Seminário Internacional: Reestruturação e Regulação
do Setor de Energia Elétrica e Gás Natural
A Utilização do Setor Elétrico
como Instrumento de
Implementação de Políticas Públicas
Eng. Job Figueiredo Silvério Alves
Rio de Janeiro, 30 de agosto de 2006
Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)
O SEB sempre foi utilizado pelo Estado como instrumento de
implementação de políticas públicas (uso de suas potencialidades):
• primórdios do SEB: isenção de direitos aduaneiros para importação de
equipamentos elétricos, cláusula-ouro;
• década de 1930 e 1940: fortalecimento e direcionamento da
regulamentação e fiscalização favorecendo a industrialização (CNAEE,
extinção da cláusula-ouro, tarifas pelo custo do serviço, Código de
Águas, planejamento da expansão - PNE);
• década de 1950 e 1960: intervenção do Estado na formulação e
execução da política energética, atuação na geração e transmissão de
energia elétrica, empresa pública, bases fiscais, realidade tarifária;
Utilização política do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)
• governos militares: auge da intervenção estatal (planejamento
centralizado, financiamento público, atuação em G, T, D), estatização das
empresas privadas (Amforp, Light), reforço da política econômica,
equalização tarifária, contenção tarifária (redução de impactos
inflacionários, expansão da atividade industrial), subsídios cruzados,
cobrança diferenciada de tributos, realização de investimentos
imprudentes, obtenção de financiamentos anticíclicos e para fechamento
do balanço de pagamentos.
• década de 1980 e 1990: crise do SEB (inviabilização econômicofinanceira das empresas do setor e do marco institucional) e apelo a uma
necessária privatização e reforma do papel do Estado.
Papel do Estado: premissas
Intervenção direta:
através de empresa
pública, sociedade de
economia mista ou
subsidiária
Governos: agentes
da atividade política
do Estado
Intervenção indireta:
agente
normativo/regulador
(direção da cena
econômica)
Domínio econômico:
• desenvolvimento sócio-econômico
(geração de empregos e renda)
• estabilidade econômica
• segurança do abastecimento
• patrimônio nacional
• redução de desigualdades
Políticas públicas (econômica, industrial, tarifária, social): tradução dos
objetivos, princípios, metas e programas de um governo.
Políticas públicas implementadas via SEB: questionamentos
a) submissão dos critérios técnicos e especificidades do SEB;
b) inobservância de problemas intrínsecos ao ciclo político;
c) falta de planejamento, racionalidade e controle às ações do Estado:
políticas mal elaboradas, inexistência de fiscalização sobre os recursos,
sobreposição de encargos, excesso de tributos;
d) hermetismo e falta de transparência;
e) proximidade sócio-econômica entre beneficiários e contribuintes.
Especificidades do Setor Elétrico Brasileiro (SEB)
• grandes extensões do SIN;
• operação integrada;
• coordenação centralizada;
• duplo caráter da energia elétrica: serviço
público essencial e insumo de produção
básico;
• convivência de agentes públicos e
privados;
• demanda por regulação: competição
imperfeita, presença de externalidades,
elevado nível de investimento, economias
de escala/escopo/coordenação/densidade,
agentes formando preço, consumo
indispensável, assimetria de informações.
Problemas intrínsecos ao Ciclo Político
orientação de novas políticas
Implementação
Avaliação
Formulação
aprendizagem política:
desenvolvimento e adaptação
contínua da ação pública
policy cycle
a) limitações cognitivas sobre os fenômenos sociais
b) constrangimentos de tempos e recursos
c) imprevisibilidade do ambiente político
d) necessária inserção institucional para criação de programas
e) discricionariedade dos implementadores
f) racionalidade técnica versus influências políticas
Caso exemplo: Criação do Xa - Resolução CNPE nº 01/2003
(componente de correção de custos da Parcela B, relativos à mão-de-obra, pelo IPCA)
Xa passou a ser incluído no Fator X, aplicável nos reajustes tarifários
1,35
1,3
1,25
1,2
1
1,15
1,1
2
3
1,05
1
IGPM - Acumulado 12 últimos meses
IPCA - Acumulado 12 últimos meses
Exemplo: Reajuste tarifário da ENERSUL em abril de 2006
IRT de 16,75%. Pela metodologia sem Xa seria de 15,59%
Perda para a modicidade tarifária de R$ 10 milhões !
