O ORÇAMENTO PÚBLICO MUNICIPAL E OS
RECURSOS PARA A INFÂNCIA
AS PEÇAS DE UM ORÇAMENTO
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
1. Quais os instrumentos legais nos quais se encontram os recursos, as receitas, as
despesas e as prioridades municipais para a área da infância?
Esses elementos são encontrados nas três principais peças legais do orçamento municipal: O PPA –
Plano Plurianual, a LDO – Lei de Diretrizes Orçamentárias, a LOA – Lei Orçamentária Anual. O PPA é o
instrumento de planejamento orçamentário que estabelece objetivos e metas quadrienais, tratando
principalmente das despesas de capital e das despesas dos programas de duração continuada. A LDO é
o instrumento de planejamento orçamentário que estabelece prioridades e metas anuais de acordo
com o PPA. A LOA é o instrumento de planejamento orçamentário que estabelece anualmente a
programação das ações, a alocação das despesas e a estimativa de recursos necessários ao
cumprimento da LDO. Estas leis são de iniciativa do Poder Executivo Municipal e são aprovadas pela
Câmara Municipal, com prazos que devem ser observados por todos aqueles que pretendam
acompanhar ou participar das discussões, ou propor programas. Os prazos são previstos na Lei
Orgânica do Município, com base no disposto no art. 165 da Constituição Federal (CF), na Constituição
Estadual do Estado de São Paulo (CESP) e na Lei Orgânica do Município (LOM), e estão sintetizados no
quadro seguinte.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
Projetos de Lei
Executivo envia ao legislativo
Legislativo devolve ao
executivo
CF
CESP
LOM
CF
CESP
LOM
PPA
Até 31/08
Até 15/08
Consultar
Até 31/12
-
Consultar
LDO
Até 15/04
Até 30/04
Consultar
Até 30/06
Até 30/06
Consultar
LOA
Até 31/08
Até 30/09
Consultar
Até 31/12
Até 31/12
Consultar
2. Quais os instrumentos legais que orientam a elaboração do PPA, da LDO e da LOA?
Três tipos de documentos nos interessam: As portarias, que classificam as receitas, as despesas e
estabelecem os conceitos utilizados nas peças orçamentárias; as tabelas, que orientam as
classificações orçamentárias; as leis gerais, que orientam o município na elaboração das peças
orçamentárias.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
PORTARIAS:
A codificação e os conceitos usados nas peças orçamentárias estão dispostos na Portaria
Interministerial 163/01, que classifica as receitas e despesas, e na Portaria 42/99 do Ministério de
Orçamento e Gestão, que estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade e
a sua classificação. Estas duas portarias são os documentos mais importantes para localizarmos os
recursos destinados à INFÂNCIA. São material de constante consulta para a leitura das peças
orçamentárias.
TABELAS:
Dois tipos de tabelas apresentam códigos contábeis para identificação dos órgãos da administração,
dos programas, dos recursos, receitas e despesas.
Tabelas Gerenciais: tabelas emitidas pelo Executivo Municipal, que constam geralmente da LDO, da
LOA e do PPA e indicam os códigos numéricos que identificam as Secretarias Municipais, os fundos de
despesas, as unidades orçamentárias para cada município. São tabelas simples, de uma ou duas
páginas, com uma sequência numérica associada aos diversos órgãos. Por exemplo: a Secretaria de
Assistência Social pode ser identificada pelo número 02 em um município hipotético. O Departamento
de Assistência à Criança neste município hipotético pode ser identificado pelo número 03. No PPA
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
podemos encontrar também uma tabela gerencial que numera os Programas Municipais em uma
sequência gerencial. É necessário consultá-las para conhecer a codificação que será usada
posteriormente para leitura e identificação das ações nas peças orçamentárias. Essas tabelas não são
apresentadas nos anexos deste módulo, pois podem mudar de município para município.
