UNIVERSIDADE DE TRAS OS MONTES E ALTO DOURO
ANA MARIA DE OLIVEIRA
A ATUAÇÃO DA REDE DE EQUIPAMENTOS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO PROGRAMA FOME ZERO DE 2003 A 2010
VILA REAL 2012
UNIVERSIDADE DE TRÁS-OS-MONTES E ALTO DOURO
Departamento de Economia, Sociologia e Gestão
A ATUAÇÃO DA REDE DE EQUIPAMENTOS DE SEGURANÇA ALIMENTAR E
NUTRICIONAL NO PROGRAMA FOME ZERO DE 2003 A 2010
Dissertação apresentada à Universidade de Trás
os Montes e Alto Douro-UTAD como requisito
parcial à Obtenção de Mestre em Gestão.
Orientador: Prof. Dr. Artur Cristovão.
Vila Real, 2012
Agradeço ao professor Doutor Artur Cristovão,
meu orientador, que acolheu com alegria o tema
ao qual me dediquei e apontou as direções para
que trilhasse meu caminho de pesquisa e busca
pela qualidade do resultado apresentado.
Ao Secretário Executivo do MDS, Dr. Romulo Paes
que sedimentou os rumos da instrumentalização
teórica guiando-me nesse extenso e gratificante
tema da gestão da política pública.
Aos colegas coordenadores e técnicos da SESAN e
da SAGI que, gentilmente, disponibilizaram fontes
de pesquisa, cruciais para esse trabalho.
A professa Carla Marques, que sempre me
orientou com presteza e clareza.
Especialmente, agradeço ao Gleber Naime, que me
apóia em tudo e é parceiro de vida e de projetos.
RESUMO
O objetivo deste estudo é analisar o processo de implantação dos programas que compõem a Rede
de Equipamentos de Alimentação e Nutrição (REDESAN), constituída por Restaurantes Populares,
Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos que compõem a Política Nacional de Segurança
Alimentar e Combate à Fome, no período de 2003 a 2010. Para tanto, serão apresentados os
elementos que constituem a política pública social de combate a fome situando-a no quadro das
políticas públicas do Brasil, por meio de análise dos indicadores de monitoramentos do Conselho
Nacional de Segurança alimentar e de alguns organismos de pesquisas nacionais.
Palavras chave: Fome Zero, combate à fome, política social
ABSTRACT
The objective of this study is to analyze the process of implementation of programs that comprise
the Network Equipment Food and Nutrition (REDESAN) consisting Restaurants, Community
Kitchens and Food Banks that make up the National Policy on Food Security and Hunger, the
period 2003 to 2010. To this end, we will present the elements that constitute the social public
policy to combat hunger situating it within the framework of public policies in Brazil, through
analysis of monitoring indicators of the National Food Security and some national research bodies.
Keywords:
Zero
Hunger,
fight
hunger,
social
policy
“A alimentação é o primeiro degrau constitutivo da dignidade humana”.
Ministro Patrus Ananias
Apresentação
Pretende-se analisar o processo de implantação dos programas que compõem a Rede de Equipamentos
Públicos de Alimentação e Nutrição (REDESAN), constituída por Restaurantes Populares, Cozinhas
Comunitárias e Banco de Alimentos – componentes da Política Nacional de Segurança Alimentar e
Combate à Fome –, e analisar seus impactos na ação estratégica da política de combate à fome no Brasil,
no período de 2003 a 2010.
O Instituto Cidadania estimava que, em 1999, aproximadamente 44 milhões de brasileiros se encontravam
na condição de vulnerabilidade à fome, o que representava 27,8% da população vivendo na condição de
pobreza, segundo dados obtidos pela pesquisa Pnad – IBGE de 1999 (Silva, 2010). O Instituto, uma
organização não governamental, dirigido pelo então candidato à presidência da República do Brasil, Luiz
Inácio Lula da Silva, foi responsável pela concepção do Projeto Fome Zero. Takagi (2006) salienta que
esse projeto foi elaborado ao longo do ano de 2001 por uma equipe de especialistas contratada pelo
Instituto Cidadania. O coordenador nomeado para o projeto foi José Graziano da Silva, professor
universitário, atual diretor-geral da Food and Agriculture Organization (FAO).
Silva (2010) identificou a profusão de números que foram publicados à época sobre o contingente de
pobres e miseráveis: 30 milhões, segundo o Mapa da Fome de 1993; 50 milhões, de acordo com os
números da Fundação Getúlio Vargas (FGV); 54 milhões, segundo o Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada (IPEA) e 44 milhões, segundo os estudos do Fome Zero (oriundos do Instituto cidadania). O
fator responsável pela disparidade entre os números é, segundo o autor, a adoção de metodologias
divergentes de construção da linha de pobreza. Por esse motivo, o Instituto Cidadania procurou corrigir o
que, segundo ele, consistia em uma lacuna entre as principais metodologias existentes. Adotou-se,
inicialmente, a linha de pobreza de US$ 1 per capita por dia, indicada pelo Banco Mundial, por
considerá-la uma renda baixa, da qual a família viveria sob condições de vulnerabilidade à fome.
Considerou-se, também, a produção para o autoconsumo, utilizando-se de pesquisas sobre padrões de
vida – PPV – e da Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios), ambas do Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística (IBGE). Foi realizado um desconto sobre o impacto do preço do aluguel no
orçamento familiar e, com tais correções, propôs-se um valor para a linha de pobreza média ponderada
para o Brasil (R$ 68,48, por pessoa), abrangendo 44 milhões de pessoas, como apontam as reflexões de
Silva (2010) 1 e os estudos de Takagi (2006) 2. Eram 9,3 milhões de famílias (com 4,7 pessoas) com renda
familiar igual a R$ 181,10 que se aproximavam do valor do salário-mínimo em setembro de 1999 o que,
para Silva (2010), não restaria dúvida em dizer que essas famílias não possuíam renda suficiente para
garantir a segurança alimentar delas.
Essas pessoas foram consideradas o público potencial dos programas de combate à fome, por estarem em
condições vulneráveis. Segundo Takagi (2006), o entendimento desses números, na época, ainda que
1
Silva, J. G.. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D.; & França, C. G. (orgs). Brasília:
MDA, p. 39.
2
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 23.
5
divergentes, permitiu constatar que há uma aderência clara entre insegurança alimentar e renda, e, por
isso, deve-se ter a população de renda mais baixa como público beneficiário prioritário para os programas
de segurança alimentar.
O pressuposto de análise deste estudo será a forma como a Agenda Política de Combate à Fome do
Governo Federal foi introduzida no período de 2003 a 2010 e como ela implementou um conjunto de
Programas e Ações no território brasileiro, especialmente a Rede de Equipamentos Públicos –
REDESAN. Para tanto, fez-se necessário revisar a literatura sobre o conceito de Política Pública no
Brasil, procurando situar a Política de Segurança Alimentar e Nutricional neste contexto; realizar análise
de documentação oficial sobre dados de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), de publicações de
principais estudos divulgados pelos institutos de pesquisas nos últimos anos, bem como analisar
documentos e reflexões internos das Secretarias Nacionais de Segurança Alimentar e Nutricional e de
Avaliação e Gestão da Informação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Por fim,
serão apresentadas conclusões a respeito de algumas pesquisas de indicadores de monitoramento da
Segurança Alimentar e Nutricional, a fim de identificar a consistência das políticas implantadas pela
REDESAN.
A metodologia utilizada nesta dissertação concentrou-se no estudo e na análise das seguintes fontes:
a) secundárias: revisão de literatura; documentos do Programa Fome Zero; documentos do Governo
Federal; documentos do Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (CONSEA); dados de
fontes secundárias do IBGE, Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB) e Ministério da Saúde
(MS).
b) entrevistas com atores e equipe técnica do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS) e do CONSEA;
c) análise de documentos internos do MDS, como Relatórios de Gestão e Notas técnicas elaborados pelos
técnicos que elaboram e executam ações do Programa Fome Zero.
Para tratar do tema, esta dissertação será dividida nas seguintes partes:
1.
Introdução: A fome e o Estado brasileiro.
Contextualização histórica do processo de formação do território brasileiro, enfatizando
como os mecanismos de concentração de terra e de renda nele engendrados deram origem
às discussões que centralizaram a fome na ordem da política de Estado.
2.
O Brasil em 2002: quadro social e político, índices de pobreza e fome.
3.
Marco Teórico: o processo de construção teórica do estudo.
2.1- Conceituação de Política Pública.
2.2- As políticas sociais no Estado brasileiro atual e seus arranjos político-administrativos.
2.3- A fome como elemento articulador de políticas sociais: o Governo Lula e o Fome Zero.
6
4.
Contextualização Histórica sobre o conceito de Segurança Alimentar e o Programa Fome Zero.
5.
A Rede de Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional e o papel dela no conjunto de ações
do Programa Fome Zero.
6.
Considerações sobre os Indicadores de Monitoramento das políticas de Segurança Alimentar e
Nutricional.
7.
Referências Bibliográficas.
7- Anexos.
7
Sumário
Apresentação
1. Introdução
1.1. Justificativa para a discussão da temática: a fome e o Estado Brasileiro
05
09
09
13
2.
Marco Teórico: o processo de construção teórica do estudo do Programa Fome Zero
3.
A Segurança Alimentar e o Programa Fome Zero
22
4.
A implantação do Programa Fome Zero: arranjos teóricos, políticos e institucionais
31
4.1. A transformação do Programa Fome Zero: os mecanismos de Gestão do Programa
de Governo.
5.
O papel da Rede de Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional no conjunto das
ações do Fome Zero.
5.1. A estrutura da Rede de Equipamentos Públicos (REDESAN)
35
39
41
5.2. A Distribuição da Rede de Equipamentos Públicos no Território Brasileiro
41
5.3. A Gestão Descentralizada dos Equipamentos Públicos de Segurança Alimentar.
48
5.4. Princípios político-administrativos de Gestão Descentralizada dos Equipamentos
de Segurança Alimentar e Nutricional
52
5.5. Análises sobre o papel dos equipamentos de SAN no combate à fome
58
5.6. Aspectos Metodológicos do Conceito de Segurança Alimentar e Nutricional e de
análise de seus indicadores
6.
Análise das Dimensões 1, 2, 3, 4 e 7 do Relatório – A Segurança Alimentar e Nutricional e
o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil – Indicadores e Monitoramento
59
63
6.1. Dimensão 1 e 2: Produção e Disponibilidade de Alimentos.
63
6.2. Dimensão 3: Renda e despesa das famílias com alimentação.
64
6.3. Dimensão 04: Acesso à Alimentação Adequada.
65
6.4. Dimensão 07: Políticas Públicas, Direitos Humanos e o Orçamento Público.
65
6.5. Aspectos de Avaliação da Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e
Nutrição (REDESAN)
66
7- Anexos
69
8- Bibliografia
73
8
1- Introdução
1.1- Justificativa para a discussão da temática: a fome e o Estado Brasileiro
A ocupação do território brasileiro, no contexto do Mercantilismo do século XVI, deixou profundas
marcas nas estruturas sociais, econômicas e políticas do país. Priore e Venancio (2010) 3 afirmam que o
primeiro instrumento institucional de ocupação das terras americanas foi a feitoria. Por meio dela, fazia-se
o contato com os nativos indígenas e explorava-se o pau-brasil. Experiências no norte da África, nesse
sentido, fizeram o rei D. João III optar pela divisão de terras em capitanias – cada uma delas tinha
cinquenta léguas de costa e foram distribuídas entre fidalgos e, a estes, cabia criar vilas e povoados,
instrumentos de justiça, instalar engenhos de cana de açúcar e moendas. Uma série de vantagens atraíam
colonos para essas novas terras, pois povoar o Brasil era urgente. Os autores afirmam, também, que não
havia consistência nas diretrizes administrativas de colonização até meados do século XVIII, pois, ao
longo do tempo, governadores e vice-reis elaboraram regimentos e instruções a seu modo e de acordo
com suas conjunturas próprias. Tal fragilidade atrasava a instalação de um governo centralizador,
acarretando o surgimento de estruturas burocráticas precárias disseminadas pelo interior do Brasil.
Importante destacar que o “Brasil nasceu à sombra da cruz. Não apenas da que foi plantada na praia do
litoral baiano, para atestar o domínio português, ou da que lhe deu nome – Terra de Santa Cruz – mas
da que unia Igreja e Império, religião e poder”.4
A historiografia tradicional retratou esse primeiro contato entre portugueses e nativos sob uma ótica
romântica, há muito questionada no país. Segundo Linhares (1996) 5, pesquisas têm revelado uma
realidade bem diversa das idealizações sobre a forma de ocupação da terra, por meio do instituto jurídico
da sesmaria. Tais estudos revelam a generalização do sistema de arrendamentos, que permitiu a
constituição de latifúndios, em virtude da apropriação e da monopolização precoce das terras.
Com mais de trinta pesquisas concluídas e com a publicação de numerosos artigos e livros, além de teses
extremamente substanciais, Linhares participou de estudos em que se construiu a hipótese de que a
economia engendrada no Brasil, nos primeiros séculos, baseada na agricultura extensiva, tinha sua
reprodução dependente da presença de três elementos – terras, homens e alimentos –, cuja oferta deveria
ser elástica.
Segundo Novais (1983, p. 58) 6, nos tempos modernos, a colonização se processa na forma de um sistema
específico de relações, assumindo a forma mercantilista, e este é o sentido da colonização europeia na
América. “Em outras palavras, é o sistema colonial do mercantilismo que dá sentido à colonização
europeia entre os Descobrimentos Marítimos e a Revolução Industrial.” 7
Para o autor, as relações coloniais que se estabeleceram e que variaram de metrópole para metrópole
conservaram entre si certos denominadores comuns, a exemplo da extensa legislação ultramarina e do
comércio que estabeleceram. A expansão ultramarina e a colonização do Novo Mundo constituíram traços
marcantes da história do século XVI ao XVIII, engendrando as formas políticas do Absolutismo, no plano
político, e a permanência da sociedade estamental, no plano social, fundada nos privilégios jurídicos
como elemento diferenciador. Absolutismo, sociedade estamental, capitalismo comercial, política
mercantilista, expansão ultramarina e colonial são, segundo ele, partes de um todo, que “interagem
reversivamente neste complexo que se poderia chamar, mantendo um termo da tradição, Antigo
3
Priore, M. D. & Venancio, R. (2010). Uma Breve História do Brasil. Poder e Poderes. São Paulo: Editor Planeta do Brasil, p.
40.
4
Idem, p. 28.
5
Linhares, M. Y. (1996). Pecuária, Alimentos e Sistemas Agrários no Brasil (Séculos XVII E XVIII). Revista Tempo, Niterói, v.
1, n. 2, pp. 132-150.
6
Novais, F. A. (1983). Portugal e Brasil na crise do Antigo Sistema Colonial (1777-1808). (2. ed.) São Paulo: Editora Hucitec, p.
58.
7
Idem, p. 58.
9
Regime”.8 Novais reforça sua análise ao citar Caio Prado Júnior, autor que, segundo ele, “indicou que a
colonização moderna tem natureza essencialmente comercial, de produzir para o mercado externo,
fornecer produtos tropicais e metais nobres à economia europeia, o que era o verdadeiro “sentido da
colonização”.9
O economista Celso Furtado (1982) salienta os vários problemas enfrentados durante o processo de
colonização das novas terras, como a técnica de produção agrícola, a criação de mercado, o
financiamento, a mão de obra – tudo isso se resolveu em tempo oportuno, independente de um plano geral
preestabelecido. O que importa, segundo ele, é que “houve um conjunto de circunstâncias favoráveis, sem
o qual a empresa não teria conhecido o enorme êxito que alcançou. Não há dúvida que por trás de tudo
estavam o desejo e o empenho do governo português de conservar a parte que lhe cabia das terras da
América, das quais sempre se esperava que um dia saísse o ouro em grande escala”.10 O autor salienta que
toda a economia colonial e imperial no Brasil baseou-se no trabalho escravo, pois o modelo monocultor
exigia mão de obra permanente. O sistema colonial não previa meios de pagar salários a milhares de
trabalhadores, mesmo porque a população portuguesa não oferecia o aporte necessário de possíveis
assalariados, uma vez que sua população não chegava a três milhões de pessoas.
Entretanto, o sistema escravista sofreu intensas contestações no fim do século XVIII, à luz das revoluções
europeias pelo fim do Antigo Regime, que influenciaram o processo de luta pela independência na
América Portuguesa. Não se discorrerá aqui sobre as visões historiográficas do século XIX, mas é
importante destacar seu expoente, representado pelo historiador Francisco Adolfo de Varnhagen, em
História da independência do Brasil, escrita em 1875 que, na visão de Pimenta (2008) 11, apresenta a
Independência do Brasil como uma (boa) revolução ordeira e assentada na continuidade da dinastia de
Bragança e na liderança pessoal de D. Pedro I. Tal visão sintetiza o esforço historiográfico do século XIX.
Somente no século XX, mais precisamente a partir de 1930, a historiografia no Brasil discorreu sobre o
caráter contestatório ao Regime Absolutista e à dominação metropolitana no processo de Independência
do Brasil, e o associou aos movimentos na colônia, como o de Vila Rica, que ocorreu durante a
Inconfidência Mineira. No mesmo sentido, as análises sobre a Conjuração Baiana em Salvador, em 1798,
viam-na como um movimento que contestava as relações metropolitanas. O lema “liberdade, igualdade e
fraternidade”, forjado pelos ideais da Revolução Francesa, teria ecoado nos gritos pela independência e,
em alguns casos, com intenso apoio popular. Estudos mostram que as reivindicações desses movimentos
se associaram ao fim da dominação colonial, buscando também, maior justiça social.
Na visão de Pimenta, a historiadora Emília Vioti da Costa sintetizou, em 1968, a problemática acerca da
interpretação da Independência do Brasil: “os estudos até agora publicados permitem estabelecer as linhas
básicas que devem nortear a análise do movimento da Independência: fenômeno que se insere dentro de
um processo amplo, relacionado, de um lado, com a crise do sistema colonial tradicional e com a crise das
formas absolutistas de governo e, de outro lado, com as lutas liberais e nacionalistas que se sucedem na
Europa e na América desde os fins do século XVIII” 12.
Os conflitos ora mencionados, sejam eles de caráter regionalistas, emancipatórios, abolicionistas ou
liberais, estiveram presentes nos períodos imperiais e regenciais brasileiros. Um projeto político nada
linear de nação brasileira foi concebido a partir do processo de independência, ocasionando experiências
absolutamente novas no cenário europeu. Um império anacrônico foi gerido depois de conturbado e
8
Novais, F. A. (1983). Portugal e Brasil na crise do Antigo Sistema Colonial (1777-1808). (2. ed.) São Paulo: Editora Hucitec, p.
66.
9
Caio, P. Jr. Formação do Brasil Contemporâneo. (4. ed.), pp. 5-56, 113-123.
10
Furtado, C. (1982). Formação econômica do Brasil. (18. ed.) São Paulo: Ed. Nacional, p. 12.
11
Pimenta, J. P. G. In: A Independência do Brasil e o Liberalismo Português: um balanço da produção acadêmica. Obtido em
http://revistahistoria.universia.cl/pdfs_revistas/articulo_83_1224649242546.pdf.
12
Pimenta, J. P. G. (2008). In: A Independência do Brasil e o Liberalismo Português: um balanço da produção acadêmica.
Revista Digital de Historia Ibero Americana, semestral, v. 1, ano 1, p. 70-105. Obtido em
http://revistahistoria.universia.cl/pdfs_revistas/articulo_83_1224649242546.pdf. 2008 | Vol. 1 | Núm.1
10
truncado processo de independência, que conviveu com outro processo de iguais características: a
abolição da escravidão. Esta aconteceu tardiamente e deixou profundas marcas na formação da sociedade
brasileira, cujas mazelas delinearam suas características. É fato que a sociedade no Brasil foi formada de
maneira desigual num espaço territorial gigantesco e teve de conviver com processos de gestão de
políticas públicas excludentes, o que originou um contingente majoritário da sociedade com déficits
educacionais, habitacionais, de saúde e, especificamente, alimentares. Desde o passado colonial, o Brasil
não solucionou a lacuna de acesso e posse da terra à maioria da população, o que geriu uma sociedade
com parâmetros abissais de concentração de terra e de renda. Nascida sob a égide do modelo econômico
agrário exportador, ironicamente, a nação brasileira concebeu um povo destituído de terras para gerar sua
renda ou seu próprio alimento.
A fome não é acontecimento recente nos países da América Latina. As denominadas colônias de
exploração – entre elas o Brasil – organizaram suas atividades produtivas, como a agricultura, pecuária e
mineração, para atender aos mercados externos europeus. Sobre esse processo, Silva (2010) 13 salienta a
existência do “paradoxo da fome”: quanto mais riqueza geravam, mais fome e privação passavam os
trabalhadores das colônias, pois a maior parte dos alimentos tinha de ser importada.
Nesse contexto, observa-se que a assistência aos pobres, desde o passado mencionado, foi marcada por
um caráter filantrópico e caritativo, coordenado pela Igreja e pelos “homens bons”, limitada ao
recolhimento e distribuição de esmolas, sempre associada à tutela e ao controle dos assistidos,
principalmente para questões relacionadas à saúde e à higiene da população. Após a abolição da
escravidão e, para atender às necessidades da inserção do país no processo de industrialização, a
assistência voltou-se para a preparação ao trabalho. A elite política gerada no Brasil não atuou de maneira
eficaz para solucionar problemas advindos das disparidades sociais e para as quais não foram planejadas
políticas públicas adequadas. O século XX conviveu com os extremos resultados desses modelos
econômicos que geraram o quadro de desigualdade social. De acordo com Bacelar (2003, p. 1) 14, o que
caracterizava o Estado brasileiro no período de 1920 a 1980 era seu “caráter desenvolvimentista,
conservador, centralizador e autoritário. Não era um Estado de Bem-Estar Social. O Estado era o
promotor do desenvolvimento e não o transformador das relações da sociedade”. Para consolidar seu
projeto de industrialização, segundo a autora, o Brasil manteve inalterada a estrutura da propriedade.
