Maria Cecília Mazega
(Chefe da Fiscalização da Subprefeitura da Vila Prudente/Sapopemba)
A INEFICIÊNCIA NA ARRECADAÇÃO DE IPTU NO MUNICÍPIO DE SÃO
PAULO: FATORES DETERMINANTES SEGUNDO A FISCALIZAÇÃO DE
USO E OCUPAÇÃO DO SOLO.
1. Introdução
A ineficiência na arrecadação de IPTU no Município de São Paulo tem sido
objeto de intensas discussões entre os atores envolvidos nesse processo.
Fiscais de uso e ocupação do solo (Agentes Vistores), que constatam os fatos
geradores “in loco”, Auditores Fiscais de Tributos Municipais, que lançam o citado
imposto, e o Governo, que efetivamente arrecada e administra os recursos, verificam o
atual cenário e não entram em consenso de como melhorá-lo.
O presente artigo aborda a problemática ora exposta conforme o paradigma dos
Agentes Vistores do Município de São Paulo, que revelam de maneira precisa quais são
os fatores determinantes e causadores da “perda” de arrecadação de IPTU na metrópole.
Trata-se de um estudo inédito, haja visto que muito se fala sobe a tributação
paulistana, mas pouco se discute a respeito da ineficiência de arrecadação e quase nada
sobre os fatores determinantes desse processo, o que traz à tona a existência de um
hiato, uma lacuna na área de conhecimento sobre tal assunto e justifica plenamente esse
esforço de pesquisa.
A metodologia utilizada nesse artigo alia pesquisa bibliográfica, pesquisa de
campo realizada junto aos Agentes Vistores das Subprefeituras da Vila Prudente e do
Jaçanã, com coleta de dados via instrumento de pesquisa devidamente validado e
tratamento estatístico básico, mas típico de métodos quantitativos.
A adoção da sistemática de pesquisa supra elucidada objetiva não apenas detectar
os fatores determinantes da ineficiência de arrecadação de IPTU em São Paulo - Capital,
mas também pontuar possíveis soluções advindas do próprio público pesquisado.
O presente estudo também se destina a fornecer um ponto de partida para
pesquisadores interessados no tema, de forma a incentivar a busca de conhecimentos
mais aprofundados e detalhados sobre o assunto.
2. Considerações preliminares sobre o IPTU – Imposto Predial e Territorial
Urbano
O direito tributário regula e impõe limites ao Estado no que tange o recolhimento
de tributos. Trata-se de ramo consolidado da ciência jurídica que estuda a utilização dos
tributos como meio para a promoção de direitos fundamentais como educação, saúde e
segurança.
A tributação, conforme esse paradigma, contempla objetivos mais extensos que o
simples abastecimento dos cofres públicos; está correlacionada ao bem-estar social.
De acordo com Oliveira (2011, p. 34), o Estado não existe por si só como entidade
lúdica. Tem uma missão específica e deve satisfação às finalidades contempladas no
ordenamento normativo.
Tais ensinamentos vão ao encontro do que defende Torres (2004, p. 5), ao passo
que o importante tributarista alerta que a obtenção de recursos, assim como a realização
de gastos, não é um fim em si mesmo.
O respeitado cientista destaca que o Estado não deve ter como objetivo o
enriquecimento ou acréscimo de seu patrimônio. Arrecada para atingir certos objetivos
de natureza política, administrativa ou econômica.
O Estado deve, portanto, garantir prioritariamente a vantagem coletiva para que
haja condições e oportunidades para a realização do bem-estar individual.
É nesse cenário de necessidade de arrecadação tributária para a promoção do bem
comum que se destaca o IPTU que, como é de conhecimento comum, é imposto de
competência dos municípios e do Distrito Federal, conforme o art. 156, I, e art. 147 da
Constituição Federal.
Trata-se de tributo de alta relevância para as grandes capitais, possuidoras de
bases tributárias mais consistentes e estruturas organizacionais mais eficazes.
O sujeito passivo é o proprietário, titular do domínio útil ou o possuidor do bem
imóvel, conforme Costa Miguel e Lima (2012).
Os pesquisadores supracitados estabelecem raciocínio análogo e esclarecem que o
fato gerador do IPTU dá-se justamente com a propriedade, domínio útil ou com a posse
de bem imóvel localizado em zona urbana, conceito este localizado no art. 32, § 1º, I a
V do Código Tributário Nacional (CTN).
A base de cálculo é o valor venal do imóvel, que varia em função da área do
mesmo. Já as alíquotas, variam em função da utilização do imóvel (se residencial ou
comercial, por exemplo), bem como em razão de sua localização (ROCHA, 2009, p.
