AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA
- AAE –
Texto básico
Paulo Cesar Gonçalves Egler
Severino Soares Agra Filho
Novembro/2006
AVALIAÇÃO AMBIENTAL ESTRATÉGICA (AAE )
Texto básico
SUMÁRIO
I.
INTRODUÇÃO
II.
O PROCESSO DE APLICAÇÃO
III.
ASPECTOS METODOLÓGICOS E DE CONTEÚDO
IV.
LIMITAÇÕES, RESTRIÇÕES E VANTAGENS
V.
SUBSÍDIOS DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
VI.
AS POSSIBILIDADES DA APLICAÇÃO DA AAE NO BRASIL
VII. BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA
1. INTRODUÇÃO
Pretende-se abordar neste texto uma caracterização sobre a Avaliação Ambiental
Estratégica – AAE e suas potencialidades como um instrumento capaz de contribuir para
promover a inserção da perspectiva ambiental no processo e nas políticas de desenvolvimento.
Nesse sentido, são descritos seus principais aspectos conceituais, bem como os objetivos, a
abrangência e as vantagens da aplicação da AAE. Foram considerados, ainda, os procedimentos
técnicos e metodológicos do seu processo, assim como das suas características institucionais,
suas limitações e restrições.
A Avaliação Ambiental Estratégica – AAE é um termo usado para descrever o processo
de avaliação dos impactos ambientais de ações estratégicas (Lee & Walsh,1992) que ocorrem
em todos os níveis decisórios governamentais que precedem a fase de projetos específicos
(CEU,1994). Ou seja, nos níveis mais estratégicos de decisão das Políticas, Planos e Programas
de intervenção estatal, sejam setoriais, regionais, ou áreas programáticas. Desse modo, a adoção
da AAE pode ser considerada uma forma de garantir que a noção de sustentabilidade esteja
permeando o processo decisório, desde o mais alto nível da tomada de decisão até o estágio de
projetos. Isso vai permitir alternativas de projetos, as quais, de outro modo, estariam preteridas
do escopo dos estudos convencionais de viabilidade de investimentos (CEU,1994).
As avaliações ambientais nos níveis decisórios mais estratégicos e de maior abrangência
emergiram em função das seguintes constatações:
a) As limitações observadas com a aplicação da Avaliação de Impactos Ambientais, restrita a
projetos específicos, cujos aspectos locacionais, tecnológicos e de investimentos são
definidos anteriormente durante a formulação da Política, do Plano e do Programa, que o
projeto em questão se insere (Lee&Walsh,1992; Partidário,1996) ;
b) A crescente necessidade de procedimentos que possibilitassem a integração das
considerações ambientais em um processo de planejamento comprometido com os
princípios e objetivos do desenvolvimento sustentável;
c) A aplicação da AIA em nível de projetos tem se revelado insatisfatória também para fazer
frente à crescente complexidade em que as decisões governamentais estratégicas estão
atualmente envolvidas. Entre outras razões identificadas para explicar essa incapacidade da
AIA, são destacadas 1:
ƒ
o momento(timing) das decisões estratégicas das políticas ou do processo de planejamento
que ocorrem de forma incremental constituindo-se uma série de pequenas decisões
seqüenciais( em cascata), não submetidas a qualquer processo de avaliação ambiental.
Assim , quando as grandes decisões são tornadas públicas e o processo de AIA é
acionado, todos os compromissos políticos subjacentes já estão assumidos restando,
portanto, pouco espaço para maiores alterações;
ƒ
a natureza ou o grau de subjetividade das decisões
relacionadas às políticas e ao
planejamento são vistas como uma dificuldade para a aplicação de um instrumento
pragmático e tecnocrático como a AIA;
ƒ
o nível de informação e conhecimento que geralmente acompanha a decisão sobre uma
política ou sobre o planejamento não têm a concretude esperada e exigida para a
aplicação da AIA ;
ƒ
a incapacidade de avaliar os impactos cumulativos resultantes de um conjunto de pequenos
projetos, cujos impactos ambientais individuais seriam considerados irrelevantes, e que,
portanto , não se enquadrariam nos critérios de projetos passíveis de serem submetidos
aos estudos de avaliação dos impactos ambientais requeridos pela legislação.
Nesse sentido, ao se proceder a AAE nos estágios anteriores de formulação de políticas,
planos e programas, se torna possível incorporar considerações e critérios ambientais,
propiciando minimizações significativas dos impactos ambientais dos projetos e nos respectivos
custos das medidas mitigadoras necessárias. Assim, a AAE possibilita superar as limitações
inerentes à aplicação das avaliações de impactos ambientais de projetos ao propiciar a
oportunidade de se apreciar as conseqüências ambientais no momento em que as decisões
estratégicas estejam efetivamente sendo tomadas sobre as prioridades de investimentos.
De acordo Thérivel e Partidário (1996), a consideração da sustentabilidade no processo
de desenvolvimento, o mérito principal do processo de AAE, advém de sua capacidade
integrativa. A incorporação de critérios ambientais e de sustentabilidade ao processo de
planejamento implica uma integração (coordenação) maior do sistema de planejamento,
1
Lee&Walsh,1992;Therivel,1993; Wood,1992; Sadler e Verheem,1996; Partidário,2000.
propiciando elementos, por exemplo, para a identificação e avaliação de alternativas que possam
se mais adequadas.
Uma definição da AAE deve expressar, portanto, a perspectiva de compatibilizar a noção
de procedimento sistemático, pró-ativo e participativo com a natureza contínua e estratégica
dos processos decisórios, como também a visão integrada das vertentes fundamentais no
processo de sustentabilidade. Nesse texto adota-se a seguinte definição proposta por Sadler e
Verheem (1996):
“A AAE é um processo sistemático para avaliar as conseqüências ambientais de
uma política, planos ou programa, de forma a assegurar que elas sejam
integralmente incluídas e apropriamente consideradas no estágio inicial e
apropriado do processo de tomada de decisão, juntamente com as considerações
de ordem econômicas e sociais”.
