DIREITO ADMINISTRATIVO:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA E
AÇÃO POPULAR
Prof. Walter Aranha Capanema
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http://www.waltercapanema.com.br
PLANO DE AULA – AÇÃO CIVIL
PÚBLICA
1. Conceito
2. Previsão legal
3. Objeto
4. Pedido
5. Partes
6. Prazo
7. Competência
8. Procedimento
9. Sentença
10.Recursos
CONCEITO
“é o instrumento processual adequado para
reprimir ou impedir danos ao meio ambiente, ao
consumidor, a bens e direitos de valor artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico e por
infrações da ordem econômica (art. 1º, Lei
7.347/85), protegendo os direitos difusos da
sociedade” (Hely Lopes Meirelles)
PREVISÃO LEGAL
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art. 129, III, CF;
Lei 7.347/85;
Lei 7.853/89 (deficientes físicos)
Lei 7.913/89 (mercado de capitais);
Lei 8.069/90;
Lei 8.078/90;
Lei 8.884/94 (infrações da ordem econômica);
arts 26, II e 37, Lei 11.340/2006 (Lei Maria da
Penha)
OBJETO
• Bens patrimoniais ou extrapatrimoniais.
• Bens materiais ou imateriais.
OBJETO
Omissão e controle de políticas Públicas:
• Não é qualquer omissão administrativa que pode
ser objeto da ação civil pública:
“Ao administrador falece a opção de fazer ou não
fazer, quando a conduta é determinada pela lei. Se a
lei determinar o agir, o administrador não pode ser
omitir” (TJRJ 2007.001.51246).
Observação: se a conduta for discricionária, não
poderá ser objeto da ACP (TJRJ 2007.001.27319)
PEDIDO
Art 3° da Lei 7.347/85:
“Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a
condenação em dinheiro OU o cumprimento de
obrigação de fazer ou não fazer.”
PEDIDO
Cumulação de pedidos:
• Atualmente, o STJ admite a cumulação de
pedido condenatório com o cumprimento de
obrigação (leading case Resp 605.323).
Observação: a jurisprudência admite pedido de
obrigação de não fazer quando a relação jurídica
for consumerista (TJRJ 2007.002.15834)
PEDIDO
Arguição de Inconstitucionalidade:
• Problema: parte inicial do art. 16, LACP.
• Controvérsia:
– 1ª Corrente: Majoritário: STJ RE 424993: admite,
desde que a arguição de inconstitucionalidade
não seja o objeto único, mas simples questão
prejudicial.
– 2ª Corrente: Hely Lopes: não admite, justamente
porque a decisão tem efeitos, na prática, erga
omnes, incluíndo todos os jurisdicionados da
área de competência do juiz da ação.
PARTES
• Legitimidade ativa: art. 5°, Lei 7.347/85:
Ministério
Público
• Qualquer MP.
Defensoria
Pública
• Inserido pela Lei 11.448/2008
Entes
Federativos
• União, Estados, Municípios e
Distrito Federal.
Associação
• Constituída há + de 1 ano;
• Finalidades institucionais.
PARTES-LEGITIMIDADE ATIVA
• Para Marçal Justen Filho, deve existir uma
pertinência temática, ou seja, um vínculo
entre as competências ou objeto de sua
atuação e o dano a ser eliminado.
PARTES-LEGITIMIDADE ATIVA
Legitimidade do MP:
• inicialmente voltada para os direitos
difusos e coletivos, a jurisprudência
passou a admitir a tutela do MP nas
ações coletivas que tratem de direitos
individuais
indisponíveis
(EREsp
466861e REsp 620622 STJ).
PARTES-LEGITIMIDADE ATIVA
Admitida a Legitimidade do MP:
1. Reajustes de mensalidades escolares (Súmula 643/STF);
2. Defesa do Patrimônio Público: (Súmula 329/STJ);
3. Preço de passagem em transp. coletivo: (STF RE
441.318);
4. Interesses individuais homogêneos indisponíveis (STJ
Resp 854.557 , Eresp 819.010);
5. Interesses individuais indisponíveis (uma única pessoa):
(STJ Resp 830.904).
