RELATÓRIO EXECUTIVO
VOLUME 6
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
SUMÁRIO
Introdução.............................................................................................................................. 03
A pesquisa..............................................................................................................................04
Objetivos................................................................................................................................ 05
Hipóteses............................................................................................................................... 05
Principais resultados da pesquisa..........................................................................................06
Plano Municipal de Assistência Social (PMAS)..................................................................... 07
Financiamento das ações de proteção social ligadas ao Convênio Único............................ 16
Monitoramento e avaliação.................................................................................................... 19
Considerações finais.............................................................................................................. 21
Hipótese gerais...................................................................................................................... 22
Hipóteses específicas............................................................................................................ 27
Recomendações.................................................................................................................... 30
Síntese dos Resultados do Módulo 1 – Survey com Gestores Municipais de Assistência
Social..................................................................................................................................... 34
Síntese dos Resultados do Módulo 2 – Pesquisa de Campo................................................ 42
Síntese dos Resultados dos Estudos de Caso...................................................................... 84
Síntese dos Resultados da Pesquisa de Campo junto às Instâncias da SEADS............... 111
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Relatório Final
INTRODUÇÃO
Com a implementação do Convênio Único, a Secretaria Estadual de Assistência e
Desenvolvimento Social de São Paulo definiu um novo modelo de relações entre o Governo
Estadual, os governos municipais e as instituições conveniadas prestadoras de serviços no
âmbito dos municípios. Tendo como objetivo o aprofundamento da política de
descentralização na área social e seguindo as orientações da recente legislação do setor, o
Convênio Único amplia a autonomia do âmbito local na definição de suas prioridades e
atividades, além de promover a regularização e a agilização da transferência de recursos do
Governo Estadual para o financiamento de ações de proteção social.
O mecanismo definido no Convênio Único apóia-se no Plano Municipal de Assistência
Social (PMAS). Assim sendo, associado ao ganho de autonomia e de regularidade no
recebimento dos recursos, dispõe-se de um instrumento de gestão que contempla o
planejamento e a possibilidade de acompanhamento e avaliação das ações de proteção
social executadas.
A elaboração de diagnósticos baseados em indicadores sócio-
econômicos e demográficos permite a melhor identificação, quantificação e localização da
demanda por serviços e benefícios. A visibilidade sobre a rede de instituições, sobre os
recursos públicos e privados e sobre o conjunto de serviços e benefícios disponíveis no
município tende a propiciar ganhos em termos de integração, de qualidade e de ampliação
dos serviços e benefícios prestados.
Soma-se a isso o fato de que a incorporação de padrões de gestão baseados em
planejamento, monitoramento e avaliação dos programas e ações tende a garantir ao setor
posições na pauta política da administração municipal, tirando-o de posições residuais ou
subalternas e facilitando a negociação por verbas e prioridade política no âmbito municipal.
Por fim, a apropriação pelos municípios de conceitos e instrumentos ligados ao Convênio
Único deve torná-los mais preparados para a transição rumo ao modelo SUAS1 previsto para
ser implantado a partir de 2006, conforme a NOB/2005. O conceito de autonomia da ação
municipal, o uso do Plano Municipal para o planejamento das ações e a adoção de um
sistema de monitoramento e avaliação das ações são alguns exemplos de conceitos
necessários para uma boa adaptação ao modelo SUAS que foram antecipados pelo
Convênio Único. Com base nos avanços nestes tópicos ao longo dos últimos anos, a
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Sistema Único da Assistência Social.
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Relatório Final
expectativa é de os municípios do Estado já estejam encaminhando a transição para o
SUAS.
A PESQUISA
Esta pesquisa de avaliação é, por sua natureza, uma avaliação de processo, distinguindo-se
portanto, de acordo com as classificações correntes, das avaliações de resultados assim
como das avaliações custo-benefício. Foi desenhada segundo os princípios e estratégias
dos estudos conhecidos como rapid assessment ou rapid appraisal., adaptados às
circunstâncias específicas da avaliação da implementação do Convênio Único.
Este tipo de pesquisa de avaliação enquadra-se no quadro das pesquisas qualitativas, ainda
que possa se apoiar também em tratamento quantitativo das informações coletadas.
Estudos desse tipo são rápidos e flexíveis, mas sempre obedientes aos cânones do rigor
científico2. Em geral, são usados para primeiras aproximações dos sistemas e contextos que
se quer conhecer e sobre os quais se quer intervir, através de políticas e programas,
constituindo ainda bom instrumental para o estabelecimento de linhas de base ou pontos de
partida, indispensáveis para futuros seguimentos e avaliações (Beebe,1995, op cit).
A pesquisa foi estruturada segundo os seguintes módulos:
Módulo I – Avaliação Quantitativa - Avaliação do processo de implementação através de
questionário estruturado aplicado aos gestores municipais dos 645 municípios paulistas. O
questionário foi respondido por 414 municípios, 64% do universo.
Módulo II – Avaliação qualitativa - Pesquisa de campo realizada em 30 municípios em
distintas situações de vulnerabilidade social, porte populacional e de diferentes regiões
2
Cf Beebe, James. 1995. Basic concepts and techniques of rapid appraisal. Human Organization 54, no. 1.
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administrativas do Estado de São Paulo, através de entrevistas semi-estruturadas realizadas
com um conjunto de atores locais3.
Módulo III - Avaliação qualitativa - Estudos de casos especiais focalizando a integração das
ações sociais no âmbito municipal, realizados em Santos, Jundiaí, Mogi da Cruzes e Jaú.
Além desses três módulos, verificou-se a necessidade de inclusão de uma outra etapa,
realizada junto às instâncias da própria SEADS responsáveis pela operacionalização do
Convênio Único: as DRADS e a Coordenadoria de Ação Social. A pesquisa junto às DRADS
foi feita com base em questionário estruturado enviado às 23 Diretorias.
Objetivos
Desenvolver pesquisa de avaliação de processo das ações inovadoras da SEADS
implementadas sob o Convênio Único, acompanhados das ações estruturantes das
Prefeituras Municipais, visando a:
1. Estabelecer uma linha de base da implementação do Convênio Único.
2. Identificar, no plano das instituições e dos procedimentos, os avanços e as principais
dificuldades no sentido de propiciar a integração e a ampliação da qualidade e da
cobertura dos programas e ações da área de Assistência Social no município.
3. Conhecer e avaliar, no âmbito do Estado de São Paulo, as inovações e variações
institucionais e nas práticas municipais rotineiras introduzidas pelo Convênio Único, de
modo a identificar os condicionantes do êxito e das dificuldades do seu processo de
implementação.
4. Conhecer e avaliar as opiniões e sugestões de mudanças relacionadas à implementação
do Convênio Único por parte de atores governamentais, não-governamentais e
beneficiários dos principais programas nos municípios.
3
DRADS Araraquara: Rincão, São Carlos, Araraquara; DRADS Barretos: Bebedouro, Monte Azul Paulista;
DRADS Bauru: Jaú, Pederneiras, Duartina, Bauru; DRADS Botucatu: Botucatu; DRADS Campinas:
Campinas, Espírito Santo do Pinhal, Jundiaí, Mogi-Mirim, Engenheiro Coelho; DRADS Mogi das Cruzes:
Itaquaquecetuba, Mogi das Cruzes, Poá; DRADS Osasco: Osasco, Vargem Grande Paulista; DRADS
Piracicaba: Sta Bárbara D'Oeste, Rio Claro, Piracicaba; DRADS Ribeirão Preto: Jaboticabal, Cravinhos,
Ribeirão Preto; DRADS Santos: Santos; DRADS Santo André: Diadema; DRADS Sorocaba: Piedade,
Sorocaba.
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Hipóteses
A implementação do Convênio Único, associada a ações estruturantes das Prefeituras
Municipais tende a:
1. Ampliar a focalização das ações segundo graus de carência e tipo de necessidades das
famílias carentes;
2. promover incentivos à integração das ações sociais junto a segmentos homogêneos da
população carente;
3. estimular melhorias na capacidade local de atendimento;
4. provocar ampliação do atendimento
5. promover o aumento do conhecimento, da participação e do envolvimento da
comunidade local em ações relacionadas aos programas;
6. proporcionar a redução do tempo entre a chegada e a aplicação dos recursos;
7. reduzir as discrepâncias entre necessidades locais e programas de atendimento;
8. ampliar a liberdade e autonomia municipal para canalizar os recursos estaduais para as
prioridades locais;
9. ampliar e melhorar o conhecimento estratégico dos recursos e equipamentos sociais
públicos e privados disponíveis no município.
PRINCIPAIS RESULTADOS DA PESQUISA
Os resultados aqui apresentados incorporam os resultados de todos os módulos da
pesquisa e estão apresentados segundo os itens: Plano Municipal de Assistência Social
(PMAS), Financiamento das ações de Proteção Social ligadas ao Convênio Único,
Monitoramento e Avaliação; e Considerações Finais.
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PLANO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL (PMAS)
O Plano Municipal de Assistência Social é parte integrante do Convênio Único. Na
perspectiva da SEADS, como gestora da política de assistência social no âmbito estadual,
os PMAS-2005 deveriam cumprir alguns papéis, entre eles: (i) funcionar como o instrumento
sobre o qual se firmaria o Convênio Único com cada município; (ii) conter um conjunto de
informações sobre a rede municipal de assistência social; (iii) avançar em um diagnóstico
baseado em indicadores; (iv) orientar a definição de prioridades, com vistas ao exercício da
autonomia; (v) constituir-se em instrumento gerencial que propiciando o acompanhamento
das ações executadas.
Para a elaboração do PMAS-2005, a SEADS, propôs aos gestores municipais um roteiro e
posteriormente a inclusão de uma versão resumida do PMAS-2005 em meio eletrônico
(sistema WEB). O roteiro abrange cinco blocos, que contemplam informações gerais sobre o
município, o diagnóstico da realidade local, as ações municipais a serem desenvolvidas, a
sistemática de monitoramento e avaliação a ser implementada e o dimensionamento dos
recursos necessários para a execução do plano. É, basicamente, um instrumento de
planejamento das ações municipais co-financiadas pelo Governo do Estado, via Convênio
Único.
Destaca-se que a elaboração, pelos municípios, de planos da natureza proposta no roteiro
do PMAS-2005 requer, além a capacitação dos atores envolvidos, um amplo processo de
aprendizagem institucional. Em setores sociais em que a prática e a cultura do planejamento
já vêm sendo desenvolvidas há pelo menos cerca de 20 anos, como é o caso da saúde e da
educação, ainda são verificadas dificuldades na elaboração de planos e na orientação do
processo de trabalho segundo o planejamento. Não seria de esperado, portanto, que o
processo de elaboração do PMAS-2005 fosse simples e que seus resultados fossem de
excelente qualidade.
Nesse sentido, um dos objetivos da pesquisa foi o identificar as
principais dificuldades, de forma a contribuir para o encaminhamento de soluções que
permitam o avanço tanto no processo de elaboração como nos resultados e na utilização
dos Planos como instrumentos de gestão para os municípios e para a SEADS, instância
coordenadora da política de assistência social no âmbito estadual.
Nas instâncias da SEADS diretamente envolvidas com o Convênio Único, particularmente a
Coordenadoria de Ação Social e as DRADS, a percepção é de que o PMAS venha se
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constituindo em um instrumento de planejamento das ações municipais. Os municípios, por
sua vez descrevem o PMAS como um avanço considerável para a gestão do setor e
apropriam-se, em diferentes medidas do instrumento. E todos esses atores reconhecem a
necessidade de aperfeiçoamentos ao instrumento para que cumpra as funções que lhe são
atribuídas.
Tanto os municípios como as DRADS percebem os ganhos de autonomia pelos municípios
como principal avanço associado ao PMAS. Essa foi a indicação de 59% dos municípios do
estado. Essa percepção sobre avanços estende-se a outros itens como o mapeamento da
rede de proteção social da rede de serviços e o diagnóstico realizado com base em
indicadores, ambos associados ao conhecimento do setor no município tanto pelo lado da
demanda como pelo da de oferta de serviços. Os conceitos de Proteção Social Básica e
Proteção Social Especial, consagrados nas Normas Básicas Operacionais (NOB), também
foram assimilados pelos municípios e são apontados como um fator facilitador do
planejamento e da integração das ações municipais.
Entretanto, na prática, verifica-se que são muito poucos os municípios que efetivamente
vêm exercendo essa autonomia. Apenas uma minoria promoveu qualquer tipo de alteração
na rede prestadora de serviços para torná-la mais adequada ao planejamento realizado.
Verifica-se que o exercício da referida autonomia vem esbarrando em dificuldades de
concretização por uma série de fatores de âmbito local. Primeiramente, em municípios de
pequeno porte não há uma ampla rede de entidades sociais a serem conveniadas, fazendo
com que os municípios fiquem ligados de maneira bastante forte às entidades existentes e
aos serviços e público-alvo por elas atendidas. Em segundo lugar, as entidades
conveniadas em geral têm força política no município, de forma que não é simples promover
mudanças. E, em terceiro lugar, a adoção do Convênio Único não veio acompanhada de um
aumento nas verbas estaduais repassadas. Desta forma, o reordenamento da rede
conveniada significaria o desligamento de uma (ou mais) entidade(s) em favor de outra(s);
ou a redução dos valores repassados às entidades tradicionais. Dos municípios que
responderam o questionário de módulo I, apenas 7,5% promoveram mudanças nas
entidades conveniadas; outros 13,2% alteraram valores repassados às entidades
conveniadas. Esse resultado foi verificado tanto no survey quanto na pesquisa de campo.
Nos estudos de caso realizados, foram identificadas três maneiras distintas de lidar com
este problema. Em Santos, o órgão gestor lançou edital e divulgou junto a todas as
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entidades sociais a chamada de projetos.
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Em conjunto com o Conselho Municipal de
Assistência Social (CMAS) e a partir de critérios objetivos definiu a nova rede conveniada.
Em Jundiaí, o órgão gestor utiliza a verba municipal para pressionar a rede conveniada a
ajustar os programas e seus públicos-alvo, procurando alterar o perfil do atendimento
prestado sem, necessariamente, mudar a rede de entidades conveniadas. Destaca-se que
essa reorientação enfrenta resistências e somente avança por conta do apoio dos Prefeitos
e dos CMAS de ambas cidades. Em Mogi das Cruzes, o reordenamento da ação municipal
de proteção social está em andamento e deve ocorrer com o apoio de financiamento
privado, da Fundação Telefônica, sob orientação majoritária do Conselho Municipal de
Defesa da Criança e do Adolescente.
Em resumo, percebe-se que, apesar do Convênio Único facilitar as alterações das ações e
políticas no âmbito municipal, as redes de serviço e de atendimento consolidadas em nível
local imprimem uma força contrária à mudança. E fica claro que tanto a estruturação e
profissionalização do setor nos municípios, quanto a disponibilidade de montantes maiores
de recursos estáveis para o seu financiamento são requisitos essenciais para que se possa
exercer essa possibilidade de autonomia.
Em geral, nos casos em que se promoveram mudanças, o apoio do CMAS foi fundamental.
Ele funciona quase que como um anteparo face às pressões que surgem por conta das
mudanças propostas. O poder executivo, nesses casos, tem como se amparar nas posições
do CMAS para justificar mudanças, ficando menos exposto às pressões. Mas destaca-se
que o Convênio Único não tem meios de qualificar esta relação. É verdade que 96% dos
municípios que responderam o questionário no módulo I da pesquisa apontam o CMAS
como envolvidos na elaboração do Plano e 60% deles apontam o CMAS como coresponsáveis pela elaboração. Entretanto, verificou-se também que o conceito de
envolvimento assumido pelos municípios é muito amplo: no caso do CMAS, por exemplo,
ele pode ser entendido como o processo de aprovação do PMAS pelo Conselho, que é
obrigatório e pode, inclusive, ser eminentemente formal. Mas verificou-se que nos
municípios onde essa cooperação efetivamente ocorreu, a relação com o CMAS foi
fortalecida e o Conselho se estabeleceu como lócus privilegiado do diálogo entre o poder
público e as instituições prestadoras de serviços de assistência social. E os Conselhos que
não eram atuantes, continuaram sem ter papel de destaque. De maneira geral, pelas
respostas obtidas junto aos municípios em todos os módulos da pesquisa, a indicação é de
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que, na grande maioria dos casos, os Conselhos sejam próximos da administração
municipal, o que não significa que eles sejam atuantes.
Em alguns poucos municípios, apesar de haver bom entrosamento entre órgão gestor e
Conselho, foi questionada a definição sobre os papéis das instituições. Ficou claro que em
alguns municípios não se conseguiu distinguir as competências do conselho daquelas do
órgão gestor, havendo interferências equivocadas na elaboração do plano. Em outros
municípios, a participação do CMAS foi considerada muito passiva, limitando-se a uma
atuação residual na aprovação do plano, introduzindo pequenas adaptações e mantendo
basicamente os mesmos padrões do ano anterior.
Cabe ressaltar que a descentralização e a democratização da política de assistência social
exige uma postura mais pró-ativa por parte dos atores locais. Nesse sentido, a capacitação
adequada dos conselheiros para que tenham mais clareza de suas funções e as
desempenhem melhor é considerada essencial. A participação de conselheiros nas
capacitações promovidas pela SEADS foi citada como necessária por parcela expressiva
das DRADS. A DRADS de Mogi das Cruzes, inclusive, chegou a realizar uma capacitação
que atendia a esta demanda na sua região.
A esfera estadual é apontada como outro ator importante nesse processo: os municípios
pesquisados indicam a SEADS como o principal apoio recebido no processo de elaboração
do Plano, seja em função de ações e orientações desencadeadas pelo órgão central, seja
pelo apoio direto das DRADS — 73% dos municípios indicam a DRADS como parceira na
elaboração do Plano. Sobre este ponto, chama a atenção o fato de não terem sido
expressivas as posições de antagonismo manifestadas pelos municípios em relação à
esfera estadual, representada pela SEADS. Em muitos casos, e sobre diversos aspectos, a
atuação das instâncias da SEADS são ressaltadas como importantes e bem-vindas. Daí
ressaltar-se, como resultado da pesquisa, a importância do papel da SEADS como indutora
da estruturação das áreas municipais de assistência social, bem como o elevado potencial
dessas ações de indução. Nesse sentido, a experiência com o PMAS e o Convênio Único
nesses dois anos de implementação são reveladores.
As maiores críticas à atuação do Governo do Estado reforçam essa visão. De maneira geral,
os municípios consideram que as DRADS têm uma atuação muito voltada para a operação
das rotinas administrativas. Informam que discussões mais abrangentes sobre a política de
assistência social e seus mecanismos de operação não são conduzidas pela SEADS. Tais
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discussões ocorrem por iniciativa da Frente Paulista de Prefeitos, na CIB4 ou no Conselho
Estadual. Mas os municípios demandam ter no Governo do Estado um interlocutor para
discutir os aspectos mais amplos da política de assistência social.
Quando se confronta essa demanda com a participação das DRADS no processo de
elaboração do PMAS 2005, percebe-se que ela é fundamentada. O apoio das DRADS aos
municípios contou, em 95% dos casos, com orientações por telefone, e em 75% das
DRADS houve plantão de dúvidas e reuniões com os municípios. Na avaliação das DRADS,
as maiores deficiências para um auxílio mais qualificado aos municípios foram ocasionadas
pela pequena equipe técnica (85% das DRADS apontaram este problema), recursos
financeiros ou materiais escassos (50%) e pela pouca capacitação (45%). Tais dificuldades
corroboram, inclusive, a visão dos municípios de que as DRADS estejam essencialmente
voltadas para aspectos organizacionais, burocráticos. Entretanto, na visão dos atores
entrevistados na SEADS, a forma de atuação das DRADS, em particular com relação ao
PMAS, decorre de uma dificuldade que se origina no órgão central da SEADS. Ela é dada
pela falta de assimilação e compreensão das possibilidades de utilização do instrumento
PMAS por parte da própria equipe do órgão central, que por conseqüência, prejudica a
transmissão de orientações para as DRADS. Essa pode ser também uma explicação para
vários dos problemas apontados com relação ao instrumento do PMAS, apontados mais
adiante.
A ampla capacitação dos diversos atores aparece, portanto, como um aspecto decisivo no
processo. As DRADS avaliaram bem a capacitação oferecida para o PMAS 2005,
principalmente nos aspectos materiais e de infra-estrutura. O tempo de capacitação foi
considerado pequeno para cobrir de maneira satisfatória todo o conteúdo, além da já
mencionada ausência de conselheiros do CMAS como participantes. No entanto, no módulo
da pesquisa realizado junto a essas instâncias, verificou-se que um dos motivos apontados
para problemas ou dificuldades em capacitar atores nos municípios foi exatamente a
necessidade de capacitação dos atores das DRADS. Ou seja, o processo de capacitação às
DRADS não parece ter sido suficiente para que elas exercessem o papel de capacitar os
municípios.
Na pesquisa junto aos municípios (survey), 90% afirmou ter participado da capacitação
promovida pelo Governo Estadual, mas a avaliação de 1/3 deles sobre essas atividades foi
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Comissão Intergestora Bipartite.
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negativa. Justificam que a capacitação foi bastante focada nos aspectos operacionais de
alguns instrumentos específicos e o tempo disponível para aprofundar as discussões foi
bastante escasso.
Portanto, também nesse ponto reaparece a demanda por discussões mais amplas sobre
política de assistência social conduzida pela SEADS, com o objetivo de discutir SUAS,
sistemas de monitoramento, planejamento de ações públicas, etc. Já foi assinalado em Nota
Técnica produzida no âmbito desta pesquisa, que a preparação de capacitações
diferenciadas para o corpo técnico das Prefeituras e para os gestores municipais poderia ser
útil, uma vez que tratariam de conteúdos mais adequados a cada público-alvo.
A ênfase na capacitação dos atores se justifica especialmente dado que os municípios
apresentam muitas dificuldades na elaboração dos Planos, em todos os blocos – apesar de
mais concentradas em alguns deles. As dificuldades apontadas convergem para quatro
questões.
A primeira dificuldade é relacionada com o uso de indicadores objetivos para elaborar o
diagnóstico da realidade local. Apesar de 90% dos municípios terem respondido que se
valem de dados das mais variadas fontes para formular seu diagnóstico, os resultados da
pesquisa de campo nos obriga a relativizar este dado. Esses resultados mostram que a
utilização destes indicadores ainda é bastante incipiente e que há muita dificuldade para
tanto. No estudo de caso do município de Santos, fica claro que apesar de ter acesso aos
números, a dificuldade da equipe é interpretar estes dados e compreender como os índices
apresentados podem representar a realidade local. A formação em serviço social foi
apontada,
por
esse
município,
como
“tradicionalmente
avessa
a
interpretações
quantitativas”. Em Santos (e também em outros municípios como Jundiaí, por exemplo),
além do esforço da equipe em conseguir realizar a análise, a equipe foi acrescida de
profissionais de outras categorias, como economistas e sociólogos.
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A segunda dificuldade diz respeito à articulação entre os blocos do PMAS. Com base nos
resultados da pesquisa, verificou-se que o formato do PMAS em vigência não favorece a
compreensão
da
necessária
articulação
entre
diagnóstico;
objetivos;
prioridades;
projetos/financiamento; e monitoramento e avaliação. Sugere-se o aprimoramento no
formato do formulário do Plano no sentido de favorecer a compreensão e a necessidade
dessa articulação. É desejável que fique claro que do diagnóstico decorrem os objetivos e
as prioridades do município; a partir das prioridades, definem-se os programas/ações
prioritários; dos recursos previstos e dos programas/ações, surgem as metas.
A terceira dificuldade foi relacionada ao sistema WEB. Não pelo sistema em si, considerado
por todos como um avanço na forma de transmissão de dados e de padronização de
informações. Mas a adoção do sistema, já com o prazo de entrega do PMAS avançado,
obrigou os municípios a refazerem seus PMAS para adaptá-los à forma estabelecida pelo
sistema WEB. No decorrer da adaptação à ferramenta, houve perda de informações,
incompatibilidade de instrumentos, limite de inserção de caracteres, enfim, uma série de
problemas que complicaram a entrega dos Planos Municipais no final de 2004. A SEADS
reconhece o problema e não o diminui, mas o atribui parcialmente ao fato de se tratar de
uma ferramenta inovadora para todos os envolvidos. Para o PMAS 2006, espera-se que o
sistema WEB já seja uma ferramenta assimilada e não apresente problemas.
Por fim, a dificuldade considerada mais complexa e importante apresentada pelos
municípios diz respeito às limitações que o roteiro apresentado pela SEADS apresenta. Tais
limitações referem-se a espaços e a orientações para preenchimento, mas envolvem
problemas de concepção. Conforme já mencionado, o roteiro apresenta cinco blocos, e para
cada qual foram identificadas as principais dificuldades:
•
Bloco I — Informações sobre o Município: não foram identificadas dificuldades para
30% das DRADS. O maior problema encontrado foi ter acesso aos dados,
principalmente às datas de publicações de posses e decretos;
•
Bloco II — Diagnóstico da Realidade Local: as dificuldades apresentadas se
concentram na análise dos dados e no limite de 5.000 caracteres imposto pelo sistema
WEB. Com relação à análise dos dados, as dificuldades de capacitação das equipes já
foram frisadas. O limite de caracteres a ser inserido tem sua razão de ser, pela ótica da
SEADS, para evitar que os municípios priorizem a descrição dos problemas e não
avancem nas alternativas de enfrentá-los. Entretanto, muitos municípios têm aproveitado
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a elaboração do PMAS para refletir e planejar a sua ação como seria desejado. Nesta
reflexão, os municípios não ficam restritos a programas e serviços co-financiados pelo
Estado, mas planejam a totalidade de suas ações. Como nos Blocos seguintes do roteiro
não há espaço para descrição das atividades, do financiamento e do monitoramento das
ações de proteção social que não contam com financiamento estadual, os municípios
avaliam que no espaço do diagnóstico seria importante descrever também todas as
demais ações que ficam fora do escopo do roteiro. Se por um lado essa argumentação
justifica a limitação do espaço, por outro ela explicita o anseio de que o PMAS não se
limite às ações financiadas pelo Convênio Único. Portanto, a ampliação do escopo do
PMAS, passando a abranger todas as ações municipais (e não apenas as co-financiadas
no Convênio Único) é uma sugestão. O Convênio Único poderia constituir um ou mais
itens do roteiro;
•
Bloco III — Ação Municipal: o maior problema apontada foi o entendimento sobre
como deveria ser preenchido este bloco. A principal dificuldade foi separar quais ações e
quais programas devem constar como ação municipal para efeito do PMAS. Alguns
municípios inserem apenas as ações que façam parte do Convênio Único, outros
insistem em detalhar todas as ações. A variedade de interpretações diminui a utilidade
das informações, na medida em que se torna necessário entender qual o conceito
utilizado por cada município. O estabelecimento claro de quais os programas e serviços
são demandados neste bloco evitará as confusões na hora de preencher os dados;
•
Bloco IV — Monitoramento e avaliação: a maior dificuldade foi a ausência de uma
metodologia de monitoramento nos municípios. A maioria deles não atua de forma a
sistematizar informações sobre a execução das ações e não sabe como passar a atuar
dessa forma. Orientações da SEADS são demandadas pelos municípios;
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•
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Bloco V — Financiamento: este é o bloco que apresentou mais dificuldade aos
municípios. Mais da metade deles (52%) o considerou o mais difícil. No questionário
junto ás DRADS, também foi apontada a falta de entendimento para o preenchimento. A
definição de como cada despesa deveria ser classificada, quais despesas e receitas
deveriam ser consideradas e quais deveriam ser desconsideradas aparecem como
maiores dificuldades. Da mesma forma que no Bloco III, a sugestão é o estabelecimento
dos conceitos de forma bastante clara, sem margem para dúvidas ou interpretações
distintas. A elaboração de um manual que explique em cada quadro quais as despesas
ou receitas são demandadas (algo na linha de um plano de contas) é sugerida.
O escopo do roteiro do PMAS é centrado nos programas e serviços co-financiados pelo
Governo do Estado. Em grande parte dos municípios, estas ações representam uma
pequena parcela das ações desenvolvidas, tanto pela Prefeitura quanto pelas entidades
sociais prestadoras de serviços. Os gestores buscam realizar um planejamento de todas as
suas ações, mas na hora de preencher o roteiro sugerido pela SEADS, a maior parte das
ações fica de fora. Este descompasso é fonte de atrito entre os municípios e as DRADS,
mas principalmente, diminui a força de utilização do PMAS como um instrumento de gestão.
Caso a SEADS ampliasse o escopo dos Blocos III e V (Ação Municipal e Financiamento) de
forma a aceitar o planejamento de todas as ações —independente da fonte de
financiamento — desenvolvidas no âmbito do município, a tendência é que o PMAS possa
se tornar um instrumento de gestão para os municípios e para a SEADS.
Boa partes dessas dificuldades decorre do fato de que, percebe-se na SEADS, uma estrita
vinculação do PMAS ao instrumento de convênio que define o Convênio Único. Tal
percepção foi reforçada pela afirmação de que a análise dos PMAS pelas DRADS e pela
instância central da SEADS restringe-se à identificação de impeditivos e não impeditivos à
assinatura do Convênio. Da mesma forma, as prestações de contas demandadas
restringem-se a aspectos financeiros associados ao instrumento de convênio. Ou seja, a
SEADS ainda não entende o PMAS como instrumento de gestão da política. E tampouco
incorporou a idéia de que as atividades de monitoramento e avaliação realizadas pelos
municípios possam ter um nível mínimo de padronização, de forma a serem sistematizadas,
gerando uma base de dados sobre a execução da política de assistência no Estado,
funcionando como orientador de sua própria atuação.
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Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
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Relatório Final
Por fim e mais relacionada diretamente à elaboração do PMAS, outra dificuldade apontada
por quase todos os municípios é relacionada aos prazos apertados. Para os municípios e
para as DRADS, o prazo para elaboração dos Planos e de entrega dos mesmos a elas é
apontado como o mais complicado. A solução é restringir o debate e a participação de
alguns atores. Iniciar a discussão antes da sinalização da SEADS é complicado, já que as
ações e o financiamento a serem discutidos no PMAS dizem respeito apenas aos
programas co-financiados pelo Estado — e, portanto, os gestores municipais esperam a
determinação dos valores a serem repassados para ter parâmetros na discussão. O prazo
para a apresentação da documentação é também considerado curto. Para os municípios, o
prazo para assinatura do Convênio Único também é complicado.
Com relação à assinatura do Convênio, os municípios avaliam que seria necessário
compatibilizar o calendário estadual com os prazos para os trâmites internos nas
Prefeituras. Uma vez assinado o Convênio com o Estado, o município precisa celebrar seus
convênios com as entidades sociais que serão parceiras. Para os dois convênios são
necessárias consultas aos setores jurídicos e aos setores administrativo-financeiro das
Prefeituras, num processo que requer algum tempo. Desta forma, após o Convênio ter sido
assinado com o Estado, o município ainda levará um tempo para estar em condições de
repassar verbas para as entidades conveniadas. Como em 2005 o Convênio com o Estado
foi assinado em fevereiro ou março, os municípios precisaram atropelar seus trâmites
internos, o que nem sempre é possível e sempre causa desgaste do órgão gestor da
assistência social frente aos demais órgãos da administração municipal.
FINANCIAMENTO DAS AÇÕES DE PROTEÇÃO SOCIAL LIGADAS AO CONVÊNIO ÚNICO
O primeiro ponto abordado neste tópico é que, na pesquisa no survey realizado, as
perguntas que tratavam sobre aspectos relacionados a financiamento, particularmente
montantes de recursos alocados em 2004 e/ou previstos para 2005, apresentaram elevados
percentuais de municípios que não as responderam. Estes índices são ainda mais elevados
quando se tratam de informações sobre proteção social especial.
Em pesquisas nas áreas sociais junto a municípios são freqüentes as quantidades
relativamente elevadas de respostas em branco em itens sobre financiamento. É também
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Volume 6
Relatório Final
comum que a Secretaria Municipal de Finanças detenha as informações sobre
financiamento das áreas sociais nos municípios. Mas destaca-se que deveria ser parte das
atribuições da função de gestão do órgão setorial manter o acompanhamento físico e
financeiro da execução dos programas e ações de sua pasta. O percentual elevado de
resposta em branco deve ser tomado, portanto, como indicativo de reais dificuldades dos
gestores municipais da área de assistência social de trabalharem com esse tipo de
informação.
No entanto, destaca-se que é com relação aos recursos estaduais que é menor o percentual
de “não informou”, tanto com relação ao executado em 2004, como ao previsto para 2005.
Esse percentual é menor do que o verificado para os recursos oriundos das demais fontes
de financiamento, inclusive os que têm o próprio município como financiador. Isso é um bom
indicativo de que o mecanismo do Convênio Único propicia a visibilidade da parcela
estadual do financiamento do setor para os gestores municipais, aumentando a
transparência na utilização destes recursos.
Os instrumentos do PMAS e do Convênio Único poderiam contribuir para dar maior
visibilidade e possibilidade de acompanhamento físico-financeiro da execução dos
programas, atividades e ações da assistência social nos municípios. Para tanto, porém, é
necessário facilitar o entendimento das informações demandadas sobre financiamento,
como já explicitado no item anterior. Também se poderia atuar no sentido de facilitar o
posterior monitoramento das informações prestadas. Os quadros exigidos no PMAS
deveriam realizar uma ligação com os indicadores de monitoramento e avaliação que o
município deve informar no Bloco IV do mesmo Plano. Na forma atual, as informações sobre
financiamento não se desdobram em indicadores de desempenho ou instrumentos de
monitoramento.
Com relação à operacionalização dos repasses, há mais pontos positivos que negativos.
