Habitação e Cidade
Volume 5
Pós-Graduação da
Escola da Cidade
Organizadores
Luis Octavio de Faria e Silva
Ruben Otero
Prefácio dos
organizadores
Este quinto volume da publicação anual Habitação e Cidade, que é um desdobramento do curso de Pós Graduação lato sensu de mesmo nome oferecido pela Escola da Cidade, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo na cidade de São Paulo,
está organizado em três partes que se complementam.
Numa primeira parte, há uma série de artigos que tratam de Políticas Habitacionais, alguns de maneira panorâmica e outros focalizando algum período, programa ou espaço urbano decorrente.
Entendemos fundamental a observação contínua e cuidadosa de ações empreendidas quanto à Habitação em nosso país já que novos contextos permitem
compreensão mais acurada de relações e circunstâncias passadas que muito
têm a nos ensinar, algo afirmado com pertinência pela arquiteta Ana Paula Koury em seu texto aqui apresentado.
Nesse sentido, experiências brasileiras são observadas pela arquiteta Eulalia
Negrelos, pela economista Anacláudia Rossbach, pelas arquitetas Nilce Aravecchia e a já citada Ana Paula Koury, fazendo com que nosso olhar se torne
mais consciente e preciso, e que se compreenda a cidade decorrente das ações
empreendidas. O arquiteto Gustavo Rebord nos esclarece sobre a experiência
argentina quanto às Políticas Habitacionais naquele país, algo que permite uma
visualização comparada no que diz respeito ao caso brasileiro e que nos aproxima e permite uma união de forças no sentido de conquistar um Habitat pleno e
sustentável em nossas cidades na América e no mundo.
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A segunda parte da publicação traz algumas discussões sobre o desenho urbano e, portanto, desenho de nosso habitat, urbano, que desejamos seja facilitador e até mesmo incentivador de uma vida aprazível, em harmonia com os
ciclos naturais e conquistado através de uma orquestração dos agentes envolvidos em sua produção. A forma desse habitat e a maneira de viabilizá-la é objeto de investigação do concurso Ensaios Urbanos, promovido pela Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU) da Prefeitura de São Paulo
– alguns projetos premiados que contam em suas equipes com professores da
Escola da Cidade estão aqui reproduzidos, antecedidos de um texto do arquiteto Daniel Montandon, responsável pelo concurso e também professor da Escola da Cidade, no qual apresenta e comenta a iniciativa e sua nova modelagem de
concurso, que contou com a participação do IAB São Paulo.
O arquiteto Valter Fabietti, colaborador contumaz do curso Habitação e Cidade, comenta na sequência, a busca pela boa forma urbana que serve de pano de
fundo para ações como o concurso Ensaios Urbanos e para projetos em bairros
precários, questão central entre nós e tema da terceira parte desta publicação.
Antes da referida parte final, são apresentados alguns projetos realizados no 1º
módulo do curso em sua edição de 2013, em que são ensaiadas formas de se
inserir Habitação conjugada com outros usos em um contexto urbano existente, mas em vias de rápida transformação. Também ali se reflete sobre a forma
da cidade e, fundamental, sobre o desenho que articula espaços privados com
espaços públicos – no fundo, tema básico do concurso Ensaios Urbanos, que
trouxe resultados que apontam para a equação no sentido de garantir espaços
públicos vívidos e, portanto, sedutores e seguros.
A já acima anunciada terceira e última parte da publicação traz projetos realizados pelos alunos do curso em 2013 para áreas precárias de Córdoba, na Argentina, e de São Paulo – no caso paulistano dedicou-se a algumas comunidades do
Perímetro de Ação Integrada (PAI) chamado Morro do S4, na zona sul da cidade, enquanto duas áreas de Córdoba foram objeto de estudos: uma delas muito
próxima de seu Centro tradicional, um reduto de resistência de movimentos de
moradia (La Maternidad) e outra que representa a precarização urbana recente
vivida na Argentina, ocupação entre vias de mobilidade de escala regional, com
consequentes problemas de acesso e outros como alagamentos por bloqueio
de drenagem em função de terraplenos para infraestrutura de grande porte,
além de problemas quanto à salubridade e estabilidade das construções realizadas (Los Artesanos).
Acreditamos que este novo volume da série Civilização América contribuirá
para a discussão sobre o tema da Habitação entre nós, que se deseja generosa,
e para uma crescente consciência de nossas possibilidades, que nos fará avançar rumo a uma condição igualitária.
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Antes das três partes descritas da publicação, temos um texto produzido a partir das aulas proferidas em 2013 no curso, que vai em busca do que teria sido
o raciocínio empreendido naquela edição, compondo uma espécie de balanço
que tem se tornado uma constante e que, dada a possibilidade de vir a auxiliar
reflexões vindouras, nos atrevemos a dividir com leitores interessados na discussão que empreendemos.
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Índice
09
Habitação e Cidade – algumas considerações
Luis Octavio de Faria e Silva
Parte 1 Políticas Habitacionais e Cidade decorrente
Housing Policies and Resulting City
21
Recentes Políticas Habitacionais no Brasil
Eulalia Portela Negrelos
37
Las políticas públicas de vivienda en Argentina desde principios
del siglo XX a la actualidad
Germán Gustavo Rebord
47
As outras dimensões da Política Habitacional no Brasil
Anacláudia Rossbach
57
Habitação e cidade como projeto coletivo: a Divisão de
Engenharia do Instituto dos Industriários (1937-1960)
Nilce Aravecchia Botas
65
Decifra-me ou devoro-te: O enigma da política habitacional e
urbana e o Sistema BNH
Ana Paula Koury
Parte 2 Desenho Urbano
Urban Design
79
Desenhos para o zoneamento de São Paulo
Daniel Todtmann Montandon
89
Projetos participantes do concurso “Ensaios Urbanos” em cujas
equipes há professores da Escola da Cidade
119
Forma urbana e cidade informal
Valter Fabietti
(título original Forma urbana e città informale, tradução Luis
Octavio de Faria e Silva)
129
Projetos realizados pelos alunos do curso Habitação e Cidade
(edição 2013) no período de atelier do módulo 1
Parte 3 Projetos para áreas urbanas precárias
Projects for precatious areas
167
169
195
240
Projetos realizados pelos alunos do curso Habitação e Cidade
(edição 2013) nos períodos de atelier dos módulos 2, 3 e 4
Módulo 2
La Maternidad & Los Artesanos - Córdoba, Argentina
Módulos 3 e 4
Morro do S4 - São Paulo, Brasil
English Version
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Habitação e Cidade Algumas Considerações
Luis Octavio de Faria e Silva
O curso “Habitação e Cidade” promove aulas e investigações propositivas que trazem a
cada edição um raciocínio sobre as questões que compõem seu título. O presente texto vai
em busca do raciocínio promovido em 2013 – é, portanto, empenho no sentido de encontrar
o cerne do que se tratou. Espera-se que possa contribuir, junto aos artigos que se seguem
nesta publicação, esclarecendo sobre caminhos possíveis para avançar na obtenção de condições de moradia digna e plena para todos nossos semelhantes.
O espaço de morar – a moradia ou habitação – reflete a dinâmica de ações, movimentos e princípios daqueles que nele moram. Assim, transformações sociais e
tecnológicas acarretam diferenças no modo de morar e consequentemente no
espaço da moradia.
A moradia, ou habitação, não se restringe ao abrigo contra as intempéries já que
morar pressupõe uma escala mais abrangente, com conexões e espaços agregadores de propriedade comum, coletivos e públicos, que possibilitam o habitar
num sentido pleno.
A habitação contemporânea, em função da condição de a grande maioria das
pessoas no planeta terem hoje um modo de vida decorrente de habitarem áreas
metropolitanas, é influenciada pela coexistência de diversos meios de comunicação e obtenção de informações, equipamentos que tornam as atividades mais
rápidas, além de refletir novos formatos de grupos domésticos.
Tipologias de arranjo dos espaços e de mobiliário tendem a ser mais flexíveis e
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multifuncionais na moradia contemporânea. A questão do armazenamento, por
exemplo, se apresenta de forma diversa do que foi no passado.
O desenho do espaço da habitação em todas as suas escalas – o que inclui o desenho do bairro e da cidade – é objeto de investigação intensiva especialmente
desde o início do século XX, ainda que ações ordenadas no sentido de produzi-lo a partir de princípios previamente definidos sejam identificáveis desde a Antiguidade, o que já indica convicções e experiências acumuladas. O arranjo de
materiais e técnicas com objetivo de produzir moradia, inclusive, é algo que se
confunde com o surgimento da humanidade.
Face à condição contemporânea, contando com todo o conjunto de experiências acumuladas, qual o desenho a ser defendido para a habitação, para a cidade?
Numa condição como a brasileira, como se preparar para a urbanização em curso e que parece estar por vir?
Diversidade e projeto participativo parecem ser prerrogativas atuais inegociáveis – somos variados e há que se perguntar o que querem as pessoas. Como
lidar, nesse sentido, com o legado que temos nas realizações e discussões decorrentes quanto à forma da cidade, dos bairros e da moradia?
Weissenhof, bairro de habitação moderna do início do século XX, relacionado
às pesquisas do Deutsche Werkbund, foi uma sistematização de possibilidades
de habitação contrapostas à forma de se morar até então. Justapõem-se ali o desejo de adensamento no sentido da otimização da infraestrutura perceptível na
proposta de edifício de apartamentos, casas geminadas em fileira que parecem
querer garantir certo sentido de comunidade e casas unifamiliares associadas à
ideia de cidade jardim.
Os bairros novos na cidade de Frankfurt sob o comando de Ernst May1 levam
adiante propostas dessa nova forma de morar – projetados com critérios científicos mas privilegiando densidade relativamente baixa, ecoando de certa maneira a visão de cidade jardim de Howard, onde o desenho urbano produz es-
FIGURA 1 – Weissenhof Siedlung, Stuttgart, Alemanha
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paços segregados, obstaculizados de maneira a garantir familiaridade para os
moradores e certo receio para visitantes e intrusos. Na Alemanha, esses bairros
chamados siedlungen não são tão explícitos na segmentação do espaço, mas
estão distantes da perspectiva de superquadras de acesso franqueado defendidos como premissas por arquitetos seguidores dos CIAM do entre guerras, que
conclamavam a cidade aberta, com habitação produzida pelo Estado em larga
escala e com qualidade.
Ora subúrbios algo agrários como os siedlungen, que tiveram reflexos na produção dos IAPs no Brasil, ora bairros jardim com profusão de ruas sem saída e residências unifamiliares, ora conjuntos monumentais como os hoffes vienenses,
que representavam e celebravam a vida coletiva, ora a superquadra que dissipa
o retalhamento do terreno por demarcações, apontando para a propriedade
coletiva do chão urbano, modelo amplamente defendido no Brasil onde o movimento moderno na arquitetura, por outro lado, não foi coeso como quiseram
alguns historiadores, esses modelos alternam-se e se justapõem no desenho da
cidade, esse composto de movimentos e pausas, congestionado inicialmente
pela produção industrial e consequente expansão urbana.
FIGURA 2 – Westhausen Siedlung, Frankfurt, Alemanha
Habitação social, antes moradia operária, moradia popular ou econômica, item
programático da luta operária especialmente desde o século XX, num primeiro
momento tratada exclusivamente (frequentemente de maneira preconceituosa) como questão de saúde, torna-se aos poucos uma prioridade na construção
da cidade, onde o desenho de novos conjuntos que são cada vez mais compreendidos como importante parte dela se apropriam daqueles modelos de desenho
urbano, resultando desde um Westhausen Siedlung em Frankfurt até Kiefhoek
em Rotterdam (projetado pelo arquiteto Oud2), conjuntos paradigmáticos no
estudo da produção de habitação pelo Poder Público.
Desde então existe a questão da obtenção de terras para produzir habitação social
– a falta de acesso ao solo urbano pelos pobres associada à busca por áreas onde
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produzir habitação movimentaram Políticas Habitacionais que pressupõem então a
instituição de Bancos de terras, algo praticado na Frankfurt sob May e por COHABs
pelo Brasil nas últimas décadas. Na cidade alemã, é adquirida porcentagem significativa de terras em solo urbano; no caso brasileiro, foram compradas muito frequentemente terras baratas distantes das redes de infraestrutura.
FIGURAS 3, 4 e 5 – Kiefhoek, Rotterdam, Holanda
O desenho da habitação e o desenho da cidade são no fundo um só, imbricados
que estão se vistos a partir de suas especificidades. A cidade, como nos lembra o
arquiteto Jaime Leirner3, uma ossatura de vida, movimento e trabalho, precisa de
ações a partir de visão solidária e estratégica, entendendo o planejamento como
processo e tendo compromisso com a simplicidade e com a imperfeição.
Nesse sentido, ao observar as cidades latino-americanas, percebemos simultaneidades e paralelismos que podem nos esclarecer sobre caminhos a tomar. Na
América Latina da virada do século XIX para o XX, países exportadores de produtos agropecuários vêem surgir uma sucessão de planos de industrialização
não implementados nas suas sociedades patriarcais em dissolução. Reflexos
da posterior crise de 1929, dezenas de revoluções transformaram a região, que
recebe também um novo fluxo de imigração proveniente da Europa fragilizada
pelas guerras mundiais.
Nas décadas de 1930 e 1940, quando o norte da América Latina tinha vínculo
maior com os EUA e o sul do continente se mantinha mais ligado à Europa, ideias
sobre cidades americanas e européias são aplicadas nas reflexões e planos sobre cidades latino-americanas. No chamado reformismo dessas décadas nasce
a ideia de cidade latino-americana como atrasada e na qual grandes conjuntos
habitacionais são instalados como propaganda de um suposto progresso e cele-
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bração de uma sistematização de princípios modernistas na arquitetura.
Em função da ambiguidade na ideia de progresso defendida e de perdas percebidas na passagem para a condição moderna, vão surgir na região, especialmente
a partir da década de 1960, movimentos de reação contra os efeitos dissolventes da Modernidade, nos quais a autoconstrução vai ser defendida como menos
conflitiva do que os grandes conjuntos na transformação das cidades latino-americanas.
Há uma diferença marcante no ritmo de transformação nos países da região: no
México, na Argentina, no Brasil e na Venezuela se investe com mais vigor nos tais
grandes conjuntos habitacionais enquanto num primeiro momento na Colômbia surgem Políticas que favorecem ações de ajuda mútua e autoconstrução. À
revelia dessas ações, no entanto, quem faz a cidade latino-americana de fato é o
pobre por iniciativa própria, privada.
Os anos 1960 de um lado vêem a defesa da volta à noção de comunidade e de
outro o chamado desenvolvimentismo em que, por exemplo, no Brasil a Habitação é pensada como indústria voltada para sua produção, algo que se percebe
na observação do que é financiado pelo BNH, resultante da distensão havida no
golpe militar brasileiro de 1964.
Nessa mesma década, em Lima, onde estudos sobre as barriadas são realizadas
já há algum tempo, surge o importante projeto do PREVI4 que busca novos princípios para o desenho da moradia, voltados para a recuperação da noção de comunidade como algo perdido na transição da condição tradicional para a sociedade moderna que explicitava um choque cultural muito evidente nas barriadas
em Lima ou nas favelas do Rio de Janeiro e, ainda que mais tênue, também visível
nas villas miseria de Buenos Aires.
Na década de 1970 multiplicam-se as favelas no Brasil. Os anos 1980 e 1990 viram a disseminação de políticas neoliberais com privatização dos serviços públicos e a Habitação promovida pelo Estado pareceu sumir do debate. Ausência de
Políticas Habitacionais de escala abrangente e urbanização precária se somam e
a questão da Habitação se mostra cada vez mais associada às ações nas favelas
que abrigam contingente significativo de moradores da cidade brasileira e também de cidades dos outros países latino-americanos.
Em São Paulo nesses anos 1980 e 1990 são realizados projetos para as favelas visando uma urbanização parcial e gradual, sendo que até então as ações eram apenas no sentido de erradicá-las. A partir dos anos 2000 objetiva-se para seus bairros
precários uma urbanização plena e integração com o entorno próximo e com a cidade como um todo. Foram no Rio de Janeiro as ações pioneiras no sentido de integrar a favela na cidade. Ali se está inclusive mais adiantado nesse esforço face ao que
13
parece por vezes ser uma oposição cidade contra favela. Na disputa pelo território,
favela e cidade persistem, inclusive, sendo vistas por muitos como racionalidades
distintas. Recentemente, porém, além de no Rio de Janeiro e em São Paulo, o planejamento inclusivo tem sido praticado na forma de planos integrados com inserção
de Habitação também em Curitiba e Belo Horizonte.
No Brasil, com cidades partidas onde se sucedem ações transformadoras desconexas, ligadas com frequência ao sistema financeiro, as favelas mantêm o estigma de invasoras. Há um conflito urbano-ambiental na cidade brasileira que é
explicitado nas favelas e segue muito em função da pouca clareza na legislação,
fazendo pensar na necessária compatibilização do desenvolvimento social e
preservação da qualidade do meio ambiente. Não há como tratar das megacidades com que nos deparamos, onde surgem os bairros precários, sem pensá-las
por fragmentos, ainda que a partir de um raciocínio geral. Nesse sentido, ações
transformadoras para os bairros precários devem buscar novos cenários, sem
abrir mão de sonhos, mas observando onde estão seus centros de vida comunitária para valorizá-los, estabilizando seus espaços abertos, reforçando acessos existentes ou insinuados, introduzindo a vegetação em todos os níveis para
possibilitar uma paisagem enobrecida. Há, nas proposições para esses bairros e
para a cidade de forma geral, a possibilidade de novos paradigmas em relação
às experiências, por exemplo, de um Weissenhof ou do PREVI. Pode-se pensar
na produção de espaços públicos que permitam apropriação lúdica, com sinalização especialmente desenvolvida, estratégias criativas e atualizadas para lidar
com os resíduos sólidos, entre outras ações renovadoras.
No mundo contemporâneo, vemos diferentes maneiras de atuação quanto aos bairros precários. Em alguns países como Peru e Bolívia há uma tendência em exclusivamente regularizá-los – no Brasil também há instrumentos nesse sentido ainda que o
horizonte seja o de regularização de mãos dadas com reassentamento e construção
de novas unidades. O reassentamento como prioridade tem sido prática comum na
China e em menor escala em Angola, que segue os passos chineses, mas também na
Índia – há também uma forte orientação no Ministério da Cidade brasileiro no sentido de privilegiar essa prática para lidar com os bairros precários. Políticas de financiamento da casa própria produzida via mercado imobiliário são vertentes fortes no
Chile, no México, na África do Sul e no Brasil com o PMCMV. O desejado mas difícil
Planejamento Integrado, defendido pelo Estatuto da Cidade, que foi copiado pela
Índia, ainda segue como exceção. Há também modelos de baixo para cima, com
programas baseados em mutirões, nas Filipinas e na Tailândia. Vemos, assim, que o
caminho dos grandes conjuntos de um lado e a autoajuda de outro ainda de certa
forma se mantém. O PMCMV Entidades, por exemplo, nasce a partir dos movimentos da época da prefeita Luiza Erundina em São Paulo, que num primeiro momento
adotavam a autoconstrução como prática corrente. O modelo uruguaio que deu
sustentação às cooperativas segue com premissas calcadas nessas práticas dos
mutirões, algo que no Brasil se abandonou ainda que se mantenha a ideia da auto-
14
FIGURA 6 – implantação de trecho do conjunto PREVI, Lima, Peru
gestão e organização comunitária como tão importantes quanto o projeto.
Apesar das inegáveis conquistas do PMCMV quanto à instalação de novas unidades com redes de infraestrutura e mesmo de certa maneira quanto à distribuição
de benesses que representa, não temos tido como efeito uma inclusão urbana num
sentido mais amplo e o que se vê com freqüência é a repetição de velhos modelos
de expansão das cidades em áreas distantes, pouco propícias e com projetos que
não criam uma dinâmica urbana de fato, muito em função da ênfase na ação das
construtoras/incorporadoras e não das entidades, ou mesmo decorrente da inexistência de outras linhas naquele programa de financiamento. De alguma maneira, o
Chile promoveu dessa forma novos conjuntos sem a qualidade urbana devida, tendo acabado, pode-se dizer, com seus bairros precários. A Habitação social recente
na Argentina tem sido tratada como parte de uma máquina estatal assistencialista,
sem crítica ou debate sobre a cidade decorrente, e os resultados tem demonstrado
também pouca qualidade urbana5.
Não será possível prevalecer outra visão urbanística, com espaços agregadores
– ágoras –centros adensados de atividades, com redes de infraestrutura minimizadas, com aproveitamento de águas de chuva, reuso, energia solar, redução de
superfícies impermeáveis, áreas vegetadas conectadas, ruas pensadas como
indutoras urbanas, pacificadas já que as cidades precisam de acesso a pessoas
e não a veículos, com transporte coletivo simples, claro e não poluente? Que
podem nos ensinar experiências recentes de desenho urbano atualizado como
aquelas que vemos em Amsterdam – Almere, ilhas de Java, Borneo e KMSM,
pesquisa de grande diversidade de tipologias de Silodam projetada pelo grupo
MVRDV ou os projetos contemporâneos na China como Jiading New Town?
As Políticas Públicas de Habitação no Brasil devem ser baseadas em indicadores
sociais e em função de cenários desejados para a melhoria das condições de ha-
15
FIGURA 7 – vista da Ilha de Java, Amsterdam, Holanda
FIGURA 8 – perspectiva Jiading New Town, China
bitabilidade. Nesse sentido, insegurança da posse, o acesso inadequado a água
segura, saneamento e outras redes de infraestrutura, baixa qualidade estrutural
das edificações, congestionamento quanto à densidade familiar devem ser observados. Para enfrentar esses indicadores, objetivo das Políticas, será possível
um Plano de Habitação na escala do país ou será que Planos de Habitação deveriam ser pensados na escala dos municípios ou dos Estados?
Após décadas sem um Programa Habitacional de escala abrangente, no Brasil
se iniciou o PMCMV6 que teria atropelado a busca por um Plano Nacional de
Habitação. A compreensão daquele plano hoje vigente e dos ajustes necessários
para que a Habitação seja produzida na sua acepção plena, é nossa tarefa atual
no Brasil para que não nos deparemos em breve com um passivo na forma de
conjuntos habitacionais e cidades insustentáveis, verdadeiros “tiros no próprio
pé”.
Notas
16
1 Ernst May (1886-1970), arquiteto alemão, ocupou cargo público em Frankfurt am
Main entre 1925 e 1930, quando realizou plano regulador da cidade e vários projetos
para bairros residenciais como Westhausen, Romerstadt, Praunheim e Hobenblick.
2 Jacobus Johannes Pieter Oud (1890-1963), arquiteto holandês que se notabilizou
por experimentação de caráter modernista no projeto da habitação coletiva e social
– participou do Weissenhof e desenvolveu o projeto de Kiefhoek Housing Development em Rotterdam (1928-1930)
3 Ideias apresentadas pelo arquiteto Jaime Leirner em aula proferida no curso Habitação e Cidade da Escola da Cidade em 4 de Junho de 2013 http://escoladacidade.org/
bau/jaime-lerner-interface-tecnica-politica-no-planejamento-das-cidades/
4 PREVI “Proyecto Experimental de Vivienda”, AD Architectural Design 4 (1970),
projeto experimental de habitação realizado em Lima entre 1966 e 1968. Houve um
concurso do qual participaram vários arquitetos de destaque, entre os quais alguns
vinculados ao chamado Team X, que promulgava uma grande revisão de paradigmas
face ao urbanismo resultante da Carta de Atenas.
5 Informações apresentadas pelo arq. Gustavo Rebord em aulas proferidas no curso
Habitação e Cidade na Escola da cidade http://escoladacidade.org/bau/gustavo-rebord-politica-habitacional-america-latina/
6 Para compreender o Programa PMCMV consultar: lei 11977 – 2009, lei 12424 –
2011, decreto 7499 – 2011, além das portarias 168 – 2013 e 518 – 2013. Há, nesse programa de financiamento, uma linha que contempla entidades e outra que se orienta
para a produção de unidades pelo mercado imobiliário. Regras como área máxima da
unidade, necessária acessibilidade plena, custos máximos a serem praticados, dimensionamento dos condomínios, questões referentes a espaços coletivos, equipamentos e algo de infra-estrutura são encontrados nesse material apontado.
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18
PARTE 1
Políticas Habitacionais e
Cidade decorrente
Housing Policies and Resulting City
19
Recentes Políticas
Habitacionais no Brasil1
Eulalia Portela Negrelos
Este artigo resulta de palestra cujo conteúdo se refere a um processo longo de trabalho de
pesquisa pessoal e está baseado em diversas fontes próprias e de colegas que, como Nabil
Bonduki, vêm pesquisando sobre a habitação no Brasil. Várias das ideias aqui desenvolvidas
têm o suporte das referências bibliográficas indicadas ao final. Para incrementar a transcrição para o formato de artigo tomei a liberdade de desenvolver algumas ideias de referências
que se somam às já indicadas na palestra. São artigos de minha autoria resultado de pesquisas em andamento no IAU-USP, onde atuo como professora e pesquisadora.
Agradeço à Escola da Cidade a oportunidade de oferecer estas reflexões para o debate acadêmico.
Periodização da Política Habitacional no Brasil
A reflexão sobre as recentes políticas habitacionais no Brasil requer, em função
do método de abordagem histórica, uma recuperação da trajetória dessas políticas, nem sempre públicas como veremos adiante, e que, ao longo do século XX
estiveram vinculadas a sistemas e regimes políticos, conjunturas econômicas
muito diferentes e, fundamentalmente, às especificidades da intensa urbanização brasileira.
É fundamental ampliar a compreensão da intervenção pública – estatal – sobre
a problemática habitacional, principalmente das camadas populares, à luz da intensa urbanização, sobretudo a partir da década de 1970, conforme indicado no
gráfico a seguir.
1 Palestra proferida no Curso de pós-graduação lato sensu Habitação e Cidade, Escola da Cidade, 13 de junho de 2013.
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Gráfico 1 - Evolução da População Urbana e Rural no Brasil – 1900-2000 (BONDUKI, 2009)
Com intensas ações públicas vinculadas ao higienismo, o Estado regulamenta a
produção habitacional privada, visando o controle sanitário, apesar de inexistir a
produção estatal de habitação, predominando a exploração privada rentista. Os
aluguéis são regulados pelo mercado, seja em vilas operárias (bairros operários
fechados) produzidas por industriais e algumas mútuas de trabalhadores ou em
cortiços (habitação coletiva precária de aluguel).
Figura 1 - Proposta de “planta do tipo de cortiço urbano”, em relatório da Comissão
de Exame e Inspeção dos Cortiços, 1893. (BONDUKI, 1998)
22
Figura 2 - Vila Economizadora - Conjunto de casas de aluguel produzidas pela Mútua Economizadora
Paulista, 1907. (BONDUKI, 1998)
Figura 3 - Primórdios da produção em série - Sobrados na Rua Barão de Jaguara, Mooca, projeto de Gregori
Warchavchik, 1929. (BONDUKI, 1998)
II - Origens da habitação social (1930-1964) - Desenvolvimentismo e intervenção do Estado para “proteger o trabalhador”
A partir do trabalho de Bonduki (1998), entendemos que com Getúlio Vargas
(1930-1945) se deram as origens da intervenção do Estado em matéria de habitação popular, intervindo diretamente sobre o sistema rentista de oferta de
moradia popular o que levou, em 1942, à implementação da Lei do Inquilinato,
que congelava os aluguéis.
A produção estatal da habitação deu-se fundamentalmente através dos Institutos de Aposentadoria e Pensões (IAP) e da Fundação da Casa Popular (FCP),
criada apenas em 1946, com projetos marcados pela adoção dos princípios do
Movimento Moderno.
23
A produção de habitação foi limitada às corporações autárquicas de trabalhadores sindicalizados e fortemente controlados pelo Estado, o que levou a uma
“exclusão” de demanda. Com o início da intensificação da urbanização no Brasil
ocorreu o crescimento da cidade “informal” em loteamentos periféricos (cuja
venda em prestações foi facilitada), favelas, mocambos, alagados, ocupações
irregulares e clandestinas.
A política de habitação através dos IAP apresentava os seguintes componentes:
1. Recursos em grande quantidade – fundos dos IAP recolhidos do salário dos
trabalhadores como contribuição previdenciária.
2. Previsão de um organismo unificador dos IAP e seus fundos: ISSB-Instituto de
Serviços Sociais do Brasil, representando uma política redistributiva (antecipando o INPS de 1964).
3. Previdência social universal.
4. Serviços assistenciais (superando o corporativismo sindical).
5. Criação de uma poderosa agência habitacional – FCP – representando a institucionalidade da política.
6. Capacitação técnica – alta qualidade dos projetos.
7. Reconhecimento público sobre a importância da questão (quadro de crise de
habitação + pressão social que acelerou a produção do período 45/54).
8. Vontade política do governo.
Os institutos foram criados por categoria profissional (entre 1933-38 eram
6: marítimos, bancários, comerciários, industriários, motoristas, petroleiros,
estivadores) – quase todas de marca moderna. Todos eles estavam ligados ao
MTIC–Ministério do Trabalho, Indústria e Comércio, que geria e financiava o sistema que era de capitalização.
Os recursos arrecadados podiam ser investidos para garantir aumento dos fundos, o que permitiu a priorização de investimento em projetos estratégicos (Cia.
Siderúrgica Nacional, Fábrica Nacional de Motores e a construção de Brasília,
entre outros). Tal ação pode ser avaliada como perversa, pois eram recursos de
trabalhadores, nunca inadimplentes, financiando projetos estatais e privados,
voltados ao desenvolvimento econômico.
Entre 1937 e 1964, os institutos produziram 142.127 unidades habitacionais
(BONDUKI, 1998, p. 128), sendo que entre 1946 e 1964, foram 124.025 unidades habitacionais (BONDUKI, 1998, p. 115).
A FCP foi criada em 1946 por Eurico Gaspar Dutra, a partir de projeto varguista,
operando até 1964. Em seu anteprojeto encontramos: a centralização da gestão (alterado); fontes permanentes de recursos; articulação entre produção de
moradia e desenvolvimento urbano; criação de empréstimo compulsório por 30
24
anos, garantindo recursos baratos e contínuos (alterado). A não centralização
da gestão, de forma populista, resultou na criação de diversos órgãos estaduais
(BONDUKI, 1998, p. 122). Sua produção foi de 143 conjuntos com 16.964 unidades habitacionais.
A importância dessa atuação estatal através dos institutos influenciou a formulação das diretrizes da política habitacional fomentada pelo Banco Nacional de
Habitação- BNH, criado em 1964, após o golpe militar.
Figura 4 - Conjunto Realengo, RJ; o primeiro do Brasil –
1939-1942, 2300 unidades, de Carlos Frederico Ferreira.
(BONDUKI, 1998).
Figura 5 - Conjunto Residencial da Baixada
do Carmo, São Paulo/SP. Attílio Corrêa
Lima e equipe. Projeto original com 4.038
UH, década de 1940. (BONDUKI, 1998)
Figura 6 -Conjunto Residencial Armando de Arruda Pereira
(Japurá) – IAPI – São Paulo/SP, Eduardo Kneese de Melo, 245 UH,
décadas de 1940/1950. (BONDUKI, 1998)
Figura 7 - Contracapa do jornal Correio Paulistano, 1946, sobre a autoconstrução em
loteamentos periféricos em Vila Matilde, zona leste de São Paulo/SP. (BONDUKI, 1998).
25
III - SFH/BNH e a consolidação de uma política habitacional (1964-1986)
No período militar, através do Sistema Financeiro da Habitação-SFH, do BNH, e
das Companhias de Habitação-COHAB, se produziu extensão de cidade com a
equação de terra pública, recursos públicos, habitação massiva e urbanização
periférica. (NEGRELOS e FERRARI, 2013)
Com a extinção da FCP e dos IAP inicia-se um período marcado por uma concepção tecnicista para enfrentar os problemas sociais dos quais a habitação era
elemento especial. Ocorre a criação de forte estrutura institucional, baseada no
componente financeiro das ações e centralizada no BNH, que geria dois sistemas de atuação integrados, o SFH e o Sistema Financeiro do Saneamento-SFS,
atuante no desenvolvimento urbano. A habitação é o eixo da política urbana do
regime, disseminando-se a ideia da casa própria em detrimento do aluguel ou
outro tipo de garantia de acesso à moradia, buscando legitimação para a nova
ordem junto à população que habitava precariamente em favelas, cortiços e casas alugadas.
A captação dos recursos para o sistema era realizada junto ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço-FGTS, criado em 1966, como poupança compulsória.
O BNH tinha atribuições de orientação, disciplina e controle das ações para a
promoção da habitação; para aplicar os instrumentos de operação direta das
ações em 1967 foi estruturada uma rede de agentes operadores e promotores,
as COHAB, de abrangência regional, com produção através de licitação pública
de pacote completo de projeto e obra. A racionalidade necessária às construtoras e a demanda governamental de produzir o maior número de moradias foram
articuladas na formação de “bancos de terras”, principalmente grandes glebas,
muitas vezes ainda rurais, nas periferias das grandes cidades, para a produção
de megaconjuntos habitacionais (“cohabs”) construídos com os chamados
“projetos-padrão” no esquema terraplenagem+unidade mínima, enquadrando
o empreendimento no padrão de maior retorno financeiro (Figuras 8 e 9) (NEGRELOS, 2012).
Figuras 8 e 9: Conjunto Dale Coutinho - COHAB-Santos/SP. Foto aérea e Implantação. Imagens Aéreas – Banco
de Imagens da Baixada Santista. Em: <www.imagensaereas.com.br> Acesso em 13/06/2012; e arquivo em
AutoCAD cedido pela COHAB–ST convertido em jpg, respectivamente.
26
A nova política habitacional, de componente financeiro, mostrou resultados excludentes (apesar de sua divulgada intenção de incluir o máximo de trabalhadores em casas próprias em bairros novos e com infraestrutura e equipamentos)
(Figuras 10 e 11) uma vez que era centralizada, com condições financeiras extremamente desfavoráveis para os mutuários, sobretudo após 1973 quando o
país entra na crise do “milagre brasileiro”, em um quadro de inflação crescente e
correção monetária, congelamento de salários e ausência de subsídios.
Figuras 10 e 11 - Conjunto Pe. José de Anchieta – Itaquera IA – 1983. Cedidas pela COHAB-SP. (NEGRELOS, 2012)
Figuras 12 e 13 - Produção convencional de conjuntos habitacionais com extrema racionalização. Revista
Projeto, Suplemento Especial “Da Utopia à Construção”, 1991. (NEGRELOS, 1998) e Bonduki (2009).
De 1964 a 1986 foram financiados cerca de 4,3 milhões de unidades novas, das
quais 2,4 milhões com recursos do FGTS, para o mercado popular, e 1,9 milhões
com recursos do SBPE (Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo), para o
mercado de classe média (BONDUKI, 2007). No início da década de 1980 as
favelas estão consolidadas e em constante adensamento, os imóveis encortiçados se expandiram da área central para lotes de periferia e diminuem as possibilidades fundiárias do esquema lote periférico-autoconstrução-casa própria, pois
o padrão periférico de crescimento urbano e a solução habitacional inerente a
ele esgotaram suas possibilidades de expansão, na escala em que vinham se
dando, principalmente no município de São Paulo (BONDUKI, 1992), além de
outros municípios da Região Metropolitana de São Paulo-RMSP.
27
Figuras 14 e 15 - Loteamento periférico – Osasco/
SP – década de 1970 (BONDUKI e ROLNIK, 1979)
IV - Transição democrática – Contextualismo Crítico; Redemocratização
e desestruturação da política nacional de habitação. Experiências alternativas de projeto e participação popular (1980-2000)
O sistema BNH/COHAB se altera em 1986, quando as atribuições do Banco passaram à CEF. Nesse momento, movimentos de moradia e suas assessorias técnicas
consolidam suas críticas aos conjuntos habitacionais massivos e periféricos produzidos no período anterior, intensificando a disseminação de teorias críticas ao Movimento Moderno e defendendo o que se conhece como “retorno à cidade” (GORELIK, 1996). No quadro de ruptura com o projeto moderno e de experimentação
de novos tipos de produção da moradia, se recupera do mundo rural a ideia de “mutirão”, num sentido de valorização da vida comunitária para alcançar, ao contrário
daquilo que se criticava nos conjuntos massivos, mais identidade com o espaço da
moradia e com a comunidade envolvida.
Figuras 16 e 17 - Favela Recanto da Alegria, Santo Amaro, São Paulo/SP Projeto para mutirão com
“maquetomóvel”, 1983. (LABHAB - Belas Artes). Favela Heliópolis, São Paulo/SP. Construção em mutirão, 1991.
Foto de Negrelos, 1991.
28
A mobilização dos movimentos sociais também foi intensa no Movimento Nacional da Reforma Urbana-MNRU nos anos 1980, com a emenda popular que
constitui o Capítulo da Política Urbana, artigos 182 e 183 da Constituição Federal-CF de 1988, num quadro de baixo nível de investimentos federais em moradia e saneamento.
Os novos conjuntos e intervenções integradas em favelas ou novas áreas, promovidos oficialmente com a participação de associações comunitárias e assessorias técnicas desde 1980 até hoje, justificam uma construção da relação do
morador com a elaboração de seu novo espaço em uma produção arquitetônica
e urbanística relacionada a vários ideários, desde os mais tradicionais como a
casa geminada ao longo da rua, até o bloco disposto de forma aberta no assentamento, passando pela quadra fechada formada pelo edifício que se volta todo
para dentro.
Figuras 18 e 19 - Heliópolis I, São Paulo/SP. 1990/92. Arq.º Luis Espallargas Gimenez. (PMSP) (ANDRADE; BONDUKI;
ROSSETTO, 1993)
29
A produção habitacional da PMSP no município, de 1989 e 1992, defendeu o direito das coletividades populares à arquitetura e a um tratamento global de seus
bairros de acordo com suas necessidades materiais, políticas e socioculturais,
viabilizou o desenho de um amplo rol de alternativas urbanísticas e arquitetônicas discutidas diretamente com os usuários, desde variadas leituras do projeto
moderno ao “novo urbanismo” (LAMAS, 1993), explorando possibilidades de
novas formas urbanas (NEGRELOS, 1998).
Nessa gestão, ocorreu a valorização da Superintendência de Habitação Popular
Popular-HABI, com inovadora política habitacional e aumento de recursos orçamentários, com os princípios norteadores do direito à arquitetura e à cidade, desenvolvendo programas operados em cogestão dos recursos com associações
comunitárias, incentivando a regularização da posse da terra.
V - Novas políticas federais dos anos 2000 – Ministério das Cidades – PAR
– Programa de Arrendamento Residencial e PMCMV – Programa Minha
Casa Minha Vida.
A atuação do Governo Federal em matéria habitacional nos anos 1990 foi muito
limitada, sobretudo em função do avanço do neoliberalismo, expresso nas privatizações de serviços públicos. Com estrutura institucional débil, desarticulada e
instável, além de rigor para conceder financiamento, exclusão das baixas rendas
e falta de financiamento ao setor público que afeta as áreas de saneamento e
urbanização de assentamentos precários, o Estado assiste ao crescimento das
necessidades habitacionais com agravamento da desigualdade e da violência
urbana; enquanto isso, o SBPE não investe em moradia para as classes de rendas
médias e baixas.
Após 13 anos da aprovação da CF em 1988, intensas negociações foram realizadas no Congresso Nacional para a aprovação da regulamentação do capítulo da
Política Urbana, em julho de 2001, Lei Federal 10257 e Medida Provisória 2220
sobre regularização de assentamentos em áreas públicas. Em 2000 o MNRU já
havia alcançado a inclusão do direito à moradia como preceito constitucional. O
Estatuto da Cidade-EC regulamenta inúmeros instrumentos para fazer valer a
função social da propriedade privada e da cidade, no sentido de garantir o direito
à moradia e regularizar as ocupações de terra; além disso, obriga a formulação
e aprovação de Planos Diretores Participativos-PDP com una série de critérios
(municípios com mais de 20.000 habitantes, por exemplo).
Para a campanha presidencial de 2002, o Partido dos Trabalhadores-PT elaborou o
“Projeto Moradia”, pactuado com vários setores da sociedade atuantes na área de
habitação, sendo a base do programa de Lula para habitação e política urbana. O
30
Projeto estrutura complexa estratégia para equacionar o déficit habitacional, propondo uma política nacional e não um plano de governo, articulando os três níveis
de governo, movimentos sociais, empresários, entidades da sociedade e demais
segmentos vinculados à habitação, para enfrentar os desafios do setor.
