REDES DE FIRMAS, INOVAÇÃO E O DESENVOLVIMENTO REGIONAL
Marcelo Pinho1
Mauro Rocha Côrtes2
Ana Cristina Fernandes3
1. INTRODUÇÃO
O propósito deste artigo é refletir sobre o escopo das políticas regionais de
desenvolvimento no atual estágio de desenvolvimento capitalista, marcado, de um lado,
por tendências de crescente internacionalização em vários âmbitos das atividades da
grande empresa e, de outro, pelas evidências de reforço dos benefícios conferidos pela
aglomeração setorial e espacial a muitas atividades produtivas. Com este objetivo em
mente, a primeira seção resenha brevemente a evolução recente do debate regional,
identificando não apenas as causas para a renovação do interesse na temática do
desenvolvimento regional mas também os limites e contradições das políticas de
atração de investimentos adotadas por muitas esferas subnacionais de governo mundo
afora. Em seguida, examina-se como a organização dos sistemas contemporâneos de
produção afeta os relacionamentos entre as empresas, enfatizando o caráter interativo
dos sistemas de inovação mas também a diversidade de arranjos que, de uma forma
ou de outra, promovem a cooperação inter-firmas. A seção conclusiva apoia-se na
exposição precedente para abordar de forma mais direta a questão central do artigo.
2. A (RE)EMERGÊNCIA DAS ECONOMIAS REGIONAIS
A atenção renovada por estudos regionais tem sido uma constante nos encontros
acadêmicos e publicações científicas de diferentes campos disciplinares a partir de
meados dos anos 80. Em um período em que predominam correntes de pensamento
que advogam a redução do Estado e o mercado como mecanismo ordenador básico da
organização da economia e, portanto, uma postura contrária à intervenção pública
através de políticas que introduzam constrangimentos à livre ação do mercado, tal
atenção não deixa de ser surpreendente. Afinal, a corrente teórica que deu origem às
análises regionais, em meados do século 20, funda-se na observação das
desigualdades espaciais resultantes do processo de acumulação capitalista.
As transformações observadas a partir da década de 70 no mapa global da produção
capitalista incluem mudanças importantes nos padrões de desenvolvimento, desafiando
firmemente algumas das regiões industriais consolidadas nos países avançados. Não
apenas regiões de países historicamente atrasados estavam dando sinais de
superação de entraves ao seu desenvolvimento – entre as quais se destacam os Newly
Industrializing Countries (NICs) do Leste Asiático –, como regiões de países
historicamente avançados, locações originais do processo de industrialização na
Europa e EUA, davam sinais de perda de dinamismo e decadência.
1
2
3
Professor do Departamento de Engenharia de Produção da Universidade Federal de São Carlos – UFSCar.
Professor do Departamento de Engenharia de Produção – UFSCar.
Professora do Departamento de Engenharia Civil – UFSCar.
2
As características do “problema regional” passam a atrair analistas que se voltam à
revisão de modelos assentados na tradição neoclássica do equilíbrio geral,
especialmente aqueles associados à hipótese dos estágios de desenvolvimento, os
quais se revelaram incapazes de prever os movimentos observados nos padrões de
desenvolvimento. Segundo Massey (1984), estudos orientados para superar esta
limitação ressaltaram a complexidade das estruturas geográficas industriais e
resultaram num novo entendimento das disparidades territoriais e de renda enquanto
elementos integrantes do processo de reprodução em sociedades capitalistas. Entre
estudiosos associados a este enfoque materialista (entre os quais destacam-se os
europeus David Harvey, Alain Lipietz, Ash Amin, Dereck Gregory, além de Doreen
Massey, e os sul-americanos José Luiz Coraggio e Wilson Cano), o capitalismo é
entendido como um processo de desenvolvimento econômico e social que é
essencialmente desigual no tocante a espaço e tempo. Desta forma, disparidades
espaciais são elementos intrínsecos ao modo de produção capitalista, sua
característica geográfica básica. Processos de desenvolvimento e subdesenvolvimento
são aspectos conectados, embora antagônicos, do crescimento capitalista. Ao invés de
resultarem de abandono ou de dificuldades para realocar fatores à produção de bens
de menor custo relativo, a partir dos quais produção, produtividade e rendas
cresceriam, regiões subdesenvolvidas são vistas como ativamente produzidas pelas
lógicas econômicas e geográficas que o capitalismo constitui. Neste sentido, a
constituição de regiões é entendida como uma resposta particular e local ao processo
global de acumulação capitalista, negando-se, portanto, a tendência “natural” de
expansão do núcleo capitalista proposta pela hipótese dos estágios de crescimento.