Desde o início do século XX, argumenta, estava clara a opção pelo desenvolvimento econômico. Na
interpretação dela, a “pouca ênfase no bem-estar, ou seja, a tradição de assumir muito mais o objetivo do
crescimento econômico e muito menos o objetivo de proteção social ao conjunto da sociedade, fez com
que o Estado adquirisse uma postura de fazedor e não de regulador. Nós não temos tradição de Estado
regulador, mas de Estado fazedor, protetor; não temos tradição de Estado que regule, que negocie com a
sociedade os espaços políticos, o que só hoje estamos aprendendo a fazer”.15
No início do século XX, com o fortalecimento das lutas sociais e trabalhistas, o Estado inicia um processo
de ampliação de sua atuação na área social, justamente para regular as relações de trabalho no contexto da
inserção do país no processo de industrialização. Em 1930, é criado o Ministério do Trabalho, Indústria e
Comércio (MTE) e é promulgada a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT). A partir disso iniciou-se a
construção de um sistema público de proteção social de base contributiva, ou seja, apenas os
trabalhadores formais, com carteira de trabalho assinada, que contribuíram para a previdência social, eram
assegurados pelo Estado. Quem não estivesse incluído no sistema produtivo formal poderia ser ou não
provido pelas entidades ou organizações da sociedade civil, que tinham como seus públicos os
denominados pobres, carentes ou, até mesmo, incapazes para o trabalho. Nesse contexto, em 1938, é
13
Silva, J. G. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D. & França, C. G. (orgs). Brasília:
MDA, p. 317.
14
Bacelar, T. (2003). In: Santos Júnior, O. A. et al. (organizadores). Políticas Públicas e Gestão Local: programa
interdisciplinar de
capacitação
de
conselheiros
municipais.
Rio
de
Janeiro:
FASE.
Obtido
em
http://franciscoqueiroz.com.br/portal/phocadownload/gestao/taniabacelar.pdf.
15
Bacelar, T. Idem. Obtido em: http://franciscoqueiroz.com.br/portal/phocadownload/gestao/taniabacelar.pdf.
11
criado o Conselho Nacional de Serviço Social, com funções de sugerir políticas sociais a serem
desenvolvidas pelo governo. Entretanto, foi ofuscado pela criação da Legião Brasileira de Assistência
(LBA), órgão colaborador do Estado e por ele financiado, que passou a atuar em todas as áreas de
assistência social.
Somente a Constituição de 1988 inscreveu a assistência social como política pública de seguridade social
e inaugurou uma nova época no contexto da mobilização social em torno da garantia de direitos e
organização de aparato estatal. A década de 1990 foi marcada pelos movimentos sociais que pleiteavam a
efetivação dos direitos contidos na Constituição Federal. A Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS)
instituiu a responsabilidade do Estado na gestão, financiamento e execução da assistência social e
delineou novo período no enfrentamento das desigualdades sociais. Com a instituição das políticas
neoliberais nas últimas décadas do século XX, aprofundou-se a pobreza, a fome e a insegurança
alimentar.
Em 2002, 75,9 milhões de brasileiros viviam em situação de pobreza, com meio salário-mínimo per
capita. Desse contingente, 36,4 milhões viviam com menos de ¼ de salário-mínimo, na condição de
extrema pobreza. Apesar de estar entre as dez maiores economias do mundo, o país apresentava um dos
piores níveis de distribuição de renda, com coeficiente de Gini16 igual a 0,589 em 2002, o terceiro mais
alto entre 110 países listados pelo Banco Mundial17. Esse cenário apresentava-se como uma ruptura aos
princípios constitucionais preconizados pela Constituição de 1988, conhecida como Constituição
garantidora de direitos sociais.
Em 2004, a criação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) procurou
consolidar a assistência social como direito de cidadania e, para isso, implantar um sistema público de
assistência social não contributivo, descentralizado e participativo, com função de gerir a proteção social
brasileira. Com a missão institucional de promover a inclusão social, a segurança alimentar, a assistência
integral e uma renda mínima de cidadania às famílias que vivem em situação de pobreza, o MDS
coordenou a implantação do programa Fome Zero e executou as políticas desenvolvidas nos
Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional no período de 2003 a 2010, em vigência até os dias
atuais. Serão as políticas de segurança alimentar e nutricional – coordenadas pelo MDS e desenvolvidas
nos equipamentos de segurança alimentar e nutricional, especificamente os Restaurantes Populares, os
Bancos de Alimentos e as Cozinhas Comunitárias – o objeto de estudo aqui apresentado. Para este estudo,
algumas perguntas iniciais foram orientadoras: a quem se destinam os programas da REDESAN? Esse
público tem sido contemplado quanto à garantia de alimentação de qualidade e em quantidade suficiente?
Em que medida o direito universal básico de acesso à alimentação tem sido atendido pelos equipamentos
de SAN ao seu público-alvo? Que tipo de pesquisas tem sido desenvolvido para o acompanhamento
desses programas? Como o MDS, coordenador federal dos programas, tem utilizado tais pesquisas em
seus processos de gestão? Quais são os principais desafios aos programas que se desnudam frente a essas
pesquisas?
16
De acordo com o Programa das Nações Unidas, PNUD, o Índice de GINI mede o grau de desigualdade existente na
distribuição de indivíduos, segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia de 0 – quando não há desigualdade (a renda de
todos os indivíduos tem o mesmo valor) – a 1 – quando a desigualdade é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da
sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula).
17
BIRD (International Bank for Reconstruction and Development), criado em 1944.
12
2- Marco Teórico: o processo de construção teórica do estudo do Programa Fome Zero
A sistematização dos principais conceitos de modelos de formulação e análise de políticas públicas
realizada pela professora Celina Souza, em seu artigo “Políticas Públicas: uma revisão da literatura” 18,
é um mapa do modo como a literatura clássica e a mais recente tratam o tema. A revisão proposta pela
autora indicou os rumos teóricos para o presente estudo, pois apresenta as principais formulações teóricas
e conceituais oferecidas pela literatura de Língua Inglesa sobre políticas públicas e oferece elementos que
poderão conferir validade empírica às pesquisas sobre políticas públicas brasileiras. Além disso, como a
autora afirma, é importante entender a ontologia de uma área do conhecimento para compreender seus
desdobramentos.
Nesse sentido, Souza resgata a origem da política pública como área de conhecimento e identifica suas
peculiaridades nos EUA e na Europa. Nos EUA, segundo ela, desde sempre foram enfatizados os estudos
sobre a ação dos governos, enquanto que, na Europa, eles se concentravam mais na análise sobre o Estado
e suas instituições do que na produção dos governos (Souza, 2003, p. 22). Segundo a autora, os “pais” da
área de políticas públicas, Laswell, Simon, Lindblom e Easton, introduziram, ainda no século XX,
conceitos, expressões, críticas e sistemas definidores para o estudo da área. Todos eles procuraram
aproximá-la do conhecimento científico, embora suas visões não façam parte de um único modelo
explicativo. Contudo, Souza (2003) afirma que a definição mais conhecida é a de Laswell, “segundo a
qual as decisões e análises sobre políticas públicas implicam responder às seguintes questões: quem
ganha o quê, por que e que diferença faz”.19
Embora haja divergências conceituais quanto à ênfase de seu papel na resolução de problemas, a autora
assinala que todas as definições de políticas públicas sugerem uma interpretação holística sobre o tema.
Do ponto de vista teórico-conceitual, política pública e política social são campos multidisciplinares e têm
foco voltado para explicações sobre a natureza da política e seus processos. Nesse sentido, é
imprescindível explicar as inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade. Por essa razão,
pesquisadores de várias disciplinas contribuem cada vez mais para os avanços empíricos e teóricos nas
pesquisas referentes ao tema. Ao admitir o campo holístico da área de políticas públicas, Souza adverte
para o fato de que ela pode ser território de várias disciplinas, teorias e modelos analíticos. Mesmo sendo
um ramo da ciência política, não se resume a esta e pode ser objeto analítico de outras disciplinas. Isso
não lhe retira coerência teórica e metodológica, ao contrário, acrescenta-lhe outros “olhares”. Políticas
públicas, conclui a autora (Souza, 2003), desdobram-se em planos, programas, projetos, bases de dados
ou sistemas de informação e pesquisas, nos quais os governos democráticos traduzem seus propósitos e
plataformas eleitorais em programas e ações que produzirão resultados ou mudanças no mundo real.
Quanto à atuação dos governos, Souza avalia que os estados modernos estão mais próximos da
perspectiva teórica defensora da existência de uma “autonomia relativa do Estado” no processo de
18
Souza, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. (ano 8, nº 16. jul/dez., pp. 20 a 45) Porto Alegre: Sociologias.
19
Souza, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. (ano 8, nº 16. jul/dez., p. 24) Porto Alegre: Sociologias.
13
definição de políticas públicas. Evidentemente, os governos se diferem quanto às suas capacidades, o que
determinará a forma de implementação dos objetivos de políticas públicas. Há argumentos, segundo a
autora, de que fenômenos, como a globalização, interfiram no grau de autonomia que os governos têm de
intervir, formular políticas públicas e governar, mas isso, assegura, não está empiricamente comprovado.
É fato reconhecido, contudo, que outros segmentos estão envolvidos na elaboração de políticas públicas e
que, segundo Souza, possuem níveis diferenciados de poder, dependendo dos arranjos em jogo.
A autora mapeia os principais modelos explicativos de análise de políticas públicas, iniciando com Lowi
(1964;1972) que, segundo ela, entende que a política pública pode assumir quatro tipologias políticas:
distributivas (geram impactos mais individuais que universais); regulatórias (envolvem o aparato
burocrático e grupos de interesse); redistributivas (políticas sociais universais) e constitutivas (lidam com
procedimentos).
A visão de política pública como um ciclo deliberativo entende que a política é formada por vários
estágios e constituída por um processo dinâmico e de aprendizado. Souza (2003) aponta que, para essa
tipologia, o ciclo é constituído pelos estágios: definição de agenda, identificação de alternativas, avaliação
e seleção das opções, implementação e avaliação. Essa abordagem questiona por que algumas questões
entram na agenda política e outras são ignoradas. Há vertentes, dentro desse modelo, que priorizam os
participantes do processo decisório e outras, valorizam os do processo de formulação de política pública.
Outra abordagem, desenvolvida por Cohen, March e Olsen (1972, p. 30), entende que as soluções
procuram por problemas. As escolhas comporiam um garbage can, no qual “vários tipos de problemas e
soluções são colocados pelos participantes à medida que eles aparecem” 20.
Prosseguindo no mapeamento sugerido pela autora, são apontadas abordagens que entendem a política
pública como uma iniciativa dos chamados empreendedores políticos ou de políticas públicas, como é o
caso do modelo Arenas sociais. Para essa visão, os policy community colocam o problema na agenda
pública e, para isso, constituem verdadeiras redes sociais. Para Souza, a força desse modelo consiste na
possibilidade de investigação dos padrões das relações entre indivíduos e grupos (Souza, 2003).
A busca pela eficiência, para a autora, representou um marco nos modelos adotados pelas políticas
públicas que passou a guiar o desenho das políticas mais recentes, uma vez que estas foram projetadas a
partir de um “novo gerencialismo público” que adotava uma política fiscal restritiva de gasto. Eficiência e
independência política passaram a nortear vários governos, apesar de serem elementos ainda pouco
incorporados nas pesquisas empíricas. A autora considera que várias teses do novo gerencialismo político
foram aceitas, como aquelas que concederam caráter participativo às políticas públicas; entretanto,
percebe-se que os governos continuam tomando decisões e desenhando políticas que, nem sempre, são
por eles implementadas.
Para a autora, por meio do mapeamento exposto, podem-se extrair os principais elementos sobre políticas
públicas, transcritos abaixo:
·
20
“A política pública permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o que, de fato, faz;
Souza, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. (ano 8, nº 16. jul/dez., p. 31) Porto Alegre: Sociologias.
14
·
·
·
·
·
A política pública envolve vários atores e níveis de decisão, embora seja materializada através
dos governos, e não necessariamente se restringe a participantes formais, já que os informais são
também importantes;
A política pública é abrangente e não se limita a leis e regras;
A política pública é uma ação intencional, com objetivos a serem alcançados;
A política pública envolve processos subsequentes após sua decisão e proposição, ou seja,
implica também implementação, execução e avaliação;
A política pública, embora tenha impactos a curto prazo, é uma política de longo prazo”. 21
Finalmente, Souza (2003) salienta o fato de que, assim como ocorre com qualquer referencial teórico, é
preciso ter clareza sobre quando e como utilizá-lo. Isso se deve ao fato de que, na maioria das vezes,
analisar políticas públicas significa estudar o “governo em ação”. Por essa razão, alguns pressupostos não
se adaptam a algumas análises e podem incorrer em simplicidade analítica. A autora conclui que o
“principal foco analítico da política pública está na identificação do tipo de problema que a política
pública visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema político e à sociedade política e nas
instituições – regras que irão modelar a decisão e a implementação da política pública”.22 O entendimento
dos modelos mapeados pode, para a autora, ajudar na compreensão dos problemas que as políticas
públicas visam enfrentar, na atuação dos indivíduos nela envolvidos e por ela afetados, bem como no
papel dos atores envolvidos nas decisões.
No quadro teórico das políticas públicas, encontram-se as políticas sociais que, segundo Castro23, “não
existe um padrão consensual de conjunto de políticas preestabelecido para se determinar o que seja uma
política social”. O autor assinala a diversidade conceitual e de abordagens teóricas dos autores sobre o
conceito de política social. Entretanto, adota o conceito de política social como sendo “composta por um
conjunto de programas e ações do Estado, que se manifestam em oferta de bens e serviços e
transferências de renda, com o objetivo de atender às necessidades e aos direitos sociais que afetam
vários dos componentes das condições básicas de vida da população, até mesmo aqueles que dizem
respeito à pobreza e à desigualdade. Cabe salientar, entretanto, que bens e serviços similares aos
oferecidos pelo Estado podem também ser oferecidos por entidades privadas, sejam lucrativas ou não”
24
.
Para Castro, uma política social busca proteger os cidadãos diante de uma série de circunstâncias, para as
quais deve haver ações específicas que promovam oportunidades de superação das vulnerabilidades
sociais. Ele analisa o complexo sistema de proteção e promoção social no Brasil, com seus esquemas de
distribuição – redistribuição de renda, bens e serviços. Salienta o fato de que o governo brasileiro aplica
21
Souza, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. (ano 8, nº 16. jul/dez., p. 36) Porto Alegre: Sociologias.
22
Souza, C. Políticas Públicas: uma revisão da literatura. (ano 8, nº 16. jul/dez., p. 40) Porto Alegre: Sociologias.
23
Castro, J. A.. Artigo: Política social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação da Gestão de Programas Sociais.
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação. p. 66.
24
Castro, J. A.. Artigo: Política social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação da Gestão de Programas Sociais.
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação. p. 71.
15
significativas parcelas do Produto Interno Bruto (PIB) nas políticas setoriais e transversais mantidas e
geridas pelo Estado.
Atualmente, segundo o autor, o Estado brasileiro desenvolve um conjunto diversificado de políticas
públicas, agrupado em dois sistemas – proteção social e promoção social.
Na proteção social, encontram-se as políticas sociais voltadas à seguridade social, que tratam de casos
específicos, como velhice, morte, doença ou desemprego. Diferentes programas e ações da previdência
social geral atendem esse grupo (aposentadorias, pensões e auxílios), e a do setor público abrange saúde,
assistência social e seguro-desemprego.
As ações de promoção social visam criar oportunidades e acesso aos recursos e benefícios historicamente
conquistados pela sociedade brasileira. Tais políticas compreendem ações voltadas à formação e
desenvolvimento do cidadão – como educação, cultura, políticas de trabalho e renda; qualificação
profissional e regulação do mercado de trabalho, bem como políticas voltadas à agricultura familiar,
economia solidária, habitação e mobilidade urbana. Por meio de esquemas ilustrativos, o autor apresenta
como foi construída, nos últimos 80 anos, uma série de políticas que ampararam a execução desse
complexo sistema de programas sociais no território brasileiro. Tal complexo, segundo ele, exigiu um
aparato de gestão técnico-burocrático à altura do montante cada vez maior de recursos financeiros,
humanos e tecnológicos aportados para dar conta dos benefícios sociais requeridos pela sociedade, à
medida que ela caminha e apresenta avanços econômicos e sociais, conforme figura 1 abaixo.
25%
25%
21,9%
13,5%
% do PIB
% do PIB
19,2%
11,4%
4,6%
0%
4,8%
3,2%
3,6%
0%
GPS_Total
1995
Federal
2005
Estadual
1995
Municipal
2005
Figura 1: Gasto Público (GPS) por esfera de governo, em % do PIB – 1995-2005.
Fonte: DISOC/IPEA.
O autor delineou o complexo sistema que compõe o conjunto de políticas sociais no Brasil que, segundo
ele, chama a atenção pela dimensão do seu conjunto: “são centenas dos mais diferentes tipos de
benefícios ofertados diariamente a dezenas de milhões de cidadãos atingidos pelas ações e programas
implementados pelas diversas políticas públicas de proteção e promoção social. Destaca-se ainda que
tais políticas não se apresentam fragmentadas em ações emergenciais ou descontínuas, ao contrário,
operam de modo estável e sustentado no tempo, com regras e instituições estabelecidas. Boa parte dos
benefícios e serviços tem estatuto de direitos e exige capacidade instalada, com aplicação diária de
recursos materiais, humanos e financeiros na sua produção e provisão, ainda que nem sempre no volume
e na qualidade desejados” 25.
25
Castro, Idem. P. 80.
16
POLÍ
POLÍTICAS SETORIAIS
Previdência Social
Regime Geral e
Servidor pú
público
Proteç
Proteção social
Saú
Saúde
(seguridade social)
GESTÃO/ORGANIZAÇ
GESTÃO/ORGANIZAÇÃO
Sistema Previdenciá
Previdenciário
RGPS (Centralizado)
RPPS (descentralizado)
Sistema Único de Saú
Saúde
SUS
Assistência Social
Sistema Único de
Assistência Social
SUAS
Habitaç
Habitação e Urbanismo
Não tem sistema
Saneamento Bá
Básico
Polí
Política
Social
Trabalho e Renda
Não tem sistema
Sistema Pú
Público
de Empregos (SPE)
(frá
(frágil e centralizado/descentralizado)
Promoç
Promoção social
Educaç
Educação
Sistema Federativo
de Educaç
Educação
(Descentralizado)
(Oportunidades e
Resultados)
Desenvolvimento
Agrá
Agrário
Cultura
Não tem sistema
(estraté
(estraté gia dos Territó
Territórios
da cidadania)
Não tem sistema
(Sistema em processo de
discussão)
APARATO DISPONÍ
DISPONÍVEL
üMinisté
Ministério da Previdência Social
ü2.320 Agências da Previdência
ü193 Prev cidades
üagencias do RPPS
üMinisté
Ministério da Saú
Saúde
üSecretarias de estados e municí
municípios
ü63.267 ambulató
ambulatórios
ü6.101 internaç
internações
ü7.162 urgências
ü21.357 diagnose e terapia
üMinisté
Ministério do Desenvolvimento Social
üSecretarias de estados e municí
municípios
ü5.142 Cras cadastrados
ü4.244 Cras c/cofinanciamento
c/cofinanciamento fed.
ü3.635 Cras C/cofinanciamento
C/cofinanciamento PAIF
üMinisté
Ministério das Cidades
üAgências da Caixa Econômica Federal
üSecretarias de estados e municí
municípios
üMinisté
Ministério das Cidades
üSecretarias de estados e municí
municípios
üCompanhias de Saneamento estaduais
üCompanhias de Saneamento municipais
üMinisté
Ministério do Trabalho
üSecretarias de estados e municí
municípios
ü1.266 postos do Sine
üRede de qualificaç
qualificação
üAgencias de microcré
microcrédito
üMinisté
Ministério da Educaç
Educação
üSecretarias de estados e municí
municípios
ü244 escolas federal
ü39.833 escolas Estadual
ü133.844 escolas municipais
üMinisté
Ministério do Desenvolvimento Agrá
Agrário
ü23 agências do incra
üTerritó
Territórios da cidadania
üMinisté
Ministério da Cultura
üSecretarias de estados e municí
municípios
ü252 fundaç
fundações de cultura
ü7.048 bibliotecas pú
públicas
Figura 2: Gestão, organização e aparato disponível das políticas setoriais.
Fonte: Castro, J. A. (2011). Política social no Brasil: marco conceitual e análise da ampliação da Gestão de Programas Sociais.
Revista Brasileira de Monitoramento e Avaliação. p. 73.
Sobre esse complexo sistema demonstrado na figura acima, optou-se por apontar três grandes sistemas de
políticas sociais, implementados pelo Governo Federal, por meio da ação direta do Ministério do
Desenvolvimento Social:
17
1) O Sistema Único de Assistência Social (Suas): contempla as ideias de sistema e descentralização, pois
conjuga esforços de vários órgãos, que devem manter articuladas suas informações e ações. É
descentralizado, porque combina ações das três esferas de governo, por meio da gestão compartilhada. O
Suas elegeu como foco de seu atendimento a família e, para isso, organizou a rede socioassistencial de
apoio às famílias, entendendo que, dessa maneira, pode proteger seus membros, concedendo o apoio
necessário. Dessa forma, criou unidades de Centro de Referência de Assistência Social (CRAS) em todo o
território brasileiro onde resida a população vulnerável.
Organizado por níveis de proteção social, o CRAS oferece serviços de proteção social básica ou proteção
social especial. Segundo informações do sítio do MDS, “o CRAS atua como a principal porta de entrada
do Sistema Único de Assistência Social (SUAS), dada sua capilaridade nos territórios e é responsável
pela organização e oferta de serviços da Proteção Social Básica nas áreas de vulnerabilidade e risco
social” 26. Os Centros de Referência Especializados de Assistência Social (CREAS) oferecem serviços de
proteção social especial a famílias e indivíduos em situação de risco pessoal ou social, cujos direitos
tenham sido violados ou ameaçados. Para integrar as ações da Proteção Especial, é necessário que o
cidadão esteja enfrentando situações de violações de direitos por ocorrência de violência física ou
psicológica, abuso ou exploração sexual; abandono, rompimento ou fragilização de vínculos ou
afastamento do convívio familiar devido à aplicação de medidas. Hoje existem 6801 unidades do CRAS e
1150 unidades do CREAS distribuídas no território brasileiro e, de acordo com o sítio, o SUAS está em
fase de reestruturação e ampliação.
