Terceiro ensaio: Emprego e Desenvolvimento Econômico Local
Maggie Scott; 1o de abril, 2003
I. O SETOR INFORMAL
O setor informal abriga uma grande parcela dos empregos tanto em países
menos desenvolvidos como em países industrializados, representando 30%- 70%
da mão de obra urbana na América Latina (Maloney, 2003). Portanto, é natural
que os responsáveis pelo planejamento e pelas políticas públicas procurem
direcionar sua atenção para fortalecer esta grande fonte de empregos urbanos.
Entretanto, antes que eles se precipitem a intervir é importante examinar as duas
definições de economia informal que foram discutidas nas leituras desta seção.
Uma definição de economia informal diz que ela é “uma resposta construída
pela sociedade civil para uma interferência indesejada do estado” (Portes, 1995).
Levenson e Maloney definem a formalidade como uma “participação nas
numerosas instituições da sociedade civil” sugerindo inversamente que o setor
informal esquiva-se destas instituições. Ambos sugerem que a intervenção – não
importando quão bem intencionada ela seja – pode não ser desejada pelas
empresas se as suas intenções forem permanecer fora do radar das instituições
do governo.
As razões estão enraizadas no fato do setor informal ser uma expressão
das tensões entre o controle do estado e a sociedade civil. Portes destaca três
paradoxos desta tensão: um deles é que quanto mais o estado tentar intervir na
economia informal, mais ela irá se refugiar nos subterrâneos para evitar esta
intervenção (1995). Empresas que procuram evitar o pagamento dos custos de
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seguridade social, pensões e outros programas sociais podem não querer
procurar o apoio do governo de nenhuma forma.
Estas preocupações ensejam questões sérias sobre a sensatez de se
desenvolver intervenções explicitamente direcionadas ao setor informal. A
preferência deve ser dada a políticas de base ampla que beneficiam a todos os
setores da sociedade e não apenas os pobres de maneira desproporcional –
programas como educação básica e clínicas médicas.
A leitura também soa o alarme na questão de se fornecer crédito
indiscriminadamente às microempresas e pequenos negócios como uma forma de
fortalecê-los, sejam eles formais ou informais. Em economias ou setores
econômicos
estagnados
a
provisão
de
crédito
pode
resultar
em
um
desnivelamento do campo de jogo e em uma simples redistribuição da mesma
renda ao invés de gerar algum crescimento econômico (Haggblade, Hazell e
Reardon, 2002). Também porque as pequenas empresas têm uma taxa de
fracasso extremamente alta, a provisão de microcrédito para empresas nascentes
pode representar uma péssima relação de custo-eficácia para o governo (Mead e
Liedholm, 1998). Governos sem muitos recursos financeiros não podem se dar ao
luxo de confundir redistribuição com crescimento.
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II. SETOR FORMAL
INVESTIR NO CAPITAL HUMANO
O capital humano é “o único recurso que famílias pobres possuem em
abundância” (Haggbalde, Hazell e Reardon, 2002). Retornando às lições de outras
seções deste curso, Haggblade enfatiza a importância de políticas sociais de base
ampla, como a educação primária para capacitar os setores mais pobres da
sociedade. A educação de adultos e o treinamento de trabalhadores são
programas
adicionais
que
podem
ter
um
impacto
duradouro
sobre
o
desenvolvimento econômico local. Programas descentralizados, focando a
educação ou o treinamento de trabalhadores, em grande harmonia com as
condições locais, como nos aglomerados industriais europeus, podem ter um
papel importante ao auxiliar as empresas a se adaptarem à inconstância do
mercado. (Schmitz e Musyck, 1994).
FAZENDO A LIÇÃO DE CASA
As intervenções mais propícias a trazer um aumento no número de
empregos a longo prazo são aquelas que fazem sua lição de casa antes de
intervirem. São intervenções que reconhecem a história específica, a cultura e as
políticas locais e nacionais, identificaram motores locais de crescimento e
focalizam em uma assistência baseada no mercado.
1. Consideração das Condições Locais
As leituras asseguram unanimemente a importância de programas
customizados para as condições específicas locais – incluindo organizações e
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instituições existentes, normas culturais, estrutura política, distribuição de
recursos. Intervenções com diretrizes políticas modificam o equilíbrio pré-existente
destas condições, afetando não apenas o objetivo pretendido (a distribuição de
renda, por exemplo) mas também outros elementos em equilibro no cenário da
política local. (Gotsch, 1972). O estudo de Gotsch sobre a perfuração de poços no
Paquistão e em Bangladesh ilustra como diferentes condições locais préexistentes, como o grau de partidarismo político, distribuição de recursos e
organização social levaram a um sucesso maior, em termos de equidade de
rendas, em Bangladesh do que no Paquistão, onde a nova tecnologia na prática
exacerbou as desigualdades de renda. (1972)
2. Um olhar sobre o ambiente das políticas nacionais
Apesar da questão acima da necessidade de harmonia entre os
responsáveis pelas políticas e pelo planejamento e as condições locais, o
entendimento das condições reguladoras políticas e econômicas nacionais
também é vital para se delinear um programa eficaz. Um sistema jurídico forte e
um sistema regulador justo são sinais para as firmas de que é seguro investir, de
que os contratos serão respeitados e de que o campo de jogo será mais ou menos
nivelado. (Levy, Berry e Nugent, 1999; Haggblade, Hazell e Reardon, 2002).
