Retos de la acción
de gobierno para las ciudades
del siglo XXI
Desafíos da governação
das cidades do século XXI
Coordinadores de la publicación
Coordenadores da publicação
António Manuel Figueiredo, Jose Manuel Peña Penabad y Enrique José Varela Álvarez
Autores
José María Ares Abalo
Joaquim Borges Gouveia
Francisco Cárdenas Ropero
Luís Castanheira
Rubén Cid Fernández
António Manuel Figueiredo
Paula Guerra
José María Mella Márquez
Josep María Pascual Esteve
José Manuel Peña Penabad
Elisa Pérez Babo
Carmen Pineda Nebot
Paulo Pinho
Enrique José Varela Álvarez
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
RETOS DE LA ACCIÓN
DE GOBIERNO PARA LAS
CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO
DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
2012
CAPÍTULO 8
A CIDADE INCLUSIVA
Paula Guerra
Socióloga. Professora Auxiliar do Departamento de Sociologia da Faculdade de Letras
da Universidade do Porto. Investigadora do Instituto de Sociologia da Faculdade de
letras da Universidade do Porto.
ÍNDICE: 1. A exclusão social como resposta à cidade fragmentada; 2. Da
cidade exclusiva à cidade inclusiva: imperativos de uma narrativa de mudança
paradigmática; 3. A cidade inclusiva matizada pela inovação social em prol da
justiça espacial; 4. Desafios, contextos, práticas e ações em prol de uma cidade
inclusiva; 5. Intervenção, governance e gestão do social para a inclusão. Referências
bibliográficas.
PALAVRAS-CHAVE: Exclusão social, inclusão social, inovação social, redes,
participação e justiça social.
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Era uma vez um pintor que tinha um aquário com
um peixe vermelho. Vivia o peixe tranquilamente
acompanhado pela sua cor vermelha até que principiou a
tornar-se negro a partir de dentro, um nó preto atrás da
cor encarnada. O nó desenvolvia-se alastrando e tomando
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
conta de todo o peixe. Por fora do aquário o pintor
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assistia surpreendido ao aparecimento do novo peixe.
O problema do artista era que, obrigado a interromper o
quadro onde estava a chegar o vermelho do peixe, não
sabia que fazer da cor preta que ele agora lhe ensinava.
Herberto Hélder (2009) - Teoria das Cores.
Os passos em volta.
1. A EXCLUSÃO SOCIAL COMO RESPOSTA À CIDADE FRAGMENTADA
O conceito de exclusão social representou para o mundo ocidental, no alvor dos
anos 1980, uma resposta face ao crescendo de divisões, fraturas e desigualdades sociais, e que tinham expressão e visibilidade acrescidas na cidade (Hayes et all., 2008;
Béland, 2007; Bradshaw, 2003). Segundo Gilles Lamarque, a exclusão social não é
mais do que o prolongamento do conceito de nova pobreza engendrado no início da
década de 1980 para designar todos os indivíduos que são vítimas da crise económica
e que estão sujeitos a múltiplas dificuldades resultantes do processo de desqualificação social (Lamarque, 1995). Esse termo designa não só a degradação do mercado
de emprego e a decadência/regressão das solidariedades sócio-comunitárias, mas
sobretudo a sobrevivência (im)possível de uma população localizada à margem do
progresso económico e da partilha dos benefícios daí resultantes (Paugam, 1996: 6).
Assim, na sua forma original, o termo exclusão social foi usado para descrever
processos de desintegração social (Clavel, 1998), isto é, as variadas fragmentações
e erosões dos laços entre o indivíduo, a sociedade e o Estado (Paugam 1991, 1996;
Castel, 1995). A exclusão resulta de processos pertencentes à desinserção social (rutura de laços de solidariedade e risco de marginalização), à desintegração do sistema
de atividade económica ou de emprego (perda de competências socioprofissionais,
perda de emprego, rendimento insuficiente) e à desinserção das relações sociais e
familiares (fragilização das relações interpessoais e dos sentimentos de pertença sócio-comunitários) (Costa, 1998; Xiberras, 1996; Hills et all., 2002).
A abordagem da exclusão marcou também uma primeira aproximação à analítica do capital social. Max Weber ao referir as estratégias de fechamento estava já a
identificar as estratégias das classes sociais dotadas de maiores recursos económicos e
profissionais que queriam conservar o monopólio de acesso a esses mesmos recursos
(Capucha, 2010). Os excluídos serão, em última instância, os que não têm direito a
um rendimento, a um trabalho, a uma atividade económica, à educação, à formação,
à saúde, à habitação e à igualdade de oportunidades. As representações da exclusão
social assentam em dois eixos de análise específicos. O primeiro situa as estruturas e
os processos a um nível macro que determinam as oportunidades inscritas nos sistemas
sociais e o outro eixo, a um nível das práticas e dos quadros de interação, que se prende com as capacidades das pessoas para aproveitarem as oportunidades (Capucha,
2010).
A exclusão social difere do termo hegemónico de pobreza em três sustentáculos
distintos. O primeiro move-se de uma análise estática para uma análise dinâmica,
apreendendo os processos pelos quais os indivíduos e grupos se tornam excluídos.
O segundo compreende a privação como multidimensional, envolvendo habitação,
educação, rendimentos, emprego, saúde, fragmentação identitária, etc. O terceiro interpreta a privação e a pobreza como estando imbricadas com as relações sociais,
rejeitando uma perspetiva atomística. Em muitas perspetivas, a exclusão social não se
refere primordialmente à privação material, mas ao acesso e ao uso de um conjunto
de serviços e participação societal. A maior parte das aproximações à exclusão social
dão particular ênfase às inter-relações à exclusão social, económica e política (Geddes, 2000).
Não é despiciendo lembrar aqui que o debate político em torno do fenómeno
da exclusão social é algo recente em Portugal. No início dos anos 1980, a pobreza e
a exclusão social constituíam assuntos não muito abordados nem pelos políticos nem
pelos mass media (Guerra, 2002). No início da década de 1990, o Governo toma
consciência que apesar do significativo crescimento económico, continuam a persistir
casos de pobreza em alguns segmentos sociais. Simultaneamente, implementam-se
alguns programas destinados a combater a pobreza a nível nacional e local, sob impulso político e financeiro da Comunidade Económica Europeia (Pereirinha, 1993). A
exclusão social tornou-se uma dominante no discurso político relacionada com a privação e a regeneração na Europa ocidental. A exclusão funciona assim como um catch-all que envolve pobreza, desemprego, marginalização, guetização, etc. Isto é, uma
mistura entre os problemas sociais e económicos que acompanharam a reestruturação
industrial das sociedades ocidentais desde o início dos anos 1980 (Seyfang, 2004).
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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A cidade é palco por excelência da emergência, visibilidade e uso da exclusão. O que não quer dizer que estas questões não se possam colocar nos campos,
mas perante uma generalização do urbano, é inevitável a sua associação à cidade.
No meio urbano, por conseguinte, tal como refere Serge Paugam, far-se-á sentir de
forma mais acutilante, o que este autor apelida de «sociedade produtivista», em que
“a integração assenta, em grande parte, sobre a atividade profissional que assegura
paralelamente a segurança material e financeira, as relações sociais, a organização
do tempo quotidiano, dos espaços e da identidade” (Paugam, 1991: 215).
Desta feita, nas últimas décadas a exclusão social nas áreas urbanas tornou-se persistente, mostrando que o problema se agudizou com a globalização e com
a mudança tecnológica. As cidades europeias têm uma larga tradição de combate
à exclusão social (Dubet & Lapeyronnie, 1992). Durante décadas, os governos urbanos desenvolveram estratégias e políticas de combate à pobreza e à exclusão,
muitas delas derivadas de políticas de desenvolvimento económico, de educação e
habitação, etc. Existe uma considerável variação na forma como os problemas têm
sido tratados, cada país europeu tem a sua própria tradição no combate à pobreza e
à exclusão (Duprez e Hedli, 1992). Nos anos 1990, existiu alguma convergência na
abordagem: a integração política e a parceria local foram os conceitos chave (Geddes, 2000). Nos anos recentes, emergiu um novo otimismo tecnológico relacionado
com as novas possibilidades de novas tecnologias de informação e conhecimento
têm para combater a exclusão social (Durieux, 2003).
Estamos perante uma mescla conceptual derivada de uma praxis política e
social, e ainda investigativa. Com o início dos anos 1990, ampliou-se o uso do termo
exclusão social. A sua utilização tornou-se generalizada e contribuiu para modificar
a representação tradicional de pobreza. Isto não significa que as desigualdades
desapareceram; antes reconfiguraram-se e complexificaram-se, dada a heterogeneidade das situações, o seu cariz instável, persistente, dinâmico e evolutivo, atestando
fenómenos de precarização, de rutura, de individuação e de crise de identidade, ou
mesmo, de vazio social. A abordagem em termos de exclusão foi determinante para
um alargamento de horizontes políticos e analíticos, mas acabou por não trazer
grandes bálsamos para os males que queria atacar. Aliás, o uso excessivo da retórica da exclusão social tem levado à sua vulgarização e esvaziamento, motivando
a sua reconfiguração e reorientação para novas derivas conceptuais e empíricas.