A Norma Operacional Básica do SUAS (NOB/Suas) estabeleceu regras que visam disciplinar a
operacionalização da Assistência. O repasse de recursos do Fundo Nacional de Assistência Social para os
fundos estaduais, municipais e do Distrito Federal já se organiza de acordo com o novo sistema de
descentralização de recursos e de gestão e representa uma nova metodologia e concepção de gestão
pública de assistência social no governo brasileiro. Um dos dilemas apresentados para a nova realidade do
SUAS diz respeito à capacitação dos trabalhadores dessa extensa rede de atendimento socioassistencial.
Tal problemática, juntamente com os novos desafios do SUAS, fazem parte do temário da VIII
Conferência Nacional de Assistência Social, que se realizou em Brasília, entre os dias 7 e 11 de dezembro
de 2011.
2) O Programa Bolsa Família (PBF): segundo informações do sítio do MDS27, o PBF é um programa de
transferência de renda condicionado, pois vincula o recebimento de benefício financeiro ao cumprimento
de compromissos nas áreas de saúde, educação e assistência social. É um programa voltado para famílias
em situação de pobreza e extrema pobreza e faz parte do Programa Fome Zero, que tem como objetivo
assegurar o direito humano à alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e
contribuindo para a conquista da cidadania pela população mais vulnerável à fome.
Criado em 2004, o PBF é fruto da unificação dos programas Bolsa alimentação e Vale Gás. Constitui-se
em um dos “maiores programas de transferência condicionada de renda do mundo em abrangência
territorial e cobertura populacional, direcionado a mais de 13 milhões de famílias em situação de
vulnerabilidade social” 28. A depender da renda familiar por pessoa (limitada a R$ 140), do número e da
idade dos filhos, o valor do benefício recebido pela família pode variar entre R$ 32 e R$ 30629. A gestão é
descentralizada, por meio da cooperação entre o Governo Federal, estados, Distrito Federal e os
26
Obtido em http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas.
Obtido em http: //www.mds.gov.br/bolsafamilia.
28
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. (2010) Capacitação para controle social nos municípios: SUAS e
Bolsa Família. Brasília, DF. Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação; Secretaria Nacional de Assistência Social.
27
29
Obtido em http://www.mds.gov.br/bolsafamilia.
18
municípios, com intuito de erradicar a pobreza e reduzir as desigualdades sociais e regionais, em
conformidade com os preceitos constitucionais. Em nível Federal, é executado pelo MDS, por meio da
Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc). Os Estados, Distrito Federal e municípios designam
a coordenação do PBF, geralmente vinculada às secretarias de assistência social ou similares. Para ter
acesso ao benefício, as famílias precisam estar inscritas no Cadastro Único de Programas Sociais do
Governo Federal (CADÚNICO). Diversos estudos apontam para a contribuição do Programa Bolsa
Família (PBF) na redução das desigualdades sociais e da pobreza. O 4° Relatório Nacional de
Acompanhamento dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio aponta queda da pobreza extrema de
12% em 2003 para 4,8% em 200830.
3) A política de Segurança Alimentar e Nutricional: também faz parte do quadro das políticas públicas
sociais no Brasil. Com a implantação do Programa Fome Zero, um conjunto de programas e ações de
segurança alimentar e nutricional foi criado, com um crescente aprimoramento e ampliação do número de
beneficiários. Mais recentemente, encontra-se em plena implantação o Sistema de Segurança Alimentar e
Nutricional (Sisan), de que se tratará mais adiante. Dentre as ações implantadas pelo Programa Fome
Zero, encontra-se a Rede de Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), que se constitui
em Política Social, princípio norteador dessa dissertação, a partir dos fundamentos teóricos apresentados.
Takagi31 salienta que as propostas de combate à pobreza e combate à fome se orientaram, ao longo do
século XX, sob prismas bastante diferenciados do que se entende hoje por política de segurança alimentar
e nutricional. Ela dividiu o processo histórico dessas políticas em três fases, que serão melhor
compreendidas a partir da caracterização histórica proposta no próximo capítulo:
1- A Predominância das Políticas de Abastecimento (1918-1970). A preocupação central era com a
oferta de alimentos, ou seja, aspectos relacionados à produção e escoamento dos alimentos para todas
as regiões do país.
2- O segundo momento inicia-se a partir da década de 1970 – As Políticas Centralizadas de Assistência
Alimentar (1970-1990)
3- O terceiro, a partir da década de 1990, como um período de desmonte das políticas alimentares
centralizadas, com diminuição da atuação do Estado na área social.
Do ponto de vista das políticas públicas, Silva (2010) distingue três enfoques sobre a segurança alimentar
que se assemelham aos conceitos acima, mas que também os complementam32:
Primeiro, um enfoque agrícola, ligado ao tema do abastecimento. Para ele, a preocupação central dessa
abordagem era com os altos preços dos alimentos para as populações urbanas. As políticas, dessa forma,
deveriam caminhar no sentido de regulamentação dos canais de comercialização dos alimentos.
A segunda abordagem relaciona-se aos aspectos nutricionais da população de baixa renda, focalizadas em
grupos populacionais específicos, como idosos ou crianças.
Finalmente, a perspectiva do direito humano à alimentação. Essa abordagem é disseminada pelas Nações
Unidas e suas organizações setoriais, como Food and Agriculture Organization of the United Nations
30
Obtido em http://www.mds.gov.br/bolsafamilia
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 37.
32
Silva, J. G.. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D.; & França, C. G. (orgs). Brasília:
MDA, p. 320.
31
19
(FAO), Organização Mundial de Saúde (OMS), United Nations Children's Fund (UNICEF), que
incorporam outras dimensões no conceito de alimentação e não se limitam à disponibilidade física de
alimentos.
Nessa perspectiva, Aranha33 salienta que a maior especificidade das políticas de segurança alimentar e
nutricional é o fato de ter como essencial relacionar o direito humano à alimentação adequada e, como
direito, “abre espaço para uma intervenção mais integrada e sistêmica nessa realidade, reconhecendo
tanto as diferenças sociais e seus variados níveis de oportunidades, quanto as individuais, com suas
diversas necessidades nutricionais específicas: faixa etária, tipo de trabalho, condição de saúde etc.” 34.
A orientação da FAO é para que os países persigam os Objetivos do Milênio, de reduzir pela metade o
número de pessoas que passam fome até 2015. Nesse sentido, devem ser priorizadas as ações que
envolvam a melhoria da produtividade agrícola, a ampliação de investimentos na infraestrutura rural e
urbana, as reformas estruturais e a reabilitação de recursos naturais, bem como a focalização de combate à
fome nas áreas urbanas.
Nesse caminho, a concepção da proposta do Programa Fome Zero, na concepção de Silva 35, visa romper
com a visão fragmentada que permeou as políticas alimentares até o século XX, rumo à construção de
uma política de segurança alimentar e nutricional, em atendimento aos preceitos dos Objetivos do
Milênio, dos objetivos das organizações internacionais, das discussões oriundas dos processos
participativos e especialistas da área e, principalmente, da responsabilidade política dos gestores com a
pauta do combate à fome.
Segundo Silva (2010), a proposta procurou articular seis dimensões distintas:
1- Um programa de transferência de renda, para atacar o problema da falta de acesso aos alimentos, em
função do poder aquisitivo;
2- Um programa de estímulo aos agricultores familiares mais pobres, tendo em vista que os problemas
estruturais da América Latina impuseram a situação de miséria nessa faixa;
3- Um programa de acompanhamento de saúde e nutrição de grupos específicos, em especial, crianças,
idosos e gestantes, bem como as vítimas de doenças decorrentes da má alimentação;
4- Um programa de controle de alimentos consumidos;
5- Um programa de educação alimentar e nutricional, amplo, para toda a população.
6- Um programa de abastecimento, destinado especialmente às grandes cidades e regiões
metropolitanas, tendo em vista o papel da rede varejista que detém o controle da venda de alimentos.
Deve ser incentivada a criação de programas alternativos de abastecimento, a realização de parcerias
com o setor privado e provimento de equipamentos, como banco de alimentos, hortas comunitárias,
sacolões, feiras de produtores, restaurantes populares etc.
O autor enfatiza que todas essas dimensões devem direcionar a atuação dos programas e ações de
abastecimento, alimentação, saúde, educação e nutrição, para que aconteçam de forma sistêmica e
articulada, observando as variáveis territoriais e vocacionais. Nesse sentido, ações de reforma agrária e
apoio à agricultura familiar devem ser deslocadas para áreas rurais e os bancos de alimentos, as cozinhas
comunitárias e os restaurantes populares devem se direcionar para atender áreas urbanas.
A Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e Nutrição – RedeSan – objeto de análise detalhada no
capítulo 05, é constituída por restaurantes populares, cozinhas comunitárias e banco de alimentos. Ela faz
parte da ação estratégica da Política Nacional de Segurança Alimentar e Combate à Fome, distribuída
33
Aranha, A. (2010). Fome Zero: Uma Experiência Brasileira. (v. 1, p. 78) Brasília: MDS.
34
Aranha, A. (2010). Fome Zero: Uma Experiência Brasileira. (v. 1, p. 78) Brasília: MDS.
Silva, J. G.. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D.; & França, C. G. (orgs). Brasília:
MDA, p. 331.
35
20
pelas regiões brasileiras e foi concebida de acordo com as diretrizes contidas no Projeto Fome Zero. O
objetivo da RedeSan é promover o combate à fome e a redução da insegurança alimentar no Brasil,
entendidos, no presente estudo, como uma política pública social, cujos indicadores apontam crescentes
resultados rumo ao combate à fome e à insegurança alimentar no Brasil.
Coordenada pelo Ministério de Desenvolvimento Social, por meio da Secretaria de Segurança alimentar e
Nutricional, a RedeSan tem interface com políticas de outros ministérios, como os Ministérios da Saúde,
do Desenvolvimento Agrário, da Educação, dos Direitos Humanos e da Inclusão Racial.Essa interação se
dá pelo fato de ser uma área transversal, que demanda atuação conjunta e permanente.
21
3- A Segurança Alimentar e o Programa Fome Zero
“No Brasil, o papel civilizador de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional é
relativamente novo em sua história”, afirma o ministro Patrus Ananias36, na introdução da Primeira
Revista de Segurança Alimentar do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
O combate à fome, segundo ele, tornou-se objeto de política pública no Brasil a partir de 2003, quando o
recém eleito presidente da República lançou as bases do programa, mais tarde batizado de Fome Zero.
Entretanto, a fome não é problema recente na realidade brasileira. O entendimento dos elementos teóricos
para a construção do conceito de segurança alimentar no Brasil foi forjado na obra Geografia da Fome,
do geógrafo, sociólogo e médico Josué de Castro37, quem primeiro associou pobreza e fome a razões
político-econômicas, por meio de um complexo estudo das categorias das ciências médicas e humanas,
segundo Vasconcelos38.
Na obra, Castro (1980) analisa as principais carências alimentares de cada uma das cinco regiões do
Brasil. Traduzido para 25 idiomas, o livro marca época ao denunciar a fome e a subnutrição, associando a
pobreza aos ditames do homem e não a efeitos naturais. Por esse estudo, introduziram-se os conceitos de
áreas alimentares, áreas de fome endêmica, áreas de fome epidêmica, áreas de subnutrição, construindo
um verdadeiro mosaico alimentar brasileiro e, com esse aparato teórico, construiu-se o Mapa da Fome
(Anexo 1) no Brasil. Esse mapa dividiu o país em cinco diferentes áreas alimentares, que constituíram
fonte de referência para a compreensão do grave problema da fome existente no país e complexa fonte de
pesquisa para o planejamento de políticas voltadas para seu enfrentamento, na década de 1940. Baseado
nos métodos da geografia alemã, salienta Vasconcelos (2008, p. 2710), Castro procurou “localizar com
precisão, delimitar e correlacionar os fenômenos naturais e culturais que ocorrem à superfície da terra” 39
para realizar uma sondagem de natureza ecológica sobre o fenômeno da fome no Brasil, orientado pelos
princípios geográficos da localização, extensão, causalidade, correlação e unidade terrestre. Segundo
Bonfim (2004), Castro identifica dois tipos de fome: a “epidêmica” e a “endêmica”. A primeira,
provocada por catástrofes ecológicas ou políticas; a segunda, mais conhecida como “subalimentação”,
isto é, a alimentação abaixo do necessário por falta de alimentos vitais, embora viva-se em ambientes com
abundância de tais alimentos40.
Médico, geógrafo, antropólogo e autor de diversos livros, Castro assumiu a presidência do Conselho da
Food and Agriculture Organization (FAO) em 1952, onde permaneceu por três anos. A FAO havia sido
criada pela ONU como organismo internacional para o desenvolvimento da agricultura e da alimentação,
em 1945, em Quebec, no Canadá. A primeira conferência da organização produziu um documento que
ilustra as concepções da época sobre a alimentação, que eram influenciadas pelo ideário liberal norteamericano, segundo o qual um mundo em reconstrução não poderia conviver com a carência dos
indivíduos. Para alcançar a libertação da fome era necessário disseminar o conhecimento sobre os
métodos de produção, processamento e distribuição dos alimentos.
36
Ananias, P. (2008). Segurança alimentar e nutricional: trajetória e relatos da construção de uma política nacional. Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Brasília: MDS.
37
Castro, J. (1980). Geografia da Fome. Rio de Janeiro: Antares, 1980.
38
Vasconcelos, F. A. G. de. (2008). Centro de Ciências da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, Brasil.
39
Vasconcelos, F. A. G. de. (2008). Centro de Ciências da Saúde, Universidade Federal de Santa Catarina, Florianópolis, Brasil.
40
Bonfim, J. B. B. (2004). As políticas Públicas sobre a Fome no Brasil. Textos para discussão nº 8, Brasília. Obtido em
http://www.senado.gov.br/senado/conleg/textos_discussao/TD8-JoaoBoscoBonfim.pdf.
22
A noção do alimento como poderosa arma política entre os países surgiu pela primeira vez naquele pósguerra, frente aos riscos ocasionados pela destruição em massa de campos de produção de alimentos. A
alimentação adquiriu um significado estratégico de segurança nacional e fez surgir os primeiros
elementos para a compreensão do conceito de segurança alimentar e de um conjunto de políticas
específicas, entre as quais se encontra a formação de estoques de alimentos. Takagi (2006) afirma que a
ideia de segurança alimentar esteve associada à produção agrícola, tema dominante na 1ª Conferência
Mundial de Alimentação, promovida pela FAO em 1974. Castro, que já era responsável pela implantação
de diversas políticas voltadas para a alimentação nas décadas 50 e 60, apresenta-se nesta instância como
referência internacional na interpretação política do problema da fome no mundo. A discussão travada
nesse evento foi quase exclusivamente sobre as políticas agrícolas, reforçando a crença de que a
segurança alimentar dependia fundamentalmente de uma política de armazenamento estratégico,
devendo-se fazer crescer os estoques e assegurar a consolidação de acordos internacionais sobre
diferentes produtos agrícolas. Castro, entretanto, já havia desmitificado tal concepção no seu Mapa da
Fome do Brasil, utilizando-se de categorias até então desconsideradas e subestimadas na construção do
pensamento constitutivo da segurança alimentar.
É importante enfatizar que a obra de Castro foi totalmente recuperada pelos teóricos e gestores políticos
envolvidos no planejamento dos programas e enfrentamento da fome no governo do período aqui
estudado.
Em artigo, a respeito da inserção da fome na agenda pública brasileira, as autoras Castello Branco, Wright
e Mattei (1997) 41, informam que, aos dez anos da morte de Castro, em 1983, organizações não
governamentais, associações profissionais diversas, universidades e artistas o homenagearam e, como
resultado, foi publicado, em 1985, o livro Raízes da fome. Foram realizados debates e houve engajamento
de instituições de saúde pública, da Igreja Católica e das agências governamentais, que realizaram
comitês para discutir a incidência e a problemática da fome. Mas, asseguram que é a partir de 2003 que se
reverte de uma estrutura de política pública para onde se orientam ações específicas, por meio do
Programa Fome Zero.
Neste estudo, identificou-se o processo de participação popular no Brasil em torno da problemática da
fome, tal como sintetizado por Bonfim42, cuja análise conclui que tais movimentos foram
majoritariamente liderados pelas classes populares. Listados abaixo, esses movimentos permitem-nos
traçar uma correlação e verificar como eles culminaram na construção do conceito de Segurança
Alimentar na década de 90. Destaca-se, também, os momentos em eles que se delinearam na conjuntura
histórico-social brasileira. Paralelamente à descrição dos movimentos proposta por Bonfim, procurou-se
relacioná-los aos principais processos políticos antecedentes ao governo de 2003 a 2010, período da
presente análise. São eles:
a) Surgimento das sociedades mutualistas, na segunda metade do século XIX.
Objetivo: assegurar a sobrevivência de famílias de assalariados pobres, ou auxiliá-las em determinadas
ocasiões, como enterros.
b) Movimento do “Quebra-Quilos”, entre 1850 e 1900. Objetivo: rever o sistema de pesos e medidas, pois
as pessoas pobres eram “roubadas” em suas compras, pela manipulação das balanças.
41
Mattei, L., Wright, S. & Castello Branco, T. (1997). Colocando a fome na agenda pública brasileira. A ação do Estado, do
Banco Mundial e das organizações não governamentais. Cebrap, Cadernos de Pesquisa, n 7, maio. Obtido em
http://www.cebrap.org.br/v1/upload/biblioteca_virtual/colocando_a_fome_na_agenda_publica.pdf
42
Bonfim, J. B. B. A fome no Brasil: o que se diz, o que se fez, o que fazer. Artigo baseado na dissertação de mestrado (2000). O
discurso da mídia sobre a fome. Brasília: UnB.
23
c) Revolta de Ibicaba, de 1851. Colonos das fazendas de café se revoltam contra o alto preço das
mercadorias que lhes eram vendidas, contra os pesos e medidas utilizados e contra os juros.
d) Protesto Contra Alta de Gêneros Alimentícios em Salvador, em 1858, ocasionado pelas sucessivas
epidemias de febre amarela, cholera morbus e a escassez contínua de alimentos. A palavra de ordem era
“Queremos carne sem osso e farinha sem caroço”.
e) Revolta contra comerciantes estrangeiros, o alto preço de mercadorias importadas e o baixo preço pago
pelos gêneros alimentícios nacionais, em 1872.
f) Lutas diversas pela melhoria de salários e de condições de vida para os operários e lutas no campo, no
início do século XX. Muitas das lutas urbanas eram pelo rebaixamento dos preços dos gêneros
alimentícios.
g) Comício contra a Carestia, em 1913, no Rio de Janeiro, que teria reunido mais de dez mil pessoas,
segundo a imprensa. Esse movimento se espalharia por várias cidades do país, no Movimento contra a
Carestia.
h) Atos contra o Desemprego e a Carestia, no Rio e em São Paulo, em 1914.
i) Movimento de Comitês de Combate à Fome no Rio de Janeiro, em 1918.
j) Movimento do Cangaço (1925 - 1938), no Nordeste, associado às ações de Padre Cícero em Juazeiro
são associadas à questão da miséria.
k) Marcha da Fome, em 1931, liderada pelo Partido Comunista. A marcha tomou caráter de movimento
nacional, com atos públicos e passeatas, no Rio, São Paulo e Santos.
Segundo Aranha (2010), pode-se dizer que duas medidas com reflexos importantes na alimentação da
população foram tomadas na segunda metade da década de 1930 pelo governo Vargas. A primeira medida
foi a lei federal que criou o salário-mínimo, em 1936. Apesar de não ser diretamente uma política de
alimentação, essa medida teve um impacto significativo na alimentação dos trabalhadores, além de
propiciar um ambiente favorável ao Decreto Federal nº 399/1938, que especificou a ração essencial, que
serve de base para o cálculo do valor da cesta básica até os dias de hoje43. Ainda sob o viés cronológico
proposto por Bonfim, na primeira metade do século XX, o país avança na construção de ações que
remetem às condições de alimentação, como a instituição do salário-mínimo em 1940, programas de
abastecimento e alimentação escolar, refeitórios para trabalhadores em 1950 e programas de
suplementação alimentar nos anos 70.
l) Campanha Popular Contra a Fome, em 1946, com uma Banca de Queixas, para reclamações contra
comerciantes que vendiam caro ou especulavam com mercadorias.
m) Passeatas da Panela Vazia, entre 1951 e 1953. Nesse período, o Movimento Contra a Carestia atingiu
diversas regiões do Brasil.
n) Promoção do Dia Nacional de Protesto Contra a Carestia, em 7 de agosto 1963, realizada em várias
partes do país.
o) Movimento do Custo de Vida, em 1972, em São Paulo e em outras capitais, fruto da articulação das
Comunidades Eclesiais de Base, ligadas à Igreja Católica.
p) I Congresso Nacional de Luta Contra a Carestia, em 1980.
q) Saques em Supermercados e Lojas no Rio de Janeiro e em São Paulo, em 1983.
É importante ressaltar que no início da década de 1970 houve uma forte crise alimentar provocada por
duas grandes quebras da produção de alimentos, em 1972 e 1974, devido a problemas climáticos nas
43
Aranha, A. (2010). Fome Zero: Uma Experiência Brasileira. (v. 1, p. 77) Brasília: MDS.
24
principais áreas produtoras, que ocasionou uma grave diminuição nos estoques de cereais, segundo dados
da FAO, em 2000. Além disso, fortes secas atingiram a África, matando centenas de milhares de pessoas.
Isso provocou reflexos no preço e na oferta de alimentos em todo o mundo (Takagi, 2006).
Essa autora assinala que esse contexto levou à realização da Primeira Conferência Mundial de
Alimentação, promovida pela FAO e pelas Nações Unidas em 1974, cujos objetivos tratavam de discutir
acordos de políticas e programas para aumentar a produção e a produtividade dos alimentos e ampliar o
consumo e a distribuição destes; debater a formação de um sistema de segurança alimentar mundial mais
efetivo, que considerasse os estoques de alimentos, as políticas de ajuda alimentar de emergência e um
sistema de comércio internacional mais ordenado (FAO, 2000).