Os anos 1990 e 2000 serão marcados, no campo urbano-habitacional, pela implementação de Operações Urbanas Consorciadas-OUC, com articulação entre poder público e mercado, desenvolvendo os denominados Grandes Projetos Urbanos-GPU; tais projetos são entendidos como dispositivos capazes de articular três
grandes objetivos na cidade e na região metropolitana: 1. Reconfigurar o espaço
metropolitano como território de investimentos ligados à transformação territorial
metropolitana; 2. Imprimir um novo conjunto de valores ao centro da cidade para
superar o ambiente considerado de “abandono” e “marginal”, incompatível com a
reconfiguração da metrópole como lugar de atração de investimentos; 3. Reconstituir o território da periferia urbana, que ainda oferece terrenos para sua conversão,
assim como atividades consideradas “obsoletas” que podem ser substituídas por
novos usos e atividades e cujo parque habitacional pode ainda ser remodelado, seja
por reforma seja introduzindo novas atuações habitacionais junto com empresas
produtivas. (NEGRELOS, 2005).
Na reestruturação produtiva que ocorre no Brasil, sobretudo a partir de finais da
década de 1980, não se encontra apenas a indústria, o comércio e os serviços,
mas também a forma de produção da cidade que se expande cada vez mais de
forma horizontal, com expansão habitacional em condomínios horizontais periféricos. Essa produção da cidade está denominada por Reis F.º e Tanaka (2007),
como “fragmentada e dispersa”.
Seria, então, nesse padrão de cidade fragmentada e dispersa que, no final da década
de 1990, são formulados novos programas habitacionais federais, como o Programa de Arrendamento Residencial-PAR-CEF, de 1999; sua produção é contextualizada, mas agora pela iniciativa privada da construção civil que projeta condomínios,
verticais ou horizontais, no padrão forma-condomínio, ou seja, novos conjuntos de
pequeno porte segregados por muros. Do ponto de vista urbano, e segundo resultados parciais de nossa pesquisa (NEGRELOS, 2012), a maior parte desses conjuntos
é periférica nas cidades de porte médio e, no município de São Paulo, sua localização
é diferenciada dada a conformação do mercado imobiliário: ausência de grandes
áreas periféricas, reconstrução em terrenos centrais anteriormente utilizados por
indústrias, entre outras características.
Do ponto de vista imobiliário e da proposição dos novos empreendimentos
de habitação para as classes de menor poder aquisitivo, muita coisa continua a
mesma. Um modelo resiste, dada a manutenção da relação pendular do preço
da terra periférico x central, como nos fazem refletir alguns empreendimentos
do programa federal vigente, como em São Carlos/SP, que são implementados
em terra privada (Figuras 20 e 21).
31
Figuras 20 e 21 - Conjunto Residencial Oscar Barros, PAR, São Carlos. (LESSA, 2009). Conjunto Residencial Jardim das
Torres, PAR, São Carlos (LESSA, 2009).
No início de 2009, o Ministério da Cidade recebe a versão final do Plano Nacional de Habitação- PLANHAB, em fevereiro, elaborado de forma participativa
desde a primeira gestão do Governo Lula, com os seguintes eixos estratégicos:
a) Modelo de financiamento e subsídios; b) Política urbana e fundiária; c) Desenho institucional; d) Cadeia produtiva da construção civil. (BONDUKI, 2009)
O PLANHAB detalha a nova Política Nacional de Habitação desse período, com
os seguintes princípios:
•
•
•
•
•
Habitação digna como direito e vetor de inclusão social garantindo padrões
mínimos de qualidade, infraestrutura básica, transporte coletivo e serviços
sociais.
Função social da propriedade urbana buscando implementar instrumentos
de reforma urbana para combater a retenção especulativa de solo e garantir
acesso à terra urbanizada.
Questão habitacional como política de Estado - o poder público é agente
indispensável na regulação urbana e no mercado imobiliário, na provisão da
habitação e na regularização dos assentamentos precários.
Gestão democrática com participação popular, controle social e transparência das decisões e procedimentos.
Subordinação das ações em habitação à política urbana.
O PLANHAB, como instrumento de planejamento habitacional e fundamentado em política nacional, deixa, entretanto, de ser implementado, em função do
lançamento do Programa Minha Casa Minha Vida PMCMV, em março de 2009,
com previsão inicial de um milhão de unidades até 2010. Com abrangência nacional e recursos do Fundo de Desenvolvimento Social-FDS, a produção do programa retoma a produção massiva de habitação, periférica e adensada, na tipologia habitacional unifamiliar horizontal, conforme se apreende das Figuras 22 e
23, no município de São Carlos.
32
VI - A trajetória recente de habitação social no município de São Paulo a
partir de 2001 – a prática consolidada de remodelação de favelas.
Figuras 24 a 27: Conjunto Alexandre Mackenzie, Complexo Jaguaré. São Paulo/SP, Arq.º Marcos Boldarini.
Foto de Fabio Knoll, 2009 e planta cedida por Boldarini.
Novos projetos de habitação em favelas no município de São Paulo, principalmente a partir da gestão 2001-2004 recebem incentivos institucionais e orçamentários obtidos junto ao governo federal, produzindo projetos de remodelação de bairros populares, com propostas formuladas e, muitas, finalizadas e
ampliadas nos dois governos seguintes – 2005 a 2012.
São projetos de nova atuação em favelas, mesclando edifícios novos para reassentamento com recuperação de moradias em bom estado. Com o advento, em
2006, de normativa nacional sobre recuperação de áreas degradadas ambientalmente ocupadas por assentamentos precários (Resolução CONAMA 369), foi
possível intervir de forma intensiva na recuperação ambiental de assentamentos informais com possibilidade efetiva de manutenção da população que não
se encontra em risco de morte ou perda material.
Esses novos projetos retomam parâmetros modernos para os edifícios, agora na
cidade sem atributos da modernidade, numa tendência quase simbólica da retomada projetual do ideário moderno, que, para habitação social, praticamente se
extingue na década de 1970. (NEGRELOS, 2010)
A escala e as dimensões de conjuntos habitacionais modernos como os dos IAP
e os da gestão 1989-1992 são, de alguma maneira, retomadas (Figuras 24 a 27;
28 e 29). Os novos conjuntos atuam na “costura da cidade”, preenchendo vazios
e potencializando a infraestrutura disponível, reorganizando espaços considerados marginais com o reconhecimento do direito de moradia aos ocupantes
de favelas; e, quando não é possível construir na malha consolidada, se orienta o
crescimento em áreas mais periféricas com um elevado padrão habitacional, de
construção e de vida coletiva.
33
Figuras 22 e 23: Jardim Zavaglia, S. Carlos/SP, PMCMV, 2009/2010, PMSC/RPS Engenharia Ltda. Foto e Planta.
Fontes: Camila Ferrari, Maio/2012, com intervenção em imagem cedida pela Prefeitura de São Carlos. Em:
<http://www.saocarlos.sp.gov.br/index.php/habitacao-morar/154835-mapas-loteamentos-cidade-distritos.
html> Acesso em 13/06/2012, respectivamente.
Figuras 28 e 29. Conjunto Parque do Gato, centro de São Paulo/SP, concepção arq.ºs Wagner Germano e
Teresa Herling, projeto executivo Peabiru – Trabalhos Comunitários e Ambientais. http://fubango.blog.uol.
com.br/images/Martagato1.jpg, acesso em 14/03/2010. http://bbs.keyhole.com/ubb/ubbthreads.php, acesso em
14/03/2010. Foto de Marcos Issa/Argosfoto
A “nova economia urbana”, demarcada pelo processo de reestruturação técnico-produtiva a partir do final dos anos 1980 no Brasil, demanda e provoca transformações no espaço (dos ricos e dos pobres). Buscamos contribuir na compreensão desse processo de produção de novas formas urbanas: os componentes
que tem se modificado, as tipologias de novas configurações habitacionais, as
novas características morfológicas da habitação social, estatal, com a articulação de agentes privados, o que mudou na sua relação com a cidade.
34
Referências
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1989-1992. Livro que acompanha a Mostra “Arquitetura e Habitação Social em São Paulo 1989-1992”,
integrante do Núcleo Cidade e Território – 2.ª Bienal Internacional de Arquitetura de São Paulo, agosto
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Moderno e a Produção da Cidade. In Anais do XI SEMINÁRIO DE HISTÓRIA DA CIDADE E DO URBANISMO. A CONSTRUÇÃO DA CIDADE E DO URBANISMO: IDEIAS TÊM LUGAR? Vitória, Espírito Santo, 5 a 8 de outubro de 2010.
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35
Las políticas públicas de
vivienda en Argentina desde
principios del siglo XX a la
actualidad
Germán Gustavo Rebord
Introducción
En el presente trabajo, se realiza un recorrido histórico desde principios del siglo
pasado hasta la actualidad, recuperando los modos y respuestas que se brindaron desde el Estado, al problema de la vivienda en Argentina.
Se parte del concepto de que las políticas públicas son el resultado de un proceso social, económico y político, donde el Estado toma posición frente a un
determinado tema. Para ello, dentro del aparato gubernamental se accionan
mecanismos que viabilizan u obstaculizan las acciones necesarias, en función
de intereses e influencias internas y externas al gobierno. Frente a esto, Miriam
Rodulfo (2003) manifiesta que
“Las estructuras de orden político, técnico y burocrático no son asépticas
y actúan condicionando la naturaleza de las decisiones públicas. No hay
en lo público, un poder político o burocrático ajeno o aislado de las cuestiones económicas o sociales que afectan a individuos y grupos. Antes
bien, el ejercicio de éste poder es permeable a los complejos procesos,
relaciones y pujas existentes entre los intereses públicos y privados, los
que se expresan a través de los actores que detentan la capacidad de tomar decisiones y tiñen los contenidos, instrumentos y prioridades de las
políticas públicas”.
37
Teniendo en cuenta el concepto precedente, se presentan las respuestas brindadas desde el Estado en cada momento histórico, considerando el tejido contextual, el modo de comprensión del problema por parte de la sociedad, y los actores predominantes. En forma paralela, se encuadra a cada una de estas políticas
dentro de un paradigma de pensamiento, correspondiente a su lógica de acción.
Por razones prácticas, se ubica cronológicamente a las distintas políticas y su
período de mayor aplicación, las cuales no tienen fecha definida de inicio ni finalización. Tienen un surgimiento, luego se modifican o permanecen en el tiempo,
según el marco político y los lineamientos que enuncien los paradigmas de pensamiento vigentes. Se hace necesario aclarar que los programas y proyectos de
vivienda, producto de un determinado momento, conviven con las nuevas respuestas al tema, superponiéndose miradas y acciones.
Ciudad Evita
Barrio los Perales 1947
Primer Ciclo
Las grandes ciudades de Argentina, desde 1850, recibieron enormes contingentes de población como producto de dos fenómenos: la migración interna de
población rural, y la inmigración europea. Ante estos movimientos demográficos masivos, los conventillos se constituyeron en la primera respuesta a la carencia de vivienda. En ellos habitaba una familia por habitación, compartiendo
los servicios sanitarios y de cocina.
La primera intervención del Estado en la temática habitacional, fue fijar la regulación en el precio de los alquileres, modificando la postura del gobierno liberal,
el cual consideraba que la necesidad de alojamiento era un problema individual,
dependiente de la oferta y la demanda.
Hacia octubre de 1915, se crea mediante la Ley 9677, la Comisión Nacional de
Casas Baratas, con la misión de orientar en materia de hábitat, aplicar exenciones impositivas, y realizar construcciones experimentales, como elementos
38
ejemplificadores, modelos a ser imitados por la iniciativa privada. Raúl Fernandez Wagner (2007), expone que “paralelamente también se organizarían algunos fondos -en sociedades filantrópicas- para promover la construcción de
“viviendas obreras”, o también llamadas “viviendas modelo” o “viviendas higiénicas”1. Estas acciones tuvieron un escaso impacto cuantitativo.
Ante la insuficiencia de viviendas, las familias comenzaron a instalarse en áreas periféricas de baja calidad ambiental, auto produciendo su hábitat de manera informal.
A partir de mediados de la década del ‘40, con la llegada del Partido Justicialista al
poder, se impulsa un modelo de desarrollo basado en la sustitución de importaciones, con un Estado planificador e intervencionista. Algunas acciones destacables llevadas adelante por este gobierno son, la construcción masiva de vivienda, la generación de un nuevo aparato burocrático y administrativo, y la sanción
de un conjunto de leyes de incidencia en el mercado habitacional, tales como:
-Ley 13512, de propiedad horizontal
-Ley 14005, de venta de lotes en mensualidades
-Ley 2962, que modifica la carta orgánica del Banco Hipotecario Nacional
Este conjunto de acciones directas e indirectas, proveyó de vivienda a clases medias y medias bajas, logrando concretar el derecho de acceder a la ciudad y todos
sus servicios por parte de los obreros, como sujetos de derechos sociales.
Segundo Ciclo
1968-1979, Proyecto urbano General Savio (Lugano I y II)
El contexto histórico de este ciclo, sostiene como modelo de desarrollo la industrialización sustitutiva de importaciones, basada en el impulso de la industria
pesada. Esto trajo aparejado un proceso de urbanización acelerado, con intensificación de la migración rural - urbana. Rodulfo (2003) se refiere a esta situación
de la siguiente manera:
1 Las comillas pertenecen al autor.
39
“El escenario habitacional, estaba dominado por un modelo de desarrollo
caracterizado por provocar fuertes movimientos migratorios, atraídos
por el crecimiento y diversificación de las actividades urbanas que transformaron a las ciudades hasta concentrar el 87 % de la población nacional
en un proceso en el que, amplios sectores de la población nacional quedaron excluidos”.
Como consecuencia de esto, las ciudades se ven desbordadas por los nuevos
habitantes urbanos, quienes deben resolver el alojamiento por sí mismos, ya que
la economía formal no llega a incorporarlos. De esta manera, la cantidad de familias en asentamientos informales crece cuantitativamente, y lo mismo ocurre
con el número de villas. La actitud de los gobiernos democráticos es cambiante,
pues por momentos apoya brindando servicios, y en otros organiza desalojos
masivos en los asentamientos.
A partir de 1966, el gobierno de facto a nivel nacional da comienzo a un programa de erradicación de villas, bajo la idea de implementar el desarrollo comunitario, pero controlado por el Estado. Para esta política de erradicación, se crearon
viviendas transitorias, donde fueron alojadas las familias mientras se construían
las viviendas definitivas, hecho que no se cumplió.
Hacia fines de este período puede verse, al decir de Oscar Yujnovsky (1984), que
“El fracaso de los proyectos encuentra sin duda su causa última en la imposibilidad estructural de resolver el problema de la situación habitacional deficitaria de los sectores de menores recursos sin una política que
atienda a la transformación de la sociedad argentina”.
En cuanto a la política de vivienda para sectores medios y medios bajos, se ejecutan programas universales de vivienda llamados llave en mano, centralizados en
el órgano nacional. Debido a esto, no se toman en cuenta las particularidades del
usuario, ni tampoco se le da participación en ninguna etapa del proceso. A su vez,
se producen modificaciones en el sistema de financiación de la vivienda en dos
sentidos: por un lado, cambiando el origen de los fondos, y tomando créditos de
la banca internacional; por el otro, adaptando el aparato administrativo del Estado a estas nuevas formas de financiamiento.
Tercer Ciclo
Las décadas del ‘70 y del ‘80, constituyen un momento histórico convulsionado,
tanto a nivel nacional, como internacional.
En lo económico, predomina un contexto inflacionario y recesivo, con amplio
descontento de los sindicatos y los movimientos obreros. A fines de los ‘70, co-
40
Lotes con Servicios y Mejoramiento de Barrios (radicación)
mienza un cambio de modelo en manos de los gobiernos militares, tomando medidas de corte liberal. Pero, ante su incapacidad de satisfacer la demanda con las
políticas que se implementan, el problema de la vivienda se agrava. Esto llevó a
que se desarrollen paralelamente, dos líneas estratégicas contrapuestas.
Por un lado, se crea en 1972 el Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI), que
captaba fondos aplicando un gravamen sobre el salario, que eventualmente pagarían los empleadores; su existencia se extendió por más de 30 años. La planificación y ejecución de esta política se mantuvo en la esfera nacional, hasta que en
1976 se incorporan los organismos ejecutores a nivel provincial. Luego, en 1983,
se descentraliza en los Institutos Provinciales de Vivienda - IPV.
Por el otro, emerge una estrategia innovadora, basada en nuevas ideas promovidas a nivel internacional.
Vale mencionar a John Turner (1977), quien cambia el punto de vista del problema de la vivienda, manifestando que a ésta se la debe entender como proceso
social, y no sólo como un producto.
Por su parte Ernst Schumacher (1978), generó una línea de trabajo en pos de
la invención de nuevas tecnologías para la vivienda, a la que llamó tecnologías
apropiadas.
La realización de la Primera Cumbre de la Naciones Unidas sobre Asentamientos
Humanos, Hábitat I (1976), se fundamentó en estos puntos de vista, recomendando a los gobiernos implementarlos y apoyarlos desde las políticas públicas.
Estos avances, que recayeron en una consideración más prioritaria de los asentamientos informales, dieron origen a políticas que se denominaron alternativas,
en las cuales la población pasó ser parte involucrada en la decisión y la gestión de
la construcción de su hábitat. Las políticas alternativas, se centran en solucionar
y optimizar el hábitat construido por los propios pobladores; para ello, se generaron programas que atendieron la regularización de la tenencia, la provisión de
infraestructura y el mejoramiento de vivienda. Conceptos como progresividad,
41
vivienda evolutiva, pie de casa, vivienda semilla, fueron incorporándose en los
equipos técnicos de asesoramiento. También las formas de producción se diversificaron, combinando la ayuda muta, el esfuerzo propio, el trabajo cooperativo
entre otras.
Cuarto ciclo
En las últimas dos décadas del siglo XX, se producen importantes transformaciones
económicas y políticas, basadas en un nuevo paradigma de desarrollo. Se adoptaron ideas neoliberales en la economía, y se introdujeron cambios en las formas de
producción. Ejemplo de dichos cambios, son las recomendaciones del Consenso
de Washington, impulsadas por el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Mundial (BM), entre otros. Estas promueven reducir el déficit fiscal y el gasto público; liberar las importaciones y todo tipo de restricciones al comercio; viabilizar las inversiones extranjeras; privatizar las empresas estatales; abolir las regulaciones que
impiden el acceso al mercado; restringir la competencia.
Actuación del Prog Promeba en Córdoba con provisión de nucleo sanitario
En Argentina, el gobierno democrático de Carlos Menem (1989-1999), se
orientó a la privatización de los servicios públicos, la desregulación del mercado
laboral, y la promoción del ajuste en los gastos del Estado.
“El fin del estado benefactor, provoca un paulatino abandono del principio de responsabilidad social de lo público hacia el problema habitacional,
construido como resultado de casi un siglo de lucha social. Ello permite
desvincular al Estado de la responsabilidad en la provisión de los servicios
habitacionales, para dar lugar a una mayor transferencia al mercado, mediante la restitución del principio de responsabilidad individual, frente al
problema del alojamiento”. (Fernandez Wagner, 2007)
La política habitacional puso su foco en el financiamiento de la demanda, promoviendo el rol del Estado como facilitador del mercado. Además, para contrarrestar los efectos negativos del ajuste -incremento de la desocupación y la
pobreza- fijó como objetivo para sus políticas, un alivio de la pobreza urbana, que
42
posibilite la gobernabilidad de la ciudad, sin conflictos sociales que impidan la
movilidad y reproducción de los capitales. Al respecto, Rodulfo (2007) plantea
que la política habitacional se centró en los siguientes aspectos:
-Descentralización del FONAVI hacia la jurisdicción local
-Articulación de distintos niveles de Estado para la intervención asociada
-Diversificación de operatorias según tipo de demanda
-Predominancia de la vivienda individual como respuesta, y aparición de la llamada solución habitacional
-Focalización de las inversiones, en los territorios donde es necesario paliar los
efectos negativos de la política económica
-Viabilización del crecimiento del mercado de hipotecas
Entre las principales acciones sucedidas en este período se encuentran:
-Privatización del Banco Hipotecario Nacional
-Cambios en el origen de los recursos del FONAVI
-Aplicación del Decreto 690/92, que permitió mayor diversidad de soluciones
habitacionales, para sectores de menores ingresos, con la participación de entidades intermedias
-Creación del Programa Nacional Arraigo, para la regularización de las tierras fiscales ocupadas y desafectadas de su uso
-Implementación del Programa Nacional de Mejoramiento de Barrios PROMEBA y del programa Rosario Hábitat, con el fin de integrar los asentamientos a la
ciudad formal, financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)
-Implementación del Programa Nacional de Mejoramiento Habitacional e Infraestructura
Quinto ciclo
Argentina entra al nuevo siglo con una crisis económica, política y social que desencadena la salida prematura del gobierno de la Alianza por el Trabajo, la Justicia
y la Educación.
6000 viviendas en Santiago del Estero Barrio Campo Contreras Programa Federal / Programa de
Erradicación de Villas en Córdoba, llamado Mi casa, mi vida
43
La cuestión social se manifiesta en cifras alarmantes, mostrando las consecuencias del modelo; el desempleo alcanza el 18%; la clase media protesta mediante
los cacerolazos. Ante la pérdida de puestos de trabajo, los desocupados se organizan produciendo los primeros cortes de ruta, autodenominándose movimientos piqueteros.
El 20 de diciembre de 2001, se produce el estallido social que generó el final de
una época y un modelo. Más adelante, en el año 2003, el nuevo gobierno plantea
un desarrollo nacional con objetivos como la expansión del mercado interno, la
generación de empleo y la redistribución del ingreso. En cuanto a lo habitacional,
sus pilares son la construcción de viviendas y la obra pública, financiadas desde
el Estado nacional.
Sobre esto, Rodulfo (2007) dice que “la producción de vivienda es así, un factor que contribuye a asegurar niveles de actividad y empleo en el tiempo y en el
territorio, hasta tanto se generen condiciones de reactivación de otros sectores
productivos”. La política de vivienda vuelve a centralizarse en el nivel del poder
ejecutivo nacional, generando una diversidad de programas:
-Programa Federal de Construcción de Viviendas, con subprogramas de construcción con municipios, y de urbanización de villas y asentamientos precarios
-Programa Federal de Mejoramiento Habitacional - Mejor Vivir
-Programa Habitacional de Emergencia de construcción con cooperativas
-Continuación de ejecución del PROMEBA
-Programa de Crédito Argentino del Bicentenario para la Vivienda (PROCREAR)
Conclusiones
Las políticas públicas habitacionales, son una representación de la incidencia
de las ideologías y los paradigmas imperantes, sobre las formas de resolver la
cuestión de la vivienda. Debido a esto, se hace posible visualizar una evolución
en el tiempo de las concepciones sobre cómo deben ser la solución y las formas
de acceso a ésta. Pero también inciden los arreglos institucionales, los distintos
sectores involucrados, y la posición que toma el gobierno cuando el problema se
convierte en cuestión de Estado.
De la lectura cronológica, se desprende que el concepto de vivienda sufrió constantes transformaciones en sus estándares. El paso de la vivienda mínima con
ambientes multifunción, a la vivienda digna del peronismo con ambientes diferenciados para la nueva familia nuclear; la incorporación del concepto de hábitat, en el cual la vivienda es parte de un contexto urbano, a la solución habitacional neoliberal, llegando luego a la visión del hábitat como un derecho humano.
Frente a esto, el hábitat urbano ha cobrado una complejidad y diversidad tal, que
44
necesita de una política urbano habitacional que garantice equidad socio-espacial en el acceso a ciudad.
La mercantilización de la vida urbana y el encarecimiento del suelo, atentan contra el acceso y permanencia en la ciudad de las personas, por lo que ya no es posible hablar de obtención de vivienda en los términos históricos. Es necesario que
sobre el proyecto arquitectónico, confluya de manera articulada una diversidad
de herramientas como, planificación estratégica, economía urbana, instrumentos fiscales, estrategias socio-organizativas, de modo de tender hacia un verdadero proyecto urbano habitacional para toda la ciudadanía.
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45
As outras dimensões da
Política Habitacional no Brasil
Anacláudia Rossbach - Mestre em Economia Política pela PUC - SP
Nosso país, está inserido no continente campeão mundial em desigualdade de
acordo com as Nações Unidas, não só em termos de distribuição de renda, mas
também nos quesitos habitação, acesso a bens e serviços sociais e financeiros.
O continente lationamericano reúne os países com os maiores coeficientes de
Gini do planeta, destaque para Guatemala, Honduras, Colômbia, Brasil, República Dominicana e Bolívia, enquanto os países menos desiguais como o Uruguai e
a Venezuela ainda apresentam um coeficiente de Gini maior que Estados Unidos e Portugal, o país mais desigual da União Européia (ONU Habitat, 2012).
Ainda segundo a ONU, ocorreu sim uma evolução positiva em termos de diminuição relativa da pobreza na região, com uma ligeira queda na concentração
de renda em dez países, entre os quais está o Brasil, para além de Venezuela,
Uruguai, Peru, Nicarágua, Honduras, Chile, El Salvador, México e Panamá; mas
por outro lado outros países ainda apresentam um contexto de aumento das
desigualdades, em um claro retrocesso com aumento da concentração de renda, como Costa rica, Paraguai, Colômbia, Equador, República Dominicana, Bolívia, Argentina e Guatemala (ONU Habitat, 2012). O gráfico (1) demonstra a
tendência de queda do coeficiente de Gini no Brasil, já o gráfico (2) apresenta
o crescimento da renda por decil de faixa de renda no período de 2004 a 2012,
demonstrando um claro movimento de aumento de renda na base da pirâmide,
ou seja nas faixas da população com menor poder aquisitivo.
47
Gráfico (1). Coeficiente de Gini – renda media familiar (2004 – 12).1
Fonte: Elaborado a partir de Ministério da Fazenda, 2013.
Gráfico (1). Coeficiente de Gini – renda media familiar (2004 – 12)1.
Fonte: Elaborado a partir de Ministério da Fazenda, 2013.
Gráfico (2). Variaçãoda renda por faixa de renda (10%) no período 2004 -12.
Fonte: Elaborado com base em BRAZIL, IBGE, 2013.
Gráfico (2). Variaç da renda por faixa de renda (10%) no período 2004 -12.
Fonte: Elaborado com base em BRAZIL, IBGE, 2013.
O Brasil também é apontado por outras organizações internacionais como a
OCDE2, o Banco Mundial, e o Fundo Monetário Internacional, como um ícone entre os países emergentes no quesito superação das desigualdades sociais, refletindo
uma aceitação generalizada por essas instituições das políticas sociais implementadas pelas três esferas de governo com especial ênfase ao Programa Bolsa-Família e
à política de aumento real do salário-mínimo. O país e suas políticas sociais ganhou
destaque na nota técnica do Fundo Monetário Internacional de 2011 (Berg e Ostry,
2011) e também no recente lançado relatório da OCDE, Society at a Glance 2014,
a organização apresenta a redistribuição de renda, como pilar central do modelo de
1O Índice de Gini, criado pelo matemático italiano Conrado Gini, é um instrumento
para medir o grau de concentração de renda em determinado grupo.Ele aponta a diferença entre os rendimentos dos mais pobres e dos mais ricos. Numericamente, varia
de zero a um (alguns apresentam de zero a cem). O valor zero representa a situação
de igualdade, ou seja, todos têm a mesma renda. O valor um (ou cem) está no extremo
oposto, isto é, uma só pessoa detém toda a riqueza (fonte: www.ipea.gov.br).
2 Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico.
48
crescimento econômico do Brasil, evidenciando a redução das desigualdades e a
saída de milhões de pessoas da situação de pobreza, evidenciando o programa Bolsa-Família um modelo importante e adotado por diversos países como medida de
redução de pobreza (OCDE, 2014:31).
Este contexto de desigualdades sociais, claramente expostas em nossas cidades
brasileiras, cujos traços de segregação territorial e espacial são bastante evidentes, é o grande pano de fundo para a implementação dos programas integrantes
da política habitacional no Brasil. Uma análise mais profunda dos indicadores sociais no Brasil aponta para uma melhora significativa da abrangência das políticas
sociais, como saúde, proteção social, emprego e educação com o incremento
de alguns indicadores, como a redução do analfabetismo, melhor convergência
entre idade e nível de escolaridade, frequência escolar e atendimento pré-escolar, entre outros. O indicador mais representativo, no entanto, em uma situação
de crise econômica internacional desde 2008 é a redução do desemprego e o
aumento dos empregos formais: em dezembro de 2013 a taxa de desemprego
média nas regiões metropolitanas do Brasil era de 4,3% e o número de empregos
formais criados entre 2002 e 2012 é de 18 milhões (Brasil, IBGE, 2103).
A Política Nacional de Habitação 2003 – 2014
Após um hiato de 20 anos, sem uma política habitacional de âmbito federal e
com escassos investimentos de governo em suas três esferas, o recém-criado
Ministério das Cidades coordenou em 2004 a elaboração da Política Nacional
de Habitação, estabelecendo diretrizes para a elaboração dos grandes pilares
programáticos, o PAC – Urbanização de Favela (2007) e o Minha Casa, Minha
Vida (2009), para além de outros programas concebidos e executados ao longo
deste período, tanto para subsídios diretos como na forma de transferência orçamentária para estados e município.
A instituição do SNHIS – Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social no
ano de 2005 foi fundamental pra estabelecer os pilares institucionais para a execução da política habitacional, alavancando a criação e fortalecimento de conselhos participativos locais e órgãos setoriais, além de estimular o planejamento
de longo prazo para enfrentar o problema da moradia nas três esferas de governo. O instrumento de planejamento em âmbito nacional é o Plano Nacional de
Habitação – PLANHAB, elaborado no período 2007-08 de forma participativa
promovendo alinhamento e consenso de representações da sociedade civil e
entes públicos (movimentos sociais, setor privado, representações profissionais, instituições de pesquisa e academia) sobre as reais necessidades do país,
recursos necessários e metas de atendimento para o período de 2008 a 2023.
Fundamentais para evitar o agravamento do problema habitacional do país, a
elaboração da política, lastreada no Estatuto da Cidade (Lei Federal de 2001),
49
Rio de Janeiro, Rocinha. Fonte: Atelier Metropolitano (Jorge Mario Jáuregui).
com seus respectivos programas e marco legal vem tardiamente em um contexto de significativa precariedade habitacional no país, com grandes porções do
território urbano do país ocupado por favelas e loteamentos irregulares, tecnicamente conhecidos por assentamentos precários, com expressivo número de
domicílios localizados em situação de risco.
Com o lançamento do PAC em 2007, os municípios passaram a contar com recursos expressivos significativos para implementação de infraestrutura e unidades habitacionais em assentamentos precários, mas simultaneamente são
pressionados a se estruturar e organizar para ampliar a capacidade de planejamento e gestão dos investimentos disponíveis. Igualmente, o programa de subsídios habitacionais Minha Casa, Minha Vida – MCMV em 2009 trás consigo a
possibilidade de aumentar a provisão habitacional para atender às necessidades
habitacionais das cidades brasileiras, a partir de uma combinação de critérios nacionais e locais para a hierarquização dos atendimentos. O principal critério de
priorização estabelecido para todo país é o atendimento a famílias em situação
de vulnerabilidade física e social, agregando desta forma um instrumento poderoso para atendimento das famílias em situação de risco no país.
A estimativa da Secretaria Nacional de Habitação (Ministério das Cidades) de
população beneficiada pelo PAC é de 1,8 milhão de domicílios (de um total de 3
milhões residentes em favelas), e o MCMV gerou a produção de 1,2 milhão de
novas unidades, com 2,8 milhões em andamento para atender a meta corrente
de 3,4 milhões de moradias no país (SNH, 2013). A distribuição das unidades
50
por faixa de renda indica que 30% das unidades foram alocadas para famílias
com renda mensal de até R$ 1.600, 65,9% entre R$ 1.600 e 3.275 e 6,8% até R$
5.000 (SNH, 2013), convergente com o perfil socioeconomico do Brasil, mas
ainda insuficiente para atender às necessidades representadas pelo, déficit e
inadequação habitacional, e evitar a expansão de áreas de riso e assentamentos
precários.
Apesar do elevado patamar de investimentos gerados por estes dois programas,
e os impressionantes resultados, ainda estamos longe de atender às necessicdades habitacionais e evitar a expansão de assentamentos precários em áreas não
adequadas para moradia. Entretanto, elevar a velocidade e a escala de produção
garantindo a sustentabilidade social, econômica e ambiental em nossas cidades
é uma tarefa longe de ser fácil, pois vários fatores precisam ser levados em consideração, como por exemplo (i) a existência de trabalho social durante os perídos
de pré e pós-ocupação; e (ii) instrumentos avançados de planejamento urbano
para a disponibilização de terrenos para a moradia com boa inserção na malha
urbana, ou seja: acesso a serviços, empregos, equipamentos públicos e lazer.
Adicionalmente, em função das grandes densidades observadas em nossas cidades, a necessidade de verticalizar empreendimentos de habitação social traz
desafios adicionais para viabilizar a fixação das famílias nas novas residências,
como as despesas adicionais com manutenção e condomínio e serviços.
Ou seja: não há como aumentar significativamente a produção de unidades habitacionais para a população de menor renda em contextos que não priorizem o
planejamento e desenvolvimento urbano sustentável e de forma não articulada
com programas robustos de desenvolvimento social e econômico. E embora
grandes avanços possam ser observados nas três esferas de governo nestes últimos dez anos em termos de (i) planejamento urbano equitativo e sustentável;
(ii) institucionalização da política habitacional e aumento de investimentos; (iii)
estruturação de políticas e programas de inserção e desenvolvimento social e
econômico; ainda existem grandes desafios para o país, principalmente relacionados à coordenação das políticas e sua execução local, em função da diversidade político-administrativa dos municípios do país, constitucionalmente designados para definir as diretrizes de uso do solo e expansão urbana.
Os planos diretores municipais constituem o principal instrumento da política
urbana e do planejamento das cidades brasileiras, a absorção do componente
habitacional com o reconhecimento das precariedades existentes nos processos de debate e revisão dos planos diretores, é fundamental para que este
processo de expansão urbana com reforço das nossas características históricas de desigualdade seja revertido. Nos Estados Unidos e em alguns países do
continente europeu, mecanismos avançados de zoneamento inclusivo foram
instituídos com o objetivo de aproveitar os avanços do mercado imobiliário no
sentido de estimular a produção de habitação de interesse social de forma mais
51
integradas com mix de renda e usos nos territórios e até mesmo em um mesmo
empreendimento.
A política urbana no Brasil avançou significativamente no início da década de
2000 a partir da promulgação do Estatudo da Cidade em 2001, e depois com a
criação do Ministério das Cidades e uma série de programas e campanhas com
vistas a capacitar e estimular municípios para a elaboração de planos diretores,
e instituição de instrumentos dos Estatuto da Cidade. Pode-se dizer hoje que
houve um avanço, com a realização de planos diretores participativos e a implementação também majoritária do grande campeão do Estatuto das Cidades, as
zonas especiais de interesse social. No entanto, já se passam quase dez anos e
estes planos precisam ser revistos e avançar no desenho de instrumentos mais
progressivos e que possam garantir a disponibilidade de solo urbano bem localizado para a provisão de habitação social. Sem que esta condição seja cumprida,
dificilmente um programa como o Minha Casa, Minha Vida terá condições de
ser implementado de maneira sustentável, atendendo às expectativas não só
da população integrante do déficit e da demanda habitacional, mas também dos
movimentos sociais e profissionais engajados e ativistas na promoção de cidades inclusivas e equitativas.
As dimensões sociais e econômicas do Minha Casa, Minha Vida
Para além dos quesitos físicos de qualidade e inserção urbana dos empreendimentos produzidos por meio da política habitacional em voga no país, outras dimensões devem necessariamente ser consideradas em uma análise mais aprofundada sobre seus impactos diretos para as famílias recipientes dos programas,
e indiretos para a sociedade como um todo. Muito se fala sobre os benefícios
econômicos em termos de geração de empregos e dinamização da econômica
como um todo a partir da cadeia produtiva da construção civil, no entanto, há um
reflexo importante e bem menos abordado, de redistribuição de riqueza no país.
Em uma análise publicada no jornal Valor Econômico, o economista Marcelo
Neri aponta para um avanço do capital residencial per capita de 42,1% desde
2003, com aumento acelerado a partir do lançamento do programa Minha Casa,
Minha Vida em 2009, e com grande impacto em termos de aliviar as desigualdades do país. Segundo ele a queda da desigualdade do capital residencial foi de
166% maior que a queda da desigualdade de renda da Pnad, com maiores ganhos destinados a grupos excluídos historicamente, como analfabetos, negros
e empregados agrícolas (Neri, 2014).
Sob a ótica do beneficiário, o grau de satisfação foi medido por uma pesquisa
conjunta do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e Ministério das
Cidades, na qual em uma escala de 0 a 10 os proprietários deram, em média, nota
8,8 às moradias. A nota maior foi de 8,9 par ao quesito aumento de bem estar,
52
seguido por 8,1 para o entorno das residências e 7,9 para custo das prestações3.
Distante destas questões fundamentais, oO debate recente sobre a política de
habitação no Brasil ressalta o protagonismo do principal programa de provisão
habitacional, o Minha Casa, Minha Vida, na configuração das cidades brasileiras, acentuando tendências passadas de segregação e exclusão das populações
inseridas nas faixas de renda representativas da base da pirâmide socioeconômica. Este debate revela, com razão, as grandes limitações de um programa habitacional enquanto instrumento majoritário de política urbana e no processo
de construção de cidades mais equitativas e sustentáveis, ressalta igualmente
a grande dificuldade encontrada pelo país para superar as mazelas históricas de
desigualdades em nossa sociedade.
Entretanto, uma análise mais aprofundada do contexto social, econômico e urbano
do país e uma compreensão mais ampla dos impactos dos programas habitacionais,
pilares da política nacional, em sua dimensão social e econômica, para além do ambiente construtivo em si pode indicar sim um avanço em relação às políticas anteriores: investimentos robustos que permitam um avanço gradual na convergência
entre escala e qualidade, para além de uma contribuição mais efetiva no processo de
desenvolvimento social e econômico de um Brasil menos desigual.
Importante destacar o importante papel desempenhado pelo poder público municipal neste processo de promover a convergência entre escala e qualidade da
produção habitacional nas cidades brasileiras. O principal instrumento consiste
obviamente no plano diretor, que deve incorporar as necessidades habitacionais
da população como pilar estrutural, e maximizar a utilização de terrenos vazios,
ou subutilizados em processos integrados e sustentáveis de desenvolvimento
urbano. Mecanismos mais sofisticados de zoneamento inclusivo também podem contribuir para aumentar a oferta de terras bem localizadas para habitação
social; aplicado em alguns estados norte-americanos e em alguns países europeus, modelos diversos de inclusionary zoning podem constituir um instrumento eficaz para capturar ganhos de expansão do mercado imobiliário por meio da
promoção de habitação social, nestes casos o importante é a contribuição em
forma de terreno bem localizado e não apenas de recursos. Parcerias público-privadas para empreendimentos de uso misto, com um componente de habitação social também podem servir como incentivo para aumentar a produção de
habitação de interesse social pelo setor privado, a partir de subsídios cruzados e
incentivos do poder público, como por exemplo o poder de desapropriação, mudança de uso do solo, provisão de infraestrutura e acesso a serviços.
Ou seja, apesar de termos no Brasil hoje um dos modelos de subsídios mais robustos do mundo, os recursos são insuficientes para garantir a oferta de habita3 Reportagem sobre o tema no Jornal Valor Econômico, disponível em: http://www.
valor.com.br/brasil/3339440/beneficiarios-do-minha-casa-minha-vida-dao-nota88-moradias.
53
ção social em algumas áreas metropolitanas do país, sem tradição e histórico de
modelos de gestão e governança consolidados. Enquanto o mercado imobiliário
permanecer atrativo para o setor privado, o preço da terra e as oportunidades
de negócios existentes constituirão um impeditivo para a expansão da oferta
de habitação social em áreas mais próximas dos centros e com acesso a infraestrutura e serviços. Neste sentido, é necessário que o planejamento das cidades
esteja fortemente voltado às necessidades habitacionais da população e que o
poder público local estabeleça como prioritário a maximização da oferta de terra para habitação social liderando operações estruturadas, a partir de incentivos
e mecanismos robustos como a desapropriação, revisão de zoneamento, apoio
a processos de descontamização e oferta de infraestrutura e serviços.