Segundo os municípios, o tempo decorrido entre a chegada dos recursos no município e a
aplicação deles nos programas e serviços diminuiu consideravelmente — dos trinta
municípios que constaram da pesquisa de campo, apenas dois não concordam com esta
percepção. A regularidade dos repasses também foi constatada, o que representa uma
possibilidade de planejamento financeiro por parte dos operadores dos serviços que não
existia anteriormente. A maior transparência sobre o uso dos recursos é outro aspecto
levantado na pesquisa de campo, o que confirma a informação obtida junto a todos os
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municípios do Estado. Por fim, a simplificação do procedimento de realocação dos recursos
é destacada. Antes do Convênio Único, uma realocação de recursos implicava a
reconstrução do planejamento na DRADS, a negociação junto à SEADS, a preparação uma
série de justificativas, entre outros trâmites necessários.
Mesmo com a prevalência dos pontos positivos, há críticas recorrentes. A mais recorrente é
sobre a insuficiência de recursos para o financiamento das ações. Segundo os
entrevistados, o congelamento dos valores repassados aos municípios e os custos
crescentes decorrentes da estruturação da política de assistência social agravam a
necessidade de recursos. Muitos municípios afirmam terem ampliados os recursos próprios
para o financiamento da assistência social. A solicitação mais geral é de definição de
valores per capita e de aumento do montante global repassado aos municípios.
Outra crítica repousa no regime de ressarcimento adotado para fazer os repasses às
instituições conveniadas. Nesse regime, as entidades/Prefeitura recebem em torno de um
mês após a prestação de serviços. Os municípios consideram que essa regularidade já
indica uma situação melhor do que a existente anteriormente, mas reivindicam a adoção do
regime de empenho. Nessa modalidade, o dinheiro ficaria disponível a ser utilizado pelos
conveniados, que posteriormente prestariam contas sobre o recurso já utilizado. Isso evitaria
que o custeio dos serviços fosse adiantado no município, fato este que diminuíra a
necessidade de capital de giro por parte da Prefeitura e das entidades.
Com relação à prestação de contas, verificou-se no módulo I (Survey) que para 53% dos
municípios do Estado, ela tornou-se mais simples para as Prefeituras. Além desta
simplificação, a SEADS vem apoiando os municípios nesse quesito. Segundo as regras do
Convênio Único, os municípios necessitam apresentar apenas uma vez por ano a prestação
de contas completa (inclusive com notas fiscais e demais exigências). Mensalmente é
necessário apenas apresentar às DRADS um relatório contábil com as receitas e despesas
das atividades co-financiadas pelo Convênio Único. Ainda assim, muitos municípios (43%)
apontam
dificuldades
com
prestação
de
contas
e
sugerem
simplificações
nos
procedimentos.Afirmam que, às vezes, por conta de uma entidade conveniada que não
apresenta o seu relatório, o município como um todo é penalizado pois a parcela seguinte
dos recursos não é repassada. Além disso, o prazo para elaboração e apresentação do
relatório mensal, com todas as assinaturas e documentos é curto.
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Relatório Final
A Coordenaria de Finanças da SEADS realiza capacitações para as equipes técnicas das
DRADS referentes a como gastar os recursos e à maneira correta de prestar contas. As
DRADS são responsáveis por avalizar a prestação de contas dos municípios. Uma vez que
a prestação de contas tenha sido avalizada pela DRADS, a SEADS libera a parcela
subseqüente de recursos financeiros. Em casos onde haja indícios de problemas, equipes
da Coordenadoria de finanças vão às DRADS e/ou municípios para colaborar com a
regularização da situação. A orientação de que sejam solicitadas ao município, em caráter
informal, prestações de contas trimestrais completas vem sendo entendida como positiva,
pois facilita a correção de problemas.
As dificuldades com relação à prestação de contas podem até ser contornadas por ações de
capacitação e algumas simplificações marginais. Mas a maior parte das dificuldades é
inerente ao próprio instrumento de repasse de recursos entre esferas de governo, que é o
Convênio.
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
O monitoramento e a avaliação das ações de proteção social executadas nos municípios
são considerados, pela SEADS, como os aspectos cruciais para consolidar o Convênio
Único como um instrumento. Esta etapa é importante por fechar um ciclo de planejamentoexecução-avaliação e preparar as bases para um novo planejamento, com programas mais
aperfeiçoados.
Já foi relatado anteriormente que, apesar de haver interesse de alguns municípios em
mudar sua rede de entidades sociais conveniadas, as redes continuam em sua maioria
inalteradas em função de resistências políticas locais. Caso houvesse um sistema de
avaliação de resultados, com certeza o argumento técnico ganharia espaço e acabaria por
induzir as mudanças, ou no mínimo por reduzir as resistências.
Por outro lado, a necessidade de realizar o monitoramento levaria os gestores municipais a
revisarem periodicamente o desempenho das atividades executadas vis-a-vis a estratégia
planejada no PMAS. Atualmente, a elaboração do Plano Municipal é vista como um
momento de reflexão sobre a assistência social no município, mas, após a sua aprovação e
assinatura, ele é praticamente esquecido.
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Relatório Final
Também os municípios entendem a importância dessa etapa de gerenciamento de suas
atividades. Com relação aos aspectos técnicos, o sistema de acompanhamento e avaliação
é o ponto cuja demanda por aperfeiçoamento é mais forte. Nos municípios, essas
estruturas, rotina, ou mesmo práticas, quando existentes, são bastante incipientes. Destacase que, tradicionalmente, a ampliação e melhoria do atendimento no setor vincula-se à
solicitação de mais recursos e nunca à melhor utilização dos recursos existentes.
Os municípios solicitam capacitação neste tema, entendendo que a capacitação sobre
sistemas de indicadores e sua importância para o gerenciamento de ações deva ir além da
questão de preenchimento de relatórios ou formulários. Mas verifica-se que 70% das
DRADS não consideram ter condições de apoiar os municípios neste assunto. Os principais
motivos apontados são a falta de pessoal e a falta de capacitação dos técnicos neste
assunto — que é bastante novo na área de assistência social.
Destaca-se ainda que, atualmente a maioria dos municípios pratica apenas a verificação da
realização das atividades previstas, o público atingido e como os recursos foram utilizados.
Basicamente, são as informações necessárias para preparar o Relatório Consolidado e a
prestação de contas exigidas pela SEADS. Como a ausência destas informações implica na
paralisação dos repasses, este tipo de acompanhamento é realizado. Alguns municípios
também contam com instrumentos de supervisão que são acionados quando aparece
alguma denúncia ou reclamação contra as entidades. Neste caso, o sentido de controle e
punição fica bastante explícito. Na maioria dos casos, essa supervisão é feita apenas sobre
a rede conveniada e não sobre os serviços executados por instâncias públicas. Mas essa
supervisão não avança no sentido de chegar a um sistema de monitoramento. São pontuais
e os resultados, a qualidade, a eficiência, a efetividade e a eficácia das ações não são
mensurados.
Fica claro o poder de indução da SEADS também sobre este aspecto da gestão municipal
da área de assistência social. O trabalho de monitoramento existente na maioria dos
municípios é fruto das demandas da SEADS. Na pesquisa ficou evidente que as exigências
de elaboração de projetos detalhados, planos de trabalho e relatórios circunstanciados por
parte da SEADS são elementos que facilitam o acompanhamento dos projetos e serviços no
âmbito local.
Foi possível identificar, na pesquisa, casos de municípios que estão avançando, por conta
própria e com as dificuldades naturais, nas atividades de monitoramento das ações. Por
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exemplo, o município de Campinas está avançando no controle dos custos dos programas e
serviços, inclusive os gerenciados pela Prefeitura. Santos também trabalha para aperfeiçoar
seu setor de monitoramento, iniciando um trabalho com geo-processamento de informações.
O conhecimento de tais experiências e sua divulgação poderia constituir-se em atividade
relevante da SEADS junto ao conjunto dos municípios.
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Relatório Final
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A Assistência Social passa, em 2005, por mais uma etapa no processo de sua consolidação
como política pública descentralizada e participativa. A atual etapa é iniciou-se com a
elaboração do Plano Nacional de Assistência Social (PNAS) em 2004 e concretizou-se com
a aprovação e implantação da nova Norma Operacional Básica (NOB) 2005, passando
pelas Conferências Municipais de Assistência Social no início do segundo semestre de
2005. Esses marcos apontam para o avanço na implantação do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS).
O Convênio Único insere-se nesse contexto. Com ele, o Estado de São Paulo adiantou-se
na implantação de um sistema integrado de assistência e desenvolvimento social, como
preconizado nos marcos regulatórios que caracterizam a atual etapa da política de
assistência social.
Destaca-se que o Convênio Único e seus mecanismos vêm sendo implementados há bem
pouco tempo. Com o início dos procedimentos em 2003 e implantado em 2004. Ainda em
2005, em função de dificuldades para a celebração dos convênios, eles começaram a ser
assinados em fevereiro e o início da liberação dos recursos ocorreu a partir de março. Além
da questão do pequeno período de vigência, ressalta-se que esta avaliação está referida à
implantação de uma medida e não a um programa, o que encerra algumas dificuldades
metodológicas adicionais.
Mas os resultados obtidos apontam para uma rápida e consistente incorporação dos
mecanismos associados ao Convênio Único pela maior parte dos municípios. De fato, os
resultados sugerem que a pouca estruturação do setor no âmbito dos municípios torne seus
órgãos gestores da assistência social receptivos a ações e medidas da esfera estadual de
governo no sentido que organizem e estruturem a sua atuação. Daí a indicação do poder de
indução da SEADS.
O quadro que se segue resume os principais pontos positivos e negativos apontados na
pesquisa com relação ao convênio único e instrumentos/mecanismos a ele associados:
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Quadro 1.
Aspectos positivos e negativos na etapa de elaboração do PMAS, financiamento e monitoramento e
avaliação das atividades, sob o âmbito do Convênio Único
PMAS
Pontos Positivos
Elaboração do PMAS como
planejamento da ação municipal
Pontos Negativos
forma
de
Entendimento dos conceitos de Proteção Social
Básica e de Proteção Social Especial
Atuação dos CMAS restrita
Reorientação paulatina da rede de serviços
Ausência de
abrangente
Uso de indicadores
diagnóstico
para
elaboração
de
Financiamento
Aumento da autonomia dos municípios na
definição da política de assistência social
Desburocratização dos processos
Redução do tempo transcorrido entre a
chegada do recurso no município e sua
aplicação na atividade-fim
Simplificação do processo de realocação de
recursos
Aumento da transparência quanto aos fluxos
financeiros
Maior regularidade
repasses
uma
capacitação
mais
Prazos muito apertados
Escopo do PMAS centrado apenas nas
ações co-financiadas pelo Governo Estadual,
via Convênio Único
Sistema WEB
Monitoramento
Pequena
participação
de
programas
financiados pelo Convênio Único no total de
ações de âmbito municipal
na
periodicidade
dos
Monitoramento é considerado fundamental
pelos órgãos gestores municipais e estadual
Os relatórios e indicadores exigidos pela
SEADS
são
praticamente
os
únicos
instrumentos
Existência de algumas experiências municipais
avançando na questão
Informações sobre a questão financeira pelo
órgão gestor da assistência ainda é bastante
restrito
Pagamentos pelo “regime de ressarcimento”
Recursos
transferidos
considerados
insuficiente para financiar as necessidades
dos municípios
Falta de articulação entre a questão do
financiamento e o monitoramento posterior
das ações
Confusão entre monitoramento e supervisão
tradicional
Não há sistemas de monitoramento
estruturados de maneira completa
DRADS despreparadas em função de
equipes bastante pequenas e com pouco
domínio sobre o assunto
Fonte: NEPP/UNICAMP, 2005.
A seguir, as hipóteses da pesquisa estão cotejadas com os resultados obtidos. Ressalta-se
que para essa avaliação foram considerados especialmente os resultados dos módulos
qualitativos da pesquisa. Isso, em função de que no módulo quantitativo verificou-se que a
compreensão sobre conceitos como integração de ações, envolvimento de atores, entre
outras, era muito abrangente, dando margem a conflitos com os resultados obtidos nas
etapas qualitativas.
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HIPÓTESES GERAIS
1. Aumentar a focalização das ações segundo os graus de carência e tipo de
necessidade das famílias carentes
Para compreender as respostas a essa questão faz-se importante situar que, talvez pela
forma como ela foi introduzida para os entrevistados, estes associaram a focalização à
adequação entre o perfil da demanda da população e os serviços e programas oferecidos
pela rede sócio-assistencial, sem elaborar maiores considerações a respeito da
complexidade do enfrentamento da questão social, ou do clássico dilema “focalização x
universalização”.
Também não se detiveram os entrevistados em análises sobre o papel específico da política
de assistência social nesse contexto. Os discursos mais elaborados limitaram-se a apreciar
(positivamente) a superação do olhar fragmentado, por segmento, em direção a uma
atenção mais integradora, possibilitada pela diretriz de privilegiar a família como núcleo
social básico a ser protagonista das ações e pela diretriz de organizar os programas e
serviços de acordo com suas características de oferecerem um tipo de proteção social
básica ou especial.
Dentre os municípios que participaram da pesquisa de campo, cinco já reconhecem que o
Convênio Único fez aumentar a focalização, dezesseis identificam esse processo como em
curso, oito o percebem como tendência a se efetivar, e apenas um deles considerou que
não há indícios concretos para tal avaliação. Parte dos municípios observou que o processo
ainda é recente e poderá ser mais bem avaliado daqui a alguns anos.
2. Promover a integração das ações sociais
Ao comentar o impacto do Convênio Único na integração das ações sociais desenvolvidas
nos municípios, diversos entrevistados ressaltaram que essa integração já existia, aumentou
ou passou a existir em virtude de diversos fatores. Isso remete à afirmação de que o mérito
principal do Convênio Único reside no seu potencial contributivo para implementação de
diretrizes da política nacional de assistência social nos municípios paulistas.
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Dos trinta municípios da pesquisa de campo, em quatorze existe a percepção de que houve
aumento da integração das ações sociais com o processo de elaboração do PMAS e de
celebração do Convênio Único. Mencionaram ter atingido uma visão integrada da
problemática e ilustraram suas afirmações com exemplos concretos, ou se referiram de
forma geral à complementação entre os programas e as redes pública e privada. Outros seis
também confirmaram ter havido aumento de integração, mas apenas em parte associam
esse ganho ao Convênio Único, destacando neste último o maior intercâmbio de
informações e a racionalização do financiamento que propiciou.
Não confirmaram ter aumentado a integração entre as ações sociais, mas a identificaram
como uma tendência estimulada pelo Convênio Único, oito municípios, cujos representantes
ressaltaram a importância do monitoramento e avaliação e da adoção de uma linguagem
única entre as entidades para tanto. Um deles comentou que o processo ainda está sendo
apropriado pelos atores sociais relevantes. Apenas em um município não foi associado
eventual aumento de integração entre ações com o Convênio Único.
Os estudos de caso nos mostram que existem vários entendimentos do que seja a
integração das ações. Entretanto, a integração pressupõe a constituição de uma equipe
razoavelmente estruturada. Os municípios visitados que contavam com equipes muito
reduzidas não contavam com uma efetiva integração das ações. As equipes devem ser
razoavelmente grandes em atividades-meio, para controlar e orientar as entidades, avaliar
as atividades e rediscutir com as entidades as mudanças que levam à operação em rede
dos serviços prestados no município.
3. Estimular melhorias na capacidade local de atendimento
Dezessete municípios, dos trinta que compuseram a pesquisa de campo, identificaram
melhorias na capacidade local de atendimento, embora sete tenham enfatizado que elas
devam ser atribuídas a um conjunto de fatores, e não exclusivamente ao Convênio Único.
Em dois municípios os representantes do órgão gestor não se sentiram em condições de
avaliar essa questão, mas os entrevistados no CMAS e na entidade social conveniada
arrolaram pontos decorrentes da implementação do Convênio Único que colaboram para
melhorias na capacidade local de atendimento. Em cinco municípios, apesar da avaliação
ser de que a capacidade de atendimento do município não apresentou ainda melhorias, os
entrevistados destacaram que está em andamento processo que pode vir a contribuir para
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tal. Para dois outros municípios aspectos que podem vir a resultar em melhorias foram
assinalados. Apenas dois afirmaram que não foi percebida nenhuma melhoria direta, e nem
potencial, na capacidade local de atendimento que possa ser atribuída ao Convênio Único.
De acordo com as pessoas ouvidas, os principais fatores que contribuíram para a melhoria
na capacidade local de atendimento foram:
•
A adoção de uma cultura gerencial e de planejamento pela assistência social, que
aumentou a racionalização e otimização das atividades;
•
A definição clara das prioridades de ação;
•
O aumento de exigências para aprovação dos projetos das entidades;
•
O sistema de monitoramento e supervisão dos trabalhos das entidades e de avaliação
dos seus resultados; e
•
A regularidade na chegada dos recursos e o aumento de capacitação das equipes
técnicas.
Entretanto, no módulo I da pesquisa (quantitativo), 39% dos gestores municipais apontaram
a necessidade de contar com servidores em maior número e melhor preparados para
executar o Convênio Único. Entende-se que as dificuldades relacionadas a uma equipe
reduzida e à falta de capacitação sejam fatores que possam comprometer a possibilidade de
melhoria dos atendimentos.
4. Provocar ampliação no atendimento
Não se pode dizer que o Convênio Único tenha contribuído para ampliação do atendimento
global nos municípios. Os entrevistados unanimemente enfatizaram que a possibilidade de
aumentar o atendimento associada ao Convênio Único estaria vinculada ao aumento dos
montantes de recursos financeiros envolvidos.
Embora reconheçam essa limitação, dez municípios entendem que houve ampliação de
atendimentos localizada em ações que foram consideradas prioritárias no PMAS e por esse
motivo beneficiada com mais recursos (com base em realocação), o que só foi possível pela
liberdade introduzida com o Convênio Único. Nos outros vinte, não houve qualquer
ampliação de atendimento decorrente do Convênio Único.
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5. Promover o aumento do conhecimento, da participação e do envolvimento da
comunidade local em ações relacionadas ao programa.
Não se pode afirmar que a celebração do Convênio Único com os municípios e o processo
de elaboração do Plano Municipal de Assistência Social (requisito para tanto) tenham
contribuído de forma expressiva para aumento da participação e do envolvimento da
comunidade local em ações relacionadas à assistência social. O impacto do processo de
elaboração do PMAS para as relações entre órgãos gestores e conselhos de assistência
social nos municípios foi avaliado como relativo, tendo sido observados casos em que a
articulação foi expressiva e outros em que a participação do CMAS foi insuficiente, seja por
deficiências próprias ou por terem sido alijados do processo pelo poder executivo. Cerca de
45% dos municípios que responderam aos questionários (módulo I) apresentam como maior
dificuldade “desenvolver a participação da comunidade”.
Entretanto, a elaboração do plano, na medida em que exige maior proximidade do órgão
gestor e do conselho com as entidades, tem potencial para mobilizar um maior envolvimento
dessas no processo de compatibilizar necessidades/demandas apresentadas pela
população com respostas/serviços e programas oferecidos, processo limitado pelas
apontadas restrições orçamentárias e requisitos de inclusão institucional no plano que
limitaram seu alcance.
Pode-se dizer, porém, que houve maior aproximação das equipes envolvidas na elaboração
do PMAS com dados e indicadores, e que houve ampliação do seu conhecimento
estratégico sobre os recursos e equipamentos sociais, ambos conteúdos desejáveis de
conhecimento.
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HIPÓTESES ESPECÍFICAS
1. Proporcionar significativa redução do tempo entre a chegada e a aplicação de
recursos
A partir do conjunto de informações obtidas, é possível afirmar que a SEADS mantém
regularidade nos repasses aos fundos municipais de assistência social. Isso, apesar do
atraso no início do processo, que ocorreu, em 2005, em março e não em janeiro, como seria
esperado. E que as prefeituras têm mantido regularidade na alocação dos recursos
municipais previstos nos convênios e na transferência dos recursos recebidos da SEADS
para as entidades, por vezes até adiantando-os com recursos próprios. Ainda que se
configure como uma alternativa para os municípios que têm mais disponibilidade financeira,
essa solução não é passível de generalização e a recomendação é que se encaminhem
mecanismos alternativos, estáveis e equitativos para resolvê-la.
Quanto à prestação de contas, os gestores e técnicos municipais têm consciência de que
problemas na consolidação das prestações de contas de todas as entidades para envio à
DRADS acarretam atrasos na remessas das parcelas dos recursos. Se uma entidade
atrasar, ou apresentar erros, todo o processo é interrompido, comprometendo o prazo do
envio da parcela subseqüente. Para resolver problemas dessa natureza, os órgãos
gestores, em geral, têm dado orientações sistemáticas às entidades conveniadas. Mesmo
nesses casos, ainda são freqüentes problemas nos relatórios elaborados. De acordo com as
entidades, o principal problema são os prazos muito exíguos. Esses também se constituem
em motivo de queixa de muitas prefeituras, algumas das quais envolvem mais de um órgão
na análise dos documentos.
2. Proporcionar redução das discrepâncias entre as necessidades locais e programas
de atendimento
Em todos os municípios pesquisados, a redução das discrepâncias entre as necessidades
locais e os programas de atendimento foi associada ao processo de elaboração dos Planos
Municipais de Assistência Social e à celebração do Convênio Único com a SEADS. Dos
trinta municípios que fizeram parte da pesquisa de campo, onze deles consideram que isso
já ocorreu; sete consideram que ocorreu em parte; e oito, que é uma tendência que poderá,
ou não, se consolidar nos próximos anos – para tanto, dependendo de outros fatores,
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fundamentalmente de maiores investimentos. Para um dos municípios, a alteração ainda é
inexpressiva e ainda para três dos municípios não houve nenhuma alteração.
Tradicionalmente as entidades sociais se organizam tendo em vista atender a determinados
públicos/situações sem uma visão de conjunto que permita identificar na sociedade
eventuais lacunas, duplicidades e demanda reprimida pelas ações já desenvolvidas. O
primeiro passo que parece reduzir as discrepâncias é obter essa visão de conjunto,
facilitada pela elaboração do PMAS. O passo seguinte, as iniciativas para equacionamento
dos problemas identificados no diagnóstico, depende da compreensão do significado de
operação em rede, da percepção da necessidade de uma atuação integrada.
3. Proporcionar maior liberdade e autonomia para canalizar os recursos estaduais
para as prioridades locais
Esse ponto foi unanimemente valorizado pelos municípios. Todos assinalam que houve
maior liberdade e autonomia ao Município para que fossem canalizados os recursos
estaduais para as prioridades locais, definidas ao longo do processo de elaboração do
PMAS, conforme descrito.
Entretanto, alguns municípios afirmam que a autonomia somente é pró-forme, já que
existem restrições orçamentárias que são impeditivas de uma real autonomia. De acordo
com alguns entrevistados, as entidades historicamente se apropriaram de determinados
recursos de convênio a ponto de os considerarem quase como uma receita fixa delas, o que
dificulta enormemente a negociação de realocação de recursos — daí a reivindicação pelo
aumento dos mesmos. Aparece, então, a dificuldade de introduzir critérios para seleção das
entidades. Em decorrência desta dificuldade, em muitos municípios, a rede se manteve
praticamente inalterada, com pequenas mudanças, apesar da introdução do Convênio
Único.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
29
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
4. Maior e melhor conhecimento estratégico dos recursos e equipamentos sociais
públicos e privados disponíveis no município
Pode-se afirmar que houve aumento do conhecimento estratégico dos recursos públicos e
privados disponíveis no município, advindos do processo de elaboração do Plano Municipal
de Assistência Social e da celebração do Convênio Único com a SEADS.
O principal fator responsável pelo aumento do conhecimento estratégico foi o diagnóstico da
rede, feito a partir do mapeamento das instituições, composto por um conjunto de elementos
descritivos que permitiram uma visualização ampla dos serviços que prestam e programas
que desenvolvem.
Em suma, o verificou-se que o Convênio Único traz grandes oportunidades para os
municípios formularem uma política de assistência social adequada à sua realidade, na
medida em que aumenta a autonomia dos mesmos e simplifica e agiliza os mecanismos de
repasse de recursos estaduais. Entretanto, apenas uma parcela destes municípios é capaz
de utilizar os instrumentos do Convênio Único para reorientar sua política. Isto porque sem
uma equipe técnica preparada, os municípios não conseguem enfrentar as reações
contrárias às mudanças nem realizar um planejamento e monitoramento adequado.
Há o risco de que os instrumentos que compõem o Convênio Único sejam encarados
apenas em seus aspectos mais administrativos e burocráticos, quando eles deveriam ser
utilizados como um instrumento de gestão.
As dificuldades frente a esta inovação são avaliadas como naturais, frente ao pouco tempo
de vigência do Convênio Único. Segundo a SEADS, está havendo um amadurecimento
paulatino dos municípios no sentido de avançar rumo a uma qualificação deste mecanismo.
Este amadurecimento, entretanto, não acontece espontaneamente, mas sim direcionado
pelos aperfeiçoamentos introduzidos pela SEADS. Em 2003/2004, a sugestão de um roteiro
de elaboração dos PMAS serviu para orientar os municípios. Para 2004/2005, a introdução
do sistema WEB, apesar dos problemas relacionados a prazos, teve o objetivo de aumentar
a padronização dos diversos planos municipais. Espera-se que esta pesquisa também traga
elementos que permitam à SEADS mais uma vez avançar no aprimoramento do Convênio
Único.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
30
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
RECOMENDAÇÕES
Uma primeira observação é que percebe-se por parte dos atores da SEADS uma estrita
vinculação do PMAS ao instrumento de convênio que define o Convênio Único. Tal
percepção foi reforçada pela afirmação de que a análise dos PMAS pelas DRADS e pela
instância central da SEADS restringe-se à identificação de impeditivos, e não impeditivos, à
assinatura do Convênio. Da mesma forma, as prestações de contas demandadas
restringem-se a aspectos financeiros associados ao instrumento de convênio. Ou seja, a
SEADS ainda não incorporou o PMAS como instrumento de gestão da política. Dessa
incorporação pode advir a iniciativa de definir parâmetros básicos para monitoramento e
avaliação a serem implementados pelos municípios, de forma a gerar uma base de dados
sobre a execução da política de assistência no Estado, que funcione como um dos
orientadores de sua própria atuação.
A partir dos resultados da realização pesquisa, foram identificadas sugestões para o
aperfeiçoamento do Convênio Único. As principais delas seguem listadas abaixo. Muitas
delas já foram relatadas nos textos que compõem este volume do Produto Final e foram
aqui destacadas.
Atuação da SEADS
•
Os municípios demandam ter no Governo do Estado um interlocutor para discutir
aspectos mais amplos da política de assistência social;
•
Atuar fortemente como indutora da mudança e da estruturação das áreas de assistência
social nos municípios segundo o modelo preconizado pela recente legislação;
•
Assumir os PMAS como instrumento de gestão estadual da assistência social;
•
Avançar em relação a um modelo de monitoramento dos programas e ações municipais,
que podem se constituir em sistema estadual de informações e monitoramento.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
31
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
1. Garantir às DRADS um papel relevante dentro do modelo descentralizado preconizado
pela Política de Assistência Social em curso. Para tanto, três aspectos poderiam ser
incorporados:
•
Ampliação do apoio técnico da DRADS, tanto em termos do conteúdo e do tempo das
capacitações que elas já realizam, bem como na definição de novas. Nesse sentido, as
demandas são especialmente: cursos sobre indicadores e elaboração de projetos;
conteúdo programático e de operação financeira; capacitação continuada das equipes
municipais;
•
Ampliação das atribuições de suporte direto e de indução das DRADS — prestar
assessoria continuada aos gestores municipais;
•
Maior suporte das DRADS na orientação às equipes municipais não só na
operacionalização formal do convênio, mas na execução das ações.
Com relação ao PMAS:
•
O entendimento é de que o formato do PMAS em vigência não favorece a compreensão
da
necessária
articulação
entre
diagnóstico;
objetivos;
prioridades;
projetos/financiamento; e monitoramento e avaliação. Sugere-se o aprimoramento no
formato do formulário do Plano no sentido de favorecer a compreensão e a necessidade
dessa articulação;
•
Para que o PMAS seja incorporado pelos municípios como instrumento de gestão, é
preciso que se amplie o escopo em relação ao seu formato atual (especialmente nos
Blocos III e V - Ação Municipal e Financiamento), passando a abranger todas as ações
municipais (e não apenas as co-financiadas no Convênio Único). O Convênio Único
pode constituir um ou mais itens do roteiro. Destaca-se que da forma com estão hoje os
PMAS, a agregação e comparação das informações é problemática. Caso a ampliação
do escopo não seja considerada viável, ou necessária, sugere-se a definição clara de
quais programas e serviços são demandados (e quais são excluídos) nos Blocos de
Ação Municipal e de Financiamento;
•
Uniformizar e explicitar a composição das informações sobre financiamento demandadas
no PMAS;
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
32
Relatório Executivo
•
Volume 6
Relatório Final
Integrar os quadros de informações sobre financiamento das ações no PMAS (Bloco V)
com os de indicadores de monitoramento e avaliação que o município deve informar no
Bloco IV (Monitoramento e Avaliação) do mesmo Plano;
•
Elaboração de manual que explicite e explique todos os procedimentos e os conceitos
para a elaboração do PMAS.
Sobre CAPACITAÇÂO
•
Aprofundar e intensificar as capacitações às DRADS;
•
Ampliar o escopo das capacitações aos municípios para aspectos mais substantivos da
política;
•
Promover debates e capacitações para os atores relevantes sobre conceitos envolvidos
nas atividades de monitoramento e avaliação;
2. Incluir integrantes do CMAS em capacitações promovidas pelas DRADS.
3. Realizar atividades de capacitação diferenciadas para o corpo técnico das Prefeituras e
para os gestores municipais, trabalhando com conteúdos mais adequados ao públicoalvo pretendido;
Na atividade voltada para os gestores dos órgãos de assistência social, abordar conteúdos
mais políticos (como, por exemplo, as vantagens da descentralização para os municípios, o
papel dos diferentes atores sociais na atual política de assistência social, como transformar
o PMAS em um instrumento de gestão, as diretrizes para a Política de assistência social,
etc.) e sobre as diretrizes necessárias para o município acompanhar as mudanças na
política de assistência social que decorrerão da NOB 2005.
Na atividade de capacitação para técnicos, por exemplo, considerar as observações feitas
sobre dificuldades tais como:
(i) utilizar os indicadores sociais disponíveis para compreender a realidade do município.
Vale ressaltar que boa parte das equipes que elaboraram os diagnósticos nos planos em
vigência é formada por profissionais que não têm essa habilidade como parte de sua
formação acadêmica, nem de sua prática de trabalho.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
33
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
(ii) relacionar as diversas etapas do plano, desde diagnóstico até monitoramento e
avaliação.
(iii) o preenchimento do PMAS em si, especialmente no que diz respeito aos formulários
mais detalhados.
(iv) sobre como trabalhar no sistema WEB.
Sugere-se que as atividades de capacitação dos gestores e especialmente a dos técnicos
das Prefeituras sejam feitas em grupos pequenos de municípios, de forma a garantir a
qualidade do processo e o esclarecimento das dúvidas.
Sobre MONITORAMENTO
•
Foi apontada a necessidade de se priorizar a questão do monitoramento. Isso, a partir
do entendimento de que ele possa ser a chave para que os municípios utilizem o PMAS
como instrumento de gestão;
•
A SEADS poderia definir um conjunto de indicadores de desempenho, visando a orientar
os municípios. Dessa forma, poderia constituir um banco de dados que orientasse
também a sua atuação no âmbito estadual;
•
Estabelecer padrões de qualidade universais para os indicadores de avaliação dos
serviços;
•
Conhecer e difundir experiências municipais de monitoramento, constatando seus
limites, suas dificuldades e suas inovações, valorizando o conhecimento já acumulado
por estes municípios e evitando que uma série de erros e problemas já conhecidos
sejam repetidos.
Sobre PRAZOS
•
Os municípios avaliam que seria necessário compatibilizar o calendário estadual com os
prazos para os trâmites internos nas Prefeituras.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
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Volume 6
Relatório Final
Relatório Executivo
SÍNTESE DOS RESULTADOS DO MÓDULO 1 – SURVEY COM GESTORES MUNICIPAIS
DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
No Módulo 1 da pesquisa foram enviados questionários estruturados para totalidade dos
municípios paulistas. Do total de 645, 414 gestores municipais de assistência social
responderam o questionário, o que corresponde a 64% do universo. Ainda que esse
percentual de respostas seja bastante elevado e, portanto, possibilite a visualização da
situação em um grande conjunto de municípios, ele não permite a generalização das
conclusões obtidas. Isso pelo fato das respostas terem sido espontâneas e não se ter,
portanto,
controle
estatístico
sobre
o
conjunto
de
municípios
que
garantissem
representatividade dos resultados.
A tabela 1 apresenta a caracterização do conjunto dos municípios que responderam a
pesquisa, segundo os grupos de vulnerabilidade social e porte populacional5.
Tabela 1.
Total de municípios que responderam e os que não responderam o questionário do Módulo 11
Grupos/Porte
Municípios
que
respondera
m
Grupo 1 - Intermediário
Grupo 2 - Pior
Grupo 3 - Melhor
157
170
86
Porte 2 - 100 a 900 mil
Porte 3 - 50 a 100 mil
Porte 4 - 20 a 50 mil
Porte 5 - menos de 20 mil
49
36
83
245
Municípios
que
respondera
m (% no
grupo)
67
59
71
83
68
71
59
Municípios
que não
respondera
m
78
116
35
10
17
34
168
Municípios
que não
respondera
m (% no
grupo)
33
41
29
17
32
29
41
Total de
Município
s
235
286
121
59
53
117
413
Fonte: NEPP-UNICAMP. Pesquisa Avaliação do Convênio Único – 2005.
Nota: 1Os municípios de Campinas, Guarulhos e São Paulo não fazem parte da tipologia dos grupos e possuem
porte populacional acima de 900 mil habitantes. Desses, apenas o município de Guarulhos respondeu o
Questionário.
