OS LIMITES DA PESQUISA MINERAL COM GUIA DE
UTILIZAÇÃO
Marcos Paulo de Souza Miranda
SUMÁRIO: 1 A Finalidade da Pesquisa Mineral. 2 A Guia de Utilização.
3 Exigências Administrativas e Ambientais para a Pesquisa Mineral
Clássica. 4 Exigências Ambientais para a Pesquisa Mineral com Guia
de Utilização. 5 Conclusões.
1 A Finalidade da Pesquisa Mineral
Segundo o Código de Mineração (art. 14), entende-se por pesquisa
mineral a execução dos trabalhos necessários à definição da jazida, sua
avaliação e a determinação da exequibilidade do seu aproveitamento
econômico. Ainda segundo a norma, a pesquisa mineral compreende, entre
outros, os seguintes trabalhos de campo e de laboratório: levantamentos
geológicos pormenorizados da área a pesquisar, em escala conveniente;
estudos dos afloramentos e suas correlações; levantamentos geofísicos e
geoquímicos;
aberturas
de
escavações
visitáveis
e
execução
de
sondagens no corpo mineral; amostragens sistemáticas; análises físicas e
químicas das amostras e dos testemunhos de sondagens; e ensaios de
beneficiamento dos minérios ou das substâncias minerais úteis, para
obtenção de concentrados de acordo com as especificações do mercado
ou aproveitamento industrial.
Nos termos do art. 22, § 2º, do Código de Mineração, é admitida, em
caráter excepcional, a extração de substâncias minerais em área titulada,
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antes da outorga da concessão de lavra, mediante prévia autorização do
DNPM, observada a legislação ambiental pertinente.
Obviamente que essa exceção está vinculada ao atendimento dos
objetivos finalísticos da pesquisa mineral, quais sejam: a definição da
jazida,
sua
avaliação
e
a
determinação
da
exequibilidade
do
seu
aproveitamento econômico.
Por isso, a pesquisa mineral não pode ser desvirtuada para,
faticamente, corresponder a uma verdadeira lavra, que consiste no
conjunto
de
operações
coordenadas
objetivando
o
aproveitamento
industrial da jazida, desde a extração das substâncias minerais úteis que
contiver até o beneficiamento das mesmas (art. 36 do Código de
Mineração).
Nesse sentido, já se manifestou a jurisprudência:
"O Alvará de Pesquisa não é suficiente para permitir a lavra do recurso
mineral consistente no
conjunto de operações coordenadas objetivando o
aproveitamento industrial da jazida, desde a extração das substâncias
minerais úteis que contiver até o beneficiamento das mesmas
(art. 36),
sendo necessária a autorização do Ministro das Minas e Energia, conforme
disposto no art. 43 do Código de Mineração." (TRF da 3ª Região; ACR
18.633; Proc. 2001.61.05.002522-8/SP; 1ª T.; Relª Desª Fed. Vesna
Kolmar; DJU 08.02.08; p. 1.888)
"Embora comprovada a autorização para pesquisa no local, esta não é
suficiente para que se possam explorar os minerais, havendo necessidade
de concessão de lavra, de acordo com o Código de Mineração. Recurso
não provido." (TJMG, AC nº 1.0568.08.010010-6/001; Rel. Des. Gutemberg
da Mota e Silva; j. 09.06.09)
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Entretanto, verifica-se, na prática, que é muito comum a extração de
substâncias minerais em larga escala, ainda na mera fase de pesquisa, em
total desconformidade com os objetivos de tal instituto, constituindo-se, em
verdade, em uma antecipação da fase de lavra, em que as exigências
ambientais são muito maiores (Resoluções Conama ns. 9 e 10, de 1990).
A extração, por anos a fio, de quartzito no Sul de Minas Gerais e de
granito
na
região
do
Vale
do
Jequitinhonha,
substâncias
minerais
conhecidas na região há décadas e sabidamente objeto de grande procura
comercial
no
contundentes
mercado
de
como
nacional
a
guia
e
de
internacional,
utilização
tem
são
exemplos
sido
utilizada
indevidamente em nosso Estado, com os consequentes reflexos negativos
para o meio ambiente, posto que tais atividades não são precedidas dos
necessários estudos de impacto ambiental.
O discurso segundo o qual atividades de pesquisa minerária não
causam impactos ambientais negativos padece de sustentação. Aliás, a
própria Lei nº 7.805/89, preocupada com as agressões decorrentes de
atividades de pesquisa, normatizou:
"Art. 17. A realização de trabalhos de pesquisa e lavra em áreas de
conservação dependerá de prévia autorização do órgão ambiental que as
administre.
Art. 18. Os trabalhos de pesquisa ou lavra que causarem danos ao meio
ambiente são passíveis de suspensão temporária ou definitiva, de acordo
com parecer do órgão ambiental competente.