Tendo estas evidências em mente, pesquisadores estabeleceram uma articulação
intrínseca entre desenvolvimento desigual e acumulação de capital, que desafiou
correntes da ciência espacial enquanto perspectiva líder na Geografia Humana durante
a década de 70. Na década seguinte, entretanto, esta perspectiva de recorte
materialista começou a perder influência com a derrocada do mundo socialista
soviético, que expôs o marxismo a severas críticas. Contudo, diante das evidências de
crescente exclusão de indivíduos e regiões da vida sócio-econômica, a investigação
dos efeitos das transformações no regime de acumulação sobre a organização espacial
das sociedades tem sido objeto de renovado interesse entre estudiosos de diferentes
disciplinas.
Agora, porém, o interesse decorre das profundas transformações ensejadas pela
intensificação da mundialização da economia sobre a organização dos marcos
regulatórios e a própria dinâmica econômica das nações. Como sintetiza Soja (1989),
entre outras explanações, o renovado interesse sobre a questão regional no debate
teórico contemporâneo reside no fato de que as diversas interpretações formuladas
(...) compartilham todas um modelo semelhante de crise e transformação histórica; uma
ênfase na análise de classes e no processo de trabalho; o apreço pela relevância da
tecnologia e da estrutura corporativa na diferenciação da estrutura da produtividade e dos
lucros; a atenção explícita na inter-relação entre espacialidade, política e o papel do Estado;
uma preocupação de analisar internacionalização do capital e a aceleração associada da
mobilidade do capital e da migração do trabalho; e uma visão que reconhece, em graus
variados, a natureza geral e as particularidades que distinguem a “espacialização
capitalista”. (SOJA, 1989, p. 170).
À medida que cresce a importância de corporações multinacionais sobre as decisões
macroeconômicas nacionais, menor parece ser a atuação de estados nacionais no
planejamento econômico e na política de distribuição regional de investimentos e de
3
renda. Em contrapartida, cresce o envolvimento de governos estaduais e municipais,
na tentativa (muitas vezes vã) de compensar a retirada da esfera nacional da
formulação e implementação de políticas públicas, especialmente aquelas voltadas
para o desenvolvimento econômico. A idéia, bastante debatida, de uma “Europa de
Regiões” simboliza bem esta nova perspectiva que vem se difundindo recentemente.
No Brasil, o resultado mais freqüente destas idéias, até o momento, foi a intensificação
da manipulação por parte dos governos estaduais das alíquotas do ICMS e de outros
mecanismos de incentivo para a redução de custos operacionais para capitais a serem
atraídos para uma dada localidade, ao que se convencionou chamar de “guerra fiscal”.
A esta prática, associam-se os municípios, que acrescem aos benefícios estaduais,
outros estímulos, tais como isenção de IPTU, ISS, doação de terrenos e infraestruturas, além da divulgação da docilidade e baixo custo de sua mão-de-obra.
Justificados na crise econômica e no crescimento do desemprego, regiões e
localidades passam a introduzir a política econômica no leque de suas atribuições. No
entanto, a política adotada se concentra em concessões vultosas ao capital,
alimentando uma guerra fiscal, que vai muito além dos limites do território brasileiro4.
A dimensão regional do desenvolvimento tem, entretanto, evoluído em outra direção,
com base em experiências bem diversas que ressaltam a importância de aspectos de
caráter mais endógeno e sistêmico, em contrapartida à sujeição de municípios e
regiões às estratégias de empresas multinacionais. Nesta direção, conceitos
desenvolvidos no campo da pesquisa sobre inovação e progresso técnico (FREEMAN,
1987; LUNDVALL, 1992) vêm sendo associados àqueles desenvolvidos na economia
das organizações (WILLIAMSON, 1985; NORTH, 1994), para constituir uma nova
agenda na pesquisa regional (SAYER; WALKER, 1992; MORGAN, 1994; COOKE;
URANGA; ETXEBARRIA, 1998).
Um dos pontos centrais desta nova agenda é a idéia de que a aglomeração facilita
interações e interdependências não estritamente mediadas pelo mercado. Entretanto,
antes de se prosseguir na reflexão sobre esta nova agenda, cabe reconhecer de
partida que as políticas de desenvolvimento endógeno estão sujeitas a grande
controvérsia. Antes de mais nada, têm sido bastante questionados dois pressupostos
assumidos por muitos dos defensores dessas políticas: de um lado, o determinismo
econômico implícito na alegada tendência à reaglomeração proposta pela idéia de uma
era pós-fordista; e de outro lado, o colapso dos mercados de massa sobre o qual foi
construído o conceito de especialização flexível. Como nota Swyngedouw (1989), se a
localidade está se tornando central na regulação da vida econômica e social, isto se
deve não só às possibilidades de um desenvolvimento endógeno de uma extensa rede
de distritos industriais flexíveis, mas também à fragmentação territorial que a
globalização tem impelido (FERNANDES, 2001).
