Lei Orgânica da Administração
Tributária
Luiz Alberto dos Santos
Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas
Governamentais
Casa Civil da Presidência da República
Outubro de 2009
Conceito de Lei Orgânica
Origem no Direito Constitucional francês
 Forma intermediária entre a Constituição e a Lei
Ordinária, “dando completude às normas
constitucionais”
 Lei orgânica: desde 1875, designavam as leis relativas à
organização dos Poderes Públicos
 Desde 1958, caracterizada por processo de elaboração
mais difícil que o da lei ordinária
 Exigência de quorum qualificado para sua alteração
 Assim, eram leis que tinha conteúdo material específico,
sujeitas a requisitos especiais


No Brasil, historicamente, com base na experiência
francesa, surgem com o mesmo sentido de Leis
Complementares
◦ CF 1891 - Art 34 - Compete privativamente ao Congresso
Nacional:
34º) decretar as leis orgânicas para a execução completa da
Constituição;
◦ CF 1934: Art 39 - Compete privativamente ao Poder Legislativo,
com a sanção do Presidente da República:
◦ 1) decretar leis orgânicas para a completa execução da
Constituição;
No Direito Administrativo e Constitucional
atual, no Brasil, inexiste um conceito claro de lei
orgânica
 Elasticidade e discricionariedade na sua adoção:
tanto leis ordinárias, quanto complementares
 Em geral, é a Lei que trata da organização de
um setor ou órgão da Administração Pública