Entretanto, não é incomum desenterrar políticas econômicas nacionais que são
tendenciosas contra empresas de pequena escala. Em suas análises de micro e
pequenos negócios na Europa, Schmitz e Musyck acharam que reformar estas
políticas é essencial mas difícil, uma vez que elas não são “a conseqüência de
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tecnocratas mal orientados, mas de interesses adquiridos.” (Schmitz e Musyck,
1994)
3. Identificar os motores de crescimento.
Não é nada revolucionário afirmar que os governos têm recursos escassos
que devem ser convergidos de forma estratégica. Uma conseqüência prática disto
é que os governos devem focar em um subsetor da economia para uma
intervenção objetiva de forma a maximizar o impacto (Mead e Liedholm, 1998).
Um método com boa relação de custo-eficácia para servir os setores que crescem
é o governo enfatizar políticas de intervenção que beneficiem muitas empresas
similares simultaneamente enquanto vigia a eqüidade geral da economia e
garante que os pobres não saiam perdendo. Usar explicitamente critérios de
redistribuição na seleção dos subsetores, ao mesmo tempo continuando a
focalizar naqueles que demonstram o maior potencial de crescimento, pode
resultar em um ganho de eqüidade para os pobres. (Haggblade, Hazell e Reardon,
2002).
Focalizar nas pequenas empresas existentes que estão estabilizadas para
se expandir, ao invés de ajudar na criação de novas empresas, pode ser um
método de intervenção com uma relação melhor de custo-eficácia por causa da
grande taxa de fracassos em novas empresas e de pesquisas indicando que os
empresários de pequenos negócios tendem a abrir suas firmas com capital
pessoal, de amigos ou da família. A pesquisa de Mead e Liedholm com micro e
pequenas empresas reafirma este ponto indicando que, por causa do grande
número de insucessos nos primeiros anos de operação de micro e pequenas
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empresas iniciantes, a intervenção do governo naquele estágio é ineficiente
(1998).
Muito já foi escrito na literatura sobre o tão anunciado agrupamento de
pequenas empresas que as permite alcançar economias de escala enquanto
ainda servem objetivos de eqüidade. Infelizmente, a pesquisa tem mostrado que o
governo pode apenas desempenhar um papel secundário na ajuda a este
aglomeramento. Em sua pesquisa de conjuntos de micro e pequenas empresas na
Europa, Schmitz e Musyck mostraram que a política pública não foi bem sucedida
na tentativa de criar grupamentos novos destas firmas (1994). Entretanto, uma vez
que estes grupos alcancem uma massa crítica sozinhos, o setor público pode
fornecer uma assistência útil através de intervenções como a criação de parques
tecnológicos e incubadoras. (Levy, Berry e Nugent, 1999).
ASSISTÊNCIA BASEADA NO MERCADO
Diversos autores também reforçam a importância de se focalizar na
assistência baseada no mercado (Mead e Liedholm, 1998; Haggblade, Hazell e
Reardon, 2002). Levy, Berry e Nugent salientam que uma abordagem de apoio às
micro e pequenas empresas sem interferências diretas pode não ser suficiente e
que o papel dos governos não é meramente intervir no caso de falhas no mercado
mas também trabalhar para "aumentar, cultivar e melhorar" os mercados (1999).
Uma vez que um subsetor apropriado é determinado, os governos podem intervir
ligando os compradores aos vendedores; analisando cadeias de suprimento e
removendo estrangulamentos; e fornecendo acesso às feiras de comércio
domésticas e internacionais (Levy, Berry e Nugent, 1999). A instituição de padrões
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de segurança ou de qualidade para fazer os produtos mais atrativos no mercado
doméstico, e mais particularmente no estrangeiro, também pode lubrificar as
engrenagens para exportações. Os exemplos incluem derivados de leite no Chile,
vegetais processados no sudeste do Brasil e a truta no Peru (Mead e Liedholm,
1998).
DESCENTRALIZE OPERAÇÕES PARA INSTITUIÇÕES EXISTENTES
Diversos autores também expressam uma forte preferência para a
instituição descentralizada – das associações da indústria às câmaras de
comércio – para implementar políticas (Schmitz e Musyck, 1994; Levy, Berry e
Nugent, 1999). Diversos autores enfatizam que criar instituições novas para
executar objetivos da política em nível local pode freqüentemente causar mais
problemas do que resolvê-los (Levy, Berry e Nugent, 1999). Isto contradiz as
lições anteriores que ressaltam que as novas instituições podem forçar as
existentes a operar mais eficazmente ou a assumir as responsabilidades das quais
elas previamente se esquivavam (Tendler, 1989) e indica uma perspectiva que
procura complementar e se baseia nas instituições existentes, em vez das tensões
criativas, para aumentar a produtividade entre elas.
Uma forma de descentralização são as organizações de auto-ajuda de
sócios que apóiam as necessidades da empresa de pequeno porte e ajudam as
firmas, que são muito arriscadas para os empréstimos convencionais, a encontrar
acesso ao crédito (Levy, Berry e Nugent, 1999). Estes programas podem fazer
com que os empréstimos às firmas com maior grau de risco sejam mais atrativos
aos bancos convencionais, como no exemplo dos Consórcios de Garantia de
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Empréstimo (Loan Guarantee Consortia) de Modena, uma organização de
empresas associadas que fornece garantias mútuas de empréstimo, ou o
Bürgchaftsbank Baden-Wüttemberg, um banco criado pelas câmaras de comércio
locais (Schmitz e Musyck, 1994).
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