Inseriram-se nesta abordagem algumas intervenções relevantes no quadro
das cidades portuguesas e referentes ao Programa URBAN. Aqui, e porque estu-
damos de perto o Bairro Cerco do Porto no quadro do URBAN Vale de Campanha,
importa especificar alguns atributos da estratégica levada a cabo que acabaram
por estar na origem da própria necessidade de reconfiguração paradigmática para
a inclusão social que abordamos no ponto seguinte (Guerra, 2002a). A estratégia
de requalificação estética e funcional do Bairro procurou, não só uma requalificação física, como uma mudança de atitude dos residentes face ao espaço habitado,
implicando-os na conceção e desenvolvimento das melhorias operadas no Bairro.
Em termos metodológicos, a intervenção assentou numa aposta em soluções de qualidade arquitetónica que restituíssem a dignidade ao espaço e que marcassem uma
rutura com anteriores conceitos e atitudes estéticas. Uma reabilitação em extensão e
profundidade que integrasse a requalificação exterior dos blocos habitacionais, uma
renovação e reorganização dos espaços públicos e das estruturas de apoio à animação. Uma intervenção que se concretizou, também, com o lançamento de ações
de animação do espaço público do Bairro através do incremento de um programa
lúdico e cultural para a «praça central» deste espaço e da criação de um esquema de
manutenção dos espaços e jardins, responsabilidade de uma empresa de inserção
de jardins e ofícios criada no seio das ações da Fundação para o Desenvolvimento
do Vale de Campanhã.
Obviamente que a inclusão de metodologias de participação no urbanismo
em particular, e no planeamento em geral poderão revelar potencialidades de envolvimento de uma população historicamente excluída de qualquer tipo de decisão. Contudo, é importante, e dadas a conclusões apuradas no decorrer da nossa
investigação, que se tenha em linha de conta a pluralidade e heterogeneidade de
situações de exclusão e de estigmatização, diferenciadamente vividas e sentidas nos
quotidianos. Admite-se que “a regra é a da heterogeneidade das situações de exclusão, recuperáveis umas, inelutáveis no curto prazo outras, criadoras de ruturas de
identidade por perda de laços e sociabilidades comunitárias algumas, deslizantes e
conformadas outras ainda” (Almeida, 1993: 833).
Configura-se, então, como pressuposto orientador de qualquer intervenção
a efetuar, a auscultação das aspirações, gostos, motivações e interesses de toda
a população residente do Bairro, de forma a evitar processos de distanciamento
da população face aos poderes estabelecidos. Também parece importante referir
que qualquer estratégia de requalificação deverá assumir as condições sociais estruturantes da população em presença, dando particular enfoque à sua persistência
enquanto matizadoras da apropriação e vivência social do território. Neste campo,
não será difícil observar, no momento presente, o Bairro do Cerco enquanto espaço
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esteticamente renovado, mas onde se evidenciam as condições plurais de exclusão e
de estigmatização sociais, herdadas e reproduzidas.
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
2. DA CIDADE EXCLUSIVA À CIDADE INCLUSIVA: IMPERATIVOS DE UMA NARRATIVA
DE MUDANÇA PARADIGMÁTICA
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Numa época que se supõe de mudança próxima, como classifica Tony Judt
(2011), numa sociedade em que o medo ressurge com uma diversidade de faces;
da perda de emprego, da perda de terreno para os outros numa distribuição de
recursos cada vez mais desigual, da perda do controlo das circunstâncias e rotinas
da vida quotidiana, dos imigrantes, do outro, das fronteiras abertas e das comunicações livres, da rapidez incontrolável da mudança, impõe-se uma necessidade reflexiva sobre os caminhos da coesão social. O novo milénio trouxe consigo a inclusão social enquanto resposta e não alternativa à exclusão. A inclusão social reflete
uma aproximação dinâmica (proactiva) ao bem-estar (Sandell, 1998), implicando
muito mais do que quebrar barreiras, pois requer investimentos e capabilities para
potenciar e desenhar condições para a inclusão, num esforço holístico por parte
dos atores sociais e sociedades. Esta mudança paradigmática compagina a importância do conhecimento em sentido amplo e tem inerente um reconhecimento do
conhecimento implícito e tácito imanente das práticas dos atores sociais, das comunidades e das instituições (Gertler, 2001). É assim que este conhecimento passa
a ser um diferencial básico de desenvolvimento e competitividade. Os processos e
estratégias de inclusão social encontram-se indissociáveis das dinâmicas de informação, conhecimento e inovação da nossa sociedade (Winden, 2001).
Entramos, então, na mudança paradigmática para a inclusão. Aqui tem
particular força a abordagem anglo-saxónica da inclusão, conhecida como new
labour’s thinking (Lister, 1998), que se tem vindo a centrar na análise da política
social no âmbito de domínios como: o trabalho, o emprego, os rendimentos e a integração comunitária (Seyfang, 2004). São ilustrativas algumas iniciativas sociais
comunitárias com o papel de condição complementar para a ativação de suportes
informais nas comunidades. Estas iniciativas, habitualmente combinam objetivos
sociais, comunitários e económicos, sendo uma das suas fórmulas mais interessantes no Reino Unido, o Local Exchange Trading Schemes (LETS). O Time Banks
é um outro tipo de comunidade, também aí estabelecida que tem como objetivo a
economia social, especialmente para fortaleçer as relações de vizinhança através
de redes de suporte num esquema para além da economia nacional, dando valor
às atividades voluntárias na comunidade. Estas iniciativas foram desenhadas para
construir capital social (Seyfang, 2004): questão decisiva nesta nova axiomática
da inclusão.
Neste entendimento confiasse que estes caminhos só são possíveis de percorrer, escorados na compreensão da pluralidade das diferenças dos indivíduos em sociedade. Exclusão, segregação, integração e, atualmente, inclusão, entendida como
educação/cidadania inclusiva, são marcas de um caminho longo, de investigação,
de praxis, de questionamento constante de conceções e práticas, que refletem um
afinamento do trilho de acordo com as características económicas, sociais e culturais de cada época. A consciencialização da sociedade pelos seus direitos – direito
à educação, à igualdade de oportunidades, à participação ativa nas políticas que
conduzem as suas vidas – e a luta empreendida com o sentido de justiça e equidade, transformaram a abordagem à cidade. Um outro olhar, tentando ultrapassar a
exclusão e a segregação, abriu assim caminho para a integração, respeitando a
individualidade e a diferenciação de ator social. A este respeito é importante a mudança de perspetiva acerca dos processos e mecanismos de segregação sócio-espaciais em meio urbano, admitindo-se que não existem determinismos, na medida em
que muitas das perspetivas acerca da concentração e da segregação descuram as
oportunidades oferecidas pela presença de redes de solidariedade local em muitos
destes contextos e que têm demonstrado um papel de coesão integradora (Bolt et
all., 1998). À escala portuense, basta enunciar o recente exemplo da demolição da
torre 5 do Bairro do Aleixo e o que essa ocorrência desvendou em termos de social
intensive networks.
Nas sociedades atuais, o crescimento económico e a competitividade industrial estão dependentes de altos níveis de educação e de uma força de trabalho
qualificada (Furlong et all., 2003). Concomitantemente, surge a defesa de uma
educação inclusiva que implica uma filosofia de ativação que é dos cidadãos tendo
em vista a sua autonomia e participação, e simultaneamente das instituições, propiciando-lhe condições para a capacitação dos cidadãos (McWilliams, 2004). Estamos aqui diante um duplo movimento de inclusão que tem a ver com a capacitação
das pessoas e das próprias instituições sociais (Furlong et all., 2003). A educação
inclusiva centra-se na ideia de que todos os que estão na escola aí permanecem
para aprender, para participar e interagir nesse quadro sociabilitário, não obstante
as diferenças e dificuldades de cada um. Estes são desafios de adaptação por parte
da sociedade, promovendo assim novas situações de aprendizagem e de vivência
comunitária plena (Furlong et all., 2003; Donnelly e Coakley, 2002).
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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E é este o postulado supremo da inclusão. À integração subsistiu o princípio
da normalização. Por normalizar entende-se reconhecer aos indivíduos os mesmos
direitos, em aceitá-los de acordo com as suas especificidades, proporcionando-lhes os serviços da comunidade que contribuíssem para desenvolver as suas potencialidades. Existe um reconhecimento valorizado que passa pelo aceitar das
diferenças na doença, na cultura, na religião, no emprego, nos modos de vida.
Implica o desenvolvimento humano, dependendo dos talentos, das competências,
das capacidades e escolhas e o envolvimento e engagement na vida comunitária.