jun-06
abr-06
fev-06
dez-05
out-05
ago-05
jun-05
abr-05
fev-05
dez-04
out-04
ago-04
jun-04
abr-04
fev-04
dez-03
out-03
ago-03
jun-03
abr-03
fev-03
dez-02
out-02
ago-02
jun-02
abr-02
0,95
Utilização política do SEB – Governo FHC
a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB
Falta de
investimentos
necessários
ANEEL
1997
ONS
1998
Níveis
tarifários
inadequados
MAE
Comprometimento
da ação do
Regulador
CNPE
1998
2000
Estrutura de planejamento,
gestão técnica e regulação
dos serviços de eletricidade
Condições p/
competição
em G e C
Leis 8.987,
9.074 e outras
Privatização
das estatais
19 D
4G
US$ 22,2 bi
+ US$ 7,5 bi
(dívida transf.)
A partir de 1995
Reestruturação
do SEB
A partir de 1995
Esgotamento do
Modelo anterior
Utilização política do SEB – Governo FHC
a) descompasso entre a privatização e a reestruturação do SEB
Níveis
tarifários
inadequados
Comprometimento
da ação do
Regulador
Leis 8.987,
9.074 e outras
Privatização
das estatais
19 D
4G
US$ 22,2 bi
+ US$ 7,5 bi
(dívida transf.)
Reestruturação
do SEB
A partir de 1995
Falta de
investimentos
necessários
Condições p/
competição
em G e C
A partir de 1995
Esgotamento do
Modelo anterior
ANEEL
1997
ONS
1998
MAE
1998
CNPE
2000
Estrutura de planejamento,
gestão técnica e regulação
dos serviços de eletricidade
Utilização política do SEB – Governo FHC
Reestruturação
do SEB
ANEEL
Modelo anterior
RE-SEB
ELETROBRÁS
?
GCPS
?
Concessionárias
?
1997
ONS
1998
MAE
1998
CNPE
2000
Estrutura de planejamento,
gestão técnica e regulação
dos serviços de eletricidade
No novo modelo quem ficou com
as funções de planejamento setorial ?
Medidas alinhadas com a política econômica do governo
(privatização, abertura do mercado para a competição, defesa do
Plano Real). Reestruturação do SEB como conseqüência.
Utilização política do SEB – Governo FHC
b) investimentos das estatais e formação do superávit primário
Modelo anterior a 1995
ELETROBRÁS
GCPS/Concessionárias
planejamento centralizado
e determinativo
Período de Transição
entre Modelos (Cenários)
SEB = suporte à política econômica
investimento estatal = suspenso
(formação de superávit e
preparação para a privatização)
falhas no Planejamento
foco no atendimento
do consumo
Novo modelo
(a partir de 1995)
privatização das estatais
introdução da competição na
geração e na comercialização
foco no retorno do
investimento
risco de
racionamento até 5%
incertezas regulatórias
energia tratada
como commoditty
investimento estatal =
equilíbrio da
expansão do SIN
incertezas quanto ao
tamanho do mercado
a ser atendido
condições para a atração de
investimentos privados
Utilização política do SEB – Governo FHC
c) o modelo de livre mercado e as especificidades do SEB
Orientação de um Governo
• ideológica
• política
• econômica
• opção pró-liberal
• reformas liberalizantes e privatizantes
• crença nas virtudes da
mão-invisível do mercado
• prioridade para a
estabilização da economia
• defesa do Plano Real
Especificidades
técnicas do SEB
• serviço público essencial
• papel no desenvolvimento sócio-econômico
• base hídrica plurianual
• necessidade de cooperação institucional
• vantagens de um planejamento
centralizado e determinativo
Utilização política do SEB – Governo FHC: REFLEXOS
Racionamento de energia elétrica (junho/2001 a fevereiro/2002)
Racionamento de
energia elétrica
• situação crítica dos
reservatórios do SIN
• redução forçada
do uso da energia
Comissão de Análise do