Diante dessa definição se pode perceber que a AAE tem como principal propósito
auxiliar os tomadores de decisões estratégicas no processo de promoção do desenvolvimento
sustentável, que são consubstanciadas nas políticas, planos e programas e no fortalecimento das
AIA de projetos. Assim, conforme enfatiza Sadler e Verheem, (1996), a AAE pretende enfatizar
mais os aspectos conceituais ou intencionais de uma determinada ação e menos uma definição
geográfica ou tecnológica específica. Por isso, consideram os referidos autores que a AAE tem
um papel subjacente primordial de induzir uma mudança de atitudes e de práticas de decisão,
tornando-a mais relevante que a de avaliar as conseqüências ambientais de uma ação. Assim,
concluem que a AAE, quando aplicada sistematicamente, pode tomar-se um vetor de transição
da agenda convencional de proteção ambiental para a agenda de sustentabilidade. Na agenda
convencional de proteção ambiental a ênfase incide predominantemente no enquadramento dos
efeitos ou sintomas do desenvolvimento na fase ou estágio final do processo decisório. A
agenda da sustentabilidade, ao contrário, conduz e propicia uma instrução mais integrada para
os tomadores de decisão governamentais, focalizando objetivamente as causas ou fontes
geradoras dos problemas ambientais ou das condições de insustentabilidade das ações em
questão. Essas incidem na fase anterior, ou nos estágios iniciais do processo decisório no âmbito
da economia, das políticas comerciais e fiscais, que determinam em geral o curso do
desenvolvimento.
Nessa perspectiva, o universo de aplicação da AAE abrange uma diversidade de ações e
iniciativas governamentais sobre temáticas usualmente desvinculadas da questão ambiental, tais
como os Tratados Internacionais, Processos de Privatização, Programas Operacionais de
Ajustamento e/ou de Estruturação, Orçamentos Nacionais, quanto as mais convencionais,
relativas às Políticas Globais e Setoriais, ao Planejamento e Ordenamento Territorial, ao
Planejamento Setorial, aos impactos transfronteiriços, etc.2.
As experiências internacionais com a prática da Avaliação Ambiental Estratégica - AAE
têm fortalecido a percepção consensual sobre as possibilidades desse instrumento como uma
alternativa promissora de planejamento, capaz de auxiliar os tomadores de decisão, na
incorporação da questão ambiental e, sobretudo, da noção de sustentabilidade ambiental nas
instâncias estratégicas de formulação e implementação das políticas, planos e programas
governamentais. Os resultados produzidos em diversos países e indicados pela experiência de
agências internacionais de financiamento, confirmam os inúmeros aspectos favoráveis sobre as
potencialidades da AAE, entre os quais se destacam3:
o Possibilitar, por sua capacidade integrativa, a incorporação da noção de sustentabilidade
nos diversos níveis decisórios dos processos de planejamento governamental,
contribuindo, portanto, para um processo ambientalmente integrado e sustentável de
desenvolvimento de políticas e de planejamento;
o Propiciar maiores elementos para a identificação e avaliação de alternativas sustentáveis,
possibilitando, portanto, opções de intervenções, as quais, de outro modo, estariam
preteridas do escopo dos estudos convencionais de viabilidade de investimentos;
o Prover e operacionalizar, quando aplicada sistematicamente, a transição de um padrão
de gestão ambiental exclusivamente preservacionista -- focada nos efeitos -- para o
padrão de sustentabilidade, cuja ênfase está nos fatores causais;
o Proporcionar o fortalecimento e aprimoramento dos instrumentos de planejamento
ambiental existentes;
o Permitir a avaliação dos impactos cumulativos das intervenções em uma determinada
região;
o Permitir uma visão ambiental mais abrangente das políticas e planos setoriais e regionais;
2
3
BRITO,1996.
idem
o Assegurar antecipadamente a consideração de questões ambientais nas ações
governamentais setoriais e regionais;
o Antecipar a previsão de impactos ambientais que poderão ocorrer no âmbito de
projeto;
o Facilitar um encadeamento de ações ambientalmente estruturadas;
2. O PROCESSO DE APLICAÇÃO
Para se atingir os seus propósitos, a aplicação da AAE deve considerar um processo
constituído por determinadas fases e instâncias de condução. Em geral as seguintes fases e
elementos constituintes são recomendados4:
I. A definição das Iniciativas ou ações (PPP) que devem ser submetidas ou necessitam de
uma avaliação (AAE).
Essa determinação será função: da natureza estratégica da ação; do espaço territorial em
questão; da dimensão temporal de realização da ação; e da relevância dos impactos
potenciais. O procedimento usual tem sido o uso de listagens obrigatórias e/ou mecanismos
de seleção;
II. O Escopo da abrangência e especificidades que devem ser consideradas na condução da
AAE. Nesse propósito, recomenda-se considerar nessas especificações:
a. Identificar as questões estratégicas fundamentais em função dos respectivos
impactos potenciais (favoráveis e adversos);
b. As opções estratégicas relevantes que possam constituir alternativas de
comparação;
c. Identificação das alternativas de impactos ambientais significativos que necessitam
ser consideradas e eliminar aqueles que não são o bastante para inclusão na
avaliação;
d. Definir o contexto da avaliação;
e. Identificar os procedimentos de participação pública
III. A condução da AAE: fase de elaboração da avaliação propriamente dita, compreendendo:
a análise do estado atual das componentes ambientais e sua s tendências sem a ação; a
4
UNECE ( United Nations Economic Commission for Europe),1992 ; SADLER, 1996; DGOTU, FCT-UNC, 2003
identificação e avaliação dos impactos estratégicos; e as propostas de diretrizes e medidas
pra as fases posteriores da ação.