Além disso, municípios e regiões desfrutam de raio de manobra bastante limitado para
a formulação de políticas econômicas locais perante os determinantes de política
macroeconômica, definida pela instância nacional de governo. Regiões e municípios –
4
Embora se considerados os efeitos para o conjunto das localidades seja inequívoco o vazamento das receitas públicas, observase uma apatia generalizada na estimação dos efeitos de tal política sobre as finanças estaduais e municipais, assim como sobre a
geração do emprego objetivado. Vários elementos põem em dúvida os benefícios alardeados. Destacam-se entre eles a grande
capacidade de relocalização dos investimentos multinacionais e a pequena internalização destes investimentos nas regiões onde
estão se localizando, em termos de capacidade de desencadear multiplicadores para frente e para trás nas respectivas cadeias
produtivas. Note-se também que a desigualdade da correlação de forças entre agentes tão assimétricos (governos estaduais e
locais, de um lado, e corporações multinacionais, de outro) concorre para a ineficácia de tal “política” de desenvolvimento local.
4
especialmente os últimos – dispõem, por exemplo, de escassos mecanismos creditícios
para implementar estratégias de desenvolvimento econômico.
Por outro lado, não se pode esquecer que a grande empresa ainda constitui fonte por
excelência de estímulo à geração de inovações em pequenas e médias empresas, o
que certamente torna a região bastante sensível a suas estratégias corporativas, seja
na forma da concessão de incentivos ou não. Scott (1992) observou que a presença de
grandes empresas representa elemento dinamizador de inovação e estímulo a vasto
conjunto de empresas médias e pequenas a elas articuladas em redes para
desenvolvimento simultâneo de programas e projetos conjuntos. Mais genericamente,
Malecki (1997) adverte que a ampla diversidade de características e exigências
operacionais dos vários setores de atividade produz requisitos locacionais muito
distintos, o que torna temerária a proposição de um único modelo de desenvolvimento
regional, como aquele baseado na interdependência de pequenas empresas.
Finalmente, e não menos importante, cabe ressaltar que as experiências de políticas
regionais de inovação presentes na literatura indicam que as condições para o sucesso
de estratégias desse gênero não são nada triviais. Em regra, são exigidos esforços
significativos e de longo prazo para a constituição de redes de cooperação entre firmas
e a formação de um sistema regional de inovação. Em que pese a importância de
iniciativas locais para estimular o desenvolvimento regional, a amplitude desses
esforços e as limitações próprias da ação isolada de esferas subnacionais de governo
concorrem fortemente para limitar a capacidade de reprodução de dinâmicas virtuosas
(AMIN; ROBINS, 1992).
3. INTERAÇÃO E COOPERAÇÃO NA ORGANIZAÇÃO CONTEMPORÂNEA DO TECIDO PRODUTIVO
Uma ampla gama de pesquisadores tem se debruçado sobre as experiências de
regiões reconhecidas como de grande dinâmica inovativa, tais como a Terceira Itália,
Baden-Würtenberg, na Alemanha, o Vale do Silício, Orange County e a Rota 128, nos
EUA, e os tecnopólos franceses (GAROFOLI, 1991; PIORE; SABEL, 1984; AYDALOT,
1986; BECATTINI, 1987; SCOTT, 1988; SCOTT; STORPER, 1988). Esses estudos têm
em comum o objetivo de identificar os fatores fundamentais para a dinamização do
processo de inovação enquanto fator de desenvolvimento regional. A aquisição e o uso
do conhecimento mediante mecanismos de inovação sistemática passaram a ser
reconhecidos como fontes fundamentais para a constituição de riqueza e crescimento
econômico5. Mais do que isso, com o entendimento de que tais mecanismos são
extremamente sensíveis a fatores de aglomeração, ao exigirem interações entre
agentes diversos que são facilitadas pela proximidade geográfica, a análise regional
ganhou novo vigor. Afinal, propõem os defensores das idéias da “região que aprende”
(MORGAN, 1996) e do milieu innovateur (AYDALOT, 1986), maiores são as chances
de desenvolvimento das regiões onde estes fatores encontram condições para se
desenvolver.
O novo contexto em que se inscrevem as políticas de inovação regional apresenta
alguns princípios característicos, que, segundo Boyer (1989), estariam forjando um
novo modelo de organização da produção e de acumulação industrial. Entre estes
5
Um dos fundamentos das novas políticas regionais é a idéia de que inovação é responsável por uma grande parcela – entre 80%
e 90%, segundo Cooke; Uranga; Etxebarria (1998) – dos ganhos de produtividade em economias avançadas. Sabendo-se também
que ganhos de produtividade respondem por mais de 80% do crescimento econômico, os autores estimam que a inovação é a
maior fonte de dinamismo da economia.
5
princípios, cabe ressaltar alguns de maior relevância para a análise espacial: (a)
otimização global dos fluxos produtivos; (b) tentativas de integração entre pesquisa,
desenvolvimento e produção na firma; (c) descentralização, na medida do possível, de
decisões de produção para unidades inferiores em estruturas menos hierarquizadas;
(d) constituição de redes de firmas e iniciativas conjuntas como forma de adquirir
ganhos simultâneos de especialização e coordenação; e (e) subcontratação de longo
prazo e cooperativa no sentido de se promover inovações tecnológicas conjuntas.
