Definição dos critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados:
entre a timidez do legislador e a ditadura do status quo
Rodrigo Eugênio Matos Resende
[email protected]
Agosto de 2013
Introdução e delimitação do tema
Em 17 de julho, a Presidenta da República sancionou a Lei Complementar 143,
alterando a Lei Complementar (LC) 62/89, que dispunha sobre o rateio do Fundo de
Participação dos Estados e Distrito Federal (FPE 1).
A atividade legiferante em tela foi deflagrada após a procedência de cinco ações
direta de inconstitucionalidade que coartaram o Congresso Nacional a aprovar uma norma que
fizesse uma ampla revisão dos parâmetros adotados pela LC 62/89.
A leitura do texto positivado da LC 62/89, com as alterações da LC 143/13 faz
lamentar a perda de oportunidade do Congresso Nacional em promover uma discussão mais
ampla e ousada sobre os critérios de rateio destes recursos. Com efeito, os critérios até então
vigentes foram prorrogados até o fim de 2015, adiando um problema que aflige algumas
unidades constitutivas há décadas. Somente a partir de 2016, as fórmulas de rateio levarão em
consideração critérios capazes de reduzir o fosso de assimetrias existentes entre os Estadosmembros, o que a Constituição de 1988 impõe para já.
Há parâmetros que não apenas poderiam, como deveriam ser objeto de deliberação
neste momento, conforme se verá neste texto.
1. O Fundo de Participação dos Estados
Como se sabe, a federação brasileira conta com alguns instrumentos para promover a
repartição de recursos às unidades constituintes menos desenvolvidas, fazendo com que sejam
compensadas pelos reduzidos níveis de atividade econômica em seus territórios e possam,
paulatinamente, incrementar seus níveis sócio-econômicos, reduzindo as assimetrias
existentes quando comparados a outras unidades do mesmo plano horizontal (assimetrias
horizontais). Tratam-se de recursos adicionais aos já usufruídos pelos entes federados através
1
A sigla que melhor representaria este fundo seria FPEDF, para incluir, ao lado dos Estados-membros, também
o Distrito Federal, como beneficiário das partilhas de recursos federais com propósitos redistributivos. Como,
todavia, se trata de sigla já consolidada, vamos sempre a ela nos referir como querendo abranger, além dos
Estados-membros, também o Distrito Federal.
da competência para instituir e arrecadar seus próprios tributos, com o que se busca garantirlhes a tão propalada autonomia financeira 2.
Os dois instrumentos mais vocacionados a tal mister são o FPE e o FPM3. Enquanto
este está regulamentado pela LC 91/97, aquele era, até 17 de julho de 2013, regulamentado
por uma lei complementar aprovada em 1989, a LC 62, contando, portanto, na atualidade,
com quase 24 anos.
A LC 62/89 foi editada para dar cumprimento à norma do art. 161, II da CF/88, que
dispõe caber à lei complementar “estabelecer normas sobre a entrega de recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critérios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I, objetivando promover o
equilíbrio socioeconômico entre Estados e entre Municípios.” Atente-se para o detalhe de que a CF/88
determinou que a LC deveria dispor sobre os critérios de rateio dos fundos de participação.
Sucede, todavia, que aquando da discussão do projeto de lei complementar que
resultaria na LC 62/89, não havia disponibilidade de dados socioeconômicos atualizados, que
seriam produzidos apenas com o levantamento censitário previsto para o ano de 1990, pelo
IBGE. Foi, então, celebrado um acordo político entre o Governo Federal e os Governos
Estaduais para permitir a utilização dos coeficientes – e não dos critérios - empregados até a
promulgação da CF/88 pelo Conselho Nacional de Política Fazendária – CONFAZ, órgão
integrante do Poder Executivo que cuidava de coordenar as políticas fiscais dos Estadosmembros.
Os coeficientes de participação dos Estados-membros e do Distrito Federal, portanto,
foram fixados na LC 62/89 e deveriam ter vigência até o exercício financeiro do ano de 1991
(LC 62/89, art. 2º, §1º), quando seriam elaborados critérios compatíveis com os então já
produzidos dados censitários. Acabaram, todavia, por ser prorrogados por sucessivas leis
complementares (LC‟s 71/92, 72/93 e 74/94), restando vigentes até meados deste ano, a
despeito de já decorridas mais de duas décadas desde então. Em suma, a LC 62/89
2
Na fl. 352 do acórdão que julgou a ADI 1987, restou assentada a finalidade destes fundos de participação, nos
seguintes termos: “Isso porque os Estados e Municípios mais pobres, não obstante as inúmeras demandas sociais,
possuem, como regra, menor arrecadação tributária direta, o que é compensado pelas transferências
intergovernamentais. Se mantido, em nosso país, modelo próprio do federalismo clássico (dual federalism),
segundo o qual as unidades federadas deveriam se manter, exclusivamente, com o produto da arrecadação dos
tributos de sua própria competência, o fosso socioeconômico entre os entes federativos apenas se aprofundaria, e
não restaria atendida a exigência contida na parte final do art. 160, II, da Constituição. Disponível em
<http://redir.stf.jus.br/paginadorpub/paginador.jsp?docTP=AC&docID=610261>, acesso em 14 jul 2013.