Destaca-se que as respostas obtidas ao questionário foram analisadas: (i) de forma
agregada, considerando o conjunto dos municípios que responderam o questionário; (ii) por
5
A definição dos grupos de municípios segundo vulnerabilidade social e porte populacional está apresentada
no Volume I deste Produto Final.
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Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
35
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
grupos de vulnerabilidade e de porte. Verificou-se que, em geral, as respostas não se
diferenciam segundo os grupos.
No que diz respeito à caracterização dos gestores de assistência social nos municípios,
verifica-se que a maioria dos gestores (60%) assumiu o cargo com a nova gestão da
administração municipal, em 2005. Mas é relativamente elevado o percentual daqueles que
já ocupavam o cargo pelo menos desde 2003: 21%, distribuídos em municípios de todos os
grupos de porte e vulnerabilidade.
Cerca de 40% dos gestores municipais têm formação em assistência social e 16% na área
de educação e pedagogia. O percentual de gestores que informaram ter nível médio de
formação é de 8,2%, elevado, especialmente face aos verificados para gestores de outras
áreas setoriais, como educação e saúde.
Quanto à experiência anterior, destaca-se que 23% dos atuais gestores municipais de
assistência social já haviam sido Secretário ou Diretor Municipal; 16% já haviam sido
assessor técnico de Secretaria Municipal; e 35% eram profissionais da rede pública (exceto
cargos de direção). Mas ainda é elevado o percentual dos que atuam pela primeira vez no
setor social e no setor público (15%), bem como daqueles que, apesar de terem experiência
anterior no setor público, estão pela primeira vez atuando na área social (19%).
Ainda assim, apesar de não se dispor de dados sobre o perfil dos gestores de assistência
social em anos anteriores, mas a julgar pela tradição da assistência social, esse resultado
parece indicar uma tendência de profissionalização dos gestores do setor.
Com relação à caracterização do Órgão Gestor da Assistência Social nos municípios, em
princípio, o fato do órgão gestor se situar em níveis superiores da administração municipal
indica maior probabilidade de estruturação e autonomia do setor. Verifica-se que, em 38%
dos municípios, o órgão gestor da assistência social é uma Secretaria e em outros 40%, ele
é um Departamento ou Diretoria, o que pode ser tomado como um indicativo de que o setor
venha se estruturando de forma consistente nos municípios paulistas. Ainda assim, em
cerca de 15% dos municípios, o órgão gestor é uma divisão, serviço ou seção/ setor.
No que se refere à elaboração do Plano Municipal de Assistência Social 2005 (PMAS-2005), as
respostas obtidas neste bloco do questionário contrastam-se, em boa medida, com resultados
obtidos em outros blocos deste mesmo instrumento e também com aqueles dos demais módulos
desta pesquisa. Em grande parte dos municípios (64%), os gestores municipais afirmaram que os
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
36
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
planos municipais de assistência social vinham sendo elaborados sistematicamente desde o ano
2000. Da mesma forma, as respostas obtidas indicam o envolvimento de diversos segmentos
governamentais e não governamentais na elaboração dos PMAS, na maioria dos municípios: 96%
indicam o envolvimento do Conselho Municipal de Assistência Social; 73%, das DRADS; cerca de
30%, apontam o envolvimento de usuários/beneficiários e também o de ONGs. Em 60% dos
municípios, os gestores apontam que representantes do CMAS tenham sido responsáveis pela
elaboração do PMAS-2005.
Com base nessas respostas obtidas surgem duas discussões relevantes. A primeira, diz
respeito ao conceito de envolvimento assumido pelos gestores. Quando esse quadro sobre
envolvimento de outros atores na elaboração do PMAS é comparado com os resultados
obtidos nos módulos qualitativos da pesquisa, e mesmo com aqueles obtidos para outras
questões neste mesmo questionário, percebe-se a necessidade de relativização dos
resultados aqui obtidos. Verifica-se a clara indicação de que o conceito de envolvimento
assumido pelos gestores para responder a questão tenha sido muito amplo. Por exemplo, o
envolvimento do CMAS pode ser entendido como o processo de aprovação do PMAS pelo
Conselho, que é obrigatório e pode, inclusive, ser eminentemente formal. O mesmo
raciocínio pode ser estendido à participação das DRADS, que atuam no sentido de orientar
a elaboração e não exatamente como stakeholder na política municipal, bem como à maior
parte dos atores listados. Fatores listados como dificultadores do processo de elaboração
do PMAS e do Convênio Único também questionam a possibilidade de envolvimento efetivo:
esse é o caso da exigüidade de prazos, de recursos humanos, de capacitação para a
elaboração do PMAS, entre outros. Ou seja, uma hipótese é que os conceitos de
envolvimento e de participação estejam permeados pela tradição do setor de atuar de forma
assistencialista e pontual.
A segunda discussão diz respeito à dificuldade de separação dos papéis dos representantes
do poder público no Conselho e suas distintas atribuições no Órgão Gestor e no CMAS, que
é também verificada no módulo II da pesquisa.
Quanto aos procedimentos utilizados para a elaboração do PMAS-2005, cerca de 90% dos
municípios declaram terem utilizado “dados sociais do município, das mais diversas fontes,
para confirmar ou definir as prioridades para 2005”. Percentual próximo a esse indicam as
“capacitações da equipe municipal oferecidas pelas DRADS”. Cerca de 80% indicaram ter
utilizado “Avaliação do desempenho das ações no ano anterior”; e 70% apontam terem
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
retomado o Plano Plurianual de Assistência Social”. Tais resultados devem ser relativizados
pelos obtidos na pesquisa qualitativa, e também nas respostas a outras questões deste
instrumento, que informam que, nos municípios, a prática de trabalhar com indicadores e
com avaliação e monitoramento no setor de assistência social é incipiente e apontada por
muitos como estar sendo introduzida e estimulada pelos mecanismos definidos pela SEADS
no âmbito do processo de elaboração do PMAS e implementação do Convênio Único.
Nesse sentido, entende-se a indicação de tais procedimentos na resposta ao questionário
mais como resultante da afirmação da adoção das atividades e ações apontados pela
SEADS para a elaboração do Plano, do que da sua real utilização.
A SEADS aparece como a principal responsável por apoios recebidos pelos municípios na
elaboração do PMAS, seja por intermédio das DRADS, seja em função de ações específicas
desencadeadas pelo órgão central e destinadas ao conjunto dos municípios.
Ainda com relação ao processo de elaboração do PMAS, as principais dificuldades
apontadas foram a exigüidade dos prazos e os problemas com o sistema WEB.
Como avanços propiciados pelo processo de elaboração do PMAS-2005, 75% dos gestores
destacaram a “utilização de indicadores (material da Fundação SEADE) para a elaboração
do diagnóstico municipal”. Ressalta-se que as alternativas relacionadas a aspectos mais
pontuais obtiveram indicação por mais municípios do que aquelas associadas aos mais
estruturais. Uma possível explicação seria que a indicação de aspectos mais pontuais, como
a utilização do sistema WEB e o uso de indicadores para diagnósticos fossem apontadas
por maiores quantidades de municípios fosse função de que a cultura de planejamento e de
participação efetiva e coordenada de atores e segmentos já estivesse incorporada à cultura
do setor. Mas não foi isso que se verificou nos módulos qualitativos da pesquisa, nem no
conjunto das respostas a este módulo. Nem a cultura de planejamento, nem a de
participação efetiva e organizada caracterizam o setor. O entendimento é, portanto, de que
priorizar aspectos pontuais a outros mais estruturais decorra de um viés do setor, de uma
cultura de trabalhar de forma pontual, sem planejamento integrado e visibilidade sobre a
ação em seu conjunto.
Com relação ao instrumental do PMAS, verifica-se que há dificuldade em relação a todos os
blocos. Mas aquele que apresentou maiores indicações de problemas foi o Bloco V, sobre o
Financiamento do Plano Municipal (52% dos municípios apontaram dificuldades). Ressaltase que os blocos em que houve mais dificuldade na elaboração do PMAS são exatamente
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
aqueles que constituem o cerne da atividade de planejamento e sua articulação com a
execução dos programas, pela via do acompanhamento do trabalho das equipes municipais.
Essa dificuldade na articulação planejamento – execução – acompanhamento é confirmada
pelas respostas a outras questões, como é o caso daquela que levanta os aspectos em que
o PMAS poderia evoluir. A metade dos gestores aponta “Na identificação de novas parcerias
e de co-financiamento para o desenvolvimento das ações”; 47% indicam que poderia evoluir
“Na integração de ações de proteção social desenvolvidas no município”. As alternativas “Na
construção conjunta do PMAS, envolvendo outras secretarias e atores relevantes no
município” e “Na criação de ações conjuntas de proteção social entre municípios da mesma
região” foram apontadas por 43% dos gestores; 44% indicaram que poderiam evoluir “Na
utilização de indicadores sociais para a definição e priorização das ações/programas”. E
36% apontaram que poderia evoluir “Na definição de critérios de monitoramento e avaliação
das ações e programas”. Destaca-se que essas indicações de possibilidades de evolução
são compatíveis com as maiores dificuldades apontadas quanto à elaboração do PMAS, que
se associam especialmente aos blocos de financiamento, de diagnóstico e de
monitoramento e avaliação.
Por outro lado, a indicação de todas essas alternativas por percentuais relevantes de
gestores municipais pode ser vista como sinalizadora de que o Plano Municipal, nos moldes
definidos pela SEADS no âmbito do Convênio Único, venha sendo aceito como instrumento
capaz de melhorar as condições de gestão da política de assistência social nos municípios.
Com respeito à execução do PMAS-2005 e do Convênio Único, verifica-se que cerca 80%
dos gestores indicaram como principais avanços propiciados pelo PMAS “Funcionar como
um instrumento de gestão, facilitando a organização do Órgão Gestor”; a seguir, indicado
por 73% deles aparece “A definição e a implementação de uma política municipal de
assistência social”. Com 69% de indicações aparece “A possibilidade de controle e
avaliação dos serviços prestados”. Esses três pontos mais mencionados pelos gestores
municipais associam-se fortemente a aspectos de fortalecimento da capacidade local de
definir e gerir a política municipal de assistência.
Como principais dificuldades, também na implementação, aparecem os prazos e os
recursos humanos, apontados por municípios de todos os grupos de porte e vulnerabilidade
social. Pode-se entender, inclusive, que a questão sobre os prazos seja agravada por
dificuldades relativas a recursos humanos. Neste caso, os prazos referem-se à aplicação
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
dos recursos e prestação de contas. A indicação de falta de orientação para o
monitoramento e avaliação aparece especialmente concentrada em municípios dos grupos
de melhor situação de vulnerabilidade social e de maior porte populacional.
A questão sobre o financiamento merece destaque. As perguntas que tratavam sobre
aspectos relacionados a financiamento, particularmente montantes de recursos alocados e
2004 e previstos para 2005, apresentaram elevados percentuais de municípios que não
responderam. Esses percentuais são ainda mais elevados quando se tratam de informações
sobre proteção social especial.
Quantidades relativamente elevadas de respostas em branco em itens sobre financiamento
em pesquisas nas áreas sociais junto a municípios são freqüentes. É também comum a
Secretaria Municipal de Finanças deter as informações sobre financiamento das áreas
sociais nos municípios. Mas destaca-se que deveria ser parte das atribuições da função de
gestão do órgão setorial manter o acompanhamento físico e financeiro da execução dos
programas e ações de sua pasta. Nesta pesquisa, o elevado percentual de respostas em
branco nesses itens chama a atenção, especialmente face aos percentuais verificados nas
demais questões. Deve ser tomado, portanto, como indicativo de reais dificuldades dos
gestores municipais de trabalharem com esse tipo de informação. Os instrumentos do
PMAS e do Convênio Único poderiam contribuir para dar maior visibilidade e possibilidade
de acompanhamento físico-financeiro da execução dos programas, atividades e ações da
assistência social nos municípios.
No entanto, destaca-se que é com relação aos recursos estaduais que é menor o percentual
de “não informou”, tanto com relação ao executado em 2004, como ao previsto em 2005.
Esse percentual é menor do que o verificado para os recursos que têm o próprio município
como fonte. Isso é um bom indicativo de que o mecanismo do Convênio Único propicie a
visibilidade da parcela estadual do financiamento do setor para os gestores municipais.
Com relação à prestação de contas, em apenas 3% dos municípios os gestores indicam que
ela “ficou mais complicada para as entidades conveniadas”; e em 9%, que ela “ficou mais
complicada para a Prefeitura”. Complementarmente, 53% dos que responderam a pesquisa
afirmaram que a prestação de contas “ficou mais fácil para os municípios”. Ainda assim, a
prestação de contas é apontada como uma das principais dificuldades associadas ao
Convênio Único e a sugestão de simplificá-la foi apontada por 43% dos gestores municipais.
A questão sobre a prestação e contas aparece nos demais módulos da pesquisa e associaConvênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
se também à questão da regularidade da chegada dos recursos. Ainda que os municípios
identifiquem que o Convênio Único tenha contribuído para a desburocratização dos
processos, a apresentação de contas mensal é vista como problemática por muitos pois, por
exemplo, pode acarretar problemas para o conjunto em função de dificuldades de um
conveniado.
Da mesma forma que o argumentado sobre o conceito de “envolvimento”, verifica-se uma
compreensão muito ampla do conceito de “integração de programas”. Segundo 65% dos
gestores, a implantação do Convênio Único promoveu a maior integração das ações de
assistência social em seus municípios. Mas as demais respostas, ou ausência delas,
indicam que, na maioria das vezes, aquilo que é dito como sendo integração de ações não
corresponde, de fato, a esse conceito. Reforçando esse argumento, verifica-se que apenas
uma minoria dos municípios procedeu a mudanças na rede conveniada, seja em termos de
alteração no perfil dos serviços, valores, quantidades de beneficiários/usuários ou ainda
entidades conveniadas.
Sobre as principais vantagens que o Convênio Único trouxe para a área de assistência
social nos municípios, destacam-se:
Tabela 2.
Principais vantagens que o Convênio Único trouxe para a área de assistência social nos municípios
Item
Maior autonomia municipal para direcionar os recursos estaduais às
prioridades municipais
Desburocratização dos processos
Agilização das transferências
Adequação dos programas de atendimento às necessidades locais
Focalização das necessidades e carências da população
Melhoria da capacidade local de atendimento
% de municípios que
assinalaram
59%
44%
39%
35%
30%
30%
Fonte: NEPP-UNICAMP. Pesquisa Avaliação do Convênio Único – 2005.
Verifica-se que a questão da autonomia é valorizada pelos gestores municipais como
atributo do Convênio Único. Das 6 alternativas mais assinaladas, a autonomia é principal e
outras 4 referem-se, de alguma forma, a ela. Mas, com base em demais respostas a este
questionário e nos resultados obtidos nos demais módulos desta pesquisa, verifica-se que
poucos municípios de fato já exercem tal autonomia.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Com relação às principais dificuldades na execução do Convênio Único, 45% dos gestores
municipais assinalaram “desenvolver a participação da comunidade”; e 39% indicaram
“necessidade de pessoal melhor preparado para a execução do Convênio Único”. A terceira
alternativa mais indicada foi “Receber os recursos nas datas estipuladas” (33%), dificuldade
que também apareceu na pesquisa qualitativa realizada no módulo II (pesquisa de campo).
Apesar da maioria dos gestores perceberem melhoria na regularidade da chegada dos
recursos, é elevado o percentual dos que reclamam sobre os prazos do recebimento.
Por fim, como sugestões para o aperfeiçoamento do Convênio Único, as alternativas que
obtiveram indicação de mais gestores municipais foram:
Tabela 3.
Alternativas que obtiveram indicação de mais gestores municipais
Item
Unificação dos instrumentos na versão impressa, WEB e na prestação de contas
Simplificar os mecanismos de prestação de contas
Simplificar o formato do PMAS
Cronograma que atenda à agenda municipal
% de municípios
que assinalaram
47%
43%
46%
41%
Fonte: NEPP-UNICAMP. Pesquisa Avaliação do Convênio Único – 2005.
A unificação dos instrumentos para a apresentação do PMAS é demanda que aparece em
todos os módulos da pesquisa. A compatibilização das informações solicitadas no Plano
com aquelas que devem constar da prestação de contas é especialmente relevante por
permitir uma forma de acompanhamento da execução do Plano, seja pelo órgão gestor
municipal, seja pela própria SEADS.
A questão dos prazos definidos no processo de preparação dos requisitos do Convênio
Único e da compatibilização dos mesmos à agenda municipal é também ressaltada em
todos os módulos da pesquisa.
As respostas obtidas permitem concluir que, na percepção dos gestores municipais de
assistência social, o mecanismo do Convênio Único apoiado no PMAS, organiza, dá
visibilidade e estabilidade ao financiamento do Governo Estadual a ações e programas de
assistência e desenvolvimento social nos municípios. A percepção é de que esse
mecanismo seja um avanço, propiciando o estabelecimento de políticas municipais,
favorecendo a autonomia e a integração dos programas e ações.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
SÍNTESE DOS RESULTADOS DO MÓDULO 2 – PESQUISA DE CAMPO
O Módulo 2 apresenta a consolidação dos resultados obtidos da avaliação, correspondente
à realização da pesquisa de campo junto a 30 municípios do Estado de São Paulo.
A pesquisa realizou-se em agosto de 2005 nos municípios listados a seguir, definidos
segundo critérios apresentados no Volume 1 deste Produto Final da pesquisa.
Quadro 2.
Lista dos municípios em que a Pesquisa de Campo foi realizada
DRADS
Araraquara
Araraquara
Araraquara
Ribeirão Preto
Ribeirão Preto
Ribeirão Preto
Barretos
Barretos
Bauru
Bauru
Bauru
Botucatu
Campinas
Piracicaba
Piracicaba
Campinas
Campinas
Campinas
Campinas
Piracicaba
Santos
Mogi das Cruzes
Mogi das Cruzes
Santo André
Osasco
Osasco
Sorocaba
Sorocaba
S. José dos Campos
S. José dos Campos
Municípios
Araraquara
Rincão
São Carlos
Cravinhos
Jaboticabal
Ribeirão Preto
Monte Azul Paulista
Bebedouro
Duartina
Pederneiras
Bauru
Botucatu
Campinas
Sta Bárbara d'Oeste
Piracicaba
Itatiba
Engenheiro Coelho
Mogi Mirim
Espírito Sto do Pinhal
Rio Claro
Cubatão
Itaquaquecetuba
Poá
Diadema
Osasco
Vargem Gde Paulista
Piedade
Sorocaba
S. José dos Campos
Guaratinguetá
Fonte: NEPP/UNICAMP, 2005.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Na pesquisa de campo foram entrevistados, em cada um dos municípios, atores sociais
ligados ao Órgão Gestor Municipal de Assistência Social, Conselho Municipal de Assistência
Social, dirigentes de entidades conveniadas e beneficiários de serviços financiados com
recursos estaduais repassados ao município pelo Convênio Único6.
São apresentados os principais pontos identificados nas entrevistas sobre: Plano Municipal
de Assistência Social (PMAS); Convênio Único; Inovações Municipais; Hipóteses da
Pesquisa; e Sugestões e Recomendações.
PLANO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL - PMAS: AVANÇOS E CRÍTICAS
A Secretaria Estadual de Assistência e Desenvolvimento Social – SEADS, responsável pela
coordenação da política de assistência social no Estado de São Paulo, propôs aos gestores
municipais um roteiro para orientar a elaboração dos Planos Municipais de Assistência
Social. Esse roteiro, elaborado com base no disposto pela Lei Orgânica da Assistência
Social e Norma Operacional Básica/99, abrange o detalhamento de cinco blocos, que
contemplam informações gerais sobre o município, o diagnóstico da realidade local, as
ações municipais a serem desenvolvidas, a sistemática de monitoramento e avaliação a ser
implementada e o dimensionamento dos recursos necessários para a execução do plano.
O roteiro proposto pela SEADS está em vigor desde 2003, e desde então ocorreram
aperfeiçoamentos para torná-lo um instrumento mais eficaz. A SEADS tem também
promovido cursos de capacitação dos municípios sobre como utilizar o roteiro e elaborar o
PMAS dentro do molde padrão.
•
Diagnóstico da realidade local/ações a serem desenvolvidas
A utilização do plano municipal de assistência social proposto pela SEADS como
instrumento de gestão foi unanimemente considerada um avanço importante para a política
municipal de assistência social. Os entrevistados consideraram que o plano funcionou como
“um norte”, ou “um mapa orientador”, e destacaram seu papel organizador da ação dos
6
Os roteiros utilizados para a realização das entrevistas estão apresentados no Volume 1 deste Produto Final.
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44
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
atores institucionais, principalmente do órgão gestor e do Conselho Municipal de Assistência
Social, CMAS.
Quase todos os municípios referiram-se à proposta de utilização de bases de dados para a
formulação do diagnóstico como um avanço, comentando que a exigência de adoção de
indicadores contribuiu para o aperfeiçoamento da definição do diagnóstico, embora nem
todos reconheçam ter tido condições de se apropriar das informações e dos elementos
necessários para tal.
Foram incorporados então, à análise, índices produzidos pela Fundação SEADE, pelo IBGE
e dados transmitidos pela DRADS/Fundação SEADE para subsidiar o processo de
construção do diagnóstico. Diversos municípios pesquisados não contam com mecanismos
próprios de coleta de informações primárias na área de assistência social. Nesses casos,
apenas os indicadores das instituições estaduais e nacionais foram utilizados.
As cidades parecem ter assimilado bem a lógica adotada no plano de classificação das
ações de proteção social como básicas e especiais – conforme estabelecida na NOB embora tenha sido motivo de questionamento o impacto desse enquadramento na
operacionalização dos convênios, problema discutido mais adiante.
Diversos entrevistados atribuíram suas dificuldades para a elaboração do PMAS à
insuficiência dos recursos humanos, expressa por número reduzido de servidores
municipais, e/ou necessidade de maiores investimentos em sua capacitação. Outros
entrevistados, em menor número, se queixaram da falta de equipamentos de apoio.
Também foi levantado, por alguns, o problema de perda de informações decorrente de
transições de governo mal conduzidas.
Há, portanto, a necessidade de se evoluir no aperfeiçoamento do modelo l de coleta,
processamento e disponibilização de informações do plano municipal de assistência social,
bem como promover a integração das informações para o seu uso adequado.
Foram destacados como importantes fontes de consulta para a elaboração dos planos
municipais de assistência social, para o ano de 2005, o Plano Estadual de Assistência
Social e o Plano Plurianual de Assistência Social do próprio município. Já as diretrizes da
Política Nacional de Assistência Social, PNAS, foram lembradas por um número pequeno de
entrevistados. Essa diferença, no entanto, provavelmente associa-se ao fato dos primeiros
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45
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
documentos terem sido mencionados pelos pesquisadores, enquanto a referência ao último
foi totalmente espontânea.
Os entrevistados destacaram como ponto positivo a elaboração anual do PMAS, o que tem
possibilitado a incorporação de novas demandas e a hierarquização das prioridades para o
ano seguinte. Em um município, enfatizou-se como avanço a possibilidade de introduzir
projetos indicados pelo diagnóstico.
A percepção de que a elaboração do PMAS exige que seja construído um diagnóstico da
realidade social é geral entre os municípios pesquisados. Já é parcial a percepção de que o
diagnóstico necessita, para ser realizado, do conhecimento dos perfis da demanda da
população beneficiária e da capacidade de atendimento existente (mapeamento da rede –
pública e privada, conveniada ou não). Assim, há municípios com bom mapeamento da
rede, mas sem dados sobre a demanda potencial para as ações de assistência social, e
vice-versa. O direcionamento no sentido de cumprir a diretriz da última NOB de georeferenciamento das ações esteve presente em alguns discursos.
O sistema WEB, implantado em 2005 e que possibilitou os municípios a enviar à SEADS
seus PMAS por meio informatizado, foi considerado como avanço para a maioria.
Entretanto, ocorrem dificuldades apontadas por diversos municípios para inserção do PMAS
no formato digital, seja devido ao congestionamento no site ou às quedas na rede. Houve,
ainda, um número significativo de entrevistados que disseram ter sido difícil compatibilizar o
formato do PMAS com a versão a ser inserida na WEB. Isso ocorreu porque havia uma
limitação de caracteres a serem inseridos no sistema. Em decorrência dessa limitação, o
roteiro elaborado pela SEADS recebeu críticas por implicar possível perda de informações
importantes: “a proposta engessa o município, que fica sem espaço para apresentar o
conjunto das ações previstas”; tem “excessiva rigidez”; é um “modelo compulsório” que
“impossibilita a informação completa”. De acordo com esses depoimentos, as ações
executadas no município são mais amplas do que as inseridas na versão WEB, requisito
fundamental para efeito da celebração do convênio único com a SEADS. Chegou-se a
afirmar em um município que existe um “plano verdadeiro, mais abrangente, que não é esse
apresentado à SEADS”.
Em cerca da metade dos municípios, os prazos exíguos para elaboração do PMAS foram
motivos de queixa. Outra queixa refere-se às constantes mudanças na orientação sobre o
preenchimento do PMAS. Segundo os gestores entrevistados, num momento a orientação
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46
Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
era fazer via ofício, depois se orientava para ser feito pelo sistema WEB, e assim se
seguiram diversas mudanças de orientação que obrigaram os municípios a refazerem a
forma de seus PMAS algumas vezes. Justifica-se, em parte, por essa via o atraso do
processo de envio. Além do problema das orientações, os municípios apontaram que a
pequena disponibilidade de pessoal agravou esse mesmo problema. Apontaram, ainda, que
para poder cumprir os prazos foi necessário optar por um trabalho com menor tempo
dedicado à discussões mais substantivas de conteúdo, limitando-se o envolvimento de
outros atores e focalizando diretamente a eleição das prioridades locais. Foi destacado em
um município, que o órgão gestor foi contatado pela DRADS com antecedência de trinta
dias da data de entrega do PMAS, e que o CMAS do município se inteirou do processo
apenas na última semana. É certo que o município poderia ter iniciado a mobilização e as
discussões coletivas sobre o assunto antes do contato formal da SEADS, mas, por outro
lado, os gestores argumentaram que municípios ficaram na dependência dessa
comunicação formal para ter as informações básicas sobre linhas e valores de
financiamento.
Em alguns municípios, o PMAS 2005 foi baseado no do ano anterior, com poucas
adaptações. Nas palavras de um entrevistado, “estima-se que haja necessidade de ruptura
do modelo que vem se repetindo... a autoridade municipal deve ter autonomia para
introduzir mudanças e estabelecer outras prioridades”. Considerando ser 2005 o primeiro
ano das novas administrações municipais, que estão executando os PMAS definidos na
gestão anterior, tais afirmações sobre autonomia podem ser entendidas como uma
demanda dos gestores por maior autonomia para mudar os convênios em curso, firmados
por uma gestão anterior.
Indagados a quem caberia redefinir prioridades no caso de haver contingenciamento de
parte dos recursos previstos, a maioria dos entrevistados citou o órgão gestor e o Conselho
Municipal de Assistência Social.
Uma proposta interessante levantada por um município diz respeito a um maior
detalhamento das ações do plano, para que este venha a ser utilizado no cotidiano das
instituições. Essa proposta ganha maior sentido se for considerado que embora todos os
gestores se refiram ao PMAS como um guia geral para as ações, ele é pouco utilizado no
dia a dia da implementação dos programas.
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Relatório Executivo
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Relatório Final
Com relação ao processo de elaboração do PMAS, os atores entrevistados reconheceram a
necessidade de aprimoramento. A avaliação é de que o roteiro estabelecido pela SEADS,
em que pesem as críticas que recebeu, funcionou como um primeiro passo no sentido de se
trabalhar com maior rigor técnico para a formulação da política de assistência social –
principalmente para os municípios que ainda não vinham desenvolvendo de forma
autônoma essa iniciativa.
Fica clara a demanda dos municípios no sentido de aprofundar os instrumentos oferecidos
pela SEADS. Entretanto, as limitações dos diversos órgãos gestores ainda continuam
grandes. Sejam limitações ligadas à estruturação dos órgãos (quadro de servidores
insuficiente, falta de equipamentos, etc.), sejam limitações quanto à falta de uma
capacitação mais ampla, que leve os municípios a se apropriarem do instrumento para suas
atividades gerenciais cotidianas.
•
Participação e articulações interinstitucionais
Um dos objetivos perseguido no processo de elaboração do Plano Municipal de Assistência
Social consiste em fomentar o envolvimento dos atores institucionais relevantes ampliando a
participação de lideranças comunitárias, dos usuários e da população em geral. O princípio
da democratização, presente na Constituição e na LOAS, implica no fortalecimento das
instâncias de articulação no nível municipal, com processos de discussão e formação de
consensos entre o governo e representantes de grupos da sociedade, objetivando garantir a
necessária legitimidade às prioridades definidas no plano.

Articulação entre órgão gestor e CMAS
O impacto do processo de elaboração do PMAS, com o roteiro proposto pela SEADS, foi
moderado no que diz respeito ao aprimoramento das relações entre o órgão gestor da
assistência social e o conselho de assistência social do município. Ao comentar as ações
desenvolvidas para a construção do último plano, alguns municípios destacaram que houve
uma aproximação entre ambos, mas o mais provável é que isso tenha ocorrido nos locais
onde a relação já fluía com facilidade. Assim como há relatos de bom entrosamento e
participação expressiva dos conselheiros, há também, em número equivalente, relatos de
ausência de participação do CMAS, ou de participação insuficiente.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Nos municípios em que a articulação entre o órgão gestor e o conselho fluiu bem, foi
destacado como ponto positivo o fortalecimento do papel do conselho ao longo do processo
de elaboração do plano, por se tratar do de um espaço institucional privilegiado do diálogo
do poder público com as instituições prestadoras de serviços de assistência social. Outro
ponto central enfatizado é o do poder deliberativo do conselho para definir prioridades.
Em alguns poucos municípios, apesar de haver bom entrosamento entre órgão gestor e
Conselho, foi questionado o papel de cada uma das instituições. O que se observou em
muitas entrevistas é que, na verdade, existe uma confusão no que se refere ao papel do
conselheiro representante do governo, especialmente do órgão gestor da assistência social.
Isso porque os papéis e as ações que executa em cada uma das instâncias devem ser
distintos. Alguns entrevistados consideraram que falta aos conselheiros uma clareza maior
sobre o papel que devem desempenhar no Conselho. Também foi dito em alguns
municípios que eles não distinguiram as competências do conselho das do órgão gestor,
havendo interferências equivocadas na elaboração do plano. Em outros municípios, a
participação do CMAS foi considerada muito passiva, limitando-se a uma atuação residual
na aprovação do plano, introduzindo pequenas adaptações e mantendo basicamente os
mesmos padrões do ano anterior.
Em outros dois casos, os planos foram elaborados pelos gestores da administração anterior
de forma centralizada, com participação passiva do conselho. Em função disso, e da
mudança da equipe técnica do órgão gestor, perderam-se as informações sobre esse
processo. Por outro lado, em um município, foi destacado o papel do CMAS justamente em
preservar a memória e garantir a continuidade das ações nas transições de Governo. Para
tanto, é essencial que os regimentos internos desses conselhos indiquem datas diferentes
para a renovação das representações da sociedade civil e de governo.
É preciso analisar essa questão à luz da natureza da intervenção esperada do CMAS, que é
de aprovar, acompanhar e controlar a execução da política; acompanhar o alcance dos
resultados dos pactos estabelecidos com a rede prestadora de serviços de assistência
social; inscrever, fiscalizar e, se for o caso, propor o cancelamento do registro das entidades
e organizações no âmbito municipal. Nesse sentido se diferencia de uma secretaria
municipal, a quem cabe executar a política municipal de assistência social definida pelo
CMAS.
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Relatório Final
A manutenção de relações harmônicas garantindo os espaços decisórios próprios a cada
uma dessas instâncias depende da clara compreensão de seus papéis institucionais. Nesse
sentido, o processo de elaboração do PMAS pôde contribuir com elementos importantes
para a reflexão, na medida em que, ao ampliar o espaço de autonomia municipal, exige dos
principais atores posturas pró-ativas que poderão auxiliar tanto o delineamento de espaços
próprios de atuação quanto de formas de cooperação.

Articulações com a rede de entidades e participação de outros atores
Alguns entrevistados identificaram como positivo o fato de que o modelo atual do PMAS
exigiu maior proximidade do órgão gestor e do CMAS com as entidades sociais. A maioria
apontou como uma das principais vantagens do plano a visibilidade que ele proporciona
para a rede de instituições de assistência social.
Ao visualizar as necessidades locais e o perfil dos serviços e programas que desenvolvem,
de forma a participar do processo de compatibilizar demanda e oferta, as entidades
aumentaram sua percepção de que integram uma rede que recebe recursos das três
esferas da Federação.
Entretanto, os entrevistados destacaram que essa percepção por necessidade de integração
poderia ser mais abrangente, estando limitada pelo próprio desenho visto como
“excessivamente estruturado” do PMAS, no formato exigido pelo Convênio Único. O roteiro
indicado pela SEADS fica restrito, no tocante à definição das ações, aos programas e
serviços que contam com financiamento estadual. Na visão dos entrevistados, isso tende a
levar a um automatismo na elaboração do Plano, que tende a permanecer centrado
exclusivamente nas ações no âmbito do Convênio Único, impossibilitando a identificação de
toda a rede de proteção social em funcionamento no município (o que abrangeria a rede que
não é conveniada).
O congelamento do montante de recursos repassados aos municípios foi apontado como
motivo das dificuldades de negociações com as entidades com vistas à alteração da rede de
serviços vigente.
Com relação à rede de prestadores de serviços, os depoimentos dos entrevistados
indicaram, na maioria dos municípios, a ausência de critérios para seleção das instituições a
serem integradas à rede conveniada. Em geral, foram observadas apenas as exigências
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Relatório Final
legais e burocráticas, tais como apresentar documentação em ordem e estar inscrita no
próprio CMAS.