6. Questões envolvendo preço público (STJ AgRg no Resp
856.378);
PARTES-LEGITIMIDADE ATIVA
Inadmitida a legitimidade do MP:
1. Questões sobre tributos, FGTS e contribuições
previdenciárias (art. 1°, parágrafo único, Lei
7.347/85 e STF RE 559.985-AgR )
2. Questões previdenciárias (STJ Resp 396.081);
3. Taxa de iluminação pública (STJ Resp 914.234)
PARTES-LEGITIMIDADE PASSIVA
• “a legitimação passiva estende-se a todos os
responsáveis pelas situações ou fatos
ensejadores da ação, sejam pessoas físicas ou
jurídicas, inclusive as estatais, autárquicas ou
paraestatais (...)”. (Hely Lopes Meirelles).
PRAZO
• A LACP é silente quanto ao prazo
prescricional, e surgiram dois entendimentos
no STJ:
• 1. aplica-se o prazo prescricional comum do
de dez anos do art. 205, CC. (REsp 331.374);
• 2. prevalece a aplicação analógica do prazo
prescricional de 5 anos da ação popular,
porque ambas as ações pertencem a um
mesmo microssistema de tutela dos
interesses difusos (REsp 727.131-SP).
COMPETÊNCIA
• Regra de competência: art. 2°, caput, LACP:
“Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão
propostas no foro do local onde ocorrer o dano,
cujo juízo terá competência funcional para
processar e julgar a causa”.
Fundamento: pela facilidade de obtenção de prova
testemunhal e realização de perícia que forem
necessárias à comprovação do dano.
COMPETÊNCIA
•Qual a natureza da competência prevista no
art. 2°, LACP?
competência territorial absoluta, tal qual o art.
95, CPC (Fredie Didier Jr.).
COMPETÊNCIA
DANO
REGIONAL/NACIONAL
DANO ESTADUAL
DANO LOCAL
• Art. 93, II, CDC
• Foro da Capital do Estado ou DF
• Em caso de dano nacional, o autor pode optar entre o foro
da Capital do Estado ou do DF (STJ AgRg na MC 13660)
• Não há previsão legal
• Capital do Estado (Fredie Didier)
• Art. 93, I, CDC
• Local do dano
COMPETÊNCIA
Competência para a ACP e a regra delegatória de
competência federal ao juiz estadual (art. 109, §3°):
“No caso em tela, a permissão não foi utilizada pelo
legislador que, ao revés, se limitou, no art. 2º da Lei
nº 7.347/85, a estabelecer que as ações nele
previstas "serão propostas no foro do local onde
ocorrer o dano, cujo juízo terá competência funcional
para processar e julgar a causa". (STF RE 228955 STF)
PROCEDIMENTO
• Procedimento: ordinário do CPC.
• Medida liminar: é possível, quando pedida na
inicial e desde que presentes o fumus boni juris e o
periculum in mora.
• A liminar não poderá esgotar, no todo ou em parte,
o objeto da ação (art. 1º. §3º, da Lei 8.437/92), e
só poderá ser concedida após ter sido ouvido, em
72 hs, o representante judicial da pessoa jurídica
de Direito Público (art. 2º, da Lei 8.437/92).
PROCEDIMENTO
• É cabível também da liminar o pedido de
suspensão perante o Presidente do Tribunal, que
pode ser formulado a qualquer tempo, pela pessoa
jurídica de direito público interessada para “evitar
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à
economia pública (art. 12, §1º, LACP).
•Mesmo com a existência de medida liminar, a
jurisprudência admite a tutela antecipada na ACP
(TJRJ
2007.002.31706
;
2007.002.31954
;
2007.002.12441).
PROCEDIMENTO
Inquérito Civil:
• “o procedimento administrativo a cargo do MP que se
configura como preparatório da ação civil pública,
ensejando a colheita de elementos para a sua
propositura” (Carvalho Filho).