Em contraste com esse conjunto de tendências de caráter mais geral, cabe, por outro
lado, reafirmar a diversidade das organizações produtivas nos vários setores de
atividade e, por conseguinte, dos efeitos espaciais que produzem. Scott e Storper
(1988) propõem um ponto de partida para a análise destes efeitos. Para os autores,
quanto maior a complexidade, irregularidade, incerteza e “inconfiabilidade” das
transações, mais sensível à distância geográfica a empresa será. Os custos com
deslocamento crescerão dramaticamente, e em alguns casos, tornarão a transação
inviável. Em contraste, quanto maior a confiabilidade, regularidade da transação, menor
será a limitação da distância geográfica.
As transações em rede seriam, de todo modo, um aspecto marcante da nova ordem
industrial. Nesta linha de raciocínio, formas de organização de atividades e agentes
sócio-econômicos em rede propiciariam resultados tão melhores para o
desenvolvimento regional quanto mais complexas, incertas e interativas forem as
transações envolvidas, entre as quais destacam-se as transações relacionadas com o
desenvolvimento e transferência de tecnologia. Afinal, como lembra Morgan (1994), os
mercados são condutores ineficientes para a difusão de informação e conhecimento,
especialmente conhecimento tácito, assim como também o é freqüentemente o sistema
hierárquico das grandes firmas. Acordos entre firmas, especialmente no caso de
pequenas e médias (PMEs), são apresentados como uma estratégia oportuna à
superação das imperfeições do mercado, da rigidez das grandes empresas e do
isolacionismo que constitui uma característica deletéria de muitas pequenas empresas,
responsável em muitos casos pelo seu pequeno dinamismo inovativo e alto grau de
mortalidade (COOKE; MORGAN, 1994).
Um conceito fundamental para apreender as complexas e variadas relações que se
estabelecem não só entre as firmas mas também com outras instituições – centros de
pesquisa, universidades, instituições financeiras etc. – nos ambientes mais bem
sucedidos em termos de inovação e desenvolvimento econômico é o de sistema de
inovação. A característica principal do enfoque sistêmico do processo de inovação é
justamente a importância que nele é atribuída “às relações e à cooperação entre os
elementos de um subsistema e subsistemas distintos” (MOTA; LUCCHESI, 1998,
p.143). Cassiolato et al (1998) argumentam que Lundvall (1992), Nelson (1993) e
Freeman (1995) ao desenvolverem o conceito de sistema nacional de inovação
procuraram enfatizar e explicitar a natureza interativa do processo de inovação6.
Para Freeman (1995), sistemas de inovação são estruturas organizacionais e
institucionais de suporte às mudanças tecnológicas, que tendem a ser
predominantemente de caráter nacional. Desta forma, nações diferem entre si segundo
6
Ainda que haja diferenças importantes nas abordagens desses autores – enquanto Nelson refere-se ao sistema nacional de
inovação de uma forma mais restrita, como sinônimo de sistema de ciência e tecnologia, Freeman e Lundvall adotam uma
definição mais ampla, entendendo-o como o arranjo institucional responsável pelo progresso tecnológico de um país –, a ênfase
nas relações e interações é intrínseca ao tratamento sistêmico.
6
seus sistemas específicos de inovação. Estes sistemas não se restringiriam aos
sistemas nacionais de pesquisa, referindo-se a um conjunto bem mais amplo de
atributos, que envolve arranjos sociais formais e informais, estruturas e instituições
públicas e privadas, regras e convenções que repercutem decisivamente na
competitividade da economia nacional. Resultam, portanto, de uma capacidade de
produção e acumulação de conhecimento que se desenvolve no longo prazo e sem a
qual não se alcança a competitividade internacional.
Freeman e outros autores da chamada corrente evolucionista, ao discutirem os
sistemas nacionais de inovação, ressaltam ainda as características históricas, culturais
e econômicas de cada país, que se refletem na organização interna das firmas e dos
mercados produtor e consumidor, no papel do setor público e do setor financeiro etc.
Sistemas nacionais de inovação, sugerem, devem ser entendidos como produtos da
história, resultantes da trajetória percorrida por cada país, o que explica a diversidade
dos sistemas de inovação.
A esse respeito, baseando-se em Smith (1997), Cassiolato et al. (1998, p. 20)
desenvolvem uma argumentação bastante elucidativa:
os diferentes enfoques utilizados se estruturam em três pilares conceituais básicos, os quais
permitem distingui-los e diferenciá-los de acordo com a ênfase colocada em tais diferentes
pilares. Tais pilares baseiam-se no entendimento que: (i) as vantagens competitivas
resultam da variedade e da especialização, e que tal fato realmente apresenta efeitos
indutores path-dependent. Isto é, especializações que apresentam sucesso econômico
ocorrem particularmente ao redor de estruturas industriais específicas; (ii) o conhecimento
tecnológico é gerado através de um aprendizado fundamentalmente interativo, geralmente
tomando a forma de capacitações distribuídas entre os diferentes tipos de agentes
econômicos que devem interagir, de alguma maneira, para que o mesmo possa ser
utilizado; e (iii) o comportamento econômico repousa em instituições e ‘regras do jogo’
estabelecidas legalmente ou através de costumes que evoluem tendo em vista as
vantagens que elas oferecem na redução da incerteza. Assim, diferentes modos de
organização institucional levam a diferentes comportamentos e resultados econômicos.