Art. 19. O titular de autorização de pesquisa, de permissão de lavra
garimpeira, de concessão de lavra, de licenciamento ou de manifesto de
mina responde pelos danos causados ao meio ambiente."
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2 A Guia de Utilização
Para fins de se viabilizar a extração excepcional de substância
mineral durante a fase de pesquisa, foi instituída a Guia de Utilização, que
é
o
ato
pelo
qual
o
DNPM
outorga
ao
minerador
o
direito
de,
excepcionalmente, repita-se, e sob determinadas condições, proceder à
lavra de substâncias minerais durante o período de pesquisa da jazida.
Em nível regulamentar, a Portaria DNPM nº 144, de 03 de maio de
2007, trata da extração de substâncias minerais antes da outorga de
concessão de lavra, e estabelece, em seu art. 2º, que para efeito de
emissão da Guia de Utilização serão consideradas como excepcionais as
seguintes situações:
"I - aferição da viabilidade técnico-econômica da lavra de substâncias
minerais no mercado nacional e/ou internacional;
II - a extração de substâncias minerais para análise e ensaios industriais
antes da outorga da concessão de lavra; e
III - a comercialização de substâncias minerais face à necessidade de
fornecimento continuado da substância visando garantia de mercado, bem
como para custear a pesquisa."
Nada temos a opor em relação aos incisos I e II, posto que amparam
situações excepcionais compatíveis com os objetivos da pesquisa mineral,
já analisados.
Entretanto, não cremos ser necessário maior esforço exegético para
se concluir que o inciso III, ao fazer menção à comercialização de produtos
minerais e ao custeio das pesquisas, extrapola - e muito - o poder
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regulamentar para, em verdade, criar novas hipóteses para a uso da Guia
de Utilização em total descompasso com o seu objetivo previsto em lei.
Ora, o princípio da legalidade, que rege a atuação da Administração
Pública, impõe que sua vontade decorra exclusivamente da lei, ou seja, só
poderá fazer o que a lei permite. Por isso, não existe permissivo legal para
que seja concedida guia de utilização para fins diversos daqueles previstos
no Código de Mineração.
Logo, a nosso sentir, o inciso III mostra-se como dispositivo
absolutamente inválido, por inovar o ordenamento jurídico em total
desconformidade com atos normativos superiores.
Como já decidido pelo TRF da 2ª Região acerca de Instrução
Normativa do DNPM:
"Não pode a Administração Pública, sob a justificativa de se encontrar
atuando no exercício do poder regulamentar que lhe é conferido, contrariar
o que está disposto na Lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições
ou penalidades que nela não estejam previstos, sob pena de flagrante
ofensa
ao
princípio
2003.50.01.004861-0;
da
legalidade."
Sétima
Turma
(TRF
da
2ª
Especializada;
Região;
Rel.
APL-MS
Des.
Fed.
Theophilo Miguel; DJU 27.01.09; p. 74)
Em verdade, tal dispositivo abre a possibilidade de "aventureiros da
mineração", que sequer têm condições de arcar com despesas básicas do
empreendimento, desenvolver verdadeiras atividades de lavra a fim de
obter lucros imediatos que jamais retornarão sequer para a recuperação da
área
degradada
pela
atividade
minerária.
Sabem
bem
disso
os
profissionais que militam na área e enfrentam dificuldades imensas para a
recuperação de passivos ambientais deixados por esses indivíduos que
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auferem expressivos lucros, mas cujos prejuízos são herdados pela
coletividade.
Permitir o uso das Guias de Utilização para tal finalidade é
descumprir os mandamentos legais sobre o tema e permitir a degradação
do meio ambiente com base em subterfúgios censuráveis.
Por isso é preciso separar o joio do trigo.
Lavra de minérios exercida sob o manto de pesquisa é atividade
ilícita, que pode e deve ser objeto de suspensão administrativa ou mesmo
judicial, já havendo precedentes a respeito:
"AGRAVO
EXTRAÇÃO
DE
DE
INSTRUMENTO.
ARGILA
PARA
AÇÃO
FINS
CIVIL
PÚBLICA.
COMERCIAIS.
LAVRA.
ALVARÁ
DE
PESQUISA. DANOS AMBIENTAIS. PEDIDO DE LIMINAR. PARALISAÇÃO
DAS ATIVIDADES. PRESENÇA DOS REQUISITOS. DECISÃO MANTIDA. A
concessão de liminar em ação civil pública demanda a presença dos
requisitos consistentes no fumus boni iuris e periculum in mora, de modo
que se a agravante possui somente autorização para exercer a atividade
de pesquisa, o trabalho de lavra é irregular, devendo ser interrompido,
mormente se existentes fortes indícios de danos ambientais." (TJMG; AI nº
1.0411.10.004554-0/001; Rel. Des. Armando Freire; j. 28.06.2011)
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO DE LAVRA. AUTORIZAÇÃO DE
PESQUISA. ATIVIDADE CLANDESTINA. A atividade de lavra mineral
desenvolvida apenas com a Autorização de Pesquisa, concedida pelo
DNPM, é irregular e clandestina. Pelo que deve ser mantida decisão que,
em antecipação de tutela, impede a continuidade das atividades." (Agravo
nº
1.0000.00.344908-9/000/SP;
Rel.
