MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria do Tesouro Nacional
17° Seminário Regional de
Política Fiscal - CEPAL
Flexibilização do Investimento em
Infra-estrutura: a Experiência
Brasileira
Índice
1.
Investimento e Política Fiscal: 1991-2003
2.
Modernização
do
Investimento
Público:
Projeto Piloto
3.
Participação do Setor Privado: Concessões e
PPP
4.
Perspectivas
1. Investimento e Política Fiscal:
1991-2003
PIB e Investimento
Taxa Anual de Crescimento (%)
6
13
5
10
3
4
2
1
PIB
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
-8
1996
-1
1995
-5
1994
0
1993
-2
1992
1
FBKF
7
1991
PIB
4
FBKF
• Instabilidade e Baixo dinamismo .
• Constrangimentos
Macroeconômicos:
desequilíbrio fiscal e vulnerabilidade externa.
inflação,
Dívida Pública
Dívida Líquida do Setor Público
60
55
% PIB
50
45
40
35
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
30
• Fontes
de
Expansão:
déficits
primários,
parâmetros
macroeconômicos, reconhecimento de passivos contingentes.
• Impacto Adverso: Investimento Público e Privado.
Tributação
Carga Tributária
37
35
% PIB
33
31
29
27
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
25
• Principal Componente do Ajuste Fiscal: novos tributos, elevação
de alíquotas e ampliação de bases de cálculo.
• Desestímulo à eficiência econômica e ao investimento privado.
Despesa Primária
•
•
•
Ajuste Fiscal não conteve expansão da despesa: Vinculação de Receita e
Despesas Obrigatórias.
Previdência Social: principal componente da despesa corrente.
Corte de gasto concentrado no Investimento.
Governo Federal:
Investimento (% Despesa Primária)
6
5
4
3
2
1
Total
Infra-estrutura
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
0
Setor Privado
• Predomínio do setor público no setor de infra-estrutura.
• Problema: restrição da capacidade de investimento do
governo e de suas empresas.
• Respostas:
i) Privatização: telecomunicações, energia elétrica e gás.
ii)Concessão: rodovias, ferrovias, portos.
iii) Desregulamentação: abertura do setor de petróleo à
iniciativa privada.
2. Modernização do Investimento Público
Projeto Piloto
Objetivo
• Aumentar a eficiência dos investimentos.
• Apoiar a retomada do crescimento econômico
mediante eliminação dos principais gargalos de
infra-estrutura.
Seleção de Projetos
• Critérios Gerais: relação custo-benefício,
econômico e retorno fiscal.
impacto
• Aproximação
Inicial:
manutenção
de
ativos
estratégicos, finalização de projetos, possibilidade de
recuperação de custos, apoio à competitividade.
• Avaliação: necessidade de aprimorar metodologias,
qualificar pessoal, reformular mecanismos de seleção.
Lista Preliminar de Projetos Selecionados
2005
Ministério
Projeto
PLO
Acréscimo Piloto
Desenvolvimento Agrário
Georeferenciamento
28.82
0.00
Meio Ambiente
Pró-Água
14.30
9.70
Cidades
Metro BH
20.40
81.60
Fazenda
Modernização - SRF
-
400.00
Previdência
Modernização - SRP
-
100.00
Desenvolvimento Ind. Com.
CBA - Centro de Biotec Amazonia
Ciência e Tecnologia
Metereologia
Integração Nacional
Irrigação - 14 Perímetros
Transportes - Rodovias
BR 101/SUL
135.00
285.00
Transportes - Rodovias
Restauração Rod Federais
874.00
952.00
Transportes - Rodovias
BR 101/NORDESTE
95.90
307.00
Transportes - Rodovias
BR 381/MG
45.00
153.00
Transportes - Rodovias
Arco Rodoviario do RJ
49.00
88.00
Transportes - Portos
Investimentos Portos Principais
101.00
226.10
Transportes - Hidrovia
Eclusa Tucuruí
70.00
150.00
Total
11.00
2.67
-
15.12
100.00
50.00
1,544.42
2,820.19
Exemplo de Projeto Selecionado
Restauração de Rodovias
•
Motivação Inicial: manutenção de ativo estratégico, finalização de
projetos em andamento e possibilidade de recuperação de custos.
•
Análise de Custo-Benefício: valor presente superior a R$ 14 bilhões e TIR
real próxima a 50%.
•
Impacto Econômico: reduz custo de circulação de mercadorias nos
principais eixos rodoviários do país.
•
Retorno Fiscal: redução dispêndios futuros com manutenção de rodovias
e aumento da possibilidade de conceder a exploração de trechos
economicamente rentáveis.
•
Condicionalidade: Preparar processo de concessão em 2005-2006 dos
trechos identificados.
Exemplo de Projeto Selecionado
Duplicação de Rodovia - BR 101 Sul
• Motivação
Inicial:
possibilidade
de
parcial
de
recuperação de custos e integração com o MERCOSUL.