Sistema Hidrotérmico
de Energia Elétrica (2001)
Impacto sobre o PIB
US$ 602,2 bi – 2000
US$ 509,8 bi – 2001
US$ 459,4 bi – 2002
Relatório Kelmann
Causas estruturais e
conjunturais do Racionamento
Impacto sobre
os consumidores
Restrições produtivas/cotidiano
R$ 9,2 bi – RTE
R$ 6,2 bi – Seguro anti-apagão
Conta do racionamento:
R$ 103,45 / consumidor
(com base em 2002)
• hidrologia desfavorável
• desequilíbrio oferta/demanda (ausência de lei com
responsabilidades pelo planejamento da expansão)
• falhas no processo de transição
• ineficácia da gestão intragovernamental
• falta de um marco regulatório claro e estável
Utilização política do SEB – Governo Lula
a) contingenciamento dos recursos da ANEEL (formação do superávit)
usuários do
SEB
TFSEE
agentes do
setor elétrico
TFSEE
ANEEL
Contingenciamento de
recursos da Agência
formação do
superávit primário
pgto. de juros
da dívida pública
2002
2003
2004
2005
34,8%
59,2%
64,3%
73,5%
Fonte: “Agenda urgente para o fortalecimento da
ANEEL”, carta CT/146, de novembro/2005
(CBIEE, ABCE, ABRADEE, ABIAPE, ABRAGE,
ABRATE e outras)
Utilização política do SEB – Governo Lula
b) Universalização do atendimento
Lei 10.438/2002
Universalização do
Atendimento até 2015
Dec. 4.873/2003
LUZ PARA TODOS
Universalização do
Atendimento no meio
rural até 2008
• orçado em R$ 9,5 bilhões
• atender 10 milhões de pessoas
• recursos federais (RGR,
CDE), de agentes do setor e
dos governos estaduais
• Utilizar a energia como vetor de desenvolvimento social e econômico
• Redução da pobreza e aumento da renda familiar
• Facilitar a integração dos programas sociais do governo
• Permitir o acesso a serviços de saúde, educação, abastecimento de água e saneamento
Dec. 4.873/2003 - LUZ PARA TODOS
Regulamentação única, não leva em conta especificidades dos estados:
baixa densidade populacional, dificuldades geográficas do atendimento
Utilização política do SEB – Governo Lula
c) retomada de espaços para a ação do Estado
criação da EPE
e do CMSE
gerenciamento da
demanda pelo MME
criação de uma reserva
conjuntural de energia
declaração de
necessidades das D
penalidades por
subcontratação
não privatização
das estatais
participação
compulsória (D)
orientação
das estatais
repasse de 103%
da contratação
reforço na fiscalização
e regulação
atuação determinante
nos leilões
sobredemanda
artificial
definição do
preço máximo
Utilização política do SEB – Governo Lula: REFLEXOS
a) retorno de uma intervenção direta do Estado no SEB
b) submissão da lógica técnica do SEB às políticas públicas de cunho
sócio-econômico e às orientações da política econômica
Desvio de finalidade
dos encargos setoriais:
• reforço da política econômica
• viabilização de programas
sócio-econômicos
Incertezas quanto aos investimentos
futuros para a expansão
Retorno do planejamento e a
modicidade com os Leilões de Energia
Caso exemplo: Programa Luz para Todos no Mato Grosso do Sul
Ausência de regulamentação
específica para as ligações
com custo elevado
Distribuidora local: ENERSUL
• já tem a tarifa mais alta do Brasil
• 11,5% das ligações irão consumir 42,5% dos recursos
• caso extremo: R$ 2,5 mi para atender 5 consumidores
• impactos tarifários da ordem de 9,58%
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
a) elevação da carga tributária e dos encargos setoriais no SEB
* Fonte: (PRICEWATERHOUSECOOPERS, 2005)
** Fonte: ANEEL
EAEE
CCC
CFURH
P. Com
PDD
Eq. Hid.