3
Sigla para Fundo de Participação dos Municípios
desobedeceu o comando constitucional e não fixou os critérios, senão os próprios coeficientes
que já eram aplicados antes da CF/88 e continuaram a sê-lo até meados de 2013.
Quatro ações diretas de inconstitucionalidade foram ajuizadas por Estados-membros
para questionar e caracterizar a mora do legislador, bem assim a manutenção do emprego, ao
longo do tempo, de percentuais que não mais retratavam a realidade socioeconômica de duas
décadas atrás. Tratam-se das ADI 875/DF4, ADI 1987/DF5, ADI 2727/DF6 e ADI 3243/DF7.
Não entraremos em detalhes de cada uma das demandas, o que demandaria tempo e seria de
pouca utilidade para as conclusões alcançadas no julgamento, que se deu conjuntamente em
24 de fevereiro de 2010.
Naquela ocasião, as demandas foram julgadas procedentes para o fim de declarar a
inconstitucionalidade das normas que fixavam os percentuais (coeficientes) de participação de
cada um dos Estados-membros e do Distrito Federal no rateio do FPE. Como, todavia, não
havia critérios, tampouco lei que substituísse, de imediato, o diploma então julgado
inconstitucional, foi prorrogada sua vigência até 31 de dezembro de 2012, data em que se
esperava o esgotamento da competência legislativa pelo Congresso Nacional, que teria mais
de 30 meses para fazê-lo.
Pela leitura que se faz do acórdão, quer parecer que o argumento mais robusto do
STF para julgar procedentes as demandas de controle concentrado de constitucionalidade foi
o fato de que a LC 62/89 deveria, como se disse acima, ter fixado critérios8 para o rateio e não
os próprios percentuais (coeficientes) de rateio. Se fixasse os critérios de partilha ao invés dos
coeficientes de partilha, é provável que não se tornasse obsoleta e descompassada com a
realidade socioeconômica, como vem ocorrendo com o diploma que fixou percentuais, como
se estes tivessem o condão de refletir com fidedignidade e definitividade a realidade
cambiante que se observa entre os dados demográficos e sócio-econômicos de cada um dos
Estados-membros beneficiários.
4
Proposta pelos Governadores dos Estados de Rio Grande do Sul, Paraná e Santa Catarina.
5
Proposta pelos Governadores dos Estados de Mato Grosso e Goiás.
6
Proposta pelos Governadores dos Estados de Mato Grosso do Sul.
7
Proposta pelo Governador do Estado de Mato Grosso, que cuidou de corrigir alguns dos erros cometidos na
primeira ADI ajuizada (1987), a partir de considerações constantes do parecer do Ministério Público Federal.
8
À fl. 359 do acórdão, restou consignado parte do voto do Ministro relator no seguinte sentido: “Não há dúvida
de que o vocábulo „critérios‟ refere-se a parâmetros, balizas, diretrizes para a definição dos coeficientes de
participação. Não competiria, portanto, à lei complementar estabelecer diretamente esses coeficientes. Até
mesmo porque, conforme salientado, a participação dos entes estaduais no fundo deve ser lastreada em
informações que retratem a realidade, exigência que não se coaduna com a morosidade do processo legislativo.”
Além deste fundamento, também foi considerado que “viola o bom senso imaginar que lei
editada em 1989 – apenas com base em médias históricas apuradas à época – ainda possa retratar a realidade
socioeconômica dos entes estaduais.”9 O que na realidade se observam são distorções no modelo
inicialmente concebido pela CF/88.
Destarte, haveria de ser aprovada até 31 de dezembro de 2012 uma lei complementar
para fixar quais critérios balizariam a partilha do FPE. Atingido o referido prazo, todavia, o
Congresso Nacional não havia aprovado o reclamado diploma legal e corria-se o risco de os
Estados-membros e o Distrito Federal ficarem sem receber a partilha de recursos. Alguns dos
Estados-membros, de forma concertada, ajuizaram uma ação com pedido cautelar para
prorrogar por mais alguns meses o prazo inicialmente concedido, tendo sido concedida
liminar para prorrogá-lo por mais 150 dias.
A matéria é de extrema sensibilidade para a garantia dos níveis de autonomia dos
Estados-membros. Há Estados-membros que dependem extremamente de tais receitas 10,
enquanto para outros são de reduzida importância relativa em relação aos demais ingressos
orçamentários11.