Entretanto, como aponta Edquist (1997), o conceito de sistema de inovação pode ser
utilizado em outras dimensões que não a nacional: a dimensão supranacional, como
por exemplo a União Européia; a dimensão regional/local, como o Vale do Silício nos
Estados Unidos, os milieux innovateurs europeus (com destaque para os distritos
industriais italianos); ou ainda uma dimensão setorial.
Com efeito, a proposta conceitual de sistema regional/local de inovação parece
oferecer vantagens, em certas circunstâncias, para a compreensão do processo de
inovação, dadas as diferenças encontradas entre os países e entre as próprias
regiões7. De todo modo, independentemente da abordagem sistêmica do processo de
inovação a ser utilizada assumir uma dimensão nacional, regional ou local, existe na
literatura uma variedade de modelos de sistemas de inovação tecnológica, ou seja,
existem várias maneiras de visualizar a malha de interações e relacionamentos entre
os diversos agentes que compõem o sistema e que, desta forma, determinam os
aspectos incluídos e excluídos do campo de análise.
7
Cassiolato et al. (1998, p. 21) sugerem que essa vantagem é maior quando se analisa os casos dos países menos desenvolvidos,
“cujas especificidades geralmente não se alinham e na maior parte das vezes divergem radicalmente daquelas dos mais
desenvolvidos, que costumam basear os modelos e as contribuições conceituais a respeito do tema”. Sutz (1998), analisando os
sistemas de inovação do setor industrial no México, Colômbia, Venezuela, Argentina, Uruguai e Chile, registra a forte componente
local/regional destes sistemas de inovação.
7
Entretanto, para que produzam resultados que permitam a absorção de economias
externas, tanto no nível individual quanto no sistêmico, é necessário que as ações
ocorram de forma coordenada, permitindo amplas possibilidades de cooperação entre
os agentes, que por sua vez devem compartilhar a percepção de que a cooperação é
mais vantajosa, sem que isso implique eliminar a competição. Desta forma, torna-se
central a questão de como constituir estruturas, mecanismos e práticas (e quais são
elas) que favoreçam tais comportamentos e resultem numa efetiva coordenação entre
as decisões organizacionais autônomas.
Num sistema desta natureza devem estar presentes agentes pertencentes aos
subsistemas científico, tecnológico e de serviços especializados, produtivo e financeiro
e deve existir um ambiente cultural que favoreça a interação de tais agentes bem como
estruturas de coordenação representativas e respeitadas pelos agentes.
Do ponto de vista deste artigo, é particularmente relevante abordar as características
organizacionais dos subsistemas produtivos, já que, por meio de arranjos produtivos,
externalidades sistêmicas podem ser apropriadas pelo conjunto das empresas
envolvidas. Perrow (1992) é uma referência central nesta temática. Este autor identifica
um conjunto de arranjos industriais possíveis, assim distribuídos: firma integrada, firma
multi-divisional integrada, conglomerados, terceirização dependente, holding, jointventures, subcontratações independentes e redes de pequenas firmas. Embora Perrow
enfoque fundamentalmente as relações inter-firmas, está claro que sua abordagem
pode contribuir para o tratamento das questões regionais.
Entende-se por firma integrada aquela que, devido ao seu tamanho e poder de
mercado, tem condições de alterar substantivamente a configuração do ambiente em
que está inserida, em função de decisões de verticalização orientadas para a melhoria
da coordenação entre as diversas etapas do processo produtivo e, portanto, redução
dos custos de transação. Sua autonomia para expandir seletivamente a fronteira de
eficiência, na forma como concebida por Williamson (1985, p. 96-98) a montante
(fornecedores de matéria-prima e componentes) ou a jusante (distribuidores), é que lhe
confere a classificação de firma integrada. Uma das conseqüências de sua atuação é a
redução do número de organizações independentes no ambiente. Firma multi-divisional
integrada, conglomerados e holdings, costumam ser arranjos organizacionais distintos
de firmas integradas embora respeitem à mesma lógica de ação.