156).
O importante autor ora citado esclarece ainda que o tributo aqui estudado pode ser
utilizado como instrumento municipal para impor ao proprietário o aproveitamento do
imóvel de acordo com as diretrizes de urbanização previstas no Plano Diretor da
municipalidade.
“Nesse sentido, o IPTU pode ser progressivo no
tempo, de forma a assegurar a função social da
propriedade. Trata-se de uma progressividade das
alíquotas ao longo do tempo, a fim de coagir o
proprietário a dar ao solo urbano um adequado
aproveitamento.”
(ROCHA, 2009, p. 157)
Tal “modus operandi” assegura que as alíquotas tributárias tornam-se maiores
com o tempo sobre imóveis que são subutilizados ou inutilizados, o que visa a garantia
do cumprimento da função social da propriedade urbana.
Apesar do conceito de utilização do IPTU como ferramenta do Estado para
proporcionar melhor de qualidade de vida para a coletividade, a realização do processo
ainda enfrenta uma certa resistência de foro íntimo por parte de alguns munícipes.
O direito absoluto à propriedade, criado com base nas idéias iluministas, ainda
encontra-se profundamente arraigado em diversas culturas, que encontram dificuldades
de “enquadrar” os cidadãos em um contexto maior, onde a coletividade deveria
preferência sobre o individual.
No Brasil, por exemplo, existe uma cultura corrente de que a renda acumulada na
forma de imóveis deveria ser, sempre que possível, isenta de tributação. Trata-se de um
sentimento patrimonialista/individualista que dificulta, em muitos casos, a própria
arrecadação tributária, o que será objeto de estudo do item a seguir.
3. Ineficiência na gestão fiscal de São Paulo – Capital
De acordo com Platt Neto (2002), aproximadamente 70% das receitas dos
municípios brasileiros originam-se de transferências da União e Estados, o que traz à
tona o fato de que a autonomia financeira da maioria dos municípios ainda é muito
diminuta.
A citada dependência resulta da baixa capacidade contributiva de grande parcela
da população, considerando a má distribuição de renda aliada à pobreza, ainda muito
presentes em diversos cenários.
Soma-se aos fatores elementos supra aludidos o fato de que os principais impostos
sob competência municipal têm natureza urbana. Ocorre, entretanto, que ¾ das cidades
brasileiras operam com uma base econômica rural, com alíquotas sensivelmente
menores ou isenção plena de tais tributos.
Muitos desses municípios buscam incrementar o resultado da arrecadação
tributária investindo em sistemas de controle, fiscalização e treinamento de pessoal
objetivando adicionar eficiência administrativa com redução de custos.
Em contrapartida, a maioria das cidades permanece inerte face as possibilidades
de melhoria no sistema arrecadatório, haja visto que os Prefeitos não querem desgastes
políticos decorrentes da ativação de políticas tributárias mais agressivas.
O Município de São Paulo, assim como outras metrópoles brasileiras, não padece
de capacidade de contribuição diminuta e tem base puramente urbana, o que eleva
significativamente o potencial de arrecadação.
Esse cenário propício esconde, entretanto, algumas deficiências crônicas que
ensejam em perdas de arrecadação cujo resultado impacta na falta de verba para a
promoção do bem comum.
4. A dinâmica da fiscalização de IPTU no Município de São Paulo
Os lançamentos de tributos na Cidade de São Paulo são de responsabilidade dos
Auditores Fiscais Tributários do Município de São Paulo (AFTM’s).
São profissionais de nível superior devidamente concursados que atuam na
Secretaria de Finanças do Município e têm o propósito de agir para a maximização de
lançamento e recolhimento dos tributos afins à Capital, inclusive o IPTU.
Já a fiscalização de uso e ocupação do solo é realizada pelos Agentes Vistores
Municipais (AV’s), distribuídos majoritariamente entre as 31 Subprefeituras da Capital.
Também são profissionais de nível superior concursados, mas que fiscalizam
obras, regularidade de estabelecimentos comerciais e industriais, além de posturas
municipais.
Os AV’s, apesar de operarem em quantidade diminuta (são apenas 554 segundo
SEMPLA), agem com uma capilaridade bastante interessante, o que permite que tenham
informação em tempo real das novidades que ocorrem nos respectivos setores fiscais;
isso inclui a detecção de obras clandestinas e possíveis “desvirtuamentos” de atividades
edilícias ora aprovadas pela municipalidade.