Tabelas de origem e destinação de recursos: São tabelas utilizadas por municípios para a escrituração
contábil e apresentam o código da fonte de recursos e o código da aplicação ou destinação que
identifica a realização de uma despesa. Estas tabelas podem variar entre os municípios dos vários
Estados e devem ser procuradas nas peças orçamentárias municipais. Como exemplo, apresentamos no
anexo A as duas tabelas emitidas pelo Tribunal de Contas de São Paulo, conhecidas como tabelas
auxiliares AUDESP 1.2 e 1.3, e que são utilizadas no Estado de São Paulo. A primeira dessas tabelas
identifica a origem do recurso de uma determinada despesa. A segunda identifica a destinação a que se
refere essa mesma despesa.
Veremos mais adiante, nos exemplos práticos, o caso de um projeto de construção de creches com
recursos transferidos pela União, em que essa despesa será identificada na LOA com o código 05.500
(entre outros). O código 05 indica, segundo a tabela AUDESP 1.2 apresentada no anexo A, que essa
despesa está garantida por recurso que tem como fonte “transferências e convênios federais
vinculados”. O código 500 indica, segundo a tabela AUDESP 1.3 apresentada no anexo A, que essa
despesa se destina à área da “Assistência Social”.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
LEIS GERAIS:
O PPA obedece aos artigos 165 e 167 da Constituição Federal, ao artigo 22 Lei Federal 4320/64, aos
artigos 5, 16 e 17 da Lei de Responsabilidade Fiscal, ao artigo 40 do Estatuto da Cidade - lei 10.257/01 e
à LOM - Lei Orgânica do Município.
A LDO obedece ao artigo 165 da Constituição Federal, ao artigo 4 da Lei Complementar 101/00, à LOM
- Lei Orgânica do Município e à lei municipal que aprovou o PPA do município.
A LOA obedece aos artigos 165, 166, 167 e 168 da Constituição Federal, aos artigos 5, 12, 32, 48 e 62
da Lei Complementar 101/00, aos artigos 2, 3,4, 5, 6, 7, 15, 22, 33 e 34 da Lei 4320/64, ao artigo 1 do
Estatuto da Cidade - lei 10.257/01, às leis municipais do PPA e da LDO, à LOM - Lei Orgânica do
Município e a eventuais leis municipais que orientem a administração.
3. O que é o PPA e quais os seus principais conceitos?
O que é o PPA? É um plano que ordena as ações da administração municipal que buscam alcançar
metas definidas para um período de quatro (04) anos.
Como é elaborado? O PPA é elaborado pelo poder executivo e é organizado em programas que
agregam conjuntos de ações em determinadas áreas de trabalho da administração municipal, que
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
visam resolver um problema detectado entre as prioridades do plano de governo. Um programa deve
ser apresentado com justificativas, objetivos e metas a serem perseguidos pela administração
municipal e deve prever indicadores que permitam quantificar e mensurar os resultados almejados. O
PPA deve agregar as informações necessárias, a previsão dos recursos e os objetivos que devem ser
alcançados. Considerando o período de quatro anos, o PPA pode ser revisto com inclusões, exclusões e
novas metas, em processo igual ao de sua elaboração inicial e submetido à aprovação do legislativo.
Qual o conteúdo do PPA? O PPA deve conter uma exposição do plano plurianual a ser desenvolvido
pela administração municipal e quatro anexos que o detalham. O anexo I indica as fontes de
financiamento do programa. O anexo II descreve as metas e custos dos programas. O anexo III descreve
as ações voltadas ao desenvolvimento dos programas e as respectivas unidades executoras. O anexo IV
descreve a estrutura dos órgãos da Administração Municipal. Para identificar os programas de interesse
da INFÂNCIA, devemos examinar os anexos II e III que serão explicados no item deste módulo intitulado
“Exemplo prático: incluir no PPA as ações do plano “Proteção Integral”, que envolve programas de
interesse da INFÂNCIA”.
4. Principais conceitos do PPA
Receitas: Valores que ingressam na contabilidade do município, provenientes de obrigações dos
cidadãos, como os impostos e valores derivados da alienação de bens ou de operações de crédito.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
Despesas: Compromissos e desembolsos necessários para manutenção dos serviços públicos, para
aquisição de bens ou para pagamentos de compromissos financeiros da administração.