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54
Habitação e cidade como
projeto coletivo: a Divisão de
Engenharia do Instituto dos
Industriários (1937-1960).
Profa. Dra. Nilce Aravecchia Botas
Este artigo pretende analisar a ação do Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Industriários (IAPI) na produção habitacional das décadas de 1940 e 1950, com o objetivo de
iluminar as tensões entre a ação dos profissionais de arquitetura e de urbanismo e as características predominantes do Estado forjado a partir de 1930 no Brasil, na perspectiva
de problematizar a relação entre autoria e trabalho coletivo. As reflexões aqui expostas
integram a Tese de Doutorado “Entre o progresso técnico e a ordem política: arquitetura e
urbanismo na ação habitacional do IAPI”, defendida na FAUUSP em 2011.
O encontro entre distintas visões sobre habitação e cidade no interior do IAPI
deu origem a projetos e obras de qualidade, apontando novos paradigmas de
soluções habitacionais econômicas, consoantes com as discussões sobre habitação, arquitetura e cidade que permearam o meio técnico no segundo quartel
do século XX. Em muitas situações os dirigentes do Instituto envolveram-se nas
discussões teóricas, desencadeando a contratação de engenheiros e de arquitetos, que compartilhavam ideias semelhantes.
Aspectos de qualidade construtiva dos empreendimentos, e da noção de habitação como serviço público que incluía equipamentos de uso coletivo e áreas
de lazer, e de um padrão mínimo para a organização da planta das residências,
eram constantes nos debates sobre habitação no período. O rebatimento dessas questões na ação habitacional do IAPI de certo foi influência da presença dos
técnicos ligados às discussões impulsionadas pelo movimento moderno em arquitetura, em especial do arquiteto Carlos Frederico Ferreira, um dos primeiros
profissionais chamados a trabalhar no Instituto.
57
O IAPI foi fundado em 1937 e no início de suas atividades de construção o grupo
de profissionais era reduzido. Assim, ao mesmo tempo em que alguns projetos
eram totalmente elaborados na Divisão de Engenharia do Instituto, outros eram
encomendados a profissionais externos. Os Irmãos Roberto (Edifício Valparaíso de 1937 e um projeto não realizado para o Conjunto Residencial da Penha
de 1940, ambos no Rio de Janeiro, e o Edifício Anchieta de 1941 em São Paulo),
e os arquitetos Paulo Antunes Ribeiro (Conjunto Residencial da Mooca, 1946
em São Paulo) e Kneese de Mello (Edifício Japurá de 1945 em São Paulo) foram
alguns dos arquitetos contratados. Tais procedimentos estavam relacionados
aos interesses do Instituto de participar das transformações da arquitetura por
meio de suas atividades de inversão imobiliária:
•
•
•
As edificações projetadas devem atender às posturas municipais em vigor
e traduzir, tanto quanto possível, empreendimentos de destaque no meio
local da construção civil (PEDRO, 1950:289).
Os “empreendimentos de destaque” deveriam ser projetados por profissionais reconhecidos. Tais construções tratavam-se principalmente de edifícios para renda em locais nobres das capitais, mas no início das atividades
do Instituto, também diziam respeito aos conjuntos habitacionais.
As conexões entre o IAPI e os arquitetos engajados no movimento pela renovação da arquitetura nas décadas de 1930 e 1940 apontam um momento
em que houve uma convergência entre a recolocação do papel da cultura por
parte dos intelectuais e dos técnicos, e o projeto político que se consolidou na
década de 1930.
Mas é nesse mesmo processo, que se pode divisar a estruturação da Divisão de
Engenharia do IAPI, a partir da contratação de profissionais para gerenciamento
direto de projetos e de obras, eliminando em vários casos, a intermediação dos
profissionais liberais e das construtoras. O processo de contratação de firmas
era bastante criticado por alguns setores internos dos institutos de previdência, que viam na iniciativa do IAPI de manter um corpo técnico fixo, um grande
exemplo a ser seguido, como revelou entrevista do arquiteto Moacir Fraga, do
Instituto de Aposentadoria e Pensões dos Trabalhadores em Transportes e Cargas (IAPETEC), para Revista de Arquitetura em 1942. (A CONSTRUÇÃO [...],
n.55, 1942).
Fraga dizia que, pela administração direta dos órgãos de Estado podia-se relacionar, no processo construtivo, o conhecimento técnico e a prática. A gerência
direta por parte do instituto ou órgão empreendedor, além de baratear as construções em relação ao sistema de empreita, também possibilitaria rapidez na
solução de problemas, já que, os próprios funcionários dos institutos poderiam
tomar decisões, conforme as exigências imprevistas no canteiro de obras.
Esta orientação no interior do IAPI, a partir da constituição de um corpo profis-
58
sional, traduziu-se numa reinterpretação dos debates sobre a arquitetura moderna e a habitação. O resultado seria a transformação da linguagem assumida
pela arquitetura produzida em série pelo Instituto, que se refletiu na produção
dos outros institutos de previdência.
O depoimento de Carlos Frederico Ferreira, arquiteto do IAPI, evidencia que os
presidentes do IAPI, os engenheiros Plínio Cantanhede durante o Estado Novo e
Alim Pedro no Governo Dutra, tiveram papel decisivo, escolhendo pessoalmente os arquitetos a serem contratados e proporcionando-lhes autonomia:
O Getúlio criava a organização e depois dependia do presidente. Nós tivemos
sorte, o IAPI era um dos melhor organizados. Os nossos presidentes, O Plínio e
o Alim Pedro, eram esclarecidos. Contrataram ótimos arquitetos. Eles que escolhiam (Depoimento de Carlos Frederico Ferreira a Nabil Bonduki, 1994 citado
por BONDUKI, 1998: 157).
A diretriz de realizar empreendimentos representativos do ponto de vista arquitetônico também demandava a parceria com profissionais que estivessem engajados com a ideia de criar uma arquitetura representativa do Estado.
Mas muitos dos técnicos da Divisão de Engenharia do IAPI ingressaram por meio
de concurso público e entre os funcionários de carreira do Instituto destacam-se
os que, de alguma forma, foram reconhecidos pela participação no movimento
de renovação da arquitetura brasileira. O desenvolvimento de novas tecnologias construtivas, ou o envolvimento com a questão habitacional mesmo fora
do IAPI, marcam a trajetória de algumas figuras marginais à história corrente
da arquitetura brasileira. Com diferentes formações e trajetórias, o engenheiro
Francisco de Paula Dias de Andrade e o arquiteto Helio Uchôa Cavalcanti, são
nomes representativos daqueles que ligavam o IAPI aos setores intelectuais, e
que estiveram juntos no projeto e no gerenciamento das obras das superquadras SQS 105 e SQS 305 em Brasília.
Recém-formado engenheiro pela Escola Politécnica o engenheiro Francisco de
Paula Dias de Andrade ingressou na Delegacia do IAPI em São Paulo em 1938,
ano em que assina um artigo intitulado “Casas Operárias” na Revista Inapiários
(ANDRADE, 1938:6-7). Voltando à universidade, diplomou-se engenheiro-arquiteto em 1951, iniciando carreira docente em 1959 na mesma Escola Politécnica,
como assistente de Anhaia Mello (FISCHER, 2005:346). De 1956 a 1961 esteve
na equipe de gerenciamento das obras das superquadras do IAPI em Brasília, cujo
trabalho foi tema de sua livre docência1 como professor da Politécnica.
Helio Lage Uchôa Cavalcanti formou-se na ENBA em 1934 e trabalhou como
1 ANDRADE, Francisco de Paula Dias de. Organização do Tempo e do Espaço em Brasília. Tese de livre docência. São Paulo: POLI-USP, 1962, citado por FISCHER, 2005:
346.
59
funcionário do IAPI ao mesmo tempo em que participou de vários projetos para
outras esferas governamentais ou para o setor privado. O arquiteto, muito próximo a Oscar Niemeyer colaborou com ele no projeto do Instituto Técnico da
Aeronáutica em São José dos Campos, do Parque do Ibirapuera em São Paulo e
do Hospital Sul-América no Rio. Na área habitacional concebeu os projetos do
Banco Hipotecário Lar Brasileiro em Goiânia, de 1952 (CAVALCANTI, 2001:
124). Depois deste trabalho é que se registra o projeto das superquadras do IAPI
em Brasília, iniciado em 1956, e cujas características construtivas aproximam-se
bastante da linguagem desenvolvida pelos arquitetos cariocas a partir da década de 1930.
Mas, além desses nomes, a pesquisa do corpo técnico do IAPI, com a identificação de dezenas de engenheiros politécnicos, revelou que entre figuras representativas da arquitetura moderna brasileira, como Carmem Portinho, Affonso
Eduardo Reidy, Attílio Corrêa Lima, Francisco Bolonha e mais adiante Vila Nova
Artigas e outros, estiveram dezenas de anônimos que também contribuíram
para a consolidação de um pensamento brasileiro sobre a problemática habitacional. Sabe-se, que por mais ativo e quantitativamente significativo o papel
desses profissionais, seu engajamento não foi suficiente para resolver o problema da falta de moradia. Por outro lado, as realizações no campo da habitação
durante as décadas de 1940 e 1950 são os resultados mais representativos da
relação entre arquitetura e urbanismo que os debates do período buscaram deflagrar. Nos conjuntos habitacionais produzidos no período pode-se encontrar
uma realização prática das formulações teóricas então feitas em torno da questão urbanística. Tais realizações não foram obra apenas dos adeptos do movimento moderno, mas também dos engenheiros, muitos dos quais, herdeiros das
correntes do urbanismo científico do século XIX.
O desenvolvimento do urbanismo científico na Alemanha foi intensamente marcado pela presença de engenheiros, para os quais era excessiva a preocupação com
os aspectos sanitários e higiênicos. A questão dos fluxos também era primordial,
refletindo-se em planos em que prevalecia a visão viária. Internacionalmente essa
experiência foi incorporada como um grande pacote de instrumentos de controle
do uso do solo dos quais fazia parte o “zoning” (zoneamento) (SIMÕES Jr, 2008). O
zoneamento teve enorme repercussão inclusive no Brasil, onde será adotado principalmente a partir de sua reelaboração pelos americanos2.
As teorias da “cidade jardim”, elaboradas por Ebenezer Howard na Inglaterra,
também encontrou campo fértil na Alemanha e foi incorporado às formulações
2 Na sua origem alemã o zoneamento fazia parte de uma complexa estratégia para
melhor distribuir os benefícios urbanos. Os teóricos do movimento moderno, sobretudo Hans Schimidt, pensam o zoneamento no âmbito de um sistema legal, que não se
restringe a um conjunto de normas, mas é parte constituinte do Estado na regulação
e estruturação da estabilidade social. Nos EUA foi transformado em instrumento eficiente para garantir a valorização das propriedades, assegurando os processos imobiliários já em curso nas cidades (FELDMAN, 2005: 79-82).
60
já instituídas, que ligavam as transformações físicas da cidade com inovações na
legislação e na administração dos municípios.
Pode-se afirmar que, no Brasil no início do século XX, em meio à profusão de propostas e realizações que se referenciavam na reforma do Barão de Haussmann
de Paris, é possível identificar ideias que se aproximavam da urbanística germânica, ou do ideário “cidade jardim” (SIMÕES Jr, 2008; ANDRADE, 2009).
O engenheiro Marcos Kruter, responsável pelo Conjunto Residencial Passo
D’Areia, do IAPI, em Porto Alegre, junto com Edmundo Gardolinski, funcionário
do IAPI, chegou a apontar nominalmente uma referência do urbanismo alemão.
(FAYET & EQUIPE, 1995:25).3
Na perspectiva dos engenheiros a beleza estava relacionada à adequação da implantação aos terrenos e ao desenho paisagístico e à arborização, que, por sua vez, estava
ligada à noção de salubridade. A tais concepções agregava-se o enfoque na eficiência e
na racionalidade econômicas que se refletia na preocupação com os aspectos técnicoconstrutivos. Paralelamente, o movimento moderno em arquitetura, já bastante abordado pela historiografia corrente, engrossava o caldo de cultura e formação técnica,
dando origem a um quadro de profissionais, cujas ideias, o quadro político e econômico
gerado pela Revolução de 30, ajudou a transformar em realidade.
A partir do IAPI, esse processo se materializou em trabalho coletivo tanto no
escritório de projetos quanto no canteiros de obras. O espírito de equipe que
gerou algumas singularidades no processo de construção dos conjuntos habitacionais do Instituto fica claro em crônica de Joel Lima4, na Revista Inapiários (a
revista do IAPI) que trata do Conjunto do Realengo no Rio de Janeiro. Ele nomeia
os engenheiros Altino Machado Silva, Sydney de Barros Barreto, Luiz Metre, Pedro Coelho de Souza, Hermilo Campelo, Deocleciano Rocha Filho, Marino Guimarães, responsáveis cada um por uma parte da obra: produção de blocos de
concreto por uma máquina importada dos EUA e de outras peças pré-moldadas,
instalações elétricas e hidráulicas, rede de água e esgoto, e gerenciamento dos
operários. Por fim, fala de Carlos Frederico Ferreira:
E, a essa altura, seria injustiça clamorosa silenciar o nome de Carlos Ferreira –
esse poeta da arquitetura e do urbanismo, responsável não só pelo que há de
3 O escritório do arquiteto Carlos Maximiliano Fayet realizou levantamento do
Conjunto Residencial Passo D’Areia em Porto Alegre, a serviço da Secretaria do Planejamento Municipal. Foram registrados e catalogados os tipos habitacionais e as
modificações pós-ocupação. Também foi feita pesquisa histórica sobre o projeto e
a construção do conjunto, incluindo entrevista com o Engenheiro Kruter. O objetivo
do trabalho era embasar as discussões sobre preservação do patrimônio construído e
formas de adaptação possíveis.
4 Joel Lima foi enviado ao Distrito de Obras do Realengo por Plínio Cantanhede, para
trabalhar como auxiliar do engenheiro Altino Machado Silva, que era chefe do Distrito, no início da construção do conjunto (LIMA, 1943:12).
61
Fig. 1 Conjunto Residencial Moça Bonita – IAPI, Rio
de Janeiro. Com projeto da equipe da Divisão de
Engenharia do IAPI, sob coordenação de Carlos
Frederico Ferreira, o conjunto foi construído
no final da década de 1940. Os blocos repetem o
tipo da etapa final do conjunto do Realengo, com
varanda saliente, elemento vazado na vedação
das caixas de escada e telhado em duas águas
definindo a volumetria. A qualidade urbanística,
com a presença de áreas verdes e ajardinadas,
foi preservada. Foto: Stephan Norair Chahinian/
Arquivo do Grupo Pioneiros.
Fig. 2 Conjunto Residencial da
Penha, Rio de Janeiro. O projeto
elaborado pela equipe da
Divisão de Engenharia do IAPI foi
concebido em 1947 e o Conjunto
foi inaugurado em 1949. Na
imagem pode-se notar a extensão
das áreas públicas, com amplo
espaço de lazer ao ar livre Foto:
Stephan Norair Chahinian/
Arquivo do Grupo Pioneiros.
Figs. 3 e 4 SQS 305 Brasília da qual participaram
Hélio Uchôa e Francisco de Andrade. Projetada
e financiada pelo IAPI, esta superquadra foi
construída na primeira fase de implantação
da nova Capital do país. Vê-se nitidamente os
elementos que já compunham a gramática formal
da consolidada arquitetura moderna brasileira.
Foto: Nilce Aravecchia Botas/Acervo pessoal.
62
belo nesta Obra, mas, também, pelo que ainda vai surgir, dentro de poucos dias,
na Vila Operária dos Industriários (LIMA, 1943: 12).
Se até meados da década de 1940 esse trabalho de equipe concorria com as
encomendas feitas a arquitetos de renome, dali em diante os empreendimentos seriam marcados por maior grau de reprodutibilidade e pela falta de autoria
específica. Os conjuntos habitacionais nos subúrbios, formados em sua maioria
por blocos de habitação longitudinais de dois a quatro pavimentos, compostos
de apartamentos de dois e três dormitórios, desenharam uma parte considerável da paisagem do subúrbio carioca, além de pontuarem outras capitais e cidades importantes para o processo de urbanização brasileiro. Para o grupo que se
reuniu no Setor de Engenharia do IAPI, sob a liderança de Carlos Frederico Ferreira, o elo entre o saber técnico próprio da formação dos engenheiros, com a renovação da linguagem arquitetônica, veicularia novas condições de urbanidade
às moradias populares.
Referências Bibliográficas
A CONSTRUÇÃO das moradias proletárias. Revista de Arquitetura. Rio de Janeiro: n.55, Ano VIII, abr./
mai., 1942.
ANDRADE, Carlos Roberto Monteiro de. O ideário cidade jardim na cultura urbanística paulistana e
carioca na primeira metade do século XX. In: Anais do XIII Encontro Nacional da ANPUR. Florianópolis:
UFSC, 2009. (cd-rom).
ANDRADE, Francisco de Paula Dias de. Casas Operárias. Revista Inapiários. Rio e Janeiro: IAPI, n.6, abr.,
1938.
BONDUKI, Nabil Georges. Origens da habitação social no Brasil: arquitetura moderna, Lei do Inquilinato e difusão da casa própria. São Paulo: Estação Liberdade, 1998.
BOTAS, Nilce C. Aravecchia. Entre o progresso técnico e a ordem política: arquitetura e urbanismo na
ação habitacional do IAPI. Tese de Doutorado. São Paulo: FAU USP, 2011.
CAVALCANTI, Lauro. Quando o Brasil era Moderno. Rio de Janeiro: Aeroplano, 2001.
FAYET, Carlos Maximiliano & EQUIPE. Vila do IAPI: patrimônio cultural da cidade. Porto Alegre: Secretaria do Planejamento Municipal, 1995.
FISCHER, Silvia. Os arquitetos da Poli: ensino e profi ssão em São Paulo. São Paulo: Fapesp, Edusp, 2005.
PEDRO, Alim. O Seguro Social, A Indústria Brasileira, O Insti tuto dos Industriários. Relatório-estudo do
presidente do IAPI, período de 1946 a 1951. Rio de Janeiro: IAPI, 1950.
LIMA, Joel O. O Realengo que eu vi.... Revista Inapiários. Rio de Janeiro: IAPI, n.64, ago., 1943.
REVISTA INAPIÁRIOS, n.6, 1938:6-7
SIMÕES JR., José Geraldo. A urbanística germânica (1870-1914). Internacionalização de uma prática e
referência para o urbanismo brasileiro. Arquitextos, ano 9, Junho de 2008. Disponível em: http://www.
vitruvius.com.br/revistas/read/arquitextos/09.097/134, acess em jun., 2009.
63
Decifra-me ou devoro-te:
O enigma da política
habitacional e urbana e o
Sistema BNH.
Ana Paula Koury
Nada pode ser mais comum aos cidadãos brasileiros do que a experiência da atual crise urbana. As dificuldades de mobilidade, o alto custo da moradia, a ausência de espaços de lazer, a violência, a decadência da sociabilidade, são parte cotidiana dos problemas enfrentados, principalmente pelos moradores das grandes
cidades. O cidadão comum é levado a concluir que não há e nunca houve planejamento urbano no Brasil.
Para qualquer profissional engajado no debate sobre a política urbana brasileira,
a afirmação carece de verificação. Os instrumentos de planejamento e intervenção nas cidades brasileiras desenvolveram- se muito nos últimos anos, principalmente após a constituição de 1988 e a aprovação do Estatuto das Cidades em
2001. Para os especialistas, estudiosos da história do planejamento brasileiro,
exatamente o inverso que é verdadeiro, sempre se planejou muito o desenvolvimento das cidades no Brasil.
Qual é o problema do planejamento no Brasil? Os planos não foram efetivos?
Mas será que o serão de agora em diante? Decifrar o enigma do planejamento
no Brasil tem ocupado esforços de muitos grupos de especialistas em diferentes
áreas do conhecimento. Este artigo pretende apresentar a operação do Sistema BNH ressaltando algumas experiências que não generalizaram-se naquele
período mas que podem adquirir novos significados no atual estágio da política
urbana brasileira.
O Banco Nacional de Habitação foi criado em 21 de agosto de 1964, com claros
65
01-O Edifício Modular de Abrahão Sanovicz (1972) para a construtora Forma-Espaço seria implntado
em diversos terrenos em Moema, Itaim Bibi, Santo Amaro. O projeto pode ser considerado um exemplo
da aplicação dos princípios de coordenação modular como foram propostos pelo Centro Brasileiro
da Construção, aplicados em soluções verticais adaptadas ao formato dos lotes urbanos. A imagem
foi retirada do catálogo da obra do arquiteto, um presente do arquiteto à autora nos anos 1990, a
publicação não possui número de páginas nem a identificação dos autores da foto.
objetivos políticos e foi o maior e mais bem organizado instrumento da política
habitacional e urbana brasileira atingindo a marca de cerca de 4,5 milhões de unidades financiadas em seus vinte e dois anos de funcionamento1. Dentro do sistema de política urbana foram elaborados 686 documentos de planejamento em
oito anos. Desde a criação do Fundo de Financiamento para Planejamento Local
(FIPLAN) em 1966 até a extinção do SERFHAU em 19742. A produção do BNH
foi expressiva não apenas em quantidade, mas também, em alguns programas,
sua atuação foi inovadora.
A criação do Banco menos de cinco meses depois do golpe civil-militar gerou
grandes expectativas em uma parte dos profissionais, engenheiros e arquitetos,
pois anunciava que uma considerável soma de recursos estaria disponível para
financiar a aquisição da moradia. Um problema urbano que ainda aguardava medidas efetivas. Em tese, a política habitacional permitiria dar vazão aos tantos ensaios de produção da casa realizados ao longo da história da habitação brasileira.
Entretanto, a consolidação da política como foi implementada pelo banco, do
ponto de vista da atuação profissional dos arquitetos, foi uma grande decepção
exatamente pelo conservadorismo das soluções construtivas e também das
práticas de projeto3.
1 AZEVEDO, Sérgio. Vinte e dois anos de política de habitação popular (1964-86):
Criação, trajetória e extinção do BNH. in Revista de Administração Pública. numero
22 vol. 4. Rio de Janeiro: out-dez, 1988, p.116.
2 VIZIOLI, Simone Helena Tanoue. Planejamento Urbano no Brasil: A Experiência do
Serfhau enquanto Órgão Federal de Planejamento Integrado ao Desenvolvimento
Municipal. Dissertação de mestrado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, 1998, p. 45 e 47.
3 Sanvitto em sua tese de doutorado aponta que ao contrário do que foi difundido os
arquitetos envolveram-se projetando muitos dos conjuntos do BNH. O conservado-
66
Os conjuntos habitacionais formados pela repetição regular de pequenas casas
em bairros periféricos produzidos por todo o país deram a identidade da atuação do Banco e ficaram conhecidas como o “projeto carimbo do BNH”. Foram,
portanto, as críticas dirigidas a estes conjuntos as que mais generalizaram-se.
Por um lado apontavam a péssima qualidade dos conjuntos. Instalados em áreas
afastadas, sem infra estruturas e algumas vezes em terrenos impróprios. Muitos
destes conjuntos foram entregues com acabamentos de baixa qualidade, o que
resultava na deterioração rápida da unidade que, apesar de recém construída,
logo demandava reparo. Por outro lado, as críticas também apontavam para
uma política seletiva voltada para as classes com renda média, na prática acima
de sete salários mínimos4.
Muitas das críticas a atuação do BNH apoiaram-se em pesquisas consistentes como
a de Gabriel Bolaffi5 e, em análises perspicazes do funcionamento político do sistema BNH como as de Lúcio Kowaric6 e foram muito importantes para a formação de
alguns consensos sobre a política implementada pelo Banco7. Ambos os trabalhos
explicaram a funcionalidade da atuação do Banco no aprofundamento do capitalismo concentrador e desigual garantido pelo regime autocrático de 1964.
Todas estas considerações pertinentes sobre a atuação do Banco, apontadas
pelos seus autores com o objetivo de melhorar a política habitacional brasileira
na perspectiva da justiça social e da democracia de algum modo também contribuíram para a desmoralização do Sistema que precedeu ao seu encerramento
em 1986. Passados vinte e oito anos justifica-se uma análise em uma outra perspectiva histórica, evitando os anacronismos que caracterizaram a generalização das críticas iniciais repetidas principalmente durante a luta pela afirmação
da democracia no Brasil.
O BNH não teve outro sentido senão ser um instrumento de planejamento econômico, político e social criado especialmente para atuar no sistema urbano e
habitacional brasileiro. Como instrumento de planejamento geral, que foi desde
rismo de muitas propostas, segundo a autora explica-se pela obediência irrestrita aos
paradigmas da cidade moderna que teria impedido de procurar novas alternativas.
SANVITTO, Maria Luiza Adams. Habitação Coletiva Econômica e a Arquitetura Moderna Brasileira 1964 - 1986. 2010. Tese (Doutorado em Arquitetura) - Universidade
Federal do Rio Grande do Sul. p. 503.
4 Embora muitos conjuntos fossem dirigidos a faixa de 3 salários mínimos, o famoso
estudo de Bollafi comprova a impossibilidade de aquisição dos financiamentos para
as famílias com faixa de renda abaixo de sete salários mínimos. BOLAFFI, G. A casa
das ilusões perdidas: aspectos socioeconômicos do plano nacional de habitação. Caderno Cebrap. São Paulo: Cebrap, n. 27, 1977.
5 Sobre a qualidade dos conjuntos do BNH BOLAFFI, G. (1977).
6 KOWARICK, L. Espoliação urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
7 Para uma discussão mais abrangente sobre a avaliação do Sistema BNH através
das narrativas de época ver KOURY, Ana Paula . Construção social e tecnologias civis (1964 -1986): contribuição para um debate sobre política habitacional no Brasil.
Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (ANPUR) v. 15, 2013. p. 167-182.
67
o início, o BNH priorizou o desenvolvimento regional e a desconcentração da
rede urbana brasileira, atuando na zona rural, em cidades pequenas e médias e
por isso mesmo esteve vinculado ao Ministério do Interior8. Isso não impediu
que também atuasse nas grandes cidades aonde concentrava-se (e ainda hoje
concentra-se) majoritariamente a carência de moradias. Entretanto explica,
pelo menos em parte, que algumas proposições não tenham alcançado o êxito
de conformar uma política intra-urbana naquele momento.
A estrutura de funcionamento do Sistema BNH, como foi elaborada9, consistia
em um fluxo administrativo que permitia o controle completo da política desde
a captação dos recursos, o financiamento dos programas, a elaboração de pesquisas, projetos e ações de apoio até o acompanhamento e reinvestimento dos
recursos. Os financiamentos dos programas vinham do Sistema Brasileiro de
Poupança em Empréstimo10 e do Fundo de Garantia por Tempo de Serviço11. A
aplicação dos recursos captados dividia-se pelos diferentes programas Habitação, Saneamento, Desenvolvimento Urbano e Desenvolvimento Comunitário.
Os financiamentos eram garantidos por um sistema de fundos e de seguros. A
execução e implementação dos programas, assim como a sua melhoria, apoiava-se em um suporte técnico que variava de acordo com a natureza do programa. Os dois programas de maior visibilidade foram o programa habitacional e o
programa de desenvolvimento urbano.
O Serviço Federal de Habitação e Urbanismo (Serfhau), responsável pelo programa de desenvolvimento urbano do Sistema BNH foi criado junto com o Banco em
agosto de 1964 e inicialmente voltou-se apenas para a urbanização dos bairros
onde seriam implantados os conjuntos habitacionais. Em dois anos o Serfhau tornou-se um instrumento da política de desenvolvimento urbano, o que foi viabilizado pelo FIPLAN12 criado em 1966 para financiar os Planos de Desenvolvimento
Urbano Local Integrado. O Sistema de Desenvolvimento Urbano também conta-
8 O Sistema BNH foi criado sob a responsabilidade do Ministério do Planejamento e
através do Decreto nº 60.900, de 26 de Junho de 1967foi remanejado para o Ministério do Interior junto com os demais bancos de desenvolvimento regional. Portanto,
como perceberam os arquitetos desde o início, a atuação do BNH foi em um certo
sentido “anti urbana” Ver depoimento de Alberto Xavier em KOURY, Ana Paula. Arquitetura Construtiva: proposição para a produção material da arquitetura contemporânea no Brasil. Tese de Doutorado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo, 2005.
9 O esquema e alguma descrição do funcionamento encontra-se TRINDADE, Mário.
Habitação e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Vozes, 1971 p. 101 a 144. Uma análise
crítica aprofundada está em ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de política habitacional in Espaço & Debates, São Paulo, v. X,
n. 31, p. 21–36, 1990.
10 A mesma lei 4380 de 21 de agosto de 1964, criou o BNH, o Serfhau, o SBPE e instituiu a correção monetária nos contratos imobiliários.
11 Criado pela lei no 5.107, de 13 de setembro de 1966.
12 FIPLAN- Fundo de Financiamento para Planejamento Local.
68
va com um órgão de Informação e com um Banco de Dados13 que fundamentavam os diagnósticos e orientavam as ações de desenvolvimento urbano.
No caso da habitação embora não houvesse um órgão destinado a desenvolver
projetos dentro do Sistema BNH, havia um Sistema de Pesquisa e Desenvolvimento que deveria, além de realizar pesquisas de apoio à política habitacional, também
orientar uma política de projetos. O Sistema de Pesquisa e Desenvolvimento era
composto por três órgãos, um deles destinado à realizar pesquisas socioeconômicas, o outro à pesquisa de materiais e métodos de construção e o terceiro à
pesquisas junto ao setor industrial. A Cenpha foi o órgão voltado às pesquisa sócio econômicas e teve uma atuação bastante diversificada entre as quais realizou
pesquisas sobre o uso do solo identificando terrenos disponíveis e a localização de
populações vulneráveis. O órgão de pesquisa tecnológica e de sistemas construtivos foi Centro Brasileiro da Construção. Dedicado a estudar a coordenação modular, a racionalização do trabalho no canteiro de obras e o código de obras., Oo
Centro procurou elaborar uma política de projeto difundida através de suas principais publicações, os Cadernos do CBC e o Boletim do CBC14. Ainda incluído no
mesmo Sistema de Pesquisa e Desenvolvimento havia o Centro de Coordenação
Industrial que procurava orientar e inovar a indústria de materiais e componentes,
a partir das aplicações desenvolvidas e testadas em projeto.
Para apoiar a estrutura geral de execução dos programas financiados pelo Sistema BNH (habitação, saneamento, desenvolvimento urbano e desenvolvimento
comunitário) foram criados três de sistemas subsidiários, um para a formação
e treinamento de pessoal, outro para o apoio logístico e um terceiro voltado à
pesquisa operacional.
A formação e treinamento de pessoal incluía a capacitação de técnicos para
operar o sistema de empréstimos, para gerir o sistema hipotecário, para analisar
os projetos, para atuar no planejamento urbano e no desenvolvimento local e
também cursos de formação de mão de obra para a construção civil. Já o apoio
logístico destinava-se ao financiamento da indústria de materiais de construção
à programação dos investimentos dos recursos do Banco e ao apoio ao mutuário do sistema. A pesquisa operacional incluía um banco de dados para o planejamento dos quatro programa e ainda realizava pesquisa de mercado de aluguéis,
pesquisa de custos de materiais de construção e mão de obra e apoiava a realização de Censos Habitacionais.
Origina-se do Sistema BNH um conjunto de experiências inovadoras que recen13 SIDUL- Sistema de Informações para o Desenvolvimento Urbano e Local.
14 Sobre o Centro Brasileiro da Construção ver KOURY, Ana Paula . Brazilian Construction Center: iniciative for management of the Brazilian housing construction industry (1969-1972). In: CARVAIS, R., GUILLERME, A., NÉGRE, V., SAKAROVITCH,J..
(Org.). Nuts & Bolts of Construction History. Culture, Technology and Society. 1ed.
Paris: Picard, 2012, v. 2, p. 289-296.
69
temente tem sido valorizadas por uma série de estudos de caso15. Embora definitivamente não possamos tomar o todo pela parte e considerar a política do
BNH como um todo inovadora, também não podemos deixar de registrar os experimentos que embora não generalizados podem adquirir novos significados
no atual debate sobre política urbana e habitacional no Brasil.
O BNH forneceu moradia para um grande contingente de população com renda
média que inclui-se através dos financiamentos no amplo processo de urbanização
brasileiro. No caso da cidade de São Paulo, esta foi uma tarefa em parte realizada pelos prógonos e epígonos da chamada “escola paulista”, que foram encarregados do
projeto de muitas residências unifamiliares em bairros como Perdizes, Butantã, Santo Amaro, etc.16 Também desenvolveram padrões de moradia para a classe média
paulistana através dos financiamentos do BNH muitas construtoras como a Hindi e
a Formaespaço, que inovaram nos processos construtivos e nas soluções funcionais
para este segmento do mercado habitacional17.
Com o objetivo de elaborar uma política de projeto para a moradia popular o
Centro Brasileiro da Construção realizou o Plano de Coordenação Modular.
O ambicioso plano previa compatibilizar dimensionalmente os componentes
produzidos industrialmente, e o projeto dos ambientes domésticos. Se aplicado,
o plano resultaria em um grande avanço na qualidade do projeto, na produtividade dos serviços, nas etapas de projeto e execução e na redução de custos da
obra. O objetivo principal do plano era estabelecer parâmetros dimensionais
com base em estudos ergonômicos e de habitabilidade. O plano permitiria articular a indústria de materiais e componentes, as construtoras executantes das
obras e os responsáveis pelo projeto e especificações em um sistema único de
projeto. Embora sem conseguir alcançar seus objetivos principais no caso a política habitacional, o plano foi aproveitado para a produção de edifícios escolares
pela Secretaria da Educação do Estado de São Paulo através da Companhia de
Construções Escolares do Estado de São Paulo (Conesp) atual Fundação para o
Desenvolvimento da Educação (FDE). Teodoro Rosso idealizou o Plano com a
colaboração de João Honório de Melo que posteriormente levou o modelo para
a Conesp como diretor da Companhia no início dos anos de 197018.
A expertise de projeto integrado a cadeia produtiva da construção civil encontrou
espaço também no setor privado que construiu para os setores de renda média
em São Paulo. O exemplo mais inovador do setor privado em São Paulo no sentido
de racionalizar o sistema de projeto e execução das obras foi a empresa Merisa
15 VIZIOLI (1998), LUCCHESE (2004), KOURY (2005), FERREIRA (2007), SANVITO (2010) entre outros.
16 ACAYABA, Marlene M. Residências em São Paulo 1947 1975. São Paulo: Projeto, 1986.
17 Sobre a construtora Forma Espaço ver IMBRONITO, Maria Izabel. Três edifícios de
habitação para a Formaespaço: Modulares, Gemini e Protótipo. Dissertação de mestrado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo. Universidade de São Paulo. São Paulo: 2003.
18 Entrevista de João Honório de Mello em KOURY (2005:127).
70
02- Canteiro Experimental de Narandiba apresentou muitas soluções para a produção de moradia. Acima
estão as unidades Sun House produzidas pela Empresa Servlease em pré-fabricado de madeira com enchimento
de poliuretano, uma tecnologia norueguesa. A imagem está no catálogo da exposição TABA/CEPED, 1978 p. 203.
03 - O projeto Cura foi explicado por Maria Cecília Lucchese em sua dissertação de mestrado, fartamente
ilustrada e documentada. As imagens acima foram retiradas de um exemplar (LUCCHESE, 2004:79 e 86)
reproduzindo respectivamente as páginas 4/03 e 4/33 do Centro Nacional de Pesquisas HabitacionaisCenpha/H.J.Cole Associados Planejamento e Empreendimentos- Projeto Cura Pesquisa Piloto: estudo de
viabilidade para recuperação de áreas urbanas, modelo demosntração Vila Valqueire. Rio de Janeiro,
CENPHA, 1972. A primeira imagem documenta as condições das habitações do bairro e a segunda o projeto
de Cole para o centro comercial proposto como forma de ativação econômica do local.
04 - Um dos exemplos implantados do projeto Cura foi a urbanização da área junto à estação do
Jabaquara. Renato Anelli no artigo Urbanização em rede:os Corredores de Atividades Múltiplas do
PUB e os projetos de reurbanização da EMURB (1972-82) analisa o planejamento da cidade na década
de 70 e a implantação do Cura Jabaquara entre outros projetos urbanos na cidade. O projeto é de
autoria de Aflalo e Gasperini. Os primeiros estudos são de 1973. Para uma genealogia deste tipo de
projeto de quadra aberta ver o artigo de Abilio Guerra Uma tipologia urbana rara em São Paulo. As
imagens acima retiradas destes dois artigos e modificadas pela autora para ilustrar os argumentos
enfatizados no texto. O croqui É dos autores do projeto
71
criada para desenvolver os projetos executivos contratados pela Construtora
Forma Espaço, novamente com a colaboração de João Honório de Mello19.
O objetivo de ativar a economia movimentando a cadeia da construção civil surtiu efeito e a política de formação de quadros e de desenvolvimento tecnológico
do Sistema BNH embora tenha sido bastante criticada gerou um certo grau de
inovação no setor da moradia em massa produzida no país.
O Canteiro Experimental de Narandiba na Bahia em 1978 pode ser considerado um importante momento de experimentação tecnológicapara a produção
de moradia em massa no país. Promovido pelo BNH tinha o objetivo de ser uma
grande demonstração do que a iniciativa privada e as universidades poderiam
sugerir como forma de produção da moradia popular. A maioria dos expositores apresentou soluções de pré-fabricação leve e racionalização do sistema
convencional, sem abandonar os parâmetros de atuação do BNH, introduzindo
apenas pequenas inovações técnicas que implicavam no emprego intensivo
de mão-de-obra e no baixo investimento em equipamentos pesados. Na contramão da maioria das propostas de Narandiba, foi o protótipo realizado pela
construtora Alfredo Mathias20, um projeto de unidade habitacional totalmente
industrializada, que seria transportada pronta para o local de implantação. As
propostas construtivas apresentadas em Narandiba demonstram a diversidade
de empresas e de sistemas disponíveis para a solução da construção da moradia
em larga escala no país.
O sistema BNH movimentou o setor privado, não apenas para a produção de moradia. A renovação urbana promovida pelo capital privado entrou na política do
Sistema de Desenvolvimento Urbano e Comunitário21 através da proposição do
urbanista carioca Harry Cole para o projeto CURA Comunidades Urbanas de Renovação Acelerada. Cole participou da organização do Sistema BNH desde o seu
início, convidado diretamente pelo Ministro do Planejamento Roberto Campos22.
Em 1972 já em seu escritório de consultoria privada Cole desenvolve para o BNH
o projeto Piloto de Vila Valqueire no Rio de Janeiro, a experiência deu origem ao que
foi a normativa do projeto CURA no ano seguinte. O objetivo do projeto piloto proposto por Cole, e que não chegou a ser implantado, foi intervir em um loteamento de
classe média com alguma infra estrutura instalada, mas com grande quantidade de
lotes vazios impulsionando, através do investimento privado, o desenvolvimento
19 Ver IMBRONITO (2003: 15).
20 SANTOS, Demóstenes Magno. A História da Construtora Alfredo Mathias (19501985). Dissertação de mestrado. Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo. São Paulo: 2013.
21 ANELLI, Renato Luiz Sobral Urbanização em rede:os Corredores de Atividades
Múltiplas do PUB e os projetos de reurbanização da EMURB (1972-82) Arqtextos
(Vitruvius) São Paulo, 088.01ano 08, set. 2007.
22 LUCCHESE, Maria Cecilia, O arquiteto e urbanista Harry Cole. Revista Oculum
Ensaios. Campinas: PUC, ago 2008. p. 67 a 78.
72
local. A dinâmica imobiliária gerada pela oferta dos terrenos seria capaz de atender
via iniciativa privada o mercado em expansão nas cidades. 23
A sequência selecionada de exemplos tem como objetivo demonstrar situações,
ainda que pontuais, nas quais o papel do BNH movimentou o setor privado encomendando projetos inovadores e que em alguns casos propôs o desenvolvimento
de tecnologia como foi o caso de Narandiba, absorveu métodos de racionalização
da produção da unidade habitacional como foi o caso da experiência da Merisa e de
outras construtoras que inovaram nos processos de produção da moradia como foi
também o caso da construtora, por exemplo da construtora Hindi24.