Cabe aqui fazer referência à importância da recreação pela música, pelas artes
e pelos espetáculos enquanto formas importantes de inclusão social, integrando
modalidades desportivas, práticas reiteradas de exercício físico e de fruição lúdica
do espaço público (Bailey, 2007; Secker et all., 2007). A estratégia de abordagem
parece ser a da proximidade, partilhando espaços sociais e físicos para alcançar
as oportunidades de interação e reduzir as distâncias sociais entre as pessoas.
Importante é ainda o reconhecimento da urgência da utilização sincrónica de procedimentos formais e informais de integração, não deixando de fora nenhum caminho ou possibilidade de percorrer a mudança.
A inclusão ilustra uma nova etapa assente na aceitação e valorização da
diversidade, na cooperação entre diferentes e na aprendizagem da multiplicidade;
um processo através do qual a sociedade, nas suas mais diversas dimensões, se
adapta de forma a poder incluir todos os indivíduos que, por sua vez, se preparam
para desempenhar um papel nessa sociedade. Assume-se, neste quadro, a importância da vivência numa sociedade multicultural (Omdvar & Richmond, 2003).
Entende-se que a imigração contribui de forma acumulada para o capital humano
de uma cidade, assumindo uma essencialidade irresistível dentro de uma nova
economia e numa lógica de multiplicação de capital cultural (Papillon, 2002). Diversas cidades, distintas culturas, variadas linguagens, diferentes visões do mundo
encontram espaços de mescla do ponto de vista cultural, social e económico no
contexto urbano, possibilitando criatividade e inovação.
É de sublinhar ainda que a narrativa da inclusão social reedifica a cultura
na charneira da integração social (Bianchini, 2006). Na transição do século XX
para o século XXI, a evidência e a eminência de alguns dados propiciou uma maior
atenção à cultura como fator e contexto de integração social. Alguns desses dados radicam no aumento da criação de emprego e no crescimento do rendimento
provenientes do turismo, no crescimento do mercado internacional de bens e serviços produtos culturais e no forte crescimento da procura de bens culturais. Todos
os produtos e serviços que combinam uma dimensão cultural com o seu aspeto
utilitário são reconhecidos como geradores de valor acrescentado e motores de
desenvolvimento (Sandell, 2003). As abordagens baseadas em projetos, parcerias,
contratos, capital social, etc. demonstraram que o desenvolvimento local depende
também da capacidade dos stakeholders locais de identificar estrangulamentos
e potencialidades do seu território, de planear projetos e de gerir em comum os
seus recursos disseminando pontos de referência que estimulam o estabelecimento
de sinergias entre os atores e o prosseguimento de projetos comuns, criando um
contexto atrativo para os habitantes de um território e como alavanca de criação
de produtos que associam as dimensões estética e utilitária (Scott, 2000; Storper
e Scott, 2009).
É consensual hoje a ideia de que a coesão social beneficia da existência de
redes culturais – a exposição dos indivíduos perante o mesmo sistema de valores
leva-os a perceber e a concordar com certas prioridades. Ora, a utilização das
práticas culturais tem efeitos diretos e indiretos em termos de integração social pois
contribuem de forma positiva para o seu bem-estar psicológico e social (Kinder e
Harland, 2004) e aumentam a sensibilidade criativa e empreendedora. Também,
dão razão e consistência a uma memória coletiva da comunidade (Sharp et all.,
2005) e servem como reservatório de ideias criativas e intelectuais para as gerações futuras (Reeves, 2002).
Não poderíamos deixar de referir nesta mudança paradigmática, a teoria
da qualidade social emergente na European Foundation on Social Quality em finais dos anos 1990 (Beck et all., 1997, 2001). Esta teoria considera que o mundo social se operacionaliza pela interação e interdependência entre o bem-estar
pessoal e a identidade social (Beck et all., 1997). Este dualismo, não dualidade,
implica quatro condições básicas para o seu desenvolvimento: os atores sociais devem ter possibilidades de interação o que lhes permitirá o emporwerment pessoal
(Friedman, 1996); os contextos organizacionais e sociais devem ser marcados pela
acessibilidade aos diferentes atores, propiciando a inclusão social; as ações humanas devem estar munidas de recursos materiais e sociais facilitadores da interação,
fomentando a segurança socioeconómica; e, last, but not the least, deve existir um
consenso e partilha de valores e normas possibilitando a coesão social (Beck et all.,
2001). Assim, a qualidade social define-se pela envolvente que permite às pessoas
a participação na vida social e económica e o desenvolvimento comunitário num
quadro de bem-estar e de potencial individual.
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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Assim, podemos dizer com Luís Capucha que “a qualidade social não decorre
da natureza das próprias coisas, antes só pode ser resultado da mobilização de poder
e, em particular, das políticas públicas”(Capucha, 2010: 31). Nesta linha, as políticas
públicas ativas são as que são capazes de dar competências às pessoas e, conjuntamente, as que têm capacidade para facultar a sua inserção no mercado de trabalho,
nos serviços e cuidados de saúde, nos sistemas de educação e formação, no mercado
de habitação, nos sistemas de proteção e segurança, em famílias, em comunidades
arreigadas... A aplicação destes princípios leva à necessária combinação de políticas
universais com políticas de diferenciação numa complementaridade e interface colaborativo (Capucha, 2010: 31).
Esta operacionalização tem tido eco recente na iniciativa Cidade para tod@s
(Sugranyes e Mathivet, 2010) que defende que uma cidade para todos concede a
palavra a todos os atores que lutam pelo direito a essa cidade, apropriando-se dele
como proposta de mudança; há quem defina tamanho objetivo de quimera ou ilusão, neste projeto chamam-lhe utopia indispensável para outro mundo possível. Assim
sendo, uma política pública tendo como horizonte a felicidade deve ser avaliada em
termos de eficiência em proporcionar aos indivíduos e às suas famílias capacidades
para concretizar atos valiosos para si e para o seu coletivo, integrando a suas ações
individuais, as condições territoriais e a avaliação que concretizam dos seus próprios
atos (Sugranyes e Mathivet, 2010).
A análise da cidade de hoje, onde se representam as cidades do Eixo Atlântico,
deve tomar em consideração algumas dimensões chave da diversidade sustentável
e da inclusão (Andersen e Kempen, 2001): acesso ao mercado de trabalho, reconhecimento do capital humano e cultural das populações, acesso a competências e
programas educativos, acesso cultural aos serviços sociais, comunidade forte baseada
nas redes de vizinhança, espaços públicos inclusivos para lazer e expressão de diferenças, acesso à qualidade dos serviços de habitação, reconhecimento das diferenças
culturais no planeamento e no policy making, medidas antidiscriminação no emprego
e na habitação. Enfim, a inclusão social é “um processo que garante que as pessoas
em situação de pobreza e de exclusão social acedam às oportunidades e aos recursos
necessários para participarem plenamente nas esferas económica, social e cultural e
para beneficiarem de um nível de vida e bem estar considerado normal na sociedade
em que vivem” (Comunidade Europeia, 2005: 9). É neste quadro de um processo plural de inclusão, porque situado em diferentes escalas da sociedade e da esfera de realização das populações e dos seus quadros de vida, que iremos equacionar o contexto e
situação da possibilidade de condições de coesão social nas cidades do Eixo Atlântico.
3. A CIDADE INCLUSIVA MATIZADA PELA INOVAÇÃO SOCIAL EM PROL DA JUSTIÇA
ESPACIAL
A inovação social é a proposta de uma via efetiva e criativa para a resolução
de problemas sociais, no sentido de melhorar o bem-estar social e assim promover
o desenvolvimento. Esta proposta ativa de forma dinâmica a relação entre estrutura
e agência, através da afirmação do papel do indivíduo na sociedade, do poder de
agência de indivíduos e organizações, e da incessante capacidade humana para a
reinvenção (Westley, 2008: 1, 2).
A mudança social processa-se em ciclos de longa duração, de acordo com
as dinâmicas de resiliência dos sistemas sócio-ecológicos, no constante (re)equilíbrio
das suas forças. Atualmente, assistimos a fortes desequilíbrios, na qualidade ambiental, na estabilidade das economias e dos sistemas políticos e na justiça social
que comprovam a necessidade de mudança. Ora, a inovação social vem propor
uma mudança que restaura a capacidade de resiliência dos sistemas, a partir da
capacitação das populações, potenciando o seu capital humano e social. Nesse processo de capacitação, as organizações do terceiro setor assumem um papel central,
porém as suas iniciativas só serão efetivas na promoção de desenvolvimento, se, em
primeiro lugar, se centrarem nas pessoas com quem trabalham – ou seja, a adoção
da máxima – “trabalhar com e não para” – e, em segundo lugar, cooperarem ativa
e produtivamente entre si, e com as entidades do setor público e do setor privado –
praticar o trabalho em rede.