PIS
PASEP
IRPJ
CSLL
COFINS
ICMS
E.sociais
C.MAE
TFSEE
Ef.En.
PROINFA
Dif. Preços
PERCEE
C.ONS
P&D
RTE
C. Leilões
EAEE
UBP
ESS
CDE
103%
ECE
Tributos e Encargos*
2006 = R$ 45,8 bilhões
CIP
- CCC
Interl.
3%
impacto tarifário**
Tributos e Encargos*
2005 = R$ 36,9 bilhões
Tributos
RGR
Encargos setoriais
PERCEE
ECE
ICMS s/
CCC
+ PIS/
PASEP
+ COFINS
Anteriores a 1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Desv.
2005
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
b) permanência e ampliação dos subsídios tarifários
Presentes na
estrutura tarifária ou na
composição dos custos
Subsídios Tarifários
Descontos tarifários para o rural (alta tensão)
Descontos tarifários para o rural irrigante e aqüicultura
Descontos tarifários na comercialização de energia de fontes alternativas
Descontos tarifários para serviços de água, esgoto e saneamento
Subsídio para concessionárias com consumo anual menor que 500 GWh
Subsídio para cooperativas de eletrificação rural
Subsídios tarifários para a subclasse residencial baixa renda
Subsídio cruzado entre consumidores de alta e baixa tensão
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
Subsídios Tarifários
Descontos tarifários para o rural (alta tensão)
Descontos tarifários para o rural irrigante e aqüicultura
Descontos tarifários na comercialização de energia de fontes alternativas
Descontos tarifários para serviços de água, esgoto e saneamento
Subsídio para concessionárias com consumo anual menor que 500 GWh
Subsídio para cooperativas de eletrificação rural
Subsídios tarifários para a subclasse residencial baixa renda
Subsídio cruzado entre consumidores de alta e baixa tensão
Lei 10.762/2003, que alterou a Lei 9.427/1996: Redução não
inferior a 50% a ser aplicada às tarifas de uso de transmissão e
de distribuição, incidindo na produção e no consumo da
energia comercializada, por fontes alternativas, com
consumidor, ou conjunto de consumidores com carga ≥ 500kW
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
Subsídios Tarifários
Descontos tarifários para o rural (alta tensão)
Descontos tarifários para o rural irrigante e aqüicultura
Descontos tarifários na comercialização de energia de fontes alternativas
Descontos tarifários para serviços de água, esgoto e saneamento
Subsídio para concessionárias com consumo anual menor que 500 GWh
Subsídio para cooperativas de eletrificação rural
Subsídios tarifários para a subclasse residencial baixa renda
Subsídio cruzado entre consumidores de alta e baixa tensão
Consumidor
baixa renda
Tarifa diferenciada, mas com
ICMS e PIS/COFINS calculado
também sobre o desconto
Demais
consumidores
cobertura
do subsídio
cobertura
do desconto
Recursos
da CDE
faturamento
Distribuidora
ICMS, PIS/COFINS integrais,
não afetados pelo programa
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
c) evolução das tarifas de energia versus crescimento da inadimplência
e das perdas comerciais
EVOLUÇÃO DAS TARIFAS DE ENERGIA ELÉTRICA
COMPARATIVAMENTE AOS ÍNDICES ECONÔMICOS
1995
1998
2001
2004
2005
2005 / 1995
59,58
86,57
122,88
197,35
236,68
297,25%
137
166
208
270
283
106,57%
IPCA
1.244
1.458
1.813
2.399
2.535
103,78%
INPC
1.256
1.465
1.830
2.460
2.584
105,73%
Tarifa Brasil
(R$/MWh)
IPC
124
148
216
331
335
170,16%
IGP-M
Fonte das Tarifas: ANEEL. Tarifas médias de fornecimento, valores em R$/MWh, sem ICMS.