O outro lado da moeda foi a ausência de generalização do atendimento da política às classes mais vulneráveis e com rendas mais baixas. Embora no caso do
Rio de Janeiro tenha havido espaço dentro do Sistema de Desenvolvimento Comunitário e da Cenpha para abrigar experiências pioneiras na urbanização de
favelas do Rio de Janeiro. Apesar disso, a iniciativa insere-se nos casos experimentais que não generalizaram-se como políticas compreensivas do BNH, mas
que demonstram que houve uma disputa no interior do Sistema ao longo de seu
funcionamento.
O sofisticado sistema de produção habitacional e de planejamento urbano implementado em 1964 não foi apenas uma invenção do regime civil-militar mas
um instrumento gestado na experiência brasileira desde a Fundação da Casa Popular como apontam vários autores25. A disputa e apropriação desta experiência
contribuiu para empoderar o Estado que a institucionalizou à sua semelhança, e
não sem motivo, ficou identificada a ele. A negação do Sistema BNH como instrumento administrativo válido para gerir os recursos públicos e privados na organização da base urbana do desenvolvimento brasileiro foi um grande prejuízo,
bem como o seria a sua retomada sem um profundo ajuizamento crítico de sua
funcionalidade dentro do padrão intensivo de acumulação de capitais franqueado pela política autocrática desenvolvimentista.
23 LUCCHESE (2004: 110)
24 ABUSSAMRA, Jorge. O Edifício residencial paulistano nos anos 70, 80 e 90: a arquitetura e o mercado imobiliário. Dissertação de mestrado. Universidade São Judas
Tadeu. São Paulo, 2007.
25 ANDRADE E AZEVEDO (1981) , MELO (1991), BONDUKI E KOURY (2010)
73
Referências Bibliográficas
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74
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75
76
PARTE 2
Desenho Urbano
Urban Design
77
Desenhos para o zoneamento
de São Paulo
Daniel Todtmann Montandon1
Contexto
O Zoneamento talvez ainda seja o principal instrumento de planejamento urbano utilizado nos municípios brasileiros. Mesmo não sendo a ferramenta reconhecidamente mais eficaz para o enfrentamento das desigualdades sociais e
para a indução do desenvolvimento urbano, o Zoneamento sempre teve o pressuposto de controlar o uso do solo por meio de regras de parcelamento, uso e
ocupação do solo. E muitas vezes esse instrumento acabou sendo aplicado de
forma autônoma, dissociado do Plano Diretor.
No caso paulistano, a partir de 2002, o Plano Diretor Estratégico (PDE) trouxe um arcabouço normativo que viabilizou a experimentação de instrumentos
estratégicos para promover o desenvolvimento urbano de acordo com os preceitos do Estatuto da Cidade X Lei Federal n. 10.257/01, tais como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), a Outorga Onerosa do Direito de Construir
e o Conselho Municipal de Política Urbana. Quanto ao Zoneamento pós PDE,
este foi revisado em 2004 e instituído de forma articulada aos Planos Regionais
Estratégicos das Subprefeituras, reforçando o caráter descentralizado do planejamento e da gestão do Município. Não podemos afirmar que o Zoneamento instituído por meio da lei n. 13.885/04 tenha sido dissociado do PDE, Lei n.
13.430/02. Contudo, nos últimos dez anos, a falta de implementação de ações
1 Arquiteto e Urbanista (UNESP/Bauru), Mestre em Planejamento Urbano e Regional
(FAUUSP), ocupa o cargo de Diretor do Uso do Solo e é Presidente da Comissão de
Proteção à Paisagem Urbana (CPPU) da Secretaria Municipal de Desenvolvimento
Urbano desde janeiro de 2014.
79
e instrumentos estratégicos previstos no plano, acabaram por dar espaço à produção e transformação desses territórios estratégicos de acordo com as regras
do Zoneamento e não de projetos urbanos, conforme previa o PDE.
Transcorridos dez anos de vigência do PDE, em 2013 chegou o momento de
promover sua revisão, em atendimento ao ciclo decenal previsto no Estatuto da
Cidade (o Plano Diretor deve ser revisto no mínimo a cada 10 anos). Neste sentido, ao longo de 2013, a Prefeitura da Cidade de São Paulo promoveu a revisão
participativa do PDE, cuja coordenação ficou sob a responsabilidade da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano (SMDU).
Em que pese os avanços trazidos pelo PDE de 2002, a cidade de São Paulo não
passou por transformações urbanas de caráter estruturante previstas no plano
nos dez anos de sua vigência, se considerarmos principalmente os territórios de
transformação prioritária estabelecidos no plano (orla ferroviária, por exemplo). E ainda, algumas escolhas de investimentos públicos em infraestrutura
foram na contramão da reversão do problema da mobilidade urbana, que sempre esteve pautada na prevalência do automóvel particular sobre o transporte
público coletivo (um exemplo é a obra de alargamento das marginais dos Rios
Pinheiros e Tietê).
Este quadro apontou alguns desafios para a revisão do PDE em 2013, como o
necessário enfrentamento do problema da mobilidade urbana não somente sob
o viés setorial do serviço de transporte público urbano, mas sob o viés do ordenamento territorial. Isto é, que estrutura urbana São Paulo deve dispor para viabilizar a mobilidade urbana sustentável1.
Em paralelo, outra questão enfrentada na revisão do PDE (e que deve ser tratada
nas demais leis que o complementam) é a qualificação da forma urbana. Compreende-se que São Paulo carece de qualidade dos seus espaços públicos, dos
espaços privados, da paisagem urbana em seu conjunto e principalmente da interação entre o público e o privado. Não que a cidade não disponha de qualidade
da forma urbana, mas tal qualidade ocorre em pequena escala e apenas em determinados bairros.
E não é por falta de leis que a cidade deixou de ter uma melhor forma urbana ou
espaços públicos e edificados desejados pelo coletivo dos cidadãos. Tampouco
por falta de projetos. Pode-se dizer que grande parte da produção imobiliária
da cidade é resultante da aplicação de várias leis e normas (que muitas vezes
tornam moroso e complexo o processo de licenciamento urbanístico). E essa
produção foi feita com base em projetos, envolvendo arquitetos e diversos profissionais da construção civil. Neste quadro, acreditamos que um dos principais
1 Estamos considerando mobilidade urbana sustentável aquela que atende aos preceitos da Lei Federal n. 12.587/12.
80
problemas a serem enfrentados é que o Zoneamento, em algum momento, deixou de lado a busca pela melhoria da qualidade do espaço urbano, em seu conjunto, sejam os espaços públicos, seja o espaço edificado, seja o sentido público
do espaço privado.
Sob o pressuposto de se buscar a qualificação da forma urbana pela regulação
do uso do solo (e no que couber a ela, sem superestimá-la), a SMDU e o Instituto de Arquitetos do Brasil – Departamento São Paulo (IAB-SP) realizaram o
Concurso Ensaios Urbanos: Desenhos para o Zoneamento de São Paulo, com o
objetivo de subsidiar o debate da revisão do Zoneamento.
Concurso Ensaios Urbanos
O concurso teve o objetivo de promover uma reflexão junto aos arquitetos para
subsidiar a revisão do Zoneamento.
De início, cabe algumas considerações sobre sua concepção.
O Termo de Referência do concurso, elaborado pela SMDU, identificou alguns
elementos-chave a serem explorados nos ensaios para se avançar na melhoria da
forma urbana. Ao estabelecer duas modalidades - padrões urbanísticos gerais de
configuração urbana (1) e padrões urbanísticos específicos para unidades territoriais selecionadas (2) – foram reconhecidas duas dimensões de regulação: uma
sistêmica, que dialoga com a organização de uma estrutura urbana em rede (os eixos de adensamento ao longo das linhas de transporte público coletivo de média e
alta capacidade); e outra que pressupõe a adaptação da regulação aos elementos
locais, cuja peculiaridade do lugar requer um tratamento específico.
Por sua vez, a modalidade relativa ao regramento geral foi dividida em categorias (PMSP/SMDU/IAB, 2013):
Categoria 1: estudos de configuração de corredores urbanísticos. Considera-se corredor urbanístico o eixo formado pela via em que é operado
sistema de ônibus troncal, em via segregada ou não, englobando as calçadas, canteiros centrais, ciclovias, ciclo faixas e a totalidade das quadras
lindeiras em relação à via do sistema troncal de ônibus.
Categoria 2: estudos de configuração de tipologias edificadas de uso
misto no mesmo lote, envolvendo obrigatoriamente o uso residencial.
Categoria 3: estudos de configuração da frente dos lotes com as vias,
com ênfase no tratamento da testada dos lotes e do pavimento térreo de
modo a melhorar a fruição do espaço público e a interação do pedestre
com o embasamento do edifício.
81
Categoria 4: estudos de configuração de lotes em territórios com elevadas declividades, considerando situações com acesso exclusivo por uma
via e lotes com duas alternativas de acesso, na frente e no fundo do lote.
Categoria 5: estudos de configuração de lotes e quadras de grandes dimensões, resultantes ou não do desmembramento e parcelamento de
grandes glebas, inseridos ou não em Zoneamento predominantemente
industrial, devendo ser considerado o uso misto nos novos lotes e a investigação das dimensões máximas de configuração das quadras. (PMSP/
SMDU/IAB, 2013, p. 4).
Essas categorias demonstram alguns elementos que podem contribuir com
a melhoria da forma urbana via regulação do uso do solo: a interface entre o
logradouro público e o lote de modo a ampliar o espaço coletivo e a interação
de pedestres com os usos e o sistema edificado; o uso misto no mesmo lote e
na mesma quadra; a gestão de impactos urbanísticos por meio da regulação de
lotes e quadras de grandes dimensões; a adoção da quadra como elemento de
composição urbana.
Se cotejarmos tais elementos com as premissas definidas pela SMDU, ficam
mais evidentes quais são os atributos de qualificação da forma urbana que pretendem ser explorados (PMSP/SMDU/IAB, 2013):
Premissas:
Proporcionar:
•
•
•
•
•
•
82
contribuições objetivas, passíveis de implementação e aplicabilidade por
parte das normas de parcelamento, uso e ocupação do solo;
os estudos realizados para a modalidade 1 deverão observar e demonstrar
sua capacidade para a replicabilidade;
contribuições que possibilitem a implementação das diretrizes e inovações
trazidas pelo Projeto de Lei do Plano Diretor (PL 688/13) quanto à normativa de uso e ocupação do solo e os demais instrumentos;
otimização e qualificação urbanística em função de critérios de densidade
demográfica e habitacional conforme localização;
melhor fruição do espaço público e maior interação dos pedestres com o
uso e ocupação dos lotes, considerando a configuração de um sistema de
espaços públicos articulado com o sistema de mobilidade urbana e o sistema de áreas verdes;
o uso misto no mesmo lote, especialmente a convivência do uso habitacional
com outros usos, como serviços, comércio, institucional e serviços públicos;
Explorar:
•
•
•
•
a quadra e o conjunto de quadras como unidades territoriais de composição
urbana;
a paisagem como critério de configuração do sistema edificado, sendo identificadas unidades territoriais a serem objeto de tratamento normativo diferenciado;
contribuições que expressem a noção da função social da propriedade
como princípio do regramento do uso e ocupação do solo;
a importância das centralidades em suas diversas escalas e modos de ocupação do território;
Considerar:
•
•
•
•
•
•
•
o que a regulação do uso e ocupação do solo lida com a cidade existente e já
construída, seja nos aspectos fundiários, construtivos, de disponibilidade de
infraestrutura, de configuração do espaço público, entre outros;
o município em sua totalidade, propondo contribuições que considerem a
diversidade social, de oportunidades econômicas, culturais, serviços, entre
outros;
as diferentes possibilidades de configuração da estrutura fundiária, em termos de dimensionamento e conformação de lotes e glebas, para efeito de
aplicação das normas propostas;
preexistências e elementos locais de configuração urbana e geográfica;
a interface entre o sistema edificado e os sistemas estruturadores, como viário, transporte público coletivo, hidrografia e áreas verdes;
a vulnerabilidade ambiental e a aptidão física à urbanização, especialmente
as áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos;
imóveis e bairros tombados pelo IPHAN, CONDEPHAAT e CONPRESP,
considerando o entorno ampliado desses elementos como áreas de transição de padrões urbanísticos. (PMSP/SMDU/IAB, 2013, p. 6).
Ou seja, o que se busca é uma regulação do parcelamento, uso e ocupação do solo
que proporcione sentido público não somente ao espaço público, mas ao sistema
edificado e ao território privado. Isso significa em trazer o passeio público para
dentro do lote; criar multiplicidade de acessos aos lotes; instalar atividades no nível
térreo que proporcionem interação e encontro de pessoas; proporcionar maior arborização nos lotes e logradouros; superar o protagonismo do automóvel, seja na
via, seja no lote; limitar muros e fechamento de lotes; dentre outras medidas que
proporcionem urbanidade na interface entre o público e o privado.
83
Resultados do concurso
Dos 25 prêmios previstos (15 na modalidade 1, sendo 3 para cada categoria e 10
na modalidade 2), foram concedidos 10 prêmios e 4 menções honrosas (de um
universo de 54 trabalhos entregues), como segue:
Modalidade 1 (total de 8 prêmios e 3 menções honrosas):
•
•
•
•
•
Categoria 1: 3 premiados e 1 menção honrosa;
Categoria 2: 1 menção honrosa;
Categoria 3: 3 premiados e 1 menção honrosa;
Categoria 4: nenhum premiado e nenhuma menção honrosa;
Categoria 5: 2 premiados;
Modalidade 2: 2 premiados e 1 menção honrosa.
Embora o número de prêmios tenha sido reduzido, os trabalhos premiados avançaram em bons experimentos das premissas estabelecidas para o concurso.
Cabe alguns comentários sobre esses experimentos.
Quanto à interface entre o logradouro público e o lote, os ensaios identificaram
não somente o uso não residencial como mecanismo de dinamização dessa
interface (conceito de fachada ativa, estabelecido na proposta de revisão do
PDE), mas regras de ocupação que limitam o uso do automóvel, alargam as calçadas, exploram a vegetação na frente do lote, preveem múltiplos acessos aos
lotes e estabelecem formas de utilização coletiva do pavimento térreo. Talvez
o trabalho que sintetize bem essa variação de experimentos seja o Projeto 04 da
Categoria 3 da Modalidade 1, conforme Figura 1.
Figura 1: Projeto 04, Categoria 3, Modalidade 1 (imagem da prancha 2)
84
Quanto à gestão de impactos urbanísticos em lotes e quadras de grandes dimensões, as equipes premiadas exploraram a quadra como unidade de desenho e composição urbana. Ou seja, os lotes e glebas de grandes dimensões acabam assumindo
a dimensão de quadras e nesse contexto, a regulação urbana passa, então, a tratar
de parâmetros de uso e ocupação sem ter o lote como referência, mas a quadra. E
o desenho muda significativamente, uma vez que a volumetria, os espaços livres,
as áreas verdes, a ampliação das calçadas e a proporção de usos residenciais e não
residenciais acabam sendo tratados de forma harmônica, como se fosse um projeto
urbano para cada quadra. Um dos trabalhos que ilustra bem isso é o Projeto 01, da
Categoria 05 da Modalidade 1, conforme pode ser observado na Figura 2.
Quanto ao regramento específico em função dos aspectos locais, o trabalho desenvolvido no Projeto 08 da Modalidade 2 trouxe uma contribuição significativa
ao identificar as grotas como unidade do meio físico a ter um tratamento diferenciado, tendo sido proposto o instrumento da microárea (ou microzona) para
a regulação da ocupação do território referente à área de influência da grota. Depreende-se que esta microzona funcione com uma espécie de plano de manejo
do perímetro de influencia da grota. Embora pensada para determinados locais,
essa proposta pode ser replicada nas diversas ocorrências de nascentes e cabeceiras de drenagem, como ilustrado na Figura 3.
Em síntese, cabe uma leitura atenta de cada trabalho premiado para se compreender como os ensaios desenvolvidos dialogaram com a concepção de cidade almejada no novo Plano Diretor Estratégico aprovado por meio da Lei n.
16.050/2014.
Figura 2: Projeto 01, Categoria 5, Modalidade 1 (imagem da prancha 2)
85
Por fim, cabe destacar que o Concurso não teve por objetivo premiar projetos a serem
implementados, mas ensaios que tragam reflexões para a revisão do Zoneamento.
Figura 3: Projeto 08, Modalidade 2 (imagem da prancha 4)
Perspectivas para a revisão do Zoneamento
Como desdobramento desse Concurso, a SMDU organizou o Atelier Ensaios
Urbanos, envolvendo os cursos de Arquitetura e Urbanismo das universidades
paulistas a explorarem as ideias, conceitos e experimentos advindos do concurso.
Os trabalhos do Atelier deverão ser iniciados em Agosto de 2014 e pelo menos 14
cursos devem aderir ao projeto, podendo envolver até cerca de 1.500 alunos.
Ao mesmo tempo, a SMDU realizará um processo amplamente participativo, de
modo a construir uma proposta de revisão do Zoneamento que seja efetivamente
democrática.
Ainda é cedo para tirar conclusões de como será o novo Zoneamento. Neste
momento, sabemos apenas algumas premissas que são bastante claras para
nortear os trabalhos de revisão: buscar a qualificação da forma urbana, nos diversos temas e dimensões envolvidos; respeitar a concepção de ordenamento
territorial estabelecida no novo PDE; promover um processo amplamente participativo; simplificar a compreensão da lei.
86
Referências bibliográficas
PMSP/SMDU/IAB. Termo de Referência do Concurso Ensaios Urbanos: Desenhos para o Zoneamento de São Paulo. São Paulo, PMSP/SMDU/IAB, 2013. Disponível em: <http://www.prefeitura.sp.gov.
br/cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/>.
PMSP/SMDU/IAB. Projetos Premiados. São Paulo, PMSP/SMDU/IAB, 2013. Disponível em: <http://
www.prefeitura.sp.gov.br//cidade/secretarias/desenvolvimento_urbano/>.
87
Projetos participantes do
concurso “Ensaios Urbanos”
em cujas equipes há
professores da Escola
da Cidade
Projects participating in the tender
“Urban Essays” in whose team there
are professors from the Escola
da Cidade
89
MODALIDADE 2: PADRÕES URBANÍSTICOS ESPECÍFICOS PARA UNIDADES TERRITORIAIS SELECIONADAS
Premiado
Uma Área Específica, Um
Problema Genérico
A Specific Area / A Generic Problem
Camila Paris, Ciro Pirondi, Fausto Chino, Luis Octavio de Faria e Silva,
Luisa Zacche, Monica Drucker, Noelia Monteiro, Roseli Azevedo,
Ruben Otero, Thais Malheiros
Implantação
90
O NOVO PLANO DIRETOR para a cidade de SÃO PAULO representa um
avanço importante na utilização mais racional da infraestrutura, promovendo
soluções de mobilidade não motorizadas e transporte público, consolidando e
densificando as áreas centrais.
O projeto em estudo, porém, ainda contém vários elementos característicos
dos planos anteriores que baseavam a organização da cidade em um problema
de ZONEAMENTO e de LEGISLAÇÃO NORMATIVA, como resultado de COEFICIENTES E INDICADORES que não estão sustentados em uma ideia formal
e espacial para a cidade.
O fato de manter a base da legislação em conceitos como COEFICIENTES DE
APROVEITAMENTO básico e máximo, compromete o desenho de uma cidade
desejada, na medida em que quem de certa forma determina os coeficientes finais é o próprio poder econômico. O presente trabalho trata de explorar algumas hipóteses e estratégias de legislação urbanística que possam contribuir ao
enriquecimento da discussão do Novo Plano Diretor, a partir de uma visão que
conceba a cidade como o mais importante TERRITÓRIO DE PROJETO.
A área selecionada, setor Norte dos bairros SANTA CECÍLIA - BOM RETIRO,
não faz parte de uma unidade territorial ou paisagística especialmente qualificada, não possui também um patrimônio arquitetônico relevante, nem uma significativa importância histórica ou cultural. Porém, dois elementos fazem dela uma
área de especial interesse:
1.
2.
É PARADIGMÁTICA DOS TECIDOS PREDOMINANTES nas áreas centrais da cidade, que está em processo de transformação com o iminente perigo de apagar parte de uma rica história urbana e uma forma de usufruir a
cidade sustentável e desejável;
Encontra-se no Perímetro Expandido da OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA AGUA BRANCA e, como consequência da dinâmica urbana que já
se manifesta na área, começaram a ser lançados novos empreendimentos
imobiliários que reproduzem uma visão segregada da cidade e comprometem as qualidades urbanas preexistentes, ASSIM COMO ACONTECE EM
OUTRAS ÁREAS DO CENTRO EXPANDIDO DE SÃO PAULO.
O grande objetivo da proposta urbana é a PRESERVAÇÃO E POTENCIALIZAÇÃO DA IDENTIDADE da área sem impedir o desenvolvimento imobiliário, incorporando instrumentos normativos de promoção controlada. Esta abordagem poderá ser replicada em outras tantas na cidade de São Paulo, através das estratégias:
1.
2.
3.
Incentivar USOS MISTOS (residência + comércio | residência + serviços);
Promover a RUA como importante LUGAR DE ENCONTRO;
PropiciaraaberturadosMIOLOSDEQUADRAcomoáreasdeusopúblicocontrolado;
91
4.
5.
Definir o PEDESTRE como o grande protagonista da cidade;
Propor um MODELO DE IMPLEMENTAÇÂO NO TEMPO que integre as
novas edificações as preexistências construídas.
Em complementação com os instrumentos de legislação urbana (coeficientes,
índices e taxas), é proposta a priorização de uma MODELAGEM FORMAL na
definição da imagem desejada para a área. Assim, partindo do aproveitamento
máximo permitido, são estabelecidas diretrizes que contribuem ao desenvolvimento urbano da área respeitando as preexistências e o natural processo de
substituição edilício sem rupturas.
INSTRUMENTOS DE ORDENAÇÃO
1. Da formatação da lei
. Coeficiente de Aproveitamento Máximo em função da proposta dos Novos
Corredores Urbanos. (em concordância com o Plano Diretor: CA=4);
. Manter os Recuos Frontais a partir dos 9m de altura e eliminar a obrigatoriedade dos recuos laterais para promover a continuidade morfológica das ruas;
. Definição de gabaritos de altura diferenciados em função da importância e conformação das ruas:
. Para a área em geral o gabarito máximo é de 12 andares;
. Para os lotes com frente às Avenidas Rudge, Marques de São Vicente, Norma
Peruccini Giannotti,Tomás Sergio e Presidente Castelo Branco, o gabarito máximo é de 18 andares.
2. Dos novos empreendimentos
. Área máxima permitida para novos remembramentos de 2.500m² (aproximadamente 1/4 do quarteirão);
. É proibida a construção de muros na divisa do lote com o logradouro público.
Somente será permitida a colocação de grades com altura máxima de 1.80m;
3. Dos condomínios existentes
Estímulo urbano para construir usos não residenciais no limite do lote com o logradouro
público, sem serem contabilizadas no CA. O programa será chamado REURBANIZAÇÃO DE CONDOMÍNIOS e poderá ser replicado em outras áreas da cidade.
92
INSTRUMENTOS DE PROMOÇÃO E ESTÍMULO URBANO | PRÊMIOS
1. Da promoção de usos mistos
. Exoneração do recuo frontal para edificações até uma altura de 9m;
. Exoneração no calculo do CA para as edificações com fins comerciais e de serviço construídas nas áreas de recuo frontal. Esse incremento no potencial construtivo poderá chegar até o 20% do CA máximo;
. Os empreendimentos existentes poderão ser enquadrados nas mesmas condições de exoneração do CA para usos não residenciais;
. Se dispensa a necessidade de vaga para automóveis dos novos comércios e serviços menores de 100m² por serem considerados de abrangência local.
2. Da promoção de quadras mais permeáveis
. Incremento do CA em 0,5 para as edificações que abram áreas internas do lote
ao uso público podendo ser comerciais, de serviços ou de lazer.
INSTRUMENTOS DE PROTEÇÃO PATRIMONIAL
1. Criação de CATÁLOGO DAS EDIFICAÇÕES DE INTERESSE URBANO mediante a elaboração de Fichas Técnicas Patrimoniais de avaliação de cada edificação;
2. Os proprietários dos edifícios catalogados como de interesse urbano terão
INCREMENTADO SEU COEFICIENTE DE APROVEITAMENTO EM 0,5 se
eles mantiverem tais edifícios nos novos empreendimentos;
AÇÕES DIRETAS | INTERVENÇÕES EM ÁREAS PÚBLICAS
. Alargamento dos passeios;
. Criação de áreas permeáveis e arborização nos logradouros;
. Criação de pequenas praças de vizinhança;
. Operações de projeto nas bordas da área (FERROVIA E VIADUTO);
. Previsão de vias para ciclistas;
. Colocação das redes de infra estrutura no subsolo;
. Apoio aos moradores de rua.
93
proposta urbanística
diagrama da quadra
94
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
95
MODALIDADE 2: PADRÕES URBANÍSTICOS ESPECÍFICOS PARA UNIDADES TERRITORIAIS SELECIONADAS
Premiado
Microáreas de proteção
ambiental
Microareas of environmental protection
GESTO ARQUITETURA E URBANISMO Autoria Newton Massafumi Yamato |
Tânia Regina Parma - arquitetos urbanistas
Coordenação Newton Massafumi Yamato
Consultor Prof. Dr. José Guilherme Schutzer Arquitetos e Urbanistas
Guilherme Pinheiro Ramalho | Carolina Scatolini | Thais Piva Reyes
Estudantes de Arquitetura Luiz Felipe Amado da Cunha
grota do bixiga - contextualização
96
grota do bixiga - contextualização
propósta - Microárea de proteção ambiental
97
proposta - zoneamento - cenário pretendido
98
replicabilidade
99
CATEGORIA 3 – CONFIGURAÇÃO DA FRENTE DOS LOTES COM AS VIAS
Menção Honrosa
Unidade Terrirorial Quadra
Block Territorial Unit
Autores: Felipe de Souza Noto/ Jordana Zola / Maira Rios /
Paulo Emilio Ferreira Equipe: Adriana Matsufuji / Fernando
Boari / Gabriela Ho / Lara Ferreira / Tamires Lima
problemas e objetivos
100
MEMORIAL DA PROPOSTA
A questão fundamental é a retomada da cidade pelo pedestre. Entende-se que
o térreo da cidade é espaço privilegiado, território dos encontros, da troca, da
vida pública. Esta proposta busca reorientar sua apropriação, identificando a necessidade de fazer valer a sua função social do chão da cidade, potencializando
infraestruturas e qualificando o uso cotidiano do espaço urbano.
A iniciativa privada precisa se configurar como agente de intervenções capazes de
ampliar e qualificar o suporte físico (calçadas) e os elementos que configuram os limites entre os usos privados e públicos da cidade. Por meio da ampliação das áreas
de domínio coletivo e de sua qualificação, garantindo usos diversos a apropriação
pública efetiva dos espaços livres, a noção de fachada (como elemento de transição
entre o lote e a rua) deve ser ampliada para uma ideia mais flexível de superfície, envolvendo os térreos e as faces do interior da quadra. São quatro os objetivos:
Melhorias das calçadas
Fazer valer a Lei de Calçadas que estabelece as responsabilidades individuais
na manutenção e a configurações mínimas dos passeios. Ampliar incentivos às
ações que ultrapassem os mínimos impostos em lei e que qualifiquem o espaço:
arborização, coberturas contínuas e/ ou galerias, ampliação da malha pedonal e
mobiliário urbano devem ser trabalhados dentro da lógica da quadra, não mais
do lote. Ferramentas de gestão compartilhada são apresentadas para reverter o
quadro de individualização da responsabilidade sobre as calçadas.
Ampliação da malha pedonal
Apresentar alternativas para a ampliação da rede pedonal existente e do sistema de mobilidade. Incentivos à abertura das quadras para passagens, galerias e
servidões de passagem, visando ampliar, no miolo das quadras, as possibilidades
de travessia.
Ampliação da superfície de contato entre público (via) e privado (edifício)
A disponibilização de áreas privadas ao uso público (miolo de quadra, flexibilização dos térreos, galerias comerciais e passagens), ampliando e diversificando os
caminhos pedonais, antes reclusos à calçada e iniciando a ampliando a malha de
áreas públicas, sobretudo em regiões de ocupação densa e homogênea.
Qualificação da superfície de contato entre público (via) e privado (edifício)
Os muros contínuos em condomínios residenciais devem ser inibidos por meio
da obrigatoriedade de um número mínimo de eventos urbanos em cada testada
101
de quadra. Cada um destes eventos tem um potencial de qualificação do espaço específico: uma passagem pública é mais efetiva do que um acesso de automóveis, um acesso de um edifício habitacional é mais efetivo do que um acesso
secundário de imóvel comercial. É necessária a qualificação destes eventos de
modo a ser possível avaliar quais combinações seriam suficientes para garantir a
sobrevivência e diversidade da vida pedonal.
Para alcançar os objetivos elencados esta proposta apresenta novas ferramentas que podem se combinar com os instrumentos existentes (como a Lei de
Calçadas, o Iptu Progressivo e o PEUC). São eles: Regulamentação a Estacionamentos, Nova Lei de Eventos e Nova Unidade Territorial Quadra.
Nova Lei de Eventos
Regulamenta a obrigatoriedade e implantação de número mínimo de eventos
urbanos por frente de rua, com validade para todas as zonas mistas e zonas residenciais. Eventos urbanos são todos os acontecimentos no plano de contato
entre o privado (edifício) e o público (calçada/rua). Os eventos podem ser classificados de acordo com seu potencial dinâmico. A distância entre eventos baseia-se no parcelamento do solo na região, de modo a garantir pelo menos um
evento por frente mínima oficial de lote. De qualquer forma considera-se em novas ocupações a distância máxima de 20 metros entre eventos. Esta ferramenta
apresenta-se como um recurso para incentivo (fiscal ou de outras naturezas)
para investimentos que garantam maior número de eventos dinâmicos.
Unidade territorial quadra (UTQ)
Apresentação de alternativa de superação do lote como unidade territorial mínima, com a possibilidade de associação “condominial” de um ou mais lotes de
uma mesma quadra. Esta nova unidade territorial se estabelece como uma ferramenta útil na gestão municipal, na medida em que pode se encarregar da mediação entre poder público e um coletivo de edifícios, especialmente no âmbito
das subprefeituras. Ao mesmo tempo, a compreensão da cidade a partir de uma
unidade territorial estendida legitima a concessão de incentivos mais vigorosos
à iniciativa privada, considerando contrapartidas essencialmente de caráter coletivizante.
A equação proposta é apresentar incentivos fiscais e urbanísticos para aqueles
que se organizarem territorialmente, impondo exigências de retorno à cidade
especialmente à própria quadra. Aumento de potencial construtivo e reduções
dos valores de IPTU devem ser considerados na negociação.
Há dois casos em que se imagina a aplicação da UTQ: áreas em transformação, com
remembramento significativo de lotes (obrigatória para empreendimentos que
102
ocupem desde 25% da quadra) e áreas consolidadas na quais a associação entre lotes não tenha como objetivo um novo empreendimento. Contrapartidas:
•
•
criar área de uso coletivo (com acesso público livre) correspondente a uma
porcentagem da área do lote no pavimento térreo, que poderá ser coberta
e destinada ao uso comercial.
permitir o cruzamento público entre todas as vias com as quais fizer frente
o conjunto de lotes;
Outra estratégia possível é a transferência de potencial construtivo entre lotes
de uma mesma UTQ. A operação pode tornar mais atraente o empreendimento
e estimular a proteção do patrimônio banal da cidade construída. Recomendase que a transferência seja válida apenas para os lotes com imóveis que ocupem
no mínimo 70% de seu potencial construtivo: não interessa o congelamento de
imóveis com área construída muito aquém daquela regulada pelo Plano Diretor.
Redes privadas
O principal desafio a que esta proposta se dispõe é combater a natural tendência
individualista do mercado imobiliário, que restringe seu campo de atuação aos
domínios do lote. Evidentemente faltam instrumentos de orientados ao direcionamento coletivizante dos empreendimentos isolados (restritos ao lote). A Unidade Territorial Quadra é uma estratégia na procura por novos caminhos para o
mercado, com estímulo a lógica coletiva na transformação da cidade.
Neste sentido, propõe-se um conjunto de incentivos proporcionais ao grau de
agrupamento alcançado: quanto maior o número de lotes participantes, maior
a redução de imposto ou maior o potencial construtivo permitido. Para além,
sugere-se a ampliação dessa proporcionalidade para uma possível associação
entre diferentes UTQs contíguas, isto é, incentivos crescentes para empreendimentos organizados em rede. Vale a ressalva de que a regra pressupõe a proximidade territorial das quadras.
O resultado esperado é a multiplicação de áreas livres e da malha pedonal conectando quadras, estabelecendo transformações positivas agora em escala de bairro.
103
instrumentos
104
sistema de apliczção de utq e lei de eventos na cidade
105
CATEGORIA 2 – ESTUDOS DE CONFIGURAÇÃO DE TIPOLOGIAS EDIFICADAS DE USO MISTO NO MESMO
LOTE, ENVOLVENDO OBRIGATORIAMENTE O USO RESIDENCIAL
Menção Honrosa
Rearticulação da relação domínio
privado e domínio público
Re-articulation of the relationship between public and
private domains
Autores: Felipe de Souza Noto/ Jordana Zola / Maira Rios /
Paulo Emilio Ferreira Equipe: Adriana Matsufuji / Fernando
Boari / Gabriela Ho / Lara Ferreira / Tamires Lima
A fórmula de Adiron, mecanismo introduzido na Lei de Zoneamento de 72 para
que se pudesse aumentar os coeficientes originalmente definidos, cria em contrapartida, uma proporção inversa entre coeficiente de aproveitamento e taxa
de ocupação do lote, definida por uma fórmula matemática.
Esta determinação da lei não traz apenas as óbvias conseqüências para a tipologia arquitetônica do edifício mas também para a implantação do edifício no lote
e sua relação com a cidade a sua volta.
Partindo do princípio de que o empreendedor imobiliário vai optar sempre pelo
C.A. máximo, os arquitetos, na hora da criação do projeto arquitetônico, trabalharão sempre com a T.O. mínima.
A primeira e mais clara conseqüência da aplicação da fórmula de Adiron para a tipologia dos edifícios se refere à sua altura: o aumento da área construída em menor
área de projeção faz com que a altura dos edifícios cresça em grandes proporções.
A altura do edifício, por sua vez, influencia diretamente o tamanho dos recuos
obrigatórios exigidos por lei. Apesar do zoneamento estabelecer recuos semelhantes para as principais zonas da cidade, o Código de Obras do Município estabelece faixas de ventilação e iluminação, livres de construções, que estão diretamente relacionados com o número de andares da edificação, e que acabam por
se configurar como recuos muito mais restritivos que os estabelecidos pelo zoneamento. Apresenta-se aqui uma segunda conseqüência da fórmula de Adiron:
com o aumento da altura dos edifícios as faixas de iluminação e de ventilação se
tornam tão grandes e restritivas que não sobra outra opção para os arquitetos a
não ser implantar o edifício no centro do lote.
Uma terceira conseqüência da aplicação da fórmula de Adiron, menos perceptível mas de fundamental importância para a cidade, se refere ao uso do solo. Para
106
que não haja aumento na projeção do empreendimento e conseqüente diminuição do coeficiente de aproveitamento, a área do pavimento térreo não pode
ultrapassar a área de projeção do pavimento tipo. Este fator, somado ao fato de
o edifício estar implantado no centro do lote, desestimula o uso comercial do térreo por este estar situado longe da rua. É desta maneira que, após a Lei de Zoneamento de 72, o uso misto das edificações foi se extinguindo na cidade. Mesmo
nas zonas que permitem usos diversificados dos seus lotes, essa diversidade se
limitou apenas ao nível da quadra. Com a sistemática ocupação da cidade por
empreendimentos imobiliários que buscam sempre o maior coeficiente, o uso
misto vai ficando cada vez mais raro.
A aplicação da fórmula de Adiron, associada às exigências de faixas de iluminação e ventilação pelo Código de Obras, foi determinante para a formação de
uma tipologia característica praticada pelo mercado imobiliário ao longo dos
últimos quarenta anos na cidade de São Paulo. Esta tipologia pode ser claramente observada em regiões de maior concentração de renda, como Moema, Itaim
Bibi, Vila Olímpia, Vila Nova Conceição, Tatuapé, Vila Leopoldina, entre outros
bairros que sofreram processos de verticalização nas últimas décadas e, portanto, foram edificados sob os parâmetros desta legislação.
Trata-se de uma tipologia de torres altas e estreitas, fisicamente isoladas, ocupando uma pequena parte do lote, com diferentes alturas e diferentes afastamentos da rua e, na maior parte da cidade, de uso exclusivamente residencial.
Sua implantação não é mais objeto de um desenho urbano, suas áreas externas
se tornaram apenas espaços residuais, resultado do que sobra da implantação
do edifícios no lote, sem comunicação com cidade ao seu redor.
A boa qualidade arquitetônica individual de diferentes edificações não pode por si
só dar boa forma ao tecido urbano. “Um conjunto de qualidade, se não for integrado num contexto, surge desarticulado e desprovido de verdadeira significação, tal
como um conjunto de belas palavras não chega para constituir uma frase. O discurso arquitetônico pressupõe a relação dos edifícios com o espaço urbano e o seu
enquadramento numa estrutura”1. O espaço remanescente da implantação do
edifício no lote deve ser compreendido como articulação entre o domínio privado
e o domínio público, pois estabelece com o espaço urbano um diálogo que pode ser
positivo, possibilitando uma conexão, ou negativo, representando uma segregação.
Propostas para os novos empreendimentos:
I) Abolição da Formula de Adiron. II) Abolição das faixas de aeração “A” e iluminação “I” previstas no Código de Obras. III) Abolição dos recuos laterais para
construções acima de 6 metros de altura.
1
LAMAS, José M. Garcia, Morfologia Urbana e Desenho da Cidade, Lisboa:
Fundação Calouste Gulbenkian e Fundação para Ciência e Tecnologia, 2000, p. 307
107
Justificativa
A interdependência entre a forma do edifício e a forma urbana é uma das relações mais importantes entre a cidade e o projeto de arquitetura. O edifício, portanto, não pode ser entendido como um acontecimento isolado na cidade, mas
como parte integrante de um complexo sistema de relações espaciais e formais
com todo o espaço urbanizado à sua volta.
Com a abolição da aplicação da Formula de Adiron, os empreendimentos ainda
poderão atingir o coeficiente máximo previsto por lei através da Outorga Onerosa, mas não precisarão diminuir sua Taxa de Ocupação. Este fato possibilitará
que o pavimento térreo não mais precise estar contido na projeção do edifício e
poderá se aproximar do alinhamento do lote, incentivando o seu uso comercial
pois também estará próximo à rua. O recuo obrigatório de 5 metros previsto no
Zoneamento será o único a ser respeitado, mas deverá ser interpretado como
espaço privado de uso público, sendo incorporado à calçada, proporcionando o
seu alargamento e possibilitando as atividades relacionadas ao térreo comercial,
como mesas para bares e restaurantes, vagas para estacionamento de veículos
de clientes de lojas ou simplesmente espaço para a melhor fruição de pedestres.
As Faixas “A” e “I” foram criadas para afastar os edifícios das divisas do lote mas
acabaram por interferir de modo decisivo na tipologia edificada e, principalmente, na implantação do edifício no lote. A abolição das faixas permitirá que todo o
empreendimento se aproxime do alinhamento com a rua e que sua implantação
seja resultado de um projeto de desenho urbano. A abolição dos recuos laterais
permitirá que o edifício ocupe toda a extensão da frente do lote, estabelecendo
uma relação especial e formal com o edifício vizinho. A sucessão de edifícios implantados no alinhamento do recuo frontal e geminados entre si irá formar um
“Plano Vertical” (a fachada contínua) paralelo ao logradouro, configurando um
elemento morfológico determinante na forma e na imagem da cidade.