Unidades Orçamentárias e Executoras: São as unidades da administração municipal responsáveis pelo
orçamento e pela execução dos programas, para as quais são destinados os recursos. No caso de ações
voltadas à primeira infância, as unidades orçamentárias são geralmente a Secretaria de Assistência
Social, a Secretaria da Educação e a Secretaria da Saúde. As unidades executoras são os departamentos
ou os gabinetes dos secretários das pastas.
EXEMPLO
No caso de uma ação desenvolvida pela Secretaria de Educação na área da educação infantil, a própria
Secretaria será a unidade orçamentária e a unidade executora poderá ser o Departamento de Educação
Infantil, caso este exista com tal denominação e função na organização administrativa do município. A
codificação desses órgãos depende do município e segue uma tabela gerencial que deve ser sempre
apresentada nas peças orçamentárias.
Funções: São um nível de agregação das diversas áreas de despesas que competem ao setor público.
Essas áreas estão elencadas na Portaria 42 (LINK para a Portaria 42) e não devem ser confundidas com
as Secretarias ou com os órgãos da Administração, embora tenham às vezes nomes semelhantes. A
Portaria 42 reconhece 28 funções de governo: Legislativa, Judiciária, Essencial à Justiça, Administração,
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
Defesa Nacional, Relações Exteriores, Previdência Social, Saúde, Trabalho, Educação, Cultura, Direitos
da Cidadania, Urbanismo, Habitação, Saneamento, Gestão Ambiental, Ciência e Tecnologia, Agricultura,
Organização Agrária, Indústria, Comércio e Serviços, Comunicações, Energia, Transporte, Desporto e
Lazer, Encargos Especiais. Interessam diretamente à INFÂNCIA principalmente as seguintes funções: 08
(Assistência Social), 10 (Saúde) e 12 (Educação), nas quais devemos buscar os programas da área
infantil. Porém como veremos em exemplos apresentados adiante, podem existir programas que
associem várias funções.
Subfunções: São uma partição das funções e agregam um conjunto menor de despesas do setor
público. Assim, por exemplo, as subfunções relevantes onde aparecem as despesas relativas à infância
(ver a portaria 42) são:
•
•
•
Em relação à função (08) da Assistência Social: 243 (Assistência à Criança e ao Adolescente);
Em relação à função (10) da Saúde: 301 (Atenção Básica), 302 (Assistência Hospitalar e
Ambulatorial), 305 (Vigilância Epidemiológica) e 306 (Alimentação e Nutrição);
Em relação à função (12) da Educação: 365 (Educação Infantil).
É importante perceber que as subfunções podem aparecer vinculadas a funções diferentes daquelas às
quais estão associadas, enriquecendo a variedade possível de ações e respectivas codificações no
orçamento.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
EXEMPLO
Os recursos disponíveis na função 12 têm por Unidade Orçamentária a Secretaria de Educação do
município. Lembre-se de não confundir função (de Estado) com a secretaria (órgão do Poder
Executivo), embora ambos possam ter a mesma denominação. Um programa que requer recursos para
atender crianças na Secretaria de Educação pode ter esses recursos vinculados à subfunção 365
(Educação Infantil) que pertence à função 12 (Educação), à subfunção 306 (Alimentação e Nutrição)
que pertence à função 10 (Saúde), à subfunção 243 (Assistência à Criança e ao Adolescente) que
pertence à função 08 (Assistência Social) e ainda a outras. Este exemplo ilustra a composição de
subfunções em diferentes funções. Neste caso, os recursos podem ser orçados na pasta ou órgão da
administração em questão (Secretaria da Educação), o que mostra a capacidade do orçamento de
vincular funções, subfunções e órgãos diversos na execução de uma política.
Programas: Designam uma ação governamental visando à concretização de objetivos a serem
mensurados por indicadores. Considerando o conceito de subfunções contido no exemplo anterior, um
programa de Educação Integral poderia prever ações de construção de creche, contratação de
recursos humanos, fornecimento de alimentação e outras.
Projetos: Designação que denomina, dentro de um programa, ações com tempo delimitado.