IV. A Revisão Externa: Considerar a revisão da avaliação procedida pelas autoridades
governamentais decisórias, especialistas independentes, grupos de interesse, e o público
em geral. Quando se requer confidencialidade, todo esforço devem ser feito para envolver
especialistas independentes e grupos de interesses;
V. A Participação Pública: O público deve ser parte indispensável do processo de avaliação
ambiental, devendo se ajustar aos impedimentos de confidencialidade possível e
estritamente dentro dos limites exigidos;
VI. A Documentação e Informação: A informação apresentada na AAE deve ser, tanto
quanto possível, na profundidade e detalhadamente necessário para instruir os tomadores
de decisão;
VII. A Tomada de decisão: Os tomadores de decisão devem considerar as conclusões e
recomendações sobre as implicações sociais e econômicas das políticas, planos e
programas;
VIII. A Análise pós-decisão (ex-post): Quando significativos impactos possam ocorrer, das
políticas, planos e programas. A análise pós-decisão do impacto ambiental deve ser
realizada e relatada aos tomadores de decisão.
Essas etapas podem ser diferenciadas em função dos objetivos e contextos sociais,
econômicos e políticos de cada país. A especificidade de cada país determinará também o
escopo, o procedimento metodológico e o conteúdo requerido para AAE desenvolvido.
Como observado, o desenvolvimento de uma Avaliação Ambiental Estratégica – AAE
tem por objetivo principal a incorporação dos princípios de sustentabilidade na elaboração de
uma Política, de um Plano ou de um Programa – PPP. Essa atividade já vem sendo desenvolvida
no contexto das estruturas de planejamento de alguns países desenvolvidos e em
desenvolvimento. O que vem sendo feito é a realização de uma avaliação ambiental (na
dimensão mais ampla desse termo, que inclui também o componente político, o social e o
econômico) durante o processo de elaboração de uma política de um plano ou de um
programa, de forma que na construção desses documentos de planejamento, os problemas
(impactos) sejam previamente identificados e mitigados. O processo de condução da AAE é,
então, uma atividade que deve se desenvolver durante a elaboração das PPPs. Para essa situação
a realização da avaliação estratégica comporta dois momentos.
O primeiro é o desenvolvimento de um cenário futuro para os espaços onde uma PPP
será implantada, adotando-se a opção de que nada ali seja realizado, isto é, a situação em que a
ação (PPP) proposta não seja implementada.
O objetivo principal desse cenário será o de analisar como esses espaços se
comportarão no futuro, tendo em consideração a capacidade das instituições responsáveis por
eles (em nível federal, estadual e municipal) de colocarem em prática, de forma efetiva, suas
responsabilidades administrativas, de controle e de fiscalização, como determinado pelos
diferentes instrumentos legais.
O segundo momento, como já foi apontado anteriormente, é a realização conjunta do
processo de definição da PPP e a sua avaliação estratégica. O ideal, nessa situação, é que não
haja nenhuma distinção/separação entre essas duas ações, como indicativo de que a
preocupação com o ambiental já é parte integrante e indissociável do processo de
planejamento.
Em algumas situações, entretanto, o desenvolvimento de uma AAE pode ter como
objetivo avaliar uma PPP, mesmo após ela ter sido definida. Nesses casos o exercício da
avaliação a ser desenvolvido deverá considerar, como se verá com maiores detalhes adiante,
três momentos. O primeiro, repete aquele indicado para a situação anterior, ou seja, o
desenvolvimento de um cenário futuro dos espaços onde a PPP será implantada, adotando-se a
opção da não intervenção.
O segundo momento será a avaliação da PPP já definida, sem que a ela tenha sido
aplicada uma avaliação estratégica. Nesse exercício serão identificados e avaliados os possíveis
impactos provenientes dos empreendimentos e das ações definidas, sejam positivos ou
negativos, considerando a dimensão ambiental, social, econômica e política.
Por fim, o terceiro momento será o da construção de alternativas à PPP já definida,
tendo em vista a minimização dos principais impactos identificados no exercício anterior.
Entretanto, essas diferentes opções serão avaliadas quanto às suas viabilidades (ambiental,
econômica, social e política), de forma a comporem alternativas mais adequadas, tendo em
consideração pressupostos de sustentabilidade.
3. ASPECTOS METODOLÓGICOS E DE CONTEÚDO
O escopo e o conteúdo de uma AAE diferem de acordo com o objeto analisado política, plano ou programa, nacional, setorial, regional ou local - e os objetivos da análise.
Entretanto, um conteúdo geral pode ser estabelecido na medida em que toda AAE faz parte de
um processo de avaliação por aproximações sucessivas, evoluindo da formulação mais
abrangente dos objetivos e das diretrizes políticas até aos mecanismos para sua implementação,
na forma de projetos e ações de desenvolvimento. De um modo geral, a literatura técnica5
indica que a elaboração da AAE deve desenvolver e abordar o seguinte escopo de atividades:
a) Caracterização da proposta de ação estratégica (PPP);
b) Contexto da avaliação;
c) Contexto ambiental;
d) Desenvolvimento de Alternativas;
e) Previsão e Avaliação de Impactos Ambientais e de Sustentabilidade
f) Procedimentos de monitoramento ambiental
a) Caracterização da proposta de ação estratégica (PPP);
Uma satisfatória realização da AAE requer uma compreensão dos propósitos e
elementos sobre a dimensão e como a intervenção pretende interferir na realidade. Nesse
sentido, é indispensável dispor de elementos e descrição das políticas que orientam o setor ou
região, isto é, dos objetivos, estratégias e instrumentos de implementação dos planos e
programas setoriais. Devem ser descritos também os principais projetos e sub-projetos, e as
interfaces existentes entre o setor analisado e os demais setores. Muitas vezes, as diretrizes e
informações de caráter geral sobre a política setorial são vagas e imprecisas, porém as
informações tecnológicas e operacionais sobre os projetos de um determinado programa ou
plano são bastante detalhadas, exigindo assim, um esforço extra para consolidar a descrição da
política para o setor em um conjunto coerente de objetivos, diretrizes, instrumentos,
mecanismos, ações e projetos. Esta etapa, quando adotada nos primeiros estágios de
5
CEU,1994; SADLER,1996.