As firmas integradas, em qualquer das configurações organizacionais citadas,
estabelecem relações assimétricas com seus fornecedores – quase sempre muito
menores –, configurando-se como “empresa-guia” (ou “empresa-mãe”). O grau de
assimetria existente pode produzir dois tipos distintos de arranjos: terceirizações
dependentes ou subcontratações independentes. A diferença entre eles está na
motivação original do arranjo e nas possibilidades futuras que cada um oferece. A
terceirização dependente geralmente nasce da decisão da firma integrada de
transformar custos fixos em variáveis, transferindo parte do processo produtivo – por
vezes com o próprio maquinário e a força de trabalho – para um terceiro. Neste
processo, a firma terceirizada fica completamente dependente da empresa-mãe e de
suas decisões, tendo em vista que uma parte significativa de sua produção é a ela
destinada. É claro que tais empresas podem atender a outros mercados, mas como
geralmente a especificidade dos ativos envolvidos é alta, seja em termos de
maquinário, seja em termos de processos de aprendizagem, isto não costuma ocorrer
sem um elevado grau de mortalidade. Como decorrência, tais firmas têm pouca
condição de constituir redes propriamente ditas, já este arranjo pressupõe certo grau
de autonomia.
8
Já as subcontratações independentes são arranjos que permitem às empresas
fornecedoras envolverem-se em relações qualitativamente distintas. Geralmente
possuem uma competência já instalada, que se traduz em produtos e mercados
próprios, além de razoável autonomia decisória. Tais empresas estão em condições de
constituir redes de subcontratação na medida em que podem, a partir das relações
verticais estabelecidas com a empresa-mãe, desenvolver relações horizontais com as
demais subcontratadas, compartilhando com elas “informações, conhecimentos,
experiências, aprendizado, práticas e rotinas organizacionais que podem atenuar os
efeitos de estrangulamentos na estrutura interna das empresas envolvidas” (SOUZA;
GARCIA, 1998, p. 21). É importante destacar que a base regional é freqüentemente
muito útil, pois facilita o desenvolvimento de relações tácitas, quase sempre viáveis
apenas a partir de contatos pessoais.
A análise organizacional destaca que o compartilhamento de economias de escala
através de redes de subcontratação exige certo grau de isomorfismo entre as
empresas (DIMAGGIO; POWELL, 1991, p. 67). O isomorfismo alcançado em uma rede
de subcontratação constituída a partir de uma empresa-mãe é tipicamente coercitivo,
resultando “de pressões formais e informais exercidas sobre as organizações por
outras organizações em relação às quais elas são dependentes”. A difusão do
processo de certificação ISO 9000 entre fornecedores de grandes empresas ilustra
bem esta situação.
Para Perrow (1992), redes de pequenas empresas e subcontratações independentes
são arranjos distintos entre si devido ao caráter essencialmente vertical das
subcontratações. Ele entende que as redes se formam a partir de iniciativas de
coordenação desenvolvidas por governos locais ou sindicatos patronais, com base em
interesses comerciais compartilhados e em situações onde seja possível o
desenvolvimento de economias de escala ao longo da rede. Nas redes, a confiança e a
cooperação coexistem com a competição e os ganhos da indústria regional resultam
em um ‘estado de bem-estar’ compartilhado. Rede pressupõe cooperação e entre as
principais razões para o surgimento deste comportamento – ao menos em economias
capitalistas – está a percepção individual de que parte do ganho sistêmico resultante
da cooperação pode ser apropriado individualmente.
Num contexto de aceleração do ritmo de introdução de inovações e mudança
tecnológica, ganham importância as redes de pequenas empresas de base tecnológica
(EBTs)8. Há razões para acreditar que, principalmente no caso brasileiro, esse tipo de
empresa tende a se concentrar em espaços geograficamente delimitados,
caracterizados como Pólos Tecnológicos. Uma EBT pode integrar-se a um arranjo do
tipo rede de subcontratação sem perder suas características apenas se a relação com
a
empresa-mãe
se
desenvolver
em
torno
de
projetos
ativos
de
desenvolvimento/engenharia reversa de produtos ou processos. EBTs que atuassem
como subcontratadas em uma rede cujo principal atrativo fosse o compartilhamento de uma
estrutura de produção muito provavelmente perderiam as características que as
8
Para os fins deste artigo, não é estritamente necessário propor uma definição rigorosa de EBT. De todo modo, uma definição
proveitosa deve possuir a capacidade de distinguir as empresas em que a capacitação tecnológica cumpre um papel estratégico de
primeira ordem daquelas em que, por mais importante que seja, essa função tem menor importância. Numa perspectiva que,
adicionalmente, procura diferenciar as EBTs de empresas que meramente operam processos produtivos modernos e/ou
tecnologicamente densos mas não necessariamente dinâmicos, as EBTs seriam definidas como sendo aquelas empresas que (1)
realizam esforços tecnológicos significativos e (2) concentram suas operações na fabricação de novos produtos. Reconhecendo as
especificidades do processo de inovação em economias periféricas (BELL; PAVITT, 1993), a definição proposta explicitamente
contempla entre os esforços de capacitação tecnológica a imitação, a adaptação e a engenharia reversa e, entre os produtos
‘novos’, inovações incrementais, novas variedades e adaptações. Maiores detalhes em Fernandes; Côrtes e Pinho (2000).