Raras vezes houve menção a alguma avaliação do desempenho: em um município os
entrevistados disseram que se preparam para fazer uma reavaliação das entidades,
solicitando informações sobre os equipamentos e serviços disponíveis; outros dois
municípios se preocupam com a construção de indicadores para apoiar esse processo.
Assim, em geral os municípios mantiveram, em 2005, a mesma rede do ano anterior; alguns
introduziram pequenas alterações; houve um ou outro caso de acréscimo de alguma nova
instituição, justificada por desenvolver programa voltado para as prioridades definidas no Plano.
Os municípios de pequeno porte, contam com pequeno número de instituições que integram a
rede e é também pequeno número das instituições existentes que poderiam vir a integrá-la.
Foi levantada a necessidade de um trabalho específico junto à rede para que ocorra a
incorporação da diretriz da matricialidade sócio-familiar proposta pela Política Nacional de
Assistência Social nas ações dessas instituições.
De maneira geral, segundo os entrevistados, os avanços proporcionados pelo processo de
elaboração do PMAS no sentido de ampliar o envolvimento da rede não foram ainda
significativos. Houve testemunhos que atestaram melhorias, mas ainda incipientes: “houve
algum avanço, mas pode evoluir”. A identificação de novas parcerias foi destacada em
muitos municípios como um ponto que permite muitos avanços. Foi destacado, também, que
se os avanços concretos ainda não foram significativos, o processo vem estimulando a
reflexão e a percepção por necessidades de mudança. Mais do que isso, de forma geral
verificaram-se ganhos em termos da compreensão das novas diretrizes para o setor e uma
certa disponibilidade para avançar no sentido definido pela legislação. Além disso, parece
estar se configurando uma demanda dos gestores para que o instrumento do PMAS evolua
no sentido de funcionar como balizador para as mudanças.
Se houve algum avanço na ampliação do envolvimento das entidades, para quase todos os
municípios não se pode dizer o mesmo com relação aos usuários e a outros representantes
da sociedade civil.
Faltou também, na maioria dos municípios, a divulgação do Plano, embora em várias
cidades ele tenha sido publicado na imprensa local. Somente em poucos municípios houve
um esforço dirigido para ampliar a participação e a visibilidade do instrumento.
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Relatório Final
É natural que a participação ampliada da sociedade seja menos expressiva que a dos atores
centrais do processo. É conhecida a dificuldade de implementação da gestão participativa
nas políticas sociais no Brasil. Ainda assim houve, segundo os entrevistados, municípios
que lograram mobilizar a opinião pública em alguma dimensão e envolver outros segmentos
da sociedade na definição das ações, levando a que o PMAS resultasse, em alguma
medida, de processos de construção coletiva.
Fica claro que esse processo não envolve a participação dos beneficiários das ações da
política de assistência social, cujas entrevistas evidenciam a ausência de percepção crítica
da política. Nenhum dos entrevistados demonstrou possuir mais que conhecimentos
fragmentados do todo, ainda que suficientes sobre um ou outro programa ou serviço.

Relações do município com a DRADS/SEADS
O papel da DRADS/SEADS recebeu comentários variados. Na maior parte dos municípios,
os entrevistados classificaram o apoio recebido para a elaboração do plano como
“adequado”. Em poucos, esse apoio recebido foi destacado como fundamental para suprir
dificuldades locais, especialmente na questão de acesso a dados e informações e como
facilitador para a articulação entre o órgão gestor e o conselho. Em um município, foi
assinalado estreitamento das relações entre CMAS e DRADS como conseqüência da
elaboração do plano.
Em cerca de um terço dos municípios a DRADS recebeu críticas negativas a respeito da
capacitação oferecida. Essa atividade foi avaliada como insuficiente por não ter coberto
todos os aspectos necessários, ou por focalizar apenas as questões burocráticas. Houve
quem dissesse que a operação das rotinas administrativas têm sido a única preocupação da
SEADS no relacionamento com o município, obrigando-os a procurar outras parcerias para
discussão dos conteúdos da política de assistência social, como a Frente Paulista de
Dirigentes Públicos Municipais de Assistência Social, a Comissão Intergestora Bipartite –
CIB e o próprio Conselho Estadual de Assistência Social. Novamente aparece a demanda
por uma capacitação mais “ampla”, que vá além dos procedimentos burocráticos de
preenchimento do roteiro para elaboração do PMAS e faça com que os atores sociais se
apropriem deste instrumento como um mecanismo de apoio gerencial. Os entrevistados que
se manifestaram a esse respeito sentem falta da presença da SEADS/DRADS em
discussões temáticas substantivas.
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Relatório Executivo
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Relatório Final
Outra dificuldade na relação com a DRADS, apontada por número expressivo de
entrevistados, localizou-se nos fluxos de comunicações entre esta última e o órgão gestor
do município, comumente solicitado “na última hora” a tomar providências. Além disso,
foram destacadas dificuldades entre DRADS e Órgão Gestor com relação às entidades
conveniadas, que por vezes recebem comunicações sobrepostas dessas duas instâncias.
Em alguns municípios, foi enfatizada a importância da equipe técnica da DRADS assumir
uma postura compatível com o novo modelo definido pelo PMAS para sua atuação.
CONVÊNIO ÚNICO: AVANÇOS E CRÍTICAS
Uma avaliação deve, sempre que possível, comparar a situação anterior e posterior à
introdução de algum tipo de mudança na realidade. Neste caso, cabe ressaltar que as
respostas às entrevistas não puderam ser cotejadas com elementos e dados suficientes
para comparação com a situação anterior ao Convênio Único nos municípios. Embora
muitos documentos tenham sido disponibilizados, esses são muito heterogêneos quanto aos
dados que informam e, em geral, pouco abrangentes. Foram utilizados, como indicadores
qualitativos, somente as declarações dos entrevistados.
•
Convênio Único e a rede de proteção social nos municípios
Verificou-se na pesquisa de campo realizada junto a 30 municípios que, para uma parte
significativa dos órgãos gestores da assistência social, a percepção é de que o Convênio
Único possibilitou um ganho na desburocratização dos processos de repasse dos recursos
do Governo Estadual e na prestação de contas realizada pelas Prefeituras.
O conteúdo dessa avaliação, percebida como “simplificação da burocracia”, refere-se às
possibilidades abertas para a Prefeitura de gerenciar os recursos estaduais transferidos e
realocá-los entre as instituições que compõem a rede de proteção social dos seus
municípios, alcançando dessa forma uma base para a construção de uma política municipal
para a área de assistência social. Segundo esses mesmos entrevistados, antes do Convênio
Único, quando algum ajuste se fazia necessário, era necessário o desencadeamento de
muitas ações. Era preciso reconstruir o planejamento com a DRADS, ir à sede da SEADS
negociar, justificar. Parece que com o modelo atual isto não mais acontece. O Convênio
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Relatório Final
Único conferiu mais autonomia e flexibilidade ao órgão gestor, o que é considerado como
um avanço. Ainda assim, para outros gestores, o fato do município ser responsável somente
pela gestão dos recursos repassados pelo governo estadual não trouxe grandes mudanças
na operação da política já praticada, embora todos reconheçam que esse modelo pode ser
visto como uma forma de reforçar a autonomia do município na definição e implantação da
política de assistência social.
No entanto, gestores locais apontam que o modelo adotado poderia ser mais simples e
flexível, pois para sua implementação, da forma como se apresenta, há exigências que
requerem o recrutamento de pessoal especialmente qualificado para atendê-las.
Muitos observaram que a rede social do município já era construída a partir da lógica da
necessidade local, mas reconhecem que o Convênio Único veio a respaldar e reforçar a
diretriz de compatibilizar serviços com as demandas reais. “Quanto maior a flexibilidade para
o uso dos recursos mais fácil fica a readequação às necessidades”.
O aspecto central e positivo requerido para a sua implementação - percebido pelos diversos
gestores do nível local - diz respeito à clareza (identificação e classificação) sobre os
recursos sociais públicos e privados que o plano exige como pré-requisito para a assinatura
do Convênio Único. Enfatizam também a necessidade de maior domínio e conhecimento
sobre as ações existentes na comunidade e o desafio gerencial para a integração dessas
ações.
Ainda na linha da readequação das práticas de gestão, a categorização dos programas
como proteção básica e proteção especial, tal como definido na legislação e requerida no
Convênio Único, é apontada como positiva por sinalizar diretrizes mais claras para a
organização da assistência social no município reforçando o processo de descentralização e
de maior autonomia do município na definição e implantação dessas diretrizes e na
estruturação do sistema municipal como preconizado pelo SUAS.
•
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Relatório Executivo
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Volume 6
Relatório Final
Financiamento das ações
Nesse quesito, de acordo com as declarações dos entrevistados, as dificuldades superaram
os avanços, face à insuficiência dos recursos alocados na política de assistência social para
enfrentar a demanda social acumulada da população. Segundo os depoimentos, os
municípios assumiram novas responsabilidades, mas não receberam recursos adicionais
para tanto. Assim, alguns entrevistados consideraram que os ganhos potenciais de
autonomia ficaram prejudicados, já que alterações na rede de proteção social implicarão na
arbitragem das perdas para algumas entidades — o que os municípios não querem ou não
têm condições de fazer.
Em todos os municípios há a queixa sobre a insuficiência das transferências das esferas
estadual e federal de governo. Também em todos foi enfatizado - pelos dirigentes e técnicos
dos órgãos gestores, conselheiros e representantes das entidades - que o pequeno valor
das transferências da SEADS no âmbito do Convênio Único é a principal dificuldade
identificada ao longo do processo de elaboração do PMAS. A falta de reajustes e eventuais
reduções nos repasses previstos nos planos, em diversos municípios, agravam o quadro.
A forma dos municípios lidarem com isso depende, evidentemente, do potencial financeiro
de cada um deles, entre outros fatores. Em diversas prefeituras, observou-se o aumento dos
recursos próprios para compensar essa situação; em outras, o redirecionamento de
recursos entre os programas para os considerados prioritários.
Em diversos municípios onde foi possível fazer a análise, verificou-se aumento dos recursos
próprios no financiamento das atividades previstas no âmbito Convênio Único, o que não
necessariamente significa maior aporte de recursos para a política de assistência social
como um todo.
Os entrevistados de alguns municípios relataram que houve avanço expressivo na alocação
de recursos do próprio município no financiamento da Assistência Social após negociação
estabelecida com base em diagnóstico feito para o PMAS. Assinalam que embora o Plano
tenha sido instrumental para negociações intra-municipais, ele não teve o mesmo efeito em
relação à própria SEADS. Em um número expressivo de municípios ouviu-se que essa
Secretaria não abriu espaço algum para negociação de metas e valores, independente do
diagnóstico da realidade municipal indicar a urgência dessa providência.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Existe uma clara percepção nos municípios sobre a proposta de co-financiamento das ações
pelas três esferas da Federação e clareza também quanto à importância de busca de
contribuições privadas e novas parcerias para viabilizar as ações de assistência social. É
reconhecido pela maioria dos entrevistados, que a operacionalização e concretização
dessas parcerias ainda está longe de tornar-se uma realidade. Por outro lado, um elemento
destacado como positivo do modelo do Convênio Único é o reforço à transparência sobre as
fontes de recursos que financiam a política social no município, incluindo o conjunto da rede.
Isso é visto como capaz de propiciar ao CMAS a possibilidade de um melhor
acompanhamento da política, uma vez que dá visibilidade para os valores disponíveis e
suas aplicações para o conjunto dos programas e ações.
Foi comentado que o fato da proposta de financiamento ser organizada por tipo de proteção
e por projeto representa um avanço. De outro lado critica-se a impossibilidade ou dificuldade
de realizar a realocação de valores entre a proteção social básica e a especial.
Um aspecto que merece destaque é o fato de que, em praticamente a totalidade dos
municípios, as informações sobre financiamento da assistência social não puderam ser
utilizadas pelos pesquisadores. Isso em função de não haver padronização na forma de
atribuição das despesas. Tampouco os instrumentos definidos pela SEADS ajudam nesta
tarefa. Em cada fonte documental consultada, havia variações nos valores encontrados para
uma mesma informação. A base de dados para as informações de um instrumento muitas
vezes não é a mesma utilizada por outro, ou os procedimentos diferem, ou mesmo a
classificação orçamentária parte de diferentes concepções.
•
Sistema de monitoramento e avaliação das ações
Os entrevistados em quase todos os municípios indicaram, como um avanço proporcionado
pelo PMAS, a ampliação da possibilidade de monitoramento e avaliação das ações
desenvolvidas pela rede de entidades. Entendem que as exigências de elaboração de
projetos detalhados, planos de trabalho e relatórios circunstanciados são elementos que
facilitam o acompanhamento dos projetos e serviços.
Entretanto, observa-se que, entre os entrevistados que se preocuparam com a
operacionalização desse processo, foram poucos os que se referiram à definição de
indicadores.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Até o momento, embora os planos incluam propostas abrangentes de monitoramento e
avaliação, na maioria dos municípios a prática em andamento consiste apenas em verificar
se as atividades previstas foram realizadas, qual o público atingido e como os recursos
foram utilizados.
Foi rara a identificação de uma preocupação concreta com o desenvolvimento de processos
de supervisão e reflexão mais abrangentes com as entidades. Os entrevistados
consideraram importante haver uma proposta de reflexão sobre as dificuldades e os
resultados observados, mas, com poucas exceções, ainda não há avanços significativos
nessa direção.
Na maioria dos municípios, a definição de critérios para monitoramento e avaliação das
ações e programas foi destacada como um ponto que deve evoluir. Essa percepção, aliada
à solicitação de cursos sobre essa questão, evidencia que existe a consciência de que é
preciso avançar com elementos técnicos para o acompanhamento e avaliação das ações,
da mesma forma como se vem fazendo com o diagnóstico. E volta, tal qual na discussão
sobre o diagnóstico, a questão da estruturação dos órgãos gestores para conseguir dar
conta das tarefas exigidas pelo monitoramento e avaliação das ações. É necessário
constituir equipes capacitadas e com equipamentos adequados para realizar bem tais
tarefas. O monitoramento atual é, basicamente, realizado a partir das demandas de
prestação de contas da SEADS.
A unificação dos instrumentos, nas versões impressas e da Web, bem como a simplificação
da prestação de contas, foram questões muitas vezes abordadas como pontos para
aprimoramento no Convênio Único, assim como a necessidade de se definir e elaborar um
instrumental para o monitoramento e a avaliação, acompanhado de um processo de
capacitação continuada para agentes municipais.
Parcela dos entrevistados avalia que a prestação de contas não se alterou para as
entidades conveniadas e ficou, ao mesmo tempo, mais simples para a prefeitura. Para eles,
o controle ficou mais fácil porque é uma conta única e a prestação de contas com a
apresentação das notas fiscais a ser entregue à DRADS é feita apenas uma vez por ano.
Em alguns municípios afirmou-se que a prestação de contas, realizada por meio de
planilhas do Excel, ficou facilitada por conta das padronizações feitas para que as entidades
informem as áreas orçamentárias e financeiras e estas verifiquem as despesas realizadas.
As entidades apresentam as cópias das notas fiscais que comprovam as despesas
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
efetuadas no período (conforme Instrução Normativa 02 do Tribunal de Contas do Estado) e,
em caso de dúvidas ou qualquer anormalidade, são notificadas a comparecer à Prefeitura
para explicar os procedimentos adotados.
A prestação de contas do ano de 2004 foi complicada, o que causou vários transtornos,
dentre eles os problemas associados a adentrar outro exercício fiscal com pendência. Ainda
na dimensão financeira, segundo entrevistados, seria conveniente que os recursos fossem
repassados no início do mês. Segundo os mesmos entrevistados, essa demanda já foi
apresentada à SEADS.
Por fim, uma expectativa que apareceu recorrentemente nas entrevistas diz respeito à
adoção de um sistema de monitoramento compartilhado entre os atores que compõem a
rede. Esse ponto, segundo os depoentes, pode vir a reforçar qualitativamente a capacidade
do município para definir sua política de assistência social e a levar ao aumento da
capacidade de atendimento, em particular com a integração dos programas e a realização
de ações descentralizadas, que comprovadamente garantem mais acesso à população. No
entanto, sempre é asseverado que um montante dos recursos financeiros adequado é o que
tornará qualquer expansão viável e sustentável.
•
Mudanças gerenciais
Segundo operadores da política de um município de grande porte, com a implantação do
Convênio Único ocorreu um estreitamento do relacionamento entre o órgão gestor e as
entidades da rede, assim como do órgão gestor com o Conselho Municipal de Assistência
Social. Integraram-se ações na busca de atendimento às necessidades diagnosticadas,
ampliando-se a rede de proteção social básica com ênfase no jovem de quinze a dezessete
anos, incentivo ao protagonismo juvenil e fortalecimento do atendimento ao idoso em meio
aberto. O convênio ajudou também a definir melhor os papéis, dentro da Secretaria, para o
acompanhamento dos programas e reforçou a interação das equipes, tornando a relação
mais dinâmica com responsabilidades bem definidas.
Embora já reconhecido por parte dos gestores que o Convênio Único tenha facilitado o
trabalho, diminuído a papelada e desburocratizado certos processos, foi dito também que
indiscutivelmente aumenta a responsabilidade do órgão gestor municipal. Fato considerado
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Relatório Executivo
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Relatório Final
positivo porque, para esses entrevistados, ajudou a organizar também o poder executivo e a
torná-lo mais responsável.
O processo de mudança em curso é visto como um aprendizado constante sobre os
conteúdos da assistência social e até mesmo de áreas correlatas. Nessa perspectiva, o
Convênio Único é entendido como o início de um processo de mudança de paradigma para
o setor, com o abandono gradual do atendimento segmentado e/ou voltado para a caridade.
Para alguns membros de ONGs e outras entidades, as mudanças foram significativas
porque é mais fácil cobrar da prefeitura o repasse regular de recursos. Antes não se tinha
acesso sobre quanto e quando seria liberado o recurso. Segundo depoimentos, com o
modelo de Convênio Único a Secretaria Municipal se preocupa mais em acompanhar o
movimento do FMAS, são tirados extratos semanais e as entidades têm que seguir o plano
à risca, facilitando com isso melhores controles.
Alguns municípios apontaram que, com o Convênio Único, as entidades que não utilizavam
ferramentas de gestão e planejamento tiveram que passar a aplicá-las e portanto a
trabalharem melhor, a partir de um projeto próprio para cada um de seus programas. Esse
pode ser visto como um ponto de contribuição para aperfeiçoar a organização dessas
entidades.
•
Pontos críticos
Um ponto interessante abordado por pessoal do setor financeiro refere-se à grande
quantidade de informações, de muitas naturezas, que o convênio exige para sua
celebração/operacionalização: desde o diagnóstico até os mecanismos de monitoramento.
Sugerem que, para que isto possa ser bem feito, a DRADS/SEADS deveria promover
programas de capacitação conjunta, envolvendo diversas áreas e técnicos, de forma que
todos os funcionários e gestores envolvidos na política de assistência social participassem e
se qualificassem num mesmo processo, garantindo entendimento e conhecimento
uniformizado.
A percepção positiva para as dimensões aqui citadas, via de regra, é acompanhada de
considerações quanto à necessidade da presença de outros aspectos para que impliquem,
de fato, mudanças qualitativas. Como por exemplo, é citada a necessidade de pessoal
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Volume 6
Relatório Final
qualificado nos conteúdos da política e habilitado para conduzir processos de planejamento
e de negociação com os atores que compõem a rede.
Por outro ângulo, pode-se avaliar que parte das dificuldades foi creditada à introdução de
um novo modelo, como atestado pelo depoimento de uma técnica de órgão gestor, ao dizer
que “a dificuldade foi aprender o que é o Convênio Único, como operá-lo e entender como
ele funciona”.
As críticas mais freqüentes se referem ao atraso nos repasses do recurso financeiro, na falta
de recursos humanos disponíveis nos quadros das prefeituras e na falta de orientação para
o monitoramento.
•
Proposições e obstáculos: exemplos ilustrativos
De forma a ilustrar os avanços, obstáculos e proposições ao Convênio Único feitas pelos
diferentes atores entrevistados organizou-se, por área temática, as expressões mais
comuns colhidas no campo pelos pesquisadores:
Regularidade no Repasse de Recursos:
 Melhorou a regularidade de repasse financeiro.
 Os repasses ocorrem entre um e dois meses após o serviço ser prestado.
Aspectos Financeiros
 O regime de ressarcimento tem criado grandes dificuldades para a gestão financeira das
entidades;
 A flexibilidade na redistribuição de recursos entre programas da mesma categoria é
positiva;
 O valor per capita está defasado em relação aos custos efetivos da prestação do
serviço;
 Insuficiência de verbas para atender todas as ações previstas no PMAS;
 Faltam recursos para os programas previstos;
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
 O fato do município ter a gerência financeira de todos os convênios feitos pela Secretaria
de Finanças, que também controla o FMAS, facilitou a intervenção.
 Falta um manual de normas e procedimentos para operacionalização financeira do
convênio.
Prestação de Contas:
 Críticas aos prazos exíguos para a produção de relatórios e prestação de contas;
 As entidades têm dificuldades para fazer contabilidade e cumprir os prazos;
 Sugestão de simplificação da prestação de contas;
 A prestação de contas está mais fácil e reduziu o trabalho do monitoramento financeiro.
 Exigência de assinaturas do prefeito e do presidente CMAS poderiam ser dispensadas
nas prestações de contas mensais;
Papel Desempenhado pelas DRADS:
 Capacitação pelas DRADS insuficiente;
 A capacitação da DRADS foi muito instrumental, poderia ser mais substantiva;
 Qualificação do apoio técnico oferecido — hoje muito voltado para o esclarecimento de
dúvidas pontuais;
Monitoramento e Avaliação:
 Avanço na possibilidade de controle e avaliação dos serviços prestados;
 Apesar do esforço faltam mais orientações para o monitoramento e repasse de
informações para as entidades;
 O monitoramento do convênio único é possível porque existe uma equipe técnica
especializada que cuida de acompanhar todos os repasses e prestações de contas e dá
apoio ao Fundo da Assistência Social.
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Volume 6
Relatório Final
Integração com outras Instâncias Governamentais e Comunidade:
 Dificuldades para envolver a participação da comunidade;
 Estimulou o trabalho integrado com o CMAS e levou alguns órgãos gestores a
reformularem seus modos de atuação.
Autonomia da Gestão Municipal:
 Principal avanço: processo de municipalização das relações entre o poder público e as
entidades conveniadas, com mais autonomia para os gestores e ampliação do poder do
CMAS sobre os programas e ações da área;
 O convênio tem reforçado a autonomia na medida em que o município negocia projetos
e pode redirecionar a alocação de recursos;
 O convênio único aumentou a responsabilidade do gestor e do CMAS;
 Trouxe reforço à autonomia do município na definição e implantação da política de
assistência social, mas requer muita competência de negociação dos gestores para que
a autonomia se torne efetiva;
 A rigidez no controle do uso de recursos e a burocracia têm limitado a efetivação de
maior autonomia municipal;
 O problema é adequar as restrições de uso das verbas de convênio com as
necessidades priorizadas;
 Os municípios têm buscado alternativas de financiamento privado e do BNDES para
complementar itens que não permitem aplicação de verbas do convênio único;
 Não houve mudança na rede conveniada;
 Houve um redirecionamento de recursos com o aumento de entidades conveniadas de
proteção básica para melhor focar as necessidades.
Prazos, Volume e Processo de Trabalho:
 Aumento do volume de trabalho e das responsabilidades;
 Os prazos são curtos para os procedimentos de celebração do convênio;
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Relatório Executivo
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Relatório Final
 Processos burocráticos complicados com exigência de documentos desnecessários e
repetitivos para convênio;
 O cronograma precisa levar em conta a agenda municipal;
 Aumento da responsabilidade e do trabalho do gestor municipal para um volume de
recursos restrito;
 Requer da equipe municipal reuniões sistemáticas e visitas técnicas de supervisão às
entidades e análise de relatórios físico-financeiros;
 As visitas e reuniões sistemáticas com entidades e as entrevistas com os usuários, entre
outros procedimentos de gestão, têm levado a melhoria do atendimento.
Recursos Financeiros e Humanos:
 A falta de recursos humanos treinados e de equipamentos informatizados prejudica a
implementação do convênio único;
 Recursos insuficientes para rede especial.
Em síntese, aparece na pesquisa de forma clara que os municípios entendem o Convênio
Único como um instrumento com potencial para fortalecer a política de assistência social.
Este fortalecimento é fruto da desburocratização, da maior autonomia dos municípios e dos
instrumentos de planejamento e monitoramento exigidos dos municípios. Entretanto, há
limites para a realização deste potencial, principalmente no tocante à estrutura dos
municípios. Faltam recursos humanos em quantidade suficiente, falta verba para operar
todos os programas e serviços demandados, falta experiência e capacitação para fazer um
bom planejamento e um bom acompanhamento e avaliação.
Frente a estes limites, os municípios se voltam para a SEADS e as DRADS com esperança
de conseguir junto ao governo estadual os recursos e mecanismos para a superação desses
obstáculos. Por conta desse fato, muitas avaliações reconhecem os aspectos e potenciais
positivos do Convênio Único, mas sempre cobram um passo adiante.
INOVAÇÕES MUNICIPAIS
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Relatório Executivo
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Relatório Final
Alguns municípios estudados fizeram inovações na área de assistência social para lidar com
o Convênio Único e sua forma de funcionamento. Em geral essas inovações buscam
enfrentar características locais especificas que dificultam aquela rede conveniada operar
nas condições do Convênio Único. A principal inovação, empreendida por municípios com
maior capacidade financeira, foi a Prefeitura assumir com as entidades sociais conveniadas
o compromisso de garantir o envio de recursos em uma data regular, independente de
eventual atraso dos fundos provenientes do convenio — um dos principais problemas
apontados no Convênio Único. Verifica-se que isso só é possível em municípios em que há
diversidade de fontes de financiamento com montantes relevantes, não comprometidas em
projetos específicos. Só um município com menor capacidade financeira estendeu essa
garantia a seus conveniados, mas apenas à rede de proteção básica.
Outra inovação que merece destaque é a equipe do órgão gestor assumir uma espécie de
“Assessoria” às entidades tanto na etapa do desenvolvimento de seus projetos, quanto na
etapa de atendimento das exigências de prestação de contas, garantindo, dessa forma uma
melhor adaptação dos programas das entidades conveniadas à política municipal, e
evitando uma das mais importantes causas de atraso no repasse de recursos. Essa
inovação, porém, é difícil de ser mantida pelo órgão gestor e deve caracterizar-se como uma
solução temporária, que dure apenas enquanto as entidades não adquirem a qualificação
necessária para realizar tal tarefa de forma autônoma. Existe inclusive uma grande
demanda por uma capacitação que vise desenvolver esta capacidade autônoma.
Outros Municípios já vinham em um processo de reestruturação de suas áreas de
Assistência Social, tendência essa que foi reforçada pelas necessidades colocadas pelo
Convênio Único. Diversos reestruturaram o órgão gestor, ou reforçaram sua capacidade de
processar informação através de implantação de sistema informatizado e de banco de
dados na área de assistência social. Outros apontam que, em função da sistemática
estabelecida pelo Convênio Único, partiram para a integração dos programas e ações como
caminho para o aumento de eficácia, operacionalizando ações intersetoriais, envolvendo
especialmente a educação. Diversos centraram essa reformulação na participação,
reforçando a visibilidade e centralidade da política municipal de assistência e a capacidade
de articulação de seus principais atores. Em Bebedouro, a política de assistência foi centro
dos debates dos candidatos a Prefeito; em Mogi Mirim, a criação do Fórum de Entidades de
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Volume 6
Relatório Final
Relatório Executivo
Assistência Social articulou a ação dos prestadores do serviço de assistência em torno de
temas de interesse coletivo, fazendo deles parceiros mais fortes na discussão dos rumos da
política de assistência municipal.
Não é de se espantar que exatamente nesses dois municípios fossem levadas adiante
iniciativas inovadoras de cooperação que resultaram em campanhas para reforçar o
financiamento da política municipal de assistência social. Destacam-se: a campanha para
levantar recursos privados da comunidade para o Fundo Municipal de Infância e
Adolescência no município de Mogi Mirim; e a cooperação do CMAS para sustentar
solicitação de aumento de recursos Federais e Estaduais para a assistência social em
Bebedouro. Percebeu-se que esse tipo de ação por parte do Conselho tende a ocorrer em
outros municípios: em vários deles o Presidente do Conselho argumentou fortemente sobre
a defasagem dos valores per capita transferidos, que serão provavelmente utilizados pelas
Prefeituras nas suas solicitações de maiores verbas.
Em relação ao financiamento da Assistência Social, o Município de Ribeirão Preto
apresentou iniciativa inovadora ao buscar resolver os problemas colocados pela restrição ao
financiamento de investimentos em infra-estrutura nos convênios utilizando outros tipos de
financiamento, principalmente do BNDES com garantias municipais.
O comportamento inovador aqui apontado é bastante concentrado (em torno de 5 a 6
municípios em 30). Esses mesmos municípios tendem a dar mais de uma resposta
inovadora aos problemas colocados pela gestão de sua política de assistência social e pelos
problemas e oportunidades proporcionados pela iniciativa estadual de implementar o
Convênio Único. A maior parte dos municípios tem uma atitude passivo-adaptativa, apenas
movimentando-se atrás dos problemas mais urgentes e imediatos.
DIRETRIZES
DA
LOAS,
CONVÊNIO
ÚNICO
E
A
REALIDADE
MUNICIPAL:
VERIFICAÇÃO DAS HIPÓTESES DA PESQUISA
A análise sobre as hipóteses de pesquisa leva em conta o fato de que a SEADS instituiu o
modelo de Convênio Único com os municípios em sintonia com as diretrizes da LOAS e da
PNAS, bem como as Normas Operacionais Básicas que regulam a implementação do
Sistema Único de Assistência Social no país.
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Relatório Final
A análise dos resultados da pesquisa procura identificar os efeitos da celebração desses
convênios na realidade dos municípios, de que forma isso vem ocorrendo, quais os avanços
e os limites desse instrumento. O mérito maior do instrumento em questão é o seu potencial
facilitador ou de reforço do alinhamento dos municípios do Estado de São Paulo a essas
diretrizes e normas, além de inovar em contribuições específicas.
Nos municípios pesquisados os entrevistados demonstraram diferentes níveis de percepção
crítica da realidade da política de assistência local, alguns com domínio dos conceitos e das
principais questões envolvidas na implementação da política e outros não. Neste item foram
incorporadas as opiniões predominantes em cada município, considerados o número de
atores com a mesma visão e, quando pertinente, o maior conhecimento da questão em foco
derivado de suas respectivas posições institucionais.
•
Hipóteses Gerais

Aumentar a focalização das ações segundo os graus de carência e tipo de
necessidade das famílias carentes
Para compreender as respostas dos municípios a essa questão faz-se importante situar que, pela
forma como ela foi introduzida para os entrevistados, estes associaram a focalização à adequação
entre o perfil da demanda da população e os serviços e programas oferecidos pela rede sócioassistencial, sem elaborar maiores considerações a respeito da complexidade do enfrentamento
da questão social, ou do clássico dilema “focalização x universalização”.
Também não se detiveram em análises sobre o papel específico da política de assistência
social nesse contexto. Os discursos mais elaborados limitaram-se a apreciar (positivamente)
a superação do olhar fragmentado, por segmento, em direção a uma atenção mais
integradora, possibilitada pela diretriz de privilegiar a família como núcleo social básico a ser
protagonista das ações e pela diretriz de organizar os programas e serviços de acordo com
suas características de oferecerem um tipo de proteção social básica ou especial.
É importante que a SEADS, como órgão coordenador da política de assistência social do
Estado de São Paulo, promova debates ampliados com os municípios sobre os conteúdos
substantivos dessa política que, no presente assume dois movimentos simultâneos. De um
lado, a concepção que embasa as diretrizes do PNAS alarga expressivamente o papel da
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assistência social; de outro, o orçamento da União concentra-se nos benefícios de
transferência de renda, configurando-se como uma espécie de seguro contra a miséria.
Fica claro que a complexa tarefa de promover ações com potencial gerador de autonomia
para as famílias e pessoas em estado de vulnerabilidade, atuando de forma complementar e
integrada, fica a cargo dos municípios e estados. Nesse sentido o Convênio Único não
deveria se apoiar apenas em planos restritos, que permitem visualizar as demandas que
serão atendidas com base em uma fonte específica de recursos, mas evoluir para planos
completos, que subsidiassem inclusive propostas de âmbito regional.
Feitas essas considerações, cabe comentar que a maior parte dos municípios pesquisados vê no
Convênio Único um instrumento com potencial para aumentar a focalização das ações locais.
Dentre eles, cinco já reconhecem que o Convênio Único fez aumentar a focalização7,
dezesseis8 identificam esse processo como em curso, oito9 o percebem como tendência a se
efetivar, e um deles10 considerou que não há indícios concretos para tal avaliação. Parte dos
municípios observou que o processo ainda é recente e poderá ser melhor avaliado daqui a
alguns anos.
Os fatores que propiciam essa focalização, de acordo com os entrevistados, são
basicamente três:
 O diagnóstico bem elaborado que fundamenta a definição das prioridades e o
planejamento das ações;
 A possibilidade de realocar recursos financeiros entre as entidades da rede, que
sustenta as opções feitas; e
 A sistemática de monitoramento e avaliação, que completa o ciclo, permitindo confirmar
ou reajustar as linhas de ação.
Planos municipais de assistência social e práticas de monitoramento e avaliação precedem
e extrapolam o âmbito do Convênio Único, cabendo entendê-lo como fortalecedor desses
processos nos municípios. O empoderamento dos órgãos gestores e dos conselhos de
7
8
9
10
Botucatu, Cravinho, Rincão, Rio Claro e Vargem Grande Paulista.