Propostas para a cidade pré-existente:
I) Para empreendimentos já construídos propomos a permissão de áreas construídas no alinhamento do lote com a rua, ou no alinhamento do recuo frontal,
de uso obrigatoriamente comercial, com abertura para o logradouro público e
acesso à população em geral e consideradas não computáveis até o limite de
20% da área total construída.
Justificativa
O tecido urbano da cidade de São Paulo já está consolidado na maior parte de seu
território, sendo que grande parte dos empreendimentos foi construído seguindo a
Lei de Zoneamento de 1972 que resultava numa tipologia de torres isoladas, implan-
108
tadas no centro do lote, sem relação com a rua. Para se atingir mais rapidamente os
objetivos de instrumentos como a “Fachada Ativa”, é necessário que sejam criados
meios de transformação sobre o patrimônio existente. Nossa proposta apresenta a
possibilidade de um edifício existente construir áreas para uso comercial próximas a
rua, que por um lado animam a vida pública nas calçadas e, por outro, se configuram
como uma fonte de renda para o próprio condomínio.
Dentro desta proposta é possível também lançar mão de incentivos fiscais,
como a redução de IPTU de condomínios que recuarem os fechamentos de seus
lotes, ampliando assim as calçadas para melhor fruição dos pedestres.
PROPOSTA PARA NOVAS TIPOLOGIAS
ÁREA COMERCIAL
RECUO FRONTAL
INCORPORADO A CALÇADA
proposta para novsa tipologias
109
PROPOSTA PARA A CIDADE EXISTENTE
ÁREA COMERCIAL
RECUO FRONTAL
INCORPORADO A CALÇADA
porposta para a cidade existente
PROPOSTA PARA A CIDADE EXISTENTE
SITUAÇÃO EXISTENTE
PROPOSTA PARA EDIFÍCIOS EXISTENTE
TIPOLOGIA TÍPICA PRATICADA
PELO MERCADO IMOBILIÁRIO
ÁREA COMERCIAL
RECUO FRONTAL
INCORPORADO A CALÇADA
FAIXA DE AERAÇÃO "A"
FAIXA DE ILUMINAÇÃO "I"
porposta para acidade existente
110
PROPOSTA PARA A CIDADE EXISTENTE
SITUAÇÃO EXISTENTE
PROPOSTA PARA EDIFÍCIOS EXISTENTE
TIPOLOGIA TÍPICA PRATICADA
PELO MERCADO IMOBILIÁRIO
ÁREA COMERCIAL
RECUO FRONTAL
INCORPORADO A CALÇADA
FAIXA DE AERAÇÃO "A"
FAIXA DE ILUMINAÇÃO "I"
grota do bixiga - contextualização
111
MODALIDADE 2: PADRÕES URBANÍSTICOS ESPECÍFICOS PARA UNIDADES TERRITORIAIS SELECIONADAS
Menção Honrosa
Adensamento com preservação da
tipologia “Cidade Jardim”
Intensification with preservation of the
Garden City typology
Autor: Silvio Oksman Equipe: Beatriz Vicino e Vanessa Mendes.
bairros tombados e principais vias e ligação
112
O tombamento de bairros em São Paulo – Jardim América, Europa, Paulista, Paulistano
e Pacaembu - é pauta de muitos debates. As diretrizes para preservação de bairros podem entrar em conflito com os critérios de desenvolvimento urbano caso não haja um
diálogo entre os parâmetros estabelecidos pelos diversos instrumentos reguladores
- Plano Diretor, LUOS (Lei de Uso e Ocupação do Solo) e resolução de tombamento.
O momento da revisão do Plano Diretor de São Paulo se mostra muito oportuno para
abordar esta sobreposição de normas e leis. Neste sentido a resolução de tombamento
dos Jardins pode e deve ser revista à luz de novas propostas: aumento de densidade populacional, planos de mobilidade, e diversidade de usos, devem ser diretrizes que orientam uma possibilidade de desenvolvimento em consonância com o tombamento. Apesar das questões comuns aos bairros tombados, este trabalho vai se restringir a área dos
Jardins - Jardim América, Europa, Paulista e Paulistano. Esta decisão se dá principalmente
por serem cortados e circundados por vias que tem relevância metropolitana.
O instrumento do tombamento já se mostrou ineficiente no sentido de preservar as principais vias que cruzam a área. Houve uma flexibilização dos usos, estabelecida através das Zonas de Centralidade Linear (ZCL) em Zonas Estritamente Residenciais Um (ZER1) definidas na LUOS, que não propôs nenhuma
mudança das tipologias de ocupação, estas seguem atendendo as restrições
impostas pelo tombamento.
O que encontramos hoje são adaptações de imóveis residenciais para abrigar
atividades comerciais e de serviço. Em grande parte, as construções transgridem a legislação: ocupam recuos, aumentam a área construída, ultrapassando
as taxas e coeficientes estabelecidos.
Chama atenção o fato de vias de importância metropolitana, que já não conservam o aspecto desejado de Bairro Jardim, continuarem sendo geridas por estas
leis de tombamento. Como consequência observa-se a descontinuidade do tecido urbano com diversos lotes vagos e imóveis ociosos. É evidente, portanto,
que o valor de “bairro jardim” que se deseja preservar já se perdeu, são vias com
baixa arborização e tráfego intenso de veículos. As demais áreas dos bairros,
adjacentes a estes eixos, ainda preservam este caráter, objeto do tombamento.
Entende-se que é possível promover o adensamento a partir de verticalização
controlada, com proposta de uso misto, aumentando a utilização da infraestrutura disponível. Considera-se que estas diretrizes também garantam a sua preservação nos termos em que hoje se apresentam.
Tratam-se, portanto, de áreas de exceção dentro do perímetro de tombamento
que se restringem aos lotes que têm frente para as vias destacadas.
As diretrizes estabelecidas contribuem para a preservação da área estritamente
residencial, do ponto de vista:
113
a) do uso, entende-se que a oferta de outros tipos de ocupação – serviços e comércios principalmente – são atividades que complementam a área habitacional;
b) da tipologia, os critérios de gabaritos e recuos estabelecem uma relação harmônica com o bairro jardim que se intenciona preservar.
TOMBAMENTO
A resolução de tombamento dos jardins (Resolução 02/1986 da Secretaria de
Estado da Cultura) preserva: a) O atual traçado urbano, representado pelas ruas
e praças públicas contidas entre os alinhamentos dos lotes particulares; b) a vegetação, especialmente a arbórea, passa a ser considerada como bem aderente;
c) as atuais linhas demarcatórias dos lotes, pois são também históricas estas superfícies, sendo o baixo adensamento populacional delas decorrente, tão importante quanto o traçado urbano.
Este estudo de revisão das ZCL em ZER1 considera que estes eixos poderão ser
adensados a partir da alteração das resoluções de tombamento dos bairros. As
novas diretrizes estabelecem parâmetros que consideram as especificidades e
características especificas de cada área. Alguns critérios específicos serão adotados em função dos diferentes caracteres das vias (largura da via, tipo de infraestrutura disponível, etc.).
DIRETRIZES
a)Taxa de ocupação: 70%; b) Coeficiente de aproveitamento máximo: 3; c) Taxa
de permeabilidade: 15%; d) Gabarito máximo: 25m; e) Recuos: Frontal: 5m, com
exceção dos trechos compreendidos no Jardim América, onde o recuo frontal será
de 6m, com 50% de superfície permeável, com estacionamento proibido. Lateral:
inexistente; Fundos: para os volumes de altura máxima de 6m não haverá recuo de
fundo, para os volumes acima desta altura o recuo mínimo será de 10m.
VAGAS DE ESTACIONAMENTO
Em relação às vagas de estacionamento adotam-se os seguintes critérios propostos no novo plano: a) serão consideradas não computáveis as áreas cobertas, em qualquer pavimento, destinadas a carga e descarga, circulação, manobra
e estacionamento de veículos, desde que o número de vagas de garagem observe os seguintes limites: nos empreendimentos residenciais, um total de até uma
vaga de estacionamento por unidade habitacional; nos empreendimentos não
residenciais, uma vaga de estacionamento para cada 100m2 de área construída computável, desprezadas as frações. b) A quota de garagem máxima será de
28m2 c) pode-se estabelecer a desobrigação de atendimento ao número mínimo de vagas de estacionamento de veículos para os usos não residenciais. d) O
114
numero de vagas que exceder os critérios acima estabelecidos entrarão no cálculo de área computável.
USO HABITACIONAL
Serão estabelecidos dois valores para Cota Parte Máxima: a) 20, para os corredores
da Avenida Rebouças e Avenida Nove de Julho; b) 32, para os eixos das Ruas Estados
Unidos, Groenlândia, Gabriel Monteiro da Silva e Avenida Brasil. Será estabelecida
uma cota mínima de habitação por quadra, segundo os diagramas axonométricos.
A intenção é de que ao longo dos eixos exista sempre uma quantidade mínima de
edifícios residenciais.Para implantação de HIS e HMP fica estabelecido percentual
mínimo de: a) 50% da área computável nos corredores da Avenida Rebouças e Avenida Nove de Julho; b) 30% da área computável nos eixos das Ruas Estados Unidos,
Groenlândia, Gabriel Monteiro da Silva e Avenida Brasil. Não será permitido o remembramento dos lotes demarcados nos eixos com os lotes que permanecem sob
a legislação de preservação de patrimônio cultural.
CONCLUSÃO
A proposta de cidade compacta, colocada nas diretrizes do novo plano diretor,
se depara com situações consolidadas na cidade que por vezes podem ser um
entrave. Com a proposta de verticalização dos eixos de mobilidade que atravessam a área dos jardins, ficou clara a possibilidade de adensamento com a
preservação desta tipologia de “Cidade Jardim”, contornando a subutilização da
infraestrutura existente adjacente aos bairros de baixa densidade. Os critérios
adotados nesta proposta podem ser aplicados também para o bairro tombado
do Pacaembu e para outras ZER1, tais como o Alto de Pinheiros, Alto da Lapa,
Butantã. Estes bairros, apesar de não terem a incidência do tombamento, tem
outra sobreposição de leis que merece ser revisada, pois ainda são regidos pelos
critérios da Cia City, que os desenhou.
zoneamento dos bairros jardins e áreas adjacentes
115
situação atual: fluxos metropolitanos
proposta: zona de transição nos exios de fluo
e interrupção do espaço urbano
metropolitano
cortes esquemáticos das diretrizes propóstas
116
axonométrica: Avenida Rebouças, avenida 9 de
axonométrica: Avenida europa, gabriel
julho e avenida brasil
monteiro da silva e estados unidos
fotomontagem: ensaios sobre o zoneamento
117
Forma urbana e cidade
informal
Valter Fabietti
“O verdadeiro projeto urbano não inicia jamais com uma situação intocada e nunca prevê um término definitivo. Mais especificamente, raciocina em termos de processo, de protótipos, de guia, de incentivo. (...) Uma bem desenvolvida coleção de modelos capazes de
integrar processo e forma seria de enorme utilidade para essa finalidade. Esses modelos e
essas construções teóricas deveriam ser, todavia, suficientemente independentes e simples,
de modo a permitir aquela contínua refundação de objetivos, análises e possibilidades que
é típica do projeto urbano.” K. Lynch “Uma Teoria da Boa Forma da Cidade” MIT Press
Cambridge MA 1981
As regras da forma
Nos anos ’80 manifesta-se uma renovada atenção nos confrontos do controle
da forma urbana, através de projetos que procuram mais a construção do “cenário urbano” do que definições formais da arquitetura 1.
Trata-se de uma ampla experimentação que tem raízes nos anos ’60 e ’70, da
qual emerge uma corrente disciplinar orientada para as tradições urbanísticas
do início do novecentos. É no norte da América, em particular, e depois no Reino
Unido que se manifesta uma crescente intolerância quanto aos métodos dominantes na projetação de novos conjuntos residenciais, não só nas periferias urbanas ou nos pequenos centros suburbanos, mas também nas grandes cidades.
O foco dessa postura disciplinar é o aprofundamento da relação entre espaço
coletivo e espaço privado, ou o controle da forma física do construído e da rela-
119
ção que se manifesta entre esta e o espaço público. Ao contrário de intervenções
que enfrentam o tema de novos conjuntos apenas na escala do edifício, a utilização de regras formais na escala urbana permite melhor, afirma essa corrente de
pensamento, a construção de ambientes variados, não banais ou repetitivos, e
com valores estéticos amplamente partilhados. Trata-se de ambientes urbanos
nos quais “uma riqueza de elementos, harmonizados entre si, presta-se melhor
a responder a um amplo leque de expectativas e desejos de um público variado
e, de outro lado, favorece a participação de uma ampla pluralidade de agentes
produtores e usuários”. 2
Essa reinterpretação dos modos tradicionais se baseia na seguinte questão projetual: “o que significa um bom local para se viver?” 3
As experiências dos anos ’80 têm o mérito de evidenciar, através da aplicação de
“smart codes”, a importância da codificação de comportamentos projetuais eficazes para se produzir ambientes urbanos de qualidade, não só do ponto de vista
funcional mas também, e diria sobretudo, com respeito ao impacto perceptivo.
Nesse quadro, como veremos adiante, inserem-se elementos de caráter higienista e ambiental, historicamente presentes na tradição disciplinar urbanística e
revisitados através do princípio mais geral da sustentabilidade.
Trata-se, em última análise, de uma espécie de retorno às tradições do projeto
urbanístico, que assume um valor revolucionário com respeito aos paradigmas
disciplinares dominantes daquele período: a reconsideração da qualidade formal da implantação urbana comporta o reconhecimento cultural das regras da
forma e a definição de seu papel como procedimento. Não se trata apenas do
capricho ou da sensibilidade do projetista, mas do significado objetivo da forma
como valor estético tanto quanto técnico e construtivo. A partir das elaborações de Kevin Lynch até as elaborações de Krier e depois, através das proposições do new urbanism, de Duany, PLater-Zyberk, Punter, Parolek e outros, emerge
uma corrente de pensamento que reformula e relança, de maneira sempre mais
evidente, os sistemas de controle formal.
Entre o final dos anos ’80 e início dos anos ’90 essa corrente se manifesta de maneira madura 4 articulando suas propostas em um amplo leque de instrumentos
técnicos: diretrizes, manuais, regulamentos etc, aplicáveis nos mais diversos
contextos. O uso do controle da forma se torna instrumental, até mesmo dominante, e se volta também para questões funcionais e, retomando uma antiga
tradição da urbanística sanitarista, ambientais.
Partindo da codificação de elementos formais (fachadas dos edifícios, recuos
em relação aos limites do lote, distância entre o “invólucro” dos blocos edificados, relação entre a fachada e a via, entre volume edificado e seção da via, forma
do rés-do-chão, materiais construtivos etc), chega-se à conclusão sobre a defi-
120
nição do papel que esses elementos têm na construção do ambiente urbano e,
sobretudo, como podem influir no comportamento humano.
Emergem, nesse novo modo de considerar a forma, definições e códigos que
agem em diversas escalas: reflexões sobre os tipos edilícios, sobre regras de
agrupamento destes e sobre a composição dos espaços, dos mais simples aos
mais complexos e articulados, que levam à definição de composições urbanas
consideradas verdadeiras e apropriadas 5. Nas entrelinhas dessa nova atitude
ao se confrontar a forma que se insere uma interessante variante do conceito
de sustentabilidade ambiental, resumida na questão: o controle da forma pode
induzir à sustentabilidade ambiental nos projetos de transformação urbana?
O espaço urbano representa o habitat dos cidadãos e pode modificar, em função
de suas características, o modo com o qual as pessoas utilizam a cidade; induz
no observador a percepção da riqueza de quem vive em uma determinada área,
mas também mostra a possibilidade de usufruir de espaços de qualidade que podem conduzir a uma vida mais serena e, talvez, mais saudável. Em última análise,
pode-se representar e defender a sustentabilidade com o espaço urbano.
Face à pressão quanto à questão da relação entre a forma do espaço urbano e sustentabilidade, ocorre considerar uma “forma da sustentabilidade”, ou os instrumentos da projetação urbana capazes de fornecer um princípio de sustentabilidade “ambientalmente pertinente, economicamente conveniente e socialmente utilizável.”6
A projetação urbanística, desde Colin Rowe e de seus ensinamentos na Cornell
University7 até o Congresso para um New Urbanism, produziu muitos instrumentos, internos ao processo de construção do espaço urbano, e que possibilitam explorar a relação entre edifícios individuais, não se fechando na arquitetura
isoladamente, mas propondo uma visão de conjunto. Trata-se de algo de fato
verdadeiro quando se considera que, nas experiências que fazem parte da vertente acima referida, é dirigida uma grande atenção à via e, em geral mais ainda,
aos espaços intersticiais entre os edifícios.
Em alguns casos, a codificação desses elementos é desenvolvida de maneira
quase barroca, recorrendo à mensuração obsessiva do espaço público. Todavia,
também nas experiências mais rigorosas manifesta-se a finalidade das propostas, que se resume no melhoramento qualitativo dos principais aspectos da vida
social: falar, caminhar, sentar-se, negociar. Tudo de tal forma a oferecer um estilo
de vida ambientalmente sustentável, reduzindo emissões de gases produtores
do efeito estufa, fazendo mais eficiente o consumo energético, melhorando as
condições de saúde humana e do ambiente natural (ar, água, solo).
As experiências de projetação urbanística na escala local (neighbourhood
planning) confrontam-se com o tema da diversidade funcional, no sentido de
121
1 - City of Knoxville. A Pocket Guide to Development on Knoxville’s South Waterfront, May 2006. http://
www.cityofknoxvillw.org/southwaterfront/related/draftcodepocketguide.pdf
favorecer, nos domínios urbanos consolidados, comportamentos socialmente
virtuosos além de ambientalmente sustentáveis. A forma exprime nessas experiências uma espécie de “inteligência urbana” (smart cities), preparada para
tornar resilientes e sustentáveis as transformações da cidade.
A sustentabilidade do desenvolvimento urbano apresenta diversos graus de
complexidade. Em primeiro lugar, a articulação e a escala a que se refere. Certamente podemos e devemos considerar os recursos naturais empregados, tais
quais os sistemas de áreas verdes, das águas superficiais e subterrâneas ou os
corredores ecológicos, mas além desses, trabalhando em um ambiente antropizado, tanta importância quanto assumem a insolação dos espaços coletivos,
o albedo ou os efeitos da mobilidade mecanizada e, em última análise, a conectividade (walkability) dos espaços urbanos: a inteligência urbana se depreende
segundo o modo de usar a cidade.
Formal vs Informal
A projetação urbanística, assim como ocorre em outras disciplinas que têm na cidade
e na cidadania o foco disciplinar (civitas e urbs)8, assume esses dois termos (e suas relações recíprocas) como horizonte de pesquisa, fomentando inclusive a redefinição dos
próprios paradigmas disciplinares. O surgimento de uma exigência social de “sustentabilidade” (a construção de ecologias sociais ambientais, particularmente evidentes
nos assentamentos informais, o combate às mudanças climáticas, a manutenção da saúde
humana), a esperança de uma maior qualidade de vida na cidade (um local melhor para se
122
viver) estão gradualmente fazendo converter-se “em verde” os aparatos disciplinares.
O escopo atual não é mais controlar o crescimento mas elaborar modelos de cidade
capazes de enfrentar desafios futuros: o surgimento de novos estilos de vida, a reestruturação dos sistemas econômicos, a evolução, frequentemente não previsível, das condições ambientais, devido também às mudanças climáticas e, não menos importante,
a rápida (e desigual) urbanização mundial. Onde o assentamento aparece totalmente
privado de regras, não só formais, a relação entre forma e ambiente urbano se enriquece de complexidade, mas também de interesse disciplinar (além de social). É o caso dos
assentamentos “informais”, a grande multiplicidade de zonas urbanas marginais (slum,
favelas, baraccopoli, bidonville etc), habitados por uma vasta população de baixa renda
ou totalmente indigente.
É possível, nesse caso, recorrer ao controle da forma como instrumento de melhoria social? É possível, como afirma o new urbanism e os form-based codes,
promover a melhoria social e fazer, portanto, do assentamento informal “um
bom local para se viver”?
Trata-se de uma questão complexa que envolve muitas competências e requer
uma política de suporte 9. No esteio da mudança de orientação nas ações em favelas e suas intervenções necessárias para torná-las lugares habitáveis, muitos
programas de intervenção foram desenvolvidos tendo como tema o projeto urbano para os assentamentos informais. Nesses casos, a hipótese é a de que a melhoria do espaço coletivo (através de políticas públicas) poderá funcionar como
motor de uma requalificação mais generalizada. Algumas universidades brasileiras introduziram em seus programas de atelier e nas experiências didáticas a
pesquisa de percursos louváveis de projetação urbana para a requalificação das
favelas. Entre elas, particular interesse apresenta a experiência levada adiante
pela “Escola da Cidade” de São Paulo que abriu, sobre o tema da projetação da
forma na cidade informal, um curso de mestrado lato sensu denominado Habitação e Cidade, em cujo trabalho de atelier em 2012 se viram experimentações em
soluções projetuais para a favela Jardim Colonial, objeto do volume 4 da publicação anual do mesmo curso.
2 - Guidelines Chinatown and Leather DIstrict, Boston USA
1 - City of Knoxville. A Pocket Guide to Development on
Knoxville’s South Waterfront, May 2006. http://www.
cityofknoxvillw.org/southwaterfront/related/
draftcodepocketguide.pdf
123
3 Complete communities toolbox. Guide to FBC. Delaware USA. http://completecommunitiesde.org/form-based-codes/
Para além da consolidação da unidade habitacional, essa experiência se debruça
na melhoria da qualidade do espaço intersticial e ambientes imediatamente próximos. Surge, na observação dos trabalhos desenvolvidos no referido curso em
2012, a necessidade de definir tipologias flexíveis de implantação que se adaptem ao contexto, seja morfológico ou construtivo.
Faz-se referência ali desde às relações que o conjunto da favela tem com a “cidade
formal”, seja ao confronto, inevitável, com as condições de risco gerado pela “inadequação” do substrato morfológico -geológico sobre o qual se apóia o assentamento.
No que diz respeito a este último tema mostram-se interessantes algumas soluções
adotadas quanto à verticalização dos assentamentos, percursos externos e internos à área construída que exploram o declive do terreno para gerar conexões no
tecido edificado da favela, explorando também sistemas ousados de áreas verdes
para reduzir a densidade construtiva e para a estabilização do terreno.
Uma particularidade das propostas formuladas nos projetos desenvolvidos no
curso refere-se à relação do assentamento com a água. O risco hidro-geológico representa, sem dúvida, junto à implantação de infraestrutura (esgoto, rede
de iluminação, coleta de lixo), um dos nós a se desfazer para o saneamento das
favelas. Utilizar os fatores de risco como uma oportunidade projetual parece
certamente algo de grande interesse: controlar os níveis hídricos com tanques
de retenção integrados aos espaços públicos e espelhos d’água, liberar as áreas
de maior declividade consolidando-as através de percursos e canais em degraus
representam pontos fortes dos projetos para a favela desenvolvidos no curso.
Considerações análogas podem ser feitas a respeito dos projetos para o
“Concurso Nacional Ensaios Urbanos: desenhos para o zoneamento de São Paulo”,
124
apresentados nesta publicação. Os projetos assumem como foco a redefinição do espaço público, utilizado como instrumento de requalificação
formal e funcional do conjunto construído. Não só o espaço coletivo define
uma configuração formal e traça os limites da percepção urbana, mas configura lugares para uma “hipersocialidade” encorajando o encontro entre as
pessoas. Com essa finalidade, a exploração projetual incita a redefinir, analogamente às mais recentes experiências norte-americanas 10, a walkability,
através de um controle acurado dos resultados formais: a permeabilidade
do construído torna-se assim instrumento de saneamento social além de
físico. Trata-se de uma aceleração do processo natural de metamorfose da
cidade, regulada aqui por códigos acurados de comportamento projetual
(smart codes). É interessante ainda notar como os resultados formais são
fortemente ligados aos usos da cidade: também nesse caso, a diversidade assume um papel social além de funcional e representa um reforço da walkability como instrumento de resgate social.
Habitação e Cidade - Escola da Cidade Jardim Colonial, trabalho equipe 3
Habitação e Cidade - Escola da Cidade Jardim Colonial, trabalho equipe 3
125
Os trabalhos apresentados nesta publicação mostram, portanto, um avanço no
longo caminho para uma compreensão plena da relação entre forma e cidade e
permitem realizar, como ensaio, algumas reflexões. Ocorre,em primeiro lugar,
evitar o risco de um uso instrumental da cidade informal para fornecer aos projetos um tempero de sustentabilidade social, alimentada também por uma “hipervalorização da forma”, atribuindo a esta um papel dominante e, em alguns casos,
absoluto. Em segundo lugar, evitar o risco da “espetacularização da pobreza”,
fazendo do assentamento informal um local de “safári” turístico. Mais do que
qualquer outro risco, todavia, necessário evitar o maior: a idéia de inevitabilidade da desigualdade e, com essa, a diluição do projeto como uma simples prática
estética. O controle da forma do espaço coletivo, ainda que não resolvendo os
problemas decorrentes de uma condição precária do assentamento, representa indubitavelmente uma contribuição para fazer da favela senão um bom local
para se viver, ao menos, mais simplesmente, um lugar para se viver.
Notas
1. São desse período diversas ações projetuais orientadas ao controle da forma urbana como,
nos EUA, o bairro Randolph em Richmond, o Master Plan para Battery Park City (1979), os
“design guidelines” para a “South Residential Area” (Rector PLace, 1981) ou a definição
de um novo modo de codificar a forma urbana (new urbanism) na intervenção de Seaside;
também, no Reino Unido, o Master Plan para Canary Wharf. Ver, a esse propósito, A.P.Latini
Falsariga per uma classificazione delle regole della forma nella nuova tradizione anglo-americana, in V.Fabietti, Forma urbana e valutazione ambientale, Sala Ed. Pescara 2013
2. Ibidem
3. P. Langdon, “A good place to live”, The Atlantic Monthly, Boston, 1988
4. O New Urbanism nasce oficialmente em um congresso em Davis em 1991 e é desse período a criação do Congress for New Urbanism http//:www.cnu.org/who we are. O escopo
dessa associação é promover o desenvolvimento de bairros percorríveis a pé e de possibilitar
o desenvolvimento de comunidades sustentáveis e “healthier living conditions”. Nasce em
2004 o Form Based Code Institut, que representa a evolução natural do New Urbanism e dos
smart codes cuja primeira versão vem à luz em 2003. Cfr A. Latini, op cit
5. O exemplo de Seaside, realizado por Robert Davis em 1979 com masterplan de Andres
Duany e Elizabeth Plater-Ziberk, é paradigmático também no uso cinematográfico que foi
oferecido em “The Truman show” fazendo dele uma espécie de Shangri-lá moderna.
6. cfr. V. Fabietti Valutazione dell’ambiente urbano, in V. Fabietti, Forma urbana e valutazione
ambientale, op cit.
7. Realizou-se recentemente em Roma junto à Facolta di Architettura di Roma Tre um interessante congresso sobre a figura de Colin Rowe e sobre seu papel na renovação da projetação urbana, com o título “Urban Design and the legacy of Colin Rowe”. Ver htpp://colinroweconference.wordpress.com
8. Aos termos civitas (cidadania) e urbs (cidade) se acrescenta um terceiro, polis, frequentemente utilizado como sinônimo de cidade. O termo polis, todavia, referia-se originalmente à
cidade como lugar de participação mais que lugar físico, e refere-se, para o que aqui interessa,
às políticas urbanas.
9. cfr nota 8
10. Aplica-se para toda a experiência conduzida por Dan Porolek para Cincinnati
126
Projetos realizados pelos
alunos do curso Habitação e
Cidade (edição 2013)
no período de atelier do
módulo 1
Projects made by the students of the
course Housing and the City (edition
2013) in the atelier period of module 1
Foi adotada como objeto de observação e estudos uma área urbana no que se
poderia chamar de borda do Centro expandido paulistano, vizinha (e com futuras reverberações) da Operação Urbana Água Branca, com algumas ZEIS
demarcadas, junto à ferrovia num trecho que aguarda projeto para articulação
de suas margens segregadas – área, portanto, que representa desafios e oportunidade para pensar a condição e possibilidades urbanas da cidade de São Paulo.
Com condições diversas entre si, contando com temas como pré-existências,
otimização de investimentos públicos, regulamentações (ainda que se tenha
permitido críticas a restrições existentes e ensaios de sua flexibilização), alguns
lotes na área em questão foram fornecidos para que os alunos indicassem possibilidades de implantação de Habitação num sentido pleno, ou seja, com a garantia de urbanidade e, portanto, de uma vida urbana que fosse estímulo a encontros e ampliação da consciência.
129
grupo 1
Beatriz Polizelli / Clélio Leme / Carlos Antonio / Gilberto Brunhari
Conjunto residencial / barra funda – o entorno
Área 2 a qual foi designada para desenvolvermos nosso projeto, apresenta aspectos privilegiados quanto à localização, na região central de São Paulo. Dotada de toda infra- estrutura urbana publica. Servida das principais vias estruturais
da cidade, marginal tiete (1KM), Av. Pacaembu (1KM) Av. Rudge Rio Branco(500M)), avenida marques de são Vicente(600m), Metro leste/oeste na altura da estação Marechal Deodoro (800m), metro norte/sul estação luz (2km),
estação de trem Barra funda(1,5km) e Rede de energia elétrica de baixa e alta
tensão, abastecimento de água, rede de esgoto instalada, galeria de águas pluviais, ruas pavimentadas em toda região, áreas verdes, distribuída em 7 praças,
escolas e faculdades no entorno.
Por ser uma área que está em um dos pontos mais antigos da cidade de São Paulo
encontra-se em estado de deterioração. Antigos galpões industriais, casas residências, térreas e sobrados com sua estrutura comprometida e abandonada.
Esta situação tem despertado o interesse da especulação imobiliária em construções verticalizadas com finalidades residenciais e comerciais.
Nesse sentido, optamos por desenvolver um projeto verticalizado com números diferenciados de pavimentos possibilitando melhor ventilação e iluminação
natural, evitando uma padronização das torres. Ao observarmos o bairro e percebemos que ele necessita de infraestrutura particular, tais como: padaria, mercados, farmácias e comércio em geral, resolvemos então criar um projeto de uso
misto, comercial no térreo e residencial nos demais pavimentos.
As áreas de lazer: churrasqueira , playground e academia foram projetadas
no térreo, internamente possibilitando privacidade e segurança aos seus usuários.
O 9º pavimento destinado ao uso comum caracterizado como um espaço alternativo será usado para festas, estudos e jogos eletrônicos pois possui um
amplo espaço de lazer coberto e uma ampla varanda descoberta.
130
barra funda - entorno
tipologia 1 53,43 m2
tipologia 2 - 51,72 m2
implantação
131
pavimento tipo
9º pavimento
132
elevação
elevação
133
grupo 2
Lyzandra Machado / Juliana Drahomiro / Denise Dalla
Conjunto Vila do Bosque
Bairro Barra Funda
•
Ferrovia antiga;
•
Industrialização (séc. 19 e 20);
•
Reduto de imigrantes e trabalhadores;
•
Galpões de fábricas;
•
Tentativa de transformar em região comercial há 18 anos;
Situação atual
•
Vocação residencial e negócios;
•
Rede de transportes (metrô e trem);
•
Shopping, Sesc, Parque da Água Branca, Praça descuidada, estádio;
•
Galpões subaproveitados;
•
Baixa circulação de pessoas;
•
Déficit de áreas verdes e comércio de rua;
•
Alagamentos;
•
Dificuldade em atrair moradores apesar de ser próxima ao centro
Operação Urbana Água Branca
•
540 hectares;
•
Obras em drenagem e áreas verdes;
•
Melhoramento viário;
•
Incentivo ao padrão residencial médio;
Melhoria das condições de mobilidade;
•
Recuperação da paisagem;
•
•
Facilitar acesso às estações de metrô e ferrovia;
•
Transposição da via férrea;
134
Terreno área 3.866,5 m²
quatro lâminas l/o
distribuição dos conjuntos
circulação
arranjo
135
espaços livres
área verde
Planta baixa térrea
136
tipologia 1
tipologia 2
curva ascendente “morro”
perspectiva 1
perspectiva 2
137
grupo 3
Camila Romano / Sandro de Mauro / Lara Ferreira / Joan Font
Barra Funda
•
•
•
•
•
•
•
•
•
ÁREA
138
Preservação dos galpões existentes
Diversidade de tipologias
Implantação linear
Uso misto
+ Moradia
+ Comercial
+ Co-working
+ Ateliê profissional liberal
Áreas comuns + pátio semi-público
CONCEITO
TIPOLOGIAS
139
térreo
pavimento 3
140
pavimento 1
pavimento 12
1. vista da rua do bosque
2. vista do pátio interno
3. vista da galeria
perspectiva
141
grupo 4
Douglas Nascimento / Joana Penso / Mariana Ribeiro / Patrícia Fraga
perspectivas e corte esquemático
142
implantação
térreo
01. praça de acesso
01. praça de acesso
07. terraço jardim com acesso excluisivo para moradores
02. acesso edifício residencial
08. terraço de serviços
05. rampa de acesso à biblioteca e a galeria de comércio e
09. paineis solares
serviço
1º pavimento
2º pavimento
planta unidade
planta tipo
pavimento tipo
143
solstício de inverno_22/06_ 10h00
solstício de inverno_22/06_ 12h00
solstício de inverno_22/06_ 15h00
solstício de verão_22/12_ 10h00
solstício de verão_22/12_ 12h00
solstício de verão_22/12_ 15h00
modelo eletrônico
144
modelo eletrônico
145
grupo 5
Fabiana Kalaigian / Isabela Gardes / Daniela Facchin
Localização
146
esquemas de implantação
inserção no lote
térreo
1º pavimento
2º pavimento
147
tipologias:
1, 2 ou 3 dormitórios e duplex
pavimentos tipo
edifício a
pavimentos tipo
edifício a
pavimentos tipo
edifício b
148
perspectiva
perspectiva
149
grupo 6
Martin Benavidez / German Biglia / Artur Mei / Fernanda Sakano
150
151
área térreo
1º pavimento
2º pavimento
4º pavimento
152
fachada oeste
fachada sul
tipologia:
tipologia:
3 dormitórios
2 dormitórios
perspectivas
153
grupo 7
Caio Marçon/ Dhiego Torrano / Roberto Alves
implantação
térreo
pavimento térreo + 0,90m
planta auditório nível 4.68
corte esquemático
154
1 dormitório 34,43 m2
2 dormitórios 48,77 m2
lâminas tipo
térreo
pavimento tipo - escritório
corte esquemático
esquemas
155
corte longitudinal AA
corte transversal BB
156
corte transversal CC
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
157
grupo 8
Sylvia Facciolla / André Ribeiro / Cinzia Schiavon
modelo
implantação
158
térreo
1º andar
andares superiores
159
vista
modelo eletrônico
160
modelo eletrônico
modelo eletrônico
161
162
163
164
PARTE 3
Projetos para áreas
urbanas precárias
Projects for precarious areas
165
Projetos realizados pelos
alunos do curso Habitação
e Cidade (edição 2013)
nos períodos de atelier dos
módulos 2, 3 e 4
Projects made by the students of the
course Housing and the City (edition
2013) in the atelier period of modules 2,
3 and 4
Projetos para áreas urbanas precárias
Já há algumas décadas percebe-se que áreas precárias da cidade precisam de
projetos que considerem pré-existências – onde, portanto, relações sociais e espaciais conquistadas devem ser observadas com atenção e cuidado. Sabemos,
assim, que hoje a construção do Habitat humano não significa apenas a produção de novas partes da cidade, conjuntos habitacionais que seguem necessários
desde que não mais tratados como acampamentos destituídos das benesses da
vida urbana – também, e talvez sobretudo, os projetos para as áreas precárias
são o nosso gargalo na distribuição igualitária de acesso pleno à cidade e de recursos para parcela significativa da população das aglomerações humanas.
Os projetos aqui apresentados vão nessa direção.
Em Córdoba, Argentina, cidade que associamos a pesquisas havidas desde a
década de 1960 sobre tecnologias construtivas facilitadoras da produção habitacional por ajuda mútua1, tem visto crescerem áreas ocupadas sem infraestrutura apropriada, cujas famílias têm sido convocadas a viver em conjuntos habitacionais distantes e desprovidos de dinâmica urbana, algo diante do qual resistem
e que podemos perceber como mensagem de que querem viver na cidade e não
num arrabalde fora de onde as possibilidades de fato estão.
1 O Centro Experimental de la Vivienda Economica (CEVE), ligado à antiga Universidade Católica de Córdoba, Argentina, inicia suas pesquisas em 1967
167
Os projetos aqui apresentados investigam como se pode lidar com as áreas
chamadas La Maternidad, que segue ocupada ainda que cenário de contínuas
remoções, e Los Artesanos que de certa maneira funda a possibilidade de se
viver numa situação a princípio inapropriada. Com esta área – Los Artesanos –
inevitável a reflexão sobre a adequação da permanência de uma ocupação não
planejada ainda que, por outro lado, seja perceptível ali a fundação improvável
de uma possibilidade de Lugar.
Nos projetos para São Paulo, respostas ao que se viu nas comunidades junto
ao córrego do Freitas, no Perímetro de Ação Integrada chamado Morro do S4,
lidam-se com uma parte da metrópole paulistana que tem sido associada à Cultura dita periférica – Capão Redondo, Jardim Ângela, bairros vizinhos, têm mostrado à cidade através desde rappers a escritores2, uma vida com tempero próprio, que compõe drama, solidariedade e vontade de se colocar no tabuleiro da
condição contemporânea.
Segue chocante na maior e mais rica metrópole brasileira a existência de precariedades extremas em áreas como aquelas onde as comunidades estudadas
estão instaladas ainda que, com uma necessária flexibilização de determinações
e com pesquisas de meios e instrumentos mais condizentes para nelas se intervir, algo do encantamento dos seus recantos criados de maneira espontânea se
possa valorizar e preservar – e, para isso, a presença intensiva e ininterrupta do
Poder Público é ponto pacífico.
Os projetos aqui apresentados mostram ensaios de caminhos possíveis para a
articulação plena de duas formas urbanas que seguem de costas uma para a outra, cindidas ainda que complementares e interdependentes.