Porexemplo, a construção de uma creche e a aquisição de seus equipamentos seriam projetos
vinculados à subfunção 365 (Educação Infantil).
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
A acepção orçamentária do termo projeto, usada para classificação das despesas, não deve ser
confundida com a acepção desse termo habitualmente empregada para designar uma ação que se
pretenda planejar ou realizar. Como veremos adiante, na LDO, às vezes, o termo projeto pode ser
empregado nesta segunda acepção, o que pode causar alguma confusão.
EXEMPLO
Neste segundo sentido, um “projeto” se expressa no título de uma ação como “Adequação das salas
de aula”. Esse “projeto” pode incluir uma ação de “compra de equipamentos” (que seria um projeto
do ponto de vista da classificação orçamentária) e outra ação de “compra de material de consumo”
(que seria uma atividade do ponto de vista da classificação orçamentária).
Atividades: Designação que indica, dentro de um programa, as ações continuas e permanentes.
EXEMPLO
Por exemplo: despesas de pessoal poderiam ser associadas à subfunção 365 (Educação Infantil),
enquanto manutenção dos equipamentos, serviços de limpeza, contratos de serviços e fornecimento
de alimentos poderiam ser associados à subfunção 306 (Alimentação e Nutrição).
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
Metas: Objetivos quantificados e especificados, considerando a capacidade de realização da
Administração Municipal.
EXEMPLO
Por exemplo: as metas do programa poderiam ser a construção e a instalação de uma creche por ano
durante os quatro anos de vigência do PPA. Para o atendimento, a meta poderia ser de 50 crianças por
creche instalada.
Indicadores: Instrumentos de mensuração das metas propostas.
EXEMPLO
Em nosso exemplo anterior o indicador do programa seria "unidades de creches construídas e
instaladas”. Caso tratássemos de programas de atendimento a crianças, o número de crianças atendidas
seria um indicador para a meta.
Valores: Quantidades em moeda estimadas para as despesas orçadas, de acordo com as receitas
previstas.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
3. O que é a LDO e quais os seus principais conceitos?
O que é a LDO? É o conjunto de prioridades anuais escolhidas no PPA para orientar o orçamento.
Compreende as metas físicas resultantes da ação do governo e fiscais resultantes do resultado
financeiro durante o ano. É importante para compatibilizar as diretrizes com a capacidade econômica,
de modo a estabelecer prioridades a partir do PPA para a elaboração da lei que tratará das receitas e
despesas (LOA). No caso das ações na área da INFÂNCIA a LDO priorizará, anualmente, os programas
incluídos no PPA.
Como é elaborada? A LDO realiza a ligação entre o PPA e a alocação de recursos na LOA. Ela deve ser
elaborada anualmente pelo Poder Executivo e submetida por este ao Poder Legislativo, contendo as
justificativas das prioridades e seus respectivos anexos. A lei 101/00, em seu artigo 48, garante a
transparência e a participação popular na elaboração da LDO, por meio da disponibilização dos dados
do orçamento para todos os cidadãos. A elaboração da LDO é um momento privilegiado para a
inclusão no orçamento de prioridades de interesse da infância.
O que são prioridades? São as escolhas, propostas pelo Executivo e aprovadas pelo Legislativo,
dentre as metas do PPA.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
4. O que é a LOA e quais os seus principais conceitos?
O que é LOA? É a lei que realiza a alocação de receitas e despesas de acordo com as prioridades da
LDO e com os compromissos do PPA. A LOA detalha o orçamento fiscal, o orçamento de investimento
e o orçamento da seguridade social, sempre considerando as receitas previstas para o ano e as
despesas necessárias para realizar as metas apontadas no PPA e priorizadas para aquele ano através
da LDO. A LOA apresenta as receitas e despesas em vários quadros, examinando-as a partir das
funções de governo, das categorias econômicas, da legislação e da dotação dos órgãos da
administração, tendo sempre presente que qualquer despesa deve apresentar uma fonte de receita
conveniente que a garanta.