Segundo Nilsson, a significância de um processo de inovação social mede-se não só pela escala que atinge – “número de pessoas, área geográfica, como
pelo seu alcance – capacidade de agitar diversas dimensões sociais, e, ainda pela
ressonância que provoca – a intensidade com que capta a imaginação das pessoas” (2003: 3). O alcance implica uma abordagem integrada dos problemas
sociais, percebendo que as suas causas são tão complexas como as formas que
assumem, estando frequentemente interligadas diferentes dimensões da exclusão
(ex: habitação degradada/insucesso escolar). A ressonância é a capacidade de
uma determinada iniciativa social captar a imaginação dos indivíduos, de forma a
integrar-se nas suas estruturas mentais, nas suas práticas sociais, promovendo uma
reinterpretação e uma apropriação da mensagem que favoreça a sua reprodução.
Estes três critérios são fundamentais na análise de qualquer dinâmica de inovação
social, visto que abrangem o seu potencial de difusão. O leitor reconhecerá aqui a
importância da referência ao projeto Es.Col.A. – Espaço Coletivo Autogestionado
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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do Alto da Fontinha no Porto. Trata-se de um sítio auto gerido que funciona num
espaço ocupado à autarquia e tem como propósito fomentar o desenvolvimento
da comunidade local (lugar de convívio, com cozinha comunitária, cicloficina, biblioteca, acesso à internet, teatro, cinema) com a ajuda de voluntários ao serviço
da dinamização cultural e social da população local. Este projeto desenvolve-se à
margem e mesmo em oposição à autarquia. Está associado a um espaço de cultura
libertária de divulgação musical e cultural, a Casa Viva.
A ideia mais recorrente é que a inovação social decorre da sociedade civil.
Mas importa reconhecer que para além da sociedade civil, dos movimentos sociais
e das organizações do terceiro setor, também o Governo, as instituições religiosas,
as universidades, as empresas, assim como indivíduos com particular influência social e política se podem assumir como agentes de inovação social ao dinamizar processos que impliquem uma mudança significativa na resolução de problemas sociais
(Mulgan, 2007). Ora, cabe aqui o projeto “Sonópolis” da Cada da Música no Porto
iniciado em 2008. Este projeto pretende ser uma plataforma de abertura, troca e
diálogo com a comunidade. O resultado final foi um puzzle de peças compostas
por cada um dos grupos numa grande diversidade espacial, social e musical, sendo
esta a matriz deste projeto de música nas comunidades. Posteriormente, e dentro
do plano de trabalho do Curso de Formação de Animadores Musicais e inscrito no
Sonópolis da Casa da Música, surgiu o Coro de S. Tomé associado às crianças do
Bairro de S. Tomé no Porto. Orientado por formadores do Serviço Educativo, este
coletivo mantém um vínculo estreito com o projeto escolar da EB1/JI de S. Tomé, e
envolve mais 100 crianças entre os 3 e os 11 anos do Bairro, contando com a cooperação dos professores e demais funcionários da escola e as famílias, tem vindo
a desenvolver atuações regulares na Casa da Música e não só. Também o projeto
Som da Rua - Sonic Street Ensemble - é um grande ensemble de inclusão social.
O projeto começou em 2009 quando se criou um grupo musical constituído por
pessoas com percursos de vida difíceis, socialmente fragilizadas. Desta motivação
nasceu um repertório próprio, emocionalmente intenso, que depressa conquistou o
reconhecimento público. Hoje o Som da Rua é uma formação com uma identidade
singular e em permanente evolução. Este é um dos projetos mais representativos
da intervenção social do Serviço Educativo da Casa da Música, desenvolvido em
parceria com várias instituições de solidariedade da Grande Área Metropolitana
do Porto.
A Casa vai a Casa é um serviço ao domicílio concebido para comunidades
que não se podem deslocar à Casa da Música: este projeto pressupõe a visita de
formadores do Serviço Educativo a instituições. Tem como objetivo propiciar uma
vivência musical positiva em hospitais, centros de apoio à terceira idade, à infância
e a cidadãos com necessidades especiais, unidades de reclusão e instituições de
solidariedade social. Trata-se de um projeto que procura combate a exclusão e o
estigma, restaurando um sentido de comunidade e ativando a autoestima de cada
um dos participantes.
O caso dos serviços públicos prende-se em grande medida com a capacidade de interação efetiva entre a entidade estatal que os gere e as dinâmicas da
sociedade civil nas comunidades que deles usufruem. A chave para a melhoria da
qualidade de serviços públicos está na capacidade de desenvolver soluções locais
e baseadas em relações sociais funcionais. Grande parte dos problemas sociais
atuais resultam da disfuncionalidade das relações que sustentam as comunidades
onde o envelhecimento e a solidão associada são paradigmáticos. As soluções de
peer-to-peer têm se demonstrado valiosas, justamente, porque “um dos motivos que
leva as pessoas a mudarem os seus hábitos e comportamentos, seja deixar de fumar,
ter uma alimentação mais saudável ou fazer reciclagem, é o facto de respeitarem
pessoas que conseguiram fazer o mesmo” (Leadbeater, 2009: 5). A aposta neste
tipo de solução impõe uma flexibilização dos sistemas públicos, atualmente marcados por uma forte centralização, racionalização e burocratização. Para tal, é
necessário encarar os serviços públicos, ao mesmo tempo, como prolongamento e
como alicerce, das relações sociais que sustêm o dia a dia das populações.
Consideremos aqui a Escola de Segunda Oportunidade (resultante de uma
parceria entre a Associação para a Educação de Segunda Oportunidade, Direção
Regional de Educação do Norte e Câmara Municipal de Matosinhos). É preciso
sublinhar que os resultados desta Escola de Segunda Oportunidade são muito positivos, pois a quase totalidade dos seus alunos chegam ao fim do ano letivo com
competências adquiridas numa das quatro áreas vocacionais (artes, apoio ao lar,
cozinha e informática) e vão regressar ao ensino regular com um certificado que
lhes dará equivalência do 6.º, 7.º, 9.º ano, conforme o caso. Mas mais do que estas
competências adquiridas, importa sublinhar a nova perspetiva com que partem
estes alunos; a da diversidade de caminhos, não confinados ao mundo pequeno
do bairro. E mais, salientar que a via de saída foi o hip hop e que através dele se
combateu o insucesso escolar desbravando os medos dos alunos, valorizando os
seus saberes e práticas, sabendo os porquês das suas falhas e das suas ausências,
conhecendo as suas histórias de vida.
363
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
364
A inovação social no cruzamento da justiça espacial é a senda última do
debate acerca da inclusão. Se observarmos a realidade da grande maioria dos
países, vemos facilmente que a maximização dos mínimos sociais não é eficiente, as
desigualdades sociais estão longe de aumentar as possibilidades dos mais desfavorecidos. É sobre esta realidade, nomeadamente sobre as desigualdades em níveis de
desenvolvimento, que importa agir no sentido da mudança, respeitando princípios
universais de justiça. O conceito de justiça incorpora assim uma dimensão de agência, uma componente prática de projeto em construção que segundo Brawley passa
pela denúncia das desigualdades espaciais e sociais e do uso ilegítimo do poder
estatal e económico em variados aspetos da vida coletiva como – a segregação
crescente, a vigilância urbana, a aquisição privada de infraestruturas públicas, a
crescente militarização de fronteiras nacionais e municipais (Bret, 2009; Brawley,
2009: 27).
A noção de justiça espacial é entendida como a perspetiva integrada da justiça
social e política numa determinada área geográfica. A aceção espacial permite-nos
avaliar tanto os resultados dos sistemas de redistribuição, como os graus de acesso
e participação nos processos de tomada de decisão, quer a nível quantitativo, quer
qualitativo. Permite-nos ainda transpor barreiras disciplinares e propor metodologias
de promoção da justiça e da democracia. Analisando as realidades multiescalares
a que vivemos, percebe-se claramente a causalidade espacial da justiça, nomeadamente na face do desenvolvimento e do subdesenvolvimento (Soja, 2009: 32-33).
Assim, se as principais questões a respeito do desenvolvimento se referem à
distribuição dos recursos e à organização das atividades socioeconómicas de acordo
com critérios de eficácia (capacidade de atingir objetivos) e eficiência (capacidade
de rentabilizar meios na prossecução de fins), a articulação entre estes critérios deve
adequar-se ao ideal de justiça como equidade (maximização das oportunidades
de todos, privilegiando os mais desfavorecidos, no sentido de garantir a igualdade
de oportunidades). A justiça assume-se como condição e, ao mesmo tempo, como
objetivo central do desenvolvimento, dando propósito aos processos de decisão e
planeamento público. Como aliás o enuncia Marcuse, a respeito do planeamento
urbano: “a justiça (a cidade justa) é o objetivo último do planeamento, não um objetivo entre objetivos, e não apenas de vários planos, mas do planeamento em geral”
(Marcuse, 2009: 49). Esta visão da justiça como o garante da liberdade económica,
social e política dos cidadãos e, da satisfação das mesmas como a realização plena
do objetivo último do desenvolvimento - o bem-estar social, é fundamental para o
processo de mudança sistémica que a inovação social preconiza.