Araraquara, Bauru, Campinas, Diadema, Duartina, Engenheiro Coelho, Guaratinguetá, Itaquaquecetuba,
Itatiba, Mogi Mirim, Osasco, Piedade, Santa Bárbara d´Oeste, São Carlos, São José dos Campos e
Sorocaba.
Bebedouro, Cubatão, Espírito Santo do Pinhal, Jaboticabal, Monte Azul Paulista, Pederneiras, Piracicaba e
Poá.
Ribeirão Preto.
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assistência social municipais e o novo equilíbrio entre eles — peça chave da gestão
participativa — ilustra para os dirigentes a importância de não mais adotarem a prática das
transferências de verbas “carimbadas”.
A liberdade do município para definir a alocação de recursos estaduais, mesmo com as
restrições apontadas em itens anteriores, é uma inovação introduzida pela SEADS muito
bem recebida e reconhecida como fator central da nova dinâmica local.

Promover a integração das ações sociais
Ao comentar o impacto do Convênio Único na integração das ações sociais desenvolvidas
nos municípios, diversos entrevistados ressaltaram que essa integração já existia, aumentou
ou passou a existir em virtude de diversos fatores, o que nos remete para a afirmação
introdutória deste item, que identificou o mérito principal deste instrumento justamente no
seu potencial contributivo para implementação de diretrizes da política nacional de
assistência social nos municípios paulistas.
Dos trinta municípios pesquisados, em quatorze11 existe a percepção de que houve aumento
da integração social com o processo de elaboração do PMAS e de celebração do Convênio
Único. Mencionaram ter atingido uma visão integrada da problemática e ilustraram suas
afirmações com exemplos concretos, ou se referiram de forma geral à complementação
entre os programas e as redes pública e privada. Outros seis12 também confirmaram ter
havido aumento de integração, mas apenas em parte associam esse ganho ao Convênio
Único, destacando neste último o maior intercâmbio de informações e a racionalização do
financiamento que propiciou.
Não confirmaram ter aumentado a integração entre as ações sociais, mas a identificaram
como
uma tendência
estimulada
pelo
Convênio Único,
oito13 municípios,
cujos
representantes ressaltaram a importância do monitoramento e avaliação e da adoção de
uma linguagem única entre as entidades para tanto. Um deles comentou que o processo
ainda está sendo apropriado pelos atores sociais relevantes. Apenas em um município14 não
foi associado eventual aumento de integração entre ações com o Convênio Único.
11
12
13
14
Araraquara, Bauru, Bebedouro, Campinas, Cravinhos, Itatiba, Itaquaquecetuba, Diadema, Duartina,
Pederneiras, Piedade, Piracicaba, Mogi Mirim e Vargem Grande Paulista.
Botucatu, Monte Azul Paulista, Rincão, Santa Bárbara d´Oeste, São Carlos e São José dos Campos.
Cubatão, Engenheiro Coelho, Guaratinguetá, Jaboticabal, Poá, Ribeirão Preto, Rio Claro e Sorocaba.
Pinhal.
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A visibilidade da rede foi destacada como uma contribuição expressiva desse processo por
inúmeros entrevistados. Conquistado esse patamar, urge contribuir para que as entidades
sociais melhorem a compreensão das implicações resultantes de integrarem a rede sócioassistencial do município. Também é importante que se esclareçam melhor os papéis das
esferas estadual e municipal de governo, bem como dos conselhos.
Os municípios têm assumido um conjunto expressivo de responsabilidades. Iniciativas da
SEADS em promover de forma permanente a capacitação das equipes técnicas dos órgãos
gestores e conselheiros podem representar uma contribuição expressiva neste momento,
ainda mais se considerado o desafio em que se encontram de habilitação progressiva de
seus processos de gestão da política de assistência social.

Estimular melhorias na capacidade local de atendimento
Em dezessete15 dos trinta municípios entrevistados foram identificadas melhorias na
capacidade local de atendimento, embora sete16 tenham enfatizado que elas devam ser
atribuídas a um conjunto de fatores, e não exclusivamente ao Convênio Único. Em dois
municípios17 os representantes do órgão gestor não se sentiram em condições de avaliar
essa questão, mas os entrevistados no CMAS e na entidade social arrolaram pontos
decorrentes da implementação do Convênio Único que colaboram para melhorias na
capacidade local de atendimento. Em cinco municípios18, apesar da avaliação ser que a
capacidade de atendimento do município não apresentou ainda melhorias, os entrevistados
destacaram que está em andamento um processo que pode vir a contribuir para tal. Para
dois outros municípios19 aspectos que podem resultar em melhorias foram assinalados.
Apenas dois20 afirmaram que não foi percebida nenhuma melhoria direta na capacidade
local de atendimento que possa ser atribuída ao Convênio Único.
De acordo com as pessoas ouvidas, os principais fatores que contribuíram para a melhoria
na capacidade local de atendimento foram:
15
16
17
18
19
20
Araraquara, Bauru, Bebedouro, Campinas, Cubatão, Diadema, Duartina, Itatiba, Jaboticabal, Guaratinguetá,
Mogi Mirim, Pederneiras, Piracicaba, Santa Bárbara d´Oeste, São Carlos, São José dos Campos e Sorocaba.
Bebedouro, Campinas, Guaratinguetá, Itatiba, São Carlos, São José dos Campos e Sorocaba.
Poá e Rincão.
Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal, Osasco, Piedade e Ribeirão Preto.
Botucatu e Itaquaquecetuba.
Monte Azul Paulista e Rio Claro.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
 A adoção de uma cultura gerencial e de planejamento pela assistência social, que
aumentou a racionalização e otimização das atividades;
 A definição clara das prioridades de ação;
 O aumento de exigências para aprovação dos projetos das entidades;
 O sistema de monitoramento e supervisão dos trabalhos das entidades e de avaliação
dos seus resultados; e
 A regularidade na chegada dos recursos e o aumento de capacitação das equipes
técnicas.
Os municípios que contextualizaram a contribuição do Convênio Único em meio a outras
iniciativas em curso destacaram que já elaboravam planos anteriormente ou já monitoravam
as entidades e avaliavam suas ações. Houve municípios que destacaram que o processo de
melhorias foi beneficiado por investimentos feitos com recursos próprios; enquanto outros
fizeram ressalvas ao Convênio Único pela manutenção dos mesmos valores de repasse.
Como visto, diversos municípios aumentaram o montante de recursos próprios investidos
nas ações de assistência social. Foi expressiva a queixa da insuficiência dos recursos que a
SEADS repassa. Cabe enfatizar que os entrevistados identificam o co-financiamento pelas
três esferas de governo como espinha dorsal do SUAS, embora reconheçam a necessidade
de buscar outras parcerias para fazer frente às demandas locais.
A questão do financiamento, para além do aspecto substantivo dos valores efetivamente
alocados para a política de assistência social, exige a adoção de mecanismos que gerem
consensos e garantam transparência às ações. Não há clareza sobre a forma de articulação
dos fundos de assistência social com os orçamentos públicos da área e são bastante falhos
os instrumentos utilizados para registro de dados. Isoladamente consistentes, a análise do
seu real significado se perde por adotarem diferentes bases de cálculo, ou de datas. Em
muitos dos municípios pesquisados foi evidente essa dificuldade; o controle social dos
orçamentos públicos exige procedimentos que simplifiquem a leitura e decodificação das
informações.
Não foi suficientemente enfatizada pelos entrevistados, na análise das melhorias da
capacidade local de atendimento, a questão dos parâmetros para atendimento.
Sabidamente a política de assistência social se ressente da falta de padrões universais de
qualidade para os serviços e programas de atendimento. Este é um ponto fundamental para
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Relatório Executivo
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Relatório Final
garantir eficácia às ações, sugerindo-se à SEADS envidar esforços para fomentar essa
discussão.

Provocar ampliação no atendimento
Não se pode dizer que o Convênio Único tenha contribuído para ampliação do atendimento
global nos municípios, cujos entrevistados unanimemente enfatizaram a insuficiência dos
valores repassados pela SEADS associando a possibilidade de aumentar o atendimento ao
recebimento de mais recursos financeiros.
Embora reconheçam essa limitação, dez municípios21 entendem que houve ampliação de
atendimentos localizada em ações que foram consideradas prioritárias no PMAS e por esse
motivo beneficiadas com mais recursos, o que só foi possível pela liberdade introduzida com
o Convênio Único. Nos outros vinte22, não houve qualquer ampliação de atendimento
decorrente do Convênio Único.
Diversos entrevistados ressaltaram que ocorreu ampliação de atendimento devido a ações
independentes do Convênio — como maiores investimentos da prefeitura ou aumento de
contribuições da iniciativa privada. Verificou-se ainda que alguns planos de assistência
social alteraram as metas de atendimento, mas, por se referirem a serviços diferentes, não é
possível identificar a ampliação de atendimento com os dados disponíveis.
É interessante observar que - apesar de sabidamente muitas prefeituras terem aumentado
de forma significativa o aporte de recursos próprios para ações no âmbito da assistência
social, com impacto em algumas metas de atendimento - ao avaliar esse quesito os
governos locais marcam sua posição em relação à esfera estadual de governo. “Se os
valores do repasse são insuficientes e não sofrem reajuste, pelo contrário em muitos casos
sofrem corte, como falar em ampliação do atendimento?”. E “se os recursos são
historicamente insuficientes, eventual concentração em alguns focos não deveria privilegiar
o aspecto da qualidade das ações?” Nessa linha, vale lembrar o ocorrido em um município23
no qual a rede de entidades não aceitou a proposta da prefeitura de ampliar a capacidade
21
22
23
Araraquara, Bauru, Bebedouro, Botucatu, Cravinhos, Duartina, Itaquaquecetuba, Pederneiras, Rincão e São
Carlos.
Campinas, Cubatão, Diadema, Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal, Guaratinguetá, Itatiba,
Jaboticabal, Mogi Mirim, Osasco, Piedade, Piracicaba, Poá, Monte Azul Paulista, Ribeirão Preto, Rio Claro,
Santa Bárbara, São José dos Campos, Santa Bárbara d´Oeste e Vargem Grande Paulista.
São José dos Campos
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Relatório Final
de atendimento, preferindo utilizar os recursos recebidos para melhorar o atendimento já
prestado.

Promover o aumento do conhecimento, da participação e do envolvimento da
comunidade local em ações relacionadas ao programa
Não se pode afirmar que tanto a celebração do Convênio Único da SEADS com os
municípios quanto o processo de elaboração do Plano Municipal de Assistência Social
(requisito para tanto) tenha contribuído, de forma expressiva, para aumento da participação
e do envolvimento da comunidade local em ações relacionadas a esse campo.
Para melhor analisar essa questão, é importante definir o que se esperaria de participação e
envolvimento, e por parte de quais atores. A gestão participativa da política de assistência
social implica cooperação estatal/privada, consubstanciada nos conselhos deliberativos de
composição paritária entre representantes de governo e de organizações da sociedade civil.
Eles são o locus privilegiado da participação popular, que deve ser estimulada por meio da
realização de reuniões ampliadas, sessões nos bairros, promoção de debates sobre temas
específicos, etc. À sua ação se soma a dos fóruns, bastante ativos em alguns municípios,
que se distinguem dos conselhos na medida em que não implicam institucionalização da
participação e mediações para a representação.
Outras inúmeras ações e articulações da sociedade civil podem evidenciar uma riqueza de
envolvimento da comunidade local, desde que dotadas de conteúdos pertinentes. Em 2005,
especialmente, por se tratar de ano em que se realizam as conferências municipais,
estaduais e nacional da assistência social, esse movimento foi intensificado em todo o país,
mais fortemente ainda se considerado o interesse despertado pela NOB que vem a
regulamentar a implantação do SUAS no território nacional.
É nesse cenário, e de forma consistente com suas exigências, que se insere a proposta do
Convênio Único da SEADS. A análise de como os municípios se organizaram para elaborar
os seus Planos evidencia o esperado aumento de engajamento dos gestores e conselhos
municipais, nos municípios em que existe uma articulação positiva entre esses dois
principais atores da política de assistência social.
Conforme comentado, o impacto do processo de elaboração do PMAS para as relações
entre órgãos gestores e conselhos de assistência social nos municípios foi moderado, tendo
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Relatório Final
sido observados casos em que a articulação foi expressiva e outros em que a participação
do CMAS foi insuficiente, seja por deficiências próprias ou por terem sido alijados do
processo pelo Poder Executivo local.
A elaboração do plano, na medida em que exigiu maior proximidade do órgão gestor e do
conselho com as entidades, mobilizou maior envolvimento dessas no processo de
compatibilizar
necessidades/demandas
apresentadas
pela
população
com
respostas/serviços e programas oferecidos, processo limitado pelas apontadas restrições
orçamentárias e requisitos de inclusão institucional no plano que limitaram seu alcance.
Dos trinta municípios pesquisados, doze24 indicaram ter percebido participação ampliada
significativa no processo de elaboração do PMAS e celebração do convênio; em quatro25
deles os depoimentos evidenciam contradições esperadas em situações em que o maior
engajamento de alguns poucos explicita a dificuldade no envolvimento da maioria. Os outros
quatorze26 assumem que isso ainda não se deu.
Não se pode dizer que houve, nesse processo, aumento da participação e do envolvimento
de outros conselhos, secretarias municipais, representantes de organizações expressivas da
sociedade civil, lideranças comunitárias e usuários de serviços da assistência social (vide
neste relatório o item Participação e Articulações Interinstitucionais).
Para avaliar eventual aumento do conhecimento ocorrido ao longo desse processo nos
municípios, faz-se necessário identificar qual o conhecimento desejável e que atores
deveriam obtê-lo.
Conteúdos pertinentes à formulação, implementação, controle e avaliação da política de
assistência social aparecem como necessários para que essas atividades sejam
desempenhadas com profissionalismo no município. E todos os atores – do órgão gestor, do
CMAS e das entidades sociais que compõem a rede de atendimento – deveriam ter acesso
a processos de formação de recursos humanos. No entanto, para uma definição mais
precisa dos atores e conteúdos, da profundidade e da abrangência para a formulação de um
conjunto de programas de capacitação, seria necessário que um outro tipo de levantamento
fosse feito para que pudesse integrar o escopo desta análise.
24
25
26
Bauru, Campinas, Cravinhos, Diadema, Itatiba, Jaboticabal, Mogi Mirim, Piedade, Piracicaba, Ribeirão Preto,
Santa Bárbara d´Oeste e Vargem Grande Paulista.
Duartina, Guaratinguetá, São Carlos e São José dos Campos.
Araraquara, Bebedouro, Botucatu, Cubatão, Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal, Itaquaquecetuba,
Monte Azul Paulista, Osasco, Piedade, Poá, Rincão, Rio Claro e Sorocaba.
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Relatório Executivo
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Relatório Final
Pode-se dizer, porém, que houve maior aproximação das equipes envolvidas na elaboração
do PMAS com dados e indicadores, e que houve ampliação do seu conhecimento
estratégico sobre os recursos e equipamentos sociais (vide neste relatório o item: Maior e
melhor conhecimento estratégico dos recursos e equipamentos sociais públicos e privados
disponíveis no município, relativo a este tema específico), ambos conteúdos desejáveis de
conhecimento.
Mas o que se ouviu dos municípios foi a ênfase na necessidade de aperfeiçoamento dos
processos de capacitação de pessoal. De maneira geral consideram que os treinamentos e
subsídios oferecidos pela DRADS focalizaram as necessidades prementes do processo,
compreendendo as informações básicas para constar dos planos e para operar a rotina dos
convênios. Esse é um claro espaço de atuação da esfera estadual de governo, que muito
pode contribuir para o aperfeiçoamento da política de assistência social, aumentando a
capacidade técnica dos operadores e da comunidade local para além dos aspectos
puramente operacionais relacionados aos instrumentos do Convênio Único.
•
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Relatório Executivo
•
Volume 6
Relatório Final
Hipóteses Específicas

Proporcionar significativa redução do tempo entre a chegada e a aplicação de
recursos
A análise dessa questão implicaria comparação com a situação anterior à da celebração do
Convênio Único — o que pôde ser feito em alguns municípios, mas não em todos.
Observou-se que alguns fizeram seus comentários com base na situação atual comparada a
uma situação ideal projetada no futuro, e não em relação ao passado recente.
Essa questão também exige que se proceda à distinção do repasse da SEADS para o
município e deste para as entidades. O último momento, da real aplicação feita por elas nos
itens previstos pelo convênio, não foi objeto de comentários pelos municípios, com exceção
de um deles, que destacou situações onde as entidades conveniadas se vêem obrigadas a
concentrar despesas em um curto período de tempo por causa de atrasos anteriores, e
provavelmente cumulativos, na remessa dos recursos.
De fato, a concentração de todos os recursos em um único convênio, para posterior
distribuição feita pela instância municipal de governo representa um fator poderoso de
incentivo para a regularidade das remessas e aumenta de forma expressiva o poder de
pressão do município junto à SEADS. Mas esse poder tende a ser relativizado caso o valor
total da parcela seja subdividido em remessas feitas em dias diferentes, acarretando
dificuldades operacionais adicionais ao gestor municipal.
Quanto aos repasses da SEADS para os fundos municipais, há uma concordância em
relação a uma melhoria na regularidade, com duas ressalvas. A primeira diz respeito aos
atrasos no início do ano (primeiros dois meses) e a segunda à sistemática de pagamento no
final do mês vencido, que faz com que as entidades adiantem a prestação dos serviços por
até sessenta dias. No entanto, a grande queixa quanto aos repasses feitos pela esfera
estadual de governo, como visto, é o seu valor insuficiente, enfatizada em todos os
discursos.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
Quatorze27 dos trinta municípios pesquisados confirmaram que ocorreu significativa redução
do tempo entre a chegada e a aplicação dos recursos e doze28 julgam que ocorreram
melhorias, embora enfatizem os atrasos no início do ano. Para dois29 municípios o Convênio
Único não foi identificado como importante nesse quesito e outros dois30 não viram
elementos para fazer comparação com a situação anterior.
Quanto à prestação de contas, os gestores e técnicos municipais têm consciência de que
problemas na consolidação das prestações de contas de todas as entidades para envio à
DRADS acarretam atrasos na remessas das parcelas dos recursos. Se uma entidade
atrasar, ou apresentar erros, todo o processo é interrompido, comprometendo o prazo do
envio da parcela subseqüente. Para resolver problemas dessa natureza, os órgãos
gestores, em geral, têm dado orientações sistemáticas às entidades conveniadas. Mesmo
nesses casos, ainda são freqüentes problemas nos relatórios elaborados. De acordo com as
entidades, o principal problema refere-se aos prazos, muito exíguos. A exigüidade dos
prazos, também se constitui em motivo de queixa de muitas prefeituras, algumas das quais
utilizam mais de um órgão na análise dos documentos.
Tendo em vista essas dificuldades, algumas prefeituras se comprometeram com as
entidades a adiantar os recursos dos convênios, independente do envio pela SEADS,
resolvendo o problema para as entidades.
O que pôde ser observado com relação ao repasse efetuado pelo município às entidades é
que este, em geral, ocorre de forma muito rápida a partir do momento em que o recurso é
recebido. Houve um caso em que foi especificado o prazo de cinco dias úteis. Em outro
município foram apontados os dias do mês em que o recurso é liberado e o dia em que é
transferido, também com poucos dias úteis de diferença. De forma geral os entrevistados
declaram que o repasse “é imediato”. As sugestões de agilizar os repasses, também
freqüentes, se dirigem ao fluxo SEADS-Prefeitura e não ao fluxo Prefeitura-entidades.
A partir desse conjunto de informações é possível afirmar que a SEADS mantém em geral
regularidade nos repasses aos fundos municipais de assistência social, apesar do atraso no
início do processo, que tem ocorrido em março e não em janeiro, como seria esperado. E
27
28
29
30
Araraquara, Bauru, Campinas, Cravinhos, Cubatão, Duartina, Engenheiro Coelho, Itaquaquecetuba, Monte
Azul Paulista, Pederneiras, Santa Bárbara d´Oeste, São Carlos, São José dos Campos e Vargem Grande
Paulista.
Bebedouro, Botucatu, Diadema, Espírito Santo do Pinhal, Guaratinguetá, Jaboticabal, Mogi Mirim, Osasco,
Piedade, Piracicaba, Ribeirão Preto e Rio Claro.
Itatiba e Sorocaba.
Poá e Rincão.
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Volume 6
Relatório Final
que as prefeituras têm mantido regularidade na alocação dos recursos municipais previstos
nos convênios e na transferência dos recursos recebidos da SEADS para as entidades, por
vezes até adiantando-os com recursos próprios. Ainda que se configure como uma
alternativa para os municípios que têm mais disponibilidade financeira, essa solução não é
passível de generalização e a recomendação é que se encaminhem mecanismos
alternativos e estáveis para resolvê-la.

Proporcionar redução das discrepâncias entre as necessidades locais e
programas de atendimento
Em todos os municípios pesquisados, a redução das discrepâncias entre as necessidades
locais e os programas de atendimento foi associada ao processo de elaboração dos Planos
Municipais de Assistência Social e à celebração do Convênio Único com a SEADS. Onze31
deles consideram que isso já ocorreu; sete32 consideram que ocorreu em parte; e oito33, que
é uma tendência que poderá, ou não, se consolidar nos próximos anos – para tanto,
dependendo de outros fatores, fundamentalmente de maiores investimentos. Para um dos
municípios34, a alteração ainda é inexpressiva e ainda para três dos municípios35 não houve
nenhuma alteração.
A redução das discrepâncias pode ser analisada do ponto de vista quantitativo, hipótese
contemplada no item relativo à ampliação do atendimento, ou qualitativo, contemplando a
adequação entre o tipo de demanda e a oferta de serviços. Quanto a esta dimensão, os
municípios apontaram que a identificação das prioridades locais e a possibilidade de
direcionar os recursos financeiros foram responsáveis pela melhor sintonia observada entre
as ações desenvolvidas e as necessidades apresentadas pela população.
Tradicionalmente as entidades sociais se organizaram tendo em vista atender a
determinados públicos/situações sem uma visão de conjunto que permitisse identificar na
sociedade eventuais lacunas, duplicidades e demanda reprimida pelas ações já
desenvolvidas. O primeiro passo para reduzir as discrepâncias é obter essa visão de
31
32
33
34
35
Araraquara, Bauru, Campinas, Cravinhos, Diadema, Itatiba, Mogi Mirim, Pederneiras, Piracicaba, São Carlos
e Sorocaba.
Duartina, Monte Azul Paulista, Osasco, Piedade, Santa Bárbara d´Oeste, São José dos Campos e Vargem
Grande Paulista.
Bebedouro, Cubatão, Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal, Jaboticabal, Itaquaquecetuba, Poá e
Ribeirão Preto .
Botucatu.
Guaratinguetá, Rincão e Rio Claro.
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Volume 6
Relatório Final
conjunto, facilitada pela elaboração do PMAS. O passo seguinte - iniciativas concretas para
equacionamento dos problemas identificados no diagnóstico - depende da compreensão do
significado de operação em rede, da percepção da necessidade de uma atuação integrada.
Pode-se afirmar que no campo das políticas sociais, predomina hoje a visão da importância
da adoção da ótica intersetorial para o enfrentamento da questão social. A assistência
social, por sua própria natureza, sempre exigiu ações articuladas às demais políticas
sociais. Mas, paradoxalmente, luta ainda para romper espaços internos fechados. Um
resultado importante da pesquisa é dado pelo fato de que os municípios incorporaram a
diretriz expressa na Política Nacional de Assistência Social, e reiterada pela SEADS no
modelo de Convênio Único, de organização das ações em proteção social básica e especial,
quebrando a visão fragmentada e privilegiando a família como núcleo central da atenção. A
operacionalização dessa diretriz obriga gestores
públicos e de instituições não
governamentais a um esforço para superar práticas que, se não reforçam, ao menos não
rompem com o trato compartimentalizado da problemática da proteção social.
É nesse sentido, que devem ser interpretados os depoimentos dos atores entrevistados nos
municípios, ao dizerem que houve maior adequação das atividades às necessidades do
público. Ainda que com problemas, os diagnósticos estão melhor elaborados. Além disso, é
assinalado que para caminhar na direção de diminuir discrepâncias entre as necessidades
locais e o perfil dos programas de atendimento é importante que não se tenham restrições
(principalmente orçamentárias e políticas) quanto à seleção das entidades e a alocação de
recursos na rede.

Proporcionar maior liberdade e autonomia para canalizar os recursos estaduais
para as prioridades locais
Esse ponto foi unanimemente valorizado pelos municípios. Todos assinalam que houve
maior liberdade e autonomia ao Município para que fossem canalizados os recursos
estaduais para as prioridades locais, definidas ao longo do processo de elaboração do
PMAS, conforme descrito.
Segundo depoimentos, antes da introdução do Convênio Único36, as entidades podiam
negociar seus convênios diretamente com a SEADS, o que tendia a implicar considerável
36
Embora a obrigatoriedade de execução dos planos municipais estivesse em vigor desde a promulgação da
LOAS em 1993.
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Relatório Final
redução do poder do CMAS e “preservação” da Prefeitura para uma negociação à parte. Ou
seja, os movimentos dos diversos atores institucionais podiam ocorrer, e em incontáveis
situações ocorriam, de forma fragmentada, sem unidade, sem visão de rede e descolados
de uma visão integrada das necessidades locais.
Com base nas entrevistas, constatou-se que o Convênio Único tende favorecer a adoção de
uma perspectiva integrada, embora na atual conjuntura encontre ainda limitações a esse
potencial. Dos trinta municípios pesquisados, vinte e dois37 identificam que ganharam
autonomia propiciada pela liberdade de escolha da rede e de alocação de recursos entre as
entidades que a compõem; outros seis38 entendem que esse processo em parte se deu, mas
enfatizam as limitações a serem superadas. Para dois municípios39, o Convênio não
proporciona por si só liberdade significativa e autonomia uma vez que os programas e os
recursos continuam os mesmos.
A linha de observações destes dois últimos grupos de municípios aponta para as restrições
orçamentárias vistas como impeditivas de uma real autonomia. De acordo com alguns
entrevistados, as entidades historicamente se apropriaram de determinados recursos de
convênio a ponto de os considerarem quase como uma receita fixa de cada uma delas, o
que dificulta enormemente a negociação de realocação de recursos. A reivindicação pelo
aumento dos mesmos teria suas raízes nesse fato. Por serem instituições que prestam
serviços relevantes e receberam verbas insuficientes torna-se difícil justificar eventual
mudança no quadro. Aparece, então, a dificuldade de introduzir critérios para seleção das
entidades. Em decorrência disso, em muitos municípios, a rede se manteve praticamente
inalterada, com pequenas mudanças, apesar da introdução do Convênio Único. Essa
situação relativiza os graus de liberdade existentes. Apesar dessas limitações, houve quem
ressaltasse o Convênio Único como um fator de estímulo aos municípios para que se
habilitem para a gestão plena da política de assistência social. Mais de um entrevistado
comentou que a adoção do Convênio Único contribui para a profissionalização dessa
política e em diversos municípios associou-se o processo de elaboração do PMAS e de
celebração do Convênio Único à possibilidade de formulação de uma política municipal de
assistência social.
37
38
39
Araraquara, Bauru, Campinas, Diadema, Duartina, Cubatão, Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal,
Itatiba, Jaboticabal, Guaratinguetá, Mogi Mirim, Osasco, Pederneiras, Piedade, Piracicaba, Ribeirão Preto,
Ricão, Rio Claro, Santa Bárbara d´Oeste, São José dos Campos e Sorocaba.
Bebedouro, Itaquaquecetuba, Monte Azul Paulista, Poá, São Carlos e Vargem Grande Paulista.
Botucatu e Cravinhos.
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Relatório Executivo

Volume 6
Relatório Final
Maior e melhor conhecimento estratégico dos recursos e equipamentos sociais
públicos e privados disponíveis no município
Pode-se afirmar que houve aumento do conhecimento estratégico dos recursos públicos e
privados disponíveis no município, advindos do processo de elaboração do Plano Municipal
de Assistência Social e da celebração do Convênio Único com a SEADS.
Dos trinta municípios pesquisados, dezenove40 confirmaram essa hipótese e seis41 a
confirmaram em parte; três42 outros municípios não identificaram a ocorrência desse
processo em suas realidades e finalmente dois deles43 responderam que isso não se deu
porque o município já dispunha de amplo conhecimento estratégico sobre os recursos
locais.
O principal fator responsável pelo aumento do conhecimento estratégico foi o diagnóstico da
rede, feito a partir do mapeamento das instituições, composto por um conjunto de elementos
descritivos que permitiram uma visualização ampla dos serviços que prestam e programas
que desenvolvem.
A análise do impacto do aumento do conhecimento na realidade dos municípios deve
considerar três aspectos que delineiam seu alcance e limites: qual a abrangência do
mapeamento, qual o valor estratégico do conhecimento adquirido e quais os atores que dele
partilham.
Em relação ao primeiro, observa-se que em diversos municípios o processo de elaboração
do PMAS foi feito “de trás para a frente”, partindo do valor do financiamento proposto pela
SEADS para definir a rede de entidades a ser conveniada, negociar as metas de
atendimento e prever a alocação de recursos. Dessa sistemática resulta a exclusão de
ações não incorporadas no plano e no convênio.
Com exceção dos poucos municípios que elaboraram um plano completo e depois
preenchem o modelo com a parte dele que se enquadra na proposta, os demais adquiriram
o conhecimento sobre recursos sociais restritos à rede das entidades e equipamentos
40
41
42
43
Araraquara, Bebedouro, Cravinhos, Duartina, Engenheiro Coelho, Espírito Santo do Pinhal, Itatiba,
Guaratinguetá, Jaboticabal, Mogi Mirim, Osasco, Pederneiras, Piedade, Piracicaba, Ribeirão Preto, Rio Claro,
Santa Bárbara d´Oeste, São José dos Campos e Vargem Grande Paulista.
Botucatu, Campinas, Monte Azul Paulista, Rincão, São Carlos e Sorocaba.
Cubatão, Itaquaquecetuba e Poá.
Bauru e Diadema.
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Relatório Final
Relatório Executivo
selecionada para integrar o processo de elaboração do PMAS e celebração do Convênio
Único.
Cabe lembrar que, em virtude da manutenção da mesma rede por quase todos os
municípios (em geral, quando ocorrem alterações, associam-se mais a metas e valores do
que de instituições) já havia conhecimento acumulado sobre seu perfil e tipo de trabalho,
embora evidentemente a atualização do diagnóstico e, principalmente, o monitoramento e
avaliação das ações que desenvolvem, sem dúvida, tenham potencial para contribuir com
novos elementos relevantes de conhecimento.
Para a implementação de uma política pública, o valor estratégico do conhecimento se
estabelece na relação com a sua aplicação na realidade, o que traz de imediato a questão
de sua apropriação pelos diversos atores sociais. Para o órgão gestor da assistência social
no município, esse conhecimento é um instrumento de apoio central, para consolidar seu
papel de coordenador da política municipal de assistência social.
Com poucas exceções, as entidades sociais ainda não percebem as implicações do
funcionamento em rede, os usuários da política não têm a percepção do seu conjunto e
demais secretarias e conselhos municipais foram pouco mencionados nos depoimentos.
Cabe aos dois principais atores, o órgão gestor e o CMAS, utilizarem esse conhecimento
para aperfeiçoar a política, a partir de seus respectivos papéis. Em alguns municípios houve
relato de conselheiros identificando esse conhecimento como subsídio fundamental para a
aprovação do Plano e para o estabelecimento de critérios para o acompanhamento e a
avaliação das ações.
Os municípios que julgaram ter ampliado seu conhecimento estratégico ao longo da
construção do plano identificaram os debates ampliados, a definição dos públicos e das
metas e a divulgação da proposta como fatores de socialização das informações e de
visibilidade para a problemática.
Avaliam que o aporte de informações estratégicas para a gestão permitiu identificar lacunas
e
programas
que
deveriam
ser
ampliados
ou
criados
e
sustentou
ajustes
e
redirecionamentos de metas e recursos. Entendem que esse processo se complementa
graças à transparência obtida com o monitoramento e a avaliação.
Considerando esses elementos, pode-se dizer que o processo de celebração do Convênio
Único, com a exigência de elaboração do Plano e de estabelecimento de uma sistemática
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Relatório Executivo
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Relatório Final
de monitoramento e avaliação das ações, de fato contribuiu para o aumento do
conhecimento sobre os recursos e equipamentos sociais na maioria dos municípios,
fortalecendo o conhecimento existente e aportando novos dados estratégicos para a
formulação e implementação da política municipal de assistência social.
SUGESTÕES PARA APERFEIÇOAMENTO DOS INSTRUMENTOS DO CONVÊNIO ÚNICO
As sugestões para aperfeiçoar os instrumentos do Convênio Único são inúmeras e
associadas aos principais problemas de implantação e operação apontados.
Em relação à implantação, o problema com os prazos é generalizado, sendo apontado,
inclusive, como justificativa para a falta de envolvimento de mais atores e melhor discussão
das prioridades. O problema dos prazos volta à tona na operação do Convênio,
especificamente com relação à prestação de contas e demais relatórios demandados.
Com respeito a esse problema, os entrevistados destacam que a equipe municipal de
assistência social é, em geral, pequena e tem uma agenda extensa com picos sazonais,
alguns inclusive ocasionados pelas próprias exigências do Convênio Único. Dessa forma, a
principal sugestão é a analise dessa agenda e o estabelecimento de um cronograma de
prazos que a considere e seja passível de adaptação a especificidades da agenda local. A
solicitação de ampliação dos prazos atuais é geral. Menciona-se ainda que o problema
torna-se mais grave na prestação de contas do fim do ano pela proibição de adentrar outro
exercício com pendência.