Fonte dos Índices: IPEA. IPC Geral - Índice (ago.1994) = 100; IPCA Geral - Índice (dez.1993) =
100; INPC Geral - Índice (dez.1993) = 100 e IGP-M Geral - Índice (ago.1994) = 100.
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
Inadimplência no SEB: Resultados de 2005
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
Percentual de Consumidores Cortados Mensalmente por Inadimplência
3 ,0 0
2 ,6 9
2 ,7 5
2 ,6 5
2 ,5 6
2 ,5 0
2 ,2 8
2 ,2 5
2 ,3 9
2 ,2 4
2 ,0 0
1 ,7 9
1 ,7 5
1 ,5 0
1 ,3 2
1 ,2 5
1 ,1 1
1 ,0 0
0 ,9 0
0 ,7 5
0 ,6 9
0 ,8 6
0 ,7 5
0 ,5 0
0 ,2 5
0 ,0 0
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
03
Fonte : Abradee
 O número de consumidores cortados apresenta relação direta com os níveis de inadimplência
 Cerca de 1,2 milhão de consumidores são cortados mensalmente
EVOLUÇÃO DAS PERDAS COMERCIAIS NA ESCELSA
1996
1998
2001
2002
2003
2004
2005
2005 / 1995
Perdas
96,7
86,5
225,6
341,1
442,1
468,5
449,4
364,5 %
(GWh)
% sobre
1,8 %
1,5 %
3,8 %
5,5 %
6,4 %
6,8 %
6,1 %
238,9 %
o total
Fonte: ESCELSA. O valor em percentual considera as perdas comerciais em relação ao total
da energia elétrica que é vendida na área de concessão da distribuidora. A amostra partiu do
ano de 1996 para refletir os índices de perdas não-técnicas alcançados após a implantação de
melhorias de processos no período pós-privatização.
Utilização política do SEB – Reflexos estruturais
d) a captura do SEB pelo Estado
• Projetos de Lei para o SEB: redução de tarifas, não aplicabilidade da
suspensão de fornecimento ou de multa/juros para atraso de
pagamentos, criação de encargos sócio-econômicos;
• Esferas estaduais e municipais legislando sobre os contratos de
concessão firmados com a União: tributação do uso do solo e do
espaço aéreo para instalação de infra-estrutura;
• Concessão de incentivos fiscais para determinados setores em
função do aumento da arrecadação obtida a partir do SEB.
Composição da Conta de Energia Elétrica
Zé do Povo
Rua da Esperança, s/nº
1234567
Composição da Conta de Energia Elétrica
(a)
(b)
(c)
Conta de Energia
100%
Custo do Serviço
50,17%
Encargos Setoriais
4,97%
Tributos
44,86%
(a) + (b) + (c)
Composição da Conta de Energia Elétrica
(a)
(b)
(c)
Conta de Energia
100%
Custo do Serviço
50,17%
?
Custo do serviço
50,17%
Encargos Setoriais
4,97%
Tributos
44,86%
(a) + (b) + ©
Enc., Trib. e Subs.
49,83%
Presentes na
estrutura tarifária ou na
composição dos custos
Subsídios Tarifários
Descontos tarifários para o rural (alta tensão)
Descontos tarifários para o rural irrigante e aqüicultura
Descontos tarifários na comercialização de energia de fontes alternativas
Descontos tarifários para serviços de água, esgoto e saneamento
Subsídio para concessionárias com consumo anual menor que 500 GWh
Subsídio para cooperativas de eletrificação rural
Subsídios tarifários para a subclasse residencial baixa renda
Subsídio cruzado entre consumidores de alta e baixa tensão
Composição da Conta de Energia Elétrica
E os tributos presentes em
toda a cadeia produtiva
do setor elétrico ?