A discussão dos critérios de partilha do FPE tinha um potencial de ocasionar
controvérsias tão grandes ou maiores que aquelas acarretadas pelas deliberações sobre a
reforma tributária, há vários anos discutida com pouquíssimos avanços. Nenhuma das
entidades subnacionais se mostra disposta a perder recursos, notadamente num contexto como
o atual, de abrandamento dos níveis de atividade econômica e, conseqüentemente, de redução
nos ritmos de expansão da arrecadação.
Fossem discutidas as fórmulas de rateio do FPE, poder-se-ia prever até mesmo que a
discussão seria mais controvertida do que aquela que envolve a partilha de royalties do
petróleo explorado nas camadas do pré-sal brasileiro. Com efeito, na discussão de royalties há
três Estados-membros que concentram a totalidade da produção de petróleo retirado das
camadas do pré-sal e que resistem em partilhar os respectivos royalties com os outros 23
Estados-membros e Distrito Federal, havendo, portanto, uma polarização facilmente
9
Cf. fl. 358 do acórdão retrocitado.
10
Roraima é o recordista em dependência do FPE, que corresponde a 49,32% de sua receita corrente. Para o
Amapá, corresponde a 47,6% e Acre a 47,38%, cf. fl. 353 do acórdão.
11
É o caso de São Paulo, Rio de Janeiro e o Distrito Federal, cujas receitas oriundas do FPE correspondem,
respectivamente, a apenas 0,35%, 1,41% e 2,36% de suas receitas correntes, cf. fl. 353 do acórdão.
identificada. No caso dos critérios de partilha do FPE, ao contrário, não há polarizações,
observando-se uma situação de “briga de todos contra todos”.
Apenas para que se tenha uma melhor noção desta falta de harmonia do pacto
federativo, deve-se dizer que a metade dos Estados-membros que ajuizaram as ações diretas
de inconstitucionalidade pertence à região sul do país, uma das que menos recebe recursos do
FPE. A outra metade é composta de Estados-membros localizados na região centro-oeste e
que têm, igualmente, pretensões de ver majorada a fatia de recursos que recebe.
Havia sinais bastante incisivos de que o conjunto das regiões norte, nordeste e
centro-oeste não seria mais aquinhoado com uma fatia tão generosa do total de recursos tal
como vem ocorrendo há mais de vinte anos. A fatia de 85% que estas três regiões recebe
parece, ao menos sob o senso do homem comum, incompatível com o nível de
desenvolvimento que hoje experimentam12, notadamente depois do fenômeno de
desconcentração de empresas que se verificou com a contribuição de outro instrumento de
equalização horizontal, os fundo de desenvolvimento das regiões norte (FNO), nordeste
(FNE) e centro-oeste (FCO) e da guerra fiscal, que retirou muitas empresas dos pólos
industriais do sul e sudeste.
Lamentavelmente, todavia, o Congresso Nacional deixou passar uma excelente
oportunidade de discutir melhor os parâmetros de rateio do FPE, pois a LC 143/13 acabou por
manter, até o fim de 2015, os mesmos percentuais contidos no anexo único da LC 62/89.
Somente a partir de 2016, as fórmulas de rateio sofrerão o influxo de variáveis sócioeconômicas, mas mesmo estas não terão capacidade de reduzir o montante de repasses a título
de FPE a cada ente federativo isoladamente tomado. Noutras palavras, os valores recebidos
hoje se tornaram um piso, inexistindo discussão acerca da justeza dos critérios empregados há
mais de duas décadas. A prorrogação dos coeficientes até fins de 2015 faz ressurgir a
indagação quanto à eficácia do FPE para proporcionar a redistributividade de riqueza entre as
unidades constitutivas da federação brasileira.
Além de lamentar a resistência do legislador em avançar no trato da matéria, o
interesse deste estudo é abordar uma variável específica que, segundo se acredita, deveria ter
12
Se, por um lado, é certo que ainda se ressentem de grandes iniquidades em relação à região centro-sul
brasileira, pode-se dizer, indubitavelmente, que a situação não é a mesma daquela precedente à CR/88. De toda
forma, apenas estudos sócio-econômicos e multidisciplinares poderiam aferir quão díspares as unidades
constitutivas ainda se encontram entre si, cabendo ao FPE reduzir estas assimetrias horizontais.
sido debatida juntamente com esta revisão dos critérios de rateio do FPE. É o que se pretende
analisar no próximo tópico.
2 – Esforço fiscal dos governos subnacionais como critério para
balizamento do valor das transferências interfederativas
No estudo da autonomia usufruída pelos entes parcelares à custa das transferências
interfederativas, há um ponto relativamente pouco explorado pela literatura brasileira de
federalismo fiscal que, acredita-se, não poderia deixar de ser abordado, pela grande
importância que exerce no montante final das receitas disponíveis às unidades constitutivas:
acredita-se que a fórmula de cálculo do valor das transferências interfederativas deveria ser
condicionada pelo esforço fiscal que os entes federados receptores vêm fazendo no exercício
de sua competência para instituição e arrecadação de tributos próprios.