Na prática, as autuações/constatações de áreas edificadas irregularmente, assim
como as verificações de usos comerciais/industriais em imóveis outrora cadastrados
como residências, não se transformam de pronto em tributos, sejam eles IPTU ou ISS.
As irregularidades constatadas “in loco” pelos AV’s não são imediatamente
lançadas pelos AFTM’s no que tange as áreas construídas ao arrepio da lei, assim como
os usos de imóveis em dissonância com o sistema de informações municipal.
Os itens a seguir estudados verificam quais são os fatores determinantes para que
essa ineficiência de arrecadação de IPTU ocorra na Cidade de São Paulo, de acordo com
o paradigma dos Agentes Vistores (AV’s) que constatam as irregularidades
cotidianamente.
5. Metodologia e Instrumento de Pesquisa
A pesquisa utilizada é de natureza quantitativa, realizada através de aplicação de
um questionário com escala de atitudes de Likert, utilizando levantamento amostral tipo
survey que foi apresentado aos respondentes com um conjunto de possíveis fatores
determinantes para a ineficiência de arrecadação de IPTU em São Paulo – Capital.
Os respondentes foram solicitados a assinalar seu grau de concordância com cada
um dos fatores em questão, segunda escala que variou de “concordo totalmente” a
“discordo totalmente” (BABBIE, 2003).
Para que os dados pudessem ser tratados sob uma perspectiva quantitativa, a cada
um dos níveis da escala de atitudes foi atribuído um calor numérico, a saber: concordo
totalmente (valor numérico 5), concordo parcialmente (valor numérico 4), indiferente
(valor numérico 3), discordo parcialmente (valor numérico 2) e discordo totalmente
(valor numérico 1).
No presente estudo, serão considerados apenas os dados cujo valor numérico são
iguais a 5, objetivando detectar quais são os fatores determinantes mais incisivamente
citados pelos Agentes Vistores no que tange a ineficiência de arrecadação de IPTU no
Município de São Paulo.
Em estudo posterior, possivelmente uma dissertação de mestrado, os dados serão
analisados utilizando-se ferramenta computacional SPSS® for Windows (SPSS –
Statistical Package for Social Sciences) por meio de análise fatorial com extração de
fatores segundo método dos Componentes Principais.
A quantidade de sujeitos na amostra seguiu recomendações da literatura
especializada (Hair, 1998; Pestana, 2000) e conta com margem de segurança plena na
coleta/tratamento de dados, considerando que 35 Agentes Vistores participaram da
pesquisa, ou seja, uma amostra de 6,31% do total de fiscais de uso do solo do Município
de São Paulo.
6. Análise de Dados
O instrumento de pesquisa foi submetido aos 35 Agentes Vistores que atuam nas
Subprefeituras do Jaçanã/Tremembé e Vila Prudente/Sapopemba.
O questionário foi aplicado durante o expediente de trabalho no dia 06/05/2013.
Após a contabilização dos fatores que foram enumerados com a “carga 5”,
concordo plenamente, a distribuição de relevância dos tópicos causadores da
ineficiência de arrecadação de IPTU (fatores) ficou configurada da seguinte maneira:
Fatores determinantes para a ineficiência de arrecadação de IPTU no Município de
São Paulo de acordo com os Agentes Vistores com os respectivos níveis de importância
Fonte: pesquisa de campo realizada pela autora.
Fator Nível de Importância %
A
B
C
D
E
F
61
25
7
5
1
1
Descrição do Fator
Falta de conexão entre os procedimentos fiscalizatórios dos AV’s e AFTM’s
Sistemas de informações arcaicos
Falta de recursos humanos
Baixa remuneração
Falta de condições de trabalho (carros, equipamentos digitais e segurança)
Outros
6.1 Fator A: Falta de conexão entre procedimentos fiscalizatórios dos Agentes Vistores
e Auditores Fiscais Tributários do Município de São Paulo
A detecção de uma obra irregular é realizada pelos Agentes Vistores (AV’s) que,
ato contínuo, lavram multas e embargam a atividade edilícia pro processo
administrativo físico (em papel).
A informação da área irregular já edificada, que deveria ser imediatamente
comunicada para que os Auditores Fiscais Tributários do Município (AFTM’s)
lançassem IPTU e ISS, leva anos até ser efetivamente convertida em ativos para a
municipalidade.
Existe um descompasso entre o procedimento dos AV’s (detecção/autuação) e o
“modus operandi” dos AFTM’s (lançamento), o que revela, segundo Cury (2006, p.
345) um erro primário de fluxograma administrativo.
Trata-se do fator causador de ineficiência de arrecadação de IPTU mais
intensamente apontado pela fiscalização de uso e ocupação do solo.