4. DESAFIOS, CONTEXTOS, PRÁTICAS E AÇÕES EM PROL DE UMA CIDADE
INCLUSIVA
Não obstante a diversidade que trespassa os territórios e cidades do Eixo
Atlântico, é possível, se quisermos tomar como referência a narrativa e conceptualização da inclusão anteriormente traçada, a identificação de um conjunto de
tendências evolutivas inerentes aos contextos e modos de vida das populações e
que configuram uma procura sistemática por patamares mais sólidos de inclusão, e
inerentemente inovação social e justiça espacial. Será esta a altura adequada para
salientar que os grupos particularmente propensos à exclusão social (Guerra, 2010;
Pinto, 2010; Castro, 2010) são os grupos com handicaps específicos (pessoas com
deficiência, imigrantes), os grupos desqualificados (desempregados de longa duração, trabalhadores com qualificações baixas ou obsoletas, os idosos, famílias
monoparentais) e os grupos à margem (pessoas sem-abrigo, toxicodependentes
e ex-toxicodependentes, jovens em risco e reclusos e ex-reclusos). Esta propensão
é válida à escala das cidades do Eixo Atlântico, como é igualmente válida para o
território nacional e europeu. Este exercício será feito dentro de certos limites, pois
não procuramos exaustividade, mas relevo e saliência a dimensões fundamentais
da desigualdade atual.
Importará reter primeiramente que a desigualdade social inerente às condições de bem-estar e de qualidade de vida, tendo em linha de conta as vulnerabilidades e riscos de não-saúde/doença (física e mental) relacionados aos seus determinantes – modos de viver, condições de trabalho, habitação, ambiente, educação,
lazer, cultura, acesso a bens e serviços essenciais – tem vindo a tomar uma maior
expressão em virtude das condicionantes demográficas de aumento da longevidade
e da vivência de uma velhice mais desprotegida. Tomadas na sua amplitude, as
consequências de uma velhice desprotegida também se alastram um pouco por
todas as cidades, quer nas mais litorais, quer nas mais interiores, dando saliência a
um contexto de solidão e anomia. Assim, estamos perante vulnerabilidades e limites
de inclusão com incidência intensa na realidade metropolitana (Porto, Vila Nova de
Gaia, Vila do Conde, Matosinhos) e interior (Mirandela, Peso da Régua, Lamego,
Macedo de Cavaleiros, Vila Real e Bragança, Chaves), mas que desponta já com
toda a premência no Cávado e no Ave (Barcelos, Famalicão, Braga, Guimarães).
Continuando a focalizar-nos nas tendências que limitam e obstaculizam a
inclusão social, não podemos deixar de referir um crescendo do sentimento de
insegurança ínsito aos contextos urbanos em presença e com grande ênfase nas
365
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
366
zonas mais interiores (Vila Real, Bragança, Mirandela, Macedo de Cavaleiros, Lamego, Régua), segundo uma espécie de lastro que começou na década de 19990
na Grande área Metropolitana. A existência de uma perceção/sentimento de maior
ou menor segurança é também uma determinante de desigualdade social. A segurança constitui um valor fundamental e a sua associação a uma grande diversidade
de fatores exige a adoção de uma abordagem holística, com grande ênfase nas
intervenções sociais, económicas e familiares, numa perspetiva de médio/longo
prazo. São fundamentais a este nível, as possibilidades de intervenção ao nível da
gestão/mediação da conflitualidade entre vizinhos e ao nível intrafamiliar e comunitário, promovendo o envolvimento da comunidade na resolução dos problemas
de segurança.
Reconhecendo as limitações destas tendências, que por certo o leitor também
identificará, não podemos deixar de referir que as desigualdades passam também, no plano das representações simbólicas, pelo enraizamento identitário e pela
existência de uma tessitura intensa de memórias e de representações do mundo,
quer seja do espaço habitado, do vivido quotidiano, da relação com a cidade, da
relação com a escola ou da relação com os poderes, entre outras. Assim, a crescente fragmentação dos modos de vida ocasionada pela mudança de paradigmas
culturais e canis de interação decorrentes da globalização e da sociedade em rede
têm ditado inúmeras fragmentações. E isto é tão mais verdadeiro, quando reconhecemos a presença de mobilidades intensas para estas cidades e concelhos ao longo
da derradeira década. Portanto, a presença de minorias étnicas e de imigrantes em
muitos destes contextos, deverá levar a um combate sistemático de determinadas
formas de etnocentrismo fortemente enraizadas nas populações, nos técnicos e nos
poderes políticos. Esse desenraizamento começou por ser mais intenso e visível nos
grandes centros e zona metropolitana tendo vindo espalhar-se crescentemente pelas
cidades médias e pequenas. Fator determinante tem vindo a ser a crescente retração
da «sociedade providência» que funcionou durante décadas como válvula amortecedora de fragilidades económicas e socais e que atualmente se encontra em franca
regressão mesmo em contextos urbanos de pequena dimensão.
O modelo de desenvolvimento social e económico (sobretudo no Ave e no Cávado) que assentou (e com êxito) nas baixas qualificações, na economia subterrânea
e nas baixas remunerações, tem levado a intensos, renovados e inesperados processos de exclusão social. Assim, das desigualdades (subjetivas e objetivas) decorrem
intensos, renovados e inesperados processos de exclusão social. Importa acentuar
a pluralidade de vivências face à exclusão, designadamente num conjuntura atual
onde o discurso e a conjuntura de crise económica (por exemplo, a inevitabilidade
dos cortes salariais, o crescendo de desemprego…) têm entrado de forma acutilante
no quotidiano de toda a população. Assim, e numa encruzilhada complexa, a crise
de ajustamento estrutural para o modelo de desenvolvimento com incorporação de
emprego qualificado e baseado no conhecimento, o deficit de setores exportadores,
a tradicional situação de baixos salários mas altos níveis de emprego até ao século
XXI, o endividamento e pobreza «tradicional» e a grande polarização social ao nível
de rendimentos, têm vindo a lançar um número crescente de pessoas em situação de
exclusão e consequentemente não incluídas na sociedade e isto é mais premente no
Vales do Ave e Baixo Tâmega.
As desigualdades face à escola e aos recursos e competências escolares continuam também a ser fundamentais para a configuração de percursos mais ou menos acentuados de exclusão. Importava avaliar se o conjunto de medidas recentes,
designadamente sob o mote das novas oportunidades (acompanhados de iniciativas
em prol da promoção da qualidade de processos e práticas educativas; o aperfeiçoamento de programas de aprendizagem em geral e desenvolvimento interpessoal;
a promoção e desenvolvimento da competência de educadores; o desenvolvimento
de programas de formação de recursos humanos para a promoção de habilidades
sociais em crianças, adolescentes e jovens; a melhoria das competências sociais e
profissionais das crianças, jovens e adolescentes; o incremento das estratégias de
gestão e de competências parentais) têm vindo a ter impactos positivos na atenuação
das desigualdades e na efetivação real de um conjunto de habilidades vendáveis
para a sociedade configurando uma escola inclusiva.
É por demais evidente a importância do rompimento da relação entre a competitividade e a coesão social. Esta fratura leva à própria fragmentação e ineficácia
do Estado Providência e consequentemente terá de levar a uma nova discussão em
torno da conciliação de dois vetores que parecem estar cada vez mais inconciliáveis,
sendo fulcral repensar estratégias de aproximação entre ambos. Crescentemente,
tem vindo a desenhar-se um quadro de partilha de responsabilidades entre as autoridades públicas centrais e locais no tocante à intervenção em matéria de coesão
social. Esta partilha crescente de responsabilidades e de competências deriva da
necessidade de intervir de forma mais eficaz em processos de exclusão social de
caráter complexo, diverso e variável no espaço e no tempo. Assim, uma nova exigência em termos de política social, tem vindo a fomentar o aparecimento de redes
de apoio social integrado ao nível local que possam contribuir para ativar os meios
e agentes de resposta, conjugar esforços de diferentes entidades com intervenção
367
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
social, otimizar as respostas existentes a nível local e inovar a concretização das
medidas de política social. É por isso considerada a necessidade de estabelecimento
de um fórum de congregação e de articulação de esforços (recursos e ações do âmbito social - Rede Social), baseado na adesão livre das autarquias e das entidades
públicas e privadas sem fins lucrativos que nela queiram participar.
368
Para este plano de abordagem, outras duas questões se tornam essenciais. O
aumento do desemprego e do «mau emprego» (ligado a baixas remunerações, vínculos contratuais instáveis, baixas qualificações…) tem vindo a ter um papel importante no apelidado agudizar das desigualdades, pois o modelo económico anterior
falhou (modelo que gerou, sustentou e instigou muitos desses fenómenos de «mau
emprego»). Por um lado, importa refletir acerca do desemprego persistente em grupos desfavorecidos e suas consequências, tais como, a relevância do desemprego
feminino (baixas qualificações e fraca motivação para a reentrada no mercado de
trabalho); o desajustamento entre as competências dos desempregados e as necessidades do mercado; o recuo da economia informal com impacto no rendimento; o
apoio social sobrepõe-se aos baixos salários e ao custo do acesso ao mercado de
trabalho. Por outro lado, o emprego vulnerável e economicamente pouco rentável
tem levado à predominância dos baixos salários, ao recuo da economia informal
com impacto no rendimento, à precariedade dos novos empregos, nomeadamente
nos serviços, às crescentes ameaças de desemprego e a um perfil de baixas qualificações dos ativos empregados. Importa pois, perceber e refletir acerca das consequências destas duas modalidades de (des)inserção no mercado de trabalho e seus
impactos nos processos de exclusão e de pobreza.