planejamento de um setor, ou na reavaliação das políticas existentes, assegura a compatibilidade
de objetivos e a coerência de ações e resultados, maximizando os benefícios sociais ambientais,
enquanto otimiza os recursos aplicados. Esta é uma das principais razões que sustentam a
aplicação da AAE aos programas de setores de grande impacto ambiental como os setores
industriais, de transportes, de energia e de saneamento, além dos planos de desenvolvimento
urbano e regional.
b) Contexto da avaliação
Essa contextualização envolve a identificação de objetivos, indicadores e agentes
econômicos ou sociais beneficiados, grupos de interesse (stakeholders) e forma de participação,
assim como a matriz institucional (funções e responsabilidades das instituições)
Identificação de objetivos,
A identificação dos objetivos da PPP e dos tópicos e indicadores que serão adotados pela
AAE é, sem dúvida, a etapa mais importante de uma avaliação estratégica. Ela define o quadro de
referência para todo o processo de AAE, assim como estabelece, também, qual a forma com
que a avaliação será conduzida, por exemplo, no que se refere à realização de consultas aos
atores locais.
Uma clara identificação dos objetivos é aspecto fundamental para assegurar que a PPP
seja implementada na direção pretendida e de forma que seja compatível com outras PPPs. No
entanto, isso nem sempre é assegurado na prática. Se os objetivos não estão claros ou se são
considerados implícitos em uma PPP ou em seu processo de planejamento, parte do papel da
AAE é torná-los explícitos. Essa atividade assume papel relevante de forma a tornar possível que
a PPP seja examinada quanto aos objetivos e pressupostos de sustentabilidade e/ou ambientais.
A identificação de objetivos abrange tanto os objetivos da ação estratégica quanto os objetivos
ambientais. Nesse sentido, deve compreender essencialmente6:
a) identificação dos objetivos setoriais ou regionais e ambientais para a ação estratégica;
b) identificação das restrições setoriais ou regionais e ambientais para a ação estratégica;
c) identificação dos impactos potenciais que poderiam acentuar ou violar esses objetivos;
d) relação de temas ambientais que realmente importam nesse estágio de planejamento.
6
CEU,1994
Descrição do Quadro Legal e Institucional
Deve ser apresentado o quadro de referência legal e institucional no que concerne à
gestão ambiental no setor. Esta tarefa, uma das mais importantes da AAE, possibilita avaliar
tanto o quadro referencial regulatório e institucional, relativo aos aspectos ambientais, no
âmbito nacional, regional ou local, quanto às instituições responsáveis pela sua implementação.
A identificação das necessidades de capacitação institucional para a gestão ambiental é um dos
objetivos principais desta etapa.
Identificando as restrições
Uma questão relevante no desenvolvimento de uma AAE é a identificação das restrições
difíceis de serem superadas. Essa questão é importante, pois o método a ser adotado para o
desenvolvimento da AAE deve ser ajustado de forma a alcançar seus objetivos, face às
restrições identificadas.
Cabe apontar que a identificação dessas restrições é parte do trabalho a ser
desenvolvido pela AAE. No caso de avaliações estratégicas a serem desenvolvidas no contexto
brasileiro, uma restrição importante de se apontar é aquela relativa aos dados existentes, seja
em nível das dimensões ambiental (biótica e abiótica), econômica e social, como também em
nível das ações de planejamento nas diferentes esferas governamentais (federal, estadual e
municipal).
Outra restrição é o caráter confidencial que ainda existe no processo de definição de
políticas. Em geral é prática corrente nas instituições públicas, só tornar uma PPP conhecida
quando seus principais objetivos e detalhes já foram estabelecidos.
Participação de ‘stakeholders’
Essa é uma discussão importante no âmbito da definição do método a ser utilizado para
a realização de uma AAE. A questão que aqui se coloca tem duas razões. Inicialmente, é
importante situar que a consulta a atores sociais relevantes na elaboração de uma AAE tem por
objetivo aportar ao processo de avaliação informações que são do conhecimento das
populações e dos indivíduos que habitam os locais onde os projetos serão implantados. São
conhecimentos adquiridos no decorrer da vida desses indivíduos e que tem a propriedade de
agregar as diferentes dimensões que traduzem o comportamento e as dinâmicas sócio
econômica e ambiental locais. Nesse sentido, embora para muitos os conhecimentos
tradicionais pareçam não conter uma base científica disciplinar que os credenciem, eles têm a
característica de integrar as diferentes dimensões do ambiente de uma maneira que as pesquisas
de natureza disciplinar e limitada ao curto prazo, não têm possibilidade de apropriar.
A segunda razão que reforça a importância da consulta à sociedade no desenvolvimento
de uma AAE é a natureza de transparência e de participação que essa consulta introduz ao
processo de tomada de decisão. Isso é fundamental uma vez que a participação na elaboração
de uma PPP representará, no futuro, elemento fortemente facilitador para o processo de
implementação da ação (PPP) pretendida.
Cabe salientar ainda, que a consulta e a participação pública tem um função importante
prover inputs relevantes nos diferentes estágios. Nesse sentido, não deve ser adotada apenas
como uma etapa da AAE. Ao contrário, ela deve ser considerada um tema inerente a ser
incorporada em todas as etapas de elaboração da AAE.
Em resumo, a consulta a atores relevantes na elaboração de uma AAE é elemento que
propicia as seguintes oportunidades:
•
Permite a revisão da política pela sociedade;
•
Identifica preocupações do público;
•
Solicita novas idéias para alternativas e para medidas mitigadoras;
•
Checa a acuidade da PPP;
•
Partilha ‘expertise’;
•
Alcança aceitabilidade para a PPP antes que ela seja adotada; e.