Na mesma direção, existem várias sugestões de simplificação eliminação de exigências de
documentos desnecessárias ou repetitivas e de maior adaptabilidade a especificidades
locais dos instrumentos, principalmente com relação à colocação do PMAS no sistema Web
e a unificação das versões do instrumento (impressa e WEB), mas também das prestações
de contas. Segundo as informações obtidas, essas últimas já estão mais simples, mas
devido à sua freqüência e interferência na presteza da liberação de recursos, seu
aprimoramento é fundamental para a boa operacionalização do Convênio.
Em relação à prestação de contas as principais sugestões são: permitir que sejam feitas "on
line"; extingüir a exigência da CND atualizada das entidades conveniadas a cada vez; rever
o processo de consolidação das informações, dificultado pela exigência de realizar um
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convênio com cada entidade; rever as necessidades de assinaturas de Prefeito e Presidente
do CMAS, o que no entender das equipes provoca atraso e não aumenta a confiabilidade.
Já perceptível nas sugestões quanto à prestação de contas pode se perceber que o
principal problema abordado pelas sugestões de aperfeiçoamento é a presteza e a forma da
transferência de recursos do convênio de maneira que estes se casem com os
compromissos das entidades. Em alguns casos, a sugestão é mais um apelo do que
propriamente
sugestão:
“Agilização
da
transferência
de
recursos”;
“Realizar
as
transferências em prazos previstos”. Em outros casos, as sugestões referem-se a aspectos
como: “dificuldade de capital de giro da maior parte das entidades para funcionar em regime
de ressarcimento”, solicitando algo semelhante a um “regime de empenho”, isto é, que o
recurso seja repassado no início do mês antes da prestação do serviço e depois a prestação
de contas se daria sobre a utilização dos mesmos. Por fim existem as sugestões que se
voltam para o montante insuficiente dos recursos transferidos para cobrir os programas
previstos, particularmente com os custos crescentes que incorrem as entidades para cumprir
estes programas. Mas em quase todos os municípios aparece a sugestão de que se
realizem “estudos de custos para o aumento do per capita”.
Há ainda sugestões que envolvem a preparação dos recursos humanos dos órgãos
responsáveis da municipalidade para enfrentar os desafios colocados pelo Convênio Único
e para elaborar e implantar uma política mais consistente e autônoma de assistência social.
Tais sugestões, em geral associam-se a:
 ampliação do apoio técnico da DRADS, tanto na ampliação do conteúdo e do tempo das
capacitações que elas já realizam, bem como na definição de novas. Nesse sentido,
demandam: cursos sobre indicadores e elaboração de projetos; conteúdo programático e
de operação financeira; capacitação continuada das equipes municipais;
 ampliação das atribuições de suporte direto e de indução da DRADS - prestar assessoria
continuada aos gestores municipais; assumir um papel de estímulo a uma política
regional de assistência social.
 maior suporte da DRADS na orientação às equipes municipais não só na
operacionalização formal do convenio mas nas orientações e monitoramento das
instituições
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Relatório Final
Aparecem também sugestões de correção de “lacunas ainda presentes no processo de
operacionalização do Convênio Único”. A sugestão é dada por “elaborar um manual de
normas e procedimentos do Convênio Único, de forma a eliminar duvidas e conflitos de
informação, particularmente de sua operacionalização financeira, que termina por emperrar
as rotinas e fazer retornar os processos”. Com isso, apontam que “ficariam esclarecidas, de
forma definitiva, os papéis da SEADS e da Prefeitura, bem como a sua relação com as
entidades, eliminando as sobreposições e indefinições atuais”.
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SÍNTESE DOS RESULTADOS DOS ESTUDOS DE CASO
CARACTERIZAÇÃO DOS MUNICÍPIOS
O Módulo 3 da Pesquisa consistiu da realização de estudos de caso e teve por objetivo
conhecer as especificidades de quatro experiências municipais: Jaú, Jundiaí, Mogi das
Cruzes e Santos. O ponto mais visado nesta análise é a forma como os municípios operam
a integração de suas ações de proteção social. São quatro experiências que contribuem, de
maneira complementar, para a reflexão sobre este tópico.
Jaú é a menor cidade em porte populacional, com 122.901 habitantes estimados para 2005.
Jundiaí e Mogi das Cruzes abrigam uma população de tamanho próximo, 346.172
habitantes e 361.350 habitantes previstos para 2005 respectivamente. Santos é o maior dos
quatro municípios, com uma população estimada para 2005 de 424.665 habitantes. São
municípios grandes, segundo os critérios de divisão sugeridos no Plano Nacional de
Assistência Social (PNAS). Exceto Jundiaí, até a publicação da nova Norma Operacional
Básica (NOB/2005) em julho do corrente ano, as três demais cidades eram classificadas
como de Gestão Municipal pelos critérios então vigentes44. Jundiaí perdeu a condição de
gestão municipal passando para estadual por não transformar o Fundo Municipal de
Assistência Social em unidade orçamentária, situação detalhada mais à frente.
Tabela 4.
Municípios Estudados - IDH e estimativa de população para 2005
População (estimativa em 2005)
IDH (média estadual de 0,776)
Jaú
Jundiaí
Mogi das Cruzes
Santo
s
122.901
346.172
361.350
424.66
5
0,819
0,857
0,801
0,871
Fonte: Informações Gerenciais — Dados por Municípios, da SEADS
44
Os níveis de gestão definidos pelas NOBs anteriores eram a Gestão Municipal (onde o município tem a
gestão total das ações de assistência social) ou a Gestão Estadual (quando o município não está habilitado a
gerir os recursos transferidos pelo Estado e pela União. Neste caso, estes recursos são geridos pelo Estado,
cabendo ao município apenas o controle dos recursos próprios). Com a NOB/2005, os níveis de gestão foram
re-classificados para Gestão Inicial, Gestão Básica e Gestão Plena.
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Relatório Final
Todos os quatro municípios pesquisados apresentam Índice de Desenvolvimento Humano
(IDH) superior à média estadual, de 0,776. No ranking do Estado de São Paulo, Santos e
Jundiaí estão entre os melhores municípios, ocupando a 3ª e a 5ª posição respectivamente.
Jaú está na 67ª posição e Mogi das Cruzes fica apenas na 166ª posição.
Os quatro municípios, em 2004, reelegeram os seus prefeitos ou elegeram seus aliados. Por
esse critério, são municípios onde haveria uma certa continuidade administrativa. Nos
quatro, as mudanças dos dirigentes municipais na assistência social e de suas equipes
foram pequenas. Todos os quatro gestores municipais da assistência social ocupam o cargo
de Secretário Municipal, sendo que três deles já tinham experiência anterior na área de
assistência social. Em Jundiaí, a gestora é assistente social aposentada, com experiência
de trabalho no SESI. Ela acumula o cargo de Presidente do Fundo Social de Solidariedade e
é a Primeira Dama do município. Em Santos, o gestor é advogado, mas antes de assumir o
cargo era presidente de uma ONG que trabalhava com crianças e adolescentes. Em Jaú, a
gestora é assistente social e ocupa o cargo há cinco anos. Somente em Mogi das Cruzes o
Secretário é pedagogo e não tinha experiência anterior como gestor público.
As redes de proteção social das cidades são bastante diversas:
 Mogi das Cruzes apresenta a maior rede, com 188 entidades ou serviços. Dessas, 172
são privadas e somente uma pequena parte (em torno de 26) tem convênio com o
município. Existem ainda 16 serviços públicos municipais;
 Santos também conta com uma rede ampla. São 178 entidades e serviços, mas o peso
do setor público é muito maior, já que o município administra diretamente 43
equipamentos e tem convênios e parcerias com a maioria das entidades;
 Jundiaí apresenta uma rede menor, com 87 entidades e serviços, dos quais 15 são
equipamentos públicos de responsabilidade do poder público municipal.
 Jaú, finalmente, é a cidade que tem a menor rede de proteção social, contando com 32
serviços, sendo 26 entidades privadas e 6 equipamentos e serviços públicos.
No caso de Jundiaí, a rede conveniada vem sofrendo mudanças drásticas desde 1999,
quando se alteraram as regras de distribuição da verba de subvenção municipal, atribuindo
esta função à Secretaria Municipal.Anteriormente, o Fundo Social de Solidariedade definia,
em conjunto com a Câmara de Vereadores, quais entidades e quais valores seriam
conveniados. Santos reformulou sua rede conveniada em 2004. A Secretaria, juntamente
com o Conselho Municipal de Assistência Social (CMAS) implantou um processo de seleção
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pública para redistribuir os recursos estaduais. Em ambos os casos, o objetivo dessas
alterações foi mudar progressivamente o perfil das entidades, visando alocar os recursos
financeiros para aquelas que tivessem propostas de trabalho dentro do “espírito da LOAS”.
A essa diversidade em tamanho e distribuição da rede de proteção social, corresponde uma
diversidade de recursos humanos disponíveis nos órgãos gestores dos municípios. O menor
número de funcionários (35) é encontrado em Mogi das Cruzes, cidade com maior rede de
proteção social, apesar do pequeno número de equipamentos municipais. Jaú e Jundiaí
contam com 54 e 89 funcionários, respectivamente. Santos, por sua vez, conta com 646
servidores municipais para operar o maior número de equipamentos e serviços públicos,
entre as cidades avaliadas e uma grande rede conveniada45.
Tabela 5.
Nº de entidade da rede de proteção social e de servidores ligados à Secretaria responsável pela
Assistência Social nos municípios selecionados
Rede de proteção social
Entidades sociais privadas
Equipamentos e serviços públicos
Nº de servidores municipais
Jaú
32
26
6
54
Jundiaí
87
72
15
89
Mogi das Cruzes
188
172
16
35
Santos
178
135
43
646
Fonte: PMAS dos municípios e relatórios de pesquisa de campo da FASE III.
Essas estruturas são financiadas principalmente por meio de verbas municipais. Segundo os
dados do questionário aplicado no Módulo I desta pesquisa, as verbas municipais para
convênios em 2004 variaram entre 67 e 89% do total gasto no setor, representando entre 2
e 2,5% dos recursos municipais totais. Os recursos transferidos pelo Governo Estadual aos
Municípios para a área de Assistência Social representaram entre 12% e 17% do total de
recursos totais dessa área, exceto em Jundiaí onde esse percentual foi de 3,58%. O
governo federal também contribuiu com uma parcela do financiamento da Assistência: em
Santos e Jundiaí, esta fatia é menor que 10% enquanto que em Jaú e Mogi das Cruzes fica
entre 14 e 20% do total.
45
Além da diferença entre o tamanho e complexidade das redes de proteção social entre os municípios
(municípios com maior número de equipamentos próprios precisam de um quadro de servidores maior), há o
aspecto de contar com uma equipe mais ou menos ampla para as atividades-meio do órgão gestor. Santos
conta com equipes de monitoramento, gestão financeira e avaliação bastante estruturadas, o que implica em
um número de funcionários maior. A discussão sobre a estrutura de atividades-meio é realizada mais
detalhadamente no ponto 2.4 deste relatório, quando o caso de Santos é analisado.
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Tabela 6.
Financiamento da área de assistência social nos municípios selecionados – Ano 2004 (valores correntes)
Origem
da Verba
Municipal
Estadual
Federal
Total
Jaú
R$
6.300.113
252.720
503.676
7.056.509
Jundiaí
%
89,28
3,58
7,14
100
R$
2.995.480
542.292
827.657
4.365.429
Mogi das Cruzes
%
68,62
12,42
18,96
100
R$
3.178.149
615.190
135.502
3.928.841
%
80,89
15,66
3,45
100
Santos
R$
1.037.091
268.560
225.416
1.531.067
%
67,74
17,54
14,72
100
Fonte: NEPP/UNICAMP Questionários da Pesquisa, Fase I
À exceção de Jundiaí, os outros três municípios transformaram o Fundo Municipal de
Assistência Social (FMAS) em Unidade Orçamentária, tal como preconizado pelo Ministério
do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS).
A decisão de Jundiaí de não transformar o FMAS em unidade orçamentária decorre do
entendimento dos administradores municipais de que essa transformação não faz sentido,
uma vez que não é o Fundo um ordenador de despesa. Em virtude de tal decisão, Jundiaí
perdeu a classificação de gestão municipal para gestão estadual. Essa decisão do MDS foi
contestada oficialmente pelo município, pois seus administradores não aceitam a exigência,
O MDS ainda não se manifestou oficialmente face aos argumentos apresentados. Com a
vigência da NOB/2005 e seus novos critérios de classificação, Jundiaí foi enquadrada na
categoria gestão inicial, como as demais cidades em situação semelhante.
A sociedade civil tem uma participação diferenciada em cada um das cidades avaliadas.
Santos conta com o CMAS mais antigo: a articulação para sua constituição se iniciou em
1990 e o CMAS foi estruturado no ano de 1994. As demais cidades constituíram seus
conselhos em 1997. Todos os conselhos são paritários, sendo o maior o de Jundiaí (com 20
integrantes) e o menor em Jaú (14 integrantes). O poder público conta, em todos os 4
municípios, com representantes das áreas de educação, finanças, assistência social, cultura
e saúde. Representantes das secretarias municipais de negócios jurídicos, de planejamento,
de habitação e de desenvolvimento econômico e social também integram, em alguns casos,
os Conselhos Municipais. Por parte da sociedade civil, as composições são bastante
distintas, conforme pode se visto na tabela 7:
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Final
Relatório Executivo
Tabela 7.
Composição dos Conselhos Municipais de Assistência Social nos municípios selecionados
Tipo de
representação
Jaú
Jundiaí
Mogi das Cruzes
Santos
Rede de
Proteção
Especial
1 Representante
dos Abrigos
---
---
---
---
1 Representante
de sindicatos
1 Representante
de Profissionais da
Assistência Social
2 representantes
de profissionais da
área
---
---
---
1 Representante
das universidades
---
2 representantes
de movimentos
sociais
---
1 Representante de
movimentos sociais
Usuários
1 representante
dos Usuários
---
---
1 Representante
dos usuários
Entidades
Sociais
em geral
---
3 representantes
de entidades
sociais
---
---
Segmento
Família
---
---
1 Entidade do segmento
família
1 Entidade do
segmento família
Segmento Idoso
1 Entidade do
segmento idoso
1 Entidade do
segmento idoso
1 Entidade do segmento
idoso
1 Entidade do
segmento idoso
APAE
---
1 Entidade do
segmento PPD
1 Entidade do
segmento PPD
1 Entidade do
segmento infância
e adolescente
---
Trabalhadores
Movimentos
sociais e outros
Segmento PPD
Segmento
Criança e
adolescente
1 Representante de
profissionais da área
social
1 Representantes de
associações
profissionais ligadas à
assistência social.
--1 Representantes
de Profissionais da
Assistência Social
1 Representante de
escolas específicas
1 Entidade o segmento
PPD
1 Entidades do
segmento PPD
2 representantes do
segmento de crianças e
adolescentes
1 Entidade do
segmento criança e
adolescente.
---
Fonte:NEPP/UNICAMP. Relatórios de Pesquisa de Campo da FASE III.
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Volume 6
Relatório Final
Uma situação inusitada com relação à sociedade civil pode ser encontrada em Mogi das
Cruzes, onde alguns representantes da sociedade civil formaram uma estrutura de atuação
paralela ao CMAS, situação detalhada mais à frente neste relatório.
A seguir estão apresentadas as soluções encontradas pelos quatro municípios estudados
com relação à integração de suas ações de proteção social.
O município de Jaú realiza a integração baseado no encaminhamento de usuários a
serviços públicos complementares. Tal opção torna-se possível pela existência de uma
estrutura de assistência social pública da cidade bastante completa, que conta com quase
todos os serviços executados por entidades sociais não governamentais.
No caso de Jundiaí, o Projeto Criança integrou, de maneira bem sucedida, as ações
públicas e privadas para o segmento de criança e adolescente, mas verifica-se que a opção
acabou por limitar a ação da assistência junto a outros segmentos.
Em Mogi das Cruzes, a rede integrada de proteção social foi articulada de forma a tentar
reduzir as dificuldades existentes na relação entre o poder público municipal e a sociedade
civil.
Em Santos, verifica-se a adequação da estrutura do órgão gestor às diretrizes e
procedimentos que constam na NOB/2005, com a integração de ações ocorrendo segundo o
que está previsto nessa norma operacional.
INTEGRAÇÃO DE AÇÕES E SERVIÇOS DE PROTEÇÃO SOCIAL NOS MUNICÍPIOS
ESTUDADOS
Município de Jaú (Secretaria Municipal de Assistência Social — SMAS)
O Município de Jaú possui alguns focos de exclusão social, com a concentração de famílias
com crianças e adolescentes, idosos e pessoas com deficiência em situação de extrema
pobreza. Essas famílias são atendidas com base na integração de esforços dos órgãos
públicos e privados. Na execução desses programas e projetos, o apoio financeiro do Fundo
de Solidariedade Social Municipal46, recursos do Estado e da União complementam os
46
O Fundo Social de Solidariedade desenvolve projetos de apoio às atividades da Secretaria Municipal de
Assistência Social — SMAS.No Fundo, a articulação com o setor privado é feita pela Primeira Dama, que
através de eventos e campanhas recebe doações e dá o suporte financeiro para ações não contempladas no
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Relatório Final
recursos municipais. A integração das ações de proteção social desenvolvidas no município
e financiadas com recursos de várias fontes é um dos avanços apontados pela equipe local.
Segundo os atores entrevistados, essa integração está sendo facilitada por dois fatores:
primeiro, pela metodologia de realização do diagnóstico da situação social no município
proposta pelo Convênio Único, que ajuda a equipe a definir prioridades. Em segundo lugar,
apontam que a separação das redes de proteção básica e especial facilitou o contato entre
os atores com tipos de atendimento e públicos-alvos semelhantes. Também é apontado que
essa separação possibilitou uma redefinição qualitativa do atendimento, tornando-o mais
adequado às necessidades de cada tipo de usuário.
A complementaridade dos programas diz respeito não apenas às iniciativas municipais, mas
também às estaduais e federais. Isso ocorre por conta da estratégia municipal de concentrar
esforços nas famílias a partir do acesso à rede de proteção social da cidade. Assim, uma
vez dentro da rede, a família é encaminhada — seja pelo poder público, seja pelas
entidades sociais parceiras — a outros serviços e programas que sejam adequados às
necessidades de seus diversos membros.
Existem duas portas de entrada na rede de proteção social do município. A porta de entrada
pública municipal é o Plantão Social da SMAS, que identifica e encaminha os membros da
família aos programas adequados às suas necessidades, quer sejam executados por ONGs,
pela própria Prefeitura do Município através da rede assistencial própria ou ainda por outras
secretarias municipais, tais como saúde, educação, habitação, etc. A segunda porta de
entrada são os programas de transferência monetária de âmbito nacional ou estadual, como
o Renda Cidadã ou o Bolsa Família, sobre cujos cadastros os municípios têm menor
ingerência. O município identifica os beneficiários destes programas e se esforça para
alocar os membros da família em uma série de programas complementares.
O programa Renda Cidadã é integrado ao programa Fortalecendo a Família nos distritos de
Potunduva, Jardim Padre Augusto Sani, Jardim Maria Luiza IV. Nesses bairros existem
famílias em situação de extrema pobreza, excluídas do acesso a bens e serviços públicos
ou privados, com renda mensal de até 01 SM. O atendimento envolve ações sócioeducativas que contribuam para a emancipação e inclusão social do usuário. Os grupos
sócio-educativos identificam pessoas das famílias que necessitem ter acesso a programas
de saúde, e/ou jovens e adultos da família que estejam interessados em estudar. Após a
orçamento da Assistência. Esse trabalho é visto como complementar aos projetos da Secretaria, e não traz
conflito com a política desenvolvida.
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identificação, esses cidadãos são encaminhados para as Secretarias de Saúde, de
Educação ou ambas, conforme a demanda.
O Programa de Erradicação do Trabalho Infantil – PETI está integrado com vários
programas municipais, tais como o PAC (Programa de Atenção à Criança), ASEF (Ação
Educativa com a Família) e Creches (atendimento à crianças de 0 a 6 anos). Algumas
famílias, dada a sua situação de vulnerabilidade social, são também incluídas no Programa
Renda Cidadã.
No âmbito da integração dos programas estritamente municipais há vários exemplos. A
parceria com a Secretaria de Educação é uma condição necessária para a execução dos
programas de transferência monetária, pois há a necessidade de monitoramento da
freqüência escolar e, para os que não estudavam, a inclusão na escola. A Secretaria de
Saúde fornece atendimento médico e dentário às crianças. Algumas famílias moram em
ocupações dentro de áreas de proteção ambiental. Nestes casos, há um vínculo estreito
com a Secretaria do Meio Ambiente. O projeto de Tijolos Ecológicos trabalha com
moradores de rua e usuários interessados em construção popular, numa parceria entre a
SMAS e a Secretaria de Habitação. Os participantes do projeto são encaminhados à
Secretaria de Habitação pela SMAS.
Além de articulações intersecretarias, os beneficiários são encaminhados para programas e
serviços da própria SMAS. As crianças e adolescentes são encaminhadas e incluídas em
programas como o SOS Bombeiros, Espaço Amigo ou Projeto Criando Asas (que atinge
crianças com algum tipo de deficiência). Há projetos de geração de renda, com cursos de
informática, calçados, corte e costura, padaria artesanal, tijolos ecológicos, pintura em
tecidos e capacitação para empregada domestica. Esses cursos estão à disposição da
comunidade em geral e não somente dos usuários incluídos nos programas de transferência
de renda.
Portanto, o instrumento básico de integração das ações de proteção social em Jaú é o
processo planejado de encaminhamento de beneficiários. Após entrar na rede de proteção,
eles e suas famílias conseguem ter acesso aos diversos programas sociais municipais que
atendem outras demandas existentes. Para funcionar dessa forma, alguns requisitos são
importantes. O primeiro é um sistema de informação sobre os beneficiários, bastante amplo.
Existem, na SMAS, arquivos informatizados e detalhados de todos os projetos da União, do
Estado e do Município, conveniados com entidades sociais. Para os projetos e programas
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municipais não conveniados ainda não existem informações detalhadas, mas foi identificada
a intenção de incluir no sistema de informação também essas iniciativas.. Além do
conhecimento dos programas e seus beneficiários torna-se evidente que o objetivo maior
dos gestores de Jaú é criar formas de cruzamento das informações contidas nos bancos de
dados dos beneficiários nas diversas áreas sociais da prefeitura (Saúde, Educação,
Assistência, Trabalho, etc.). A equipe técnica local entende que só assim será possível
mapear o acesso da população, identificando as demandas e os pontos de estrangulamento
da oferta de forma mais completa e resolutiva.
Segundo os entrevistados, outro requisito para a integração de iniciativas é a troca
constante de informações sobre os programas e serviços, a disponibilidade de vagas e as
características dos beneficiários. Os entrevistados assinalam que a ação em rede foi
intensificada a partir do curso “Formatos Brasil”, oferecido pelo Senac em parceria com o
Consulado Americano. O objetivo do curso era capacitar lideranças do terceiro setor,
formando atores para o desenvolvimento social. Mas observam que “a aproximação entre os
atores criou a oportunidade de troca de experiências, discussões técnicas e trocas de
materiais doados entre as entidades sociais”.
A forma de integração adotada implica, entretanto, que se enquadrem as necessidades
detectadas aos tipos de solução e encaminhamentos dos programas já existentes. Não
existe a flexibilidade de formular serviços e programas que se moldem às necessidades
detectadas. Esse formato decorre especialmente do fato que a grande maioria dos
programas desenvolvidos na cidade são feitos por meio de entidades sociais conveniadas.
Em geral, a influência do poder público nos tipos e desenhos dos programas é menor em
municípios com grande percentual dos serviços conveniados do que naqueles onde a
própria prefeitura oferece, através de uma rede própria, os serviços aos cidadãos. No caso
de Jaú, há um problema adicional, produzido pelo deficiente sistema de monitoramento das
ações. Fora os relatórios exigidos pelo Convênio Único, a SMAS só age com relação à
execução de um programa, ou com relação a uma entidade, quando movida por uma
denúncia ou queixa.
Estes problemas apontam a necessidade de uma melhor estruturação dos órgãos gestores
da assistência social nos municípios para que o modelo SUAS possa ser implantado de
acordo com as diretrizes em pelo menos duas áreas estratégicas: no processo de
negociação dos convênios para conseguir adaptar os serviços oferecidos às necessidades
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Relatório Executivo
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Relatório Final
dos beneficiários; no monitoramento e avaliação dos serviços prestados visando garantir a
eficácia e a qualidade do atendimento.
Município de Jundiaí (Secretaria Municipal de Integração Social —SEMIS)
O Projeto Criança de Jundiaí é um exemplo de ação integrada com foco bem determinado
num segmento específico da assistência social. É composto por um conjunto de programas
de atendimento à criança e ao adolescente que se articulam e se complementam, com o
objetivo de preparar o adolescente para ingressar no mercado de trabalho. Para alcançar tal
objetivo, o Projeto Criança formou uma rede de serviços onde atuam juntos atores públicos
e privados.
Fazem parte do Projeto Criança oito programas, quatro deles com públicos-alvo bem
definidos e quatro deles com uma abrangência mais ampla. Os quatro programas com
abrangência ampla são:
 Programa Amigo: Educadores sociais realizam rondas diárias buscando identificar a
presença de crianças e adolescentes em situação de rua;
 Sinal Amarelo: Programa de atendimento aos adolescentes autores de ato infracional,
no processo de cumprir medidas sócio-educativas de liberdade assistida. Conta com
acompanhamento do juiz e da promotoria da Infância e da Juventude e, ainda, mantém
convênio com a FEBEM;
 Serviço de Apoio às Famílias (SAF): Programa que busca restaurar e promover o
fortalecimento das relações sócio-afetivas das famílias para garantir condições
favoráveis para o desenvolvimento de potencialidades dos filhos; e
 Acompanhamento Escolar: Monitora a situação, freqüência e aproveitamento escolar
dos adolescentes.
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Relatório Final
Os programas voltados para faixas etárias específicas são:
 Nossa Casa: Um abrigo provisório para adolescentes do sexo masculino, com idade
entre 12 e 17 anos, resgatados das ruas, quando é inviável o imediato retorno para a
família, com conhecimento da Vara da Infância e Juventude;
 Escola Alternativa: Adolescentes acima de 12 anos que estão fora da escola,
apresentando uma defasagem ou dificuldade de aproveitamento escolar, são atendidos
objetivando o retorno à escola formal;
 Programa de Iniciação Profissional do Adolescente (PIPA): Através de oficinas
pedagógicas de papel reciclado, silk-screen, cartonagem, teatro, artesanato e atividades
esportivas, adolescentes de 12 a 14 anos, freqüentando regularmente a escola, obtêm
formação para a cidadania e para o trabalho. O projeto garante o pagamento de meio
salário mínimo por mês aos participantes;
 Sorriso Contente: Nasceu de uma parceria entre a Prefeitura, Conselho de Segurança,
Ministério do Trabalho e Emprego, Associação comercial, SENAI, SENAC, Associação
de panificadores e CIESP. O objetivo é atingir adolescentes de 14 a 16 anos em
situação de risco social, proporcionando oportunidade de inserção social, através de
formação profissional com remuneração financeira;
 Programas de transferência de renda estaduais e federais: Ação Jovem, PETI e
Agente Jovem.
O diagrama 1 ilustra a forma pela qual se dá a integração dos programas.
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Volume 6
Relatório Final
Diagrama 1
Programas de atenção à criança e adolescente do município de Jundiaí, em 2005.
Esses programas chamam a atenção pela integração alcançada. OsPrograma
programas foram
Amigo
concebidos, planejados
e criados em função da identificação da demanda. O início do
SAF
projeto se deu junto às crianças que trabalhavam e viviam na rua. A Casa Abrigo foi a
primeira ação neste sentido. Entretanto, rapidamente a experiência
mostrou
o regime
de
Ação
Jovemque
... (até
24 anos)
abrigo não vinculava
e o acesso
PETIas crianças ao projeto, pois a vida nas ruas
Agente
Jovem ao dinheiro
fácil, entre outros fatores, eram mais atrativos. Surgiu, então, o PIPA, com oficinas de
iniciação profissional para as crianças e adolescentes. Tratam-se de oficinas que oferecem
7 ANOS
12 ANOS
14 ANOS
15 ANOS
16 ANOS
17 ANOS
além da formação e da bolsa, um ambiente que favorece a constituição de um forte vínculo
Contente
PIPA
entre o educador e o grupo, pelo tamanho pequeno
dosSorriso
grupos
de crianças e adolescentes
Escola Alternativa
(no máximo 12 participantes). Verificou-se que essa boa relação estabelecida resulta na boa
Nossa Casa
freqüência à oficina e no conseqüente abandono das ruas. Houve uma intensificação e
aperfeiçoamento do trabalho de oficinas em função dos bons resultados do modelo de
trabalho nelas adotado,
deixando com isso o abrigo em um plano secundário. A primeira
Acompanhamento
Sinal Amarelo
oficina criada foiEscolar
a de papel reciclado para garantir a ocupação das crianças e adolescentes.
Atualmente existem oficinas de diferentes modalidades. Assim, a partir de um enfoque inicial
dado ao projeto de proteção especial ele foi sendo alterado no sentido de incorporar — e dar
maior importância — à proteção básica.
Com o objetivo de preparar o adolescente para ingressar no mercado de trabalho foi criado
o programa onde a criança, aos doze anos, passa pelo Grupo de Preparo para o Mercado
de Trabalho. Nesse programa é realizada uma capacitação básica sobre o processo de
apresentação e entrevista de busca de emprego, regras do ambiente de trabalho, entre
outros assuntos correlatos. A partir desse Grupo, os adolescentes que apresentam um perfil
adequado à inserção no mercado de trabalho são encaminhados para o projeto Sorriso
Contente, que atende entre 70 e 100 adolescentes por semestre. Caso o adolescente não
seja indicado para essas vagas, ele é encaminhado para o Programa Ação Jovem.
Ao mesmo tempo em que esses programas vão capacitando e inserindo os adolescentes no
mercado de trabalho, outros programas paralelos procuram cobrir outros aspectos da
vulnerabilidade desse grupo, a saber, a relação com a família (Serviço de Atendimento à
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96
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Relatório Final
Família), o desempenho escolar (Acompanhamento Escolar ou Escola Alternativa) e os
casos mais graves de vulnerabilidade, como crianças e adolescentes infratores em liberdade
assistida (Sinal Amarelo) ou em situação de rua (Programa Amigo e Nossa Casa). Dessa
forma, o Projeto Criança abrange, em sua concepção, a idéia de progressão das crianças e
adolescentes dentro dos programas, mantendo sempre o objetivo de inserir o adolescente
no mercado de trabalho, mas trabalhando de acordo com a faixa etária e com as situações
específicas, de maior ou menor vulnerabilidade.
A viabilização dessa integração nos programas requer que a equipe da SEMIS trabalhe de
maneira fortemente integrada e que haja técnicos com capacidade de avaliar as
potencialidades dos beneficiários e indicá-los para os programas que melhor aproveitem
essas mesmas potencialidades.As reuniões de equipe dos vários projetos são freqüentes e
há uma grande interface nos processos de trabalho entre os programas e entre os técnicos.
Dada a forma como se estrutura o Projeto Criança, a progressão da criança e do
adolescente pelos diversos programas oferecidos não é responsabilidade apenas dos
beneficiários e de suas famílias (que devem se interessar e se inscrever), mas também dos
técnicos da Prefeitura (que reivindicam vagas em outros programas para beneficiários que
apresentem possibilidade de bom aproveitamento).
Outro aspecto importante no Projeto Criança é a integração obtida junto à sociedade e a
outras instâncias governamentais. As principais parcerias são feitas com o SENAC, SENAI,
Conselho de Segurança, Associação Comercial de Jundiaí, Associação de Panificadores,
CIESP e Delegacia Regional do Trabalho (que estimulam a participação das empresas
oferecendo vagas para os beneficiários), SESI (que atua na capacitação de familiares dos
beneficiários), empresários locais (que oferecem oportunidades nas suas empresas), o
Governo Estadual (que ajuda no financiamento do programa) e outras secretarias
municipais, como a educação e saúde. A participação da iniciativa privada é fundamental,
uma vez que o objetivo do Projeto é promover a empregabilidade dos adolescentes. A
Delegacia Regional do Trabalho tem tido papel importante em assegurar a participação de
empresários oferecendo vagas e oportunidades. Essa articulação bem sucedida distingue a
experiência de Jundiaí, já que é mais comum encontrar situações onde o aprendizado ou a
experiência é obtida apenas em empresas públicas — que por vezes recebem melhor os
beneficiários, mas que não apresentam reais oportunidades de contratação após o final do
benefício.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
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Relatório Final
Portanto, à ação integrada dos diversos servidores públicos que trabalham nos programas
que integram o Projeto Criança soma-se a articulação com o setor privado e com outras
instâncias governamentais. Estes fatores ajudam a explicar os resultados positivos
alcançados por Jundiaí no atendimento a crianças e adolescentes:
 O número de meninos de rua de Jundiaí é quase nulo atualmente (esse era o foco inicial
das ações). No início do trabalho, em 1993, havia em torno de 120 adolescentes / dia
nas ruas de Jundiaí. Hoje, os educadores que mantêm o trabalho de ronda constatam
que há, em média, 15 crianças novas por dia. Segundo as informações obtidas, o
problema atual de meninos de rua é praticamente todo decorrente da vinda de crianças
e adolescentes de cidades vizinhas (Franco da Rocha, Francisco Morato e Vargem
Grande), e não mais de crianças e adolescentes de Jundiaí. As crianças vindas de
outras cidades pernoitam em casas-abrigo, onde são mantidas, em média, quatro
crianças por noite.