Como se sabe, as unidades constitutivas recebem, do texto constitucional, a
competência para instituir e arrecadar tributos, com os quais se saciarão de recursos para
desenvolver suas competências administrativas diversas. Este conjunto é denominado pela
doutrina de capacidade fiscal e configura a autonomia mais genuína dos entes federados,
porquanto é outorgada pela Constituição e não admite interferências de outros entes
federados.
Conquanto não possa sofrer interferências externas provenientes de outros entes
federados, o volume de receitas tributárias próprias é muito condicionado pelo grau interno de
aproveitamento da capacidade fiscal potencial de determinado Ente e dependerá da eficiência
da máquina arrecadatória, o que é conhecido por esforço fiscal, expressão que busca apontar
em que medida os entes federados estão desenvolvendo as próprias capacidades fiscais. A
questão do pouco esforço fiscal - ou, melhor dizendo, da preguiça fiscal - leva em
consideração, portanto, o quanto uma determinada unidade constitutiva vem dedicando para
auferir receitas próprias, comparando esta variável com o potencial arrecadatório.
Muitas unidades constitutivas, principalmente na órbita municipal brasileira, não têm
exercido, na plenitude, suas capacidades tributárias próprias através do desenvolvimento de
sua eficiência arrecadatória. Este problema foi há muito referenciado pela doutrina 13 e ainda
hoje é uma realidade brasileira. Há, notadamente no caso dos municípios novos do Brasil –
assim entendidos aqueles criados após a CF/88 e principalmente depois do advento da EC
15/96, um enorme potencial de recolhimento tributário não explorado.
São muitos os exemplos que sugerem pouco desenvolvimento das capacidades
fiscais. No âmbito municipal, o Executivo não elabora cadastro dos imóveis a fim de facilitar
a exação fiscal do ITPU. Tampouco cadastra os potenciais contribuintes do ISS, que é outra
de suas grandes receitas tributárias. No âmbito estadual, as divisas entre Estados-membros
não raras vezes ficam desguarnecidas, permitindo a circulação de bens sem recolhimento do
ICMS. Há número insuficiente de fiscais, faltam equipamentos e até combustíveis para
deslocamento de profissionais. Não são aplicadas sanções pecuniárias aos cidadãos que
descumprem leis14, com o que deixa-se de arrecadar e estimula-se o descumprimento legal,
em claro fomento à impunidade.
Tudo isso ocorre sem qualquer constrangimento e mesmo depois da Emenda
Constitucional 42/2003 ter reconhecido a essencialidade das administrações tributárias para o
funcionamento do Estado e garantido recursos prioritários para desenvolvimento de suas
atividades (CF/88, art. 37, XXII15).
Estes e outros exemplos de fatos por vezes corriqueiros sugerem pouco esforço fiscal
e provavelmente ocorrem porque os valores que muitos destes entes federados já recebem, via
transferências constitucionais, da União e dos Estados-membros, seja suficiente para boa
parcela de suas despesas correntes. Há, assim, uma preguiça fiscal para incrementar a
13
Veja-se, a propósito, SHAH, Anwar. Introduction: principles of fiscal federalism. In: Global dialogues on
federalism. (vol. 4). Québec: Mc-Gill-Queen‟s University Press, 2007, p. 25. Nessa ocasião, este autor fez
referência também a outro texto por ele escrito em 1991 em que já abordava o tema. Trata-se do texto The new
fiscal federalism in Brazil. Discussion Paper 124. World Bank, Washington, DC. 1991.
14
Em conversas com um ex-Secretário Municipal de Obras de uma cidade da Zona da Mata mineira, ele disseme que os Prefeitos Municipais da região não instalavam radares e equipamentos de detecção de avanço de
semáforo “porque isso tira votos”. Ou seja, tratam-se de medidas impopulares junto ao eleitorado, apesar de
estarem previstas em leis federais. É certo que o Prefeito que deseja se reeleger - possibilidade existente no
ordenamento constitucional desde o primeiro governo do Presidente Fernando Henrique Cardoso – não pretende
desagradar seus eleitores, aplicando-lhes multas, ainda que estejam descumprindo leis.
15
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, atividades
essenciais ao funcionamento do Estado, exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos
prioritários para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive com o compartilhamento
de cadastros e de informações fiscais, na forma da lei ou convênio.
arrecadação própria e, com isso, conseguir alcançar uma situação orçamental superavitária ou,
se se preferir dizê-lo, menos deficitária.
Significativa parte destes entes federativos têm reduzido lastro econômico e só se
tornam viáveis no seio de uma federação, que lhes dá sobrevida financeira mesmo que pouco
ou nada façam para o incremento das receitas próprias. Também esta é a opinião da doutrina
que estuda o tema16, embora sem se referir especificamente ao FPE.