•
Cria condições para que a PPP seja implementada.
Coleta das Informações de Base
Essa etapa do processo de AAE refere-se à coleta de todas as informações disponíveis e
que possam ser relevantes para a avaliação estratégica.
No que diz respeito às fontes de dados, as coletas devem incluir os seguintes
documentos:
à Relatórios do ‘estado do ambiente’ disponíveis;
à Políticas, planos, programas e projetos de âmbito federal, estadual e municipal nas áreas
de influência da PPP;
à Estudos, diagnósticos e levantamentos desenvolvidos sobre as áreas de influência da PPP;
à Projetos já implantados nas áreas de influência da PPP;
à Auditorias e Estudos de Impactos Ambientais nas áreas de influência da PPP;
à Informações sobre Agendas Ambientais Locais; e
à Indicadores e metas ambientais – local, regional nacional.
Tópicos e indicadores da AAE
A próxima etapa de uma AAE é a identificação dos tópicos que deverão ser
considerados e incluídos na avaliação a ser desenvolvida. A escolha dos tópicos a serem
incluídos na AAE é influenciada pelos seguintes fatores:
à leis, regulamentos e padrões ambientais;
à objetivos das políticas ambiental, social e econômica;
à consulta ao público; e
à decisões anteriores ou posicionamento de grupos relevantes.
Diferentes tópicos deverão ser apropriados para diferentes escalas do planejamento – o
que se aplica para o nível de uma política nem sempre se aplica para o nível dos planos ou dos
programas. Os tópicos podem adotar apenas uma visão bio-física (estreita) do ambiente ou
podem assumir uma visão mais ampla, incorporando aspectos sócio-econômicos.
Os tópicos podem ser orientados por assuntos setoriais (e.g. energia, transporte
cultura), disciplinares (e.g. demografia, biologia ou geografia) ou podem ser ‘cross cutting’, de
forma a se ter na avaliação uma perspectiva mais abrangente. Nesse sentido é ilustrativa a
apresentação dos tópicos adotados pelo UK Local Government Management Board, os quais
são listados a seguir:
o Os recursos são utilizados de forma eficiente e os resíduos são minimizados por ciclos
fechados;
o A poluição é limitada a níveis em que os sistemas naturais podem suportar sem danos;
o A diversidade da natureza é valorada e protegida;
o As necessidades locais são atendidas localmente
o Todos têm acesso à boa alimentação, água, abrigo e combustíveis a custos aceitáveis e
suportáveis;
o Todos têm a oportunidade de acesso a empregos em uma economia diversificada;
o A saúde das pessoas é protegida mediante a criação de um ambiente seguro, limpo e
agradável e por serviços de saúde;
o Acesso a serviços, bens e outras pessoas não é proporcionado às expensas do ambiente ou
limitadas àqueles que possuem carros;
o As pessoas vivem sem medo de violência, crimes ou perseguições;
o Todos têm acesso aos instrumentos, conhecimentos e informações necessárias para
poderem exercer plenamente seus papéis na sociedade;
o A comunidade pode participar do processo de tomada de decisão;
o Oportunidades para cultura, diversão e recreação são disponíveis para todos; e
o Os locais, espaços e objetos combinam sentido e beleza com utilidade. Os assentamentos
são ‘humanos’ em escala e forma. Diversidade e distintividade local são valorizadas e
protegidas.
Para se ter uma mensuração dos impactos relativos aos diferentes tópicos/atividades a
serem avaliados pela AAE, par os quais serão utilizados indicadores - ambientais ou de
sustentabilidade (que incluem os econômicos e os sociais). Como é impossível medir e prever
todos os impactos de uma PPP, indicadores são usados para representar o estado do e os
impactos sobre diferentes aspectos do ambiente. Por exemplo, eles podem ser usados para
medir as condições do ambiente inicial – sem nenhuma intervenção, prever impactos, comparar
alternativas e monitorar a implementação da PPP.
Alguns aspectos relevantes surgem no processo de escolha de indicadores.
i)
Um padrão ou critérios que determinem quanto e quais são os indicadores aceitáveis
não existe. Diferentes organizações adotam diferentes indicadores, conforme o
propósito e condições disponíveis.
ii)
Indicadores podem ser de três tipos: de pressão, que descrevem pressões sobre o
ambiente – e.g., despejos de poluentes; de estado, que descrevem o estado do
ambiente – e.g., níveis de poluição de um determinado corpo hídrico; e de resposta,
que medem as respostas às pressões ambientais – e.g., percentagem de automóveis
com conversores catalíticos.
iii)
O número de indicadores é importante, pois quanto mais indicadores forem
utilizados, mais ‘completa’ será a AAE. Da mesma forma, maior será o tempo e o
volume de recursos necessários para a realização da AAE.
iv)
Alguns indicadores podem ser medidos facilmente, enquanto outros não.
c) Contexto ambiental
Essa contextualização envolve a caracterização e interpretação da realidade ambiental, bem
como na identificação das ações e processos impactantes existentes, visando se construir o
cenário atual de referência e o tendencial. Nessa perspectiva, essa etapa tem por objetivo
contextualizar e caracterizar as condições ambientais da região onde a ação (PPP) será
desenvolvida, com o propósito de identificar uma base de referência – baseline - ambiental e de
sustentabilidade a partir do qual impactos futuros podem ser medidos e avaliados. Assim, deve
identificar as possíveis alterações ou restrições que podem afetá-lo e contribuir para o processo
de escolha dos tópicos, metas e indicadores que serão adotados pela avaliação estratégica. A
descrição do baseline envolve a descrição do ambiente hoje e sua tendência no futuro, sem a
PPP. As condições ambientais estão constantemente mudando, de forma que a descrição do
baseline deve igualmente indicar tendências e prever futuras condições ambientais, sem a adoção
da PPP. Isso irá permitir à AAE incluir uma comparação dos impactos futuros, tendo em vista
um cenário de ‘não intervenção’. O nível de detalhamento e quantificação do baseline vai
depender/variar do nível da PPP – estágio da política, do plano ou do programa, e da
disponibilidade de dados adequados.