Aspectos Constitucionais
Apelido de certas leis que dispõem sobre organização de um setor:
Exemplo:
LEI Nº 9.096, de 19/09/1995 - Lei Orgânica dos Partidos Políticos Dispõe sobre partidos políticos, regulamenta os arts. 17 e 14, § 3º,
inciso V, da Constituição Federal.
 Previsão constitucional expressa: apenas para Leis Orgânicas
municipais - constituições dos entes municipais, subordinadas ao
princípio do paralelismo com a CF e restritas às competências do Ente
 Leis de organização: previstas para alguns setores da Administração
Pública, sem conteúdo detalhado a priori
 Leis Ordinárias (ou Complementares quando expressamente
previstas): “Lei ... disporá sobre a organização...”
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Lei Orgânica da Previdência Social (pré-CF 88)
Lei Orgânica da Assistência Social
LOMAN - Magistratura
Lei Orgânica do Ministério Público
Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União
Lei Orgânica da Defensoria-Pública da União
Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União
Lei orgânica da Polícia Federal (em discussão)
Lei ordinária, Decreto autônomo e
organização administrativa
Lei Orgânica x “Estatuto”
Necessidade: Lei Orgânica da Administração Pública (art.
84 CF)
EC 32: CF
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República:
................
REDAÇÃO ORIGINAL
VI - dispor sobre a organização e o funcionamento da administração federal, na forma da lei;
EC 32, DE 2001
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa
nem criação ou extinção de órgãos públicos;
.......................
Eficácia e Efetividade de uma
Lei Orgânica
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Garante maior “estabilidade” do marco normativo das organizações
Reduz espaço de discricionariedade para dispor de forma casuística
sobre a matéria em leis esparsas ou decretos
Estrutura, de forma sistêmica e integrada, a normatização relativa
ao funcionamento de um setor.
Assegura melhor visão do sistema em que se insere a instituição ou
setor do Estado
Consolida instrumentos normativos que regem a sua atuação
Define “espaços de poder” e meios para seu exercício
Caráter corporativo é mais evidente, especialmente na área jurídica
e da segurança pública
Requisitos para uma Lei Orgânica
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Conteúdo direcionado à organização e funcionamento de um
setor da Administração
Definição da natureza jurídica do órgão e de suas prerrogativas
funcionais (autonomia, custeio, precedência, privilégios)
Definição dos direitos e garantias dos agentes públicos
Definição de competências e atribuições dos dirigentes e
unidades da estrutura básica do setor
Definição das proibições e vedações aos agentes públicos, e
respectivo regime disciplinar
Requisitos para provimento de cargos de direção e efetivos
Definição das estruturas de Carreira e Quadros de Pessoal (não
necessariamente aspectos remuneratórios)
Validade e Permanência
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Uma Lei Orgânica pode, em princípio, constituir-se na “constituição”
interna de um setor
Como tal, está direcionada a uma maior durabilidade e permanência no
ordenamento constitucional
Para ser lei complementar, exige-se previsão constitucional expressa
Deve dar cumprimento a um mandamento constitucional em termos de
tratamento normativo de setor essencial vinculado ao Poder do Estado –
principalmente poder de polícia
É garantia para o Estado, para os Agentes Públicos e para o Cidadão,
assegurando transparência e melhor atendimento ao princípio da
legalidade
Não pode, porém, servir de “escudo” para apropriação corporativa de
espaços de poder e autoridade, ou para resolver conflitos entre
corporações ou setores, nem para estabelecer instrumentos arbitrários
de exercício da autoridade ou reduzir possibilidade do controle social
(social accountability)
Contribuição de uma Lei Orgânica
para a Administração Tributária
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Não existe, ainda, previsão constitucional que a exija
PEC 255/2004 - da Reforma Tributária - Substitutivo:
 Art. 10 A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, no prazo
máximo de 180 dias, a contar da data da promulgação desta Emenda,
instituirão a Lei Orgânica da Administração Tributária, que disporá sobre as
atividades de tributação, arrecadação e fiscalização de tributos, desenvolvidas
exclusivamente por servidor público, titular de cargo efetivo, organizados em
carreiras.
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Contribuição para a homogeneização do tratamento legal à
Administração Tributária
Status diferenciado para a Administração Tributária e seus Agentes
Regulamentação do art. 37, XXII da CF (EC 42)
 XXII - as administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, atividades essenciais ao funcionamento do Estado,
exercidas por servidores de carreiras específicas, terão recursos prioritários
para a realização de suas atividades e atuarão de forma integrada, inclusive
com o compartilhamento de cadastros e de informações fiscais, na forma da
lei ou convênio.
Leis Orgânicas para o Fisco
nos Estados
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Cada ente deverá ter sua própria Lei - Autonomia dos entes
federativos
Tendência de padronização de estruturas
Proposta do Fórum Fisco – em construção
Proposta Febrafite – Carta de Manaus - julho de 2004:
◦ “1. As competências da Administração Tributária só podem ser exercidas por
pessoas jurídicas de direito público. Apenas o Auditor Fiscal estatutário (estável,
nos termos do art. 41 da Constituição Federal) possui as credenciais
necessárias e suficientes para se desincumbir das tarefas da Administração
Tributária.
◦ 2. A Administração Tributária deve desfrutar de fonte orçamentária específica,
destinada a cobrir o custeio, inclusive salarial e previdenciário, da estrutura afeita
à fiscalização tributária.
◦ 3. A Administração Tributária é independente não só do ponto de vista
funcional, mas, também, sob o prisma econômico-financeiro. Autonomia real!
◦ 4. A Administração Tributária tem como sua elevada missão, entre outros
objetivos, com a máxima eficiência, otimizar as receitas tributárias.
Lei Orgânica das Auditorias
Federais
LEI Nº 11.457, DE 16 DE MARÇO DE 2007.
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Art. 50. No prazo de 1 (um) ano da data de publicação desta Lei, o Poder Executivo encaminhará ao
Congresso Nacional projeto de lei orgânica das Auditorias Federais, dispondo sobre direitos, deveres,
garantias e prerrogativas dos servidores integrantes das Carreiras de que trata a Lei n° 10.593, de 6
de dezembro de 2002.
Lei Federal, exclusivamente
Previsão legal de conteúdo essencialmente voltado ao regime funcional das Carreiras
Matéria de iniciativa privativa do Presidente da República
Limite:

Imperatividade do dispositivo: relativizada em face da iniciativa privativa do Presidente da
República (art. 61, § 1º, II, “a” e “e” e art. 84, IV da CF