Des.
José
Domingues
Esteves; j. 09.03.04)
6
Ferreira
3 Exigências Administrativas e Ambientais para a Pesquisa Mineral
Clássica
As principais exigências administrativas para o desenvolvimento da
pesquisa mineral são as seguintes:
- Alvará de Pesquisa outorgado pelo DNPM (art. 15 do Código de
Mineração), após a apresentação de toda a documentação exigida pelo art.
16 da mesma norma e pela Portaria DNPM nº 144/07.
- Anotação de responsabilidade técnica pelos trabalhos, que deverão ser
realizados sob a responsabilidade de engenheiro de minas ou geólogo (art.
15, parágrafo único, do Código de Mineração).
- Autorização do órgão administrador da unidade de conservação (art. 17
da Lei nº 7.805/89 e art. 28 da Lei nº 9.985/00) em caso de pesquisa no
seu interior ou em sua área de entorno ou zona de amortecimento.
- Declaração do município no sentido de que as atividades de pesquisa
estão de acordo com as suas normas e de que a sua realização é possível
(arts. 23, XI, da Constituição Federal e 2º, XIII, da Lei nº 10.257/01).
Além disso, as pesquisas minerais devem ser precedidas das
autorizações ambientais pertinentes a cada caso concreto, tais como
autorização para supressão de vegetação, outorga para uso de recursos
hídricos etc.
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4 Exigências Ambientais para a Pesquisa Mineral com Guia de
Utilização
Como a pesquisa com guia de utilização implica na extração de
recursos minerais, atividade sabidamente degradadora, as exigências
ambientais são maiores.
A Resolução Conama nº 9/90 estabelece:
"Art 1º A realização da pesquisa mineral quando envolver o emprego de
guia de utilização, fica sujeita ao licenciamento ambiental pelo órgão
competente.
Parágrafo Único - O empreendedor deverá requerer ao órgão ambiental
competente a licença de operação para pesquisa mineral, nos casos
previstos no caput deste artigo, apresentando o plano de pesquisa mineral,
com a avaliação do impacto ambiental e as medidas mitigadoras a serem
adotadas."
Pelo texto da norma, resta evidente que a pesquisa mineral com guia
de utilização deve ser precedida de avaliação dos impactos ambientais em
sede
de
licenciamento
ambiental,
cujos
objetivos
básicos
são:
a)
prevenção do dano ambiental; b) transparência administrativa; c) consulta
aos interessados; d) decisões administrativas informadas e motivadas.
Quando as atividades de pesquisa forem afetar áreas para as quais o
EIA/RIMA for legalmente exigido (v.g., áreas circundantes de unidades de
conservação, zona costeira, área de ocorrência de cavidades naturais),
não é possível dispensar tal instrumento.
Não sendo o caso de exigência legal de EIA/RIMA, o estudo
ambiental apresentado como subsídio para a obtenção da licença deve ser
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apto a demonstrar, efetivamente, a "avaliação do impacto ambiental e as
medidas mitigadoras a serem adotadas".
Em similitude com o EIA/RIMA (arts. 6º e 7º da Resolução Conama
nº 1/86), conquanto possam ser mais sintéticos, tais estudos devem ser
realizados por equipe multidisciplinar e desenvolver, no mínimo, as
seguintes atividades técnicas:
"I - Diagnóstico ambiental da área de influência do projeto, completa
descrição e análise dos recursos ambientais e suas interações, tal como
existem, de modo a caracterizar a situação ambiental da área, antes da
implantação do projeto, considerando:
a) o meio físico - o subsolo, as águas, o ar e o clima, destacando os
recursos minerais, a topografia, os tipos e aptidões do solo, os corpos
d água, o regime hidrológico, as correntes marinhas, as correntes
atmosféricas;
b) o meio biológico e os ecossistemas naturais - a fauna e a flora,
destacando as espécies indicadoras da qualidade ambiental, de valor
científico e econômico, raras e ameaçadas de extinção e as áreas de
preservação permanente;
c) o meio socioeconômico - o uso e ocupação do solo, os usos da água e a
socioeconomia,
destacando
os
sítios
e
monumentos
arqueológicos,
históricos e culturais da comunidade, as relações de dependência entre a
sociedade local, os recursos ambientais e a potencial utilização futura
desses recursos.