9
distinguem como EBTs. Portanto, para que uma firma integrada favoreça o surgimento
de redes de EBTs são necessárias tanto estratégias competitivas pautadas pela
intensidade dos recursos dedicados à P&D quanto a montagem de arranjos
organizacionais que reservem um espaço ativo para as empresas subcontratadas. No
caso da grande empresa localizada no Brasil, seja ela multinacional ou de capital
nacional, isso tem sido, ainda que por razões distintas em cada caso, igualmente pouco
freqüente. Nesta situação, redes de EBTs, ao menos em países como o Brasil, têm
maior probabilidade de se configurar a partir de uma arquitetura de redes de pequenas
empresas.
O surgimento de instituições com a finalidade de promover a interação entre os
diversos agentes envolvidos no processo de inovação tecnológica é um fenômeno
organizacional que acompanha a criação das aglomerações de EBTs. Com formatos
bastante variados e objetivos nem sempre idênticos, os parques tecnológicos têm se
difundido internacionalmente (TORKOMIAN, 1996; VILLASCHI FILHO, 2001). Neste
processo, um dos pontos críticos é certamente a transferência de tecnologia da
universidade para o setor produtivo. Torkomian e Plonsky (1998) identificam duas
formas de se promover esta transferência: a interação com empresas já existentes ou a
criação de empresas. Em ambos os casos a existência de organismos facilitadores, tais
como fundações de apoio, núcleos de interação universidade-empresa e escritórios de
transferência de tecnologia, é importante para potencializar este contato9.
Mais genericamente, os órgãos gestores dos parques tecnológicos tendem a assumir a
função de coordenação do arranjo. Por coordenação estamos nos referindo a um
conjunto de ações conduzidas independentemente por agentes autônomos, mas
articuladas entre si, que trazem como resultado um ganho sistêmico que pode ser
apropriado por cada um (ou muitos). De acordo com Margalit (1977), para que uma
situação dessas ocorra é necessário, em primeiro lugar, que os agentes independentes
reconheçam que há um ganho sistêmico. Em seguida, entre as várias situações
percebidas como vantajosas, nenhuma delas deverá ser a priori preferível em relação
às outras, o que significa uma disposição prévia para a negociação. O problema, então,
está em encontrar algum mecanismo que permita que as decisões sejam coordenadas
pelos agentes, a fim de que estes escolham algumas das “boas” possibilidades
existentes.
Preços relativos constituem mecanismos de coordenação eficientes apenas em
ambientes onde a governança predominante seja do tipo ‘mercado’ ou seja, onde a
especificidade dos ativos envolvidos nas transações seja muito baixa e os produtos,
identificados como commodities. Em ambientes que envolvem ativos mais específicos
e transações mais freqüentes e, portanto, a incerteza tende a fazer com que as
decisões sejam mais cautelosas, os preços relativos não são suficientes para produzir
arranjos coordenados e a governança do tipo ‘contrato’ mostra-se superior, reduzindo
os custos de transação.
As EBTs são empresas onde tipicamente tende a prevalecer a governança do tipo
‘contrato’. Em suas operações, os custos de transação não são pequenos pois, como
9
Gomes (1995) sintetiza os elementos relevantes na constituição de parques tecnológicos: “(i) proximidade geográfica com
universidades ou institutos de pesquisa, de forma a facilitar e estimular a manutenção de inter-relações com as empresas; (ii)
elevado grau de transferência de tecnologia da universidade para o conjunto dos produtores; (iii) presença de produtores
especializados atuando em setores de alta tecnologia; (iv) surgimento de organismos voltados à prestação de serviços às
empresas, especialmente nas chamadas áreas pré-competitivas”.
10
argumentam Scott e Storper (1988 apud CARVALHO, 2000), estas empresas
envolvem-se em:
transações não padronizadas, que exigem que a função ‘suprimentos’ na
empresa seja exercida de forma pormenorizada, com intensas negociações;
•
transações de pequena escala, portanto com custos relativamente altos de
transporte, o que favorece os parceiros comerciais mais próximos
geograficamente;
•
transações tecnicamente complexas, que exigem negociações face a face e
controles técnicos rigorosos e não padronizados.
•
Por outro lado, deve-se enfatizar que a constituição de redes de EBTs pressupõe certo
isomorfismo organizacional entre elas, dado que o desenvolvimento da cooperação
exige o compartilhamento de identidades e similaridades. Todavia, na ausência de
fortes relações hierárquicas, a pressão isomórfica resulta menos da coerção e mais do
mimetismo. Como afirmam DiMaggio e Powell (1991, p. 69),
a incerteza é também uma força poderosa que encoraja a imitação. Quando as tecnologias
organizacionais são pouco compreendidas (...), quando os objetivos são ambíguos ou
quando o ambiente cria incertezas simbólicas, as organizações podem espelhar-se em
outras organizações (tradução própria).