 Entre 70 e 100 crianças por semestre iniciam sua participação no Sorriso Contente. No
Sorriso Contente a criança tem, no primeiro ano, uma carga horária de 3 horas diárias de
capacitação no SENAC, 3 horas de experiência prática na empresa, além de freqüentar
a escola. Há uma desistência em torno de 15% neste primeiro ano. No segundo ano, os
jovens ficam de 6 a 8 horas trabalhando nas empresas, além de freqüentar a escola. Em
torno de 70% dos participantes que completam o projeto são efetivados como
funcionários nas empresas em que foram alocados.
 Além destes programas, Jundiaí conta com 120 vagas para Agente Jovem, sendo que
destas existem 40 vagas destinadas ao Projeto Criança. O Projeto Criança atende ainda
110 bolsistas do PETI, 200 bolsistas do Ação Jovem (no caso deste último programa há
uma exigência, no nível municipal, de que os responsáveis pelos jovens participem de
um grupo de acompanhamento, onde poderão ser indicados para alguma capacitação) e
cerca de 150 crianças participam das oficinas do PIPA.
Outros fatores que contribuem para a obtenção dos resultados positivos são: (i) o Projeto vir
se estruturando há onze anos, com recursos humanos e materiais direcionados para este
segmento; (ii) reitera-se, no processo, a atração e vinculação das crianças pelo aspecto
afetivo aos monitores, o que configura estratégia fundamental — primeiro por se reconhecer
ser difícil que algum benefício material supere o dinheiro conseguido na rua; e segundo,
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Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
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Relatório Final
porque os jovens têm necessidade de referências afetivas, que muitas vezes não
conseguem junto à família.
Entretanto, para conseguir esta vinculação afetiva, as turmas e oficinas não podem ser
muito grandes, de modo a permitir uma real aproximação entre os técnicos e os
beneficiários. Este fato limita o número de vagas disponíveis em cada programa.
Outro fator a ser destacado é que apesar do número de crianças e adolescentes na rua ter
diminuído drasticamente, as equipes de monitores continuam em ação nas ruas, o que faz
com que o problema não volte a ter uma incidência grave na cidade.
Também há o entendimento de que a inserção no mercado de trabalho não é uma opção
viável a todos num primeiro momento. Assim, os casos mais complicados (problemas com
drogas, casos psiquiátricos, etc.) são encaminhados para os serviços de saúde e educação
do governo municipal e estadual.
Finalmente, foram identificadas três questões que, no momento, indicam os principais
problemas enfrentados pela SEMIS em Jundiaí. A primeira delas já citada, diz respeito ao
pequeno número de vagas disponíveis nos programas, o que faz com que haja filas de
espera em todos eles. Outra questão diz respeito às fronteiras, já que se trata de uma
cidade com muitas alternativas de acesso. Assim, parcela significativa dos atendidos pelas
equipes de assistência social do município é constituída de cidadãos moradores de cidades
vizinhas.
A terceira questão diz respeito à própria estrutura operacional do Projeto: ela exige um nível
de financiamento grande para atender um segmento muito bem delimitado. Por outro lado, o
diagnóstico realizado pela equipe da SEMIS para o Plano Municipal de Assistência Social
(PMAS) 2005 indica que os idosos são um outro segmento com vulnerabilidade crescente
na cidade e que não conta com uma rede de serviços adequada, nem com recursos para
seu financiamento. Apesar desse diagnóstico, não há indicações de intenção de diminuir os
recursos alocados no Projeto Criança. Logo a perspectiva é de que outros segmentos não
receberão maiores recursos municipais, a menos que haja ampliação da alocação de
recursos ao setor, o que tampouco é esperado pelos entrevistados.
Município de Mogi das Cruzes (Secretaria de Cidadania e Ação Social)
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Final
O Município de Mogi das Cruzes somente em 2001/2002 criou as estruturas básicas
preconizadas pelo Estatuto da Criança e Adolescente (ECA), tais como o Conselho Tutelar e
o Fundo Municipal da Criança e do Adolescente. Nesse mesmo período, foram montados e
implementados programas sociais que tiveram impactos positivos nos indicadores sociais,
que colocavam o Município num nível de vulnerabilidade bastante desfavorável, embora os
seus indicadores de desenvolvimento econômico fossem mais elevados que a média
estadual.
Na área da Assistência Social, juntamente com o Conselho Municipal dos Direitos da
Criança e do Adolescente (CMDCA), foram implementados programas estaduais e federais,
tais como PETI (145 beneficiários), Projeto Espaço Amigo (550 beneficiários) e Programa
Agente Jovem (150 beneficiários).
Além desses, foram implantados programas na área de saúde, educação e cultura, num
esforço que envolveu várias secretarias municipais e que, segundo os depoimentos, vêm
tendo impacto positivo na taxa de mortalidade infantil, na repetência escolar, entre outros
indicadores. A articulação entre as diversas áreas municipais e entre os diversos programas
existentes é realizada por meio do encaminhamento de beneficiários e pela articulação
constante com agentes comunitários de saúde (na área de saúde), diretores de escola e
professores (na área de educação) e equipes de plantão de atendimento das Secretarias
Municipais de Planejamento (para tratar de habitação), Desenvolvimento Econômico e
Social (para a área de trabalho) e Esporte e Cultura.
O município vem desenvolvendo um projeto de Rede de Proteção Integral à Criança e
Adolescente, que responde a três estímulos básicos. Primeiro, à prioridade atribuída a esse
segmento por toda a prefeitura na atual gestão. Em segundo lugar, ao fato do município de
Mogi das Cruzes ter sido escolhido pela Secretaria Estadual para ser um dos pólos
irradiadores da Rede Estadual de Atenção à Criança e ao Adolescente a partir de 2006. Por
fim, conta-se com recursos da Fundação Telefônica para o financiamento do
desenvolvimento e modernização da referida Rede.
O projeto da Rede, discutido junto à sociedade civil e a outras instâncias governamentais
(como o Ministério Público e a Vara da Infância e Juventude), terá por objetivo promover a
reordenação conceitual e geográfica das entidades da área de atenção à crianças e
adolescentes e a modernização operacional das entidades envolvidas, de forma a:
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Relatório Final
 Acabar com as duplicações de estruturas e ações de proteção à criança e ao
adolescente;
 Criar estratégias de investimento social baseadas no conhecimento efetivo da realidade;
 Multiplicar as parcerias e formas conjuntas de atuação;
 Buscar a integralidade concreta no atendimento a cada criança e adolescente,
independente da “porta de entrada na rede”.
O foco do projeto é a ampliação da abrangência, entendida nas dimensões de: 1)
ampliação geográfica, pelo re-ordenamento da localização das entidades e pontos de
atendimento; 2) ampliação organizacional, com a criação de uma estrutura clara de
funcionamento da rede com níveis de referência e encaminhamento: atenção primária
(centros de referência e conselho tutelar), rede de atendimento continuado (organizações
governamentais e não governamentais do município) e rede de referência de atendimentos
especializados no município ou na macro-região para casos específicos (drogadicção,
violência, maus-tratos, medidas sócio-educativas); 3) ampliação do uso de recursos
tecnológicos, com a utilização da rede on-line como ferramenta de comunicação e de
manejo de dados e cadastros; e 4) ampliação da consciência social, tanto dos agentes
diretamente envolvidos nas ações como da população em geral.
O projeto atuará junto aos atores governamentais e não governamentais presentes no
município: CMDCA, 21 ONGs, 93 Escolas Municipais, 91 Escolas Estaduais, 29 pontos de
atendimentos de saúde, os programas da Secretaria de Ação Social, Conselho Tutelar,
Ministério Público, Vara da Infância e Juventude, Polícia Civil, Militar e Guarda Civil.
Por conta desse projeto, avaliamos a proposta de ação de Mogi das Cruzes como
ousada,dada a abrangência da transformação que pretende produzir num curto espaço de
tempo47. No diagnóstico da própria equipe técnica local, há cinco anos não existiam nem
mesmo as estruturas básicas de atenção à criança e adolescente. A perspectiva segundo os
entrevistados é de que em 2006, haja uma modernização de equipamentos e a ampliação
na integração dos serviços oferecidos a partir de uma estrutura de diagnósticos e
monitoramento a ser constituída. Ainda segundo os entrevistados, a chave para tal rapidez é
o financiamento externo, no caso, da Fundação Telefônica. Os recursos previstos para o
primeiro ano de execução do projeto são da ordem de R$ 245.872,00 sob responsabilidade
47
Cabe lembrar que a experiência de Jundiaí, no campo da integração, vem sendo implantada e aperfeiçoada
há mais de dez anos, conforme descrito no item anterior deste relatório.
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
da Fundação Telefônica e R$ 120.989,00 como contrapartida do Poder Público —
totalizando R$ 366.840,00.
Outro aspecto destacado pelos gestores municipais para conseguir rapidamente a
transformação planejada, é a integração entre Poder Público, Sociedade Civil e Financiador
Externo. Essa integração descaracterizaria o projeto como ação unicamente governamental.
Caso tudo ocorra como planejado pela Prefeitura de Mogi, uma série de relações virtuosas
com o setor privado e com a sociedade civil será posta em marcha: as decisões
compartilhadas de forma horizontal fortalecerão as entidades não governamentais e a
sociedade local; o CMDCA, sendo o responsável pela proposta, também se fortalecerá
assumindo integralmente, no âmbito do projeto, o papel de formulador e coordenador de
políticas públicas que o Estatuto da Criança e do Adolescente lhe atribui; o investimento da
Telefônica sinalizará para outros parceiros privados a importância e a seriedade das ações
desenvolvidas, devendo contribuir para aumentar o investimento social privado via Fundo
Municipal de Assistência Social.
Portanto, a cidade pretende avançar rapidamente em várias etapas do processo de
integração de suas políticas de Assistência Social por conta de um projeto bem formulado e
que conta com financiamento privado e simultaneamente fortalece as instâncias da
sociedade civil que nele atuam.
Ainda assim, os entrevistados destacam que as relações do órgão municipal de Assistência
Social com as instâncias da sociedade civil são conturbadas. Assinalam que, por exemplo, o
COMAS não foi criado como um Conselho paritário, e só teve sua composição alterada após
muita negociação e disputa entre as partes. Segundo os entrevistados, com o acirramento
dos ânimos de parte a parte, um grupo dissidente do COMAS iniciou um movimento com
objetivo de estudar, levantar elementos para discussão das políticas públicas, gerenciar o
orçamento e cuidar da deliberação dos recursos destinados à área social, atuando à
margem do COMAS. Esse movimento é conhecido como “Comissão de Entidade Sociais” e
reúne-se mensalmente em uma das entidades sediadas no Município.
A atividade dessa Comissão vem sendo legitimada pela força de sua mobilização. É
considerada uma comissão de oposição à Secretaria de Cidadania e Ação Social, na
medida em que não se sujeita a aceitar qualquer decisão sem fundamentação convincente e
sem discussão ampla. A Presidente do COMAS avalia essa ação como “exercício de
cidadania” destacando o fato positivo dos usuários participarem ativamente da decisão
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Relatório Final
sobre o uso do recurso municipal. O gestor municipal da assistência social enfatiza que uma
mudança do Conselho está em andamento, com ampliação das discussões e maior espaço
para a sociedade civil organizada, como forma de atenuação dos conflitos. Enquanto essa
tensão não se resolve, os embates se sucedem.
A Prefeitura e o órgão gestor esperam que a efetividade das ações previstas para serem
realizadas no curto prazo junto a crianças e adolescentes venham a acalmar a situação.
Mas, como mencionado, essas ações são coordenadas pelo CMDCA, sendo financiadas,
em grande parte, pelo setor privado, o que define uma situação em que nem todos os
recursos para a implementação estão sob controle dos quadros técnicos da Prefeitura,
problematizando parcialmente essa linha de argumentação caso os aportes dos
financiadores externos não ocorra tal como previsto.
A implantação do projeto da Rede está prevista para 2006 e deverá enfrentar dificuldades
de várias ordens: a primeira diz respeito a dificuldades inerentes ao tipo de projeto; a
segunda, associada à velocidade de implementação pretendida; e a terceira, associada à
situação de enfrentamento entre a Secretaria e instâncias da sociedade civil. Segue-se uma
lista de dificuldades concretas mencionadas pelos entrevistados:
 Como realizar uma integração de ações que vá além do encaminhamento de
beneficiários;
 Como manter uma gestão pública da política baseada em financiamento privado;
 Como implantar em um curtíssimo espaço de tempo estruturas de proteção que
normalmente levam bastante tempo para serem constituídas e harmonizadas;
 Como transferir para a Prefeitura o conhecimento e a experiência dos profissionais
especializados encarregados de formular diagnóstico e acompanhamento da rede de
proteção social?
A aposta em investimento em equipamentos e capacitação das equipes é vista
consensualmente pelos formuladores do projeto como um bom passo para alcançar os
objetivos propostos. Porém, reconhecem que a experiência de vários municípios demonstra
que essa pode ser uma condição necessária, mas não suficiente para o sucesso do projeto.
Assim sendo, há grande expectativa sobre o encaminhamento a ser dado em 2006.
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Relatório Executivo
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Relatório Final
Município de Santos (Secretaria Municipal de Ação Comunitária e Cidadania - SEAC)
A cidade de Santos é um exemplo de município que está avançando rapidamente no
caminho para implantar o modelo Sistema Único de Assistência Social (SUAS). Em função
dessa característica, entende-se que o conhecimento do processo de estruturação do setor,
em curso nesse município, possa ser útil a outras cidades, uma vez que todas deverão
sofrer mudanças para se adaptarem às determinações recentes para o setor.
O modelo de gestão próprio da assistência social vem sendo discutido desde a Constituição
de 1988. Este processo obteve seu primeiro avanço em 1993, com a aprovação da Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS). Ao longo de duas Normas Operacionais Básicas
(NOB/97 e NOB/98) e uma Política Nacional de Assistência Social (PNAS/98), o debate
sobre o modelo de gestão foi se consolidando junto aos atores ligados à área. Em 2004,
uma nova PNAS definiu os parâmetros do SUAS a serem adotados, tarefa que foi
completada no ano seguinte com a NOB/2005.
Durante todo o processo, os rumos a serem seguidos na assistência social foram sendo
paulatinamente construídos. Desta forma, alguns governos municipais procuraram iniciar a
adaptação de suas estruturas às novas normas e procedimentos que estavam sendo
construídas . A Prefeitura de Santos adotou esta postura e está bastante adiantada na tarefa
de adequar sua estrutura aos preceitos da NOB/2005.
A área de assistência social no Município de Santos estrutura-se a partir de alguns eixos
(princípios, instrumentos e instâncias) sucintamente apresentados a seguir:
 A precedência da gestão pública da política: A Secretaria Municipal de Ação
Comunitária e Cidadania (SEAC), de Santos, garante uma regulação da política social
definida pelo poder público, em parceria com o Conselho Municipal.
Um exemplo relevante da importância dessa parceria é dado pela significativa mudança
promovida na sua rede conveniada, seja em termos das entidades que a compõem, seja,
principalmente, em relação ao processo de seleção das entidades. Foi promovido, em
2004, um amplo processo de seleção dessas entidades. Foi lançado edital de abertura de
concurso de projetos para as 135 entidades sociais registradas no CMAS, publicado no
Diário Oficial do Município. Além disso, foi enviada correspondência a essas mesmas
entidades solicitando a apresentação de projeto de parceria para o ano seguinte,
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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Relatório Executivo
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Relatório Final
segundo os moldes definidos no edital. No prazo previsto para entrega dos projetos
(novembro de 2004), foram apresentadas sessenta propostas.
Com o objetivo de avaliar os projetos, selecionando aqueles que estivessem aptos a
serem objeto de parcerias com o poder público, e definir os valores a serem acordados
nos convênios, foi montada uma equipe formada por dois representantes do CMAS, três
técnicos da equipe que trabalham na Casa dos Conselhos e dois representantes da
SEAC. A seleção dos projetos e a destinação de recursos basearam-se em critérios
objetivos, que se relacionavam com a adequação do projeto apresentado às prioridades
definidas no PMAS. Além disso, as entidades que já tinham convênio com a SEAC
tiveram analisados o seu histórico de cumprimento das propostas e de prestação de
contas. Com base nestes critérios, foram selecionados 38 projetos e definida a verba a
ser destinada para cada um deles.
Segundo os gestores, esse processo resultou em um aumento do número de entidades
conveniadas na rede de proteção básica e uma redução no número de entidades na rede
de proteção especial. Os recursos, porem, foram diminuídos em relação ao ano anterior,
forçando as entidades a uma maior dependência de recursos privados.
A proposta da nova rede de atendimento conveniada foi encaminhada ao CMAS, que a
discutiu em reunião ordinária e a aprovou. Nessa reunião, estiveram presentes técnicos
da Prefeitura, os conselheiros e representantes das ONGs que apresentaram projetos.
Segundo os entrevistados, a discussão foi difícil, pois as entidades que ficaram de fora da
rede ou que tiveram o valor de seu repasse diminuído reclamaram da situação.
Entretanto, a existência de critérios objetivos claros e o respaldo do CMAS, que integrou
a comissão que selecionou os projetos, foram decisivos para que a nova rede conveniada
fosse aprovada.
 A matricialidade sócio-familiar: O primeiro objetivo do PMAS 2005 da cidade é
“assegurar que a família seja a principal referência dos serviços, projetos e programas
de assistência social”. Definiu-se que o princípio que estabelece a família como o núcleo
social básico de acolhida, convívio, autonomia, sustentabilidade e protagonismo social,
seria determinante para definir as entidades que integrariam a rede conveniada. Nessa
estratégia de priorizar o atendimento à família, a implantação dos Centros de Referência
de Assistência Social (CRAS) tem papel de destaque. Foram implantados nove CRAS
distribuídos pela cidade, especialmente nas regiões mais vulneráveis.
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Relatório Final
 Territorialização: Essa orientação integra o PMAS e norteia a constituição da rede de
proteção social conveniada. Na avaliação da SEAC, as entidades e serviços são
bastante concentrados nas zonas leste e central, que não correspondem à totalidade de
áreas de vulnerabilidade social. As entidades que se dispuseram a levar seu trabalho
para os bairros periféricos ganharam pontos no processo seletivo. Portanto, em
consonância com o disposto na NOB/2005, a territorialização foi um conceito utilizado
para orientar a ação de proteção social no município.
 O acesso ao conhecimento dos direitos sócio-assistenciais, e a defesa dos
usuários, é garantido pela Coordenadoria da Defensoria e Orientação Jurídica da
SEAC, que procura orientar as famílias com relação aos seus direitos: Essa
coordenadoria conta com uma estrutura que representa e orienta a família com relação a
seus direitos. Com a mudança administrativa em tramitação na Câmara de Vereadores,
a estrutura desta Coordenadoria ficará ligada à Secretaria de Negócios Jurídicos, mas
manterá sua atribuição ligada exclusivamente à assistência social. Essa coordenadoria
dá visibilidade ao trabalho de integração entre a SEAC e o Poder Judiciário, mais
precisamente com o Ministério Público e com a Vara da Criança e do Adolescente.
 Integração das ações e serviços de proteção social: O município de Santos
desenvolve várias experiências de integração de suas ações. Essas experiências
abrangem: 1) a integração e padronização dos serviços comandados pela prefeitura e
pelas entidades sociais conveniadas junto a um segmento e/ou tipo de serviço; 2) a
integração entre diversas áreas governamentais de diversas esferas de governo; e 3)
uma articulação de ação entre as entidades sociais.
No primeiro caso, o trabalho se inicia com reuniões que têm o objetivo de padronizar os
critérios e os tipos de atendimentos oferecidos por todas as entidades. Usando como
exemplo o caso dos abrigos, uma experiência que ocorre desde 1999, a idéia era
padronizar o atendimento e colocá-lo em rede para não haver sobreposição dos serviços.
Na primeira reunião com todos os dirigentes de abrigos foi feito um levantamento sobre o
funcionamento desses equipamentos. Em seguida, foram padronizados o tempo de
permanência, a forma de atendimento e o acompanhamento das famílias. Cada criança
passou a ter um plano personalizado de atendimento. Para não haver sobreposição, os
abrigos coordenaram os seus limites de idade, de sexo, distribuição na cidade, de forma
a atender todas as faixas da população. A coordenação deste esforço foi feita pela
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Relatório Final
SEAC. Um dos produtos desse trabalho foi a criação do projeto Família Legal, no qual
advogados defendem as famílias que têm seus filhos em abrigos e em processo de
destituição do pátrio poder.
No segundo caso, há o projeto denominado Ação Intersetorial. Essa ação também se
iniciou em 1999, com o objetivo de reabilitar o Centro da cidade de Santos. Para tanto,
organizou-se uma rede de diversos órgãos municipais e de entidades não
governamentais
para
elaborar
propostas
para
revitalização
da
área,
atuando
principalmente junto aos cortiços e seus moradores. As ONGs que trabalhavam com
atendimento às famílias também se juntaram a essa rede. Essa articulação resultou na
criação da Rede Família. A Rede Família trabalha com uma metodologia de resgatar as
raízes de cada família, por meio de historias, da musica, da comida, das tradições da
cultura de cada família. A proposta tem sido bem aceita pelas famílias. Essa metodologia
atrai as famílias e tira a impressão de ser uma ação invasiva. Também nesse caso
trabalhou-se no sentido de integrar e padronizar as ações. A prática de reuniões
sistemáticas entre as equipes dos diversos programas sociais de uma mesma região
para discussão de casos propiciou que se definisse um plano de ação único para cada
família.
 Os instrumentos de gestão definidos na NOB/2005 também estão sendo amplamente
utilizados pela equipe em Santos, entre os quais destacam-se o PMAS e o
monitoramento das ações, que estão sendo implantadas. Segundo os entrevistados,
apesar dos avanços e do alto investimento realizado nestes tópicos, ainda há problemas
de entendimento e manuseio destes instrumentos.
 PMAS: Na elaboração do PMAS, integrantes de várias coordenadorias e departamentos
participam. A equipe trabalha há alguns anos com dados objetivos pesquisados junto a
institutos de pesquisas. Mesmo com essa experiência, há dificuldades em interpretar os
dados de maneira ágil, com segurança. Para ajudar nesta tarefa, a SEAC recorre a
consultorias eventuais e alocou na sua equipe um economista encarregado dessa tarefa.
A raiz dessa dificuldade é atribuída à falta de uma cultura de análise de dados
quantitativos na área.
 Monitoramento: O setor de monitoramento e avaliação dos serviços vem sendo ampliado
e remodelado na estruturação da SEAC conforme a nova diretriz da política de
assistência social. As mudanças, segundo as informações obtidas, incluem novos
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Relatório Executivo
Volume 6
Relatório Final
servidores, novos equipamentos, início do trabalho com geoprocessamento de
informações e estabelecimento de parâmetros para as entidades sociais. Os serviços
públicos, porém, não recebem nem acompanhamento nem avaliação por parte da
Secretaria.
Vários pontos da NOB/2005 já estão sendo implementados com sucesso em muitos
municípios do estado. Mas o que distingue o município de Santos é o fato de estruturar suas
ações para implantar, na sua totalidade, as diretrizes definidas pela norma.
Com base nas informações obtidas e na observação dos pesquisadores, verifica-se que a
estruturação da Secretaria segundo as definições e diretrizes do modelo SUAS vem
exigindo que áreas-meio da Secretaria se estruturem melhor e de forma mais complexo, o
que implica em um aumento dos custos operacionais e administrativos. A julgar pela
experiência de Santos, mesmo prefeituras que fazem todo atendimento por intermédio de
entidades sociais (e que, por conseqüência, contam com equipes próprias menores)
precisarão aumentar suas equipes nas áreas de controle, gestão, monitoramento e
acompanhamento. Em Santos, por exemplo, são 646 servidores na SEAC — que
comandam 43 serviços e programas públicos e administram convênios com 135 entidades
sociais.
A necessidade de planejamento, de obtenção e processamento de informações que o novo
modelo acarreta, demanda recursos materiais e financeiros e recursos humanos
qualificados, que permitam gerenciar a política de maneira integrada e descentralizada. Por
conta disso, processos estruturados de capacitação também serão fundamentais para o
cumprimento da legislação do setor.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Os estudos de caso realizados tornam evidente algumas questões importantes sobre a
integração das ações de proteção social no estado de São Paulo. Alguma forma de
integração já é buscada nos quatro municípios pesquisados. Percebe-se que a atuação
pontual sobre algum aspecto específico ou sobre um indivíduo apenas, não é suficiente para
emancipar as famílias da sua situação de vulnerabilidade social. A proposta de atuação
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Programáticas e do Processo Operacional da SEADS - 2003-2004
108
Volume 6
Relatório Final
Relatório Executivo
sobre vários aspectos da vulnerabilidade social e sobre o conjunto da família (e não apenas
sobre o indivíduo), aparece como um fator orientador das políticas e ações municipais nos
quatro casos. Com diferentes graus de empenho e de recursos disponíveis (financeiros,
administrativos e políticos), as Prefeituras desenharam estratégias para realizar essa
integração.
Jundiaí é a Prefeitura com mais tempo de experiência na integração de programas, tendo
optado por um segmento específico (no caso, crianças e adolescentes). A sua trajetória
demonstra que proceder à integração de ações é tarefa complexa e que cada opção
implantada leva ao surgimento de efeitos não planejados que também precisam ser
resolvidos, num constante enfrentamento de problemas das mais diversas naturezas. No
atual estágio, a estrutura montada para atender a apenas um segmento é muito grande e
pouco ágil — o que coloca a questão do atendimento às demandas de outros segmentos
igualmente necessitados.
No município de Jaú, a integração é buscada a partir da focalização do atendimento à
família. A partir dessa abordagem, os distintos componentes da unidade familiar são
encaminhados aos programas existentes no município, sejam eles municipais, estaduais ou
federais. O conceito de integração adotado é bem mais restrito do que o verificado nos
demais municípios estudados.
Mogi das Cruzes vem estruturando suas ações de assistência social recentemente e
apresenta uma proposta de Projeto de Rede, a ser implantado em 2006, fundado na
parceria com outros órgão públicos, com o CMDCA e com financiamento privado. A
proposta se baseia numa forte capacitação dos técnicos que trabalham com crianças e
adolescentes e na modernização e integração informatizada das diversas entidades e
serviços para este segmento, bem como na própria estrutura do órgão gestor. Aqui o
problema reside na capacidade de conseguir resultados muito ambiciosos em um curto
espaço de tempo, no âmbito de problemas que só estão sendo resolvidos nos outros
municípios através de um processo gradual e contínuo de melhoria.
Já Santos estruturou-se de forma a implantar o modelo SUAS. A Secretaria foi
reorganizada,
principalmente
nas
atividades-meio,
tais
como
monitoramento
e
planejamento. Um ponto que salta aos olhos nesta reorganização é a ampliação do quadro
de servidores, neste caso muito maior que em qualquer outro município analisado.
Convênio Único e Ações Sociais Integradas do Programa Família Cidadã: Avaliação das Inovações
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109
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Volume 6
Relatório Final
Investimentos em equipamentos e capacitação da equipe também são importantes na
estratégia do município
As experiências revelam uma variedade de estratégias e concepções acerca da integração
de ações. Porém, em todos os casos estudados, o mecanismo do Convênio Único aparece
como instrumento importante no processo de integração de ações. O PMAS, entendido
como parte integrante, sem a qual não se firma o Convênio Único, é considerado
fundamental para o planejamento desses municípios. No município de Jaú, os mecanismos
de planejamento e de prestação de contas exigidos pelo Convênio Único são os principais
instrumentos com que o órgão gestor de Assistência Social trabalha. Além deles, não
existem outros mecanismos institucionais que mobilizem o órgão gestor que apenas se
movimenta quando provocado por denúncias. Nessa situação, os instrumentos exigidos pela
SEADS têm o papel de serem os únicos responsáveis pela execução sistemática de uma
série de tarefas que seriam obrigatórias dentro do modelo SUAS.
Santos e Jundiaí utilizam amplamente o PMAS como instrumento de gestão e enfatizam a
autonomia dada aos municípios pelo Convênio Único. A possibilidade de estabelecer as
prioridades para a atuação no setor e de associar a elas a definição das entidades que
compõem a rede conveniada,é utilizada por estes municípios para pressionar as entidades a
discutirem e adaptarem seus serviços, de forma a propiciar a constituição de redes de
atendimento integradas e sem superposição, com parâmetros de qualidade. Nos dois casos,
a atuação do CMAS como parceiro do órgão gestor é fundamental para que as mudanças
fossem viabilizadas.
Já em Mogi das Cruzes, devido a sua opção de realizar importante parceria com o setor
privado, o Convênio Único e os instrumentos a ele associados assumem pequena
importância e não pautam a atuação da Secretaria.
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Relatório Final
SÍNTESE DOS RESULTADOS DA PESQUISA JUNTO ÀS INSTÂNCIAS DA SEADS
O Volume 5 é o resultado da pesquisa junto a gestores de instâncias da Secretaria Estadual
de Assistência e Desenvolvimento Social realizada por meio de entrevista e questionários
estruturados. Esta etapa da pesquisa teve como objetivo conhecer a opinião dos principais
atores envolvidos na formulação e implementação do Convênio Único. Foram entrevistadas,
pela Coordenadoria de Ação Social, a coordenadora, Sra. Therezinha Di Giulio e a Sra.
Marilena Malvezzi, na sede da SEADS, no dia 18 de outubro de 200548.
O volume 5 traz a análise de um questionário enviado às 22 DRADS do Estado de São
Paulo49. Destas, 20 responderam dentro do prazo estipulado, conforme indica a tabela 8:
Tabela 8.
Lista de DRADS do Estado de São Paulo e situação em relação à resposta do questionário
1
2
3
4
5
6
7
8
9
10
11
12
13
14
15
16
17
18
19
20
21
22
DRADS
Araçatuba
Araraquara
Avaré
Barretos
Bauru
Botucatu
Campinas
Fernandópolis
Franca
Guarulhos
Marília
Mogi das Cruzes
Osasco
Piracicaba
Presidente Prudente
Registro
Ribeirão Preto
Santo André
Santos
São José do Rio Preto
São José dos Campos
Sorocaba
Situação do questionário
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Não Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Respondeu
Não Respondeu
Respondeu
Respondeu
Fonte: NEPP/UNICAMP
48
49
A entrevista foi realizada pelos pesquisadores Vera Lúcia Cabral, Otildes Duarte e Rodrigo Coelho.
Não fez parte da pesquisa a DRADS – São Paulo, pelo fato do município da capital estar em regime de
gestão estadual de Assistência Social.
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Relatório Final
Nesta etapa da avaliação, trabalhou-se a partir dos objetivos da SEADS que motivaram a
concepção e implementação do Convênio Único, bem como da avaliação, na visão do
Governo do Estado, do processo de renovação do Convênio Único em 2004/2005, as
principais dificuldades encontradas e o registro dos avanços institucionais obtidos.
O CONVÊNIO ÚNICO
Com a implementação do Convênio Único, a Secretaria Estadual de Assistência e
Desenvolvimento Social de São Paulo definiu um novo modelo de relações entre o Governo
Estadual, os governos municipais e as instituições conveniadas prestadoras de serviços no
âmbito dos municípios. Tendo como objetivo o aprofundamento da política de
descentralização na área social e seguindo as orientações da recente legislação do setor, o
Convênio Único amplia a autonomia do âmbito local na definição de suas prioridades e
atividades, além de promover a regularização e a agilização da transferência de recursos do
Governo Estadual para o financiamento de ações de proteção social.
O mecanismo definido no Convênio Único apóia-se no Plano Municipal de Assistência
Social. Assim sendo, associado ao ganho de autonomia e de regularidade no recebimento
dos recursos, dispõe-se de um instrumento de gestão que contempla o planejamento e a
possibilidade de acompanhamento e avaliação das ações de proteção social executadas. A
visibilidade sobre a rede de instituições, sobre os recursos públicos e privados e sobre o
conjunto de serviços e benefícios disponíveis no município tende a propiciar ganhos em
termos de integração, de qualidade e de ampliação dos serviços e benefícios prestados. A
elaboração de diagnósticos baseados em indicadores sócio-econômicos e demográficos
permite a melhor identificação, quantificação e localização da demanda por serviços e
benefícios.
Soma-se a isso o fato de que a incorporação de padrões de gestão baseados em
planejamento, monitoramento e avaliação dos programas e ações tende a garantir ao setor
posições na pauta política da administração municipal, tirando-o de posições residuais ou
subalternas e facilitando a negociação por verbas e prioridade política no âmbito municipal.
Por fim, a apropriação pelos municípios de conceitos e instrumentos ligados ao Convênio
Único deve torná-los mais preparados para a transição rumo ao modelo SUAS50 previsto
para ser implantado a partir de 2006, conforme a NOB/2005. O conceito de autonomia da
50
Sistema Único da Assistência Social.
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Relatório Final
ação municipal, o uso do Plano Municipal para o planejamento das ações e a adoção de um
sistema de monitoramento e avaliação das ações são alguns exemplos de conceitos
necessários para uma boa adaptação ao modelo SUAS que foram antecipados pelo
Convênio Único. Com base nos avanços nestes tópicos ao longo dos últimos anos, a
expectativa é de os municípios do Estado já estejam encaminhando a transição para o
SUAS.
PLANO MUNICIPAL DE ASSISTÊNCIA SOCIAL
Já em 2004, o Convênio Único foi firmado com os municípios com base nos seus
respectivos Plano Municipais de Assistência Social. Para a elaboração do PMAS-2005, a
SEADS propôs aos gestores municipais um roteiro a ser seguido, com vistas a obter alguma
padronização dos resultados e homogeneização das informações disponíveis nos 645
municípios do Estado. Conforme já mencionado, da perspectiva da SEADS como gestora da
política de assistência social no âmbito estadual, os PMAS-2005 deveriam cumprir alguns
papéis, entre eles: (i) funcionar como o instrumento sobre o qual se firmaria o Convênio
Único com cada município; (ii) conter um conjunto de informações sobre a rede municipal de
assistência social; (iii) avançar em um diagnóstico baseado em indicadores; (iv) orientar a
definição de prioridades, com vistas ao exercício da autonomia; (v) constituir-se em
instrumento gerencial que propiciando o acompanhamento das ações executadas.
