições sob autoridade do Alto Representante. De maneira geral, o SEAE deve colaborar com o Alto Representante no
desempenho dos seus mandatos, objetivando coordenar as relações exteriores da União,
elaborando propostas de políticas e executá-las após a sua aprovação pelo Conselho e,
ainda, auxiliar o Presidente do Conselho Europeu e os membros da Comissão em suas
respectivas funções na área da ação externa. Certamente, as funções do SEAE não são
limitadas à PESC, uma vez que a busca pela unidade na ação externa da União implica a
associação do SEAE em outras áreas como a cooperação ao desenvolvimento. De se destacar, entretanto, que não constitui tarefa fácil coordenar as políticas
dos Estados-membros com as da União, uma vez que os assuntos inerentes à matéria de
ação externa, em sua maioria, residem no núcleo da soberania nacional. Diante disso, é
sem dúvida verdade o desafio que a Alto Representante detém ao desempenhar suas
funções atuando como representante europeia nas relações internacionais.
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
É certo que o Tratado de Lisboa no campo das alterações institucionais em
matéria de ação externa traz uma variedade de atribuições ao então estabelecido cargo
de Alto Representante da União para os Negócios Estrangeiros e a Política de
Segurança. Este, no entanto, não configura uma criação nova pelo Tratado, de modo que
126
127
Droit Institutionnel de l’Union européenne, pág. 400.
Nestes termos, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 266.
34 seus antecedentes remontam às funções do Alto Representante para PESC e o
Comissário RELEX.
Da análise de suas atribuições o Alto Representante pode desempenhar suas
funções numa dupla qualidade ou legitimidade, ou seja, atuando como mandatário do
interesse dos Estados-membros, mormente em matéria de PESC e em razão de sua
nomeação pelo Conselho Europeu, e, portanto, predominando a intergovermentalidade;
e agindo, também, como representante da própria União, principalmente em outras
matérias de ação externa, já que é um dos Vice-Presidentes da Comissão e sujeito ao
voto de aprovação do Parlamento Europeu, o que, no caso, prevalece a legitimidade
comunitária ou integrativa128.
De modo geral, o estudo demonstra que compete ao Alto Representante
coordenar e articular a ação externa da União de forma a assegurar a coerência em todos
os aspectos desse domínio. Certamente as instituições da União desempenham
diferentes papeis nesse campo, mas de maneira interrelacionadas. E neste contexto
aparecem o Presidente do Conselho Europeu – institucionalizado pelo Tratado de
Lisboa - e a Presidência da Comissão.
Como se observa, a estrutura da política externa da União é de certo modo
complexa. Verificou-se, no decorrer deste estudo, uma desconfiança doutrinária no que
tange à forma pela qual haveria de fato a interação entre todas essas figuras: Presidente
do Conselho Europeu, Presidente da Comissão e o Alto Representante. Nesse sentido,
tem-se afirmado que somente a prática é capaz de desenvolver e determinar essas
relações e, eventualmente, muito dependerá da pessoa [personalidade] que ocupa o
cargo. Por outro lado, há quem tema que essa sobreposição de poderes entre as
instituições da União pode conduzir a uma confusão na repartição de atribuições e,
consequentemente, na sua representação externa.
128
A doutrina inclusive ressalta as dificuldades quanto à compatibilização dos mandatos exercidos pelo
Alto Representante conforme estabelece o Tratado de Lisboa. Assim, por exemplo, MIGUEL PRATA
ROQUE, Op. Cit., pág. 55, entende que essa situação pode levar ao titular do cargo a dar prevalência a
um dos dois interesses. No mesmo sentido, MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, A União Europeia
após o Tratado de Lisboa, Op. Cit., pág. 115, suscita dúvidas quanto à predominância dessas
legitimidades. E, também, MARIA LUÍSA DUARTE, Op. Cit., pág. 61-62.
35 Disto resulta a necessidade de observância de um equilíbrio institucional em
matéria de ação externa, de forma que “cada órgão deve exercer suas competências no
respeito pelas competências atribuídas aos demais129”. Logo, a existência de disposições
no TUE quanto no TFUE nessa matéria, de per si, não garantem a coerência necessária,
dependendo em grande medida de sua realização prática130.
Diante das possibilidades trazidas pela doutrina, é importante destacar algumas
situações práticas do modo como esses atores tem se comportado. Assim, a Alto
Representante, Catherine Ashton, tem participado de diversos encontros e reuniões
diplomáticas – Cúpula da NATO e União Europeia, por exemplo, tendo, inclusive,
discursado no Conselho de Segurança das Nações Unidas em algumas ocasiões e
atuando conforme dispõe o Tratado de Lisboa, ou seja, como uma porta-voz da União
quando haja uma definição de posição. Com relação à Presidência da Comissão e do
Conselho Europeu, respectivamente, José Manuel Durão Barroso e Herman Van
Rompuy, ambos estão presentes nos encontros de Cúpula da União Europeia.
No âmbito interno da União Europeia é sem dúvida verdade o papel fundamental
da Alto Representante ao presidir o Conselho de Negócios Estrangeiros, visto que é sua
responsabilidade manter os Ministros dos Estados-membros nesse órgão informados
sobre suas reuniões e participações em eventos diplomáticos que digam respeito aos
assuntos de interesse geral. Ademais, é sua função procurar obter um acordo ou
consenso acerca de uma posição comum da União no âmbito desse órgão.