Há programas, desenvolvidos pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
e Social – BNDES quanto pelo Ministério da Fazenda, através da Secretaria da Receita
Federal – que têm como objetivo justamente a melhor exploração deste potencial 17. Apesar
disso, os problemas não foram completamente sanados, ainda hoje sendo possível observar
um reduzido esforço fiscal por parte de várias unidades constitutivas e até, como referido,
renúncia fiscal para atração de investimentos.
Se não se levar em conta o esforço fiscal no cálculo do valor das transferências a
cada uma das unidades constitutivas que fazem parte da federação brasileira (26 Estadosmembros, o Distrito Federal e 5.570 municípios), a unidade receptora permanecerá em estado
de extrema dependência das transferências, que já ficarão comprometidas com as despesas
correntes, pouco ou nada sobrando para novos investimentos. Noutras palavras, jamais haverá
genuína autonomia.
Preocupado com sua repercussão na insuficiência de recursos hoje sentida pela
generalidade dos poderes públicos, o legislador instituiu, antes mesmo da norma do art. 37,
16
Assim escreveu Francisco Mendes de Barros sobre o tema: “Também não aceitamos que um sistema de
transferências deva ser orientado somente por critérios gerais de equalização de gasto. Se o sistema de
transferências objetivar sempre essa equalização, será reforçada a tendência de descaso dos Governos
Subnacionais com o aumento da arrecadação própria. Assim, um sistema deve ser apenas parcialmente orientado
por critérios gerais de equalização de gasto.” (os grifos são originais)” Cf. BARROS, Francisco Mendes de.
Inovação no federalismo para o desenvolvimento e a cidadania: perspectivas de modelagem das transferências
intergovernamentais de recursos. Dissertação de mestrado para a Fundação Getúlio Vargas, orientada pelo
Professor
Doutor
Celso
Augusto
Daniel,
disponível
em
<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/export/sites/default/bndes_pt/Galerias/Arquivos/bf_bancos/e0001814.pdf
>, acesso em 23 jan 2013. No mesmo sentido, também cf. BALTHAZAR, Ezequiel Antonio Ribeiro. Fundos
constitucionais como instrumento de redução das desigualdades regionais na federação. In: Federalismo fiscal,
CONTI, José Maurício (org.). Barueri: Manole, 2004. p. 114.
17
São dois os programas de que se tem notícia. Um deles é o Programa Nacional de Apoio às Fazendas
Estaduais (PNAFE), que está restrito aos Estados-membros. O outro é o Programa de Modernização da
Administração Tributária e da Gestão dos Setores Sociais Básicos (PMAT), lançado pelo BNDES em setembro
de 1997. Há duas versões do PMAT: uma para municípios acima de 150 mil habitantes e outra para municípios
de
população
mais
reduzida.
Disponível
em
<http://www.bndes.gov.br/SiteBNDES/bndes/bndes_pt/Institucional/Apoio_Financeiro/Produtos/FINEM/pmat.h
tml>, consultado em 23 jul 2013.
XXII da CF/88 (supra transcrita), a norma do art. 11 da Lei Complementar 101/2000 (LRF)18,
que determina que os entes federados devem exercer plenamente a competência tributária
para instituir e arrecadar todos os tributos que lhes cabem pelo texto constitucional, sob pena
de, não o fazendo com relação aos impostos, não poderem receber transferências voluntárias,
salvo aquelas relativas à educação, saúde e assistência social, que não podem ser suspensas 19.
Noutras palavras, segundo o texto da LRF, o ente federado poderá continuar a
receber as transferências obrigatórias ou vinculadas, mas será impedido de receber
transferências voluntárias se deixar de instituir, prever e arrecadar todos os impostos que lhe
cabem pelo texto constitucional. Se, todavia, deixar de arrecadar outras espécies tributárias
diversas de impostos (tais como taxas, contribuições de melhoria e, no caso do Município, a
contribuição para iluminação pública), nenhuma conseqüência suportará.
É clara a timidez do legislador em impor um padrão de conduta mais proativo por
parte dos entes federados credores das transferências, porquanto as sanções atingem apenas os
repasses de recursos voluntários – o que não se pode dizer do FPE, que tem caráter
obrigatório – e somente quando comprovado que os entes desidiosos deixam de arrecadar os
impostos; não as demais espécies tributárias.
Esse acanhamento também é observado por parte do Tribunal de Contas da União,
que têm flexibilizado a norma para incluir no conceito de assistência social – e via de
conseqüência excluir do alcance da suspensão (LRF, art. 25, §3º) – verbas de programas como
o Plano Nacional de Qualificação, as ações de intermediação de mão de obra e seguro
desemprego do Plano Nacional do Sistema Nacional de Emprego (PLANSINE) 20. Num
18
Art. 11.Constituem requisitos essenciais da responsabilidade na gestão fiscal a instituição, previsão e efetiva
arrecadação de todos os tributos da competência constitucional do ente da Federação.