Em 1985 acontecia a Primeira Conferência Nacional de Alimentação e Nutrição, na qual se delineou a
compreensão de que a alimentação é um direito básico. Na ocasião, foi proposta a criação de um
Conselho Nacional de Alimentação e Nutrição – CNAN, vinculado ao Instituto Nacional de Alimentação
e Nutrição – INAN e de um Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional – SSAN, vinculado ao
Ministério do Planejamento, ambos com participação de representantes da sociedade civil (Takagi, 2006).
Na visão do CONSEA44, na década de 1980 se delineou o que seria o embrião de uma concepção de um
Sistema de Segurança Alimentar e Nutricional, através de dois movimentos congruentes: a elaboração do
documento Segurança Alimentar, proposta de uma política de combate à fome no âmbito do Ministério
da Agricultura, em 1985, e a mobilização social que levou à realização da 1ª Conferência Nacional de
Alimentação, em 1986, cujas discussões constituíram o conceito de Segurança Alimentar.
O Brasil vivia o período conhecido como Nova República, em 1985, caracterizado pela democratização
política do Brasil, período subsequente à ditadura militar. Seu início se dá em 1985, quando Tancredo
Neves ganha uma eleição indireta no Colégio Eleitoral, sucedendo o último presidente militar, João
Batista Figueiredo. Tancredo não chega a tomar posse, e o vice-presidente, José Sarney, assume a
presidência em seu lugar.
O governo do presidente José Sarney (1985-1990) foi marcado por grave crise na economia brasileira,
cujos elementos de sua política econômica constituíram ambiente para o crescimento da organização
social. Nesse governo, foram lançados diversos planos de estabilização inflacionária, a exemplo do Plano
Cruzado que, a princípio, teve efeito no que diz respeito à contenção dos preços e no aumento do poder
aquisitivo da população. Milhares de consumidores passaram a fiscalizar os preços no comércio e a
denunciar as remarcações, ficando conhecidos como “fiscais do Sarney”. No decorrer do ano, o cruzado
foi perdendo sua eficiência, gerando uma grave crise de abastecimento, a cobrança de ágio disseminada
entre fornecedores e a volta da inflação. No fim do governo, uma escalada da inflação chegou ao patamar
de 1800%. O governo de Sarney ficou conhecido, também, pela condução do processo de
redemocratização do país. O marco foi a promulgação da Constituição Federal de 1988, conhecida
nacionalmente como Constituição Cidadã, pois trazia uma abordagem democrática em relação às
anteriores. Democracia que foi evidenciada pela colaboração e participação do povo, por meio de abaixoassinados, liderados pelos sindicatos de classe, entidades religiosas e demais segmentos da sociedade,
num
contexto
pós-ditadura
militar,
compreendido
entre
1964
e
1984.
No que se refere aos direitos civis e sociais, ressalta-se a influência da Declaração Universal dos Direitos
Humanos nos artigos constitucionais que tratam da liberdade individual e das garantias de condições
sociais
mínimas
para
que os
cidadãos
possam
gozar
de
uma
vida
digna.
Os trabalhadores obtiveram conquistas, como a limitação da jornada de trabalho para 44 horas semanais;
o seguro-desemprego; a licença-maternidade e a licença- paternidade. A Constituição também assegurou
aos funcionários públicos o direito de se organizar em sindicatos e utilizar a greve como instrumento de
negociação. Por fim, os direitos sociais foram determinados no artigo 6º:
44
Construção do Sistema e da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional: a experiência brasileira. (2009) Brasília:
CONSEA, novembro, p. 24.
25
“São direitos sociais a educação, a saúde, o trabalho, o lazer, a segurança, a previdência social, a
proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição” 45.
De uma perspectiva institucional, o Brasil completou a transição para a democracia somente com a
realização das primeiras eleições diretas para presidente em 1989, o que não ocorria desde 1960. O pleito
foi marcado por uma polarização ideológica entre partidos considerados de direita e de esquerda.
O político Fernando Collor de Mello, candidato pelo Partido da Renovação Nacional (PRN) e
representante dos interesses conservadores, disputou as eleições com o candidato do Partido dos
Trabalhadores (PT), o ex-sindicalista Luiz Inácio Lula da Silva, representante das forças populares e de
esquerda. Depois de uma acirrada campanha, Collor venceu o pleito e assumiu a Presidência da República
em março de 1990.
Logo depois de sua posse, Collor criou um plano de recuperação da economia, que previa uma série de
medidas que injetariam recursos na economia, como a alta de impostos, a abertura dos mercados
nacionais e a criação de uma nova moeda (o Cruzeiro). Entre outras medidas, o Plano Collor também
exigiu o confisco das poupanças durante um prazo de dezoito meses. Evidentemente, uma forte recepção
negativa do Plano Collor pelos médios e pequenos investidores prenunciava uma série de fatos que
derrotaram o governo.
A grave crise econômica, somada à crise política e ao envolvimento em escândalos de corrupção, fez
Collor alvo de uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito), que provou as irregularidades a ele
atribuídas. No Congresso Nacional, a Câmara de Deputados aprovou o pedido de impeachment do
presidente Collor. Por meio dessa medida, o governo poderia ser deposto e automaticamente substituído
pelo vice-presidente eleito, Itamar Franco. Em 22 de dezembro de 1992, uma sessão no Senado suspendeu
o mandato presidencial, e os direitos políticos de Fernando Collor de Mello foram cassados por oito anos.
É importante ressaltar que, desde sua derrota na candidatura à presidência em 1989, Lula passara a
coordenar as ações do Instituto Cidadania46 entre 1990 a 1992, dando origem ao chamado Governo
Paralelo, cujo objetivo era criar alternativas políticas ao governo de Collor. Era fundamental, para Lula,
que as forças políticas que o levaram ao segundo turno se mantivessem unidas para garantir uma
fiscalização democrática da nova gestão e elaborar propostas conjuntas e estratégicas para o país. Nesse
sentido, o Governo Paralelo – organismo que antecedeu o Instituto Cidadania – elaborou e apresentou à
sociedade uma Política Nacional de Segurança Alimentar – PNSA, que serviu de base para um debate
nacional e participativo sobre o problema da fome e as formas de combatê-la. A proposta contida no
programa era: “Garantir a segurança alimentar, assegurando que todos os brasileiros tenham, em todo
momento, acesso aos alimentos básicos de que necessitam”. As principais políticas propostas foram:
geração de empregos, recuperação dos salários e expansão da produção agroalimentar, com os seguintes
eixos de atuação: a) políticas de incentivo à produção agroalimentar (reforma agrária, política agrícola e
política agroindustrial); b) política de comercialização agrícola (preços mínimos, estoques reguladores e
gestão de entrepostos); c) distribuição e consumo de alimentos por meio de medidas de descentralização
do setor varejista, controle de preços e margens, ampliação dos programas de distribuição de alimentos
básicos; d) ações emergenciais de combate à fome. Propunha-se, ainda, a criação de um Conselho
Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) 47 para coordenar a implantação dessa política e concretizar
a integração dos diversos setores governamentais, inclusive estaduais e municipais, contando com a
participação da sociedade civil.
45
Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. (1998). Brasília.
Instituto Cidadania, Organização não governamental criada pelo ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva.
47
O CONSEA – Conselho Nacional de Segurança Alimentar – foi criado pelo Decreto nº 807, em 24 de abril de 1993. Embora a
previsão fosse de que a presidência caberia ao Presidente Itamar Franco, ela foi ocupada pelo D. Mauro Morelli, Bispo de
Caxias-RJ; o cargo de Secretário-Executivo foi ocupado pelo empresário brasiliense Mauro Dutra. No Conselho tinham assento 8
ministros de Estado e 21 representantes da sociedade civil, sendo que Herbert de Souza, o Betinho, era um deles. Uma estrutura
semelhante havia sido prevista na proposta de Governo Paralelo do Partido dos Trabalhadores.
46
26
Em 1990, havia ocorrido, em São Paulo, o seminário “Fome – Desafio dos Anos 90”, organizado pela
Prefeitura de São Paulo, na gestão da ex-prefeita Luiza Erundina. Nesse seminário ampliou-se o conceito
e os horizontes da segurança alimentar no debate da fome. Segundo Takagi (2006), isso representou um
marco para a construção da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no país.
Nesse contexto de mobilização massiva, a problemática da fome ganhou centralidade, principalmente por
meio da Ação da Cidadania contra a Fome, contra a Miséria e pela Vida, mais conhecida como campanha
do Betinho, em referência ao sociólogo Herbert de Souza, que a liderou. Essa campanha ocorreu,
praticamente, como seguimento da Campanha pela Ética na Política, que havia liderado o primeiro
impeachment de um presidente da República no país, e também promoveu uma intensa mobilização da
população. A mobilização social permaneceu atuante com a construção de outros instrumentos de
discussão de políticas, a exemplo do COEP (Comitê de Entidades Públicas no Combate à Fome e pela
Vida), formado por voluntários das empresas públicas e da Campanha “Ação da Cidadania contra a
Fome, a Miséria e pela Vida”.
O movimento Ação da Cidadania, Contra a Fome, a Miséria e pela Vida, em 1993, representou
verdadeiro marco para a construção da Segurança Alimentar. Ao conseguir a adesão da sociedade, com a
criação de mais de 3.000 comitês organizados em todo o país, a maioria deles ligados a funcionários de
empresas públicas, construiu-se elementos de pauta para as políticas públicas do Estado brasileiro,
especialmente no período compreendido entre 2003 e 2010. Como resultado dessa parceria entre Estado e
sociedade, o movimento vinculou o combate à fome com a conquista de direitos sociais e consolidou o
tema do combate à fome na agenda política brasileira, conforme ressalta Takagi48.
A criação do CONSEA, em 1993, ocorreu no governo do presidente Itamar Franco. Esse governo foi
marcado por um conjunto de medidas econômicas denominadas de Plano Real que, organizado em etapas,
resultariam no fim de quase três décadas de inflação elevada e na substituição da antiga moeda pelo Real,
a partir de primeiro de julho de 1994.
Com a criação do CONSEA e a construção do “Mapa da Fome” 49 – Subsídios à Formulação de uma
Política de Segurança Alimentar –, iniciou-se a construção de uma política de combate à fome no Brasil.
O Mapa da Fome procurou quantificar as famílias indigentes por municípios, de forma a subsidiar o
planejamento das ações voltadas para o combate à fome e à miséria. De acordo com seus estudos,
constatou-se a existência de 31,7 milhões de pessoas abaixo da linha de indigência, 21,9% da população
(Peliano, 1993).
O CONSEA e o Governo Federal realizaram a 1ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar, em
1994, que culminou em um Plano de Combate à Fome e à Miséria. O Plano, entretanto, não gerou um
conjunto de políticas consistentes e coordenadas que pudessem orientar a ação do governo, com
participação e envolvimento da sociedade civil. O Instituto Cidadania, desse modo, centraliza o debate em
torno da elaboração de propostas políticas, realiza seminários de análise de conjuntura e estudos de temas
específicos como a seca, o combate à corrupção, segurança alimentar, desenvolvimento industrial e
outros.
48
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 10.
49
Peliana, AM.T.M (coord). (1993). O mapa da fome II:informações sobre a indigência por municípios da federação. Brasília:
Instituto de Pesquisa Econômica e Aplicada, p.74.
27
A realização das Caravanas da Cidadania, idealizadas pelo Instituto Cidadania, “percorreram um total de
359 cidades de 26 estados, com o objetivo de aprofundar o conhecimento sobre a realidade brasileira,
ouvindo comunidades esquecidas, difundindo experiências positivas e articulando propostas viáveis de
desenvolvimento para essas áreas” 50. Na visão do próprio ex-presidente Lula, amplamente divulgada pela
imprensa, esse foi o maior aprendizado de Brasil que ele teve: o contato com a realidade de todo o país,
com a população pobre, com religiosos, empresários, donas de casa, crianças, trabalhadores. Isso
proporcionou a ele traçar um mapa fundamental para a elaboração de propostas, com vistas à Presidência
da República.
Informações contidas no sítio do Instituto Cidadania51 apontam que a primeira Caravana partiu de
Garanhuns (PE), terra natal de Lula, e terminou em Vicente de Carvalho, distrito pobre de Guarujá (SP),
para onde sua família migrou em 1952. Mais tarde, em 2001, três novas caravanas percorreram mais sete
estados e 47 cidades. Segundo o sítio, “Dois livros e um vídeo relatam uma parte importante do
aprendizado colhido nesses caminhos – Viagem ao Coração do Brasil (editado pela Scritta, com vídeo da
TV dos Trabalhadores) e Diário de Viagem ao Brasil Esquecido (também pela Scritta)” 52.
Além das caravanas, desde 1999, o Instituto Cidadania ampliava o escopo de suas atividades ao elaborar
projetos em políticas públicas, com colaboração de especialistas nas mais diversas áreas, como moradia,
segurança pública, reforma política, juventude e segurança alimentar. Uma equipe de estudiosos
continuou as pesquisas e estudos nessas políticas após a eleição de Lula à Presidência da República e
desenvolveram vários projetos que foram incorporados ao futuro governo, nas áreas de segurança pública,
energia elétrica, juventude e segurança alimentar.
Assim nasce o Projeto Fome Zero, resultado de um ano de trabalho desses especialistas dedicados em
apresentar uma proposta de Política de Segurança Alimentar e Nutricional ao Brasil, acrescida de todo o
acúmulo de discussões com especialistas, organismos populares e universidades.
Enquanto se delineava o programa de combate à fome, o governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso (1995 - 2002) experimentava um reordenamento na condução e orientação das políticas do
Estado. Esse governo, que optou por um forte programa de estabilização econômica, seguiu algumas
linhas mestras, como: desindexação da economia, privatizações, equilíbrio fiscal, abertura econômica e
políticas monetárias restritivas, ou seja, um conjunto de medidas políticas e econômicas que marcaram
profundamente os rumos do país. Foram feitas mudanças na área social, por meio do desmonte de
algumas estruturas e criação de novas estruturas políticas. O CONSEA, por exemplo, foi extinto logo no
início do mandato, substituído por outro Conselho, o Comunidade Solidária, que possuía caráter
consultivo, com ênfase na coordenação de ações de combate à pobreza e à miséria e que manteve a
parceria entre sociedade civil e Estado.
Na visão de Takagi (2006), a segurança alimentar como eixo estratégico de governo foi deixada para
segundo plano no governo de Fernando Henrique, embora se mantivessem iniciativas isoladas, como, por
exemplo, a participação do Brasil, em 1996, da Cúpula Mundial da Alimentação, em Roma. Esse evento,
que reuniu representantes de 185 países e da Comunidade Europeia, tinha por objetivo renovar o
50
51
52
Caravanas da cidadania: Obtido em http:// www.icidadania.org.
Caravanas da cidadania: Obtido em http:// www.icidadania.org.
Caravanas da cidadania: Obtido em http:// www.icidadania.org.
28
compromisso global de eliminar a fome e a subnutrição e atingir a segurança alimentar para todas as
pessoas. Estiveram presentes 112 chefes de Estado e de governos e outros 70 representantes de alto
escalão, incluindo o Brasil.
Na Cúpula Mundial da Alimentação foi assinada a Declaração de Roma, um compromisso que visava
envidar esforços, a fim de erradicar a fome em todos os países, com a meta inicial de reduzir pela metade
o número de pessoas subnutridas até 2015. Segundo Takagi (2006), as estimativas indicavam que, se nada
fosse feito, ainda haveria 680 milhões de pessoas famintas no mundo no ano de 2010, sendo mais de 250
milhões na África Subsahariana.
A denominada era FHC teve duração de dois mandatos consecutivos (1995-1998 e 1999-2002), que
apresentam características peculiares: foram, inicialmente, voltados para a efetivação dos avanços sociais
introduzidos pela Constituição de 1988 e reativados pela gestão Itamar Franco. No segundo período, o
governo FHC optou pela reorientação da ação do Estado em seus pilares básicos. Internamente, políticas
de cunho mais restritivo passaram a nortear esse período, capitaneadas pela adoção de alguns mecanismos
legais, como a Lei de Responsabilidade Fiscal, e pela busca de superávit nas contas públicas para fazer
frente aos crescentes compromissos externos. Segundo Bacelar (2003) 53, “durante o governo Fernando
Henrique Cardoso, pode-se dizer que no Brasil havia duas tendências importantes. A primeira traduzia-se
na opção central por uma inserção no mundo, que se poderia chamar de inserção submissa, mas que os
economistas do governo chamavam de “integração competitiva”. Era a opção de integrar,
competitivamente, o Brasil neste ambiente mundial. Como, na verdade, tratava-se de uma integração
comandada pelo mercado, podemos denominá-la submissa, conclui Bacelar. A outra tendência importante
que estava por trás das políticas públicas era a financeirização das riquezas. Se não a considerarmos, não
conseguiremos entender, por exemplo, a privatização no Brasil54.
Ao ser eleito Presidente, Luiz Inácio Lula da Silva decretou, em 2002, que o combate à fome seria uma
das principais prioridades de seu governo. Decisão política que é resultado de todo o processo político e
social mencionado, que gerou uma proposta política de ação, preparada por alguns dos principais
especialistas do tema no país, amplamente discutida durante sua campanha à Presidência da República. O
Programa Fome Zero, nesse sentido, consolida-se, a partir de então, como estratégia para que o governo
pudesse articular políticas, programas e ações, com vistas a garantir o acesso das pessoas à alimentação,
sobretudo, das mais pobres. Tem início um processo de articulação de uma rede de proteção e promoção
social, cujo núcleo inicial foi a segurança alimentar, mas articulou-se também com a assistência social e
transferência de renda. Em seu discurso de posse, Lula anunciava o que viria a ser o próximo governo: “se
53
Bacelar, T. (2003). In: Santos Júnior, O. A. et al. (organizadores). Políticas Públicas e Gestão Local: programa
interdisciplinar de
capacitação
de
conselheiros
municipais.
Rio
de
Janeiro:
FASE.
Obtido
em
http://franciscoqueiroz.com.br/portal/phocadownload/gestao/taniabacelar.pdf.
54
Bacelar afirma, sobre a privatização das empresas estatais, que: privatizaremos para conseguir receita patrimonial e reduzir
nossa dívida. Mas as contas do governo informavam seu endividamento. O que ele fez, de fato, foi exatamente o contrário.
Vendeu as estatais e de tudo o que já vendeu obteve apenas algo em torno de 9 bilhões de dólares. Só conseguiu, de receita
patrimonial, vinte por cento. Oitenta por cento foram moeda podre. E aí pergunta-se: a dívida do governo diminuiu? Não! A
dívida cresceu. A trajetória da dívida mobiliária é de 55 bilhões de dólares com Sarney, 12 bilhões com o calote de Zélia, 36
bilhões com Marcílio. Quando Fernando Henrique assume o Ministério da Fazenda, a dívida é de 40 bilhões de dólares,
alcançando, já em setembro, 98 bilhões. Somente FHC, como ministro, aumentou em 150% o valor da dívida mobiliária do
governo. Ou seja, estamos mais endividados e sem o patrimônio que foi privatizado. Patrimônio privatizado com moeda podre.
Em vez de diminuir a dívida, o governo aumentou as taxas de juros para atrair reservas (dólares) e emitiu muitos títulos da dívida
pública. Cresceu o endividamento e cresceu o déficit público. Logo, o governo não resolveu seu desequilíbrio financeiro, mas se
exauriu nestas duas contas: o serviço da dívida externa e o serviço da dívida interna. Essa é uma das discussões mais atuais. Por
que carecemos de políticas públicas e por que o governo, de fato, não teve meios para patrociná-las.
29
ao final de meu mandato todos os brasileiros tiverem a possibilidade de ter três refeições ao dia, terei
cumprido minha missão” 55.
É importante ressaltar que, em seu discurso, estão contidas as principais dimensões que fundamentam o
conceito de segurança alimentar: a dimensão de quantidade – o que é necessário em termos de calorias,
proteínas e vitaminas para uma vida ativa e saudável – e a qualidade, que prevê acesso a alimentos
nutritivos e seguros; a dimensão da regularidade consiste em comer pelo menos três vezes por dia, todos
os dias da semana e a dimensão da dignidade, pois não ter alimentos disponíveis retira do ser humano a
possibilidade de viver dignamente.
O problema que o Presidente iria enfrentar, a partir de então, principalmente de caráter político, seria o
enfrentamento das críticas ao seu programa de combate à fome. Estas viriam, principalmente, dos partidos
políticos de oposição ao Governo Federal. Takagi (2006) salienta que, ao priorizar o combate à fome,
Lula apresenta “um atestado direto de inação das gestões anteriores na área social, o que não estaria
condizente com os projetos desenvolvidos, como o Bolsa-Escola, o Bolsa-Alimentação, o Cadastro Único
e o Programa Saúde da Família56.
Para Silva (2010), a grande crítica ao Fome Zero foi em relação ao cálculo do número de pobres, uma vez
que não havia estatísticas consensuais sobre os números de pessoas que passam fome no país. As
diferenças metodológicas levaram a números discrepantes: 30 milhões, segundo o Mapa da fome, em
1993; 50 milhões, de acordo com os números da Fundação Getúlio Vargas (FGV), 54 milhões, segundo
última pesquisa do IPEA (em 2000), e 44 milhões, segundo as pesquisas do Programa Fome Zero (PFZ)
57
.
Para chegar a esse número de 44 milhões de pobres, o autor informa que os estudiosos do PFZ
procuraram aperfeiçoar as metodologias existentes e publicaram os resultados em dois textos
metodológicos. Silva explica que os estudiosos pegaram emprestados o “corte” de um dólar por dia para
definir a linha de pobreza nas áreas rurais do Nordeste com a média do dólar comercial na data de
referência da PNAD de 1999. Isso por que consideravam que uma só linha de pobreza não considera
diferenças regionais de custo de vida entre áreas urbanas e rurais e entre regiões do mesmo país. Além
disso, previram itens relacionados à produção para autoconsumo e o desconto do pagamento do aluguel,
item de maior peso no orçamento familiar. Por meio dessa metodologia, chegou-se à conclusão de que a
“linha de pobreza média ponderada para o Brasil (R$ 68,48 por pessoa) indica a existência de 44
milhões de pessoas que tinham uma renda disponível média de R$ 38,34 por pessoa ou 9,3 milhões de
famílias (que possuem uma média de 4,7 pessoas) com renda familiar de R$ 181,10. As famílias que
tinham uma renda disponível próxima ao valor do salário mínimo em setembro de 1999, data de
referência da PNAD, foram consideradas pobres. Não temos dúvidas de dizer que as pessoas dessas
famílias não têm uma renda suficiente para garantir a sua segurança alimentar!” 58
55
Discurso de posse do presidente Lula.