2
168
Mano Brown e Ferrez são exemplos de vozes dessa parte da cidade
módulo 2
La Maternidad
e Los Artesanos
Córdoba, Argentina
169
La Maternidad
grupo 1
André Ribeiro/ Caio Marçon/ Dhiego Torrano / Roberto Alves
situação
170
implantação
171
implantação
lâmina tipo
lâmina tipo + pátios
3 dormitório 69m2
172
2 dormitório 55m2
1 dormitório 40m2
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
perspectiva 4
173
Los Artesanos
grupo 2
Camila Romano / Sandro de Mauro / Lara Ferreira / Joan Font
localização
regularização
174
tipologia
-estrutura metálica
-modular
-componentes pré fabricados
-preenchimento alvenaria
-autoconstrução
-customização
-incremental
-2 e 3 pavimentos
-uso misto
175
tipologias
176
intervenção
corte rua principal
corte rua tipo
177
Los Artesanos
grupo 3
Douglas Nascimento / Mariana Ribeiro / Patrícia Fraga
localização geral villa los artseaños
178
implantação
pavimento tipo
apartamento tipo
térreo
179
esquemas
perspectiva 1
180
perspectiva 2
perspectiva 3
perspectiva 4
181
La Marternidad
grupo 4
Beatriz Polizeli / Clélio Leme / Fabiana Kalaigiana / Fernanda Sakano / Juliana
Drahomiro / Lyzandra Machado
esquema proposto: flxo e usos
implantação
182
implantação térreo
eixos transversair e longitudinais
implantação cobertura
eixos transversair e longitudinais
183
corte AA’
corte bb’
corte cc’
corte dd’
184
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
perspectiva 4
185
Los Artesanos
grupo 5
Martin Benavidez / German Biglia / Artur Mei / Isabela Gardes
esquemas: construir o vazio
186
esquemas: construir o vazio
planta
corte
corte
187
localização
implantação
188
perspectiva 1
perspectiva 2
189
Los Artesanos
grupo 6
Sylvia Facciolla / Cinzia Schiavon / Daniela Facchin / Carlos Antonio
/ Joana Penso
190
objeto de intervenção
estudo de novas conexões da cidade
formal com los artesanos
191
detalhamento área 01
detalhamento área 05
192
detalhamento área 06
detalhamento área 06
requalificação e realocação
projeção
detalhamento área 06
projeção visão modular
detalhamento área 06
detalhe unidade habitacional
detalhamento área 06
estudo volumétrico
193
módulo 3
Morro do S4
São Paulo, Brasil
Planos Urbanísticos
Urbanistic plans
195
grupo 1
Camila Romano / Sandro de Mauro / Lara Ferreira / Joan Font
localização
diagnóstico
196
diagnóstico
diagnóstico
197
mobilidade
habitação
198
corte do eixo transversal
estratégia de intervenção urbana
estratégia de intervenção urbana
programa para o córrego
programa para eixos transversais
199
grupo 2
Sylvia Facciolla / Cinzia Schiavon / Daniela Facchin / Carlos Antonio /
Ágatha Morare/ Joana Penso
mobilidade_ciclovias
caminhos verdes_arborização
200
201
tratamento do córrego
202
esquemas
203
grupo 3
Caio Marçon/ Dhiego Torrano/ André Ribeiro/ José Ricardo Paoliello Jr./
Beatriz Polizelli / Clélio Leme / Lívia Silva
localização
estratégia
análise
204
diagnóstico
diagnóstico
205
intervenção
percursos e conexões de pedestres
206
propósta
207
grupo 4
Lyzandra Machado/ Fabiana Kalaigian / Artur Mei / Juliana Drahomiro /
Silvio Reichi /
situação existente:
levantamento favelas existente
situação existente:
levantamento áreas verdes
208
proposta
implantação do trecho ampliado
209
corte aa existente
corte aa proposto
corte bb existente
corte bb proposto
proposta
área de provisão
210
corte bb córrego
corte bb alagamento a
corte bb alagamento b
corte ff existente
corte ff proposto
corte gg existente
corte gg proposto
corte hh existente
corte hh proposto
211
grupo 5
Douglas Nascimento / Fernanda Sakano / Isabela Gardes / Mariana Ribeiro
/ Patrícia Fraga
proposta
212
proposta- remoções
213
cortes
proposta - jardim campo de fora
/ santo antônio
214
planta de bacias
seção transversal
vista parede do canal
215
grupo 6
German Biglia / Nathalie Artaxo/ Martin Benavidez
216
217
218
219
módulo 4
Morro do S4 - São Paulo, Brasil
Desenvolvimento de
anteprojeto específico no
âmbito do Plano Urbanístico
desenvolvido no módulo 3
Development of specific preliminary
draft in the sphere of the Urbanistic
Plan developed in module 3
221
grupo 1
Camila Romano / Sandro de Mauro / Lara Ferreira / Joan Font
maNcha de remoção
222
construção pré-fabricada modular
componentes pré-fabricados a serem usados nos módulos
tipologias propostas
223
provisão de 235 unidades > 50% das unidades removidas
224
corte da via transversal
fachada das unidades que faceiam o córrego
225
grupo 4
Lyzandra Machado/ Fabiana Kalaigian / Artur Mei / Juliana Drahomiro /
Silvio Reichi /
implantação
226
corte aa trecho ampliado
corte bb trecho ampliado
corte esquemático barragem tipo a
vista a montante da barragem tipo a
corte esquemático barragem tipo b
vista a montante da barragem tipo b
227
perspectivas
modelo - construção
228
modelo - construção
construção
229
grupo 5
Douglas Nascimento / Fernanda Sakano / Isabela Gardes / Mariana Ribeiro
/ Patrícia Fraga
localização
230
planta 1 pavimento
planta 2 pavimento
231
planta 3 pavimento
planta 4, 5, 6 e 7 pavimento
232
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
perspectiva 4
233
grupo 6
German Biglia / Nathalie Artaxo/ Martin Benavidez
SITUAÇão
234
235
esquemas
236
perspectiva 1
perspectiva 2
perspectiva 3
perspectiva 4
perspectiva 5
perspectiva 6
237
239
Preface by the organizers
This fifth volume of the annual publication
Housing and the City, which is one result of the
lato sensu graduate course with the same name, offered by the Escola da Cidade, School of Architecture and Urbanism in the city of São Paulo, is organized in three parts that complement one another.
In the first part, there is a series of articles
about Housing Policies, some in a panoramic way
and others focusing on a period, program, or resulting urban space.
We understand that the continuous and careful observation of the actions carried out about
Housing in the country is fundamental, since the
contexts allow for a more precise understanding
of the past relationships and circumstances that
have a lot to teach us, something said with great
property by architect Ana Paula Koury in her text
presented here.
In this sense, Brazilian experiences are observed by architect Eulalia Negrelos, by economist
Ana Cláudia Rossbach, by architects Paulo Bruna,
Nilce Aravecchia and the already mentioned Ana
Paula Koury, making us have a more precise and
knowledgeable eye and that we understand the
city that results from the actions that were performed. Architect Gustavo Rebord clarifies to us
the Argentine experience regarding Housing Policies in that country, something that allows a comparative visualization in what refers to the Brazilian case and brings us closes and allows us to join
efforts towards achieving a full and sustainable
Habitat in our American cities and in the World.
The second part of the publication brings
some discussions about the urban design and,
thus, the design of our urban Habitat, which we
desire that should facilitate, and even stimulate,
a pleasant life, in harmony with the natural cycles
and achieved through an orchestration of the
agents involved in its production. The form of this
habitat and how to make it viable is the theme of investigation of the tender Urban Essays, organized
the by Municipal Department of Urban Development (SMDU) of the Municipality of São Paulo
– some awarded projects that have professors
from the Escola da Cidade in their teams are reproduced here, preceded by a text from architect
Daniel Montandon, responsible for the tender and
also professor of the Escola da Cidade, in which he
presents and comments the initiative and his new
modeling of the tender, which had the participation of the São Paulo IAB.
Architect Valter Fabietti, frequent collaborator of the course Housing and the City, comments,
in the sequence, the search of the good urban form
that serves as background for actions such as the
tender Urban Essays and for projects in precarious districts, central issue among us and the them
for the third part of this publication. Before this
final part, some projects made in the first module
of the course, in its 2013 edition, are presented,
and in those forms of inserting Housing together
with other uses in an existing urban context, but
240
in forms of rapid transformation, are attempted.
Also there we have a reflection about the form of
the city and, fundamentally, about the design that
articulates private spaces with public ones – ultimately, the basic theme of the tender Urban Essays, which brought results pointing towards the
equation in the sense of guaranteeing life public
spaces and, then, safe and seducing.
The already announced third and last part of
the publication brings projects made by the students of the course in 2013 for precarious areas
of Cordoba, in Argentina, and of São Paulo – in the
case of São Paulo, it was dedicated to some communities in the Perimeter for Integrated Action
(PAI), called S4 Hill, in the South zone of the city,
where two areas of Cordoba were the theme of
studies: one of them very close to the traditions
downtown area, a stronghold of resistance of the
housing movements (La Maternidad) and another
one represents the recent turn towards urban precariousness experienced in Argentina, occupation
between ways of mobility in a regional scale, with
consequent problems of access and other, such as
flooding due to the blocking of drainage by earthworks for large size infrastructure, besides health
problems and problems of stability of the constructions made there (Los Artesanos).
We believe that this new volume of the series
Civilização América will contribute for the discussion about the question of Housing among us,
which we want it to be generous and that make us
advance towards an egalitarian condition and that
promote growing awareness of our possibilities.
Before the three parts of this publication, we
have a text written from classes given in the course
in 2013, which seeks what would have been the
rationale of that edition, composing some sort of
a balance that has become constant and that, given the possibility of helping future reflections, we
dare to share with readers interested in the discussion that we had.
Housing and the City – some considerations
Luis Octavio de Faria e Silva
The course “Housing and the City” gives classes and makes propositional investigations that, in
each edition, make people think about the matters
that form its title. This text seeks the reasoning promoted in 2013 – it is, then, an effort to find the core
of what it was about. It is hope that it may contribute, together with the article that follow it in this
publication, clarifying the possible ways to progress
in achieving conditions of dignified and full housing
to all our fellow inhabitants.
The space to live – the dwelling or housing –
reflects the dynamics of actions, movements, and
principles of those who inhabit them. Thus, social
and technological transformations cause differences in the way of living and, consequently, in the
dwelling space.
The dwelling, or housing, is not restricted to
the shelter against the weather since living presupposes a broader scale, with connections and aggregating spaces of common property, collective and
public ones, which allow fully inhabiting.
The contemporary housing, due to the fact
that most people in the planet have today a way of
life resulting from inhabiting metropolitan areas, is
influenced by the coexistence of several means of
communication and means to obtain information,
pieces of equipment that make activities faster, besides reflecting new forms of domestic groups.
Typologies of the distribution of the spaces and
of the furniture tend to be more flexible and multifunctional in the contemporary housing. The question of storage, for example, appears in a different
way than it was in the past.
The design of the housing space in all its scales
– which includes the design of the district and of the
city – is the theme of intensive investigation, especially since the beginning of the 20th century, even if
ordered actions to produce it from preset principles
can be identified since the ancient times, which already indicated conviction and accumulated experiences. The selection of materials and techniques
aiming to produce the housing is, indeed, something
that gets mixed with the appearance of humanity.
In view of the contemporary condition, counting with the whole set of accumulated experiences,
which design should be defended to the housing, to
the city? In a condition as the Brazilian one, how to
get prepared for the ongoing urbanization and to
the one that seems to be coming?
Diversity and participative project seem to
be current nonnegotiable prerogatives – we are
diverse and it is necessary to ask what the people
want. In this sense, how to deal with the legacy we
have in the resulting realizations and discussions as
for the form of the city, districts, and of the housing?
Weissenhof, modern housing district from the
beginning of the 20th century, related to the investigations of the Deutsche Werkbund, was a systematization of housing possibilities confronted to the
way of living then. There we have the juxtaposition
of the desire for greater density in the sense of optimizing the perceptible infrastructure in the proposal of na apartment building, rows of semi-detached
houses that seem to guarantee a certain sense of
community and single-family houses associated to
the idea of the garden city.
The new districts of the city of Frankfurt under
the command of Ernst May1 take ahead proposals
of this new way of living – projected with scientific
criteria, but favoring a relatively low density, somehow echoing the Howard`s view of the garden city,
where the urban design produces segregated spaces, separated so as to guarantee familiarity to the
inhabitants and a certain fear for visitors and intruders. In Germany those districts, called siedlungen,
are not so explicit in the segmentation of the space,
but are distant from the perspective of the superblocks of free access defended as assumptions by
architects followers of the CIAM of the years between the wars, who advocated the open city, with
quality housing produced in large scale by the State.
Sometimes somewhat agricultural suburbs
like the siedlungen, which had reflexes in the production of the IAPs in Brazil, sometimes garden
districts with profusion of dead-end streets and
single-family residences, sometimes monumental
complexes such as the hoffes from Vienna, which
represented and celebrated the collective life,
sometimes the superblock which dissipated the
cutting of the soil by markings, indicating to a collective property of the urban soil, a model widely
advocated in Brazil where the modern movement in
the architecture, on the other hand, did not have the
cohesion affirmed by some historians, such models
alternated and mixed in the design of the city, which
is formed by movements and pauses, initially congested by the industrial production and then by the
urban expansion.
The social housing, previously housing for blue
collar workers, popular or economic housing, a
programmatic item in the struggle of the workers,
especially since the 20th century, as first treated exclusively (and frequently in a prejudiced way) as a
matter o health, becomes gradually a priority in the
construction of the city, where the design of new
complexes that are increasingly comprised as part
of it take hold of those models of urban design, resulting in since a Westhausen Siedlung in Frankfurt
up to a Kiefhoek in Rotterdam (projected by architect Oud2), paradigmatic complexes in the study of
the housing production by the Public Power.
Since then there is the issue of obtaining land
for the production of social housing – the lack of access to the urban soil by the poor associated to the
search for areas where to produce housing moved
the Housing Policies that assumed, then, the institution of land banks, something practiced in Frankfurt
under May and by the COHABs in Brazil in the last
decades. In the German city a significant percentage of land in urban soil is acquired, whereas in the
Brazilian case quite frequently cheap land far from
the infrastructure networks is acquired.
The housing design and the city design are,
ultimately, only one, as they are united if seen from
241
their specificities. The city, as recalls architect Jaime
Leirner3, is a skeleton of life, movement and work,
and needs action from a compassionate and strategic view, understanding planning as a process and
having a commitment with simplicity and imperfection.
In this sense, when we look at the Latin-American cities, we realize simultaneousness and parallelisms that may clarify us on the path to follow. In
Latin America at the turning of the twentieth century, countries that exported agricultural products
see appear plans of industrialization that are implemented in the dissolving patriarchal societies. Reflexes of the later 1929 crisis, dozens of revolutions
have transformed the region, which also receives a
new flow of immigration from Europe that had become frail because of the World Wars.
In the 1930’s and 1940’s, when the North of
Latin America had greater links with the US and the
South had greater links with Europe, ideas about
American and European cities are applied in the
reflections and plans about Latin American cities.
In the so-called reformism of those decades there
is the birth of the idea of the Latin America city as
something backward and in which large housing
complexes are installed as propaganda of a supposed progress and celebration of a systematization of modernist principles in architecture.
Due to the ambiguity in the defended idea of
progress and of the perceived losses in the passage
for the modern condition, movements of reaction
against the dissolving effects of Modernity will appear in the region, mainly from the 1960’s, in which
self-construction will be defended as less conflictive than the large complexes in the transformation
of the Latin American cities.
There is a remarkable difference in the rhythm
of transformation in the counties: in Mexico, Argentina, Brazil and Venezuela there is stronger investment in such large housing complexes, whereas in
Colombia, at first, Policies that favor mutual actions
and self-construction appear. Outside those actions, however, those who make the Latin-American city are, indeed, the poor, on their own private
initiative.
In the 1960’s from one side we have the defense of the return of the notion of community and,
from the other, the so-called developmentalism, in
which, for example, in Brazil Housing is thought as
an industry focused on its production, something
that is perceived when we see what is financed by
the BNH (Housing National Bank), a result of the
distension that happened in the Brazilian military
coup of 1964.
In this same decade, in Lima, where studies
about the barriadas have been made for a while,
the important project PREVI4 appears, seeking new
principles for the design of the housing, focused on
the recovery of the notion of community as something lost in the transition of the traditional condition to the modern culture, which made more evident a cultural clash in the barriadas from Lima or in
the slums of Rio de Janeiro and, even if more subtle,
also visible in the villas miseria from Buenos Aires.
242
Slums multiplied in Brazil in the 1970’s.The
1980’s and 1990’s saw the spread of neoliberal policies with the privatization of the public services and
state-promoted Housing seemed to disappear from
the debate. The absence of Housing Policies of a
broad scale and precarious urbanization were added and the Housing problem is increasingly more
associated to the action in the slums that house a
significant contingent of inhabitants of the Brazilian
city, as well as of cities of the other Latin-American
countries.
Projects for the slums are carried out in São
Paulo in the 1980’s and 1990’s, aiming to a partial
and gradual urbanization, and it has to be noticed
that up until then action aimed only at eradicating.
Since the 2000’s the objective for the precarious
districts is their full urbanization and integration
with the close surrounding and with the city as a
whole. Rio de Janeiro saw pioneer actions aimed to
integrate the slums into the city. We register more
progress there in such effort, in view of the fact
that sometimes there seems to be an opposition
between the city and the slum. In the dispute for
the territory, the slum and the city persist, and are
even seen by many as district rationales. Recently,
however, in addition to Rio de Janeiro and São Paulo,
inclusive planning has been practiced as integrated
plans with insertion of Housing also in Curitiba and
Belo Horizonte.
In Brazil, with torn cities, where disconnected transforming actions follow themselves, frequently linked to the financing system, the slums
continue being stigmatized as invasive. There is an
urban-environmental conflict in the Brazilian city
which is made explicit in the slums and continues
pretty much due to the lack of clarity in the legislation, making one think in the necessary adjustment
between social development and preservation
of the quality of the environment. It is impossible
treating the megacities we face, where new precarious districts appear, without thinking about them
by fragments, even if from a general reasoning. In
this sense, transforming actions for the precarious
districts must seek new situations, without giving
up the dreams, but paying attention to where their
centers of community life are to value them, establishing open spaces, reinforcing existing or unusual
accesses, introducing vegetation in all levels to
make possible for a dignified life. In the propositions
for those districts and for the city in general there is
the possibility of new paradigms regarding the experiences, for example, Weissenhof’s or PREVI’s. It
is possible to think about the production of public
spaces that permit ludical appropriation, with specially developed signaling, creative and updated
strategies to deal with the solid waste, among other
renovating actions.
In the contemporary world we see different
ways of working as for the precarious districts. In
some countries such as Peru and Bolivia there is
a trend of solely regularizing them – and in Brazil
there are also instruments in this sense, still with a
horizon that is the regularization walking side by
side with the reallocation and the construction of
new units. The reallocation as a priority has been a
common practice in China, and in a lesser scale in
Angola, which follows in in the Chinese steps, but
also in India – there is also a strong guidance from
the Brazilian Minister of the Cities to privilege this
practice to deal with precarious districts. Financing
policies of own home acquisition produced through
real estate market are strong trends in Chile, Mexico, South African, and Brazil, with the PMCMV. The
desired, yet difficult, Integrated Planning advocated
by the City Statute, which was copied by India, is
still an exception. There are also bottom-up models,
with programs based on joint work, in The Philippines and in Thailand. Thus, we see that on one hand
the choice of large complexes and on the other hand
self-help are still the paths that persist. The PMCMV
Entidades (My House, My Life Program – Entities),
for example, is born from the movements from the
period of Mayor Luiza Erundina’s administration in
São Paulo, which at first adopted self-construction
as current practice. The Uruguayan model that supported the cooperatives continues with assumptions based on those practices of joint work, something that was abandoned in Brazil, even if the idea
of self-management and community organization
remains as something as important as the project.
Despite the unquestionable achievements of
the PMCMV as for the installation of new units with
infrastructure networks and even in a certain way
the distribution of favors it represents, we have not
had as its effect a broader urban inclusion and what
we often see is the repetition of old models of expansion of the cities in distant little adequate areas, with
projects that do not really create a urban dynamic,
pretty much due to the emphasis in the action of the
building constructors/developers and not of the entities, or even resulting from the inexistence of other lines in the same financing program. Somehow,
Chile promoted new complexes without the necessary urban quality this way, having ended up with its
precarious districts, it can be said. The recent social
housing in Argentina has been treated as part of a
state machine of assistencialism, without criticism
or debate about the resulting city, and the results
have also shown little urban quality5.
Is it not possible to have the prevalence of
another urbanistic view, with aggregating spaces
– agoras – centers of activities of greater density,
with minimized infrastructure networks, with the
use of rain waters, reuse, solar energy, reduction of
impermeable surfaces, connected areas of vegetation, streets conceived as urban inducers, pacified
as cities need access to people and not to vehicles,
with simple, clear, not pollutant public transportation? What can we learn from the recent design
experiences of updated urban design as those we
see in Amsterdam – Almere, Java Islands, Borneo
and KMSM, an investigation of great diversity of
typologies of Silodam projected by the MVRDV or
the contemporary projects in China such as Jiading
New Town?
The Public Housing Policies in Brazil should be
based on social indicators and according to desired
situations for the improvement of the housing con-
ditions. In this sense, lack of ownership safety, inadequate access to safe water, sanitation, and other
infrastructure networks, low structural quality of
the edifications, congestion as for the family density
should be watched. To face those indicators, theme
of the Policies, will it be possible to have a Housing
Plan in the scale of the country or will it be that Housing Plans should be thought in the scale of the cities
or of the States?
After decades without a Housing Program of
broader scale, the PMCMV6 started in Brazil, which
would run over the search for a National Housing
Plan. The understanding of that plan that is in effect
today and of the necessary adjustment so that Housing is produced in its full sense is our current task in
Brazil so that we are not soon faced with a passive
in the form of housing complexes and unsustainable
cities, a real case of causing more harm than good.
(Endnotes)
1 Ernst May (1886-1970), German architect, held a
public position in Frankfurt am Main between 1925
and 1930, when he made the regulating plan of the city
and several projects for residential districts such as
Westhausen, Romerstadt, Praunheim and Hobenblick.
2 Jacobus Johannes Pieter Oud (1890-1963), Dutch
architect who became known for the modernist experimentation in the collective and social housing project
– he participated of the Weissenhof and developed the
project of Kiefhoek Housing Development in Rotterdam (1928-1930)
3 Ideas presented by architect Jaime Leirner in a class
given in the course Housing and the City of the Escola
da Cidade on June 4, 2013. Available at: http://escoladacidade.org/bau/jaime-lerner-interface-tecnica-politica-no-planejamento-das-cidades/
4 PREVI “Proyecto Experimental de Vivienda”, AD
Architectural Design 4 (1970), experimental housing
project carried out in Lima between 1966 and 1968.
There was a tender from which several prominent architects participated, among which some linked to the
so-called Team X, which defended a large revision of
paradigms in view of the urbanism resulting from the
Letter of Athens.
5 Information presented by architect Gustavo Rebord
in classes given in the course Housing and the City at
the Escola da Cidade. Available at: http://escoladacidade.org/bau/gustavo-rebord-politica-habitacional-america-latina/
6 To understand the PMCMV Program see: law 11977
– 2009, law 12424 – 2011, decree 7499 – 2011, besides the ordinances 168 – 2013 and 518 – 2013. In this
financing program there is a line that contemplates
entities and another one that is guided for the production of units by the real estate market. Rules such as
maximum are of the unit, necessary full accessibility,
maximum costs to be practiced, dimensioning of the
condominiums, questions referring to collective spaces, pieces of equipment and something of infrastructure are found in the aforementioned material.
243
“Housing and the City”, 5th volume,
Escola da Cidade, São Paulo
Recent Housing Policies in Brazil1
Eulalia Portela Negrelos
This article results from a lecture whose content
refers to a long process of work of personal research
and is based on several own sources and sources
from colleagues who, such as Nabil Bonduki, have
been researching about housing in Brazil. Several
of the ideas developed here have the support of
the bibliographic references indicated at the end.
To increment the transcription for the format of an
article I took the liberty of developing some ideas of
references that add to those already indicated in the
lecture. Those articles I produced are the result of
ongoing research at the IAU-USP, where I work as a
professor and researcher.
I thank the Escola da Cidade for the opportunity
of offering these reflections for the academic debate.
Periodization of the Housing Policy in Brazil
The reflection about the recent housing policies
in Brazil, due to the method of historical approach,
requires the recovery of the progress of such policies,
which have not always been public as we will see in
the sequence, and that, during the 20th century, have
bee linked to political systems and regimes, very different economic assumptions and, basically, to the
specificities of the intense Brazilian urbanization.
It is fundamental to broaden the understanding of the public intervention – by the State – on the
housing problem, mainly to the lower classes of the
population, in the light of the intense urbanization,
mainly starting in the 1970’s, as indicated in the following chart.
I – Production by the market (1889-1930) – Agricultural-exporting economy – The State does not
intervene in the social problem
With intense public actions linked to hygienism,
the State regulates the private housing production,
aiming at the sanitary control, despite the inexistence of the state production of housing, and the
prevalence of private exploration for rent. Rents are
regulated by the market, whether in workers’ villages (closed workers’ villages) produced by industries
and some mutual societies of workers or in tenements (called cortiços in Brazil).
II - Origins of social Housing (1930-1964) – Developmentism and intervention of the State to “protect the worker”
From the work of Bonduki (1998) we understand that with President Getúlio Vargas (19301945) we had the origin of the intervention of the
State in the area of popular housing, directly intervening on the rent system of offer of popular housing
which led to implementation of the Tenancy Law in
1942, which froze rents.
The state housing production happened funda1
Lecture given in the lato sensu graduate course Housing and the City, Escola da Cidade,
June 13, 2013.
244
mentally through Retirement and Pension Institutes
(IAP) and the Popular House Foundation (FCP),
created only in 1946, with projects marked by the
adoption of the principles of the Modern Movement.
The housing production was limited to the
self-managed corporations of unionized workers
and strongly controlled by the State, which led to an
“exclusion” of demand. With the beginning of the intensification of the urbanization in Brazil there was
the growth of the “informal” city in peripheral lots
(whose sale in installments was facilitated), slums,
mocambos (small villages), alagados (settlements
in swamps), irregular and clandestine occupations.
The housing policy through the IAP had the following components:
1. Large quantity of funds – funds from the IAP
collected from the workers’ salary as social security
contribution.
2. Forecast of a unifying entity of the IAP and
their funds: ISSB – Brazil’s Institute of Social Services,
representing a redistributive policy (anticipating the
INPS of 1964).
3. Universal social security.
4. Assistance services (overcoming union corporatism).
5. Creation of a powerful housing agency – FCP
– representing the institutional nature of the policy.
6. Technical training – high quality of the projects.
7. Public recognition of the importance of the
problem (situation of housing crisis + social pressure
that sped the production of the period between 1945
and 1954).
8. Political will of the government.
The institutes were created per professional
category (between 1933-38 there were 6: maritime,
banking, commerce, industry, drivers, oil workers,
dockers) – almost all from modern brands. All of
them were linked to the MTIC – Ministry of Labor, Industry and Commerce, which managed and financed
the system, a capitalization one.
The funds that were obtained could be invested
to guarantee an increase of the funds, which allowed
the prioritization of investments in strategic projects
(National Steelworks Company, National Factory
of Engines, and the construction of Brasília, among
other). Such action can be evaluated as perverse, for
those were workers’ funds, never in default, financing sate and private projects, aimed at the economic
development.
Between 1937 and 1964 the institutes produced 142,127 housing units (BONDUKI, 1998, p.
128), from which 124,025 housing units were produced between 1946 and 1964 (BONDUKI, 1998,
p. 115).
The FCP was created in 1946 by President Eurico Gaspar Dutra, from a project by former President
Vargas, and it operated until 1964. In its bill we see:
management centralization (amended); permanent
sources of funds; articulation between housing production and urban development; creation of compulsory loan for 30 years, guaranteeing inexpensive and
continuous funding (amended). The non-centralization of the management, in a populist way, resulted
in the creation of several state entities (BONDUKI,
1998, p. 122). Its production was 143 complexes
with 16,964 housing units.
The importance of that steady work through
the institutes influenced the formulation of the
guidelines of the housing policy, stimulated by the
National Housing Bank (BNH), created in 1964, after
the military coup.
III - SFH/BNH and the consolitdation of a housing
policy (1964-1986)
In the military period there is an expansion of the
cities with the equation of public land, public funds,
mass housing and peripheral urbanization, through
the Housing Financing System (SFH), of the BNH,
and of the Housing Companies (COHAB). (NEGRELOS e FERRARI, 2013)
With the extinction of the FCP and of the IAP
we have the beginning of a period marked by a technically-oriented conception to face the social problems of which housing was a special element. There is
the creation of a strong institutional structure, based
on the financial component of the actions, which is
centralized in the BNH, which would manage both
systems that worked in integration, the SFH and the
Sanitation Financing System (SFS), which worked in
the urban development. Housing is the orientation of
the urban policy of the regime, spreading the concept
of the own house to the detriment of renting or any
other type of guarantee of access to housing, aiming
to legitimize the new order with the population precariously inhabited slums, tenements, and rented
houses.
Funds for the system were obtained from the
Government Severance Indemnity Fund for Employees (FGTS), created in 1966 as a compulsory savings
fund. The BNH had the attributions of guidance, discipline and control of the actions for the promotion
of housing. To apply the instruments of direct operation of the actions a network of operating agents
and promoters was structure in 1967, the COHAB,
of regional coverage, with production through public
tenders of the whole package and project and woks.
The necessary rationality to the construction companies and the governmental demand to produce
the biggest number of housing units possible were
articulate in the formation of “land banks”, mainly
large plots, often still rural ones, in the peripheral
areas of the big cities, for the production of housing
megacomplexes (so-called “Cohabs”), built using
the “standard projects” in a system of earthworks
plus minimum unit, adjusting the undertaking in the
system of biggest financial returns (Figures 8 and 9)
(NEGRELOS, 2012).
The new housing policy, with a financial component, had excluding results (despite its manifest
intention of including as many workers as possible
in their own housing units in new districts with infrastructure and urban equipment) (Figures 10 and 11)
since it was centralized, with extremely unfavorable
financial conditions for the borrowers, mainly after
1973, when the country enters in the crisis of the
“Brazilian miracle”, in a situation of growing inflation
and monetary adjustment, freezing of salaries and
absence of subsides.
From 1964 to 1986 nearly 4.3 million new
units were financed, from which 2.4 million with
funds from the FGTS to the popular maker, and 1.9
million with funds from the SBPE (Brazilian Savings
and Loan System) to the middle class (BONDUKI,
2007). In the beginning of the 1980s the slums are
consolidated, and they are constantly becoming
denser, the tenement residences have expanded
from the central area to peripheral lots and there are
less land possibilities for the scheme of peripheral lot
plus self-construction plus own house, as the peripheral model of urban growth and the housing solution
inherent to it consumed all its expansion possibilities,
in the scale it was being produced, specially in the city
of São Paulo (BONDUKI, 1992), but also in other
municipalities in the São Paulo Metropolitan Area
(RMSP).
IV – Democratic transition – Critical contextualism; Re-democratization and destructuring of the
national housing policy. Alternative experiencies
of projects and popular participation (1980-2000)
The BNH/COHAB system is changed in 1986,
when the attributions of the Bank are transferred t
the CEF (National Savings Bank). At that moment,
housing movement and their technical advisors
consolidate their criticisms to the mass peripheral
housing complexes produced in the previous period,
intensifying the defense of theories criticizing the
Modern Movement and prosing what is known as
the “return to the city” (GORELIK, 1996). In the situation of rupture with the modern project and of experimentation of new types of housing production,
the idea of the “mutirão” (joint effort) is recovered
from the rural world, in a way to valorize community
life to reach greater identity with the housing space
and with the community involved, to the contrary of
what was criticized in the mass complexes.
The mobilization of the social movements was
also intense in the National Movement of Urban
Reform (MNRU) in the 1980s, with the popular
constitutional amendment that creates the Chapter
of Urban Policy, articles 182 and 183 of the Federal
Constitution of 1988, in a situation of low level of
federal investments in housing and sanitation.
The new complexes and integrated interventions in slums or new areas, officially carried out with
the participation of community associations and
with technical advisors since the 1980s until today,
justify the construction of the relationship of the inhabitant with the elaboration of his new space in an
architectural and urbanistic production related with
several ideals, from the most traditional ones, such
as the semi-detached house on the street, to the
block openly placed in the settlement, passing by the
closed block formed by the building which is totally
turned towards itself.
The housing production of the City Administration of São Paulo, between 1989 and 1992, defended the right of the collective popular groups to
architecture and a global treatment of their districts
according to their material, political, and socio-cultur-
245
al needs, making possible the design of a wide range
of urbanistic and architectural alternatives directly
discussed with the users, from several reading from
the modern project to the “new urbanism” (LAMAS,
1993), exploring possibilities of new urban forms
(NEGRELOS, 1998).
During this administration, the Popular Housing
Superintendence (Popular-HABI) was valued, with
an innovative housing policy and increase of budgetary funds, having as guiding principles the right to
the architecture and to the city, developing programs
operated in co-administration of funds with community association, stimulating the regularization of the
ownership of land.
V – New federal policies in the 2000s – Ministry of
the Cities – PAR – Program of Residential Renting
and PMCMV – My House, My Life Program.
The work of the Federal Government in the area
of housing in the 1990s was very limited, mainly due
to the progress of the neoliberalism, expressed by
the privatization of the public services. With a weak,
disarticulated and unstable institutional structure,
besides stringent criteria to grant financing, the exclusion of the low incomes and the lack of financing
of the public sector that affects the areas of sanitation and urbanization of precarious settlements, the
State sees the growth of the housing needs with the
worsening of the inequality and of the urban violence, while the SBPE does not invest in housing for
the middle and lower classes.
After 13 years of the approval of the Federal
Constitution in 1988, intense negotiations were
carried out in the National Congress for the approval of the regularization of the chapter of Urban
Policy in July of 2001, Federal Law number 10257
and Provisional Measure number 2220 about the
regularization of settlements in public areas. In 2000
the MNRU had already reached the inclusion of the
right to housing as a constitutional precept. The City
Statue (EC) regulates several tools to make the social function of the private and city property a reality,
in the sense of guaranteeing the right to housing and
regulating land occupations. Additionally, it makes
the formulation and approval of Participative Master Plans (PDP) mandatory, with a series of criteria
(municipalities with more than 20,000 inhabitants,
for example).
For the presidential campaign of 2002, the
Workers’ Party (PT) elaborated the “Housing Project”, agreed upon with several sectors of society
that worked in the housing area, which was the base
of President Lula’s program for housing and urban
policy. The project structures a complex strategy to
equate the housing deficit, proposing a new national
policy and not only a government plan, articulating
the three levels of government, social movements,
business community, entities from society, and other
segments linked to housing, to face the challenges of
the sector.
The 1990s and 2000s will be marked in the
urban-housing field by the implementation of the
Urban Operations in Consortium (OUC), with articulation between the Public Power and the mar-
246
ket, developing the so-called Large Urban Projects
(GPU). Such projects are understood as devices
capable of articulating three major objectives in the
city and in the metropolitan area: 1. Reconfiguring
the metropolitan space as an area of investments
linked to the metropolitan territorial transformation;
2. Providing a new set of values to the central area
of the city to overcome the problem of the area that
was considered “abandoned” and “marginal”, thus
incompatible with the reconfiguration of the metropolis as a place for the attraction of investments;
3. Reconstituting the territory of the urban peripheral
zone, which still offers land for conversion, as well as
of activities considered “obsolete” that can be replaced by new uses and activities and whose housing
area can still be remodeled, whether by renovation
or by the introduction of new housing interventions
together with productive companies. (NEGRELOS,
2005).
In the productive restructuring that happens in
Brazil mainly from the end of the 1980’s we see not
only the industry, commerce, and services, but also
the way of production of the city, which increasingly
expands horizontally, with housing expansion in peripheral horizontal condominiums. That production
of the city is called “fragmented and disperse” by Reis
F.º and Tanaka (2007).
Then, it is in the pattern of fragmented and
disperse city that, in the end of the 1990s, that the
new federal housing programs are formulated, such
as the Housing Residential Program (PAR-CEF), of
1999. Its production is contextualized, but now by
the private initiative of civil construction that projects vertical or horizontal condominiums, in the pattern of condominium-form, that is, new small-sized
complexes segregated by walls. From the urban
perspective, and according to partial research results
(NEGRELOS, 2012), most of those complexes are
located in the peripheral areas of middle-sized cities
and, in the city of São Paulo, their location is different due to the specificity of the real estate market:
absence of large peripheral areas, reconstruction in
central areas previously used by industries, among
other characteristics.
From the real estate perspective, and the perspective of proposition of new housing undertaking for the classes with smaller buying power, a lot
remains the same. A model resists, given the maintenance of the swinging relationship of the price of
peripheral land versus the price of the central one, as
some undertakings of the effective federal program
make us think, such as in the city of São Carlos/SP,
which are implemented in private areas (Figures 20
and 21).
In February of 2009, the Ministry of the City
received the final version of the National Housing
Plan (PLANHAB), elaborated in a participative way
since the first administration of President Lula, with
the following strategic axes: a) Financing and subside model; b) Urban and land policy; c) Institutional
design; d) Productive chain of the civil construction.
(BONDUKI, 2009)
The PLANHAB details the new National Housing Policy of that period, with the following principles:
Dignified housing as a right and social inclusion
vector, guaranteeing minimum standards of quality,
basic infrastructure, public transportation and social
services.
Social function of urban property aiming to
implement instruments of urban reform to fight the
speculative retention of land and to guarantee access to urbanized land.
Housing problem as a State policy – the public
power is a fundamental agent in the urban regulation
and in the real estate market, in housing provision
and in the regulation of the precarious settlements.
Democratic management with popular participations, social control, and transparency of the decisions and procedures.
Subordination of the housing actions to the urban policy.
The PLANHAB as an instrument of housing
planning and founded on the national policy is not
implemented, however, due to the launch of the My
House, My Life Program (PMCMV), in March of
2009, initially foreseeing one million housing units
until 2010. With national coverage and funds from
the Social Development Fund (FDS), the program’s
production resumes the production of mass, peripheral, high-density housing, in the single-family housing typology, as it can be seen in Figures 22 and 23, in
the city of São Carlos.
and potentiating the available infrastructure, reorganizing spaces considered as marginal ones with the
recognition of the housing right to the inhabitants of
the slums; and when it is not possible to build in the
consolidated area, growth is guided towards more
peripheral areas with a high level of housing, construction, and collective life.
The “new urban economy”, marked by the
process of technical-productive restructuring since
the end of the 1980s in Brazil, demands and causes
transformations in the space (of both the rich and the
poor). We sought to contribute for the understanding of this process of production of new urban forms:
the components that have been modified, the typologies of the new housing configurations, the new
morphologic characteristics of the social housing, by
the State, with the articulation of private agents, and
what has changed in its relationship with the city.
VI – The recent trajectory of social housing in
the city of São Paulo since 2001 – The consolidated
practice of the remodiling of slums.
New housing projects in slums in the city of São
Paulo, specially starting in the 2001-2004 administration, have received institutional and budgetary
incentives, obtained from the Federal Government,
producing projects for the remodeling of popular districts, with proposals formulated and, often, finalized
and expanded in the two following administrations –
2005 to 2012.
Those are projects for a new intervention in
slums, mixing new buildings for resettlement and the
recovery of residences in good state of preservation.
In 2006, after the national normative about the recovery of environmentally degraded areas occupied
by precarious settlements (CONAMA Resolution
369), it was possible to intervene more intensely in
the environmental recovery of informal settlements
with effective possibility of keeping the population
that was not in a situation of risk of death or of material loss.
Those new projects resume modern parameters for the buildings, now in the city without attributes of modernity, in an almost symbolical trend for
the project resumption of the modern ideal, which,
for social housing, is practically extinct in the 1970s.
(NEGRELOS, 2010)
The scale and the dimensions of the modern
housing complexes, like those from the IAP and
those of the 1989-1992 administration, are, somehow, resumed (Figures 24 to 27; 28 and 29). The new
complexes actuate in “weaving the city”, filling voids
247
The housing public policies in Argentina since the
beginning of the 20th century until the present
times
Germán Gustavo Rebord
Introduction
In this work we make a historical review since
the beginning of last century until the current times,
recovering the modes and responses that have been
given from the State, to the housing problem in Argentina.
We start from the concept that the public policies are the result of a social, economic and political
process, in which the State takes a position in front of
a certain theme. For such, in the governmental apparatus mechanisms that would make possible and hinder the necessary actions would be used, according
to internal and external interests and influences. In
FACE of that, Miriam Rodulfo (2003) manifests that
“The structure of political, technical and bureaucratic
nature is not aseptic and works conditioning the nature of the
public decisions. The public power has no political or bureaucratic power separated or isolated from the economic or social issues that affect individuals and groups. On the contrary,
the exercise of this power is permeable to the existing complex
processes, relations and struggles between the public and private interests, which are expressed through the actors that
hold the capacity to make decisions and taint the contents,
instruments, and priorities of the public policies”.
Bearing in mind the preceding concept, the
responses provided by the State in each historical
moment are presented, considering the contextual
tissue, the way of understanding the problem by society, the predominant actors. At the same time, each
of those policies is qualified in a thought paradigm,
corresponding to its action logic.
For practical reasons, the different policies and
their period of greater application – which do no have
a definite date of start or end - are placed chronologically. They appear, then are modified or remain
over time, according to the political framework and
the alignments that are enunciated by the existing
thought paradigms. It is necessary to clarify that the
housing programs and projects, product of a certain
moment, coexist with the new responses to the
problem, overlapping actions and perspectives.
First Cycle
Since 1850 the big cities of Argentina have received an enormous contingent of population as a
result of two phenomena: internal migration of the
rural population and the European immigration.
Faced with those massive demographic movements,
the conventillos (common rental houses) are the
first response to the housing deficiency. One family
inhabited each bedroom, and they shared sanitation
and kitchen services.
The first intervention of the Stat to the housing
issue was established the regulation of the price of
the rents, changing the attitude of the liberal government, which considered the need for housing and
individual problem, depending on offer and demand.