Dias Filho (2003, p. 6-7) defende que a eficiência do sistema tributário está
correlacionada aos mecanismos legais (marco regulatório) e à qualidade das ferramentas
de gestão, principalmente pelo grau de eficiência de seus mecanismos.
O mesmo cientista destaca que os investimentos na administração tributária
municipal proporcionam retornos elevadíssimos mesmo que se considerem os critérios
mais rígidos de análise de investimentos.
Em raciocínio ainda mais aprofundado, o renomado pesquisador alerta para o fato
de que o ambiente desfavorável para boas técnicas de gestão tributária implica em
arrecadação inferior de receita; mas tal ineficiência é tão perniciosa aos interesses da
sociedade quanto a má aplicação dos recursos públicos.
6.2 Fator B: Sistemas de informações arcaicos
Os sistemas de informações que servem aos AV’s são restritos, ao passo que não
permitem pleno acesso de dados relevantes para a realização da atividade laboral, além
de arcaicos, considerando que não permitem acesso remoto de dados (via notebook ou
tablets) nos locais vistoriados.
O aprimoramento da arrecadação de IPTU passa, obrigatoriamente, pelo acesso
dos AV’s ao banco de dados da Secretaria de Finanças, situação em que os AV’s
deveriam “apontar” as áreas irregulares constatadas “in loco” para que os AFTM’s
pudessem então lançar os respectivos tributos.
Essa integração de base de dados encontra respaldo nos textos de Davenport e
Prusak (1998), que afirmam que tal medida reduz a burocracia e aumenta a eficiência
organizacional.
Palace (1996) chama atenção para o uso do “data mining”, ou garimpagem de
dados, que é uma ferramenta computacional que cruza dados e facilita a tomada de
decisão pelos usuários.
Iniciativas mo as que foram supracitadas são estimuladas pelo PMAT – Programa
de Modernização da Administração Tributária, que tem grande ênfase na gestão
municipal e conta, inclusive, com linha de crédito subsidiada pelo Governo Federal via
BNDES.
6.3 Fator C: Falta de recursos humanos
A escassez de profissionais atuando na fiscalização de uso e ocupação do solo
implica na dificuldade daqueles que atuam na “linha de frente” para a plena realização
de suas atividades, posto que arcam com um volume de trabalho cada vez maior.
Considerando que em 1989 haviam 1400 Agentes Vistores na Prefeitura de São
Paulo, época em que o Censo do IBGE apontava 9 milhões de habitantes, e hoje, 2013,
atuam apenas 554 profissionais para 12 milhões de habitantes na Capital, percebe-se
que existe um gritante déficit de recursos humanos na fiscalização paulistana.
O último concurso para o cargo (AV) foi realizado no ano de 2002.
Fica óbvio, portanto, que a piora na relação servidor público/habitantes impacta
na deterioração da capacidade dos fiscais remanescentes e em detectar as
irregularidades com alta eficiência.
Isso causa, conseqüentemente, diminuição nas autuações de obras irregulares e
enseja na baixa quantidade de tributos lançados pelos Auditores Fiscais Tributários do
Município sobre as citadas irregularidades.
Há necessidade de “restauração” do quadro de servidores de fiscalização via
concurso público para que ocorra uma melhoria na eficiência arrecadatória de IPTU e
outros tributos.
6.4 Fator D: Baixa remuneração
Parte do estudo da remuneração está voltada para o elemento “motivação”.
Tal elemento torna-se cada vez mais relevante no atual cenário sócio-econômico
(ALMEIDA et. al, 2007).
Motivação é um processo interior do ser humano que é influenciado por outros
fatores como ambiente de trabalho e, por que não dizer, remuneração.
RELACIONAMENTO ENTRE EQUIDADE DE REMUNERAÇÃO E A MOTIVAÇÃO
Figura 1: Relacionamento entre a equidade de remuneração e a motivação
Fonte: Adaptado de Bohlander, Snell e Sherman (2005)
Bohlander, Snell e Sherman (2005, p. 255) defendem que a equidade de
remuneração, conforme figura acima, motiva.
Equidade, conforme o paradigma dos autores, é a percepção de um colaborador
que a remuneração recebida é igual ao valor do trabalho realizado.
Pode-se inferir, portanto, que a percepção pelos servidores de que recebem uma
remuneração aquém do que deveriam, face a responsabilidade que pesa em seus
ombros, gera um único resultado: desmotivação.
6.5 Fator E: Falta de condições de trabalho
Condições de trabalho são comumente descritas pelos Agentes Vistores como
disponibilidade de veículos, equipamentos de informática e segurança para a realização
dos serviços.