• é facultativo, e não é requisito obrigatório para a ACP
(STJ REsp 448023).
• As provas colhidas no inquérito têm valor probatório
relativo, porque colhidas sem a observância do
contraditório, mas só devem ser afastadas quando há
contraprova de hierarquia superior, ou seja, produzida
sob a vigilância do contraditório (STJ REsp 476660).
SENTENÇA
Natureza jurídica da sentença na ACP:
1ª Corrente: preponderantemente condenatória (Hely
Lopes Meirelles).
2ª Corrente: ,a natureza da sentença vai depender do
pedido formulado na ação. Se for condenatória, o conteúdo
é condenatório pecuniário; se for de obrigação de fazer ou
não fazer, mandamental. No caso de improcedência, será
declaratória negativa. Em caso de anulação do ato, será
desconstitutiva (Carvalho Filho).
SENTENÇA
• Destinatário da indenização: havendo condenação
em dinheiro, a indenização pelo dano causado
reverterá a um fundo gerido por um Conselho
Federal (Decreto 92.302) ou por Conselhos
Estaduais (art. 13).
• Litigância de má-fé: art. 17.
• O autor da ação não está, em princípio, obrigado a
adiantar custas, despesas ou honorários periciais
(art. 18 e TJRJ 2008.002.04386).
• O MP não paga custas (art. 18, IV, Lei Estadual RJ
3.350/99), e os entes federativos são isentos (art.
17, IX).
RECURSOS
• O STJ já entendeu que são aplicáveis à ACP os
prazos recursais do CPC (REsp 128.081).
• O juiz poderá conferir efeito suspensivo a
qualquer recurso, para evitar dano
irreparável ao recorrente (art. 14).
AÇÃO POPULAR
1.
2.
3.
4.
Conceito
Origem Histórica
Previsão Legal
Requisitos
4.1 Condição de Eleitor
4.2 Ilegalidade
4.3 Lesividade
5.
6.
7.
8.
9.
Objeto da ação
Legitimidade passiva
Competência
Procedimento
Sentença e coisa julgada
CONCEITO
“é o meio constitucional posto à disposição de
qualquer cidadão para obter a invalidação de
atos ou contratos administrativos – ou a estes
equiparados – ilegais e lesivos do patrimônio
federal, estadual e municipal, ou de suas
autarquias, entidades paraestatais e pessoas
jurídicas subvencionadas com dinheiros
públicos” (Hely Lopes Meirelles).
HISTÓRICO
• Para Di Pietro, a origem da AP no direito
romano surge da actio popularis.
• As Constituições, desde 1824, até o texto
atual, com exceção das de 1891 e 1937, todas
previram a ação popular.
• A Lei 4.717/65 foi oriunda de anteprojeto de
Seabra Fagundes e Bilac Pinto.
PREVISÃO LEGAL
• art. 5º, LXXIII, CF :
“qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular
que vise a anular ato lesivo ao patrimônio público ou de
entidade de que o Estado participe, à moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e
cultural, ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de
custas judiciais e do ônus da sucumbência;”
• Lei 4.717/65.
REQUISITOS
Condição de Eleitor:
• Somente o indivíduo (pessoa física) munido de seu
título eleitoral poderá propor a AP.
• Pessoa jurídica não pode propor a AP (Súmula
365/STF).
• MP não pode ser autor. Para tanto, pode se valer da
ACP para anular ato lesivo (vide art. 25, IV, b, Lei
8625/93).
• Qualquer eleitor é parte legítima para propor a AP,
como que também para intervir na qualidade de
litisconsorte ou assistente do autor, ou mesmo para
prosseguir na demanda se dela desinteressar-se o
postulante originário (art. 6º, §5º, LAP).
REQUISITOS
Ilegalidade:
• o ato deve ser contrário ao Direito, por
infringir as normas específicas que regem sua
prática ou por se desviar dos princípios gerais
que norteiam a Administração Pública.