Diversas condições futuras podem ser descritas, utilizando-se de diferentes cenários.
Esses cenários podem considerar, por exemplo, três hipóteses: melhor situação, pior situação e
a mais provável situação futura. Eles também podem representar condições futuras, caso outras
políticas forem efetivas ou não ou se outras condições favorecem, ou não, a implementação da
PPP.
Adicionalmente às condições do baseline, a atividade de avaliação estratégica deverá
também considerar e analisar as atuais práticas e capacidades de gestão ambiental, social e
econômica na área onde a PPP será implantada. Por exemplo, será necessário responder: Qual a
atual capacidade da população e das instituições que atuam na área da PPP para gerenciarem
problemas ambientais, sociais e econômicos? Podem as atuais práticas de gestão nas áreas de
influência da PPP alcançar uma gestão ambiental apropriada e promover o desenvolvimento
sustentável? Nessa etapa, a atividade a ser desenvolvida não será a construção de uma mera
listagem das leis e das regulamentações existentes. Diferentemente disso, deverá ser
desenvolvida uma avaliação realista e detalhada dos recursos das instituições e da capacidade de
seu quadro de pessoal para fazerem gestão e para implementarem, de fato e de forma efetiva, as
leis e as regulamentações.
Cabe também ressaltar que essa etapa corresponde ao primeiro momento do processo
de avaliação estratégica, referido no início da discussão do método a ser adotado.
d) Desenvolvimento de Alternativas
O principal papel de uma AAE é o de identificar a alternativa com maiores condições de
sustentabilidade entre as alternativas possíveis que possam atender todos os objetivos da PPP.
Na medida em que uma PPP seja avaliada, as alternativas podem incluir modificações das PPPs
existentes/propostas.
Deve existir uma articulação/complementaridade entre as possíveis alternativas. Por
exemplo, uma proposta de atender certa demanda – por energia, água, transporte, dentre
outros – pode ser resolvida com uma redução do consumo e não apenas com o aumento da
oferta. Da mesma forma, diferentes possibilidades de atender o consumo de água – por meio de
novos reservatórios, plantas de dessanilização, dentre outros procedimentos – podem ser
resolvidas mediante políticas e procedimentos para a redução do consumo – instalação de
medidores e adoção de novas tarifas.
O desenvolvimento de uma avaliação ambiental no nível estratégico permite também,
que uma diversidade significativa de melhorias ambientais, sociais e econômicas possam ser
introduzidas nas PPPs, provavelmente como parte do processo de determinar as implicações
que uma gestão adequada pode resultar para o capital ambiental, social e econômico.
Cabe ressaltar que o procedimento analítico deverá propiciar a indicação da melhor
alternativa incluindo, inclusive, aquela da não-intervenção. Em muitos casos um grande número
de alternativas pode ser considerado. Assim, nessa etapa se torna fundamental se submeter as
alternativas a duas atividades: i) verificar se a PPP (e suas alternativas) são compatíveis com
outras PPPs; e ii) assegurar que eles são internamente consistentes
Análise de Compatibilidade
Uma vez que uma primeira versão das alternativas para a ação (PPP) seja construída, essa
e as outras novas versões devem ser testadas/verificadas vis a vis outras ações (PPP), para
assegurar compatibilidade. As outras ações (PPP) podem incluir legislação e normas relativas à
questão ambiental, uso da terra, questões sociais, econômicas, de saúde e de equidade. Embora
esse processo não represente exatamente uma avaliação ambiental, ele tem o propósito de
assegurar que nenhuma ou algumas mínimas contradições existam entre as PPP e que uma
perspectiva cross cutting será mantida.
Essa análise deve começar com a listagem dos requerimentos das outras PPP,
continuando por testar se são compatíveis com a PPP em análise/avaliação. Um procedimento
típico para isso é mostrado na tabela abaixo, sendo que simbolos (√, X) ou texto podem
igualmente ser utilizado:
Entretanto, esse exercício é apenas o primeiro e o menos importante da etapa da análise
de compatibilidade. Muito mais importante será a mudança da PPP, onde forem identificadas
incompatibilidades. Em muitos casos a PPP que esta sendo avaliada precisa ser mudada. Por
exemplo, um plano local pode não estar mais de acordo com uma recente política
governamental de âmbito nacional e precisa, portanto, ser modificada.
No contexto da maioria das AAE, o método utilizado para a análise de compatibilidade é
o do ‘julgamento por especialistas’. Essa análise compreende a realização de reuniões com as
autoridades responsáveis pelas outras PPP, de forma a assegurar que elas estão sendo
interpretadas corretamente. Quando não for possível a realização dessas reuniões, uma forma
mais rápida, contudo menos abrangente, de se desenvolver essa análise será mediante a
realização de mesas redondas com stakeholders relevantes.
Exemplo parcial de uma análise de compatibilidade
Sub-comp.
do PPP
proposto
A1
A2
A3
Outras PPPs
Energia
Transporte
+2
-3
0
+1
-2
-1
Agricultura
0
+1
+2
Gestão do
Lixo
+2
0
+1
Extração e
Processamento
Mineral
-2
+2
0
Recreação
e
Turismo
-1
0
+1
Legenda:
+3, o sub-componente fortemente compatível com o desenvolvimento de outra PPP;
0, relação indiferente;
-3, o sub-componente fortemente incompatível com o desenvolvimento de outra PPP.
Análise de Consistência.