Parágrafo único. É vedada a realização de transferências voluntárias para o ente que não observe o disposto no
caput, no que se refere aos impostos.
Esta norma teve sua constitucionalidade questionada no Supremo Tribunal Federal, que a manteve, entendendo
não haver conflito com o art. 160 da CF/88. Confira-se: "Medida cautelar em ação direta de
inconstitucionalidade. LC 101, de 4-5-2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal). MP 1.980-22/2000. (...) LC
101/2000. Vícios materiais. Cautelar indeferida. (...) Art. 11, parágrafo único: por se tratar de transferências
voluntárias, as restrições impostas aos entes beneficiários que se revelem negligentes na instituição, previsão e
arrecadação de seus próprios tributos não são incompatíveis com o art. 160 da CF." (ADI 2.238-MC, Rel. p/ o
ac. Min. Ayres Britto, julgamento em 9-8-2007, Plenário, DJE de 12-9-2008.)
19
A norma do art. 25, §3º da Lei de Responsabilidade Fiscal dispõe que “para fins de aplicação das sanções de
suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar [101/2000], excetuam-se aquelas
relativas a ações de educação, saúde e assistência social.”
20
Processo TC -002.049/2006-0. Acórdão 1.037/2006 – Plenário do Tribunal de Contas da União. Relator
Marcos Bemquerer. Disponível em <https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO58193&texto=2b4e554d414e4f50524f434553534f253341323030362b414e442b2b50524f432533413230343932
segundo momento, o TCU flexibilizou ainda mais a norma para permitir que entes federados
contra os quais houvesse instaurado um processo de tomada de contas especial continuassem
a receber as transferências voluntárias 21.
Outro ponto que deve ser recordado é a conduta dos entes federados que concedem
incentivos fiscais para empreendimentos que se instalem em seus territórios. Oferecem-se
imóveis públicos, obras de infra-estrutura custeadas pelo erário, diferimento no pagamento
dos tributos decorrentes da atividade, entre outros subsídios. Muitas vezes, tais benesses são
oferecidas ao particular por unidades subnacionais que se encontram em estado de penúria
financeira, quadro que muitas vezes se irá agravar depois de tantos benefícios concedidos aos
privados.
Interessante notar – raciocínio que pode ser empregado tanto para a preguiça fiscal
quanto para a concessão de incentivos fiscais a particulares - que a Lei de Responsabilidade
Fiscal (LC 101/2000) já conta com mais de dez anos e prevê expressamente, na norma do art.
14, uma vedação genérica à renúncia fiscal – é esse o nome empregado para fazer referência
às condutas perpetradas pelas unidades constitutivas, conforme aponta a norma do parágrafo
1º do citado artigo22 -, salvo se comprovado haver uma compensação pela perda de receitas ou
um estudo prevendo o impacto da perda de receita e a comprovação de que não afetará os
resultados previstos em metas fiscais. Enfim, se a vedação legal à renúncia fiscal não está
sendo observada pelas unidades constitutivas, o problema que se põe é o porquê de não estar
sendo fiscalizada e sancionada pelas autoridades competentes, que deixam ao Supremo
Tribunal Federal todo o protagonismo no balizamento da matéria.
3030362a&sort=RELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAO-LEGADO;DECISAOLEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAO-LEGADO;&highlight=&posicaoDocumento=0>,
acesso em 8 ago 2013.
21
Processo nº 016.107/2002-4, acórdão 1.042/2003 – Plenário do Tribunal de Contas da União. Relator Lincoln
Magalhães da Rocha. Disponível em <https://contas.tcu.gov.br/juris/SvlHighLight?key=ACORDAO-LEGADO37686&texto=2b2532384e554d41434f5244414f253341313034322b4f522b4e554d52454c4143414f2533413130
34322532392b414e442b2b2532384e554d414e4f41434f5244414f253341323030332b4f522b4e554d414e4f5245
4c4143414f25334132303033253239&sort=RELEVANCIA&ordem=DESC&bases=ACORDAOLEGADO;DECISAO-LEGADO;RELACAO-LEGADO;ACORDAO-RELACAOLEGADO;&highlight=&posicaoDocumento=0>, acesso em 5 ago 2013.
22
§ 1o A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido, concessão de isenção em caráter
não geral, alteração de alíquota ou modificação de base de cálculo que implique redução discriminada de tributos
ou contribuições, e outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
Luciana Dias de Lima23 defende a implementação de padrões dinâmicos de
transferências, ajustáveis com o tempo e em função das mudanças nas demandas por serviços
dos entes subnacionais, mas reconhece haver, no Brasil, uma extrema dificuldade de alterar as
bases daquilo que chama de “ditadura do status quo”, ou seja, uma extrema resistência que as
unidades constitutivas opõem à qualquer mudança de critério nas partilhas fiscais e nas
capacidades tributárias que venham a lhes causar prejuízos.