4. IMPLICAÇÕES PARA AS POLÍTICAS REGIONAIS DE DESENVOLVIMENTO
O tema das políticas locais de desenvolvimento ressurge no vácuo gerado pela recusa,
explícita ou implícita, de esferas mais elevadas de governo de articular políticas de
desenvolvimento. Isso não implica, em absoluto, que a discussão das políticas locais
só faça sentido no contexto político-ideológico de “retirada” dos governos nacionais.
Em qualquer circunstância, no entanto, importa conceber adequadamente o escopo da
atuação dos poderes subnacionais na promoção do desenvolvimento. Isso é ainda
mais verdadeiro, considerando-se as restrições de natureza fiscal e institucional ao uso
de instrumentos tradicionais por esferas de governo que têm inúmeros compromissos
na condução das políticas sociais.
Neste artigo, apresentamos argumentos que fundamentam a noção de que o escopo
por excelência das políticas locais de desenvolvimento é o da articulação e
coordenação dos agentes sociais. A experiência recente de regiões bem-sucedidas
indica com toda clareza que sistemas produtivos locais se beneficiam de uma ampla
gama de arranjos cooperativos. No entanto, os requisitos que devem ser cumpridos
para que a cooperação possa avançar não são nem remotamente elementares,
envolvendo desde a superação de entraves gerados pela rivalidade intercapitalística
até a formação de laços de confiança recíproca, passando pela arregimentação dos
recursos necessários à constituição de um conjunto de ativos de uso compartilhado
que reforçam o capital social de cada região.
Em muitos casos, as políticas locais de desenvolvimento têm a ganhar com uma
articulação extra-municipal. Isso ocorre, antes de mais nada, porque a estruturação do
tecido produtivo freqüentemente não se restringe às fronteiras de um único município e,
portanto, as interações relevantes que cumpre articular transcendem a esfera
estritamente local. Além disso, a definição de uma área mais ampla de atuação confere
fôlego a instituições supralocais promotoras do desenvolvimento, gerando
11
possibilidades de ganhos de escala, diluição de custos e melhor aproveitamento de
competências escassas.
No Brasil, instituições regionais desse tipo teriam um papel muito relevante a cumprir
na questão do financiamento. Há uma compreensão cada vez mais difundida de que,
ao menos no caso daquelas linhas oferecidas por instituições públicas como o BNDES
e a Finep, a falta de capilaridade dos instrumentos de crédito é um problema mais sério
do que a escassez de recursos ou o peso dos encargos atribuídos pelos devedores.
Embora fora do alcance da imensa maioria dos municípios brasileiros tomados
isoladamente, é possível conceber instituições de caráter regional que funcionariam
basicamente como repassadoras de recursos dos bancos federais. Além de operar
como tentáculos locais daqueles órgãos federais, essas agências teriam condições de
conceber e operacionalizar estratégias direcionadas à potencialização das sinergias no
desenvolvimento de arranjos produtivos, levando em conta as especificidades
presentes em cada região, inclusive os fatores path dependent observados por
Cassiolato et al. (1998)10.
Apesar da grande relevância que creditamos à estratégia da organização econômica
em rede para o desenvolvimento local, não é demais ressalvar que a alternativa
endógena aqui defendida está limitada pelo papel desempenhado pela grande
empresa. Esta última, no atual estágio de desenvolvimento capitalista, é responsável
pela maior parcela do desenvolvimento de conhecimento e de tecnologia, assim como
parte dela uma proporção não menos significativa das interações entre firmas
existentes na economia de qualquer país.
Entretanto, a organização em rede pode e deve desempenhar um papel relevante na
economia local ou regional. No contexto de articulações entre pequenas e médias
empresas, efeitos multiplicadores sobre o desenvolvimento das regiões de influência da
rede teriam maior probabilidade de ocorrer. Afinal, a idéia de rede implica a constituição
de estratégias desenhadas para assegurar novas formas de integração e sinergias
entre firmas. Mais do que isso, a cooperação a que remetem as experiências de
políticas regionais de inovação presentes na literatura inclui instituições, organizações
e agentes sociais os mais diferenciados e não apenas as firmas. A arregimentação de
tão variados interesses em torno de um processo interativo de inovação constitui um
desafio de grandes proporções que a nova ordem industrial impõe às nações, regiões e
localidades, especialmente num país em desenvolvimento e de grandes desigualdades
sociais como o Brasil. Não se pode, contudo, afirmar a priori que seja este um desafio
impossível.
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10
Evidentemente, o enfrentamento da questão do financiamento ao crescimento no Brasil envolve um conjunto muito maior de
questões, não sendo possível abordá-las no âmbito deste artigo. Vale assinalar, de todo modo, que é indispensável equacionar o
problema do crédito para capital de giro a custos aceitáveis, aspecto crucial do problema do financiamento em setores nãointensivos em capital e geradores de empregos. Não parece possível, por outro lado, avançar em atividades de maior dinamismo
tecnológico sem que os órgãos públicos de financiamento adotem uma postura mais agressiva na tomada de riscos do que foi
habitual nos últimos anos.
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