Se formos, designadamente, capazes de combinar estas tendências numa só
matriz interpretativa rapidamente chegamos ao desenho de um quadro de cidade
inclusiva que para já é exclusiva ainda em muitas das suas dimensões. A demonstração desta asserção revela-se pelo facto de existirem dimensões do desenvolvimento
que não estão a ser cumpridas e que se sustêm muito para além dos condicionalismos económicos. Estamos a falar da urgência da promoção da participação da
população como atores do seu próprio desenvolvimento, envolvida na determinação
dos seus próprios problemas; da defesa e praxis de um trabalho em rede e em
parceria – articulação com outros atores e sua corresponsabilização (Estado, autoridades locais, empresas, organizações diversas); da ativação de capacidades locais
– potencialidades e recursos endógenos, individuais e coletivos (empowerment); da
referência a um território, a uma identidade e uma memória; da qualidade social da
comunidade; de uma visão e metodologia holística intersectorial e multidisciplinar;
da abertura à mudança e da procura da diversidade de caminhos, de processos e
resultados.
Importa notar que na última década estas tendências têm teimado em persistir
não obstante os esforços feitos a nível local, envolvendo parcerias Estado, autarquias,
terceiro setor, para combater e contrariar os conteúdos das tendências. Não chegaríamos ao ponto de lhes chamar «boas práticas», mas tão simplesmente estratégias
de enfrentamento dos problemas e de ativação de uma lógica de desenvolvimento
sustentada nos concelhos.
Passando agora para a interpretação das interações entre estruturas/condicionantes de exclusão/inclusão e práticas, vamos referenciar algumas experiências,
mostrando que as intervenções em prol da inclusão estão em curso, não obstante a
sua ainda ineficácia na resolução plena dos problemas sociais que têm atravessado
na última década de forma intensiva e extensiva as cidades e seus concelhos. Barcelos detém uma relativa vitalidade demográfica de Barcelos no quadro da Região
Norte e no Cávado. A existência de uma estrutura demográfica juvenilizada à escala
europeia compele a desafios relevantes do ponto de vista de um tecido urbano criativo e empreendedor. A ainda presença de uma dicotomia de modos de vida assentes
na tradição versus modernidade apresenta-se como um fator de estrangulamento na
fixação e atratividade do concelho. Essa mesma configuração impele a existência
de atividades importantes no domínio da olaria e do figurado mas também nas
movimentações juvenis associadas à música rock; reside na integração destes dois
mundos a possível saída para um território mais inclusivo. A Rede Social tem levado
a cabo um importante trabalho de integração sectorial e territorial, mas é importante
investir em iniciativas de cruzamento e complementaridade essencialmente radicadas na inovação social capazes de terem valor social, mas simultaneamente sustentabilidade económica.
Interessa também relevar que o concelho de Viana do Castelo confirma um
perfil de onde a qualidade de vida se pode ancorar às vivências populacionais, quer
nos situemos em meio urbano, quer em meio rural. Recentemente, este concelho tem
vindo a afirmar-se crescentemente como espaço de multiculturalidade, isto é, como
espaço de convivência de diferentes culturas no seio de um mesmo território, acionadas pela existência de diversas comunidades étnicas geradas pela imigração voluntária ou forçada. Estas comunidades étnicas são marcadas pela diferença em termos
de língua e/ou religião e/ou usos e costumes e essa diversidade tem caracterizado
Viana do Castelo na atualidade.
369
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
370
Desta feita, a presença de populações imigrantes (brasileira, ucraniana, africana e chinesa), embora com dimensões ainda relativamente contidas se comparadas com outras realidades locais ou regionais, tem levado a uma nova plataforma
de integração, sendo de salientar que estas comunidades estão de forma genérica bem integradas na sociedade vianense. Em termos de fatores críticos, podemos
considerar a falta de informação sistemática acerca desta população, também de
caráter bastante volátil, a existência de situações de desemprego que aumenta a sua
fragilização em termos de integração, a sua dependência face aos serviços locais
de Segurança Social, no tocante a subsídios, a existência por parte da população
residente de um sentimento de fechamento e de desconfiança face a esta população
e a necessidade de respostas mais assentes na parceria e colaboração entre as
diversas instituições de intervenção. Também a implantação da Rede Social e das
parcerias para o desenvolvimento social tem vindo a revelar-se uma plataforma de
intervenção viável face a problemáticas sociais de pendor mais complexo e diversificado geograficamente. O processo de implementação da Rede Social tem sido lento,
mas assume, neste momento, uma dinâmica acrescida, havendo por parte da sua
liderança e parceiros uma consciência clara da sua importância. Neste momento, o
programa encontra-se numa fase de revivificação por via da atualização de instrumentos, metodologias e diagnósticos, sendo este um patamar determinante para a
sua matização enquanto plataforma de entendimento, de ativação e de envolvimento
para o desenvolvimento social do concelho.
O modelo social de desenvolvimento do Baixo Tâmega apresenta algumas
características importantes, a saber: a importância dos mecanismos da economia
subterrânea no papel de combate à pobreza e exclusão – mecanismos compensatórios (em regressão nos últimos anos); o aumento das situações de pobreza,
sobretudo de “novos pobres”; a importância do consumo naturalizado e intergeracional de álcool e permeabilidade a modalidades de consumo de substâncias
psicoativas em franco crescimento; a relevância de um contexto de vivência ainda
rural mas permeável a consumos urbanos e a situações de (sobre)vivência ligadas
à economia informal; a presença de alguns contextos de vivência marcada por
uma certa desintegração e desenraizamento juvenil e presença de manifestações
urbanas muito forçadas; o aumento da precarização das famílias (endividamento)
e aumento da dependência face às prestações sociais; o crescendo da sinalização de comportamentos de risco associados ao alcoolismo e à toxicodependência;
a presença de uma estruturação familiar de perfil tradicional mas crescentemente
confrontada pela transição entre um quadro de filiação tradicional e um quadro de
desafiliação marcado designadamente pelo aumento do número de idosos isolados
e das famílias monoparentais; a importância dos mecanismos de proteção social
e das concretizações no terreno do Estado Providência e consequente fragilização
social por via da dependência e diminuição da importância dos mecanismos da
sociedade providência. Aqui se situa Penafiel que tem vindo a operar na atenuação
destes traços justamente pelo reforço e/ou reativação da intervenção Rede Social e
da sua Plataforma supra concelhia; o incremento/ valorização de outros espaços de
parcerias e trabalho em rede existentes; o reforço da inserção das problemáticas da
inclusão socioeconómica na agenda das organizações locais; o desenvolvimento de
organizações e/ ou serviços especializados de proximidade às famílias; a adoção
de metodologias/ práticas de inserção que contemplem a diversidade de problemas
face ao mercado de trabalho; a rentabilização dos instrumentos de apoio disponíveis; a disponibilização de instrumentos de orientação estratégica para a intervenção das organizações; e a capacitação institucional (recursos materiais e humanos).
Estas linhas de ação derivam e fundam-se no trabalho de terreno desenvolvido e
na consideração de todo um conjunto de opiniões e de perceções dos atores locais
envolvidos na realização deste Estudo.
Vila Nova de Famalicão tem vindo a destacar-se em termos nacionais pela
experiência que o município tem vindo realizar em termos de políticas de intervenção social, designadamente orientada para um modelo de qualificação /certificação dessa intervenção marca decisivamente este domínio da ação municipal. A
Rede Social, existente desde o projeto-piloto de 1996, é utilizada não como um fim
ou como uma instituição, mas como um instrumento para a análise e diagnóstico de
problemas e dinâmicas sociais do concelho, para o planeamento da intervenção,
para a organização concertada das instituições e associações envolvidas e para a
intervenção mais local. A panorâmica da ação social concelhia permite elencar áreas de excelência da intervenção: saúde escolar, aprendizagem ao longo da vida,
Rede Social, qualidade dos serviços sociais e o atendimento e acompanhamento
social integrado. Este modelo de intervenção social de referência é aliás também a
pedra de toque do concelho de Matosinhos que sendo pioneiro na ativação de uma
estratégica de desenvolvimento social que remonta já aos inícios dos anos 1990,
tem marcado ponto a nível nacional no tocante à habitação, ao associativismo,
à escola e ao atendimento social integrado. Com todas as cautelas exigidas por
uma enunciação não exaustiva também poderemos referir Braga. Braga tem sido
desafiada crescentemente por uma localização de populações de baixos recursos
em habitação social que tem desembocado em desafios de natureza quase metro-
371
politana a esse nível, mas tem ativado uma politica de ação social de integração e
desenvolvimento em torno do combate aos efeitos de gueto contidos pelas grandes
concentrações habitacionais. Também a crescente presença de população imigrante
tem levado a uma intervenção voltada para a vivência intercultural marcante.