Canadá e Austrália, por exemplo, desenvolveram, no âmbito do Poder Executivo,
comissões formadas por representantes do governo central e dos Entes subnacionais que
cuidam de avaliar periodicamente o valor destas transferências, certamente levando em conta
o desenvolvimento das capacidades tributárias. Na Suíça e nos EUA, estas negociações se dão
na alçada do Poder Legislativo.
No Brasil, acredita-se que a certeza de manutenção dos padrões e fórmulas de
cálculo das transferências interfederativas desestimula mudanças comportamentais por parte
dos entes federados, tanto no que diz respeito à sua preguiça fiscal quanto à renúncia fiscal. É
dizer: se o ente federado renuncia deliberadamente ao recolhimento de tributos para atrair
investimentos externos ou deixa de arrecadar e fiscalizar o cumprimento de normas tributárias
por parte de seus contribuintes, num ou noutro caso está a fornecer sinais presuntivos de que
suas receitas são suficientes.
Em causa está a constatação de que as benesses oriundas do reduzido esforço
arrecadatório acabam por ser suportadas não pela população daquela unidade constitutiva –
que continua a receber periodicamente as transferências interfederativas -, mas de outros entes
federados, que, em última análise, estão a financiar os contribuintes de outros entes federados
que obtêm favores fiscais por parte dos governos. Ou, se se preferir colocar as coisas de outro
modo, pode-se dizer que os cidadãos do ente federado desidioso sofrem com menos
intensidade os problemas decorrentes do reduzido esforço fiscal que os cidadãos daquelas
unidades, que são forçados pelo texto constitucional a verter recursos para unidades
constitutivas que pouco fazem para incrementar seus recursos ordinários.
Por coerência, então, entende-se devam ser revistos os valores das transferências
federativas que auferem, com uma observação. Não se defende aqui uma mudança nos
critérios que informam o cálculo das transferências por derivação, decorrentes de fontes
23
LIMA, Luciana Dias de. Federalismo, relações fiscais e financiamento do Sistema Único de Saúde. Rio de
Janeiro: Museu da República, 2007, pp. 73-74 e 87.
tributárias localizadas em seu próprio território, mas das transferências por nivelação, ou seja,
aquelas que têm o propósito de equalização, ou seja, que são presididas pelo objetivo de
redução das disparidades regionais.
No Brasil, uma mudança de tal quilate implicaria uma mudança estrutural no Poder
Legislativo. É que o texto constitucional brasileiro dispõe que estas questões orçamentárias
estão afetas a este Poder-função, que exerce a fiscalização contábil, financeira e
orçamentária24, aí incluindo, por suposto, o cumprimento da legislação tributária pelo próprio
ente federado25. Diga-se de passagem, aliás, que o Senado Federal é responsável, no Brasil,
por avaliar a eficiência das administrações tributárias em todos os níveis da federação26.
Entendemos que, caso constatada a renúncia fiscal ao arrepio da LRF, o Poder
Executivo do ente fiscalizado deve ser previamente advertido da conduta perpetrada, a fim de
emendar seu comportamento em determinado prazo. Não seria legitimamente expectável que
a população representada fosse duplamente penalizada, primeiramente pela preguiça fiscal ou
pelas renúncias fiscais perpetradas pelo governante eleito e, posteriormente, pela redução das
transferências fiscais por nivelação, sem antes oportunizar-lhe justificar o porquê de seu
comportamento danoso aos cofres públicos.
O que não se pode admitir é que sejam realizados favores fiscais ao setor privado – é
o que ocorre quando se deixa de fiscalizar por diminuto esforço arrecadatório ou quando se
promovem renúncias fiscais - em detrimento dos recursos públicos. Se a idéia já causa espécie
em se tratando de recursos do próprio ente federado, ainda mais repulsa se lhe associa quando
se tratarem de recursos provenientes de outras esferas federativas com o propósito de
promover uma redução de desequilíbrios regionais. É dizer, os desequilíbrios que devem ser
combatidos pelas transferências interfederativas por nivelação são os desequilíbrios
horizontais involuntários, que ocorrem por questões sócio-econômicas alheias ao
comportamento dos agentes envolvidos, o que certamente não está em causa quando o credor
se entregar a práticas danosas aos próprios cofres públicos.
24
Art. 49, IX c/c art. 71, I e art. 75, todos da CF/88.
25
Quanto aos municípios, que são os entes federados que menos desenvolvem suas capacidades fiscais, merece
ser referido que o texto constitucional do art. 30, III da CF/88 dispõe que a eles compete instituir e arrrecadar os
tributos de sua competência, além de prestar contas. Por sua vez, o art. 31 dispõe sobre a fiscalização
orçamentária, exercida pela Câmara Municipal.