II - Análise dos impactos ambientais do projeto e de suas alternativas,
através de identificação, previsão da magnitude e interpretação da
importância dos prováveis impactos relevantes, discriminando: os impactos
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positivos e negativos (benéficos e adversos), diretos e indiretos, imediatos
e a médio e longo prazos, temporários e permanentes; seu grau de
reversibilidade; suas propriedades cumulativas e sinérgicas; a distribuição
dos ônus e benefícios sociais.
III - Definição das medidas mitigadoras dos impactos negativos, entre elas
os equipamentos de controle e sistemas de tratamento de despejos,
avaliando a eficiência de cada uma delas.
IV - Elaboração do programa de acompanhamento e monitoramento (os
impactos positivos e negativos, indicando os fatores e parâmetros a serem
considerados."
Na inexistência de norma federal particular sobre tais estudos,
cremos ser salutar a sua normatização pelos demais entes federativos.
No Rio Grande do Sul, por exemplo, o Conselho Estadual do Meio
Ambiente - Consema editou a Resolução nº 85, de 17 de dezembro de
2004,
que
estabelece
procedimentos
e
critérios
ao
Licenciamento
Ambiental para a extração de bens minerais mediante guia de utilização. O
estudo ambiental exigido para tanto é o Relatório Ambiental Preliminar,
que conta com Termo de Referência específico para o tema.
Por questão de lógica e considerando os objetivos específicos da
pesquisa mineral (que não pode ser transformada em lavra), entendemos
que o prazo para a licença ambiental não pode ser superior à validade do
alvará de pesquisa (prazo máximo de três anos nos termos do art. 22, III,
do Código de Mineração) e sua renovação somente pode se dar de
maneira excepcional e devidamente justificada, de forma a não dar amparo
à atividade de uma verdadeira lavra mineral.
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A prorrogação injustificada de Guias de Utilização e a renovação de
licenças ambientais para extração de minerais mediante o uso de tal
instrumento, quando, na verdade, o que ocorre é uma verdadeira atividade
de lavra (para a qual a Resolução Conama nº 1/86 exige a elaboração de
EIA/RIMA e o Código de Mineração exige Decreto de Lavra), são condutas
ilícitas e se enquadram no tipo penal do art. 67 da Lei nº 9.605/98:
"Art. 67. Conceder o funcionário público licença, autorização ou permissão
em desacordo com as normas ambientais, para as atividades, obras ou
serviços cuja realização depende de ato autorizativo do Poder Público:
Pena - detenção, de um a três anos, e multa. Parágrafo único. Se o crime
é culposo, a pena é de três meses a um ano de detenção, sem prejuízo da
multa."
5 Conclusões
a) A pesquisa mineral consiste na execução dos trabalhos necessários à
definição da jazida, sua avaliação e a determinação da exequibilidade do
seu aproveitamento econômico.
b) Para fins de se viabilizar a extração excepcional de substância mineral
durante a fase de pesquisa, foi instituída a Guia de Utilização, que é o ato
pelo qual o DNPM outorga ao minerador o direito de, excepcionalmente, e
sob determinadas condições, proceder à lavra de substâncias minerais
durante o período de pesquisa da jazida.
c) A concessão de guia de utilização está vinculada ao atendimento dos
objetivos finalísticos da pesquisa mineral, quais sejam: a definição da
jazida,
sua
avaliação
e
a
determinação
da
exequibilidade
aproveitamento econômico.
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do
seu
d) Lavra de minérios exercida sob o manto de pesquisa é atividade ilícita,
que pode e deve ser objeto de suspensão administrativa ou mesmo
judicial.
e) O inciso III do art. 2º da Portaria DNPM nº 144, de 03 de maio de 2007,
ao fazer menção à comercialização de produtos minerais e ao custeio das
pesquisas com fundamentos para a concessão de Guia de Utilização,
extrapola o poder regulamentar e cria novas hipóteses para concessão do
instrumento em total descompasso com o objetivo da pesquisa mineral
previsto em lei.
f) A realização da pesquisa mineral, quando envolver o emprego de guia
de
utilização,
fica
sujeita
ao
licenciamento
ambiental
pelo
órgão
competente.
g) Não sendo o caso de exigência legal de EIA/RIMA para o exercício de
pesquisa mineral com guia de utilização, o estudo ambiental a ser
apresentado como subsídio para a obtenção da licença deve ser apto a
demonstrar, efetivamente, a "avaliação do impacto ambiental e as medidas
mitigadoras a serem adotadas".
h) A prorrogação injustificada de guias de utilização pelo DNPM e a
renovação de licenças ambientais para extração de minerais mediante o
uso de tal instrumento, quando, na verdade, o que ocorre é uma verdadeira
atividade de lavra, são condutas ilícitas e se enquadram no tipo penal do
art. 67 da Lei nº 9.605/98.
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