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
5. INTERVENÇÃO, GOVERNANCE E GESTÃO DO SOCIAL PARA A INCLUSÃO
Os elementos do problema constituíam-se na observação
dos factos e punham-se por esta ordem: peixe, vermelho,
pintor – sendo o vermelho o nexo entre o peixe e o
quadro através do pintor. O preto formava a insídia do
real e abria um abismo na primitiva fidelidade do pintor.
Ao meditar sobre as razões da mudança exatamente
quando assentava na sua fidelidade, o pintor supôs que
o peixe, efetuando um número de mágica, mostrava que
existia apenas uma lei abrangendo tanto o mundo das
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
coisas como o da imaginação. Era a lei da metamorfose.
372
Compreendida esta espécie de fidelidade, o artista pintou
um peixe amarelo.
Herberto Hélder (2009) - Teoria das Cores.
Os passos em volta.
Fazendo uma deriva até ao Estado Providência português, podemos referir
que assenta num modelo que pode ser apelidado de quase ou semi-Estado Providência porque não se compagina com os quatro elementos centrais de estruturação
de um Estado Providência: o pacto entre capital e trabalho e a conciliação do capitalismo com a democracia; a consonância entre acumulação e legitimação; o nível
elevado das despesas sociais; e a incorporação dos direitos sociais enquanto direitos
de cidadania e não enquanto fruto de benevolência estatal (Mozzicafredo, 1992).
Ora, esta configuração teve, tem e terá impactos inelutáveis nos processos de intervenção para a inclusão social. Reconhecemos, desta forma, alguns traços distintivos
do Estado Providência português: o caráter dual, fragmentado e corporativo das
prestações sociais, o hibridismo e mescla entre o setor público e privado; as lógicas
clientelistas e particularistas fruto de um Estado fraco em termos de autonomia face
aos interesses partidários; a postura dependente e assistida presente nos padrões
culturais da população (Guerra, 2002b).
Neste ponto, e como pedra de toque, ao falarmos de elementos de contexto
ao Estado Providência português, não podemos deixar de referir a presença por todo
o território nacional, de políticas fiscais sem função redistributiva e a existência de
sistemas de proteção com baixos níveis de desempenho geral. Também a alteração de
dinâmicas demográficas e familiares é importante e tem contextualmente uma causalidade relevante designadamente no aumento do envelhecimento desprotegido e no aumento da monoparentalidade. É de destacar ainda, enquanto fatores explicativos do
contexto, o desajustamento entre a dinâmica de apostas nas qualificações (individuais
e institucionais) e o ritmo de mudança pouco acelerado do modelo de desenvolvimento
económico presente, assim como o desenho de políticas ativas de emprego com dificuldades em atuar na ativação e capacitação dos públicos mais desfavorecidos. No
âmbito dos valores e representações sociais, o facto de se estar perante um modelo
social em mudança mas que ainda assenta nas baixas capabilities para enfrentar o
mercado de trabalho é um elemento de fundamental consideração explicativa (Quaternaire Portugal, 2008). Ora bem: configuração do Estado e estruturas e práticas sociais
com baixa capacidade de reivindicação da inclusão e inovação social.
Assim, uma conclusão deste capítulo assenta na difícil resolução do dilema
entre as fragilidades do Estado Providência e as crescentes exigências em termos de
respostas sociais tendentes a processos de inclusão, inovação e justiça sociais. Um
dos principais desafios de governance sugere uma nova exigência em termos de
política social, fomentando o aparecimento de redes de apoio social integrado ao
nível local que possam contribuir para ativar os meios e agentes de resposta, conjugar esforços de diferentes entidades com intervenção social, otimizar as respostas
existentes a nível local e inovar a concretização das medidas de política social. É por
isso considerada a necessidade de estabelecimento de um fórum de congregação e
de articulação de esforços (recursos e ações do âmbito social), baseado na adesão
livre das autarquias e das entidades públicas e privadas sem fins lucrativos que nela
queiram participar. Em parte este desafio está conseguido por via da implantação a
partir de 1996 no território português do Programa Rede Social.
No entanto, e apesar de reconhecermos as suas imensas potencialidades enquanto plataforma de planeamento estratégico de política social a uma escala local
e regional, importa relembrar por um lado, as ainda intensas dificuldades da interiorização dos seus processos, mas também por outro, o seu crescente esvaziamento
político e económico. Continuamos a defender que os seus princípios de atuação são
os mais ajustados para a resolução do dilema supraenunciado, mas também devemos declarar a sua ainda frágil condição de plataforma de intervenção.
373
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
RETOS DE LA ACCIÓN DE GOBIERNO PARA LAS CIUDADES DEL SIGLO XXI
DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
374
Esta questão remete para a enunciação do que consideramos serem os princípios de intervenção em matéria social e que são exatamente os mesmos que pautam
a Rede Social: integração, articulação, subsidiariedade, inovação e participação.
O princípio de integração assenta nas seguintes bases: convergência das medidas
económicas, sociais e ambientais, entre outras, com vista à promoção das comunidades locais, através de ações planificadas, executadas e avaliadas de uma forma
conjunta; convergência de ajustamentos recíprocos das pessoas, grupos sociais e
da própria sociedade; incremento de projetos locais de desenvolvimento, fazendo
apelo à participação de todos os intervenientes locais e à congregação dos recursos de todos, para resolução dos problemas sociais. Os seus pressupostos são a
competência social e a adaptação social; competência social é a capacidade que
a sociedade deve ter de integrar todos os seus membros, investindo em ações que
visam as mudanças necessárias, adaptação social é a capacidade que cada um tem
de utilizar os mecanismos facilitadores dessa adaptação, com vista à sua autonomia
pessoal. O princípio da integração implica a conjugação das políticas sociais, da
saúde, emprego, educação, habitação e outras, uma conceção de desenvolvimento
do território com visão global e a participação dos cidadãos.
O princípio de articulação refere-se à necessidade de articular numa parceria
efetiva e dinâmica a intervenção social dos diferentes parceiros com atividade num
determinado território (articulação dos parceiros). Por tudo isto, a atividade dos municípios nesta matéria deve ser um suporte para a ação, criar sinergias entre os recursos existentes e potenciar as competências existentes na comunidade, fornecendo
uma logística comum aos diversos parceiros e promovendo projetos sem substituir a
ação dos departamentos e/ou entidades parceiras.
A parceria, construída na base de um objetivo comum, pressupõe: definir o
objeto da cooperação e equacionar, em conjunto, o contributo de cada parceiro;
organizar a parceria de acordo com modelos operacionais e eficazes, através de um
esquema participativo mais reduzido ou mais alargado de parceiros, consoante os
momentos e o tipo de ações a desenvolver; traduzir concretamente a parceria através
de ações que permitam ajustar os diferentes modos de intervenção e proporcionar
uma aprendizagem da cooperação; corresponsabilizar os parceiros envolvidos no
desenvolvimento e sucesso do conjunto das ações, pressupondo que os vários agentes definam, para além dos interesses respetivos e até das suas divergências, uma
estratégia comum.
Através do princípio de subsidiariedade pretende-se ativar uma lógica de
resolução dos problemas nas instâncias de âmbito mais reduzido (micro), evitando a
sua transferência para instâncias de âmbito mais amplo, garantindo, assim, o apoio
destas às primeiras, quando necessário. Assume-se, deste modo, que é no local que
os problemas terão que se resolver, próximo das populações, de uma forma concertada, articulada e preventiva, garantindo uma lógica de planeamento descendente.
As vantagens da subsidiariedade na intervenção local são as seguintes: possibilitar identificar necessidades, recursos e capacidades dos agentes de mudança;
conhecer os efeitos reais das políticas sectoriais e globais; visualizar novas oportunidades e iniciativas, pela implicação dos diferentes agentes locais no desenvolvimento
de projetos próprios; ensaiar, inovar, enraizar e integrar as ações; criar espaços de
autonomia, organizá-los e geri-los; possibilitar a criação de condições de exercício
de solidariedade e de intervenção coletiva, estrategicamente participada, planeada
e avaliada; adquirir condições efetivas para o ressurgimento de processos de crescimento harmoniosos e controlados, onde as dimensões económicas, culturais, sociais
e ambientais se cruzam numa finalidade comum, a melhoria de vida e realização
das pessoas, famílias e comunidade em geral.
Incontestavelmente, o espaço privilegiado de desenvolvimento de processos
participativos é o local, no exercício da democracia participada e de formas de regulação social, em que o Estado, sociedade civil organizada e cidadãos se juntam afim
de criarem fatores de mudança propiciadores da inserção dos mais desfavorecidos.