Dessa forma, é possível concluir que o Alto Representante da União para os
Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança tem responsabilidade principal na linha
de frente das relações exteriores do dia-a-dia da União, devendo responder
rotineiramente ao desenvolvimento de sua ação externa. Ou seja, o Alto Representante
deve ser capaz de trazer harmonia e de ser considerado um verdadeiro ‘brigde builder131
num campo em que na prática ainda é complexo coordenar os trabalhos com as
diplomacias nacionais.
129
MARIA JOSÉ RANGEL DE MESQUITA, Op. Cit., pág. 139-140.
PAUL CRAIG, Op. Cit., pág. 425.
131
Neste termo, CHRISTINE KADDOUS, Op. Cit.
130
36 Contudo, não se pode olvidar a necessidade de se definir os objetivos comuns
nessa área, o que não resulta uma tarefa fácil principalmente em matéria de PESC e
PCSD, visto que as diferenças nacionais por vezes são bastante evidentes e
correspondem a um domínio em que os Estados ainda são relutantes em reduzir sua
influência.
De fato, as disposições previstas no Tratado de Lisboa no que tange a PESC [e a
PCSD] no TUE e a Política Comercial Comum no TFUE marcam a dicotomia que os
Estados ainda quiseram manter. Por tais motivos, é preciso vontade política dos
Estados-membros da União no sentido de conferir a esta, por meio do Alto
Representante, uma atuação mais concertada nas várias vertentes da ação externa.
4
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for inland waterway vessels'.
2. Parecer 2/91 de 19 de Março de 1993 - Opinion delivered pursuant to the second
subparagraph of Article 228 (1) of the EEC Treaty. - Convention Nº 170 of the
International Labour Organization concerning safety in the use of chemicals at
work.
3. Parecer 1/94 de 15 de Novembro de 1994 – Opinion given pursuant to Article
228 (06) of the EC Treaty - Competence of the European Community to
conclude international agreements concerning services and the protection of
intellectual property.
4. Parecer 1/08 de 30 de Setembro de 2009 – Opinion pursuant to Article 300 (6)
EC — General Agreement on Trade in Services (GATS).
5. Comissão v. Conselho – Processo 22/70 (AETR), Acórdão do Tribunal de
Justiça de 31 de Julho de 1971.
6. Kramer - Processo 3/76, 4/76 e 6/76, Acórdão do Tribunal de Justiça de 14 de
Julho de 1976.
7. Comissão v. Alemanha - Processo C-433/03, Acórdão do Tribunal de Justiça de
14 de Julho de 2005.
8. Comissão v. Luxemburgo - Processo C-266/03 de 02 de Junho de 2005.
9. Kadi - Processo T-315 e T-402/05.
10. Yusuf - Processo T-306/01 de 21 de Setembro de 2005.
11. Comissão v. Édith Cresson - Processo C-432/04, Acórdão do Tribunal de Justiça
de 11 de Julho de 2006.
12. Hassan - Processo T-49/04, Acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de
Julho de 2006.
13. Organisation des Modjahedines du people d l’Iran - Processo T-228/02, Acórdão
do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Dezembro de 2006.
14. Hassan e Ayadi - Processo C-403/06, Acórdão do Tribunal de Justiça de
03/12/2007.
Outros documentos
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Organization and Functioning of The European External Action Service.
POGEN 43 INST 93 8029/10. 25 de Março de 2010. Disponível em
<http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/10/st08/st08029.en10.pdf>.
2. Conselho da União Europeia. Mandato da Conferência Intergovernamental de
2007. Documento n° 11218/07. POLGEN 74. 26 de Junho de 2007. Disponível
em: <http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/07/st11/st11218.en07.pdf>.
3. Conselho da União Europeia. Presidency report to the European Council on the
European External Action Service. Documento n° 14930/09. POLGEN 163. 23
40 4.
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Outubro
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2009.
Disponível
em
<http://register.consilium.europa.eu/pdf/en/09/st14/st14930.en09.pdf >.
Conselho da União Europeia. Council decision establishing the organisation and
functioning of the European External Action Service. Documento n° 427/2010.
26
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Julho
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2010.
Disponível
em:
<http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2010:201:0030:0040:EN:P
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Conselho Europeu. Decisão sobre o exercício da Presidência do Conselho. 01 de
Dezembro de 2009. Documento n° 2009/881/EU. Disponível em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:315:0050:0050:EN:P
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Conselho Europeu. Decisão que nomeia o Alto Representante da União para os
Negócios Estrangeiros e a Política de Segurança. Documento n° 2009/880/EU, L
315/49. 01 de Dezembro de 2009. Disponível em: <http://eurlex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:315:0049:0049:EN:P
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Conselho da União Europeia. Regulamento n° 25/2011 sobre medidas restritivas
a certas pessoas e entidades na Costa do Marfim. 14 de Janeiro de 2011. OJ L
11/1.
Javier Solana - Address of the High Representative for the EU Common Foreign
and Security Policy to the external action working group of the Convention. 15
de
Outubro
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<http://www.ena.lu/address_javier_solana_external_action_working_group_eur
opean_convention_brussels_october_2002-020004376.html>.
Working Group VII – “External Action”: Final report of Working Group VII on
External Action. CONV 459/02, Bruxelas, 16 de Dezembro de 2002. Disponível
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