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 163.
57
Silva, J. G. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D. & França, C. G. (orgs). Brasília: MDA,
p. 44.
58
Silva, J. G. (2010). Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.; Grossi, M. E. D. & França, C. G. (orgs). Brasília:
MDA, p. 45.
56
30
4 – A Implantação do Programa Fome Zero: arranjos teóricos, políticos e institucionais
As primeiras ações do Programa Fome Zero foram implantadas logo após o discurso de posse do
presidente Lula. O processo de implantação do Programa deveria levar em conta, na visão de Takagi
(2006), alguns cuidados naquele momento, como com o “excesso do apelo social e político do combate à
fome de forma emergencial, em detrimento da busca da segurança alimentar, de caráter permanente”.
Além disso, fatores como a “inexistência de estatísticas permanentes de mensuração da insegurança
alimentar” aliados à falta de desenho claro para a política social como um todo e a “excessiva e
progressiva setorialização e verticalização das políticas públicas, dificultando a implantação de políticas
multisetoriais, como é necessário no caso da Política de Segurança Alimentar e Nutricional” 59.
Todo esse cuidado havia sido observado pela equipe de transição ao realizar uma missão conjunta entre
FAO, Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e Banco Mundial, visando contribuir para
transformá-lo em um programa de governo e também para avaliar formas de como as organizações
poderiam apoiar a operacionalização do programa. A missão, ocorrida em dezembro de 2002, que
também contou com a participação de técnicos de âmbito nacional e internacional, resultou no desenho
institucional do Programa a ser implantado, assim caracterizado60:
.“Recriação do CONSEA, como órgão de assessoramento do presidente da República;
· Criação de um Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, ligado à
Presidência da República;
· Utilização da estrutura física, orçamentária e de pessoal da Secretaria Executiva da Comunidade
Solidária, que também era vinculada à Presidência da República e coordenada pela ex-primeira-dama,
Ruth Cardoso;
· Readequação do orçamento em R$ 1,8 bilhão para as ações do Programa em 2003, por ocasião da
análise da relatoria do Projeto de Lei Orçamentária de 2003, na Câmara Federal;
· Amplo processo de mobilização popular, inclusive com a criação de uma assessoria especial na
Presidência para cuidar desse tema”.
Nesse sentido, os primeiros esforços do governo Lula se dirigiram para a criação de um ministério
voltado para o combate à fome, O Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome
(MESA), responsável pelo Programa Fome Zero. Foi criada uma estrutura executiva própria, o Gabinete
do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e combate à Fome (MESA), vinculado à Presidência
da República, com orçamento inicial considerável (R$ 1,8 bilhão em 2003), e foi recriado o CONSEA,
logo no primeiro dia do governo, em janeiro de 2003 (Takagi, 2006).
59
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 5.
60
Takagi, M. (2010). A Implantação do Programa Fome Zero em 2003. Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.;
Grossi,M.E.D.&França,C.G.(orgs).Brasília:MDA,p.53.
31
Por meio da Medida Provisória nº 103, de 1° de janeiro de 2003, que dispõe sobre a organização da
Presidência da República e dos Ministérios, posteriormente convertida na Lei nº 10.683, de 28 de maio de
2003, foram criados o CONSEA e o Gabinete do Ministério Extraordinário de Segurança Alimentar e
Combate à Fome, conforme redação a seguir:
“Art. 1º § 1º Integram a Presidência da República como órgãos de assessoramento imediato ao Presidente da
República:
III - o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional;
Art. 9º Ao Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional compete assessorar o Presidente da República
na formulação de políticas e definição de diretrizes para que o governo garanta o direito humano à alimentação, e
especialmente integrar as ações governamentais visando o atendimento da parcela da população que não dispõe de
meios para prover suas necessidades básicas, em especial o combate à fome.
Art. 26. Fica criado o Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome,
vinculado à Presidência da República.
§ 1º Ao Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome
compete:
I - formular e coordenar a implementação da Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com o
objetivo de garantir o direito humano à alimentação no território nacional.
II - articular a participação da sociedade civil no estabelecimento de diretrizes para a Política Nacional de
Segurança Alimentar e Nutricional.
III - promover a articulação entre as políticas e programas dos governos federal, estaduais e municipais e as ações
da sociedade civil ligadas à produção alimentar, alimentação e nutrição.
IV - estabelecer diretrizes e supervisionar e acompanhar a implementação de programas no âmbito da Política
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional.
§ 2º Integram a estrutura do Gabinete do Ministro Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome, o
Conselho do Programa Comunidade Solidária, a Secretaria-Executiva do Programa Comunidade Solidária e até
duas Secretarias.
§ 3º O Programa Comunidade Solidária, criada pelo Art. 12 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, fica vinculado
ao Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Segurança Alimentar e Combate à Fome “61.
A partir do formato inicial, foram desenhadas as primeiras ações a serem implantadas pelo Programa
Fome Zero, em que se articulavam três eixos. De acordo com informações contidas na Cartilha do Mesa62,
denominada Política de Segurança Alimentar para o Brasil, tais eixos caracterizariam a construção de
uma Política de Segurança Alimentar e Nutricional:
1º implantação de políticas públicas
2º construção participativa da política de segurança alimentar e nutricional
3º mutirão contra a fome.
As ideias subjacentes a esses eixos se esclarecem:“Entende-se por políticas públicas a implantação de
ações estruturais, específicas e locais. A construção participativa da sociedade na formulação, execução e
acompanhamento de uma política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional está sendo
desenvolvida em conferências municipais e estaduais, que estão acontecendo por todo o Brasil e será
finalizada durante a II Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, que ocorre em Olinda
(PE), entre os dias 17 e 20 de março. Já o mutirão contra a fome é um grande movimento nacional de
solidariedade para atender emergencialmente aqueles que sofrem com a falta de alimentos e não podem
esperar pelos resultados de mudanças profundas nas estruturas econômicas e sociais. As políticas
estruturais são voltadas para combater as causas mais profundas da fome e da pobreza, buscando o
61
Takagi, M. (2010). A Implantação do Programa Fome Zero em 2003. Fome Zero: a experiência brasileira. In Silva, J. G.;
Grossi, M. E. D.; & França, C. G. (orgs). Brasília: MDA, p. 60.
62
Obtido em http://www.fomezero.org.br.
32
desenvolvimento local e gerando renda e emprego e as específicas visam atender diretamente às famílias
no acesso ao alimento. Já as políticas locais são implantadas pelos governos estaduais e pelas prefeituras”
63
.
Tais foram os elementos concebidos no formato original do PFZ do Instituto Cidadania, bem como nos
trabalhos coordenados pela equipe de transição do governo. No momento inicial, foram implantadas as
ações emergenciais no semiárido, uma vez que a estiagem atingia mil municípios, que corriam o risco de
desabastecimento e fome. O Cartão Alimentação, o Bolsa Renda e o Bolsa Alimentação foram ampliados
nessa região, bem como foram desenvolvidos programas complementares, como a construção de cisternas
e programas de alfabetização. O desenho inicial das ações que continham ações emergenciais, específicas
e estruturantes, pode ser assim definido, conforme o quadro elaborado por Takagi64:
Quadro 1: Desenho inicial do Programa Fome Zero - Prioridades 2003
Programas Estruturais
1) Reforma Agrária:
- Elaboração do Plano Nacional de Reforma Agrária (PNRA);
- Plano emergencial de assentamento de 60 mil famílias acampadas;
- Recuperação de assentamentos em situação precária, beneficiando 40 mil famílias.
2) Fortalecimento da Agricultura Familiar:
- Ampliação do atendimento do Pronaf B para 200 mil famílias;
- Financiamento para agricultura familiar na safrinha.
3) Projeto Emergencial de Convivência com o Semiárido:
- Seguro safra;
- Abastecimento emergencial de água;
- Construção de pequenas obras hídricas: cisternas e barragens subterrâneas.
4) Programa de Superação do Analfabetismo:
- Pré-alfabetização nos municípios atendidos pelo Projeto Fome Zero;
- Programa de educação de jovens e adultos em áreas de reforma agrária.
5) Programa de Geração de Emprego:
- Financiamento para habitação e saneamento.
Programas Específicos
1) Restaurantes Populares;
2) Bancos de Alimentos;
3) Ampliação da Alimentação Escolar;
4) Programa Cartão de Alimentação Emergencial;
5) Educação Alimentar.
63
Principais ações implementadas pelo Programa Fome Zero – Balanço de 2003. São Paulo: Expo fome zero, 2004. Obtido em:
www.fomezero.gov.br/download/balanco.pdf.
64
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 91.
33
Takagi (2006) observa que a preocupação com a fome aumentou de 6%, em setembro de 2002, para 22%,
em abril de 2003, tornando-se a segunda principal preocupação dos brasileiros, depois do desemprego.
Apesar de intensa crítica de alguns setores da sociedade, a aprovação de 69% da população para as ações
de combate à fome e à pobreza, registrada nas pesquisas de opinião, norteava as ações do governo de
combate à fome. As críticas, segundo a autora, foram de toda ordem: de setores da mídia, que cobravam
os compromissos de campanha; da oposição, que assinalava a lentidão das ações; dos teóricos, que
denominavam as ações de assistencialistas. Enfim, nesse primeiro momento, contou-se fundamentalmente
com o apoio popular.
Com a publicação do Decreto nº 4.564, de 1º janeiro de 2003, que definiu o MESA como o órgão gestor
do Fundo de Combate e Erradicação da Pobreza, o titular nomeado do Ministério Extraordinário foi o
coordenador e idealizador do Projeto Fome Zero, José Graziano da Silva65. O orçamento total do MESA,
de R$ 1,8 bilhão, passou a ser superior ao da maioria das outras pastas, sendo menor apenas que o do
Ministério da Saúde e o do Ministério da Educação.
O processo inicial de gestão do Fome Zero foi coordenado pela assessoria especial do programa, que
organizava palestras e capacitava os voluntários para integrar os chamados “componentes do Mutirão
contra a Fome”: o COPO (Conselho Operativo do Programa Fome Zero); o PRATO (Programa de Ação
Todos pelo Fome Zero); o SAL (Agentes de Segurança Alimentar) e o Talher (Equipe de Capacitação
para a Educação Cidadã). Tais componentes, com nomenclaturas bastante criativas na visão de Takagi,
visavam promover uma gestão compartilhada de um programa público nacional. Segundo ela, esse
momento inicial só foi possível devido a essa gestão compartilhada. Entretanto, isso também gerou
confusão de entendimento do que seria o programa, devido a um grau de improviso que os comitês
imprimiam e que, no futuro, deveria ser melhorado.
O Programa Fome Zero transformou-se, gradativamente, na Estratégia Fome Zero, envolvendo um
conjunto de ações executadas interministerialmente e com gestão coordenada pelo governo federal. Nesse
sentido, o próprio CONSEA passa a situar-se junto à Presidência da República, conforme definido na
Medida Provisória citada.
A conjuntura política e social levou à necessidade de redefinição das políticas sociais, transformando o
MESA, em 2004, na Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional e, logo após, no
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Era necessário ampliar o escopo das ações do
programa de combate à fome para um conjunto sistêmico de políticas que focalizassem a geração de
renda.
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome também incorporou mais dois órgãos criados
em 2003: o Ministério da Assistência Social e a Secretaria Executiva do Programa Bolsa Família
(apresentado no Capítulo 2), além dos programas Bolsa-Escola, Bolsa Alimentação e Vale Gás, e vários
ministérios.
Não se sabe se as críticas ao caráter emergencial e assistencialista do Programa Fome Zero levaram a essa
reordenação da máquina administrativa de combate à fome e à pobreza para transferência de renda, fato
que gerou intensa discussão e polêmica. Sabe-se, porém, que, com apenas um ano, o Fome Zero não
apresentava resultados expressivos frente à conjuntura econômica e social já relatada. Por esse motivo, a
imagem que se tinha do programa em 2004 era a de que ele estava restrito a ações emergenciais ou
assistenciais. Nesse sentido, a solução aparente foi conferir maior racionalidade na gestão do programa.
65
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 95.
34
Mas é fato também que as mesmas críticas se dirigiram ao Programa Bolsa Família, de ele ser um projeto
assistencialista e populista de governo (Takagi, 2006).
No remodelamento, foram criados novos programas de segurança alimentar e nutricional, como o
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) e a Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e
Nutrição. Outros programas foram significativamente ampliados, como o Programa Bolsa Família (PBF),
o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE) e o Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf). Nesse mesmo período, o governo federal retomou seu papel na regulação
do preço dos alimentos e na reestruturação dos sistemas públicos de abastecimento alimentar.
Há, atualmente, no governo federal, um conjunto de programas e ações executados de forma integrada (ou
em construção) pelos diversos órgãos, principalmente pelo Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome (MDS), o Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA), o Ministério da Agricultura
e Pecuária (MAPA) – em especial a Companhia Nacional de Abastecimento – CONAB –, o Ministério da
Educação (em especial o Fundo Nacional de Desenvolvimento Escolar – FNDE) e o Ministério da Saúde.
O Brasil conta, hoje, com uma rede pública em expansão, que visa oferecer bens e serviços continuados
para a produção, a distribuição e o consumo alimentar da população, sobretudo aos mais pobres.
4.1- A transformação do Programa Fome Zero: os mecanismos de Gestão do Programa de Governo
Os principais processos de gestão do período, referentes à capacidade do Estado de assegurar a segurança
alimentar e nutricional da população brasileira, se deram por meio da articulação interministerial, bem
como de organismos locais, contando com a forte organização de frentes de controle e participação social
no Brasil. Esses processos foram propiciados pela Constituição de 1988, que previu a institucionalização
dos conselhos gestores de políticas setoriais ou conselhos de políticas públicas nas esferas federal,
estadual e municipal (Schneider, Silva & Marques, 2004). Com inúmeras dificuldades, os órgãos federais
e organismos sociais têm possibilitado a participação de segmentos sociais, que até então não tinham
canais para expressar suas opiniões e demandas, promovendo a atuação de centenas de conselheiros em
34 conselhos nacionais, deliberativos ou consultivos, de políticas públicas no Brasil atual.
Takagi (2006) ressalta que, apesar de muito sucesso na ação articulada entre os ministérios, ocorreram
algumas relações mais conflituosas que levaram a menor resultado. Por exemplo, o desenho do Programa
Cartão Alimentação, que opôs o então ministro do MEC, Cristovam Buarque, defensor do modelo do
Bolsa Escola, ao MESA, quando publicou-se implantação do Programa Fome Zero.
Esses exemplos do processo de construção do Fome Zero demonstram as fragilidades do momento inicial
de ordenação dos processos de gestão do programa.
Sob a perspectiva de implantação de uma Política Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, podese enumerar, a partir de informações colhidas em entrevistas com técnicos e pesquisas aos documentos
internos do MDS, que o conjunto de programas e ações delineado no processo de construção do Programa
Fome Zero transformou-se numa estratégia de governo e promoveu as iniciativas no período de 2003 a
2010:
1) Iniciativas de estabilização dos preços e redução do custo da alimentação, o que se deu por meio
de sucessivas reduções de impostos, ampliação dos preços mínimos para diversos produtos, a
expansão dos estoques públicos e o aumento de recursos para operações de subvenção, de
estocagem e de comercialização de produtos.
2) Fortalecimento da agricultura familiar, garantindo ampliação da oferta de alimentos e
viabilizando o abastecimento alimentar mesmo no período da crise dos preços dos alimentos e da
35
3)
4)
5)
6)
7)
8)
crise financeira. Houve aumento significativo do volume do crédito, passando de R$ 2,1 bilhões,
na safra 2002-2003, para R$ 18 bilhões na safra 2010-2011, sendo acessado por mais de 2
milhões de agricultores. Além do aumento no volume, também houve importantes
aperfeiçoamentos, garantindo seguro agrícola e a retomada de uma importante política de
assistência técnica.
Ampliação e fortalecimento do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), que hoje é
um dos maiores programas de alimentação do mundo. Entre 2003 e 2009, foram muitos os
avanços, como: aumento de 370% no repasse financeiro per capita, universalização para todos os
alunos matriculados na rede pública de educação Básica no país, repasse financeiro triplicado,
para escolas em tempo integral, nos municípios de baixo IDEB (Índice de Desenvolvimento da
Educação Básica) e a compra de parte de alimentos provenientes da agricultura familiar. O
programa atende, hoje, 47 milhões de crianças, jovens e adultos que se alimentam diariamente na
rede pública de escolas no Brasil. O orçamento do programa para 2010 foi de R$ 3 bilhões.
Criação do Programa Bolsa Família, que unificou os programas de transferência de renda até
então existentes sob a concepção de uma estratégia intersetorial de enfrentamento da fome e da
pobreza, articulada a uma potente rede de proteção e promoção social que envolvia fortemente as
áreas da saúde, educação e assistência social. O Programa Bolsa Família atende hoje 12 milhões
de famílias pobres e extremamente pobres, o que corresponde a cerca de 48 milhões de pessoas,
1/3 da população em todos os municípios brasileiros. Entre 2003 e 2009, o PBF teve seu
orçamento significativamente ampliado, passando de R$ 3,2 bilhões para R$ 12 bilhões em 2009.
Em 2010, chegou a quase 38 bilhões de reais. Conforme demonstram vários estudos e pesquisas,
os recursos do Programa Bolsa Família são usados prioritariamente para a aquisição de alimentos.
Pesquisas também indicam que as famílias se alimentam melhor e com mais frequência,
ampliando a quantidade e a variedade de alimentos consumidos; tais pesquisas, entre os anos de
2002 a 2010, serão utilizadas para análise de amostragem dos impactos do PBF para o combate à
fome e à pobreza no Brasil neste estudo.
Criação, em 2003, do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que prevê a compra
governamental de produtos alimentares diretamente de agricultores familiares, assentados da
reforma agrária, e de povos e comunidades tradicionais, para a formação de estoques estratégicos e
distribuição à população em maior vulnerabilidade social. O PAA possibilitou ao Estado brasileiro
utilizar recursos públicos para realizar compras institucionais de alimentos, de forma direta e sem
licitações da agricultura familiar e abastecer duas importantes redes: a Rede Pública de
Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional, integrante do Sistema Nacional de
Segurança Alimentar, e a Rede socioassistencial, organizada no Sistema Único de Assistência
Social. Desde 2003, foram investidos mais de R$ 2,3 bilhões no programa, adquirindo em torno
de 2 milhões de toneladas de alimentos. Em 2009, o programa adquiriu alimentos de 121.000
agricultores familiares que abasteceram as duas redes de políticas públicas, viabilizando a
alimentação de mais de 12 milhões de pessoas.
Criação, no Ministério da Ciência e Tecnologia, de um grupo de pesquisas em rede denominado
Instituto do Milênio para Segurança Alimentar. Esse grupo tinha o objetivo de desenvolver
pesquisas científicas que contribuíssem para eliminar as deficiências alimentares e nutricionais do
país, divididas em dois grandes temas: segurança e educação alimentar e agregação de valor aos
produtos agrícolas, com recursos de R$ 9 milhões, sendo R$ 6 milhões do MESA e R$ 3 milhões
do MCT.
Programa Amazônia Sustentável - Ação Amazônia Solidária: financiamento de 147
projetos comunitários produtivos para a geração de renda junto às comunidades extrativistas da
Amazônia, voltados para o desenvolvimento social e econômico ambientalmente sustentável,
coordenado pelo Ministério do Meio Ambiente.
Criação e estruturação de uma Rede Pública de Equipamentos de Segurança Alimentar e
Nutricional, composta por restaurantes populares, cozinhas comunitárias, bancos de alimentos e
36
feiras populares, que possibilitam o acesso da população aos alimentos, seja pelo seu baixo custo
ou pelo seu fornecimento subsidiado. Entre 2003 e 2009, foram apoiados 900 equipamentos.
Atualmente, são 563 equipamentos em funcionamento. São servidas, diariamente,
aproximadamente 200.000 refeições pelos restaurantes populares e cozinhas comunitárias. Os
bancos de alimentos também viabilizam doações mensais à rede socioassistencial de
aproximadamente 1.600 toneladas de alimentos.
9) A criação do Grupo Interministerial de Convivência com o Semiárido, coordenados pelo
Ministério da Integração Nacional, para atuarem junto às ações emergenciais e estruturais de
atendimento de água no semiárido.
10) Criação do Programa Cisternas, que tem como finalidade a construção de equipamentos de coleta
de água da chuva para o consumo humano. De 2003 a 2010 foram construídas 321.988 cisternas,
viabilizando o acesso à água potável para 1.609.940 famílias do semiárido brasileiro. Por meio
desse programa, famílias conseguiram se libertar da “indústria da seca” e conquistaram seu
direito de ter água para beber e para comer (terminologia própria para as questões relativas de
segurança alimentar no semiárido) 66. De 2003 a 2010 foram investidos mais de R$ 478,8
milhões. Amparado pelos resultados do Programa de Construção de Cisternas domiciliares, foi
criado também o Programa Segunda Água, que fomenta tecnologias sociais de captação e
armazenagem das águas pluviais, para viabilizar o cultivo de horta doméstica e a criação de
pequenos animais de modo sustentável. Estão em funcionamento 3.226 estruturas, entre Cisternas
Calçadão, Barragens Subterrâneas, Tanques de Pedra, Bombas De águas Populares, Barraginhas e
Cisternas de Enxurradas. Foram investidos R$ 64 milhões nessa atividade.
11) A criação da rede de pesquisas do Instituto Nacional do Semiárido (INSA), vinculado ao MCT,
com investimento de R$ 16,5 milhões, com o objetivo de organizar e difundir toda a produção
científica brasileira sobre o semiárido e propor programas e subsidiar políticas públicas que
minimizem os problemas provocados pela seca.
12) A criação do Comitê Interministerial de Inclusão Social de Catadores de Lixo e Apoio à
Erradicação de Lixões, visando integrar as ações junto a estas populações, coordenado pelo
Ministério das Cidades, juntamente com o MESA.