Como é elaborada? A LOA indica com detalhes a alocação dos recursos públicos de modo a cumprir a
exigência das despesas indicadas no processo do planejamento orçamentário. As unidades da
administração pública exercem um papel fundamental para identificar as necessidades de recursos,
estimando, através do exame físico e financeiro dos projetos e atividades, os recursos necessários a
partir da priorização anterior. Aqui também a lei 101/00 garante a transparência, assegurando a
participação popular através de audiências públicas necessárias para que ocorra o debate no
Legislativo.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
O que é alocação? É a programação anual das receitas que serão recebidas pelo executivo e das
despesas previstas nos programas priorizados. O processo de alocação é realizado através de uma
codificação que identifica com precisão a origem da receita e o destino da despesa. Essa codificação é
composta por um conjunto de números divididos em cinco grupos: XX.XX.XX. XX.XXX.XXXX.X.XXX.
X.X.XX.XX. XX. XXX. Cada grupo indica uma classificação que obedece a nomenclatura descrita a seguir.
Classificação Institucional: (XX.XX.XX.) É o primeiro grupo composto por 6 dígitos arranjados em duplas.
É uma classificação gerencial que identifica as unidades municipais que executarão o programa. Lembrese que esta classificação receberá códigos gerenciais apresentados pelo Executivo Municipal em um
anexo das peças orçamentárias. Geralmente ela apresenta três duplas: o código da Prefeitura, da
Secretaria e do Departamento ou da Unidade de despesa. Este nível de classificação é usado no PPA, na
LDO e na LOA. Recomendamos ter em mãos a classificação gerencial do seu município e examiná-la
atentamente.
Classificação Funcional Programática: (XX.XXX.XXXX.X.XXX.) É o segundo grupo, composto por 5 (cinco)
agrupamento menores. Os dois primeiros agrupamentos, uma dupla e uma trinca, são identificados pela
portaria 42/99 e apresentam a função e a subfunção nas quais está alocada a despesa. Os três últimos
são também gerenciais e indicam os códigos usados na Prefeitura para oprograma, o projeto e a
designação gerencial do projeto. Examine o exemplo adiante para verificar a sua composição. Este nível
de classificação é usado no PPA, na LDO e na LOA. Recomendamos ter em mãos a portaria 42/99 para
examinar essa classificação.
www.ciespi.org.br
A ORIGEM DOS RECURSOS E O PLANEJAMENTO PARA O ORÇAMENTO
Classificação Econômica: (X.X.XX.XX.) É o terceiro grupo de dígitos, composto por quatro agrupamentos
menores para identificar a natureza da despesa, que obedece a portaria 163/01. O primeiro dígito
identifica se a despesa é de capital ou se é despesa corrente. O segundo dígito identifica se é uma
despesa financeira, de investimento, de pessoal ou de dívidas. O terceiro agrupamento, uma dupla de
dígitos, identifica o modo da aplicação, caso se trate de uma transferência ou de uma aplicação direta de
recursos municipais. O quarto agrupamento, também uma dupla, identifica na lista da portaria 163/01 o
tipo da despesa: por exemplo, salários, material de consumo, consultoria, obras, despesas judiciais.
Recomendamos ter em mãos a portaria 163/01 para examinar essa classificação.
Fontes de recursos: (XX) o penúltimo grupo de números é também uma dupla de dígitos. Obedece a
tabela auxiliar emitida pelos Tribunais de Contas, que indica a origem dos recursos: por exemplo, se são
recursos do Tesouro Municipal, resultados de transferência, de operações de crédito ou de outros
órgãos. Apresentamos como exemplo a tabela AUDESP 1.2, que orienta essa classificação no Estado de
São Paulo.
Aplicação da despesa: (XXX) Finalmente, o último grupo de números é uma trinca que obedece a tabela
auxiliar emitida pelos Tribunais de Contas, que indica o código de aplicação da área para a qual se
destina a despesa: por exemplo, Educação (código 200), Saúde (300), Assistência Social (500).
Apresentamos como exemplo a tabela AUDESP 1.3, que orienta essa classificação no Estado de São
Paulo.
www.ciespi.org.br