26
Art. 52. Compete privativamente ao Senado Federal:
XV - avaliar periodicamente a funcionalidade do Sistema Tributário Nacional, em sua estrutura e seus
componentes, e o desempenho das administrações tributárias da União, dos Estados e do Distrito Federal e dos
Municípios.
Em suma, há que se entender que a guerra fiscal não gera efeitos circunscritos apenas
à esfera do Ente beneficiado com atração do investimento, senão também aos outros entes
federados, cujos contribuintes estão a empreender um esforço fiscal que está sendo
parcialmente neutralizado pela concessão de benefícios fiscais a atores econômicos privados.
Conclusões
A partir do quanto se viu ao longo do texto, acredita-se legítimo extrair as seguintes
conclusões:
I. Uma das ferramentas postas pelo Constituinte à disposição da federação brasileira
com escopo de reduzir as assimetrias horizontais à partida existentes é o Fundo de
Participação dos Estados, cujo rateio vinha, até julho do corrente, sendo regido por uma lei
complementar de 1989, sucessivamente prorrogada. Sobre veicular os próprios coeficientes de
distribuição ao invés de critérios de rateio, pode-se dizer também que referido diploma legal
se ressentia de uma imutabilidade incompatível com a realidade cambiante dos níveis sócioeconômicos entre as unidades subnacionais da federação brasileira.
II. Como resultado da procedência de quatro ADI's ajuizadas para questionar o
comportamento do legislador em fixar os coeficientes de distribuição e não os critérios que os
balizariam, o Congresso Nacional iniciou a atividade legiferante que resultou na LC 143. Este
diploma legal, todavia, ao invés de criar critérios novos para balizar a próxima lei
orçamentária anual das unidades constitutivas da federação brasileira, fez prorrogar os quase
trintenários coeficientes até o fim do ano de 2015, quando passarão a incidir variáveis sócioeconômicas sobre os montantes. E mesmo a partir deste momento, continuarão sendo
respeitados, como pisos, os valores recebidos no correspondente decêndio de 2015, o que
reduz sobremaneira o potencial redistributivo do FPE e perpetua um status quo que o próprio
STF reconheceu não mais traduzir a realidade de muitas regiões brasileiras.
III. É inquestionável o acanhamento do legislador em incluir, nas fórmulas de rateio,
critérios redistributivos mais eficazes, principalmente quando se considera (i) que o STF
concedeu mais de 30 meses para exaurimento da tarefa legislativa pelo Congresso Nacional e
que (ii) os percentuais empregados até então não refletem, há longa data – como continuarão
sem espelhar -, a realidade sócio-econômica das unidades constitutivas.
IV. Além de critérios sócio-econômicos que reflitam com maior fidedignidade
alguns vetores – tais como distribuição de renda, saúde, escolaridade, emprego e
industrialização -, acredita-se que as fórmulas de rateio devessem levar em linha de conta os
níveis de esforço fiscal que as unidades constitutivas desenvolvem no exercício de suas
competências tributárias, seja com o escopo de reduzir as práticas reveladoras de preguiça
fiscal, seja para evitar a concessão de incentivos fiscais a atores privados sem a adoção das
cautelas residentes na norma do art. 14 da LRF. Sob este prisma, entende-se que o diploma
em comento foi aquém do desejável.
V. Há que se compreender que as conseqüências da renúncia fiscal (praticada por
inação através da preguiça fiscal ou por ato comissivo de concessão indiscriminada de
estímulos a investidores privados) são suportadas não apenas pela população do ente
desidioso, senão também por cidadãos de outras unidades parcelares, que acabam por verter
recursos para um propósito redistributivo que, ao fim e ao cabo, é frustrado pela canalização,
voluntária ou involuntária, de recursos aos atores privados. Isto parece ser o bastante para
afastar alegações de que alterações de tamanho quilate na fórmula acabariam por aniquilar a
autonomia do ente parcelar. Tais alegações não se sustentariam por estarem em questão
recursos de terceiros.
VI. Se a inclusão desta variável na fórmula de rateio pode parecer difícil em se
tratando do Fundo de Participação dos Municípios pela existência de mais de 5 mil destes
entes, o mesmo não pode ser dito com relação ao FPE, rateado entre 27 destas unidades
constituintes. Deve o Senado Federal exercer com mais eficácia a competência prevista na
norma do art. 52, XV da CF/88 (avaliar periodicamente a funcionalidade do sistema tributário
e o desempenho das administrações tributárias dos entes parcelares), pois hoje se observa um
protagonismo do STF em tais matérias, notadamente nas discussões acerca de “guerra fiscal”.
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Nacional), e a Lei no 8.443, de 16 de julho de 1992 (Lei Orgânica do Tribunal de Contas
da União), para dispor sobre os critérios de rateio do Fundo de Participação dos Estados e
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