Compromisso político, mas condicionado ao exame do mérito e constitucionalidade
não pode se caracterizar como regime jurídico diferenciado para as Carreiras, mas norma
complementar à Lei nº 8.112, de 1990 (RJU)
Escopo:
Auditores da Receita Federal do Brasil
Auditores Fiscais do Trabalho
Analistas Tributários da Receita Federal do Brasil
Data final: 15 de março de 2008
Estágio atual: em fase de discussão de propostas no Ministério da Fazenda
Imperatividade da Lei 11.457
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MS 22451 / DF - DISTRITO FEDERAL
MANDADO DE SEGURANÇA
Relator(a): Min. MAURÍCIO CORRÊA Julgamento: 05/06/1997
EMENTA: MANDADO DE SEGURANÇA. REAJUSTE DE VENCIMENTOS, PROVENTOS,
SOLDOS E PENSÕES DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS E MILITARES. QUALIFICAÇÃO DE
ENTIDADES DE CLASSE PARA FIGURAREM NO PÓLO ATIVO DA RELAÇÃO PROCESSUAL
(ARTIGO 5º, LXX, letra b da CF/88). IMPROPRIEDADE DA VIA MANDAMENTAL PARA
PRODUZIR EFEITOS MERAMENTE DECLARATÓRIOS, SE NÃO HÁ COMANDO
CONSTITUCIONAL QUE IMPONHA AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO A
OBRIGATORIEDADE DA REMESSA DE MENSAGEM PROPONDO REVISÃO COMPULSÓRIA
DE VENCIMENTOS, SOLDOS E PENSÕES. IMPOSSIBILIDADE DE ESTENDER AO SERVIDOR
PÚBLICO AS DISPOSIÇÕES DO ARTIGO 7º C/C COM O ARTIGO 39, § 2º, DA CF/88.
INEXISTÊNCIA DE PRECEITO CONSTITUCIONAL QUE OBRIGUE O PRESIDENTE DA
REPÚBLICA A CONCEDER REAJUSTE NA DATA CONSIGNADA NA LEI ORDINÁRIA. É DA
COMPETÊNCIA PRIVATIVA E RESERVADA DO CHEFE DO PODER EXECUTIVO FEDERAL A
FACULDADE PARA AGITAR O PROCESSO LEGISLATIVO PRÓPRIO PARA AUMENTO OU
REAJUSTE DE SERVIDORES PÚBLICOS ( CF, ART. 61, § 1º, II, a). MANDADO DE SEGURANÇA
CONHECIDO, MAS INDEFERIDO.
(...)
5. A lei que instituiu a data-base (Lei nº 7.706/88) e as outras que a repetem, não são normas
auto-aplicáveis no sentido de que obriguem o Chefe do Poder Executivo Federal a expedir
proposta legislativa de revisão de vencimentos, face ao princípio constitucional que lhe reserva a
privatividade da iniciativa (CF, artigo 61, § 1º, II, a). - Depende a iniciativa da vontade política do
Presidente da República e das conveniências subjetivas de sua avaliação. 6. Inexistindo dispositivo
constitucional que determine que a data-base se transforme em instrumento normativo autoaplicável, obrigando o Presidente da República a fazer o reajuste nos moldes previstos na lei, é
de se indeferir a ordem. Mandado de Segurança conhecido, mas indeferido.
Possível conteúdo da Lei Orgânica
das Auditorias Federais - LOAF
Aspectos organizacionais e administrativos da Administração Tributária:
Conteúdo não obrigatório, mas não vedado, em vista da conexão com
atribuições das Carreiras que integram a Administração Tributária e
exercício de suas prerrogativas funcionais:

Definição do escopo e abrangência do conceito de “Administração
Tributária” da União e competências de seus órgãos

Definição da estrutura e funcionamento dos órgãos de correição e
controle social e disciplinar da Administração Tributária – Ouvidoria e
Corregedoria;

Mecanismos de prestação de contas e avaliação do desempenho da
Administração Tributária;

Requisitos para escolha, nomeação e condições para o exercício de
mandato dos titulares dos cargos de Secretário, Ouvidor e Corregedor;
Regulamentação da destinação de recursos para realização
de atividades da administração tributária (art. 167, IV da CF)
 Art. 167. São vedados:
 IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação
dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a
destinação de recursos para as ações e serviços públicos de
saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para
realização de atividades da administração tributária, como
determinado, respectivamente, pelos arts. 198, § 2º, 212 e 37,
XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por
antecipação de receita, previstas no art. 165, § 8º, bem como
o disposto no § 4º deste artigo; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 42, de 19.12.2003)