Apesar de serem condições “sine qua non” para que os fiscais atendam as
demandas de maneira satisfatória, em muitos cenários cotidianos estão, infelizmente,
indisponíveis.
7. Considerações Finais
A ineficiência de arrecadação de IPTU no Município de São Paulo foi percebida
pela fiscalização de uso e ocupação do solo (Agentes Vistores) conforme os 5 fatores
determinantes ora apontados: procedimentos desconexos, sistemas de informações
arcaicos, falta de recursos humanos, baixa remuneração e condições e trabalho
precárias.
Dias Filho (2003, p. 70) cita Jenkins e Khadka (2000) para elucidar que, nos
países em fase de desenvolvimento com deficiências na administração tributária, existe
uma tendência de concentração em poucas camadas de contribuintes, acarretando um
crescente índice de evasão, assim como a expansão desenfreada da economia informal,
ensejando na ineficiência arrecadatória, que traz pesados custos para o Governo face as
perdas de receita.
Curiosamente, o parecer dos respeitados cientistas retrata com extrema exatidão o
cenário paulistano, onde o Governo tem plena capacidade para melhorar suas próprias
ferramentas administrativas objetivando ganhar eficiência no quesito arrecadação
tributária.
Apesar das plenas condições para a melhoria, a Prefeitura paulistana se omite de
fazê-lo, tirando de si mesma recursos já escassos para a promoção do bem comum.
Há necessidade de um choque de gestão nas áreas de uso e ocupação do solo e na
esfera tributária do Município de São Paulo, haja visto que os recursos necessários para
obras, creches, asfalto, etc., estão na própria Cidade.
Basta cobrar os que permanecem inadimplentes sem agredir o restante da
população que já paga seus impostos.
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TORRES, R. L. Curso de direito financeiro e tributário. 11. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2004.
ANEXO:
INSTRUMENTO DE PESQUISA APLICADO
Prezado Agente Vistor:
Este questionário faz parte de uma pesquisa que está sendo realizada junto à fiscalização de
uso e ocupação do solo das Subprefeituras do Jaçanã/Tremembé e da Vila
Prudente/Sapopemba .
A finalidade é identificar fatores que causam a ineficiência na arrecadação de IPTU no
Município de São Paulo.
O preenchimento é simples e levará apenas alguns minutos. Sua resposta será muito
importante!
Agradecemos sua colaboração.
Não há necessidade de identificar-se.
Nas afirmativas seguintes, utilize a escala abaixo para registrar seu nível de
concordância.
CT
Cp
I
Dp
DT
Concordo totalmente
Concordo
Indiferente
Discordo parcialmente
Discordo totalmente
O QUE CAUSA A INEFICIÊNCIA NA ARRECADAÇÃO DO IPTU NO MUNICÍPIO DE
SÃO PAULO É...
CT
... o sistema de informações arcaico utilizado pelos Agentes Vistores.
... o espaço físico de trabalho, que é inadequado (Subprefeitura).
... a falta de conexão entre os procedimentos dos AV’s e dos AFTM’s.
... a constante falha de comunicação entre a chefia e a fiscalização.
... a falta de treinamento/capacitação dos profissionais de fiscalização.
... a falta de recursos humanos (AV’s).
... que não há estímulo à criatividade.
... o constante rodízio de dirigentes através dos cargos de confiança.
... a baixa remuneração dos Agentes Vistores.
... o baixo nível dos profissionais de apoio administrativo.
... a falta de condições de trabalho: carros, equipamentos e segurança
... a configuração organizacional das Subprefeituras e de Finanças.
... o péssimo ambiente de trabalho nas unidades técnicas de fiscaliz.
... a constante evasão de AV’s por aposentadoria ou novos concursos.
... a desmotivação que provoca a estagnação intelectual dos fiscais.
... o Governo, que entra mandato, sai mandato e nada muda.
... a legislação vigente, que é extremamente permissiva.
... a legislação vigente, que é extremamente restritiva
... a população que tem uma cultura de sonegação muito arraigada.
... o “modus operandi” inócuo da Secretaria de Finanças.
... a postura inerte do Prefeito, que confia no secretariado inoperante.
... a PRODAM, ao dimensionar um sistema de informações medíocre.
... a Procuradoria Geral do Município, que não cobra inadimplentes.
... a Engenharia Municipal, que protela o trânsito de dados.
... o péssimo atendimento aos munícipes realizado nas “praças”.
... a fragilidade funcional dos AV’s que podem ser punidos por nada.
Cp
I
Dp DT
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