Em geral uma ação estratégica (PPP) deve conter um posicionamento geral sobre
estratégias e objetivos que permitam a determinação de diretrizes para sua implementação. A
análise de consistência visa aferir se todas as partes da ação estratégica (PPP) conduzem para
uma mesma direção e se as sub-componentes da PPP estão todas direcionadas visando o
alcance dos objetivos pretendidos da PPP. Para tanto diversas técnicas podem ser utilizadas, tais
como:
a) Matrizes contendo o(s) objetivo(s) da PPP versus seus sub-componentes ou os subcomponentes da PPP versus eles mesmos (ver matriz a seguir) permite identificar subcomponentes que não estão compatíveis com os objetivos bem como as inconsistências entre
os sub-componentes.
b) Tabelas apresentando os objetivos da PPP versus as diferentes ações (políticas específicas,
planos e programas) estabelecidas com o propósito de se atingir esses objetivos.
e) Previsão e Avaliação de Impactos Ambientais e de Sustentabilidade
O objetivo principal de uma AAE é proceder a uma análise abrangente de opções de
estratégias e alternativas de ações, em termos da sustentabilidade ambiental, mediante
indicadores e de critérios de avaliação e comparação apropriados, de forma a subsidiar a
tomada de decisão quanto às prioridades de investimentos na região ou setor.
A previsão de impactos envolve o exercício de se identificar e prever as interferências
que potencialmente serão produzidas pela ação estratégica (PPP), a partir das condições de
referência nos tópicos e nos indicadores estabelecidos anteriormente. A avaliação de impactos
tem por objetivo determinar se as mudanças introduzidas no ambiente com a implementação da
PPP são sustentáveis e, caso diferentes alternativas estejam sendo consideradas, qual delas é a
melhor, sob uma perspectiva de sustentabilidade. Tanto a previsão como a avaliação de
impactos oferece a possibilidade de revisar/modificar a PPP, de forma a torná-la mais aceitável.
Apesar das incertezas associadas à aplicação da AAE a ações (PPP) que muitas vezes não
se traduzem de forma clara e precisa sobre um único e definido espaço geográfico, como por
exemplo, as políticas econômicas, existem avanços no que se refere às análises qualitativas e
mesmo aos modelos de previsão quantitativos que podem ser utilizados, respeitando-se os
limites de aplicação. Por outro lado, o caráter dinâmico e flexível das avaliações ambientais,
implica na instituição de um processo de avaliação permanente, no qual os impactos ambientais
devem ser continuamente acompanhados e reavaliados, de forma a serem objeto medidas
complementares de ajuste, caso se verifique necessário. Desta forma, eventuais incertezas
podem ser precisadas ao longo do processo.
Identificação e Previsão de Impactos
O principal objetivo da previsão de impactos é de explicitar os problemas e suas
dimensões bem como os benefícios previstos com a PPP proposta, de forma a identificar
mudanças que possam reduzir ou eliminar os problemas e/ou ações que possam ampliar os
benefícios. Um benefício particular da previsão de impactos em uma AAE é a possibilidade de se
considerar questões que não podem ser cobertas de forma efetiva nos estudos de impacto
ambiental no âmbito de projetos: e.g. impactos cumulativos e indiretos. Para tanto, torna-se
indispensável que se proceda previamente a identificação dos potenciais impactos relevantes.
Caso exista disponibilidade de dados, métodos mais quantitativos podem ser utilizados,
como por exemplo, sistemas especialistas. Esse é o caso de políticas que se referem ao setor ou
ações em transporte, onde a existência de modelos computadorizados para a previsão de
impactos é uma realidade. Dentre outras técnicas que também podem ser utilizadas para a
previsão de impactos está o sistema de informação geográfica e mapas
Avaliação de Impactos
A avaliação de impactos envolve a interpretação sobre o significado ambiental dos
impactos previstos e considerar se os possíveis futuros impactos da PPP são aceitáveis, baseado
em fatores tais como compatibilidade com normas e regulações existentes, os objetivos da PPP,
questões como sustentatibilidade, capacidade de suporte, equidade e/ou opinião pública. Essa
etapa requer essencialmente a interpretação e o significado ambiental de cada ação (alternativas
em análise) e, sobretudo, envolve a comparação de alternativas.
A avaliação de impactos é normalmente realizada mediante procedimentos conhecidos
nas atividades de planejamento governamental bem como pela adaptação de concepções
adotadas em avaliação de projetos, tais como as técnicas ad-hoc de consenso ( ex.: ‘ julgamento
de especialistas’), como uma parte integrante do processo político de tomada de decisão.
Contudo ela pode igualmente envolver métodos mais (pseudo) quantitativos, tais como análise
de multi-critério, avaliação de vulnerabilidade, índices agregados, análise custo benefício e outras
técnicas de valoração econômica. No entanto, dada à complexidade dessas técnicas, ausência de
transparência e uso bastante limitado, elas são consideradas como úteis em um número limitado
de situações.
Nas situações onde os impactos da ação estratégica (PPP) não sejam aceitáveis, ela pode
ou ser rejeitada ou ser revista, até ser considerada aceitável. Em um estudo de impactos
ambientais essa etapa é chamada de mitigação. Entretanto, em uma AAE essa etapa pode ser
considerada como significativamente diferente, visto que pode incluir:
o Revisão (de parte) da PPP, incluindo seus objetivos, de forma a torná-la mais
ambientalmente, socialmente e economicamente benéfica;
o Sugestão de correções em outras ações (PPP)- e.g. políticas e planos estaduais e ou
municipais;
o Não inclusão de áreas ambientalmente sensíveis;
o Sugestões de requisitos para EIA subseqüentes; e
o Inclusão de projetos adicionais que visem um benefícios ambientais, sociais e econômicos,
como por exemplo corredores ecológicos, conjuntos habitacionais de baixo custo ou
mesmo projetos de paisagismo para contrabalancear impactos negativos na paisagem.
É importante observar que certas medidas compensatórias podem também resultar em
efeitos ambientais, sociais e econômicos adversos. Nesse sentido, os impactos da PPP mitigados
devem igualmente ser re-avaliados antes que venham ser adotados como finais.