13) Fortalecimento das ações de alimentação e nutrição nos diferentes níveis de atenção à saúde, em
torno de uma atuação articulada entre o Sistema Único de Saúde (SUS) e o Sistema de Segurança
Alimentar e Nutricional (SISAN). A cobertura do Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional
– Sisvan foi significativamente ampliada; o número de acompanhamentos nutricionais aumentou
de 2003 para cá, de 63 mil para mais de 9 milhões de registros. Atualmente, 5.438 municípios
informam dados de antropometria e 1.278 informam dados de consumo alimentar, o que permite
um acompanhamento mais qualificado das famílias.
14) Na VI Marcha de Prefeitos, em março de 2003, foram apontadas algumas das iniciativas que os
municípios podem adotar para criar programas locais de segurança alimentar e nutricional,
incluindo políticas públicas, criação de CONSEAS municipais e órgãos específicos e apoio às
iniciativas da sociedade civil organizada.
Aliado a estas iniciativas, percebe-se o fortalecimento da economia e o controle da inflação,
possibilitando a geração crescente de novos postos de trabalho e aumento real do salário-mínimo, o que
reflete na condição alimentar e nutricional das famílias mais pobres, uma vez que a principal forma de
acesso à alimentação se dá por meio da aquisição de produtos no mercado.
Combinado aos programas e às ações de segurança alimentar no governo estudado, um marco legal foi
construído para assegurar a alimentação como um direito humano fundamental. Na primeira Medida
Provisória do Governo Federal, em 2003, foi recriado o Conselho Nacional de Segurança Alimentar e
66
Ruano, O. Água de beber e água de comer. Obtido em: http://www.fomezero.gov.br/artigo/agua-de-beber-e-agua-de-comeronaur-ruano.
37
Nutricional, diretamente ligado à Presidência da República, como um órgão de aconselhamento ao
Presidente.
Em setembro de 2006, foi aprovada e sancionada a Lei Orgânica de Segurança Alimentar (LOSAN), em
conjunto com a sociedade que, dentre outras coisas, cria o Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Nutricional – SISAN, um sistema público, que visa possibilitar a gestão intersetorial e participativa e a
articulação entre os entes federados para a implementação das políticas promotoras da SAN.
O objetivo estratégico do SISAN é integrar as políticas da área, englobando a agricultura familiar, com
financiamento, assistência técnica e garantia de venda da produção familiar diretamente para os
programas sociais; a transferência de renda, o acesso à alimentação por meio de restaurantes populares, a
distribuição emergencial de cestas de alimentos, os bancos de alimentos, dentre outros. Abrange, ainda, a
implantação de políticas de abastecimento agroalimentar, de pesca e de aquicultura, de reforma agrária,
de alimentação escolar, de alimentação saudável, de saneamento, sob responsabilidade de outros
ministérios. O sistema é composto pelas conferências municipais, estaduais e nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional, pelo CONSEA e pela Câmara Interministerial de Segurança Alimentar e
Nutricional.
Internacionalmente, o Brasil tem se tornado referência no tema da segurança alimentar e do combate à
fome. Por um lado, pela atuação do Governo Federal na ONU e em organismos de seu sistema (FAO,
PMA, FIDA), sugerindo uma mobilização mundial contra a fome. Por outro, pelo fato de que algumas das
práticas e iniciativas aqui tomadas tenham inspirado outros países a adotarem os mesmos procedimentos,
em especial na América Latina e África.
Recentemente, o ex-presidente Lula recebeu o prêmio “Campeão Mundial na Luta Contra a Fome” do
Programa Mundial da Alimentação da ONU. O reconhecimento internacional se deve principalmente a:
(a) formulação de estratégias políticas integradas, (b) priorização de recursos federais dirigidos
diretamente para o consumo alimentar das famílias, (c) apoio à produção e comercialização de alimentos
pela agricultura familiar e camponesa para o abastecimento do mercado local, regional e nacional, (d)
institucionalização de programas e organismos componentes de um sistema nacional assegurador do
direito humano à alimentação e reforma do marco legal do Estado Nacional.
Em 2010, foi aprovado pelo Congresso Nacional a Proposta de Emenda Constitucional nº 47, de 2003,
que introduz a alimentação como direito social, propondo a alteração do art. 6º da Constituição Federal. A
menção expressa do direito à alimentação na Carta Magna confere um novo status às políticas de
segurança alimentar e nutricional, de maneira a garantir a promoção e a exigibilidade do Direito Humano
à Alimentação Adequada (DHAA). Assim, a aprovação da referida proposta é um marco para a garantia
de um direito fundamental, que é o acesso à alimentação adequada e de qualidade, de maneira a erradicar
a fome e a desnutrição no Brasil.
Em sua tese de doutorado de 2006, a atual Secretária Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional,
Maya Takagi67, defendeu que a política transversal de SAN foi distinta daquelas adotadas nos governos
anteriores aos anos 2000, pois foi incorporada a noção de direito humano à alimentação nas políticas
públicas, inclusive, com gestão participativa da sociedade. Para o CONSEA, foi, sobretudo, com a gestão
participativa da sociedade, tendo em vista o longo caminho de debates e mobilização até que fosse
aprovada a PEC 47 de 2003, em 2010.
67
Takagi, M. (2006). A implantação da Política de Segurança Alimentar e Nutricional no Brasil: seus limites e desafios. Tese
(Doutoramento), Unicamp/IE, Campinas, São Paulo, Brasil, p. 17.
38
5 - O papel da Rede de Equipamentos de Segurança Alimentar e Nutricional no conjunto das
ações do Fome Zero
No Brasil, o conceito de soberania alimentar, assim como o de Direito Humano à Alimentação Adequada
(DHAA), tornou-se princípio político por meio da promulgação da Lei nº 1.346/2006, denominada Lei
Orgânica de Segurança Alimentar (LOSAN). Os conteúdos da LOSAN que criaram o Sistema Nacional
de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) traduzem o acúmulo dos atores sociais que viveram o
processo da sua formulação no contexto da implementação da estratégia do Fome Zero68, desencadeada
pelo Governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, a partir de janeiro de 2003. O conteúdo da LOSAN
foi resultado de amplo processo de acordos possíveis entre múltiplos atores do governo, do parlamento e
da sociedade69. A noção de soberania associada ao DHAA e à produção de alimentos encontra-se assim
definida no art. 5º da LOSAN:
Art. 5º A consecução do direito humano à alimentação adequada e da segurança alimentar e
nutricional requer o respeito à soberania, que confere aos países a primazia de suas
decisões sobre a produção e o consumo de alimentos.
Em consonância aos princípios da LOSAN, as principais diretrizes políticas e ações do Governo Federal
implementadas no período de 2003-2010 podem ser assim entendidas:
·
·
·
·
·
·
·
Promover o acesso universal à alimentação adequada;
Estruturar sistemas justos, de base agroecológica e sustentáveis de produção, extração,
processamento e distribuição de alimentos;
Instituir processos permanentes de educação e capacitação em segurança alimentar e direito
humano à alimentação adequada;
Ampliar e coordenar as ações de segurança alimentar e nutricional voltadas para os povos
indígenas e para as comunidades tradicionais;
Fortalecer as ações de alimentação e nutrição em todos os níveis da atenção à saúde, de modo
articulado às demais políticas de segurança alimentar e nutricional;
Promover a soberania e a segurança alimentar e nutricional em âmbito interno; e
Promover o acesso à água para consumo humano e para a produção de alimentos.
A política de segurança alimentar e nutricional, no entendimento daquele governo, esteve pautada em um
conjunto de ações públicas estatais e não estatais que promovessem a estruturação de sistemas
descentralizados de segurança alimentar e nutricional regulados pelo Estado. A configuração desses
sistemas envolvia a oferta de bens e serviços por meio da reestruturação, integração e articulação dos
circuitos agroalimentares locais e regionais desde a produção até o consumo de alimentos.
68
FOME ZERO: é uma estratégia impulsionada pelo Governo Federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada
às pessoas com dificuldades de acesso aos alimentos. Tal estratégia se insere na promoção da segurança alimentar e nutricional,
buscando a inclusão social e a conquista da cidadania da população mais vulnerável à fome. Obtido em: www.fomezero.gov.br .
69
Moreira, C. Doutor e Mestre em Geografia pela Universidade Federal de Minas Gerais. Engenheiro Agrícola pela Universidade
Federal de Viçosa. Secretário Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional do Ministério do Desenvolvimento Social.
Professor licenciado da Universidade do Estado de Minas Gerais, campus de Divinópolis – MG.
39
Nesse contexto, foram concebidos os Sistemas Descentralizados de Segurança Alimentar e Nutricional, e
implantados pela Secretaria Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SESAN) do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, com três eixos estratégicos: produção, abastecimento e
consumo70:
Figura 3: Sistemas Descentralizados de Segurança Alimentar e Nutricional.
Fonte: CGPPAN/DESAN/SESAN/MDS, 2010.
Análises realizadas pelos técnicos da SESAN71 demonstram que a Figura 3 apresenta um modelo
simplificado e mostram como são estruturados os sistemas descentralizados de SAN, preconizados pela
LOSAN e regulamentados pelo SISAN. Salientam que a estrutura operacional do Estado responsável pela
política de SAN configura-se pela interferência na produção, no abastecimento e no consumo do circuito
agroalimentar.
Segundo os estudos dos técnicos, no centro da figura aparece uma ação, de caráter transversal, o
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), que articula e estrutura as diversas ações de SAN, buscando
garantir a lógica do ciclo agroalimentar, pelo apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e valorização
das culturas alimentares regionais. O Programa de Aquisição de Alimentos (PAA) consiste na aquisição
de alimentos provenientes da agricultura familiar, para doação a entidades socioassistenciais que atendam
70
Informações fornecidas pela Secretaria de Administração e Gestão da Informação do MDS.
Informações colhidas em textos internos não publicados da SESAN e em entrevista concedida pelo coordenador–geral,
Antônio Leopoldo Nogueira. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (CGPPAN/DESAN /SESAN/MDS).
71
40
pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional, recomposição dos estoques públicos e
comercialização. O PAA é executado em parceria com órgãos federais, estaduais e municipais.
No sentido de executar as diretrizes políticas determinadas, foi criada a Rede de Equipamentos Públicos
de Alimentação e Nutrição (REDESAN), que se constitui em uma estrutura operacional do Sistema
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN) e é integrada por Restaurantes Populares,
Cozinhas Comunitárias e Banco de Alimentos.
Sob a coordenação do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), a REDESAN
insere-se como estratégia da política nacional de segurança alimentar e nutricional na promoção de
sistemas descentralizados de SAN. Sua atuação se dá, principalmente, no abastecimento e no consumo de
alimentos do circuito agroalimentar, podendo ter atuação indireta também na produção.
5.1- A estrutura da Rede de Equipamentos Públicos (REDESAN)
Os Restaurantes Populares são equipamentos públicos de alimentação e nutrição de médio e grande
porte, com capacidade de produção de, no mínimo, mil refeições diárias. Destinam-se ao preparo e
comercialização de refeições saudáveis a preço acessível e à promoção da alimentação saudável, em
cidades com população superior a cem mil habitantes, devendo estar localizados, preferencialmente, em
centros urbanos.
Já as Cozinhas Comunitárias são equipamentos públicos de alimentação e nutrição de pequeno porte,
com capacidade de produção de, no mínimo, cem refeições diárias, destinadas ao preparo, à
comercialização acessível ou à doação de refeições saudáveis em áreas de vulnerabilidade social. Cabe
esclarecer que esses equipamentos diferem dos Restaurantes Populares, não apenas pelo tamanho em
termos de infraestrutura e capacidade de atendimento, mas, principalmente, por sua capilaridade em
municípios com populações marginais e com quadro de indicadores sociais situado nos patamares mais
baixos.
Por sua vez, os Bancos de Alimentos são equipamentos públicos destinados ao armazenamento e
processamento estratégico de alimentos provenientes de doações oferecidas por parceiros do setor
alimentício e por ações governamentais, visando à diminuição do desperdício e ao melhor aproveitamento
dos alimentos que são distribuídos gratuitamente, preferencialmente às entidades da rede de proteção e
promoção social incluídas no Cadastro Nacional de Entidades de Assistência Social, mantido pelo
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (BRASIL, 2009).
5.2- A Distribuição da Rede de Equipamentos Públicos no Território Brasileiro
Partiu-se do pressuposto, neste estudo, que a atuação da Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação
e Nutrição (REDESAN) contribuiu para o combate à fome e para a redução da insegurança alimentar no
Brasil, enquanto parte integrante do conjunto de ações do Programa Fome Zero.
Em 2004, o relatório de gestão da SESAN informava a realização de 31 projetos de Restaurantes
Populares apoiados; 119 de Cozinhas Comunitárias, que são pequenos estabelecimentos comerciais
41
localizados em áreas centrais e que fornecem refeições prontas em pequena escala, com investimento
de 19,7 milhões; 19 convênios para implantação de Bancos de Alimentos, totalizando R$ 5,5
milhões; e foram aplicados R$ 5,3 milhões para projetos de apoio ao autoconsumo, como hortas,
viveiro de mudas, apicultura, beneficiamento de frutas e compras locais de alimentos, beneficiando
239 mil famílias.
O relatório indica que o PAA recebeu investimento de 177 milhões, adquirindo 263 mil toneladas de
alimentos. Foram beneficiados cerca de 50 mil agricultores nas modalidades de compra direta, antecipada,
especial e local. O Programa do Leite adquiriu, de 13 mil produtores, 177,8 milhões de litros de leite, que
foram distribuídos para 620 mil famílias. Isso representou 25% de todo o leite adquirido na região
Nordeste em 2004. Também foram distribuídas 800 mil cestas básicas para populações específicas
(acampados, quilombolas, indígenas e atingidos por barragens). Na área de educação alimentar, a
principal ação foi as três edições das cartilhas da Turma da Emília, publicadas pela Editora Globo, e que
rendeu 54 milhões de cópias.
De 2003 a 2008, foram investidos R$ 182 milhões na implantação da Rede de Equipamentos Públicos e,
em 2009, R$ 51,5 milhões em novas instalações e modernizações de unidades. Ao todo, eram 532
unidades em funcionamento e outras 338 em implantação. Seguem os mapas contendo a distribuição
geográfica dos equipamentos públicos em funcionamento no território brasileiro em 2010.
Para 2010, foram previstos recursos da ordem de R$ 42 milhões para a implantação de novas unidades e
gastos totais de R$ 251.660.373,48, conforme informações da Figura 4.
42
Figura 4: Mapa de distribuição geográfica dos equipamentos públicos em funcionamento no Brasil, 2010.
Fonte: CGPPAN/DPSD/SESAN/MDS, 2010.
Figura 5: Distribuição de restaurantes populares em funcionamento em 2010.
Fonte: SAGI/MDS.
43
Figura 6: Distribuição de cozinhas comunitárias em funcionamento em 2010.
Fonte: SAGI/MDS.
44
Figura 7: Número de bancos de alimentos em funcionamento em 2010.
Fonte: SAGI/MDS.
45
Segurança Alimentar e Nutricional
Referência 2010
Programas
Quantitativo/Observações
Repasse MDS
-
1.431.920,61
1.946.543 Cestas; 301.478
Indígenas e 148.822
Quilombolas
105.113.322,00
Carteira Indígena
Cestas de Alimentos
Programa de Aquisição de Alimentos (PAA):
PAA - Municipal
6.820 Agricultores
7.055.326,42
PAA - CONAB
65.271 Agricultores
245.810.452,49
PAA - Estado
14.466 Agricultores
15.556.258,99
22.265 Produtores, 432.187
litros/dia
375.737.058,84
PAA - Leite
Total
750.704.339,35
Equipamentos acumulados de 2004 a 2011
Unidades
Conveniadas
Unid.
em
func.
Banco de
Alimentos
100
71
Cozinhas
Comunitárias
618
Restaurantes
Populares
147
Equipamentos
Total
865
Unidades
construídas
Repasse MDS
Estimado
MDS
23.237.819,11 Estados
137.038
219.260.800,00
401
MDS
70.934.898,29 Municípios
20.063
32.100.800,00
(SIGA) ASA
256.563
410.500.800,00
91
157.487.656,08
Total
413.664
661.862.400,00
563
Valor
Conveniado
251.660.373,48
Cisternas
Quadro 2: Segurança Alimentar e Nutricional.
Fonte: Relatórios de Informações Sociais – Brasil sintético – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Obtido
em: www.mds.gov.br/sagi, acessado em 30/11/2011, às 15:57.
46
5.3 – A Gestão Descentralizada dos Equipamentos Públicos de Segurança Alimentar
A partir de 2003, o Governo Federal, por meio do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à
Fome, iniciou o repasse de recursos financeiros aos entes federados, para apoiá-los na implantação de
equipamentos públicos de alimentação e nutrição. A transferência de recursos ocorre, necessariamente,
para a implementação descentralizada das ações, uma vez que sua execução se dá em cooperação com os
governos estaduais e locais.
O MESA foi o responsável pelo primeiro desenho de conveniamento dos programas locais junto às
Prefeituras, nos quais o Governo Federal seria responsável pela orientação e capacitação técnica e
repassaria recursos para compra de equipamentos e insumos. Foram formatados os programas de
Bancos de Alimentos, Restaurantes Populares, Cozinhas e Hortas Comunitárias, associados aos
programas de compras locais, especialmente o PAA. Segundo Takagi (2006), o princípio norteador
era de que o MDS não deveria financiar projetos isolados, mas estes deveriam estar inseridos em um
sistema local integrado. Orientava-se os municípios a implantarem Sistemas Municipais Integrados
de Segurança Alimentar e Nutricional, com os objetivos de: promover a integração de diversas ações
de segurança alimentar e nutricional no âmbito local; tornar o uso dos recursos públicos no combate
à fome mais eficaz; e explorar o potencial de produção de alimentos da própria localidade.
Outro eixo norteador de construção dos sistemas de segurança alimentar era a construção
participativa da Política de Segurança Alimentar e Nutricional. O CONSEA, instalado em 30 de
janeiro de 2003, com 62 membros – sendo 13 ministros, 38 representantes da sociedade civil e 11
observadores –, lançou as bases para o modelo participativo, atualmente em processo de replicação
com os inúmeros conselhos estaduais de segurança alimentar e nutricional que realizaram a IV
Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, em Salvador/BA, no período de 1° a 11
de novembro de 2011.
De acordo com dados disponibilizados pela Coordenação-Geral de Promoção de Programas de
Alimentação e Nutrição (CGPPAN/SESAN/MDS, 2010), publicados pela SAGI em 201072, atualmente,
cerca de 123 mil refeições são servidas nos 89 Restaurantes Populares em funcionamento, distribuídos em
65 municípios brasileiros. Outras 73 unidades se encontram em fase de implantação, totalizando 162
unidades apoiadas em 113 municípios. De 2003 a 2008, o Ministério apoiou a implantação de 642
unidades de Cozinhas Comunitárias em 22 estados, das quais 401 estão em funcionamento, servindo cerca
de 86 mil refeições diárias, conforme tabela a seguir.
Para a presente dissertação, utilizou-se o estudo realizado pelos técnicos da SESAN, coordenados pelo
coordenador-geral de Equipamentos Públicos, o bacharel em nutrição e especialista em gestão de políticas
públicas de alimentação e nutrição, Antônio Leopoldo Neto, publicado nos Cadernos de Estudos da
SAGI. Importante salientar que, à época inicial desta dissertação, tais estudos encontravam-se ainda
circunscritos à Secretaria de Segurança Alimentar e Nutricional do MDS, e somente foram publicados em
2010.
Tabela 1 - Número de Equipamentos Públicos em funcionamento, média de refeições servidas por
dia e produtividade média por unidade por dia (Brasil, 2010).
72
Brasília, DF: Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, 2005
-164p. Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate – N.14(2010).
47
Tipo de equipamento
Unidades
Restaurante Popular
Cozinha Comunitária
89
404
Produtividade média
Média
de
refeições
(refeições/unidade/
servidas por dia
dia)
125 mil
1.382
86 mil
213
Fonte: CGPPAN/DESAN/SESAN/MDS, 2010.
Os números da Tabela 1 indicam a produtividade média diária dos equipamentos públicos e demonstram
que cerca de 209 mil pessoas eram beneficiadas pelo acesso a refeições saudáveis. Análises da
Coordenação-Geral dos equipamentos públicos indicam que a média de refeições por unidade encontra-se
no limite esperado para cada equipamento. Nesse sentido, há que se investir na ampliação do número de
beneficiários, bem como na potencialização de utilização dos espaços físicos, integrando-os a outras
atividades ou programas sociais existentes nas comunidades.
Em 2009, foram investidos, nos estados e municípios, recursos da ordem de R$ 46,1 milhões, para
implantação de 104 novas unidades, sendo 86 cozinhas comunitárias em 79 municípios e 18 Restaurantes
Populares.
Existiam no país, em 2010, 102 unidades de Bancos de Alimentos, em 100 municípios de 19 estados,
sendo que 65 unidades já se encontram em pleno funcionamento em 61 municípios. Outras 37 unidades já
receberam recursos e estão em fase de implantação.
Tabela 2 - Número de unidades de Banco de Alimentos em funcionamento, número médio de
entidades atendidas por mês e média do volume de alimentos distribuídos por mês (Brasil, 2010).
Média do volume de
Média
de
entidades
Tipo de equipamento
Unidades
alimentos distribuídos por
atendidas por mês
mês (t)
Banco de Alimentos
65
2.600
1.570
Fonte: CGPPAN/DESAN/SESAN/MDS, 2010.
Os dados apresentados na Tabela 2 revelam a atuação do Banco de Alimentos dentro de um sistema
descentralizado de SAN local. Uma quantidade considerável de alimentos é armazenada, processada e
distribuída, por mês, neste Equipamento. A média anual de gêneros alimentícios manipulados é de 19,2
mil toneladas.
Gráfico 1 – Distribuição dos Equipamentos em funcionamento por região, Brasil, 2010.
48
Fonte: CGPPAN/DESAN /SESAN/MDS, 2010.
No gráfico 1, assinalam os técnicos da SESAN, é possível observar a disparidade existente entre o
número de Cozinhas Comunitárias localizadas na região Sul do país, instaladas nos Estados do Paraná e
Santa Catarina, e nas demais regiões. A explicação, segundo eles, está relacionada aos processos de
implantação desses equipamentos, uma vez que, inicialmente, o Governo Federal descentralizava recursos
orçamentários somente para equipar Cozinhas existentes em escolas e organismos assistenciais, pois a
concepção de Redes de Equipamentos não existia inicialmente.
