As Políticas de Investimentos Públicos em
Infraestrutura e os Desafios das Agências
de Regulação no Brasil Contemporâneo
Jadir Dias Proença
Coordenador Técnico do PRO-REG
Subchefia de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais
Casa Civil
Presidência da República
Novembro de 2012
www.regulacao.gov.br
1
Presidência da República
Casa Civil
Roteiro
• Brasil: dados informativos
• O PRO-REG
• Políticas de investimento em
infraestrutura, e
• Desafios das Agências de regulação
no Brasil.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Brasil: geografia e população
• Território: 8,5 milhões de Km2
• 194 milhões de habitantes (IBGE - 2012) – 84%
urbana; multiétnica
• República Federativa:
– 26 Estados + Distrito Federal – 5 Regiões
– 5.565 municípios
•
6ª maior economia do mundo (USD PPP/2011)
População por regiões
Evolução da População
Brasileira
190,755,799 193,946,886
169,590,693
8%
8%
146,917,459
28%
Norte
121,150,573
Nordeste
42%
Sul
14%
94,508,583
Sudeste
Centro-Oeste
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
1970
1980
1991
2000
2010
2012
r
Agências Reguladoras no Brasil
• 10 (dez) Federais;
• 26 (vinte e seis) Estaduais, e
• 22 (vinte e duas) Municipais*
*Lei Federal nº 11.445, de 2007 (Lei de Diretrizes Nacionais do Saneamento
Básico) - Regulação (setorial) nos 5.565 municípios brasileiros.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Programa de Fortalecimento da Capacidade
Institucional para Gestão em Regulação – PROREG
• Instituído em março de 2007 pela Casa Civil, em conjunto com os
ministérios da Fazenda e do Planejamento, Orçamento e Gestão.
• Desenvolvido com o apoio do Banco do Desenvolvimento
Interamericano (BID) – contrato firmado em dezembro de 2007.
• Proposta: aperfeiçoar a governança do sistema regulatório e a
coordenação entre as instituições que participam do processo
regulatório.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Estrutura Conceitual
I -Fortalecer a
capacidade
dos
ministérios
Controle Social e
Avaliação
IV - Elevar a
transparência
e promover o
controle social
Melhorar a qualidade
da regulação
Prestação de
contas
III - Fortalecer a
autonomia e o
desempenho
das agências
Formulação
II Alinhamento
das políticas e
a regulação
Regulação
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Infraestrutura: quadro atual
 Indicadores de infraestrutura no Brasil não são muito piores do que
se esperaria, para seu nível de renda.
 Estado atual da infraestrutura reflete em grande parte altos
investimentos realizados entre 1950-80.
 Brasil investe pouco para atender demanda e repor depreciação.
 Especialmente em transportes, instalações são tecnologicamente
defasadas e cercadas por agrupamentos urbanos, o que reduz
velocidade e, portanto, capacidade.
 Custo dos serviços de infraestrutura é alto;
 Há décadas, todos os programas de investimento em infraestrutura
repetem os mesmos projetos de programas anteriores. Nesses anos
todos, projetos já definidos foram interrompidos por
contingenciamentos orçamentários, problemas de licenciamento,
escassez de escritórios de engenharia e planejamento, etc.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
INFRAESTRUTURA
 POLÍTICAS PÚBLICAS
•Obter ganhos de competitividade
• Aumentar a produtividade do capital instalado
• Viabilizar novos empreendimentos
•Planejamento estratégico da Infraestrutura
• PAC 2
• Plano de Investimentos Rodovia e Ferrovia
• Redução dos custos de energia elétrica
• O aumento da oferta deve seguir à frente do incremento de demanda para evitar
“estrangulamentos” (elevação de custos)
• Defasagem
temporal entre a decisão de investir em infraestrutura e a efetiva disponibilização
do serviço
• Minimizar obstáculos reguladores
• evitar renegociações excessivas de contratos
• adequar o retorno às atividades requeridas pelo Poder Público
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
COMPETITIVIDADE
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
RANKING DE COMPETITIVIDADE GLOBAL DE
2012
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
INDICADORES: AL , BRIC e BRASIL
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
INFRAESTRUTURA
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
ESTRADAS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto eles
evoluíram entre 2006 e 2011? (*)
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
FERROVIAS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto
eles evoluíram entre 2005 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
PORTOS: em quais países a qualidade é melhor – e quanto
eles evoluíram entre 2005 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
AEROPORTOS: em quais países a qualidade é melhor – e
quanto eles evoluíram entre 2005 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
ENERGIA ELÉTRICA: em quais países há mais qualidade no
suprimento - e quanto evoluíram entre 2005 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
TELEFONIA MÓVEL: em quais países o acesso é mais
disseminado - e quanto evoluíram entre 2010 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
TELEFONIA FIXA: em quais países o acesso é mais
disseminado - e quanto evoluíram entre 2005 e 2011?
Fonte: ABDIB
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
Qual política para melhorar a infraestrutura?
 Essência da política: o imperativo para o desenvolvimento
acelerado do País é a disponibilização de uma ampla e moderna
rede de infraestrutura logística eficiente e a prática de tarifas
módicas com custos de operações mais baratos.