(G, T, D, C)
Tributos
Contribuição Social para Financiamento da Seguridade Social - COFINS
Contribuição Social sobre o Lucro Líquido - CSLL
Encargos sociais
Imposto de Renda de Pessoa Jurídica - IRPJ
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços - ICMS
Contribuição de Iluminação Pública - CIP (municipal)
Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público - PASEP
Programa de Integração Social - PIS
Composição da Conta de Energia Elétrica
Encargos Setoriais
Zé do Povo
1234567
Rua da Esperança, s/nº
Conta de Consumo de Combustíveis Fósseis - CCC
Conta de Desenvolvimento Energético - CDE
Taxa de Fiscalização de Serviços de Energia Elétrica - TFSEE
Contribuição Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos - CFURH
Custeio ONS
Eficiência energética
Encargos de Serviço de Sistema - ESS
Pesquisa e Desenvolvimento - P&D
Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica - PROINFA
Também presentes em toda a
cadeia produtiva do
setor elétrico (G, T, D, C)
Custo do serviço
50,17%
49,00%
47,00%
45,00%
43,00%
42,00%
41,00%
40,00%
Provisão para Devedores Duvidosos - PDD
Recomposição Tarifária Extraordinária - RTE
Reserva Global de Reversão - RGR
Custeio CCEE (MAE)
Custeio dos Leilões de Energia
Diferença de preços entre submercados (Art. 28 do Decreto 5.163/2004)
Equivalente hidráulico
Perdas comerciais
Programa Emergencial de Redução do Consumo de Energia Elétrica - PERCEE
Enc., Trib. e Subs.
49,83%
51,00%
53,00%
55,00%
57,00%
58,00%
59,00%
60,00%
Provisão para Devedores Duvidosos - PDD
Repasse de 103% da contratação de energia (Art. 38 do Decreto 5.163/2004)
Uso de Bem Público - UBP
Soluções para a superação dessa nova crise do SEB
• definição dos limites para o financiamento e o caráter distributivo do
Estado (novo contrato social)
• definição da complementaridade existente entre programas sócioeconômicos e encargos setoriais existentes no SEB
• refuncionalização de estruturas da sociedade organizada para uma
atuação conjunta em prol da defesa do SEB: conselhos de
consumidores, associações de classe, empresas do SEB
Influência!
estruturas
refuncionalizadas
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
fluxos de
comunicação
eclusas dos procedimentos democráticos
do Estado de direito
Centro do
poder político
• legislativo
• tribunais
• administração
pública
Soluções para a superação dessa nova crise do SEB
• esclarecimento da opinião pública
• blindagem do SEB contra novas incursões do Estado
• correto dimensionamento dos tributos, encargos e subsídios: aumento
da eficiência alocativa
• melhoria dos mecanismos de controle e fiscalização da aplicação dos
recursos
• eliminação de ineficiências e duplicidades
• programa de redução gradual dos encargos setoriais, tributos e
subsídios tarifários (alcance de um patamar ótimo, o atual é mais de
50%!)
Propostas práticas são viáveis e necessárias
Exemplos:
• redução do PIS/COFINS: retorno às alíquotas anteriores
• limitação de custos para a universalização do atendimento
• P&D das distribuidoras: ROL correspondente apenas à Parcela B
(concessionárias de geração e transmissão já contribuem com o mesmo
encargo)
• não calcular a TFSEE sobre os encargos setoriais: evitar o cálculo de
encargo sobre encargo
EM UM PAÍS COM TANTAS DESIGUALDADES O SEB TEM UM PAPEL
IMPORTANTE A DESEMPENHAR! O QUE É NECESSÁRIO É OTIMIZAR
AS AÇÕES E TORNAR SEUS RESULTADOS MAIS EFETIVOS.
Referências Bibliográficas
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ANEEL. ANEEL 7 anos: principais realizações e desafios. Brasília: ANEEL, 2004.
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ARAGÃO, Alexandre S. de. Considerações sobre o contingenciamento das agências reguladoras. In: Regulação Brasil. Associação Brasileira das Agências de Regulação – ABAR – v.1,
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Fim
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