Tais estados, economicamente mais desenvolvidos, se beneficiaram desse modelo de implantação e
lideraram o processo de construção dos Equipamentos Públicos. É importante ressaltar que, por não haver
a concepção de Rede de Equipamentos, a atuação do Governo Federal estava focada, nesse aspecto, nas
políticas compensatórias. Nos dias de hoje, entretanto, o avanço no conceito e no formato das políticas de
enfrentamento da fome se tornou mais complexo e exigiu a agregação de novas funções aos
Equipamentos Públicos, para que estes pudessem atender às diversas demandas, originando, também,
alterações na forma de financiamento desses Equipamentos.
No mapa da figura 8, a seguir, observa-se a distribuição dos Equipamentos Públicos em implantação no
território nacional, no ano de 2010. Tendo em vista que o período de implantação dessas unidades é de
dois anos, até o fim de 2010 novas unidades foram inauguradas em todas as regiões do País, confirmando
o planejamento do Governo Federal e a orientação em priorizar os Estados, historicamente, menos
favorecidos.
49
Figura 8: Mapa de distribuição geográfica dos Equipamentos Públicos em implantação no Brasil, 2010.
Fonte: CGPPAN/DESAN/SESAN/MDS, 2010.
No entanto, pode-se observar, ainda, a concentração maior de Equipamentos Públicos de
alimentação e nutrição em implantação na região Sudeste (em amarelo) em detrimento de outras regiões.
É importante observar que o número de Cozinhas Comunitárias em implantação sofreu um incremento
considerável na região Nordeste (cinza claro), no ano de 2009, conforme se verifica no gráfico 2, logo a
seguir. Tal fato deve-se ao esforço do Governo Federal em priorizar os pequenos municípios com
indicadores sociais mais baixos, e procurar atender suas demandas, orientando-os quanto aos processos
seletivos.
50
Gráfico 2 – Distribuição dos equipamentos em implantação por região, Brasil, 2010.
Fonte: CGPPAN/DESAN/SESAN/MDS, 2010.
5.4- Princípios político-administrativos de Gestão Descentralizada dos Equipamentos de Segurança
Alimentar e Nutricional
A implantação da REDESAN segue os princípios da Lei n° 11.346, de 15 de setembro de 2006, que
determina que a sociedade deve participar da execução, do acompanhamento, do monitoramento e
controle das políticas e programas de SAN em todas as esferas de governo, como também a transparência
dos programas e ações, no que se refere ao uso dos recursos públicos e privados, bem como critérios para
sua concessão.
Nesse sentido, o MDS adota como instrumento para seleção dos entes federados, que desejam
implementar a REDESAN no âmbito de sua atuação, a divulgação de Editais Públicos. Tais instrumentos
visam conferir transparência na alocação dos recursos orçamentários, buscam disciplinar e direcionar as
ações àqueles indivíduos que realmente precisam da intervenção estatal. São adotados critérios que
buscam analisar criteriosamente as propostas técnico-sociais dos Estados e municípios, para que eles se
qualifiquem para o processo de operacionalização da REDESAN. As propostas são analisadas e é exigido
que os proponentes explicitem, clara e objetivamente, os aspectos sociais e econômicos relacionados à
área na qual será implantado o Equipamento Público. É imprescindível que apresentem indicadores que
justifiquem a relevância do Equipamento para aquela determinada população.
A gestão dos serviços oferecidos pela REDESAN envolve um conjunto de ações que devem ser
planejadas e coordenadas. Uma vez implantados os Equipamentos Públicos, a responsabilidade da gestão
é de estados e municípios, que se comprometem em garantir o atendimento qualificado ao público-alvo.
Neste processo de descentralização, o MDS define os parâmetros mínimos de gestão, de forma a
promover a padronização e a identidade da Rede. As diretrizes dispostas envolvem questões que visam o
fortalecimento da estrutura do Estado e proíbem a transferência das atividades de gestão à iniciativa
privada.
Os municípios e estados, de acordo com o firmado em convênio, não podem eximir-se de suas
responsabilidades e atribuições frente à gestão dos Equipamentos Públicos. Para isso, devem dispor de
uma equipe técnica multidisciplinar e de uma estrutura administrativa e financeira para exercer as
atividades de planejamento, organização, abastecimento, coordenação e fiscalização dos serviços. Tais
exigências podem definir ou influenciar nas causas do sucesso ou insucesso na implementação desses
equipamentos, como se analisa a seguir.
51
Os esforços em priorizar a segurança alimentar na agenda governamental, por meio da atuação
interministerial, intersetorial e de toda a sociedade, com a implantação do Programa Fome Zero, impõe a
necessidade ao Governo Federal de continuar engendrando esforços rumo ao crescimento econômico e
social, a fim de garantir o ideal de qualidade de vida almejado pela sociedade. É necessário continuar
focando na consolidação das políticas públicas de segurança alimentar que, articuladas a outras políticas
distributivas de promoção e inclusão social, contribuam para o desenvolvimento social da nação.
Quanto aos pontos fortes da gestão federal na Rede de Equipamentos de SAN, pode-se mencionar:
·
·
·
·
·
·
A promulgação do Direito Humano à Alimentação Adequada, em 2010, no rol dos direitos
sociais dispostos na Constituição;
A cooperação dos estados e municípios, principais atores no processo de descentralização da
política, o que confere a capilaridade necessária para que esta política alcance os territórios
mais remotos;
A Rede de Acompanhamento e Formação de Gestores Públicos de Segurança Alimentar e
Nutricional (REDESAN) tem atuado como uma rede virtual de relacionamento e
acompanhamento das atividades desenvolvidas nos Equipamentos Públicos. Como uma
plataforma virtual de formação continuada, permite o diálogo e a troca de experiências entre
os gestores de SAN de todo o país e fornece subsídios para a discussão e construção coletiva
da política de SAN;
A determinação legal de que a sociedade participe da execução, do acompanhamento, do
monitoramento e controle das políticas e programas de SAN em todas as esferas de governo;
A transparência na alocação dos recursos orçamentários, por meio da publicação dos Editais
Públicos que buscam disciplinar e direcionar as ações àqueles indivíduos que realmente
precisam da intervenção estatal; e
Investimento em pesquisas científicas que visam reorientar a política dos programas de
Segurança Alimentar e Nutricional, no sentido de analisar cardápios e perfil do público, para
definição de parâmetros que subsidiem os programas alimentares executados nos municípios
que possuem os Equipamentos Públicos.
Paralelamente, pode-se identificar fragilidades ou pontos fracos, ressaltados pela Coordenação-Geral do
Programa73, que merecem ser destacados:
·
O Governo Federal evoluiu no conceito, nas práticas e no formato dos programas sociais.
Adotou o conceito de Segurança Alimentar e Nutricional no escopo de suas políticas e
reorientou a lógica de seus programas. Os Equipamentos surgiram nesse contexto, mas
percebe-se que os municípios gestores da maioria desses Equipamentos não dispõem de
conhecimento técnico suficiente em alimentação, nutrição ou segurança alimentar, o que
dificulta a gestão federal do pleno atendimento aos princípios gerais dos programas. O
Governo Federal encontra dificuldades em garantir que os parâmetros dos programas sejam
cumpridos na totalidade no momento da execução, pelos municípios. Como exemplo, podese observar a dificuldade em fazer cumprir o aspecto saudável dos pratos oferecidos nos
restaurantes populares. Como fazer seguir as quatro leis da nutrição: quantidade, qualidade,
adequação e harmonia, num país com territórios tão diversos e regiões com culturas ainda
mais diversificadas?
73
Neto, A L. No. Coordenador-Geral de Equipamentos Públicos. SESAN/MDS. Entrevista concedida oralmente à autora deste
Artigo.
52
·
Outro aspecto que o governo não conseguiu resolver diz respeito ao público dos
Equipamentos. Planejado para atender ao público de baixa renda, percebe-se hoje, por meio
dos resultados das pesquisas mencionadas, que a localização do equipamento no município
influencia o tipo de público nele presente e nem sempre o público majoritário é o de baixa
renda. Importa observar que o público também define o cardápio, pois segundo o
nutricionista e coordenador entrevistado, idosos devem ter refeição diferenciada e mecânicos
de automóveis necessitam de alimentação mais calórica.
Outro desafio a ser superado diz respeito às principais doenças crônicas predominantes na
população de baixa renda no Brasil, conhecidas como diabetes, hipertensão e obesidade.
Como oferecer alimentação de baixo custo a essa população e, concomitantemente, garantir
educação alimentar a ela?
A capacidade de atendimento dos Restaurantes Populares e Cozinhas Comunitárias pode ser
ampliada por meio de repasse de recursos para a modernização dessas unidades; e
Existem grandes dificuldades para a manutenção e gestão dos Equipamentos Públicos, pois
incorre-se no risco de se encontrar pelo país estruturas ociosas, abandonadas ou até mesmo
sendo utilizadas para outros propósitos, alheios ao interesse público. Ao executar as tarefas
relacionadas à sua esfera de gestão, estados e municípios tomam decisões que nem sempre
favorecem o fortalecimento da estrutura do Estado e acabam transferindo certas atribuições à
iniciativa privada. Nesse sentido, o Governo Federal tem trabalhado na formalização de
procedimentos, normas e critérios, atribuições e competências, bem como na possibilidade
de ampliação das formas de apoio.
·
·
·
A busca pela excelência na atuação do Estado, para que este responda às demandas da sociedade de forma
efetiva, deve ser contínua e compreende diversos fatores que envolvem desde a qualificação do quadro de
recursos humanos ao mapeamento e aperfeiçoamento dos processos de implementação, avaliação e
monitoramento das políticas.
Segundo os especialistas do MDS, é necessário ampliar os investimentos em sistemas de informação que
facilitem a captação de dados e sua disponibilização aos cidadãos. Além disso, faz-se necessário investir
em qualificação dos processos de monitoramento, por meio da construção de indicadores que mensurem
de que maneira a ação governamental tem interferido na realidade, para a melhoria das condições de vida
da população mais vulnerável; investimento em estudos e pesquisas para redirecionamento e
aprimoramento da ação pública, reconhecimento e incentivo à formação de redes sociais, entre outros.
Os principais pontos fortes das regiões brasileiras na execução dos programas da Rede de Equipamentos
podem ser assim elencados:
·
74
O Brasil é reconhecido como um dos países com maior diversidade étnica e cultural do
mundo, apresentando uma população de 191,5 milhões de habitantes (dado divulgado pelo
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística74, em 2009), espalhadas em 26 estados de
federação, mais o Distrito Federal, que apresentam realidades culturais, sociais e econômicas
diferentes. Muitas dessas diferenças estão ligadas à forma de ocupação do território
brasileiro, de sua origem ao seu pleno povoamento. Cabe ressaltar sobre essa diversidade
regional que, na visão dos antropólogos, tal extensão territorial faz com que seja natural que a
população do Amazonas seja diferente da do Rio Grande do Sul, por exemplo. Os princípios
daquela disciplina nos possibilitam considerar que, paradoxalmente, é possível que a nação
brasileira tire proveito de suas diferenças culturais, econômicas e sociais, rumo ao pleno
desenvolvimento econômico. Nesse sentido, o Brasil tem apresentado posição de destaque no
cenário mundial, sendo considerado um país emergente ou em desenvolvimento. Um dos
IBGE. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
53
fatores apresentados de sua riqueza tem sido, justamente, a diversidade de seu povo, que lhe
confere um diferencial positivo.
Com enorme extensão territorial, o país apresenta área de 8.514.876 km2, sendo seu território
dividido em regiões, divididas pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que
é o órgão responsável pela divisão regional do território brasileiro. Essa divisão, bem como as
características regionais, foram buscadas no site Brasil Escola75, apresentados a seguir.
Muitas divisões regionais do território brasileiro já foram estabelecidas ao longo da história.
Atualmente está em vigor a divisão estabelecida no ano de 1970, que é composta por cinco
regiões: Centro-Oeste, Nordeste, Norte, Sul e Sudeste.
Figura 9: divisão regional do Brasil.
Fonte: http://www.brasilescola.com/brasil/regioes-brasileiras.htm
75
Obtido em: http://www.brasilescola.com/brasil/regioes-brasileiras.htm
54
·
·
A região Centro-Oeste é composta pelos estados de Goiás, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul
e pelo Distrito Federal. Sua área ocupa 18,8% do território do Brasil, sendo menor apenas
que a região Norte. Sua população é de 13.895.375 de habitantes. Sua economia cresce em
um ritmo acelerado, sendo a agroindústria o setor mais importante da economia da região.
Ela é a maior produtora de grãos do país, bem como possui o maior rebanho bovino do país.
Suas indústrias são, principalmente, do setor de alimentos e de produtos como adubos,
fertilizantes e rações, além de frigoríficos e abatedouros. Nela está localizado o Pantanal
Brasileiro, patrimônio reconhecido pela UNESCO, bem como reserva da biosfera mundial.
Sua localização distante do eixo político do Sudeste sempre lhe conferiu maior
distanciamento dos programas federais. No entanto, com seu crescente desenvolvimento e
povoamento, principalmente após o final da década de 60, sua importância políticoadministrativa vem se destacando, transformando o quadro de investimento dos recursos
federais. Atualmente, a região possui apenas 22 Equipamentos de Segurança Alimentar e
Nutricional, e 15 Equipamentos serão concluídos até 2011. Um número significativo de
investimento, portanto, foi destinado à região, revertendo a antiga lógica percebida nos
governos anteriores. Esse crescimento econômico e o aumento de recursos podem ser
vislumbrados como o maior ponto forte da região. O crescimento da economia amplia sua
arrecadação, possibilitando aos Estados a condição de subsidiarem seus programas com seus
próprios recursos, em contrapartida ao investimento federal. Fatores positivos importantes
estão relacionados à sua característica produtora de alimentos, o que facilita o abastecimento
dos Equipamentos de Segurança Alimentar. A existência de indústria de alimentos confere
distinção a essa região, por concentrar conhecimento técnico de excelência na produção e
beneficiamento dos alimentos.
O Nordeste brasileiro é formado pelos estados do Maranhão, Piauí, Ceará, Rio Grande do
Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia. Sua área é de 1.554.257,0 km2, e
abriga uma população de aproximadamente 53.591.197 de habitantes. O grande número de
cidades litorâneas com belas praias contribui para o desenvolvimento do turismo, setor que
representa seu ponto mais forte e que ainda necessita de investimento, para que seja
profissionalizado e consiga atender à crescente demanda interna e externa. Muitos estados
investem na construção de parques aquáticos, complexos hoteleiros e pólos de ecoturismo,
gerando, também, problemas relativos à especulação imobiliária e de preservação de
importantes ecossistemas. Nos últimos cinco anos, a economia nordestina mostra-se mais
dinâmica que a média do país, pois houve grande investimento federal e impulso da indústria
e do setor de serviços. Grande investimento também tem sido feito no Vale do Rio São
Francisco, que tem possibilitado o crescimento da lavoura, sempre prejudicado pelas grandes
estiagens na região. A região, que concentra 87 Equipamentos de Segurança Alimentar,
receberá outros 132, demonstrando o cumprimento do atual governo com a meta de
implantar programas nesta região, considerada a mais pobre do Brasil, com os índices sociais
mais baixos e para onde se priorizou inicialmente o combate à fome. Seus maiores pontos
fracos estão relacionados ao baixo índice de escolaridade, o que historicamente incidiu sobre
a capacidade de desenvolvimento da região, conforme exemplificado no gráfico abaixo.
55
Gráfico 3 – Taxa de escolarização das pessoas de 15 a 17 anos de idade – Brasil e Grandes Regiões – 1992/2002.
Fonte: IBGE. Diretoria de Pesquisas, Coordenação de População e Indicadores Sociais; Pesquisa Nacional por Amostra de
Domicílios. 1992/2001.
·
A região Norte é composta pelos Estados de Roraima, Acre, Amapá, Amazonas, Pará,
Rondônia e Tocantins. Possui a maior extensão territorial do país e é a menos populosa. Seus
principais pontos fracos são o fato de tradicionalmente ter sido excluída das políticas
públicas, principalmente pela localização geográfica e pela supremacia dos estados da região
Sudeste, que sempre determinaram os rumos da política nacional. De economia
prioritariamente extrativista e de exploração de minérios, sempre contribuiu para a destruição
ambiental. Possui as maiores usinas hidrelétricas. Abriga a Zona Franca de Manaus e grande
setor agroindustrial, além do complexo ecossistema do Estado do Amazonas. A região é
difícil de ser efetivamente ocupada, pois a densa floresta e o clima equatorial úmido não
facilitam a produção humana. Os rios são a principal via de acesso interno na região,
dificultando, nesse caso, o transporte dos alimentos necessários ao abastecimento dos
equipamentos públicos. Outro fator apresentado pelo coordenador dos programas
mencionados é a dificuldade encontrada no transporte e distribuição dos alimentos, o que
eleva os custos e dificulta a manutenção dos programas nos padrões federais. Há, também,
na região, baixo investimento em conhecimento técnico na indústria de alimentos e nutrição,
elevando as dificuldades nos municípios.
·
Os estados que formam a região Sudeste são: Espírito Santo, Minas Gerais, São Paulo e Rio
de Janeiro, e abrigam uma população de 80.915.332 habitantes, correspondendo a 40% da
população brasileira. Sua economia é a mais desenvolvida e industrializada dentre as
economias das cinco regiões brasileiras, nela se concentrando mais da metade da produção
nacional. É também a região que apresenta grandes contrastes. Ao mesmo tempo em que
56
concentra a maior parcela da riqueza nacional, é a região que mais sofre com o desemprego e
o crescimento da violência. Seus indicadores sociais, entretanto, são os melhores do país, já
que sempre recebe altos investimentos do Governo Federal. Região mais populosa, cuja
população pobre necessita dos Equipamentos Públicos que garantam a política de segurança
alimentar. Diante das facilidades de gestão, produção, circulação e consumo, apresenta
preços mais baixos dos alimentos, barateando os custos envolvidos na produção dos
Equipamentos. Todos os Restaurantes Populares devem oferecer refeição a R$ 1,00 (um real)
e os custos envolvidos na produção dessa refeição variam por região, como se vê: Região
Norte, R$ 4,60; Sudeste, R$ 3,60; Sul, R$ 3,40; Centro-Oeste, R$ 3,40; e Nordeste, R$ 4,00.
Os custos relacionam-se com a capacidade técnica e produtiva das regiões. No Sudeste,
nesse sentido, por suas características histórico-sociais e econômicas, consegue-se obter o
menor custo na produção da refeição determinada pelo Governo Federal nos restaurantes
populares.
·
O Sul do Brasil é formado pelos estados de Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul, com
população estimada em 27,7 milhões de habitantes76. Região que apresenta os melhores
indicadores nacionais em educação, saúde e qualidade de vida. Por esse motivo, concentra
poucos Restaurantes Populares, mas apresenta grande número de Cozinhas Comunitárias por
fatores expostos anteriormente. Seus Estados receberam investimento na modernização das
Cozinhas Comunitárias, uma vez que elas já existiam com seus próprios recursos. Grande
parcela do investimento do Governo Federal nas políticas sociais dirigidas à região
relaciona-se às políticas de fortalecimento da agricultura familiar e investimento na
produtividade agrícola. O crescimento industrial verificado após a década de 90, entretanto,
tem expulsado cada vez mais as famílias do campo para a cidade, gerando, também, êxodo e
bolsões de miséria nas principais cidades da região, ampliando o público-alvo das políticas
sociais.
É importante reproduzir as considerações oriundas da coordenação responsável pelos programas
de Segurança Alimentar, ao indicar os fatores burocráticos como limitadores da inserção de
alguns Estados da federação aos recursos orçamentários da União. O conjunto de exigências
fiscais sempre dificultou o acesso aos programas federais. Além disso, as diferenças regionais
manifestam-se também na habilidade administrativa de cada ente da federação, principalmente
quanto à sua capacidade de gestão das políticas públicas. Nesse sentido, o Governo Federal tem
promovido, sistematicamente, ações para facilitar o acesso desses Estados e municípios aos
programas federais.
5.5- Análises sobre o papel dos equipamentos de SAN no combate à fome
Segundo Takagi (2006), para avaliar se houve avanços em direção à maior segurança alimentar e
nutricional, é possível utilizar diversos indicadores. A FAO indica a existência de quatro tipos de
indicadores básicos, relacionados com: a disponibilidade de alimentos; o consumo de alimentos e os
aspectos nutricionais; a vulnerabilidade (perfil das famílias) e o acesso aos alimentos (renda). O
processo de construção de Indicadores de Monitoramento é parte integrante da consolidação do Sistema
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). Nesse sentido, o CONSEA constituiu um grupo
76
Obtido em: http://www.brasilescola.com/brasil/regioes-brasileiras.htm
57
de trabalho que propôs um sistema de monitoramento que forneça, periodicamente, indicadores sobre a
evolução da realização progressiva do direito humano à alimentação adequada no país e da promoção da
soberania e segurança alimentar. Tal monitoramento deve conter indicadores que possam expressar as
variadas dimensões da segurança alimentar e nutricional e, concomitantemente, captar as diversidades da
sociedade brasileira. O grupo de trabalho desenvolveu uma matriz para seleção, análise e discussão dos
indicadores de monitoramento, que possui sete dimensões, definidas a partir de estudo dos modelos
teóricos dos determinantes da Segurança Alimentar e Nutricional (SAN):
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Produção de alimentos;
Disponibilidade de alimentos;
Renda e despesas com alimentação;
Acesso à alimentação adequada;
Saúde e acesso aos serviços de saúde;
Educação;
Políticas públicas, orçamento e direitos humanos.
O Decreto n° 7.272/2010 adotou essas dimensões para a realização do monitoramento da Política
Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, confirmando o compromisso público de garantir que os
instrumentos legais reflitam as discussões e o acúmulo teórico da sociedade brasileira. O grupo de
trabalho apresentou, em 2010, um relatório contendo diagnóstico abrangente sobre a realização do DHAA
no país, utilizando a metodologia que reuniu indicadores relativos às sete dimensões, e propõe elementos
para consolidação da agenda de política de SAN.