 Reconhecer a maior capacidade do setor privado de fornecer
certos serviços públicos, foi dado um sinal muito positivo para os
investidores, ajudando a conter as crescentes preocupações
sobre a abordagem intervencionista do governo na elaboração
das políticas. A partir de um pacote de concessões privadas e a
promessa de outros a Presidenta Dilma Rousseff quer
demonstrar que em seu governo considerações pragmáticas
podem ter primazia sobre tendências intervencionistas.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Fonte: MPOG
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
PORTOS
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
MODAL FERROVIÁRIO
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
MODAL RODOVIÁRIO
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
PAC 2
Fonte: Ministério da Fazenda
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
Como viabilizar a política?
 Em agosto de 2011 o governo brasileiro lançou um ambicioso
plano de estímulos, enfocado nas necessidades de
infraestrutura do País, especialmente nas áreas de transporte e
logística: o Plano Nacional de Logística Integrada (PNLI);
 O PNLI vem em sequência de outras iniciativas recentes para
intensificar a atividade de setores específicos da economia,
como o Plano Brasil Maior de agosto de 2011 e planos
associados a ele – Plano Brasil Maior 2, em abril de 2012, e o
chamado PAC Equipamentos, anunciado em junho de 2012;
 Enquanto o Plano Brasil Maior se concentrava em apoiar a
atividade industrial por meio de incentivos fiscais, programas
de compras do governo e exigências de conteúdo local, o PNLI
é especificamente destinado à infraestrutura.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
O Plano Nacional de Logística Integrada
 Sob o PNLI, o governo anunciou investimentos da ordem de até
R$ 133 bilhões para os próximos 25 anos, dos quais R$ 80
bilhões deverão se materializar nos próximos cinco anos.
 Esses projetos se concentram de maneira explícita nas rodovias
e ferrovias do País, expandindo a rede atual para ligar áreas
chaves de produção aos portos e outros polos de distribuição.
 Chama a atenção o fato de que com parte do programa, estão
planejadas concessões para cerca de 7.500 quilômetros de
rodovias (incluindo nove autopistas) em seis estados
diferentes;
 O Programa prevê investimentos da ordem de R$ 42 bilhões
para estradas e de R$ 91 bilhões para as ferrovias.
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
r
Desafios ao PNLI
 Incentivar a participação da iniciativa privada em investimentos na
área de serviços públicos, em circunstâncias favorecidas pela queda da
taxa de juros e pelo aumento da renda nacional;
 Tornar atrativo ao empresariado investir em concessões de serviços de
utilidade pública, remuneradas que são pelo custo, o que lhes
possibilitará auferir renda assegurada em torno de 10% ao ano;
 Reparar a infraestrutura deficiente do país antes dos grandes eventos
esportivos mundiais que o Brasil abrigará em 2014 e em 2016;
 O maior desafio é fazer com que essas concessões saiam da
prancheta, devido à problemática burocracia que permeia todos os
níveis de governo – federal, estadual e municipal.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Outras medidas
 Foi editada a Medida Provisória nº 579, que promoveu a redução das tarifas
do setor elétrico; no entanto, faz-se necessário também, buscar a redução do
ICMS que incide sobre as tarifas;
 As regras da renovação de concessões do setor elétrico que venceriam entre
2015 e 2017 buscam reduzir o preço da energia por meio da redução de
encargos e desconto de investimentos já amortizados nos ativos;
 Foi promulgada a Lei nº 12.715 de 2012 que, dentre outras medidas,
promoveu a isenção ou redução de diversas taxas de fiscalização na área de
telecomunicações;
 Foi sancionada a Lei nº 12.527 de 2011 – a Lei de Acesso à Informação, que
tem por objetivo conferir transparência total às ações de governo, abarcando
inclusive a atuação das agências reguladoras.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
INVESTIMENTO EM INFRAESTRUTURA NO
BRASIL
(% DO PIB)
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
INVESTIMENTOS DO GOVERNO FEDERAL
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
Fonte: MPOG
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br
Causas do baixo investimento privado em
infraestrutura
 Regulação
 Modelos incompletos e instáveis
 Agências reguladoras enfraquecidas
 Falta de comprometimento governamental: soluções pontuais
e sem estratégia ampla (e.g., aeroportos)
 Pouca competição?