In October of 1915 Law 9677 created the
Comisión Nacional de Casas Baratas (National
248
Commission of Inexpensive Houses), with the
mission of giving guidance to the them o housing,
applying exemptions and performing experimental
constructions, as examples, which would be models
to be copied by the private initiative. Raúl Fernandez
Wagner (2007) says that “at the same time some
funds would also be organized – in philanthropic societies – to promote the construction of “workers’
housing”, also called “model housing” or “hygienic
housing”1. Those actions had little quantitative impact.
Faced with the lack of housing, the families started settling in peripheral areas of low environmental
quality, self-producing their habitat informally.
Starting in the middle of the 1940’s, with the
arrival of the Justicialista Party to power, a development model based on the replacement of imports
is stimulated, with a planning and intervening State.
Some actions worth mentioning that were carried
out by this government are the mass housing construction, the generation of a new bureaucratic and
administrative apparatus, and the enactment of a
series of laws regulating the housing market, such as:
-Law 13512, of horizontal property
-Law 14005, of sale of lots in installments
-Law 2962, which modifies the charter of the
Banco Hipotecario Nacional (National Mortgage
Bank)
This set of direct and indirect actions provided
housing to the middle and low classes, making the
right to have access to the city and to all its services
a reality to workers, who started having social rights.
Second Cycle
The historical context of this cycle has as its
development model the industrialization for the replacement of imports, based on the stimulation of
the heavy industry. This brought together an accelerated urbanization process, with intensification of the
rural-urban migration. Rodulfo (2003) refers to this
situation in the following way:
“The housing situation was dominated by a development model characterized by causing strong migrating movements, attracted by the growth and diversification of the urban activities that transformed the cities, up to concentrating
87 % of the national population, in a process in which large
sectors of the national population ended up being excluded”.
As a consequence of this, the cities are flooded
with new urban inhabitants, who must solve their
housing problem by themselves, as the formal economy does not get to incorporate them. This way, the
quantity of families in informal settlements grows
quantitatively, and the same happens with the number of slums. The attitude of the democratic governments is irregular, as at moments it supports them
providing them with services and at others organizes
massive expropriations in the settlements.
Since 1966 the government really starts a
program of slum eradication under the idea of implementing the community development, but controlled by the State. Transition housing was created
for this eradication policy, where the families were
lodged while the final housing was built, something
1
Quotes by the author.
that did not occur.
In the end of this period it can be seen, in the
words of Oscar Yujnovsky (1984), that
“The failure of the projects finds, no doubt, its utmost
cause in the structural impossibility of solving the problem
of the deficient housing situation of the sectors with fewer
resources without a policy that meets the transformation of
the Argentine society”.
As for the housing policy for the middle- and the
lower-middle-classes universal housing programs
are carried out, called llave en mano (key in hands),
centralized in the national entity. Due to that, the
specificities of the users are not taken into account,
neither are them given participation in any stage of
the process. On their turn, modification in the housing financing system are produced, in two ways: on
one hand, changing the origin of the funds and taking
credits from international banks; on the other hand,
by adapting the administrative apparatus of the
State to those new financing forms.
Third Cycle
The 1970’s and 1980’s are a complicated historical moment, both nationally and internationally.
In the economy there is the predominance of
a context of inflation and recession, with large dissatisfaction of the unions and of the workers’ movements. In the end of the 1970’s a change of model in
the hands of the military governments starts, taking
liberal-oriented measures. But, in view of their incapacity to meet the demand with the policies they
were implementing, the housing problem worsens.
This led to the simultaneous development of two opposing strategic lines.
On one side, the Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI – National Housing Fund) is created
in 1972, which obtains funds applying a tax on the
salary, which would finally be paid by employers;
its existence continued for more than 30 years. The
planning and execution of this policy was kept in the
national sphere, until in 1976 there was the incorporation of execution entities at province level. Then, in
1983, it was decentralized in the Institutos Provinciales de Vivienda – IPV (Province Housing Institutes).
On the other side, an innovative strategy appears, based on new ideas carried out internationally.
It is worth mentioning John Turner (1977), who
changes the perspective of the housing problem, saying that it should be understood as a social process,
and not only as a product.
On his turn, Ernst Schumacher (1978) generated a line of work favoring the invention of new technologies for housing, which he called appropriate
technologies.
The holding of the First Summit of the United
Nations about the Human Settlements, Habitat I
(1976), was based on those points of view, recommending governments to implement them and support them with the public policies.
Those advancements, which were translated
into more priority given to informal settlements,
originated the policies that were called alternative
ones, in which the population started taking part in
the decision and management of the construction
of their habitat. The alternative policies are centered
in solving and optimizing the habitat built by the inhabitants themselves; for such there was the generation of programs that met the regularization of the
ownership, the provision of infrastructure and the
housing improvement. Concepts such as progression, evolving housing, ground floor, seed housing
(vivienda semilla) were incorporated in the technical
consulting teams. The forms of production were also
diversified, combining mutual help, own effort, cooperative work, among others.
Fourth Cycle
In the last two decades of the 20th century
important economic and political changes happen,
based on a new paradigm of development. Neolibeal ideas are adopted in economy and changes in
the forms of production are introduced. Examples
of such changes are the recommendations of the
Washington Consensus, stimulated by the IMF and
the World Bank, among others. Those aim to reduce
the fiscal deficit and the public expenses, liberate
imports and abolish all types of restrictions to commerce; make foreign investments possible; privatize
state-owned companies; abolish the regulations that
prevent access to the market or restrict competition.
In Argentina, the democratic government of
Carlos Menem (1989-1999) is oriented towards
the privatization of the public services, deregulation
of the labor market and the promotion of the adjustment of the expenses of the State.
“The end of the benefactor state causes a gradual abandonment of the principle of the social responsibility from the
public power towards the housing problem, built as a result of
almost one century of social struggle. That allows dissociating
the State from the responsibility to provide housing services
and their greater transfer to the market, through the restitution of the principle of individual responsibility, in view of the
housing problem”. (Fernandez Wagner, 2007)
The housing policy had its focus on the financing
of the demand, promoting the State’s role as market
facilitator. Additionally, to balance the negative effects of the adjustment – growth of the unemployment and poverty – established urban poverty alleviation, as objective of its policies, which allows for
the administration of the city without social conflicts
that prevent mobility or reproduction of the capitals.
About that Rodulfo (2007) proposes that the housing policy was centered on the following aspects:
-Decentralization of the FONAVI to the local jurisdiction
-Articulation of the several levels of the State for
the joint intervention
-Diversification of operators, according to the
type of demand
-Predominance of individual housing as response,
and appearance of the so-called housing solution
-Focusing of the investments in areas where it is
necessary to alleviate the negative effects of the economic policy
-Making possible the growth of the mortgage
market
249
Among the main actions that happened in this period we have:
-Privatization of the Banco Hipotecario Nacional
-Changes in the origin of the funds of the FONAVI
-Enactment of Decree 690/92, which allowed for
greater diversity of housing solutions, for lower income
sectors, with the participation of intermediating entities
-Creation of the Programa Nacional Arraigo (National Roots Program) to regularize public land and remove it from its use
-Implementation of the National Program of District Improvement (PROMEBA) and of the Rosario
Hábitat Program, aiming to integrate settlements to the
formal city, financed by the IBD
-Implementation of the National Plan of Housing
and Infrastructure Improvement
Fifth Cycle
Argentina enters the new century with an economic, political and social crisis which provokes the
early departure of the government of the Alianza
por el Trabajo, la Justicia y la Educación (Alliance for
Work, Justice and Education).
The social problem appears in alarming figures,
showing the consequences of the model; the unemployment rate reaches 18%; the middle class protests by t so-called cacerolazos (pot-banging manifestations). In view of the growing unemployment
the unemployed get organized producing the first
road blockages, self-calling themselves movimientos
piqueteros (picketing movement).
On December 20, 2001, there is the social spark
that generated the end of a period and of a model.
Later, in 2003, the new administration proposes the
national development with objectives such as the
expansion of the internal market, job creation, and
wealth redistribution. As for the housing issue, its
pillars are housing construction and public works, financed by the State.
About that Rodulfo (2007) said that “housing production is, then, a factor that contributes to
guarantee levels of activity and employment at the
moment and in the area, while other conditions for
the reactivation of other productive sectors are generated”. The housing policy is once again centralized
in the national executive power, generating several
programs:
-Federal Program of Housing Construction, with
construction subprograms with municipalities and of
urbanization of slums and precarious settlements
-Federal Program of Housing Improvement - Mejor Vivir (Living Better)
-Emergency Housing Program of cooperative
construction
-Continuation of the execution of the PROMEBA
-Bicentennial Argentine Program of Credit for
Housing (PROCREAR)
Conclusions
The public housing policies are a representation
of the incidence of the ruling ideologies and paradigms over the ways of solving the housing problem.
Due to that, it is possible to visualize an evolution of
the conceptions about how those solutions must be
250
and of the forms of access to them over time. But
also part of it are the institutional arrangements, the
several sectors involved, and the position assumed
by the government when the problem becomes a
matter of State.
From the chronological reading it is observed
that the housing concept underwent constant transformations in its standards. It went from minimum
housing with multifunctional environment to dignified housing in the Perón administration, with different environment for the new nuclear family; the incorporation of the habitat concept, in which housing
is part of the urban context, to the neoliberal housing
solution, then getting to the vision of the habitat as a
human right.
Faced with that, the urban habitat has assumed
such complexity and diversity that it requires an
urban housing policy that guarantees socio-spatial
equality in the access to the city.
The commoditization of the urban life and the
increase in the cost of land are harmful to the access
and permanence of the people in the city, so it is no
longer possible to talk about housing obtainment in
historical terms. It is necessary that the architectural
project has an articulated convergence of a diversity
of tools, such as strategic planning, urban economy,
tax instruments, socio-organizational strategies, so
as to tend towards a true urban housing project for
all citizens.
The other dimensions of the Housing Policy in
Brazil
Anacláudia Rossbach – Master in Political
Economy by the PUC - SP
Brazil: a country in transition, towards overcoming
historical inequalities
Our country is inserted in a continent that is
the World Champion of inequality, according to the
United Nations, not only in terms of wealth distribution, but also in terms of housing, access to goods,
social and financial services. The Latin-American
continent gathers the countries with the biggest Gini
coefficients of the plant, with highlight to Guatemala, Honduras, Colombia, Brazil, Dominican Republic
and Bolivia, whereas less unequal countries such as
Uruguay and Venezuela still present a Gini coefficient higher than the United States ad Portugal, the
most unequal country in the European Union (UN
Habitat, 2012).
Still according to the UM, there was indeed
a positive evolution in terms of relative reduction
of the poverty in the region, with a slight fall in the
wealth concentration of ten countries, among which
is Brazil, more than Venezuela, Uruguay, Peru, Nicaragua, Honduras, Chile, El Salvador, Mexico and
Panama; but, on the other hand, other countries still
present a context of increase of inequalities, in a
clear movement backwards, with increase of wealth
concentration in Costa Rica, Paraguay, Colombia,
Ecuador, Dominican Republic, Bolivia, Argentina
and Guatemala (UN Habitat, 2012). The chart (1)
demonstrates the trend of fall of the Gini coefficient
in Brazil. As for chart (2), it shows the growth of
income per tenth of income range in the period between 2004 and 2012, demonstrating a clear movement of increase of wealth at the base of the pyramid,
that is, in the population ranges of less buying power.
Brazil is also indicated by other international
organizations, such as the OECD1, the World Bank,
and the IMF as an icon among the emerging countries in the topic of overcoming social inequalities,
reflecting a generalized acceptance by those institutions of the social policies implemented by the
three levels of government, with a special emphasis
on the Family Stipend Program and on the policy of
real increase of the minimum wage. The country and
its social policies gained prominence in the technical
note of the IMF from 2011 (Berg and Ostry, 2011)
and also in the recently published OECD report, Society at a Glance 2014, the organization presents the
wealth redistribution as a central pillar of the Brazil’s
model of economic growth, showing the reduction
of inequalities and the ascension of millions of people
from a situation of poverty, which is evidence that
the Family Stipend program is an important model
and that it is adopted by several countries as a measure to reduce poverty (OECD, 2014:31).
This context of social inequalities, clearly exposed in our Brazilian cities, whose traces of territorial and spatial segregation are quite evident, is the big
background for the implementation of the programs
1 Organization for Economic Cooperation and Development.
forming the housing policy in Brazil. A deeper analysis
of the social indicators in Brazil indicates a significant
improve of the coverage of the social policies, such
as health, social protection, employment and education, with the increase of some indicators, such as the
reduction of illiteracy, better convergence between
age and level of education, school attendance, and
pre-school attendance, among others. The most representative indicator, in a situation of international
economic crisis since 2008, is the reduction of unemployment and the increase of formal employment: in
December, 2013, the average unemployment rate in
the metropolitan regions of Brazil was 4.3% and the
number of formal jobs created between 2002 and
2012 is 18 million (Brazil, IBGE, 2103).
National Housing Policy 2003 – 2014
After a gap of 20 years without a federal-leveled
housing policy and with little investment from any of
the three levels of government, the recently created
Ministry of the Cites coordinated, in 2004, the elaboration of the National Housing Policy, establishing
guidelines for the elaboration of the main program
pillars, the PAC – Slum Urbanization (2007) and the
My House, My Life Program (2009), besides other
programs conceived and executed during this period, both for direct subsides, and as budgetary transfer to states and cities.
The institution of the SNHIS – National System
of Social Interest Housing in the year of 2005 was
fundamental to establish the institutional pillars for
the execution of the housing policy, bolstering the
creation and strengthening of local participative
council and sector entities, besides stimulating the
long-term planning to face the housing problem in
the three levels of government. The planning instrument in the national sphere is the National Housing
Plan – PLANHAB, elaborated in the period 2007-08
in a participative way, promoting alignment and consensus of representations from civil society and public entities (social movements, private sector, professional representations, research institutions and
the academia) about the real needs of the country,
necessary funds and goals to be met for the period
between 2008 and 2023.
Fundamental to avoid the worsening of the
housing problem in the country, the elaboration of
the policy, based on the City Statute (Federal Law of
2001), with its respective programs and legal framework came late in a context of significant housing
precariousness in the country, with large portions of
the urban territory occupied by slums and irregular
occupations, technically known as precarious settlements, with expressive number of domiciles located
in situations of risk.
With the launch of the PAC in 2007, the cities
started having significant funds for the implementation of infrastructure and housing units in precarious
settlements, but they are simultaneously pressed to
get structured and organized to broaden the planning and management capacity of the investments
available. Similarly, the program of housing subsides
called My House, My Life – MCMV, from 2009,
brings with it the possibility of increasing the housing
251
provision to meet the housing needs of the Brazilian
cities, from a combination of national and local criteria for the hierarchization of the services. The main
prioritization criteria established for the whole country is meeting families in situation of physical and social vulnerability, thus adding a powerful tool to serve
families in risk situation in the country.
The estimation from the National Housing Department (Ministry of the Cities) of people benefited by the PAC is 1.8 million domiciles (out of a total
of 3 million residents in slums), and the MCMV generated the production of 1.2 million units, with 2.8
million ongoing ones to meet the current goal of 3.4
million residences in the country (SNH, 2013). The
distribution of the units per income range indicates
that 30% of the units were allocated to families with
average income of up to R$ 1,600, 65.9% between
R$ 1,600 and 3,275 and 6.8% up to R$ 5,000 (SNH,
2013), in line with the socio-economic profile of Brazil, but still insufficient to meet the needs represented by the housing deficiency and inadequacy, and to
prevent the expansion of risk areas and precarious
settlements.
Despite the high level of investments generated
by those two programs, and of its impressive results,
we are still far from meeting the housing needs and
avoid the expansion of precarious settlements in areas improper for housing. However, to increase the
speed and scale of production guaranteeing social,
economic, and environmental sustainability in our
cities is a task that is far from being easy, as several
factors have to be taken into account, such as, for example (i) the existence of social work during the periods of pre- and post-occupation; and (ii) advanced
tools of urban planning to make land available for
housing with good insertion in the urban network,
that is, access to services, employment, public
equipment, and leisure. Additionally, due to the great
densities seen in our cities, the need of verticalize
undertakings of social housing brings additional challenges to make the fixation of the families in the new
residences viable, such as additional expenses with
maintenance, condominium fees and services.
In other words: there is no way to significantly
increase the production of housing units for the lower-income population in contexts that do not prioritize sustainable urban planning and development
and in a non-articulated way with sturdy social and
economic development programs. And even though
great advances can be seen in the three levels of
government in those last ten years in terms of (i) equitative and sustainable urban planning; (ii) institutionalization of the housing policy and increase of investments; (iii) structuring of policies and programs
of insertion and social and economic development;
there are still major challenges for the country, mainly related to the coordination of the policies and their
local execution, due to the political-administrative
diversity of the municipalities of the country, constitutionally appointed to define the guidelines of use of
soil and urban expansion.
The municipal master plans are the main instrument of the urban policy and of the planning of the
Brazilian cities, the absorption of the housing com-
252
ponent as a recognition of the existing precariousness in the processes of debate and revision of the
master plans, is fundamental for the reversion of this
process of urban expansion with the strengthening
of our historical characteristics of inequality. In the
United States and in some countries of the European
continent, advanced mechanisms of inclusive zoning
were created aiming to use the advances of the real
estate market in order to stimulate the production of
social interest housing in a more integrated way with
the mix of income and uses in the areas and even in
one single place.
The urban policy in Brazil progressed significantly in the beginning of the 2000’s after the enactment
of the Statute of the City in 2001, and then with the
creation of the Ministry of the Cities and of a series
of programs and campaigns to qualify and stimulate
the municipalities to elaborate master plans, and the
institution of the instruments of the Statute of the
City. Today it can be said that there was progress,
with the realization of participative master plans and
the also great implementation of the most important
aspect of the Statute of the City, the special zones of
social interest. However, it has been almost ten years
and those plans need to be reviewed and progress in
the design of more progressive instruments that can
guarantee the availability of well-located urban land
for the provision of social housing. If this condition is
not met, hardly will a program such as the My House,
My Life be capable of being implemented in a sustainable way, meeting the expectations not only of
the population that is part of the housing deficit and
demand, but also of the active social and professional
movements engaged in the promotion of inclusive
and equitable cities.
The social and economic dimensions of the My
House, My Life Program
Beyond the physical questions of quality and
urban insertion of the undertakings produced by the
housing policy effective in the country, other dimensions must be necessarily considered in a deeper
analysis about its direct impacts on the families that
receive the programs and about its indirect impacts
on society as a whole. A lot has been said about the
economic benefits in terms of employment generation and energization of the economy as a whole
from the civil works constructive chain; however,
there is an important and a lot less approached reflex,
which is the wealth distribution in the country.
In an analysis published in the Valor Econômico
newspaper, economist Marcelo Neri indicates an advancement of the housing capital per capita of 42.1%
since 2003, with fast increase since the launching of
the My House, My Life program in 2009, and with big
impact in terms of alleviating the inequalities in the
country. According to him, the fall in the inequality
of the housing capital was 166% higher than the fall
of income inequality of the Pnad, with greater gains
to historically excluded groups, such as the illiterate,
the black, and the agricultural workers (Neri, 2014).
Under the perspective of the beneficiary, the
level of satisfaction was measured by a joint research
of the Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA – Institute of Applied Economic Research) and
the Ministry of the Cities, in which in a scale from 0 to
10 the owners ranked the residences 8.8, on the average. The highest score was 8.9 for the question about
the increase of well-beings, followed by 8.1 for the
surroundings of the residences and 7.9 for the cost of
the installments2.
Far from those fundamental questions, the
recent debate about the housing policy in Brazil Distant from those fundamental questions, the recent
debate about the housing policy in Brazil stresses
the leading role of the main program of housing provision, the My House, My Life program, in the configuration of the Brazilian cities, stressing past trends of
segregation and exclusion of the populations from
the income ranges representing the base of the socio-economic pyramid. This debate reveals, appropriately, the large limitations of a housing program as
major instrument of urban policy and in the process
of construction of more equitable and sustainable
cities and equality stresses the great difficulty found
by the country to overcome the historical problems
of inequality in our society.
However, a deeper analysis of the social, economic and urban context of the country, and a
broader understanding of the impacts of the housing
programs, pillars of the national policy, in its social
and economical dimension, beyond the constructive environment itself may indeed indicate some
progress in relation to the previous policies: strong
investments that allow a gradual progress in the convergence between the scale and the quality, beyond
a more effective contribution in the process of social
and economic development of a less unequal Brazil.
It is important to highlight the role played by the
municipal public power in this process of promoting
the convergence between scale and quality of the
housing production in the Brazilian cities. The main
instrument is, obviously, the Master Plan, which
should incorporate the housing needs of the population as a structural pillar, and to maximize the use of
empty lots, or sub-used ones, in the integrated and
sustainable processes of urban development. More
sophisticated inclusive zoning mechanisms can also
contribute to increase the offer of well-located land
for social housing; applied in some US states and in
some European countries, several models of inclusionary zoning can be an efficient tool to capture
gains of expansion of the housing market by the promotion of social housing. In those cases, what matters is the contribution as well-located area and not
only funds. Public-private partnerships for mixed-use
undertakings, with a social housing component, can
also serve as incentive to increase the production
of social interest housing by the private sector, from
mixed subsides and incentives from the public power, such as, for example, the power to expropriate,
change of use of soil, provision of infrastructure and
access to services.
In other words, even though we have one of the
most sound models of subside in the World in Brazil,
the funds are not sufficient to guarantee the offer
of social housing in some metropolitan areas of the
country, without tradition or history of consolidated
models of management and governance. While the
real estate market remains attractive to the private
sector, the price of land the existing business opportunities will be a hindrance for the expansion of the
offer of social housing in areas closer to the centers
and with access to infrastructure and services. In this
sense, it is necessary that the planning of the cities
is strongly aimed at the housing needs of the population and that the local public power establish the
maximization of the offer of land for social housing as
a priority, leading structured operations from strong
incentives and mechanisms such as expropriations,
zoning revision, support to decontamination processes, and offer of services and infrastructure.
2 Article about the topic in the Valor Econômico
newspaper, available at: http://www.valor.com.
br/brasil/3339440/beneficiarios-do-minha-casaminha-vida-dao-nota-88-moradias.
253
Housing and the city as a collective project: the
Engineering Division of the Institute of the Industrial Workers (1937-1960).
Prof. Dr. Nilce Aravecchia Botas
Professor of the Department of History of the Architecture and Aesthetics of the Project - FAUUSP
This article intends to analyze the action of the Institute
of Retirement and Pensions of the Industrial Workers (IAPI)
in the housing production of the decades of 1940 and 1950,
aiming to shed light at the tensions between the action of the
professionals of architecture and urbanism and the predominant characteristics of the State, forged since 1930 in Brazil,
in the perspective of discussing the relationship between authorship and collective work. The reflections exposed here are
part of the Doctoral Thesis titled “Between technical progress
and political order: architecture and urbanism in the housing
action of the IAPI”, presented in the FAUUSP in 2011.
The meeting of different views on housing and
the city inside the IAPI originated quality projects
and works, pointing to new paradigms of economic
housing solutions, in line with the discussions about
housing, architecture, and the city that permeated
the technical circles in the second quarter of the
20th century. In many situations the directors of the
Institute got involved in the theoretical discussions,
triggering the hiring of engineers and architects who
shared similar ideas.
Aspects of constructive quality of the undertakings, and of the notion of housing as a public service that included pieces of equipment of collective
use and leisure areas, and of a minimum standard to
organize the plan of the residences, were constant
in the debates about housing in the period. The response to those questions in the housing action of
the IAPI was certainly influenced by the presence of
the technicians linked to the discussions bolstered
by the modern movement in architecture, especially
by architect Carlos Frederico Ferreira, one of the first
professionals to be called to work in the Institute.
The IAPI was founded in 1937 and in the beginning of its construction activities the group of professionals was small. So, while some projects were
totally elaborated in the Engineering Division of the
Institute, others were sent to external professionals.
The Roberto Brothers (Valparaíso Building, from
1937 and a project that was not executed for the
Penha Residential Complex, of 1940, both in Rio de
Janeiro, and the Anchieta Building, of 1941 in São Paulo), and architects Paulo Antunes Ribeiro (Mooca
Residential Complex, 1946 in São Paulo) and Kneese
de Mello (Japurá Building of 1945 in São Paulo) were
some of the hired architects. Such procedures were
linked to the interests of the Institute in participating
of the transformations in architecture through its activities of real estate inversion:
The projected edifications must meet the effective municipal rules and translate, as much as possible, prominent undertakings in the local environment
of the civil construction (PEDRO, 1950:289).
The “prominent undertakings” should be projected by recognized professionals. Such constructions were mainly building for income production in
254
noble areas of the capital cities, but in the beginning
of the activities of the Institute they also had to do
with housing complexes.
The connections between the IAPI and the architects engaged in the movement for the renovation of architecture in the 1930’s and 1940’s point to
a movement in which there was a convergence between the replacement of the role of the culture by
intellectuals and technicians and the political power
that was consolidated in the 1930’s.
But it is this very process, which can be seen
in the structuring of the Engineering Division of the
IAPI, since the hiring of professionals to directly manage projects and works, eliminating in several cases
the intermediation of the independent professionals
and of the construction companies. The process of
hiring companies was strongly criticized by some internal sectors of the social security institutes, which
saw in the initiative from the IAPI of having a steady
technical team a great example to be followed, as
it was revealed in the interview of architect Moacir
Fraga, from the Institute of Retirement and Pensions of the Workers in Transportation and Cargo
(IAPETEC), for the Arquitetura Magazine in 1942.
(A CONSTRUÇÃO (The construction) [...], n.55,
1942).
Fraga said that, by the direct management of
the State entities, it was possible to relate, in the constructive process, the technical knowledge and the
praxis. The direct management by the institute or
undertaking entity, besides bringing the costs down
in relation to the contract system, would also permit
expedition in the solution of problems, since the employees of the institutes themselves could make the
decisions, according to the unforeseen demands in
the work site.
This orientation inside the IAPI, from the formation of a professional team, was translated in
a reinterpretation of the debates about modern
architecture and housing. The result would be the
transformation of the language assumed by the architecture produced in series by the Institute, which
was reflected in the production of the other social
security institutes.
The account of Carlos Frederico Ferreira, an architect of the IAPI, makes it clear that the presidents
of the IAPI, engineers Plínio Cantanhede during the
period known as the New State and Alim Pedro
during the Dutra Administration, had a decisive role,
personally choosing the architects to be hiring and
granting them autonomy:
[President] Getúlio created the organization
and then depended on the president. We were lucky;
the IAPI was one of the best organized ones. Our
presidents, Plínio and Alim Pedro, were men of vision.
They hired excellent architects. They were the ones to
choose (Account of Carlos Frederico Ferreira to Nabil
Bonduki, 1994 quoted by BONDUKI, 1998: 157).
The guideline of making representative undertaking from the architectural point of view also
demanded the partnership with professionals who
were engaged with the idea of creating a State-representative architecture.
But many of the technicians of the Engineering
Division of the IAPI were hired by a public tender
and among the career employees of the Institute
stand out those who, somehow, were recognized
by the participation in the movement of renovation
of the Brazilian architecture. The development of
new constructive technologies or the involvement
with the housing issue even outside the IAPI mark
the trajectory of some figures that are marginal to
the current history of the Brazilian architecture. With
different backgrounds and histories, engineer Francisco de Paula Dias de Andrade and architect Helio
Uchôa Cavalcanti are representative names of those
who linked the IAPI with the intellectual sectors, and
who were together in the project and management
of the works of superblocks SQS 105 and SQS 305
in Brasília.
Recently graduate engineer by the Polytechnic School engineer Francisco de Paula Dias de
Andrade joined the Office of the IAPI in São Paulo
in 1938, year when he signs an article titled “Casas
Operárias” (Blue-Collar Worker’s Houses) in the Inapiários Magazine (ANDRADE, 1938:6-7). Back to
the university, he graduated as engineer-architect in
1951, starting a teaching career in 1959 in the very
Polytechnic School, as an assistant to Anhaia Mello
(FISCHER, 2005:346). From 1956 to 1961 he was
in the work management team of the superblocks
of the IAPI in Brasília, whose work was the object of
his habilitation thesis1 as professor of the Polytechnic School.
Helio Lage Uchôa Cavalcanti graduated at
the ENBA in 1934 and worked as an employee of
the IAPI at the same time in which he participated
in several projects to other governmental spheres
or to the private sector. The architect, very close to
Oscar Niemeyer, collaborate with him in the project
of the Technical Institute of the Air Force in São José
dos Campos, of the Ibirapuera Park in São Paulo, and
of the Sul-América Hospital in Rio de Janeiro. In the
housing area he conceived the projects of the Banco
Hipotecário Lar Brasileiro (Brazilian Home Mortgage
Bank) in Goiânia, of 1952 (CAVALCANTI, 2001:
124). After this work there is the registration of the
project of the superblocks of the IAPI in Brasília, starting in 1956, and whose constructive characteristics
are quite close to the language developed by the architects from Rio de Janeiro since the 1930’s.
But, besides those names, the investigation of
the technical staff of the IAPI, with the identification of dozens of polytechnic engineers, revealed
that among representative figures of the modern
Brazilian architecture, such as Carmem Portinho, Affonso Eduardo Reidy, Attílio Corrêa Lima, Francisco
Bolonha and later Vila Nova Artigas and others, were
dozens of anonymous names who contributed for
the consolidation of a Brazilian thought about the
housing problem. It is known that, no matter how
active and quantitatively significant the role of those
professionals, their engagement was not sufficient
to solve the problem of lack of housing. On the oth1 ANDRADE, Francisco de Paula Dias de. Organização do Tempo e do Espaço em Brasília. Habilitation thesis. São Paulo: POLI-USP, 1962, quoted by
FISCHER, 2005: 346.
er hand, the realizations in the housing field during
the 1940’s and 1950’s are the most representative
results of the relationship between architecture
and urbanism that the debates of the period tried to
bring forth. In the housing complexes produced in
the period it is possible to find a practical realization
of the theoretical formulations then made around
the urbanistic question. Such realizations were not
only the wok of those who were adept to the modern
movement, but also of the engineers, many of which
were heirs of the currents of the scientific urbanism
of the 19th century.
The scientific urbanism developed in Germany
was intensely marked by the presence of engineers,
for whom the concern with the sanitary and hygienic
aspect was excessive. The matter of the flows was
also essential, being reflected in plans in which the
road view prevailed. Internationally, that experience
was incorporated as a great package of tools to control the use of the soil of which the “zoning” was part
(SIMÕES Jr, 2008). The zoning had enormous initial
repercussion in Brazil, where it will be adopted mainly after its re-elaboration by the Americans2.
The theories of the “garden city”, elaborated by
Ebenezer Howard in England, also found a fertile field
in Germany and were incorporated to the already
instituted formulated, which linked the physical
transformations of the city with innovations in the
legislation and administration of the cities.
It is possible to affirm that in Brazil, in the beginning of the 20th century, amidst a profusion of proposals and realizations that made reference in the
reform of the Baron of Haussmann of Paris, it is possible to identify ideas that get close to the German urbanistic, or to the ideal of the “garden city” (SIMÕES
Jr, 2008; ANDRADE, 2009).
Engineer Marcos Kruter, responsible for the Passo D’Areia Residential Complex, of the IAPI in Porto
Alegre, together with Edmundo Gardolinski, employee of the IAPI, got to indicate nominally a reference of
the German urbanism. (FAYET & TEAM, 1995:25).3
2 In its German origin, the zoning was part of a
complex strategy to better distribute the urban benefits. Theorists of the modern movement, mainly
Hans Schimidt, thought zoning in the sphere of a
legal system, which is not restricted to a set o norms, but is part of the State in the regulation and
structuring of the social stability. In the US it was
transformed in efficient instrument to guarantee
the valorization of the properties, guaranteeing
the real estate processes already ongoing in the
cities (FELDMAN, 2005: 79-82).
3 The office of architect Carlos Maximiliano Fayet
made a survey of the Residencial Passo D’Areia
Complex in Porto Alegre, for the Municipal Planning Department. The housing types and the post-occupation modifications were registered and cataloged. A historical survey about the project and
the construction of the complex was also made,
including and interview with Engineer Kruter. The
objective of the work was to support the discussions about the preservation of the patrimony built
and the possible forms of adaptation.
255
In the perspective of the engineer beauty was
related to the adaptation of the implementation to
the terrains and to the landscape drawing and to
the presence of trees, which, on its turn, was linked
to the notion of healthiness. The focus on efficiency
and economic rationality, reflected in the concern
with the technical-constructive aspects, were added
to such conceptions. At the same time, the modern
movement in architecture, already covered by the
current historiography, joined the bulk of culture and
technical formation, originating a team of professionals, whose ideas were helped to become reality by
the political and economical situation generated by
the Revolution of 1930.
From the IAPI this process became reality in a
collective work both in the office of projects and in
the work sites. The team spirit that generated some
singularities in the process of construction of housing complexes of the Institute is clear in the chronic
of Joel Lima4, in the Inapiários Magazine (IAPI’s
magazine) which refers to the Realengo Complex in
Rio de Janeiro. He names engineers Altino Machado
Silva, Sydney de Barros Barreto, Luiz Metre, Pedro
Coelho de Souza, Hermilo Campelo, Deocleciano
Rocha Filho, and Marino Guimarães, each one of
them responsible for a part of the work: production
of concrete blocks by a machine imported from the
US and of other pre-molded parts, electrical and hydraulic installations, water and sewer network, and
management of workers. Finally, it speaks about Carlos Frederico Ferreira:
And, at that time, it would be a clear injustice to
silence the name of Carlos Ferreira – this poet of architecture and urbanism, responsible not only by the
beauty of this Work, but also by what is to come, in a
few days, in the Vila Operária dos Industriários (Blue
Collar Worker’s Village of the Industry Workers)
(LIMA, 1943: 12).
If until mid-1940’s that team work competed
with orders made to renowned architects, since
then the undertakings would be marked by a greater
degree of reproducibility and by the lack of specific
authorship. The housing complexes in the suburbs,
formed mostly by two-to-four-storied longitudinal
housing blocks, formed by two- and three-bedroom
apartments, drew a considerable part of the landscape of the suburbs of Rio de Janeiro, in addition to
appearing in other capital cities and in cities important for the Brazilian urbanization process. For the
group that met in the Engineering Sector of the IAPI,
under the leadership of Carlos Frederico Ferreira,
the link between the theoretical knowledge proper
to the training of engineers and the renovation of the
architectural language would bring new conditions
of urbanity to the popular housing.
4 Joel Lima was sent to the District of Works of the
Realengo by Plínio Cantanhede to work as assistant of engineer Altino Machado Silva, who was
the head of the District, in the beginning of the
construction of the complex (LIMA, 1943:12).
256
Decipher or I devour thee:
The enigma of the housing and urban policy and
the National Housing Bank (BNH) System.
Ana Paula Koury
Nothing could be more common to the Brazilian citizens than the experience of the current urban crisis. The difficulties of mobility, the high cost
of housing, the lack of leisure spaces, violence, and
decadence of sociability are every day part of the
problems that mainly the inhabitants of the big cities face. The common citizen is taken to conclude
that there is no, and there has never been, urban
planning in Brazil.
To any professional engaged in the debate
about the Brazilian Urban policy, the affirmation
lacks verification. The planning and intervention
instruments in the Brazilian cities have developed
much in the last years, mainly after the 1988 Constitution and the approval of the Cities Statute
from 2001. For experts and scholars of the history
of the Brazilian planning, the truth is precisely the
opposite – the development of the Brazilian cities
has always been greatly planned.
What is the problem of planning in Brazil?
Have the plans not been effective? But will they
be from now on? To decipher the enigma of the
Brazilian planning has occupied efforts from many
groups of experts in different areas of knowledge.
This article intends to present the operation of
the BNH System, stressing some experience that
were not generalized in that period, but which can
acquire new meanings in the current stage of the
Brazilian urban policy.
The National Housing Bank was created on
August 21, 1964, with clear political objectives and
was the biggest and best-organized instrument of
the Brazilian housing and urban policy reaching
the mark of nearly 4.5 million financed units in its
twenty-two years of operation1. In the system of
urban policy 686 planning documents were elaborated in eight years, from the creation of the Financing Fund for Local Planning (FIPLAN) in 1966
until the extinction of the SERFHAU in 19742. The
production of the BNH was expressive not only
in terms of quantity, but it was also innovative in
some programs.
The creation of the bank less than five months
after the civil-military coup generated great expectation in a part of the professionals, both engineers
and architects, for it announced a considerable
sum of funds that would be available to finance the
1 AZEVEDO, Sérgio. Vinte e dois anos de política
de habitação popular (1964-86): Criação, trajetória e extinção do BNH. in Administração Pública Magazine. number 22 vol. 4. Rio de Janeiro: Oct-Dec,
1988, p.116.
2 VIZIOLI, Simone Helena Tanoue. Planejamento
Urbano no Brasil: A Experiência do Serfhau enquanto Órgão Federal de Planejamento Integrado
ao Desenvolvimento Municipal. Marter`s Thesis.
School of Architecture and Urbanism of the University of São Paulo, 1998, p. 45 e 47.
acquisition of residences – an urban problem that
still waited for effective measures. Theoretically,
the housing policy would allow for the tests of the
production of residences carried out during the
Brazilian housing history. However, the consolidation of the policy implemented by the bank, from
the perspective of the professional work of architects, was a great disappointment, precisely due to
the conservativeness of the constructive solutions
and also of the project practices3.
The housing complexes formed by the regular
repetition of small houses in districts in the outskirts of the cities that were produced all over the
country gave the identity of the work of the Bank
and got to be known as the “BNH-seal project”.
Therefore, it was the criticism against those complexes the ones that were most generalized. On
one hand, they indicated the horrible quality of the
complexes installed in far-off areas, without infrastructure, and sometimes on inappropriate areas.
Many of those complexes were delivered with
low-quality finishing, which resulted in the quick
deterioration of the unit that, despite having been
recently built, soon demanded repairs. On the
other hand, the criticism also indicated to a selective policy aimed at the middle classes, in practice
above seven minimum salaries4.
Many of the criticisms to the work of the BNH
were supported by consistent investigations, such
as Gabriel Bolaffi’s5 and by clever analysis of the
political operation of the BNH system, as Lúcio
Kowaric’s6 and were very important for the formation of some consensuses about the policy
implemented by the Bank7. Both those works ex3 Sanvitto in his Doctoral Thesis indicates that,
contrarily to what was popularized architects go
Involved projecting many of the BNH`s complexes. The conservativeness of many proposals,
according to the author, is explained by the total
adherence to the paradigms of the modern city,
which would have prevented the search for new
alternatives. SANVITTO, Maria Luiza Adams. Habitação Coletiva Econômica e a Arquitetura Moderna Brasileira 1964 - 1986. 2010. Thesis (Doctor
in Architecture) - Federal University of Rio Grande
do Sul. p. 503.
4 Even though many complexes were aimed at the
range of 3 minimum salaries, the famous study by
Bollafi proves the impossibility of the acquisition
of the financing for families whose Income was below seven minimum salaries. BOLAFFI, G. A casa
das ilusões perdidas: aspectos socioeconômicos
do plano nacional de habitação. Caderno Cebrap. São
Paulo: Cebrap, n. 27, 1977.
5 Sobre a qualidade dos conjuntos do BNH: BOLAFFI, G. (1977).
6 KOWARICK, L. Espoliação urbana. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1979.
7 For a more comprehensive discussion about the
assessment of the BNH System through the narratives of the time, see KOURY, Ana Paula . Constru-
257
plained the functionality of the operation of the
Bank in the deepening of the unequal and concentrating capitalism guaranteed by the autocratic
government of 1964.
All those pertinent considerations about the
work of the Bank, indicated by its authors aiming
to improve the Brazilian housing policy in the perspective of social fairness and democracy somehow also contributed for the demoralization of the
System that preceded its end in 1986. After twenty-eight years an analysis under another historic
perspective is justified, avoiding the anachronisms
that have characterized the generalization of the
initial criticism, repeated mainly during the struggle for the affirmation of democracy in Brazil.
The BNH did not have any other meaning
than to be an instrument of economic, political and
social planning created especially to work in the
Brazilian urban and housing system. As a general
planning tool, which it was since the beginning,
the BNH prioritized the regional development
and the deconcentration of the Brazilian urban
network, working in the rural area, in small and
average-sized cities and thus was linked to the
Ministério do Interior (Homeland Department)8.