REQUISITOS
Lesividade:
• Para HLM, lesivo é todo ato ou omissão administrativa
que desfalca o erário ou prejudica a Administração, assim
como ofende bens ou valores artísticos, cívicos, culturais,
ambientais ou históricos da comunidade
•Essa lesão tanto pode ser efetiva quando presumida (art.
4º, LAP), para, nesse caso, basta a prova da prática do ato
naquelas circunstâncias para considerar-se lesivo e nulo de
pleno direito. Nos demais casos, impõe-se a dupla
demonstração da ilegalidade e da lesividade efetiva ao
patrimônio protegível pela ação popular.
• Necessidade de comprovação: 2006.001.49983 TJRJ;
2001.001.26849 TJRJ; EREsp 260821 STJ e RE 160.381 STF).
OBJETO DA AÇÃO
• A acepção de ato, para fins de AP, é toda
manifestação de efeitos concretos do Poder
Público e dos entes com funções públicas
delegadas ou equiparadas.
• Logo, o objeto da ação é o ato ilegal e lesivo
ao patrimônio público.
• Bens protegidos: patrimônio público;
moralidade administrativa e meio ambiente.
LEGITIMIDADE PASSIVA
• Para Carvalho Filho, são 3 integrantes do pólo
passivo da AP: 1. pessoa jurídica que editou o
ato; 2. os servidores que contribuíram para o
ato; 3. os terceiros beneficiários diretos do ato
lesivo.
• A Pessoa Jurídica chamada na ação poderá
abster-se de contestar o pedido, ou poderá
atuar ao lado do autor, desde que isso se afigure
útil ao interesse público, a juízo do respectivo
representante legal ou dirigente (art. 6º, §3º,
LAP)
COMPETÊNCIA
• A competência para processar e julgar a AP é
determinada pela origem do ato a ser anulado.
• Esclareça-se que a AP, ainda que ajuizada contra
o Presidente da República, ou altas autoridades,
será processada e julgada perante a Justiça de
primeiro grau (STF AO 859-QO )
Exceção: a competência originária do STF surgirá
apenas quando houver conflito federativo, por
força do art. 102, I, f, CF (STF ACO 622-QO).
PROCEDIMENTO
Petição inicial
Despacho da
Inicial
Citação dos réus;
intimação do MP e
requisição de
documentos ((art.
1º, §6° e art. 7,II)
Contestação - 20 dias,
prorrogáveis por mais
20. Art. 7°, IV
FASE
PROBATÓRIA
SENTENÇA
PROCEDIMENTO
• Extinção do processo: o art. 9º, LAP prevê que,
em caso de desistência ou ação ou omissão do
autor que conduza à extinção do processo, será
determinada a publicação de edital convocando
qualquer cidadão para assumir o feito, bem
como intimando o MP para tanto (STJ REsp
771.859).
• Reconvenção: o STJ não admite, pois as partes
não estão litigando sobre situações jurídicas que
lhe sejam próprias (STJ Resp 72065).
SENTENÇA E COISA JULGADA
• O art. 5º, LXXIII, CF isentou o autor da AP dos
ônus da sucumbência, salvo comprovada má-fé.
• Procedente a ação: o ato impugnado é
invalidado e os responsáveis e os beneficiários
serão condenados solidariamente ao pagamento
de perdas e danos, ficando sempre ressalvada à
Administração a ação regressiva contra os
funcionários culpados pelo ato anulado (art. 11).
SENTENÇA E COISA JULGADA
• A coisa julgada se opera secundum eventum litis,
ou seja, se a ação for julgada procedente ou
improcedente por ser infundada, produzirá
efeito de coisa julgada oponível erga omnes.
• No entanto, se a improcedência se der por
deficiência de provas, haverá apenas a coisa
julgada formal, podendo qualquer cidadão
intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova (art. 18, LAP).
FIM
Prof. Walter Aranha Capanema
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