O princípio de participação assenta na perspetiva de que o combate à pobreza e à exclusão social é tanto mais efetivo quanto mais resulte de um processo
amplamente participado pelas populações, onde as organizações de base associativa constituam instrumentos de reforço dos elos sociais. Este mesmo princípio parece
caracterizar a própria estratégia de planeamento para o desenvolvimento no seu
todo, na medida em que se vê surgir um novo contexto mais alargado, sistémico e
integrado, que constitui hoje o terreno das políticas públicas - desenvolvimento local,
luta contra a segregação e exclusão, promoção identitária, garante de patrimónios
identitários, etc.. As autoridades locais ampliam o seu campo de ação e alimentam
novas iniciativas no domínio do urbanismo, da organização urbana, das políticas
sociais, da cultura, da ação económica, etc.. Este desenvolvimento das responsabilidades locais é resultado quer de transferências institucionais de competências, quer
da difusão de novas práticas acionadas pelos novos problemas, procedimentos por
vezes experimentais de início, mas progressivamente estabilizados.
Estas experiências têm em comum alguns procedimentos de parceria e de
negociação que caracterizam o início do processo: discussão inicial do desenho do
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CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
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projeto, acordo sobre o programa de ação e um calendário de realizações, cofinanciamento pelos destinatários, etc. As políticas contratuais colocam em contacto o
Estado, as coletividades locais e a sociedade civil sem relações tutelares (embora não
necessariamente igualitárias) previstas, ou não, pela lei. Entram na cena uma pluralidade de atores, de configuração e legitimidade social diversa - públicos e privados;
centrais, regionais, locais; económicos, sociais, culturais, etc. - e as negociações
adquirem nova visibilidade e legitimidade.
Por fim, o princípio de inovação impõe-se, uma vez que, ao surgirem novas
problemáticas e mutações sociais a um ritmo acelerado, é urgente uma mudança de
mentalidades e de atitudes e a aquisição de novos saberes. É imprescindível inovar
nos processos de trabalho, descentralizar os serviços, desburocratizar, visando uma
informação ativa através de um sistema de comunicação fácil e acessível entre os
serviços e os cidadãos, possibilitando a partilha de informação.
Os desafios atuais no campo inclusão social são influenciados quer pelas
grandes alterações em curso nos sistemas de bem estar, quer pelo perfil de extensão
e de severidade que ganharam em tempos recentes os problemas sociais, designadamente no campo das fragmentações e fraturas sociais. Uma primeira questão
central de governance e de gestão a este nível, como referimos, indica a urgência
da territorialização da política social enquanto forma mais adequada de resposta
à diversidade e complexidade dos problemas sociais, sua extensão e severidade. A
territorialização tem vindo a acentuar dinâmicas distintas (mas que se apresentam
como contributos complementares) seja pela via da descentralização e/ou desconcentração, seja pelo trabalho em parcerias locais e por via de iniciativas de desenvolvimento local. E este é um processo que apesar de ter velocidades diferentes,
vai acontecendo por via das autarquias e do seu entendimento do Programa Rede
Social.
Uma segunda questão remete necessariamente para a importância de provisões sociais que garantam a realização dos direitos sociais civilizacionais alcançados e com particular realce para a contribuição dos serviços públicos, estando
claramente aqui em causa entre outras medidas, o Rendimento Social de Inserção.
Seria importante a este nível, percebermos o claro alcance do ainda opaco Plano de
Emergência Social. A garantia de provisões sociais adequadas e justas tem levado
a reconceber as modalidades de esperado impacto na vida dos cidadãos designadamente através dos equipamentos sociais e da elevação das taxas de cobertura
dos equipamentos sócias, designadamente ao nível da infância e da terceira idade.
Correlativamente, importa afirmar a relevância de iniciativas de caráter experimental e apostadas na procura e consolidação de inovação ao nível da inclusão
social e que remetem para procedimentos de inovação social envolvendo a diversidade de atores em presença. O desenvolvimento de um processo de inovação
social assenta em três pilares estruturantes: a procura efetiva, a oferta efetiva e as
estratégias efetivas. A procura efetiva é o reconhecimento da necessidade social
abordada por promotores diretos – consumidores de produtos, serviços, ou voluntários, e, promotores indiretos – patrocinadores, fundações. A oferta efetiva é a nova
ideia gerada para responder a essa necessidade ou necessidades, e as formas de a
operacionalizar e expandir que lhe são associadas. As estratégias efetivas correspondem aos financiamentos, aos agentes envolvidos e às metodologias de aplicação
que favorecem a absorção da inovação social pelos mercados. Este é habitualmente
o pilar menos estável, dado o número limitado de organizações e redes, assim como
de profissionais de gestão na área, que permita estabelecer comunidades de prática, o que provoca a escassez de métodos e técnicas apropriados. Cabe aqui fazer
referência ao papel do system entrepreneur que define os agentes com a capacidade
de trabalhar os contextos institucionais de forma a obter maior aceitação e alargar
os impactos de uma iniciativa.
Na sua aplicação à inclusão social, convém referir os elementos cruciais de
estruturação de uma iniciativa: um modelo de negócio que acompanhe a missão da organização e que a torne sustentável; um modelo de governance que forneça um mapa
claro do controle das operações permitindo a comunicação de resultados; um conjunto
de fontes de financiamento; um esquema de rede de cooperação (parceiros) e comunicação (o capital relacional da iniciativa); um modelo de staff (pessoal) que inclua o
papel dos voluntários; e um plano de desenvolvimento de sistemas de investigação, sistemas tecnológicos e de gestão da informação, de sistemas financeiros e de prestação
de contas, de sistemas de distribuição (logística, controlo de qualidade, transparência)
e de gestão do risco (Mulgan, 2007). Por todas as especificidades e protocolo, será
importante investir num largo processo de aprendizagem face à inovação social, pois
sabemos que o seu modus operandi em muito se distancia desta perspetiva.
Outro ponto de ancoragem para a governance e gestão da inclusão social
prende-se com o que consideramos as condições estruturais de ação para a inclusão:
a necessidade de um conhecimento aprofundado sobre os problemas e a sua natureza, de molde a alcançar uma compreensão simultaneamente específica e de relação
com o contexto nacional e global:
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DESAFÍOS DA GOVERNAÇÃO DAS CIDADES DO SÉCULO XXI
CAPÍTULO 8. A CIDADE INCLUSIVA
• A necessidade de trabalhar a sensibilidade pública e política para a urgência e vantagens de intervenções no campo dos problemas sociais;
a necessidade de desenvolver ações seja de pendor reparador, seja de
orientação incidentemente preventiva;
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• A necessidade de antecipação estratégica de riscos sociais e animação
pró-ativa da adaptação necessária nos dispositivos de captação da realidade;
• A necessidade de ações urgentes, o que não pode nem adiar a definição
de iniciativas a mais médio e longo prazo, nem adiar a qualidade das
provisões;
• A necessidade de facilitar e promover a inovação nas formas de resposta, designadamente contribuindo para o aperfeiçoamento das respostas
públicas correntes, quer a nível local, quer à escala regional ou nacional;
• A necessidade de articulação e cooperação, designadamente através da
corresponsabilização e parcerias; a necessidade de adequar a natureza
dos recursos à natureza dos problemas e potencialidades;
• A necessidade de preparar recomendações de políticas convergentes com
os desígnios de superar os problemas sociais.
Finalmente, temos de sublinhar que todos os referenciais de inclusão social são
claros nas dimensões de intervenção, isto é, dado o caráter holístico de uma sociedade inclusiva, será necessário acionar simultaneamente dimensões de intervenção coletiva e dimensões de intervenção ao nível da agência, do sujeito. Assim, e situando-nos
no plano da intervenção coletiva, importa não descurar o apoio e reforço do papel do
mercado de trabalho enquanto plataforma de recursos e reestruturação da identidade
pessoal e social. Ora, situa-se aqui o fomento à criação de emprego, o incremento da
inovação social e económica e a procura de equidade no emprego e no nível de vida
(Guerra, 2010). Ainda na esfera coletiva, importa reforçar o papel das instâncias
de socialização nomeadamente, a família, a vizinhança e outros grupos primários
através do reforço dos papéis de mediação e intermediação da família, da escola e
do associativismo (Castro, 2010). A adequação, inovação e integração das políticas
públicas sobretudo através da cooperação e coprodução de soluções com a sociedade civil deve ser outra das dimensões de atuação fundamental da ação coletiva. A
intervenção coletiva terá ainda muito a ganhar ao promover a elaboração de projetos
de âmbito e ambição local adequados ao desenvolvimento de base local.
Concomitantemente, as dimensões mais importantes de intervenção ao nível
dos sujeitos concentram-se na garantia da segurança na sobrevivência quotidiana,
na procura de um sentimento de pertença a uma comunidade, na potenciação de
resiliência, confiança em si e capacidade de ação e na demanda da confiança nos
outros e nas instituições, indo de uma esfera de direitos sociais mínimos (habitação, saúde, justiça), passando pelo sentimento de equidade nas oportunidades, a
consolidação do capital social, a aquisição e treino de competências e capacidade
de ação, até ao desenvolvimento do sentimento de pertença a redes (Castro, 2010;
Pinto, 2010; Guerra, 2010).
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