 Financiamento
 Alto custo do capital
 Alto risco regulatório
 Regulação ambiental
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
REGULAÇÃO ECONÔMICA
Perreira. E. e Bettini, H. - Variabilidade e Volubilidade nas Preferências de Entes Regulados: como caminhar para uma
melhor regulação econômica? IPEA – Publicação RADAR, Outubro de 2012.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
Problemas mais comuns da regulação
• Falta de clareza
• Complexidade e inconsistência
• Demasiadamente prescritiva
• Cria incentivos perversos como corrupção e rent seeking
• Se não é atualizada, com o tempo oferece fraco retorno
• Não é comunicada efetivamente
• Administração regulatória pobre , sem transparência nem
prestação de contas
• Implementação deficiente
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Evolução da Regulação no Brasil
Diagnóstico:
• Limitada participação social nos processos regulatórios devido ao uso deficiente dos
instrumentos de transparência e consulta pública;
• Forte demanda por melhor infraestrutura, aliada à inadequação dos quadros de
pessoal nas Agências e Ministérios, com baixa profissionalização;
• Processo decisório incompleto pela ausência de diretores em diretoria colegiada;
• Baixa accountability;
• Risco de captura ;
• Baixo nível de autonomia;
• Falta de cooperação entre órgãos do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência
– SBDC e as agências.;
• Falta de uma política regulatória para toda a administração brasileira;
• Complexidade dos marcos regulatórios.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
PEER REVIEW OCDE (2008)
•
•
•
•
•
O peer review discutiu com clareza as
práticas correntes de regulação no Brasil,
em termos de:
melhorar a performance do sistema;
alcançar os objetivos políticos
estabelecidos;
desmistificar o debate ideológico sobre a
estrutura regulatória envolvendo
ministérios e agências, e
obter aprendizado a partir da experiência
internacional.
E enfatizou, entre outras medidas, a
necessidade de adotar:
• uma unidade de supervisão da
qualidade regulatória junto ao
governo central e,
• a Análise do Impacto Regulatório
(AIR).
•
Disponível em www.regulacao.gov.br
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
Análise de Impacto Regulatório - AIR
• Mensura, por meio de análise econômica, o impacto de
propostas regulatórias sobre o bem-estar social ou sobre
segmentos da população
• Torna o processo regulatório mais transparente e
responsável.
• Comunica maior racionalidade às escolhas regulatórias
• Apoia decisões políticas com base em critérios claros
• Envolve partes interessadas em processos sistemáticos de
consulta
• Proporciona maior controle social
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Projetos-piloto AIR
• Agências reguladoras participantes:
• ANVISA, ANEEL, ANS, ANCINE, ANTAQ, ANP,
ANAC e ARCE.
• Introdução da AIR em dois níveis:
- trabalho com o(s) tema(s) piloto, e
- desenho do sistema AIR para as agências
participantes, de acordo com suas especificidades.
• Intenso programa de treinamento e capacitação.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Intercâmbio e cooperação internacional
• Diálogo Regulatório com o Office of Information and
Regulatory Affairs – OIRA, dos Estados Unidos:
- Apoio aos projetos-pilotos AIR do Brasil;
• Embaixada Britânica no Brasil: Programa de Cooperação
Técnica para melhorar o ambiente de negócios no Brasil;
- Intercâmbio com instituições do sistema regulatório
britânico, realizado por servidores integrantes dos projetospilotos AIR no Brasil.
• Rede Latino-Americana e Caribenha de Melhora
Regulatória e da Competitividade.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Desafios e oportunidades
• Fazer melhores escolhas no momento de intervir;
• Entender melhor as vantagens e as desvantagens
da intervenção regulatória;
• Capacitar os especialistas em regulação;
• Melhorar o processamento de dados;
• Aprimorar as técnicas de pré-consulta, consulta e
audiência públicas, e
• Reduzir discrição nas decisões regulatórias.
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Observações finais
 Brasil investe em infraestrutura, porém, e mantida essas taxas haverá
um hiato de cerca de 3% do PIB, algo como R$ 140 bilhões ao ano, em
valores atuais, na média da próxima década;
 Parte desse déficit só será coberto com recursos públicos, seja via
investimentos estatais, seja via PPPs (saneamento, rodovias, etc.);
 PPPs oferecem claras vantagens em termos de eficiência e
alavancagem de recursos públicos;
 Segurança jurídica (evitar a judicialização) e boa regulação são
essenciais para atrair investidores privados;
 Necessidade de financiamento em condições adequadas é outro
desafio para o investimento privado em geral;
 É preciso desenvolver instrumentos e institucionalidade adequada no
mercado de capitais .
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
r
Um entendimento coerente e comum para os
reguladores
Papel dos
Reguladores
- Promover competição
- Promover inovação
- Proteger consumidores
- Benchmarking
- Supervisão de mercados
- Cooperação regulatória
internacional (questões
transnacionais)
Como
Regular
Organização e Administração
- Estratégia
- Estrutura e organização
- Financiamento
- Melhores práticas
(ferramentas)
- Administração de recursos
escassos
- Capacitação
Relacionamentos
- Centro de governo e
reguladores
- Entidades reguladas e
reguladores
- Reguladores e reguladores
Presidência da República
Casa Civil
Desempenho dos
Reguladores
- Proteção dos consumidores
- Facilidade de utilização
- Acesso ao mercado
- Confiança dos investidores
- Ligação entre o desempenho de
mercado e reguladores
- Mensuração/indicadores de
impacto
- Responsabilização
- Quem julga falhas regulatórias
- Quem julga o controle
regulatório
www.regulacao.gov.br
Obrigado!
JADIR DIAS PROENÇA
[email protected]
www.regulacao.gov.br
Presidência da República
Casa Civil
www.regulacao.gov.br