A maioria dos indicadores analisados descreve avanços significativos na realização do DHAA no país,
entre 1988 a 2009, em consonância aos resultados da PNAD de 2009. Destacou-se, no relatório, o período
de 2003 a 2010, em que o governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva colocou a superação da fome e
a segurança alimentar como tema central na agenda da política brasileira. Por esse fato, o Brasil é hoje um
dos países em que o número de pessoas em insegurança alimentar vem diminuindo progressivamente,
apontando assertividade nos rumos da política de combate à fome e à pobreza. No entanto, o relatório
confirma que desafios estruturais historicamente constituídos devem ser vencidos, principalmente a
concentração de terra e de renda, bem como as desigualdades (étnica, racional, de gênero), para a
efetivação do direito à alimentação. Além dos desafios históricos, o relatório aponta novos desafios: o
Brasil é o maior comprador de agrotóxicos do mundo; a liberação das sementes transgênicas pode
significar um risco ainda não mensurável; a obesidade tornou-se uma epidemia, principalmente nas
classes mais pobres; o grande consumo de alimentos com alto teor de sal, gordura e açúcar aprofunda a
insegurança alimentar e redesenha o cenário atual.
5.6 - Aspectos Metodológicos do Conceito de Segurança Alimentar e Nutricional e de análise de seus
indicadores
Segundo informações dos documentos contidos na produção técnica Secretaria Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional, o Brasil tem utilizado cinco métodos de análise em inquéritos nacionais,no
intuito de contemplar a multiplicidade envolvida no conceito de SAN. São eles:
·
método da Food and Agriculture Organization of the United Nations – FAO (Organização das
Nações Unidas para Agricultura e Alimentação);
58
·
·
·
·
cálculo da disponibilidade calórica diária per capita;
cálculo do rendimento mínimo para consumo alimentar e não alimentar; cálculo do consumo
alimentar - como os recordatórios quantitativos das últimas 24 horas, frequência de consumo
alimentar ou a quantificação dos gastos familiares com aquisição de alimentos;
antropometria;
escalas psicométricas do acesso familiar aos alimentos, por exemplo, a EBIA77.
A EBIA, por sua vez, constitui-se em escala de medida direta da insegurança alimentar, e pode oferecer
informações estratégicas para a gestão de políticas e programas sociais, porque permite tanto identificar e
quantificar os grupos sociais em risco de insegurança alimentar (IA) quanto os seus determinantes e
consequências.
Ferramenta utilizada desde 1990 em vários países, a escala relaciona variados aspectos, no sentido de
apontar graus de insegurança alimentar vividos pelas famílias. A EBIA utilizada no Brasil é versão
adaptada e validada daquela elaborada pelo Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (United
States Department of Agriculture - USDA), por um grupo de pesquisadores da Universidade Estadual de
Campinas - UNICAMP, e demandou a realização de estudos qualitativos e quantitativos, nas áreas urbana
e rural das cinco grandes regiões do país, entre os anos de 2003 e 2006. Foi utilizado em nível nacional
pela primeira vez através da Pnad, em 2004, organizada pelo IBGE. Este foi o primeiro diagnóstico no
Brasil de segurança e insegurança alimentar com abrangência nacional. Serviu de referência para a
elaboração de políticas públicas no período até os dias de hoje. No ano de 2006, esse diagnóstico foi
atualizado pelo uso da EBIA na Pesquisa Nacional de Demografia e Saúde - PNDS 2006, do Ministério
da Saúde.
Vários estudos, oficinas técnicas e discussões se realizam no país, no sentido de analisar possíveis
distorções ali contidas. A EBIA utilizada hoje conta com algumas modificações já contidas na pesquisa da
PNAD de 200478. A pesquisa da PNAD de 2009, portanto, trouxe como investigação suplementar
questões que permitem classificar os domicílios brasileiros segundo as quatro categorias de condição de
segurança alimentar:
·
·
·
·
Segurança Alimentar;
Insegurança Alimentar Leve;
Insegurança Alimentar Moderada;
Insegurança Alimentar Grave.
Para a reflexão que aqui se apresenta, utiliza-se os conceitos oriundos da PNAD, entendendo-a como:
“...pesquisa realizada anualmente pelo IBGE que tem como objetivo o levantamento de informações para
o estudo do desenvolvimento socioeconômico do país. Trata-se de um estudo multi-propósito que
investiga diversos aspectos dos domicílios e dos brasileiros. Para tanto, o instrumento de pesquisa é
dividido em duas partes, uma voltada à coleta de informações gerais (condições do domicílio, renda,
77
EBIA (Escala Brasileira de Insegurança Alimentar).
PNAD. (2004/2009). Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios. Segurança Alimentar. Ministério do Planejamento
Orçamento e Gestão. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística.
78
59
emprego, dados demográficos etc.) de periodicidade anual e outra direcionado a temas específicos de
relevância nacional – os suplementos, tais como o de Segurança” 79.
A pesquisa apontou que, em relação a 2004, houve aumento da Segurança Alimentar e Nutricional
(SAN). Em 2009, 69,8% dos domicílios particulares brasileiros tinham acesso regular e permanente a
alimentos em diversidade e quantidade suficiente, em face de 65% do levantamento de 2004. Isso
significa uma diferença – em números absolutos – de 2,8 milhões de domicílios, correspondendo a
aproximadamente 11,1 milhões de brasileiros, que passaram a viver em segurança alimentar, conforme
demonstrado na tabela 3.
Tabela 3 – Moradores em domicílios particulares e domicílios particulares, segundo situação de (in)
segurança alimentar existente no domicílio – Brasil 2004/2009.
Situação de
(in) segurança alimentar
Domicílios particulares (1.000 (domicílios)
Moradores (1.000 domicílios)
N
2009
Com
Segurança 126 137
Alimentar
Com Insegurança Alimentar
Total
65 556
Leve
40 132
Moderada
14 258
Grave
11 167
2004
Com
Segurança 109 215
Alimentar
Com Insegurança Alimentar
Total
72 326
Leve
36 877
Moderada
20 593
Grave
14 856
%
N
%
65,8
40 909
69,8
34,2
20,9
7,4
5,8
17 738
10 973
3 834
2 930
30,2
18,7
6,5
5
60,1
33 607
65,0
39,8
20,3
11,3
8,2
18 035
9 321
5 123
3 592
34,9
18
9,9
7
Fonte: IBGE/Suplemento Segurança Alimentar/PNAD/2009.
Os principais tópicos conclusivos que se depreendem da análise dessa Tabela 3, quanto aos aspectos da
segurança alimentar, podem ser assim entendidos, na avaliação da Secretaria de Avaliação de Gestão da
Informação80 do MDS:
79
NOTA TÉCNICA Nº 165/2010/DA/SAGI/MDS. Assunto: Síntese de resultados do suplemento de Segurança Alimentar da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD 2009. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação.
80
NOTA TÉCNICA Nº 165/2010/DA/SAGI/MDS. Assunto: Síntese de resultados do suplemento de Segurança Alimentar da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios – PNAD 2009. Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação. Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome.
60
·
“Os dados demonstram que aproximadamente 126 milhões de brasileiros (65,8 %) viviam
em segurança alimentar no país no ano de 2009, o que representa, em comparação a 2004,
um aumento de 5,7 pontos percentuais. O contingente em 2004 era de 109.215.
No Brasil, em 2009, cerca de 11 milhões de brasileiros viviam em insegurança alimentar
grave, definida como a redução quantitativa de alimentos entre as crianças e/ou uma
ruptura dos padrões de alimentação resultante da falta de alimentos entre as crianças;
fome (quando alguém fica o dia inteiro sem comer por falta de dinheiro para comprar
alimentos). Em 2004, esse número era de 14,8 milhões de pessoas. O aumento na SAN
nos domicílios ocorreu em todas as grandes regiões, sendo superior no Nordeste (7,5
pontos percentuais) e no Norte (6,1 pontos percentuais).
61
6- Análise das Dimensões 1, 2, 3, 4 e 7 do Relatório – A Segurança Alimentar e Nutricional
e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil – Indicadores e Monitoramento
6.1- Dimensão 1 e 2: Produção e Disponibilidade de Alimentos.
De acordo com o relatório publicado pelo CONSEA81, a conhecida conjuntura de aumento da renda
familiar, no campo e na cidade, elevou a demanda por alimentos no país. Entretanto, a produção agrícola
está fortemente voltada para a exportação. Produtos para exportação, como cana de açúcar e soja,
sofreram crescimento de 146% a 200%, enquanto produtos internos como arroz e feijão, cresceram 55 a
63%. Além disso, a monocultura avançou consideravelmente, como é o caso de milho, da soja, da cana e
do algodão, que cresceu não só pela expansão da fronteira agrícola, mas também pela incorporação de
áreas destinadas a outros cultivos. Isso acarretou na utilização de agrotóxicos, principalmente entre as
culturas mencionadas. Paralelamente, a indústria da agricultura investe em pesquisas de sementes
geneticamente modificadas, dando origem a fortes grupos que a controlam.
Em outro extremo, situa-se a agricultura familiar, cuja produção de alimentos é voltada para o mercado
interno, contribuindo para garantir a segurança alimentar e nutricional dos brasileiros. O relatório do
CONSEA confirma as conclusões dos gestores das políticas de SAN do MDS, ao apontar que o
fortalecimento da agricultura familiar e do agroextrativismo é estratégico para a soberania e segurança
alimentar e nutricional da população. Conclusão que se coaduna com as reflexões oriundas do III
Seminário Nacional do Programa de Aquisição de Alimentos, realizado em Brasília, em dezembro de
2010, em que técnicos, gestores, produtores e beneficiários do programa se reuniram para avaliar e indicar
os rumos da política no país. Realizou-se um balanço sobre os avanços e desafios do Programa de
Aquisição de Alimentos (PAA) no sentido de propor estratégias para consolidação de políticas públicas
continuadas de acesso à alimentação adequada e saudável para a população, com vistas a analisar a
construção do PAA no âmbito da Política e do Sistema Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional;
apresentar os resultados e os impactos do Programa; discutir formas de participação e controle social no
PAA; apresentar, discutir e definir estratégias para regulamentação da legislação do PAA e promover a
troca de experiências entre os participantes do PAA.
O então presidente Lula participou do evento, que culminou com a elaboração de uma Carta indicativa
dos rumos do programa para o novo governo. A candidata à Presidência, Dilma Roussef, incorporou
vários princípios sugeridos no Seminário ao seu programa de governo. Tal carta indica os rumos da
agricultura familiar, cujo programa PAA, articulador e estruturador das diversas ações de SAN, busca
garantir a lógica do ciclo agroalimentar, por meio do apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e
valorização das culturas alimentares regionais. Além disso, ele abastece a rede de equipamentos de
SAN/REDESAN, aqui estudada, composta pelos Restaurantes Populares, Banco de Alimentos e Cozinhas
Comunitárias. Todos esses são programas de segurança Alimentar da Secretaria Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional do MDS. Aliado ao PAA, programas de agricultura familiar e políticas de
garantia de preços mínimos sofreram medidas e passam por estudos para adequação de uma política mais
eficaz de crédito agrícola aos agricultores familiares mais empobrecidos.
A reforma agrária, apontada no relatório como tema importante, tomou projeção nacional pela ação dos
movimentos sociais organizados. Nesse governo, teve prioridade com a criação do Ministério de
Desenvolvimento Agrário (MDA), cujo compromisso de promover o direito à terra, lacuna histórica, fez
81
BRASIL. A Segurança Alimentar e Nutricional e o Direito Humano à Alimentação Adequada no Brasil: Indicadores e
Monitoramento – da Constituição de 1988 aos dias atuais. Brasília: CONSEA, novembro de 2010.
62
com que um milhão de famílias fossem incluídas em projetos de assentamento em variados programas no
país. O relatório aponta, ainda, alto índice de concentração fundiária e grau de morosidade na implantação
da reforma agrária, obstáculo a ser vencido pelos próximos governos. Indica, nesse sentido, a necessidade
de vinculação do fortalecimento da agricultura familiar às políticas de reforma agrária, que considerem as
diferenças étnicas e possam inserir comunidades tradicionais, quilombolas e indígenas, historicamente
excluídas das políticas de territorialização de segurança alimentar e nutricional.
6.2 - Dimensão 3: Renda e despesa das famílias com alimentação.
O relatório indica o crescimento real per capita de 22% entre 2004 e 2008 em todas as regiões brasileiras
e, no Nordeste, o crescimento acima da média nacional, de 28%. No entanto, o rendimento médio de
pessoas de cor negra foi metade daquele das pessoas de cor branca.
A desigualdade de renda mostrou comportamento de queda entre 2004 e 2008, mas ainda continua a ser
um dos principais problemas da sociedade brasileira. Importante salientar no relatório o papel das
políticas públicas de renda, como o salário-mínimo, que sofreu recuperação em seu poder de compra entre
2002 e 2010, com aumento real de 54%. Isso acarretou a redução dos níveis absolutos de pobreza com
grandes impactos nas regiões mais pobres. A Previdência Social e os benefícios previdenciários foram
importantes, na medida em que promoveram o crescimento da quantidade de benefícios do regime geral
de previdência social, impulsionados, principalmente, pelo crescimento das aposentadorias: subiu de 11,6
milhões, em 2008, para 27 milhões, em 2009.
Apesar dos avanços nas políticas de renda, o valor do salário-mínimo ainda não supre todas as
necessidades básicas de uma família e é grande a parcela de cidadãos desprotegidos pelo benefício. Além
disso, parte da população não possui seus direitos sociais resguardados pelo contrato de trabalho. O
Programa Bolsa Família, carro chefe do combate à fome no governo Lula, foi responsável por 12% da
queda da desigualdade medida pelo Índice de Gini82 nos últimos anos. Os desafios do programa, na
82
Índice de Gini mede o grau de desigualdade existente na distribuição de indivíduos, segundo a renda domiciliar per capita. Seu
valor varia de 0 – quando não há desigualdade (a renda de todos os indivíduos tem o mesmo valor) – a 1 – quando a desigualdade
é máxima (apenas um indivíduo detém toda a renda da sociedade e a renda de todos os outros indivíduos é nula).
63
perspectiva do combate à pobreza, se dirigem à necessidade de universalidade do programa frente à
população de mais baixa renda e ao ajuste dos valores do benefício. O programa sofre, também, fortes
críticas dos setores das classes média e alta, bem como por acadêmicos, que criticam os programas de
transferência de renda, por não conseguirem apresentar a “porta de saída” dos programas sociais.
6.3- Dimensão 04: Acesso à Alimentação Adequada.
Enfatiza-se, aqui, o indicador “Disponibilidade de alimentos no domicílio”, analisado no Relatório, em
que se verifica uma redução da compra de alimentos tradicionais – como arroz, feijão e tubérculos – e
aumento expressivo no consumo de alimentos processados, como biscoitos, refrigerantes e refeições
prontas. Houve considerável aumento no consumo de carnes bovinas e de frango e também de embutidos
e redução no consumo de peixes. Esses fatores contribuíram para o aparecimento do fenômeno da
obesidade, bem como do sobrepeso, além de doenças relacionadas à má alimentação, principalmente entre
os mais pobres.
Os índices relativos à insegurança alimentar se assemelham àqueles apresentados pela pesquisa da PNAD
em 2009, apontando que, naquele ano, a proporção de domicílios com segurança alimentar foi estimada
em 69,8%, com insegurança alimentar leve em 18,7%, moderada em 6,5%, e grave em 5%. Esta última
atingia 11,2 milhões de pessoas, dados quase idênticos nos dois relatórios das pesquisas nacionais.
Nesse contexto situa-se a Rede de Equipamentos Públicos de SAN, criada a partir de 2003, que contava
com 500 unidades, em 2010, e 861 unidades, em 2011. Aponta o Relatório do CONSEA que o principal
desafio dos programas que compõem a REDESAN é quanto à ampliação de sua capilaridade para todo o
território nacional. Também há a necessidade de aprofundar os mecanismos de institucionalização e
melhorar a definição dos compromissos e responsabilidade dos entes federados. Além disso, é
imprescindível promover total integração com o PAA, para efetivar a estruturação das redes
descentralizadas de SAN.
6.4- Dimensão 07: Políticas Públicas, Direitos Humanos e o Orçamento Público.
A análise dessa dimensão contida no Relatório do CONSEA é fundamental, uma vez que aponta que a
elaboração das políticas é papel do Estado, tendo que ter, como princípio, a participação da sociedade. O
CONSEA, responsável pela organização da participação social na elaboração das políticas de SAN, avalia
no Relatório que essa participação contribui para a realização do DHAA no país. No Relatório observa-se
que, apesar dos avanços obtidos nos últimos anos com a implantação dos programas de SAN, o DHAA de
muitas pessoas ainda tem sido violado pelo fato de não conseguirem acessar as políticas públicas de
direito. Essa se constitui na maior tarefa dos gestores públicos que devem realizar esforços para promover
a capilaridade dos programas e criar sistemas e mecanismos de avaliação periódica e realinhamento dos
planejamentos para o alcance das metas estabelecidas.
Ainda que o orçamento federal das políticas de SAN tenha quase dobrado de 2004 para 2009, os
instrumentos de gestão precisam ser alinhados aos executores municipais, para que os cidadãos sejam
efetivamente atendidos em seus direitos. Observam-se problemas relativos tanto à falta de informação
64
técnica, sobre orçamento federal, bem como sobre os instrumentos de gestão dos programas, no interior
de território brasileiro. Há municípios e Estados em estágios distintos de elaboração e implantação dos
programas de SAN, bem como em estágios distintos de adesão ao Sistema Nacional de Segurança
Alimentar e Nutricional. Esse caminho não é curto, pois assim percorreu, também, o processo de
implantação do Sistema Único de Saúde, que também orientou o Sistema Único de Assistência Social,
presente em todo o território nacional.
6.5- Aspectos de Avaliação da Rede de Equipamentos Públicos de Alimentação e
Nutrição (REDESAN)
A Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional (LOSAN), como já assinalado, impõe a criação de
um sistema nacional de segurança alimentar e nutricional, o SISAN, com a missão de formular e
implementar as políticas de SAN, promover a integração entre governo e sociedade civil, bem como o
acompanhamento, monitoramento e avaliação da segurança alimentar no país.
Uma vez que o próprio conceito de SAN é multidisciplinar, as políticas relativas também se dão de forma
transversal e complexa. Pesquisas realizadas na Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação do MDS,
utilizaram de uma abordagem analítica que combina quatro dimensões da segurança alimentar e
nutricional, conforme parâmetros propostos por Kepple (2010) como citado em Pinto & Quiroga, p. (12)
– disponibilidade, acesso, utilização e estabilidade –, associados a três níveis sócio-organizacionais de
fatores intervenientes e interdependentes (fatores macroeconômicos – macro –, fatores regionais e locais –
meso –, fatores domiciliares – micro). Utilizando as categorias propostas por Kepple (2010), os autores
informam que os programas da REDESAN integram o arcabouço descrito no quadro dos determinantes
da segurança alimentar e nutricional, situando-se na intersecção do nível Meso com as quatro dimensões
citadas, conforme o quadro abaixo, uma vez que tais programas agem diretamente no acesso da população
à alimentação de qualidade nutricional e sanitária (Pinto & Quiroga, 2010) 83.
83
Pinto, A. R & Quiroga, J. (2010). Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. Brasília: Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome. N. 14. 164p. p. 12.
65
Quadro 3 – Determinantes da segurança alimentar e nutricional.
Fonte: Kepple, 2010.
Ao se associarem ao Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), assinalam os autores (Pinto &
Quiroga, 2010), interferem, também, na disponibilidade de alimentos, por estimular a produção agrícola
alimentar. O processo do ciclo de SAN que envolve produção, distribuição e consumo dos alimentos
apresentados no quadro é fortalecido pelo papel exercido pela REDESAN de 2003 a 2010. Os estudos
apresentados nos Cadernos mostram o crescimento do número de beneficiários desses programas,
apontados pelos autores:
“Ao longo dos últimos sete anos, foi estruturada por meio do financiamento público federal uma rede
operacional que é responsável pela produção de quase duzentas mil refeições por dia, servidas nas
66
setenta e quatro unidades de restaurantes populares e quase quatrocentas cozinhas comunitárias,
espalhadas em todo o território nacional. Os cinquenta e seis bancos de alimentos respondem por mais
de mil e quinhentas toneladas de alimentos distribuídos ao mês. Entre 2004 a 2010, R$211 milhões dos
recursos do orçamento da União foram investidos nesta rede de equipamentos, como demonstra o
Gráfico abaixo) 84:
Gráfico 4 – Orçamento federal (em milhões de reais) executado com a rede de equipamentos público segundo o ano.
Fonte: Senado Federal/SIGA/Brasil.
O conjunto de ações que compõem a REDESAN, aliadas às demais políticas do Governo Federal, bem
como o crescimento dos recursos orçamentários e humanos, não poderiam se realizar sem a atuação
técnica dos Ministérios envolvidos, nem tampouco sem a implantação de ferramentas informacionais que
possibilitem a avaliação e o monitoramento dos programas.
O MDS, nesse sentido, criou uma Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação, que executa e
coordena o processo de implementação das pesquisas e dos estudos com abordagem qualitativa e
quantitativa, que variam de pequenos estudos a avaliações de impacto de grandes proporções, conforme
assinalam Pinto e Quiroga (2010) na introdução dos Cadernos de Estudos de 2010. As análises
referenciadas acima são resultado desse processo e visam contribuir para a disseminação de informações
qualificadas sobre o público-alvo dos programas, a implantação, os resultados e o impacto das políticas
públicas sob sua coordenação.
O longo caminho percorrido, desde a implantação do Programa Fome Zero, até a criação de uma
Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação no MDS, que desenvolve estudos qualitativos e
quantitativos em subsídios ao processo de gestão dos programas federais, tem apontado visíveis sinais de
modernização e democratização das políticas públicas no país, especialmente a partir de 2003.
84
Pinto, A. R & Quiroga, J. (2010). Cadernos de Estudos Desenvolvimento Social em Debate. N. 14. Brasília, DF: Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome. 164p. p. 12.
67
7- Anexo 1
Fonte: Josué, C. de. Geografia da Fome – o dilema brasileiro: pão ou aço. 10ª ed. Revista Antares, 1984.
68
Anexo 2
Fonte: Josué, C. de. Geografia da Fome – o dilema brasileiro: pão ou aço. 10ª ed. Revista Antares, 1984.
69
Anexo 3
70
Anexo 4 – PNAD, 2004.
71
8- REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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