Something that did not prevent that it also worked
in the big cities were the lack of housing was (and
currently still is) concentrated. That explains, at
least partly, the reason why proposals of competitors of the BNH were not successful in forming an
infra-urban policy at that moment.
The structure of operation of the BNH system,
as it was elaborated9, consisted of an administrative flow that allowed for the full control of the policy since the obtainment of the funds, the financing of the programs, the elaboration of research,
projects, and support actions up to the follow-up
and reinvestment of the funds. The financing of
ção social e tecnologias civis (1964 -1986): contribuição para um debate sobre política habitacional
no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais (ANPUR) v. 15, 2013. p. 167-182.
8 The BNH System was created under the responsibility of the Planning Department and through
Decree number 60.900, of June 26, 1967, and was
reallocated to the Homeland Department together
with the other regional development bank. Thus,
as the architects have realized since the beginning,
the work of the BNH was somehow “anti-urban”
See Alberto Xavier`s comment In KOURY, Ana
Paula. Arquitetura Construtiva: proposição para a
produção material da arquitetura contemporânea
no Brasil. Doctoral Thesis. School of Architecture
and Urbanism of the São Paulo University, 2005.
9 The scheme and some descriptions of the operation can be found in TRINDADE, Mário. Habitação
e Desenvolvimento. Rio de Janeiro: Vozes, 1971 p.
101 to 144. A deep critical analysis can be found in
ARRETCHE, Marta. Intervenção do Estado e setor
privado: o modelo brasileiro de política habitacional in Espaço & Debates, São Paulo, v. X, n. 31, p.
21–36, 1990.
258
the programs came from the Brazilian System of
Savings in Loan10 and of the Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (Brazilian Special Fund of
Investment for Workers` Indemnification)11. The
application of the obtained funds was divided into
the different programs: Housing, Sanitation, Urban
Development and Community Development. The
financing was guaranteed by a system of funds and
insurances. The execution and implementation
of the programs, as well as their improvement,
was supported by a technical staff, which varied
according to the nature of the program. The two
programs of greater visibility were the housing
program and the program of urban development.
The Federal Service of Housing and Urbanism
(Serfhau), responsible for the urban development
program of the BNH System, was created together with the Bank in August, 1964, and initially was
focused only on the urbanization of districts where
the housing complexes would be implemented. In
two years the Serfhau became a tool of the urban
development policy, which was possible by the
FIPLAN12, created in 1966 to finance the Plans of
Integrated Local Urban Development. The Urban
Development System also had an Information entity and a Database13 that supported the diagnoses and guided the actions of urban development.
In the housing case, even though there was
no entity to develop projects in the BNH System,
there was a Research and Development System
that should, in addition to research to support the
housing policy, also guide a projects policy. The
Research and Development System was formed
by three entities, one of them aimed to carry out
socio-economic research, the other research of
materials and constructive methods, and the third
one research of the industrial sector. The Cenpha
was the entity aimed to carry out socio-economical research and worked in a much diversified way,
among which researched the use of soil identifying
available areas the localization of vulnerable populations. The entity of research of materials and
constructive methods was the Centro Brasileiro
da Construção (Brazilian Construction Center).
Dedicated to study the modular coordination, the
rationalization of the work in the worksite and the
works code. The Center tried to elaborate a project policy made known through its main publications, the CBC Books and the CBC Bulletin14. Also
10 The same law number 4380 from August 21,
1964, created the BNH, the Serfhau, the SBPE and
Instituted the monetary adjustment In the real estate contracts.
11 Created by law number 5.107, from September
13, 1966.
12 FIPLAN- Financing Fund for Local Planning.
13 SIDUL- System of Information for the Urban
and Local Development.
14 About the Centro Brasileiro da Construção se
KOURY, Ana Paula . Brazilian Construction Center:
iniciative for management of the Brazilian housing
included in the same Research and Development
System was the Industrial Coordination Center
that tried to guide the industry of materials and
components and promote innovation, from the
applications developed and tested in projects.
To support the general structure of execution of the programs financed by the BNH System
(housing, sanitation, urban development and community development) three subsidiary systems
were created, one to qualify and train people, one
for logistic support, and a third one focused on operation research.
The qualification and training of people included the training of technicians to operate the
loans system, to manage the mortgage system, to
analyze projects, to work in urban planning and in
local development and also course of adjustment
of labor for civil works. The logistic support, on
its turn, was for the financing of the materials and
construction industry, programming of investment of the fund of the Bank and support to clients
of the system. The operation research included a
database for the planning of the four programs and
also researched the market of properties for lease,
cost of construction materials and labor, and supported the realization of Housing Censuses.
A group of innovative experiences, which has
recently been valued by a series of case studies15,
was originated in the BNH System. Even though
we cannot definitively consider the whole by a
part and consider the BNH’s policy innovative as
a whole, we must notice the experiments that, although not generalized, can acquire new meanings
in the current debate about urban and housing policy in Brazil.
The BNH provided housing to a large number
of people of average income, which were included
through financing in the ample process of the Brazilian urbanization. In the case of the city of São
Paulo, that was a task that was partially performed
by the progonos and epigonos of the so-called
“São Paulo School”, who were responsible for the
project of many single-family residences in districts such as Perdizes, Butantã, Santo Amaro, etc.16
They also developed the housing standards for the
middle-class of São Paulo as the BNH financed
several construction companies, such as Hindi and
Formaespaço, which innovated in the constructive
processes and in the functional solutions for this
segment of the housing market17.
construction industry (1969-1972). In: CARVAIS,
R., GUILLERME, A., NÉGRE, V., SAKAROVITCH,J..
(Org.). Nuts & Bolts of Construction History. Culture,
Technology and Society. 1ed.Paris: Picard, 2012, v.
2, p. 289-296.
15 VIZIOLI (1998), LUCCHESE (2004), KOURY
(2005), FERREIRA (2007), SANVITO (2010)
among others.
16 ACAYABA, Marlene M. Residências em São
Paulo 1947 1975. São Paulo: Projeto, 1986.
17 About the Forma Espaço Construction Company, see IMBRONITO, Maria Izabel. Três edifí-
Aiming to elaborate a project policy for popular housing the Centro Brasileiro da Construção
performed the Modular Coordination Plan. The
ambitious plan foresaw to have the dimensional
compatibility of industrially produced components, and the project of the domestic environments. If applied, the plan would have resulted in
great progress in the quality of the project, productive of the services, project and execution stages
and reduction of work costs. The main objective
of the plan was to establish dimensional parameters based on ergonomic and ability studies. The
plan would permit articulating the materials and
components industry, the construction companies
carrying out the works and those responsible for
the project and specifications in a single project
system. Although it did not reach its main goals, in
the case the housing policy, the plan was used for
the production of school building by the Education
Department of the State of São Paulo through the
School Construction Company of the State of São
Paulo (Conesp), currently the Foundation for the
Development of the Education (FDE). Teodoro
Rosso idealized the Plan with the collaboration of
João Honório de Melo, who later took the model to
the Conesp as the Director of the Company in the
early 1970`s18.
The expertise of an integrated project to the
construction chain of construction also found
room in the private sector that built for the midclass sector in São Paulo. The most innovative
example of the private sector in São Paulo in the
sense of rationalizing the system of project and
execution of the works was the company called
Merisa, created to develop the executive projects
contracted by the Forma Espaço Construction
Company, once again with the collaboration of
João Honório de Mello19.
The objective of activating the economy moving the construction chain had positive effects and
the policy of training of personnel and of technological development of the BNH System, although
heavily criticized, generated a certain level of innovation in the sector of mass housing produced in
the country.
The Experimental Worksite of Narandiba in
the state of Bahia in 1978 can be considered an
important moment of technological experimentation. Promoted by the BNH, it aimed to be a large
demonstration of what the private initiative and
the universities could suggest as form of production of popular housing. Most exhibitors presented light pre-cast solutions and rationalization of
the conventional system, without abandoning
the parameters of work of the BNH, introducing
only minor technical innovations that implied in
cios de habitação para a Formaespaço: Modulares,
Gemini e Protótipo. Master’s Thesis in the School
of Architecture and Urbanism of the São Paulo University. São Paulo: 2003.
18 Interview of João Honório de Mello in KOURY
(2005:127).
19 See IMBRONITO (2003: 15).
259
the intensive use of labor and low investment in
heavy equipment. Opposite to most proposals
from Narandiba we had the prototype made by
the Alfredo Mathias20 Construction Company, a
project of totally industrialized housing unit, which
would be transported ready to the implementation site. The constructive proposals presented in
Narandiba demonstrate the diversity of companies and systems available for the solution of the
large-scale construction of housing in the country.
The BNH System moved the private sector,
not only for the production of housing. The urban
renovation promoted by the private capital entered the policy of the Urban and Community Development System21 through proposals of Rio de
Janeiro Urbanist Harry Cole for the project of the
CURA (Urban Communities of Accelerated Renovation). Cole participated in the organization of
the BNH System since its beginning, having been
directly invited by the Planning Ministry Roberto
Campos22. In 1972, already in his private consulting office, Cole developed the Pilot Project of Vila
Valqueire in Rio de Janeiro for the BNH – the experience gave origin to what was the norm of the
CURA project in the following year. The objective
of the pilot project proposed by Cole, and which
did not get to be implemented, was to intervene
in a middle-class lot with some installed infrastructure, but with large quantity of empty lots, bolstering, through private investment, the local development. The real estate dynamics generated by
the offer of the lots would be capable of meeting,
through the private initiative, the growing market
in the cities. 23
The selected sequence of examples aimed to
demonstrate situations that, although anecdotal, the
role of the BNH moved the private sector purchasing
innovative projects and that in some cases proposed
the development of technologies, as it was the case
of Narandiba, and it absorbed rationalization methods for the production of housing units, as it was the
case with the experience of the Merisa Construction
Company, as well as of other Construction Companies that innovated in the housing production processes, as it was also the case of the Hindi Construction Company24, for example.
The other side of the coin was the absence of
generalization of the service to meet the policy to
the most vulnerable classes with lower income, although in the case of Rio de Janeiro there was room
to house pioneer experiences of slum urbanization
inside the Community Development System and
in the Cenpha. Despite that, the initiative is inserted in the experimental cases that were not generalized as comprehensive policies of the BNH, but
that demonstrate that there was a dispute inside
the System during its operation.
The sophisticated system of housing production and urban planning implemented in 1964
was not only an invention of the civil-military government, but rather an instrument born from the
Brazilian experience since the Fundação da Casa
Popular (Popular House Foundation), as several
authors indicate25. The dispute and appropriation
of this experience contributed to frame the State
that institutionalized it to its image, and it was not
without reason that it was identified to it. The denial of the BNH System as a valid administrative
tool to manage the public and private funds in the
organization of the urban base of the Brazilian development was a great loss, as well as it would be
its resumption without a deep critical reasoning of
its functionality inside the intensive system of capital accumulation granted by the autocratic policy
of developmentism.
20 SANTOS, Demóstenes Magno. A História da
Construtora Alfredo Mathias (1950-1985). Master’s Thesis. School of Architecture and Urbanism
of the São Paulo University. São Paulo: 2013.
21 ANELLI, Renato Luiz Sobral Urbanização em rede:os Corredores de Atividades Múltiplas do PUB
e os projetos de reurbanização da EMURB (197282) Arqtextos (Vitruvius) São Paulo, 088.01 Year
08, Sept. 2007.
22 LUCCHESE, Maria Cecilia, O arquiteto e urbanista Harry Cole. Revista Oculum Ensaios. Campinas:
PUC, Aug 2008. p. 67 a 78.
260
23 LUCCHESE (2004: 110)
cado imobiliário. Master’s Thesis. São Judas Tadeu
University. São Paulo, 2007.
24 ABUSSAMRA, Jorge. O Edifício residencial paulistano nos anos 70, 80 e 90: a arquitetura e o mer-
25 ANDRADE E AZEVEDO (1981) , MELO
(1991), BONDUKI AND KOURY (2010)
DESIGNS FOR THE ZONING OF SÃO PAULO
Daniel Todtmann Montandon1
Context
Zoning is perhaps the main urban planning
tool used in the Brazilian cities. Even though it is
recognized as not being the most efficient tool to
face social inequalities and to induce urban development, Zoning has always had the assumption of
controlling the use of soil by rules of land division,
use and occupation of the soil. And this instrument
has often been used autonomously, dissociated
from the Master Plan.
In the case of the city of São Paulo, since 2002,
The Strategic Master Plan (PDE) has brought a set
of norms that made it possible for the experimentation of strategic tools to promote the urban development according to the provisions of the City
Statute – Federal Law number 10.257/01, such as
Special Zones of Social Interest (ZEIS), the Onerous Grant of the Right to Build and the Municipal
Council of Urban Policy. As for the Zoning after
the PDE, it was revised in 2004 and implemented
in an articulated way with the Strategic Regional
Plans of the Sub-administrations, stressing the
decentralized nature of the city planning and
management. We cannot affirm that the Zoning
implemented through law number 13.885/04 has
been dissociated from thee PDE, Law number
13.430/02. However, in the last ten years, the lack
of implementation of actions and strategic instruments foreseen in the plan ended up giving room to
the production and transformation of those strategic territories according to the Zoning rules and not
through urban projects, as foresaw the PDE.
After ten years of effectiveness of the PDE,
it was the moment to make its revision, in 2013,
according to the ten-year cycle foreseen in the
City Statute (the Master Plan has to be reviewed
at least every ten years). In this sense, during
2013 the Administration of the City of São Paulo
promoted the participative revision of the PDE,
whose coordination was under the responsibility
of the Municipal Department of Urban Development (SMDU).
Despite the progress brought by the 2002
PDE, the city of São Paulo did not undergo the
structuring urban transformations foresee in the
plan during its ten years of effectiveness, if we consider mainly the priority transformation territories
established in the plan (areas by the railroad tracks,
for example). Additionally, some choices of public
investment in infrastructure were opposed to the
reversion of the problem of urban mobility, which
has always been present in the prevalence of private vehicles over collective public transportation
(one such example is the widening of the marginal
avenues by the Pinheiros and Tietê Rivers).
1 Architect and Urbanist (UNESP/Bauru), Mater in
Urban and Regional Planning (FAUUSP), he holds
the position of Director of Soil Use and has been the
President of the Commission of Protection of the
Urban Landscape (CPPU) of the Municipal Department of Urban Development since January, 2014.
This situation indicated some challenges for
the revision of the PDE in 2013, such as the necessary confrontation of the problem of urban mobility not only under the perspective of the sector
of urban public transportation services, but also
under the perspective of territory ordering. In other words, which urban structure São Paulo should
have to make urban mobility sustainable2.
At the same time, another problem faced in
the revision of the PDE (and which must be treated
in the other laws that complement it) is the qualification of the urban form. It is understood that
São Paulo lacks quality in its public spaces, in its
private spaces, in the urban landscape as a whole
and, mainly, in the interaction between the public
and the private spaces. It is not that the city lacks
quality of the urban form, but such occurs only in
small scale and in certain districts.
And it is not because of the lack of laws that
the city ceased having a better urban form or the
public and built spaces desired by the citizens. Nor
is the lack of projects. It can be said that much of
the real estate production of the city results from
the application of several laws and norms (which
often make the process of urbanistic licensing
slow and complex). And such production was
made based on projects, involving architects and
several civil works professionals. In this situation,
we believe that one of the main problems to be
faced is that the Zoning of the city, at some moment, left to a side the search for improvement of
the quality of the urban space, as a whole, whether
public spaces or the built space, whether the public
or the private ones.
Under the assumption of seeking the qualification of the urban form by the regulation of the
use of soil (and in what refers to it, without overestimating it), the SMDU and Institute of Architects
of Brazil – São Paulo Department (IAB-SP) have
organized the Urban Essays Tender: Designs for
the Zoning of São Paulo, aiming to subsidize the debate of the revision of the Zoning of the city.
Urban Essays Tender
The tender aimed to promote a reflection with
the architects to subsidize the Zoning revision.
Initially, it is worth making some considerations about its conception.
The Term of Reference of the tender, elaborated by the SMDU, identified some key elements
to be explored in the essays to progress in the
improvement of the urban form. By establishing
two types – general urbanistic pattern of urban
configuration (1) and specific urbanistic patterns
for selected territorial units (2) – two regulation dimensions were recognized: a systemic one, which
dialogs with the organization of a networked urban structure (the intensification axes along the
lines of collective public transportation of mid and
high capacity); and another one which assumes
the adaptation of the regulation to the local ele2 We are considering the sustainable urban kind as
the one which meets the provisions of Federal Law
number 12.587/12.
261
ments, whose specificity of the place requires a
specific treatment.
On its turn, the type regarding the general regulation was divided in categories (PMSP/SMDU/
IAB, 2013):
Category 1: studies of configuration of urbanistic
corridors. A urbanistic corridor is considered as
the axe formed by the street in which the trunk bus
system is operated, whether or not in segregated
street, comprising the sidewalks, central media,
bike lanes, and all blocks next to the street of the
trunk bus system.
Category 2: studies of configuration of built typologies of mixed use in the same lot, mandatorily involving residential use.
Category 3: studies of configuration of the frontal
part of the lots with the streets, with emphasis on
the treatment of the facade of the lots and of the
ground floor so as to improve the use of the public
space and the interaction of the pedestrian with
the foundation of the building.
Category 4: studies of configuration of lots in areas with steep slopes, considering situations with
exclusive access by one street and lots with two
alternatives of access, in the frontal part and in the
back of the lot.
Category 5: studies of configuration of lots and
blocks of large dimensions, whether or not resulting from divisions and of large lots, whether or not
inserted in predominantly industrial Zoning, and
the mixed use of the new lots should be considered
as well as the investigation of the maximum dimensions of configuration of the blocks. (PMSP/
SMDU/IAB, 2013, p. 4).
These categories demonstrate some elements that can contribute with the improvement
of the urban form through the regulation of the use
of the soil: the interface between the public place
and the lot in order to expand the collective space
and the interaction of pedestrians with the uses
and the built system; the mixed use of the same lot
and in the same block; the management of urbanistic impacts by the regulation of large-sized lot and
blocks; the adoption of the block as an element of
urban composition.
If we compare those elements with the assumptions defined by the SMDU the attributes
of the qualification of the urban form that should
be explored become even more evident (PMSP/
SMDU/IAB, 2013):
Assumptions:
To provide:
•
Objective contributions, possible of being implemented, and the applicability on
the part of the norms of land division, use
and occupation of the soil;
The studies performed for type 1 should
•
observe and demonstrate their capacity
for reproduction;
•
Contributions that permit the implementation of the guidelines and innovations
brought by the Bill of Law of the Master
262
Plan (PL 688/13) as for the regulation of
use and occupation of soil and the other
instruments;
•
Optimization and urbanisitic qualification due to the criteria of demographic
and housing density according to the localization;
Better use of the public space and greater
•
interaction of the pedestrians with the
use and occupation of the lots, considering the configuration of a system of pubic
spaces articulated with the system of
urban mobility and the system of green
areas;
•
The mixed use of the same lot, specially
coexistence of the use for housing with
other uses, such as services, commerce,
institutional and public services;
To explore:
•
The block and the set of blocks as territorial units of urban composition;
The landscape as criterion of configura•
tion of the built system, and territorial
units are identified as object for a different regulating treatment;
Contributions that Express the notion of
•
the social function of the property as a
principle of the regulation of use and occupation of the soil;
The importance of the centralities in their
•
several scales and forms of territory occupation;
To consider:
•
•
What the regulation for soil use and occupation prescribes for the existing and
already built city, whether in the aspect
of land law, constructive aspects, availability of infrastructure, configuration of
the pubic space, among others;
The city as a whole, proposing contribu•
tions that consider the social diversity,
economic, cultural and service opportunities, among others;
The different possibilities of configura•
tion of land structure, in terms of sizing
and formation of lots and plots, for the
purpose of application of the proposed
norms;
Preexistence and local elements of urban
•
and geographic configuration;
The interface between the built system
•
and the structuring systems, such as
streets, collective public transportation,
hydrography, and green areas;
Environmental vulnerability and physi•
cal aptness to urbanization, specially in
areas prone to the occurrence of large
impact landslides, sudden floods, or correlated geological or hydrological processes;
Properties and districts protected by the IPHAN, CONDEPHAAT and CONPRESP, considering the expanded surrounding area of those ele-
ments as areas of transition of urbanitic patterns.
(PMSP/SMDU/IAB, 2013, p. 6).
In other words, what is sought is a regulation
for land division, use, and soil occupation that
provides a public meaning not only for the public space, but also to the build system and to the
private territory. That means bringing the public
area inside the lot; creating multiple accesses to
the lots; installing activities on the ground floor
that provide the interaction and gathering of people; providing greater tree coverage in the lots
and public spaces; overcoming the protagonism
of the automobile, whether on the street or in the
lot; limiting walls and closing of lots; among other
measures that provide urbanism in the interface
between the public and the private space.
Results of the Tender
Out of the 25 foreseen awards (15 in type 1,
from which 3 are for each category and 10 in type
2), 10 awards were granted and 4 honorable mentions (out of a universe of 54 works that were presented), as follows:
Type 1 (total of 8 awards and 3 honorable mentions):
Category 1: 3 awards and 1 honorable mention;
Category 2: 1 honorable mention;
Category 3: 3 awards and 1 honorable mention;
Category 4: no award and no honorable mention;
Category 5: 2 awards;
Type 2: 2 awards and 1 honorable mention.
Even though the number of awards was small,
the awarded works progress in good experiments
of the assumptions established for the tender. It is
important to make some comments about those
experiments.
As for the interface the public space and the
lot, the essays identified not only the non-residential use as a mechanism for making that interface
more dynamic (concept of active facade, established in the proposal for the revision of the PDE),
but rules of occupation that limit the use of vehicles, widen sidewalks, explore the vegetation in
front of the lots, foresee multiple accesses to the
lots and establish forms of collective use of the
ground floor. Perhaps the work that well synthesizes that variation of experiments is Project 04 of
Category 3 of Type 1, according to Figure 1.
As for the management of urbanistic impacts
on large-sized lots and blocks, the awarded teams
explored the block as a unit of design and urban
composition. In other words, the large-sized lots
and plots end up assuming the dimension of block
and, in this context, the urban regulation thus
involves treating of parameters of use and occupation without having the lot as a reference, but
rather the block. And the design changes significantly, once the volumetry, the free spaces, the
green areas, the expansion of the sidewalks, and
the proportion of residential and non-residential
uses end up being treated harmoniously, as if it was
an urban project for each block. One of the works
that illustrates that well is Projects 01, of Category
05 of Type1, as it can be seen in Figure 2.
As for the specific regulation due to local aspects, the work developed in Project 08 of Type 2
brought a significant contribution by identifying
the grottoes as units of the physical environment
to have a different treatment, and the instrument
of the microarea (or microzone) was proposed for
the regulation of the occupation of the territory of
the area of influence of the grotto. It is understood
that this microzone works as some kind of handling plan of the perimeter of influence of the grotto. Although thought for certain places, this proposal can be replicated in the several occurrences
of springs and draining head, as shown in Figure 3.
In summary, it worth reading each awarded
work with great attention to understand how
the essays that were developed dialogued with
the desired conception of the city from the news
Strategic Master Plan approved by Law number
16.050/2014.
Finally, it is worth highlighting that the Tender
did not aim to award projects to be implemented,
but rather essays that would bring reflections for
the Zoning revision.
Perspectives for the Zoning revision
As a result of this Tender, the SMDU organized the Urban Essays Atelier, involving the courses of Architecture and Urbanism of the universities
of São Paulo to explore the ideas, concepts, and experimentations arising from the tender. The works
of the Atelier should start in August, 2014, and at
least 14 courses should join the project, which may
involve up to nearly 1,500 students.
At the same time, the SMDU will carry out
a broadly participative process so as to build a
revision proposal of the Zoning that is effectively
democratic.
It is still early to draw conclusions of how the
new Zoning of the city will be. At this moment we
just know some assumptions that are very clear to
guide the revision works: to seek the qualification
of the urban form, in the several topics and dimensions involved; to respect the conception of land
order established in the new PDE; to promote a
broadly participative process; to simplify the understanding of the law.
263
Urban form and informal city
Valter Fabietti
“True design never begins with a virgin situation, never foresees a completed work. Properly,
it thinks in terms of process, prototype, guidance,
incentive (...). A well-developed stock of models which integrated process and form would
be of immense value of it. These models and
theoretical constructs must be sufficiently independent and simple, however, to allow for that
continuous recasting of aims, analyses, and possibilities that is inherent in the conduct of city design.”
Kevin Lynch, “A theory of good city form” MIT Press
Cambridge MA 1981
The rules of the form
In the 1980`s there is a renewed attention to
the confrontations of the control of the urban form,
through projects seeking more the construction of
the “urban setting” than formal definitions of architecture (1).
It is an ample experimentation whose roots are
in the 1960`s and 1970`s, from which a disciplinary
current guided towards the urbanistic traditions of
the beginning of the 1900`s appears. It is the North
of America, especially, and later in the United Kingdom that we see a growing intolerance against the
dominating methods in the projects of the new
housing complexes, not only in the urban outskirts,
but also in the big cities. The focus of this disciplinary
attitude is the deepening of the relationship between
the collective and the private spaces, or the control
of the physical form of what is built in relation to
what is manifested between it and the public space.
Contrary to interventions that face the topic of new
complexes only in the scale of the building, the use of
formal rules in the urban scale, this current of thought
affirms, permits the better construction of varied
environments, not trivial or repetitive ones, and with
broadly shared aesthetic values. Those are urban
environments in which “a richness of elements, in
harmony among themselves, better serves to respond to a broad array of expectations and desires of
a diversified public and, on the other side, favors the
participation of a wide pluralism of producing agents
and users”. (2)
That reinterpretation of the traditional forms is
based on the following project question: “what is the
meaning of a good place to live?” (3)
The experiences from the 1980`s have the
merit of making evident, through the application of
“smart codes”, the importance of the codification of
efficient project behaviors to produce quality urban
environments, not only from a functional perspective, but also, and I would say mainly, regarding the
perceptive impact. It is in that situation, as we will see
later, that elements of hygienist and environmental
elements are inserted, historically present in the urbanistic disciplinary tradition and revisited, mainly
through the most general principle of sustainability.
It is, ultimately, some kind of return to the traditions of the urbanistic project, which assumes a revolutionary value regarding the dominating disciplinary
264
paradigms of that period: the reconsideration of the
formal quality of the urban implementation allows
for the cultural recognition of the rules of the form
and the definition of their role as a procedure. It is not
only the whim or sensitivity of the designer, but the
objective meaning of the form as an aesthetic value both technically and constructively. From Kevin
Lynch`s elaboration until Krier`s and later through
the proposals of the new urbanism, from Duany,
PLater-Zyberk, Punter, Parolek and others, a new
current of thought appears, which reformulates and
re-launches, in an always more evident way, the systems of formal control.
Between the end of the 1980`s and the beginning of the 1990`s this current appears in a mature
way (4) articulating its proposals in a broad array of
technical tools: guidelines, manuals, regulations, etc,
applicable in the most varied contexts. The use of
the control of the form becomes instrumental, even
dominating, and also turns to functional questions
and, resuming an old tradition of sanitary, environmental urbanism.
From the codification of the formal elements
(facades of the buildings, recesses regarding the limits of the lot, distance between the “envelope” of the
built blocks, relationship between the facade and the
road, between built volume and section of the road,
form of the ground floor, constructive materials, etc),
we get to the conclusion about the definition of the
role that those elements have in the construction of
the urban environment and, mainly, how they can influence in the human behavior.
In this new way of considering the form we have
the appearance of definitions and codes that operate
in several scales: reflections about the types of buildings, about the rules of grouping of those, and about
the composition of the spaces, from the simpler to
the most complex and articulated ones, which lead
to the definition of the urban compositions considered true and appropriate (5). Between the lines in
this new attitude when confronting form is inserted
a variation of the concept of environmental sustainability, summed up in the question: can the control of
the form induce environmental sustainability in the
projects of urban transformation?
The urban space represents the habitat of the
citizens and can modify, due to its characteristics,
the way people use the city; it induces in the observer
the perception of the richness of those who live in a
certain area, but also shows the possibility of enjoying quality spaces which can lead to a calmer life and,
perhaps, a healthier one. Ultimately, it is possible to
represent and defend the sustainability with the urban space.
In view of the pressure, as for the matter of the
relationship between the form of the urban space
and sustainability, it is important to consider a “form
of sustainability”, or the instruments of the urban
project capable of providing a principle of sustainability that is “environmentally pertinent, economically
convenient, and socially usable.”(6)
The urbanistic projection, from Colin Rowe
and his teachings at Cornell University (7) up to the
Congress for a New Urbanism, has produced many
instruments internal to the process of construction
of the urban space and that permit exploring the relationship between individual buildings, not restricted
to architecture in isolation, but rather proposing a vision of the whole. It is something actually true when
we consider that, in the experiences that are part of
the trend referred to above, and it guided to great
attention to the street and, in an even more general
way, to the common spaces between the buildings.
In some case, the codification of those elements
is developed in an almost baroque way, using the obsessive measurement of the public space. However,
also in the most rigorous experiences, the objective
of the proposals appears, which is summed up in the
qualitative improvement of the main aspects of the
social life: to speak, to walk, to sit, to negotiate. Everything in such a way as to offer an environmentally
sustainable life style, reducing emission of greenhouse-effect gases, making electric consumption
more efficient, improving the conditions of human
health and of the natural environment (air, water,
soil).
The experiences of urbanistic projection in the
local scale (neighborhood planning) are confronted
with the theme of the functional diversity, as favoring, in the consolidated urban domains, socially virtuous behaviors besides environmentally sustainable
ones. The form expresses some kind of “urban intelligence” (smart cities) in those experiences, prepared
to make the transformations of the city resilient and
sustainable.
The sustainability of the urban development
has several levels of complexity. First, the articulation and the scale to which it refers. Certainly we
can and must consider the natural resources that
are used, such as the systems of green areas, surface
and underground waters or the ecological corridors,
but in addition to those, working in an anthropized
environment, they assumed as much importance as
insulation of the collective spaces, the albedo or the
effects of the mechanized mobility and, ultimately,
the walkability of the urban space: the urban intelligence is perceive from the way of using the city.
Formal vs. Informal
The urbanistic projection, as it happens in other
areas that have as their focus the city and the citizenship (civitas and urbs)(8), assumes those two terms
(and their reciprocal relationships) as investigation
horizon, stimulating even the redefinition of the very
disciplinary paradigms. The appearance of a social
demand for “sustainability” (the construction of
social-environmental ecologies, especially evident
in the informal settlements, the combat to climatic
changes, the maintenance of the human health), the
hope for a better quality of life in the city (a better
place to live) are gradually making the disciplinary
devices “green”. The current scope is not to control
the growth, but to elaborate city models capable of
facing the future challenges: the appearance of new
life styles, restructuring of new life styles, restructuring of economic systems, frequently not predictable,
of the environmental conditions, also due to the climatic changes and, no less important, the quick (and
unequal) world urbanization. Where the settlement
appear totally deprived from rules, not only from
the formal ones, the relationship between the form
and the urban environment has plenty of complexity, but also of disciplinary (besides social) interest.
That is the case of “informal” settlements, the great
multiplicity of marginal urban zones (slum, favelas, baraccopoli, bidonville, etc), inhabited by a vast
low-income or totally indigent population.
Is it possible, in this case, to resort to the formal
control as a tool for social improvement? Is it possible, as affirms the new urbanism and the form-based
codes, to promote the social improvement and, thus,
transform the informal settlement in “a good place to
live”?
It is a complex problem that involves many competences and requires a support policy (9). In the
path of change of orientation in the actions in slums
and the necessary interventions to make them inhabitable places, many intervention programs have
been developed having as their theme the urban
project for the informal settlements. In those cases,
the hypothesis is that the improvement of the collective space (through public policies) can work as the
engine of a more generalized requalification. Some
Brazilian universities have introduced in their atelier
programs and in their teaching experiences the research of laudable paths of urban projection for the
requalification of the slums. Among those, the experience carried out by the “Escola da Cidade” from São
Paulo has had great interest, which has opened a Latu
Sensu Master’s Course about the projection of the
form in the informal city, called Habitação e Cidade
(Housing and the City), in whose atelier work experimentations in project solutions for the Jardim Colonial slum could be seen in 2012, theme of the volume
4 of the annual publication of that course.
Beyond the consolidation of the housing unit,
that experience delves into the improvement of the
quality of the collective space and of spaces in the
close vicinity. In the observation of the works developed in the aforementioned course in 2012 the need
to define flexible typologies of implementation that
adapt to the context, whether a morphological or a
constructive one.
There reference is made to the relationships
the complex of the slum has with the “formal city”,
whether by the inevitable confrontation, with the
risk conditions generated by the “inappropriateness”
of the morphological-geological substrate upon
which the settlement is supported.
Regarding this last topic, some interesting solutions that have been adopted, such as the verticalization of the settlements, external and internal ways to
the built area that explore the slope of the are to generate connections in the built tissue of the slum, also
exploring daring systems of green areas to reduce
the built density an to stabilize the soil of the area.
Something special in the proposals formulated
in the projects developed in the course has to do with
the relationship of the settlements with the water.
The hydro-geological risk represents, no doubt, together with the implementation of infrastructure
(sewer, public lights, garbage collection), one of the
265
main problems to be solved for the sanitation of the
slums. To use risk factor as a project opportunity
certainly seems to be something of great interest:
controlling the hydric levels with retention tanks integrated to the public spaces and water beds, freeing
the areas with steeper slope and consolidating them
through the courses and canals in steps represent
strong aspect of the projects for the slum developed
in the course.
Similar considerations can be made regarding
the projects for the tender “Concurso Nacional Ensaios Urbanos: desenhos para o zoneamento de São
Paulo” (National Tender of Urban Essays: designs for
the Zoning of São Paulo), presented in this publication. The projects have as their focus the redefinition
of the public space, used as an instrument of formal
and functional requalification of the built complex.
Not only does the collective space define a formal
configuration and draw the limits of the urban perception, but it also configures places for a “hyper-sociality”, stimulating the gathering of people. Aiming
such, the project exploration stimulates the redefinition, similarly to the most recent North-American
experiences (10), the walkability, through a precise
control of the formal results: the permeability of
what is built thus becomes an instrument of social
sanitation, besides the physical sanitation. It is an acceleration of the natural process of metamorphosis
of the city, here regulated by precise codes of project
behavior (smart codes). It is also interesting to notice
how the formal results are strongly linked to the uses
of the city: also in this case the diversibility assumes a
social role besides a functional one, and it represents
the strengthening of the walkability as an instrument
of social recovery.
The works presented in this publication show,
thus, some progress in the long road to a full understanding of the relationship between form and city
and permit making some reflections, as an essay. First,
it occurs to avoid the risk of an instrumental use of the
informal city to supply to the projects some social sustainability seasoning, also feed by an “over-valorization
of the form”, attributing a dominating role to it and, in
some cases, an absolute one. Secondly, to avoid the
risk of “making poverty a spectacle”, transforming the
informal settlement into a tourist “safari”. More than
any other risk, however, it is necessary to avoid the
greatest one of them all: the idea of inequalities cannot
be avoided and, thus, the dilution of the project as a simple practice of aesthetics. The control of the form of the
collective space, even though not solving the problems
arising from a precarious condition of the settlement,
undoubtedly represents a contribution to make a slum
if not a good place to live at least and more simply a
place to live.
(1) Several project actions oriented to the control of
the urban form are from this period, such as in the USA
the Randolph district in Richmond, the Master Plan for
Battery Park City (1979), the “design guidelines” for
the “South Residential Area” (Rector Place, 1981) or
the definition of a new way to codify the urban form
(new urbanism) in the intervention of Seaside; also, in
the United Kingdom, the Master Plan for Canary Wharf.
266
About this, see A.P.Latini Falsariga per uma classificazione delle regole della forma nella nuova tradizione
anglo-americana, in V.Fabietti, Forma urbana e valutazione ambientale, Sala Ed. Pescara 2013
(2) Ibidem
(3) P. Langdon, “A good place to live”, The Atlantic
Monthly, Boston, 1988
(4) The New Urbanism is officially born in a congress in
Davis in 1991 and the creation of the Congress for New
Urbanism is from that period (http//:www.cnu.org/
who we are). The scope of that association is to promote the development of districts that can be covered on
foot and to permit for the development of sustainable
communities and of “healthier living conditions”. The
Form Based Code Institute is born in 2004, which represent the natural evolution of the New Urbanism and
of the smart codes, whose first version is produced in
2003. According to A. Latini, op cit
(5) The Seaside example, carried out by Robert Davis
in 1979 with a Master Pln from Andres Duany and Elizabeth Plater-Ziberk, is a paradigm also in the cinematographic use that was offered in “The Truman show”
making it some kind of modern Shangri-La.
(6) According to. V. Fabietti Valutazione dell’ambiente
urbano, in V. Fabietti, Forma urbana e valutazione ambientale, op cit.
(7) Recently in Rome, at the Facolta di Architettura di
Roma Tre an interesting congress about Colin Rowe
and his role in the renovation of the urban projection
was organized, titled “Urban Design and the legacy of
Colin Rowe”. See htpp://colinroweconference.wordpress.com
(8) To the terms civitas (citizenship) and urbs (city) a
third one is added, polis, frequently used as a synonym
of city. The term polis, however, referred originally to
the city as a place of participation rather than a physical
place, and for what is concerned here it refers to urban
policies.
(9) According to note 8
(10) It is applied to the whole experience carried out by
Dan Porolek for Cincinnati
Estrutura do Curso
Fabrizio Rigout
Módulo 4
Adrian Gorilik
Coordenadores
Gustavo Rebord
Palestrantes
Luis Octavio de Faria e Silva
Jaime Leirner
Elisabete França
Ruben Otero
Marcelo Faiden
Jose Maria Delapuerta
Maria Teresa Fedeli
Eulalia Negrelos
Anaclaudia Rossbach
Mario Yoshinaga
Monitor
Atelier
Paulo Pellegrino
Victor Minghini
Alehandro Cohen
Sergio Ludemann
Cristian Nanze
Analia Amorim
& colaboradores
Pedro Telecki
Módulo 1
Palestrantes
Banca Final
Alexandre Delijaicov
Eulalia Negrelos
Joana Mello
Carlos Barrado
Regina Meyer
Luis Espallargas
Módulo 3
Aguinaldo Farias
Paulo Bruna
Palestrantes
Nilce Aravecchia
Pedro Araujo
Lara Barbosa
Luis Khel
Ana Elena Salvi
Violeta Kubrusly
Jorge Jauregui
Atelier
Maria Teresa Diniz
Luis Octavio de Faria e Silva
Grupo de HABI Sul
Ruben Otero
Marcos Boldarini
Maria Teresa Fedeli
Juan Pablo Aschner
Tassia Regino
Banca Final
Ana Elena Salvi
Atelier
Felipe Notto
Robert De Paaw
Módulo 2
Banca Final
Violeta Kubrusly
Palestrantes
Ana Paula Koury
Ines Moisset
268
Robert De Paaw
Representantes Caixa
Econômica PMCMV
Atelier
Luis Mauro Freire
Marcos Boldarini
Banca Final
Luis Mauro Freire
Analia Amorim
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP
116 Habitação e cidade: curso pós-graduação lato sensu Escola da
Cidade 2013. / Organização de Luis Octavio de Faria e
Silva e Ruben Otero; tradução, Marco Antonio Castilho.
– São Paulo: ECidade, 2014.
270 p. : il. ; 19 cm. – (Civilização América ; v.5).
ISBN: 978-85-64558-08-3
1. Arquitetura. 2. Urbanismo. 3. Habitação. 4. Política
Habitacional. 5. Gestão de cidades. I. Título. II. Série.
CDD 711.4
Catalogação elaborada por Edina R. F. Assis
Agradecimentos especiais a Anália Amorim e Ciro Pirondi, grandes incentivadores da série
Civilização América, da qual faz parte esta publicação.
2014
Direitos reservados à
Escola da Cidade
São Paulo
Associação Escola da Cidade – Arquitetura e Urbanismo
Rua General Jardim, 65 São Paulo – SP
HABITAÇÃO E CIDADE
Tel. (11) 3258 8108
www.escoladacidade.edu.br
Organizadores
Ruben Otero
Luis Octavio de Faria e Silva
Projeto Gráfico
Três Design
Impressão
Gráfica Flavio Motta
270