• Análise de Custo-Benefício: TIR real de 30%.
• Impacto Econômico: reduz custo de circulação de
mercadorias e complementa a rodovia do MERCOSUL.
• Retorno Fiscal: concessão do trecho.
• Condicionalidade: Preparar processo de concessão em
2005-2006.
Implementação, Monitoramento e Avaliação
• Etapas integradas com os procedimentos
planejamento, orçamento e execução.
usuais:
• Adoção de medidas e instrumentos adicionais: maior
controle na implementação e avaliação mais detalhada,
incluindo
os
aspectos
econômico-fiscais
e
as
condicionalidades.
• Liberação de recursos e ajuste à meta fiscal dependerão
do desempenho de cada projeto na fase de
implementação.
• Objetivo: garantir que os parâmetros de seleção sejam
verificados na implementação.
Desdobramentos Futuros
• Verificação de que projetos inseridos
no Piloto têm retorno compatível com
o custo da dívida pública –
investimento como constituição de
ativo.
• Disseminação
dos
avanços
em
seleção-monitoramento-avaliação
para os demais projetos.
3. Participação do Setor Privado
Concessão e PPP
Justificativas
i) Restrição Fiscal
ii) Eficiência Econômica
• Risco:
problemas
regulatórias
contratuais diminuam eficiência
gerem passivos fiscais.
e
e
Concessões
• Experiência Prévia: ganhos de eficiência importantes mas
desiguais; tarifas elevadas em alguns segmentos.
• Ampla abrangência setorial.
• Amadurecimento da função de regulação.
• Riscos concentrados nos usuários: passivos fiscais menos
prováveis.
Exemplo de Eficiência
Qualidade nas Rodovias Concedidas
Condição da Rodovia Governo Concessão
Adequada
17%
78%
Inadequada
83%
22%
Total
100%
100%
• Pesquisa feita em 2004.
• Qualidade serviço prestado pelo setor privado muito superior ao
verificado no setor público.
• Fonte de financiamento ao investimento da concessionária maior
e estável.
Exemplo de Risco
Tarifa Elevada: Energia
350
300
250
200
150
100
1995
1996
1997
1998
1999
Tarifa M édia R es idênc ia
2000
2001
2002
2003
2004
R endim ent o N om inal
• Tarifas apresentarem evolução incompatível com rendimento
da população: efeito indexador.
PPP - Legislação
• Aprovada no final de 2004.
• Abrange a concessão de serviços públicos ao setor privado, com
aporte de recursos públicos para financiar parte dos serviços
prestados:
i) Serviços com Exploração Econômica: subsídio ao consumidor.
ii) Serviços Públicos Tradicionais: incentivos mais apropriados para
alguns tipos de serviços públicos sem retorno econômico.
Modalidades de investimento em
infra-estrutura
PROJETOS
FINANCEIRAMENTE
AUTO-SUSTENTÁVEIS
PROJETOS QUE REQUEREM
APORTE PARCIAL DE
RECURSOS FISCAIS
PROJETOS PÚBLICOS
TRADICIONAIS
Por que PPP ?
Retorno econômico ou social maior do que o retorno financeiro
do projeto de infra-estrutura.
O pagamento de tarifas não é suficiente para cobrir todos os
custos do projeto, e o ganho total do projeto é maior que seu
custo. Ou há riscos que são difíceis de medir no início.
120
100
80
60
Custo
Ben. Difuso
40
Ben. Capturavel
20
0
Custo
Beneficio
Oportunidades, Riscos e Salvaguardas
•Ganhos de eficiência no projeto e repasse de parcela do custo
ao usuário.
•Riscos concentrados no setor público: contratação de
compromissos incompatíveis com a restrição orçamentária e
formação de passivos contingentes.
•Limite Fiscal: 1% da Receita Corrente Líquida e adequação aos
limites da Lei de Responsabilidade Fiscal.
•Fundo Garantidor: diminui risco de default e risco de
desequilíbrio fiscal.
Fundo Garantidor das PPP’s
FGP
Fundo Garantidor
Recursos Orçamentários ao
longo do tempo
Ativos de Qualidade:
Ações de Empresas Federais
Imóveis/Títulos Públicos
Obrigações
Garantia de
cumprimento das
Obrigações do
Governo Federal
4. Perspectivas
• Conjugar crescimento e estabilidade requer maiores
investimentos em infra-estrutura, e aprofundamento da
solvência fiscal.
• Governo brasileiro está implementando ações nessa
direção:
i) superávit primário elevado
ii) medidas estruturais e discricionárias para conter a
despesa corrente
iii) melhoria da qualidade dos projetos de investimento
iv) ampliação da participação direta do setor privado nos
investimentos em infra-estrutura
Muito Obrigado
Muchas Gracias