O roteiro de elaboração do PMAS -2005 foi composto de cinco blocos: (i) informações sobre
o município; (ii) diagnóstico da realidade local; (iii) ações municipais (este tópico inclui o
levantamento da rede de proteção social pública e privada existente); (iv) monitoramento e
avaliação; e (v) financiamento.
Destaca-se que a elaboração de planos da natureza proposta no roteiro do PMAS-2005
pelos municípios requer, além a capacitação dos atores envolvidos, um amplo processo de
aprendizagem institucional. Em setores sociais em que a prática e a cultura do planejamento
já vêm sendo desenvolvidas há pelo menos cerca de 20 anos, como é o caso da saúde e da
educação, ainda são verificadas dificuldades na elaboração de planos e na orientação do
processo de trabalho segundo o planejamento. Não seria de esperado, portanto, que o
processo de elaboração do PMAS-2005 fosse simples e que seus resultados fossem de
excelente qualidade. Nesse sentido, um dos objetivos da pesquisa é identificar as principais
dificuldades, de forma a contribuir para o encaminhamento de soluções que permitam o
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Relatório Final
Relatório Executivo
avanço tanto no processo de elaboração como nos resultados e na utilização dos Planos
como instrumentos de gestão para os municípios e para a SEADS, instância gestora da
política de assistência social no âmbito estadual.
Para capacitar os gestores na elaboração do PMAS-2005 segundo o roteiro definido, foi
realizado um curso ministrado pelo Centro de Estudos e Pesquisas de Administração
Municipal (CEPAM), contratado pela SEADS. O curso foi descentralizado, abrangendo
equipes de todas as DRADS. Segundo as respostas obtidas no questionário desta pesquisa
enviado às DRADS, esse curso foi bem avaliado, especialmente no tocante a aspectos
como infra-estrutura e material didático. O ponto considerado mais negativo diz respeito ao
tempo insuficiente para cobrir o conteúdo. Para 70% das DRADS, a avaliação foi de que
todos os atores relevantes ao processo participaram dessa capacitação. Dos 30% que
tiveram percepção distinta dessa, a maioria citou a ausência de participação dos
Conselheiros Municipais.
Tabela 9.
Avaliação da capacitação SEADS/CEPAM, em número de DRADS que responderam
Bom
Regular
Ruim
Total respostas
Infra-estrutura
16
2
1
19
Material
14
5
0
19
Conteúdo
12
7
0
19
Orientação sobre a caracterização do município
11
5
3
19
Orientação sobre o Financiamento
9
7
3
19
Professores
9
6
4
19
Orientação sobre o monitoramento
8
8
3
19
Tempo para cobrir todo o conteúdo
7
10
2
19
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
A partir da capacitação inicial oferecida pela SEADS/CEPAM, 30% das DRADS afirmaram
terem oferecido algum outro tipo de capacitação aos atores dos municípios, seguindo
diferentes estratégias. A DRADS de Mogi das Cruzes, por exemplo, ofereceu capacitação
que teve como público-alvo os Conselhos Municipais de Assistência Social. Além do curto
prazo para a realização das capacitações a atores municipais envolvidos na elaboração dos
PMAS-2005, as DRADS apontam a falta de estrutura de recursos humanos em relação ao
número de municípios a serem atendidos como principal motivo para o baixo índice de
capacitações realizadas.
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Segundo as informações obtidas na pesquisa, cerca de 35% das DRADS contam com um
ou dois técnicos ativos, além do diretor. Outras 35% contam com três ou quatro técnicos.
Pelas informações, a extinção dos Escritórios Regionais de Assistência Social (ERAS) não
levou os seus quadros funcionais a serem incorporados pelas DRADS. Para 30% das
DRADS, nenhum técnico oriundo dos ERAS foi incorporado. 25% das DRADS incorporou
um ou dois técnicos e 20% incorporou três ou quatro.
Tabela 10.
Recursos Humanos disponíveis nas DRADS
Quantidade de técnicos ativos nas DRADS
% de DRADS
1- 2
35
3- 4
35
5- 6
20
7- 8
10
Quantidade de técnicos do ERAS
incorporados à equipe da DRADS
% de DRADS
Nenhum
30
1- 2
25
3- 4
20
Não informou
25
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
O apoio das DRADS aos municípios na elaboração do PMAS-2005 baseou-se, na maioria
dos casos, em orientações por telefone; em 75% das DRADS houve plantão de dúvidas e
reuniões com os municípios. Esse apoio foi fundamental, na medida em que as DRADS
realizavam a intermediação entre os municípios e as orientações que vinham do órgão
central, em São Paulo.
Na avaliação das DRADS, as maiores deficiências nessas atividades de apoio aos
municípios foram ocasionadas pela pequena equipe técnica (85% das DRADS apontaram
este problema), recursos financeiros ou materiais escassos (50%) e pela pouca capacitação
da própria equipe das DRADS (45%).
Tabela 11.
Tipo de apoio oferecido pelas DRADS para a elaboração do PMAS nos municípios
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Tipo de apoio
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%
Orientação por telefone
95
Plantão de dúvidas
75
Reunião com municípios
75
Visitas aos municípios
65
Nenhuma
5
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
Além dessas dificuldades, as entrevistadas no órgão central da SEADS, apontam uma
adicional. Segundo elas, a grande dificuldade decorreu da falta de assimilação e
compreensão, por parte da própria equipe do órgão central, das enormes possibilidades de
utilização do instrumento PMAS. Segundo essa visão, em função dessa falha, a transmissão
de orientações para as DRADS foi prejudicada, assim como toda a continuidade do
processo até o município.
Destaca-se que mudanças dessa natureza e amplitude no processo de gestão de políticas
descentralizadas (neste caso, envolvendo duas esferas de governo pela instância mais
central) requerem um tempo e um processo de adaptação à nova realidade. No caso
estudado, em que a liderança do processo de mudança é da esfera mais central, é
necessário um processo de convencimento e de cooptação dos atores nas demais
instâncias para a obtenção de adesões. Nesse contexto, o depoimento acima é
extremamente relevante para a compreensão de boa parte das dificuldades associadas
tanto ao processo de elaboração quanto aos limites em termos dos resultados obtidos com
os PMAS-2005.
Com relação ao instrumento definido para a elaboração do PMAS-2005, na visão dos
dirigentes das DRADS, as dificuldades de compreensão foram mais intensas no Bloco V,
sobre financiamento das ações e, ainda que em menor escala, na descrição das ações
municipais.
No Bloco I, Informações sobre o Município, no entender de 30% das DRADS não ocorreram
dificuldades. Segundo as informações obtidas, o maior problema aí encontrado foi ter
acesso aos dados, principalmente as datas de publicações de posses e decretos.
No Bloco II, Diagnóstico da Realidade Local, as dificuldades se concentraram na análise dos
dados (utilização de indicadores) e no limite de 5.000 caracteres imposto pelo sistema WEB.
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No Bloco III, Ação Municipal, a maior dificuldade apontada foi o entendimento sobre como
deveria ser elaborado esse bloco. A principal dificuldade, segundo as informações obtidas,
foi separar quais ações e quais programas deveriam constar como Ação Municipal para
efeito do PMAS.
No Bloco IV, Monitoramento e avaliação, a maior dificuldade apontada foi a ausência de
sistematização e metodologia de monitoramento. Essa ausência diz respeito tanto à
inexistência no próprio município, como à falta de orientações para a definição de ações de
sistematização de informações e de monitoramento da execução dos programas.
E no último Bloco, Financiamento do PMAS, o maior problema apontado foi a falta de
entendimento e orientação para o preenchimento. Neste caso, a definição de como cada
despesa deveria ser classificada, quais despesas e receitas deveriam ser consideradas e
quais deveriam ser desconsideradas aparecem como maiores dificuldades.
Tabela 12.
Principais dificuldades na elaboração do PMAS 2005, por bloco
Bloco
Principal Dificuldade
% de DRADS que
indicou esta dificuldade
Identificação do
Município
Acesso aos dados
25
Diagnóstico da
Realidade Local
Análise dos dados
40
Ação Municipal
Falta de entendimento sobre o preenchimento
25
Monitoramento e
Avaliação
Falta de sistematização / metodologia
55
Financiamento
do PMAS
Falta de entendimento sobre o preenchimento
50
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
No entender das entrevistadas no órgão central da SEADS, o PMAS não deveria ficar
restrito às ações financiadas pelo Governo do Estado, por meio do Convênio Único.
Restringi-lo faz com que ele perca força como instrumento de planejamento. Tanto no Bloco
de Ação Municipal quanto no Bloco de Financiamento, se assumida essa restrição, exclui-se
uma parcela importante do trabalho dos municípios. Essa questão com certeza é fonte de
dificuldades e de problemas quando se consideram os aspectos relativos ao financiamento
das ações: como, por exemplo, se consideram as despesas de manutenção dos órgãos
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gestores? E do pessoal municipal alocado na prestação de serviços/benefícios? Esses
mesmos problemas são os identificados pelas DRADS.
As entrevistadas no órgão central da SEADS destacam que já pode se verificar evolução em
relação ao PMAS-2004, especialmente no que diz respeito ao posicionamento dos
municípios quanto aos programas apontados.
No primeiro ano do Convênio Único, os
PMAS tiveram uma grande aderência aos programas e trabalhos que já vinham sendo
executados, mesmo quando não fossem referentes a questões prioritárias dos municípios.
Percebia-se a necessidade de que o instrumento fosse preenchido “quase que como seria
esperado”, ou “para cumprir a obrigação”. Já no PMAS-2005 verifica-se que os municípios
indicaram programas mais específicos, que apontam para reais prioridades.
Os prazos para elaboração dos PMAS-2005 e para a entrega dos documentos às DRADS
também foram apontados pelos dirigentes de DRADS como dificuldades adicionais: foram
considerados não adequados por 60 e 70% das DRADS, respectivamente. Por sua vez, os
cronogramas de assinatura do Convênio Único e das capacitações oferecidas foram
considerados adequados.
O PMAS-2005 ainda contou com uma série de mudanças durante o seu processo de
elaboração, das quais a maior foi o sistema WEB, que gerou grande incerteza para os
municípios. O roteiro para elaboração do PMAS foi enviado para os municípios e a
capacitação realizada. Apenas no início de dezembro o sistema informatizado foi
disponibilizado, mas ainda com problemas. Segundo as informações obtidas junto às
DRADS e na entrevista no Órgão Central, além de algumas incompatibilidades, haviam
restrições quanto ao número de caracteres que poderia ser inserido em cada item, o que
gerou dificuldades com diversos municípios que, por exemplo, tinham realizado um
diagnóstico mais detalhado e precisaram condensá-los. A avaliação era de que o sistema
WEB contribuiria para algum patamar de padronização entre os Planos dos diversos
municípios. De qualquer forma, o sistema WEB permitiu que já no PMAS-2005 se tivessem
todos os planos em meio eletrônico.
Apesar da evolução obtida em relação aos Planos Municipais, o PMAS-2005 ainda não se
constituiu em instrumento de gestão para a SEADS. Apesar da tentativa de tabulação e
análise das informações constantes dos PMAS-2005, pela Fundação SEADE, foram
verificadas inconsistências e imprecisões que dificultaram o trabalho, segundo se apurou na
entrevista com representantes do órgão central da SEADS.
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Para o PMAS-2006, as informações obtidas na entrevista no órgão central da SEADS são
de que: (i) o sistema informatizado já é a base para a elaboração do Plano e que suas falhas
já foram devidamente corrigidas ao longo do ano; (ii) foram feitas algumas alterações no
roteiro de elaboração do PMAS, visando a corrigir problemas e dificuldades verificadas em
2005; (iii) o processo de capacitação junto às DRADS está em andamento. Apesar disso, os
prazos continuam curtos para os municípios e para as DRADS, mas entende-se que nesse
próximo PMAS os municípios não partirão do zero: o PMAS-2005 é o ponto de partida, já
que as mudanças não são substantivas. Com certeza, isso facilita tanto a compreensão do
roteiro, quanto a sua apropriação por parte dos técnicos e gestores municipais. Destacam
que a assimilação do PMAS é um processo que naturalmente leva tempo, tanto por parte do
órgão central da SEADS, quanto das DRADS e dos municípios. Em função disso, as
entrevistadas no órgão central acreditam que a situação será muito mais favorável para o
PMAS 2006 e que com isso se possa avançar na consolidação do novo modelo,
potencializando seus pontos positivos.
Um ponto apontado tanto pelas DRADS quanto pelas entrevistadas no órgão central da
SEADS é a apropriação pelos municípios do PMAS como um instrumento importante.
Mesmo que ele não seja utilizado como um instrumento de gestão, os municípios já o
entendem como um importante aliado pelo menos no planejamento das ações. Pela
percepção desses atores, o PMAS não é entendido como apenas ser apenas uma tarefa
burocrática para atender uma exigência da SEADS ou do SUAS51. Daí a proposta, apontada
pelas próprias entrevistadas no órgão central da SEADS, de ampliação do escopo do
PMAS, deixando de ficar restrito ao Convênio Único e abrangendo toda a rede. Na mesma
linha, justifica-se a reivindicação quanto a mais espaço para inserir diagnósticos mais
elaborados.
51
Note-se que, apesar disso, a avaliação das entrevistadas é de que, após o planejamento, os municípios não
voltem regularmente aos PMAS para acompanhar a execução do planejado.
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Tabela 13.
Avaliação sobre a influência positiva do PMAS sobre a política municipal de assistência social
Conhecimento da rede de proteção social
Planejamento das ações no município
Conhecimento das atividades integradas dentro da rede de
proteção social
Garantia de implementação das ações do PMAS
Conceitos e indicadores amplos e abrangentes
Definição de uma política municipal de assistência
Controle e avaliação dos serviços prestados
Facilitou
Indiferente
90
85
80
10
10
20
70
70
60
60
30
30
35
35
Pioro
u
0
5
0
0
0
5
5
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
Na avaliação das DRADS, o PMAS deveria evoluir em relação a aspectos ligados ao seu formato,
para que possa efetivamente se transformar em instrumento gerencial. Os aspectos apontados
como necessitando evoluir são: o desenho dos programas e nos mecanismos de implementação;
a maior abrangência do PMAS; na integração das ações; na identificação de novas parcerias; e
na padronização do conteúdo da informação referente aos recursos de financiamento.
A avaliação obtida junto ao órgão central da SEADS é bastante próxima a essa. Nessa
instância, foi apontada a necessidade de se padronizar as informações, o que seria
viabilizado, por exemplo, pela elaboração de um manual que explicitasse os conceitos
utilizados tanto na descrição das ações quanto na indicação sobre o seu financiamento. Foi
também apontada a necessidade de se priorizar a questão do monitoramento. Isso, a partir
do entendimento de que ele possa ser a chave para que os municípios utilizem o PMAS
como instrumento de gestão.
Tabela 14.
Aspectos nos quais o PMAS poderia evoluir
Na integração das ações de proteção social desenvolvidas no município
Na melhoria do desenho e mecanismos de implementação dos programas e ações
Na identificação de todas as necessidades de ação de proteção social existente no
município, e não apenas as diretamente ligadas ao Convênio Único.
Na identificação de novas parcerias e de co-financiamento para o desenvolvimento
das ações
Na padronização do conteúdo da informação referente aos recursos a serem
indicados
Na identificação e priorização das entidades parceiras
Outros
%
80
70
65
60
55
35
20
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
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Relatório Final
OPERACIONALIZAÇÃO DO CONVÊNIO ÚNICO
Após a entrega dos PMAS às DRADS, cabe a estas analisá-los com vistas a detectar
possíveis erros de preenchimento e, caso esteja tudo certo, montar o processo que culmina
com a assinatura do Convênio Único. Antes, a DRADS precisava montar um processo para
cada convênio firmado pelo município. Com o Convênio Único este trabalho foi simplificado.
Cerca de 80% das DRADS confirmam esta simplificação, 65% asseguram que o trabalho
ficou mais simples e teve seu volume diminuído (apenas 15% acham que apesar de ter se
tornado mais simples, o volume de trabalho aumentou). Por outro lado, mesmo as DRADS
que consideram que os processos se tornaram mais complicados (20% entenderam desta
forma), todas consideram que o volume de trabalho diminuiu.
No entendimento do órgão central da SEADS, o Convênio Único simplifica e diminui o volume de
trabalho das DRADS na montagem dos processos e nos aspectos mais administrativos. Em
compensação, cabe a elas um papel mais destacado no monitoramento e na avaliação das ações,
bem como no apoio aos municípios na elaboração de seus planos. Esse é, com certeza, um dos
principais desafios a serem enfrentados. Conforme já mencionado, o entendimento no órgão central
é de que ainda persiste uma dificuldade interna (órgão central e DRADS) de compreensão das
possibilidades de utilização dos instrumentos do Convênio Único de maneira que vá além da
questão meramente burocrática.
Sobre as principais dificuldades surgidas na etapa de montagem dos processos do
Convênio Único, mais que aspectos burocráticos (não cumprimento de prazos ou falta de
documentação) as DRADS apontam “o preenchimento incorreto dos documentos para a
assinatura do Convênio Único”.
Tabela 15.
Principais dificuldades surgidas na etapa de recebimento dos documentos para montagem dos
processos de Convênio Único na DRADS em 2005
Preenchimento incorreto
Não cumprimento de prazos
Falta de documentação por parte dos municípios
Outros
Nenhuma
%
75
70
65
10
10
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
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Portanto, a operacionalização do Convênio Único pressupõe a reorientação da forma de
trabalho das DRADS, com a diminuição dos aspectos meramente administrativos e
burocráticos e o aumento das funções de apoio e supervisão. As DRADS ainda apresentam
dificuldades e resistência em relação a essas tarefas, o que pode trazer, inclusive, num
primeiro momento, a sensação de diminuição do volume de trabalho.
Sobre a principal dificuldade encontrada na execução do Convênio Único, as DRADS
apontam a prestação de contas como a principal, seguida de perto pela utilização dos
recursos financeiros. Essas dificuldades tornam-se um grande problema na medida em que
a prestação de contas é essencial para a continuidade do fluxo de recebimento de recursos.
Por outro lado, a ausência de respostas que apontem dificuldades com o monitoramento e a
avaliação das ações, longe de significar que tudo corre bem neste aspecto, significa um
desafio que não é enfrentado por grande parte dos atores.
Tabela 16.
Principais dificuldades apresentadas na execução do Convênio Único 2005
%
Prestação de contas
60
Utilização do recurso financeiro
55
Cumprimento dos programas previstos no PMAS
25
Outros
15
Nenhuma
15
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
FINANCIAMENTO
O financiamento das ações de proteção social, no âmbito do Convênio Único, envolver duas
questões essenciais: a primeira relacionada ao conceito de financiamento e o seu
entendimento pelos gestores; a segunda referente à prestação de contas exigida para
garantir o fluxo de repasses de recursos.
A questão do conceito de financiamento das ações é, certamente, a mais complicada. Uma
primeira controvérsia diz respeito à percepção sobre a definição dos itens que compõem o
financiamento no PMAS. O Bloco V, referente ao financiamento das ações, traz três quadros
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a serem preenchidos. A princípio, “o Plano, deve dimensionar todos os recursos necessários
à sua implementação, nas diferentes esferas de governo, federal, estadual e municipal, bem
como os recursos da iniciativa privada” (Modelo PMAS 2005). Os quadros previstos são: o
Quadro 7 – Cronograma Previsto de Desembolso dos Recursos Estaduais, que especifica a
previsão de desembolso dos recursos a serem repassados pela SEADS por meio do
Convênio Único (Resolução SEADS nº 19 de 31/10/2003). Devem ser considerados os
gastos necessários para o desenvolvimento do(s) programa(s) detalhado(s) no Quadro de
Programas a serem Co-financiados pela SEADS por meio do Convênio Único; o Quadro 8 –
Síntese da Previsão da Aplicação dos Recursos Estaduais nas Ações Municipais de
Assistência Social, que discrimina a aplicação dos recursos solicitados à SEADS por tipo de
Programa – de Proteção Social Básica e/ou de Proteção Social Especial; e o Quadro 9 –
Recursos Financeiros Previstos para o Financiamento Global das Ações de Assistência
Social, que identifica o total de recursos financeiros previstos para a execução global das
ações na área de assistência social sejam eles federais, estaduais, municipais ou da
iniciativa privada.
Um primeiro problema diz respeito ao escopo do Plano. O PMAS, entendido como o
instrumento que ampara o Convênio Único, deveria ser restrito às ações que são cofinanciadas pela esfera estadual no âmbito desse convênio. Mas entendido como
instrumento de gestão municipal e estadual da política de assistência social, o PMAS
deveria contemplar o conjunto das ações desenvolvidas dentro da jurisdição municipal,
independente da sua fonte de financiamento.
Mas, na maioria das vezes, o formulário do PMAS, quando se refere a financiamento,
solicita informações sobre o quadro de programas a serem co-financiados pela SEADS por
meio do Convênio Único. Ou seja, o financiamento abrange apenas as ações ligadas ao
Convênio Único, e não todas as ações de proteção social existentes no município, sejam
elas de responsabilidade do governo municipal, federal, ou ainda do setor privado. Portanto,
apesar de se pretender um instrumento de gestão ou um instrumento de planejamento das
ações de proteção social municipais, o PMAS limita-se apenas a levantar informações sobre
a parcela de programas e serviços que sejam co-financiados pela SEADS.
Entretanto, o quadro 9 pretende identificar os recursos necessários à execução global das
ações na área de assistência social, o que não significa que sejam apenas as ações ligadas
ao Convênio Único.
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Outro problema está no detalhamento dos quadros. As despesas dos quadros 7 e 8 estão
classificadas como Recursos Humanos, Material de Consumo ou Serviços de Terceiros. Os
programas e serviços a serem co-financiados pelo Convênio Único podem ser privados ou
públicos. Caso sejam programas ou serviços públicos, a dúvida é se o item Recursos
Humanos deveria ser preenchido, afinal o recurso proveniente do governo do Estado, por
meio do Convênio Único, não pode ser alocado para este tipo de pagamento. Mas parte da
verba municipal de assistência social é destinada ao pagamento dos servidores. Alguns
municípios consideraram que deveriam fazer constar esta despesa, e outros não. Caso o
serviço ou programa seja privado, o convênio pode entrar como um todo no item Serviço de
Terceiros, ou ser classificado como despesa com recursos humanos na entidade
conveniada e gastos com material de consumo na entidade conveniada. Novamente, os
municípios julgam como classificar as despesas sem nenhum parâmetro definido de
maneira centralizada.
Um terceiro problema é concernente ao posterior monitoramento das informações prestadas
no PMAS. Os quadros exigidos não fazem nenhuma ligação com os indicadores de
monitoramento e avaliação que o município deve informar no Bloco IV. Assim, as
informações sobre financiamento não se desdobram em indicadores de desempenho ou em
instrumentos de monitoramento.
Portanto, da forma como se apresentam, os instrumentos do Convênio Único apresentam
limites muito claros como ferramentas gerenciais a serem utilizadas pelos municípios e pela
SEADS. Primeiro porque o planejamento financeiro exigido é apenas parcial, na medida que
abrange apenas os programas e serviços co-financiados pelo Governo Estadual. Os demais
programas, projetos e serviços existentes não entram neste planejamento — e na maioria
dos casos, os valores envolvidos em ações financiadas apenas pelos municípios são
relevantes demais para serem desconsiderados em um planejamento efetivo. Em segundo
lugar, os conceitos sobre itens que devem ser considerados e itens que não devem ser
considerados não estão claros, o que faz com que cada município tenha uma base de
informações diferentes. Isso inviabiliza a agregação e a comparabilidade, que permitiriam
trabalhos de análise das informações dos PMAS no Estado. Por fim, as informações sobre
financiamento no PMAS não são utilizadas para fins de monitoramento e avaliação, o que
seria importante para consolidar o Convênio Único como um instrumento de gestão
relevante.
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Quanto à prestação de contas exigida para que o fluxo de recursos continue a ser
repassado à Prefeitura, a regra estabelecida é que os municípios apresentem apenas uma
vez por ano a prestação de contas completa (inclusive com notas fiscais e demais
exigências). Mensalmente é necessário apresentar às DRADS um relatório contábil com as
receitas e despesas, de forma genérica, ligadas às atividades co-financiadas pelo Convênio
Único.
A Coordenadoria Financeira da SEADS realiza uma capacitação para as equipes técnicas
das DRADS referente ao gasto dos recursos e à maneira correta de prestar contas. As
DRADS são responsáveis por avalizar a prestação de contas dos municípios. Uma vez que
a prestação de contas tenha sido avalizada pela DRADS, o órgão central da SEADS libera a
parcela subseqüente de recursos financeiros. Em casos onde haja indícios de problemas
nas prestações de contas, uma equipe da Coordenadoria Financeira vai à DRADS e/ou ao
município a fim de regularizar a situação e a prestação de contas.
Como a prestação de contas completa uma vez por ano tem um grande potencial de ser
problemática, a SEADS vem solicitando, de maneira informal, que os municípios façam uma
prestação de contas completa a cada trimestre. Com isso, eventuais problemas podem ser
detectados e corrigidos em um estágio inicial. Apesar do caráter informal de tal solicitação, a
informação obtida é que municípios a estão atendendo.
Em suma, na visão da SEADS e por conseqüência nos instrumentos do Convênio Único, a
questão do financiamento das ações de proteção social está subordinada a uma lógica
contábil. Essa lógica impede que o financiamento seja parte integrante de uma estratégia de
gestão ou de planejamento das ações.
MONITORAMENTO E AVALIAÇÃO
Conforme já registrado neste relatório, a percepção por parte das instâncias da SEADS é de
que os municípios tenham avançado no sentido de superar uma visão meramente
administrativa em relação ao Plano Municipal e que venham avançando em sua elaboração
no sentido de definir e explicitar as suas prioridades. Entretanto, após a aprovação do PMAS
pela DRADS e a assinatura do Convênio Único, o plano é deixado de lado e não se procura
acompanhar o andamento das ações propostas. Isso é visto como decorrência da cultura e
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Relatório Final
da prática de não se trabalhar com base em planejamento e em avaliação de resultados no
setor.
Para a SEADS, a percepção, pelos municípios, das vantagens de se trabalhar com base em
um sistema que permita a visibilidade das ações, progredindo para sistemas de
monitoramento e avaliação seria fundamental para a estruturação do setor. Com isso, o
PMAS assumiria novas e destacadas funções na agenda dos órgãos gestores municipais.
Nos outros módulos desta pesquisa verificou-se que a situação mais comum é a não
existência de sistemas de monitoramento e nem discussões sobre o assunto. Os
instrumentos de monitoramento e avaliação utilizados são, de maneira geral, os exigidos
pela SEADS.
Ressalte-se que para que esse processo ocorra, o poder de indução da SEADS é essencial.
A migração espontânea dos municípios para modelos de gestão apoiados em
monitoramento e avaliação no setor é muito pouco provável. Primeiro porque os municípios
têm dificuldades em desenhar um sistema de acompanhamento e avaliação a partir de seus
próprios recursos. Além disso, é do interesse da própria SEADS que haja algum grau de
padronização entre os sistemas de monitoramento, de forma a permitir que a Secretaria
Estadual tenha acesso a informações, em seu papel de gestor da política de assistência
social no Estado. Por fim, ressalta-se que, a julgar pelo que vem sendo verificado quanto ao
PMAS e ao Convênio Único, não deve haver grandes resistências a propostas da SEADS
que signifiquem também avanços ao setor nos municípios.
Mas, mesmo para a SEADS, avançar nessa direção requer a superação de alguns
obstáculos internos à própria Secretaria. Segundo as respostas obtidas ao questionário,
70% das DRADS indicam não estarem preparadas para as tarefas de monitoramento e
avaliação da execução do Convênio Único. O principal motivo apontado é a equipe técnica
pequena e com pouca capacitação nesse assunto.
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Relatório Final
Tabela 17.
A DRADS está preparada para as tarefas de monitoramento e avaliação do Convênio Único (caso
negativo, identifique as causas mais relevantes)
%
Sim
20
Não
70
Equipe técnica da DRADS é pequena
78,6
Equipe técnica da DRADS necessita de maior capacitação para
ajudar os municípios no PMAS
64,3
Falta de clareza sobre o modelo de monitoramento
64,3
Recursos financeiros / materiais escassos para realização de
visitas aos municípios
57,1
Outros
Não respondeu
7,1
10
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
Atualmente, como foi observado nos demais módulos da pesquisa, o monitoramento e a
avaliação do Convênio Único é confundido em vários municípios com atividade de
supervisão tradicional, ficando restrito à elaboração de relatórios que verifiquem o
cumprimento das exigências burocráticas por parte das Prefeituras. Não há uma
preocupação em avaliar a qualidade e a pertinência do serviço, nem de verificar o
cumprimento das ações propostas no PMAS. Como um exemplo, constata-se que muitas
Prefeituras fazem o monitoramento apenas das entidades sociais conveniadas, deixando os
serviços públicos sem nenhum tipo de avaliação.
CONCLUSÕES
Na visão das DRADS, o Convênio Único traz grandes oportunidades para o município
formular uma política de assistência social adequada à sua realidade, na medida em que
aumenta a autonomia dos mesmos e simplifica e agiliza os mecanismos de repasse de
recursos estaduais. Entretanto, entendem que apenas uma parcela dos municípios é capaz
de utilizar os instrumentos do Convênio Único para reorientar sua política.
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Tabela 18.
Na visão da DRADS, quais mudanças que o Convênio Único trouxe para as Prefeituras?
%
POSSIBILIDADE
Maior autonomia municipal para direcionar os recursos estaduais para as
prioridades locais
Desburocratização dos processos
Agilização das transferências de recursos financeiros
Redução de tempo entre a chegada e a aplicação dos recursos
CAPACIDADE
Adequação dos programas de atendimento às necessidades locais
Aumento do conhecimento das ações existentes na comunidade
Reorientação do modelo de assistência social
Maior integração das ações desenvolvidas no município
Maior clareza dos recursos sociais públicos e privados disponíveis no município
Focalização das necessidades e carências da população
Aumento da participação da comunidade local nas ações de assistência social
BASE MATERIAL
Ampliação do atendimento
Melhora na capacidade local de atendimento
Ampliação de recursos financeiros para a área de assistência social
95
90
70
50
55
55
50
50
50
45
20
25
20
15
Fonte: NEPP/UNICAMP, Questionário enviado às DRADS.
No órgão central, a percepção é bastante semelhante. Entendem que a autonomia dos
municípios em utilizar seus recursos de acordo com prioridades definidas localmente seja o
grande avanço propiciado pelo Convênio Único. Entretanto, verificam que os municípios
ficam atados aos aspectos mais administrativos e burocráticos do Convênio Único, quando
ele deveria ser utilizado como um instrumento de gestão.
Esta dificuldade é avaliada como natural, frente ao pouco tempo de adoção do Convênio
Único. Segundo verificado no órgão central, a percepção é de que esteja ocorrendo um
amadurecimento paulatino dos municípios no sentido de avançar rumo à autonomia e à
utilização do potencial definido pelo convênio Único para o setor. Os aperfeiçoamentos aos
instrumentos que vêm sendo empreendidos são vistos como essenciais nesse sentido.
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A SEADS avalia que este esforço venha resultando numa boa apropriação do PMAS por
parte dos municípios. Entende que os municípios começam a compreender que o PMAS
não corresponde apenas a uma exigência administrativa a ser rotineiramente informada a
outro nível de governo e que o processo de elaboração dos Planos Municipais abre,
efetivamente, uma oportunidade para que os atores locais promovam uma discussão sobre
o perfil da demanda, as prioridades a serem definidas e a rede conveniada.
SUGESTÕES
Nesta fase da pesquisa junto dos gestores estaduais foram identificadas algumas sugestões
para o aperfeiçoamento do Convênio Único.
Com relação ao PMAS, é importante internalizar na SEADS e nas DRADS a cultura de
utilização destes planos.
 Um primeiro passo neste sentido pode ser o desenvolvimento de algum retorno das
instâncias estaduais aos municípios, obviamente não no sentido de avaliar ou corrigir a
elaboração do Plano, mas buscando utilizar o diagnóstico e as ações propostas em nível
municipal para fundamentar a ação do Governo do Estado no nível local;
 Um cronograma mais adequado à agenda municipal é solicitado pelas DRADS. No
município, há trâmites burocráticos variados, indo desde a necessidade de pareceres
jurídicos em diversos órgãos municipais (Secretaria de Negócios Jurídicos, Procuradoria
Geral do Município, departamento jurídico do órgão gestor, etc.) até uma relação mais
ou menos próxima com os setores financeiros da Prefeitura. Em cada trâmite destes, há
prazos que o Gestor Municipal precisa cumprir. Portanto, o cronograma para
capacitação, elaboração dos PMAS e assinatura dos convênios precisa prever um
período para estes trâmites internos das Prefeituras;
 Com relação à questão do financiamento das ações, a sugestão diz respeito à
necessidade de ampliar o escopo do planejamento financeiro das ações municipais, indo
além das apenas co-financiadas pelo Estado. Assim, se poderia estimular a reflexão e o
planejamento de todas as ações de proteção social desenvolvidas no município, seja de
caráter público ou privado;
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 Ainda com relação ao financiamento, a sugestão é que se padronizem as informações
solicitadas: quais informações devem constar ou não no Convênio Único. Talvez seja o
caso de criar um manual com a descrição pormenorizada de quais despesas e receitas
compõem as informações solicitadas;
 Com relação ao acompanhamento das ações, há um entendimento por parte da SEADS
de que com o fortalecimento do monitoramento e avaliação nos municípios haverá um
avanço na consolidação do PMAS como um instrumento de gestão. Isso requer a
indução da esfera estadual, definindo parâmetros e sistemáticas, tal como a definição de
indicadores, periodicidade e base de informações que permitam aos municípios o
acompanhamento de suas ações.
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