Aspectos funcionais da LOAF

Prerrogativas das Carreiras e titulares de Cargos de Direção na ATF
Direitos, vantagens, garantias e prerrogativas dos integrantes das Carreiras
e dirigentes
Deveres e vedações e regime disciplinar aplicável aos integrantes das
Carreiras e dirigentes (complementares a regras gerais – Lei 8.112 e Lei de
Conflito de Interesses)
Requisitos para exercício de cargos em comissão de alta direção
Regras e requisitos para provimento de cargos comissionados e funções de
confiança vinculados às Carreiras (art. 37, V da CF)
Regras para ingresso, desenvolvimento e movimentação no âmbito das
Carreiras da ATF
Instrumentos para aferição de desempenho da ATF e prestação de contas

Regras específicas aplicáveis aos Auditores Fiscais do Trabalho






Recursos Humanos e Lei
Orgânica
Aspectos correlatos ao conteúdo da Lei Orgânica
Organização e composição da carreira
Definição clara das competências exclusivas de Auditores e Analistas
Prerrogativas e garantias
Regime Disciplinar – normas específicas, relativas às competências
exclusivas
Forma de provimento de cargos efetivos e em comissão
Regime de remuneração – regras básicas
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Superado, em virtude da MP 440/Lei 11.890 e implementação do “subsídio”
para Carreiras de Auditoria-Fiscal
Regras para lotação e movimentação na Carreira
Regras para assegurar isonomia e mérito no desenvolvimento funcional
Não são objeto da LOAF
◦ Normas passíveis de veiculação em Decreto (art. 84,VI)
◦ Criação de um “novo” regime jurídico
◦ Atribuições dos cargos e carreiras de Auditoria (já definidos na
Lei 10.593)
◦ Estrutura de carreiras de apoio administrativo à Auditoria
◦ Competências e atribuições da Procuradoria-Geral da Fazenda
Nacional (órgão da AGU)
◦ Alteração de tabela de vencimentos ou de gratificações ou
criação de vantagens de caráter indenizatório
◦ Extensão de prerrogativas tais como vitaliciedade e
inamovibilidade, reservadas a magistratura e Ministério Público
Processo de elaboração





Medida Provisória: apesar do texto da Lei 11.457, é
meio não vedado, mas não recomendado.
Envolvimento do MF, MPOG, MTE, AGU/PGFN e Casa
Civil
Elaboração de proposta preliminar para discussão
Consolidação e exame final pela Casa Civil
Envio ao Congresso Nacional:
◦ Limite legal: março de 2008
◦ Limite efetivo: deliberação do Presidente da República sobre
conveniência e oportunidade
...um fato novo....
SUBSTITUTIVO ADOTADO PELA COMISSÃO ESPECIAL
DESTINADA A PROFERIR PARECER À PROPOSTA DE
EMENDA À CONSTITUIÇÃO Nº 31-A, DE 2007, DO SR.
VIRGÍLIO GUIMARÃES, QUE “ALTERA O SISTEMA
TRIBUTÁRIO NACIONAL, UNIFICA A LEGISLAÇÃO DO
IMPOSTO SOBRE OPERAÇÕES RELATIVAS À CIRCULAÇÃO
DE MERCADORIAS E SOBRE PRESTAÇÕES DE SERVIÇOS DE
TRANSPORTE INTERESTADUAL E INTERMUNICIPAL E DE
COMUNICAÇÃO, DENTRE OUTRAS PROVIDÊNCIAS”.
Art. 37 ............................................................................................
.......................................................................................................
 § 13. Lei complementar estabelecerá as normas gerais aplicáveis às
administrações tributárias da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, dispondo inclusive sobre direitos, deveres,
garantias e prerrogativas de seus servidores, titulares dos cargos
das carreiras específicas, mencionadas no inciso XXII.”(NR)

Obrigado
Luizsan@planalto.gov.br
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