Análise da Informação
Identificados os impactos das diferentes alternativas, tendo por referência os indicadores
escolhidos para a AAE, essa informação deve ser usada para se escolher entre as opções
construídas na avaliação estratégica. Esse não é um exercício simples, uma vez que compreende
um processo complexo de negociação e de compromisso entre opções ambientais, sociais,
custos, dentre outras. Entretanto, a previsão de impactos em uma AAE é atividade que envolve
incertezas, visto que a precisão entre o nível estratégico e o nível de projeto é apenas
parcialmente previsível. É então fundamental que a AAE inclua em seu relatório uma análise de
decisão, como elemento de auxílio para o processo de tomada de decisão a ser desenvolvido no
futuro.
Isso pode ser feito mediante a realização de uma agregação de indicadores ou pela
demonstração das possíveis conseqüências da existência de diferentes pontos de vista com
respeito a preferências por objetivos conflitantes.
No caso da agregação de indicadores, o procedimento de Análise Multi Critério – AMC,
é usualmente adotado para realizar essa agregação levando em consideração possíveis perfis de
preferência dos tomadores de decisão. Esse exercício não deve ser único, visto ser difícil a
existência de uma unanimidade de preferência de parte dos tomadores de decisão. Nesse
sentido e tendo em consideração que os tomadores de decisão não chegam a posições
unânimes, conjuntos de agregação de indicadores devem ser preparados, levando-se em
consideração possíveis diferentes pontos de vista.
No que diz respeito à preferência dos tomadores de decisão, elas podem ser baseadas
nas seguintes fontes:
o Leis, regulamentos e padrões ambientais;
o Objetivos das políticas ambiental, social e econômica;
o Consulta ao público ou a atores/lideranças relevantes; e
o Decisões anteriores ou posicionamento de grupos relevantes.
Essas são as mesmas fontes que foram utilizadas para a identificação dos tópicos que
foram considerados e incluídos na avaliação a ser desenvolvida.
AMC é um termo geral para diferentes técnicas. Em técnicas mais sofisticadas as
preferências dos tomadores de decisão são explicitadas em séries de reuniões. Adicionalmente,
se o objetivo for apenas deixar evidente quais as conseqüências para a tomada de decisão dos
diferentes pontos de vista dos tomadores de decisão, então técnicas mais simples podem ser
empregadas. Por outro lado, se o que se busca é alcançar um consenso ou um entendimento
entre partes conflitante, então métodos mais complexos deverão ser buscados.
Análise Comparativa e Recomendações
O capítulo final de uma AAE deverá conter uma apreciação sucinta, através de métodos
apropriados de comparação de alternativas, dos custos e benefícios ambientais, sociais e
econômicos das opções analisadas, de forma a subsidiar a decisão quanto às prioridades de
investimento a serem implementadas. Devido ao caráter abrangente e geral dos impactos
avaliados, os parâmetros de comparação deverão ser selecionados em função de sua
especificidade em relação ao programa e ao setor analisado, assim como por sua viabilidade
(institucional e econômica) de serem objeto de acompanhamento contínuo.
Diferentes alternativas podem ser comparadas através de uma matriz onde as
alternativas são dispostas em um eixo, os indicadores ambientais no outro eixo e os impactos
das diferentes alternativas sobre os indicadores escolhidos são apontados nas células da matriz.
A matriz abaixo apresenta parte de um exercício que compara diferentes alternativas.
Matriz de Impacto baseada em AAE feita para a estratégia nacional da Holanda relativa à gestão de
lixo para o período 1992-2000
Situação em
1992
Programa
2000
Alternativa 1
2000
Alternativa 2
2000
Alternativa 3
2000
Ênfase em
aterros
Pré--separação ;
incineração de
lixo
Ênfase em
aterros
Pré-- separação
máxima;
incineração de lixo
Pré--separação
máxima; ênfase
em aterro
emissão de metais e
toxinas:
Hg e Cd (Kg)
Dioxinas (g)
5457
1.4
5445
4.1
3257
2.2
4632
3.3
2463
1.5
Acidificação: SO2 e NOx
222
107
68
99
53
Odor(1012ge)
17
55
45
9
9
Resíduos a serem
dispostos (Kt)
220
398
548
359
896
Espaço ocupado
79
29
46
32
50
Indicadores
Legenda: Cd, cadmio; Hg, mercúrio; NOx, óxidos de nitrogênio; SO2 dióxido de enxofre.
Medidas mitigadoras
As medidas mitigadoras consideradas em uma avaliação ambiental estratégica podem ser de
caráter legal, institucional, econômico ou de natureza técnica. Arranjos institucionais,
proposição de normas e regulamentos visando a favorecer a proteção ambiental; capacitação de
recursos humanos para a gestão ambiental; introdução ou supressão de subsídios e taxas são
alguns exemplos de medidas mitigadoras que deverão compor o plano de mitigação do
programa setorial analisado. Também fazem parte: (a) recomendações quanto a opções
tecnológicas para eliminar ou reduzir a níveis aceitáveis, os impactos ambientais do setor ou do
programa; (b) estabelecimento de critérios de localização de instalações, equipamentos,
componentes ou projetos e (c) relação de projetos que deverão ser submetidos à AIA.
Nenhuma medida deve ser recomendada sem uma avaliação prévia das conseqüências
ambientais e sócio – econômicas para o setor em análise, bem como da interação com os
demais setores da economia.
Monitoramento.
O relatório final de uma AAE deve incluir uma proposta de monitoramento. Essa
proposta deve ser estruturada de forma a cobrir os diferentes níveis do processo de
planejamento, indo do geral para o específico – política, plano, programa e projeto.
De forma similar ao processo de avaliação de impacto ambiental, o monitoramento tem
duas funções principais em uma avaliação estratégica. A primeira é servir de parâmetro para se
aferir a acuidade do processo de previsão dos impactos. Serve, portanto, como elemento de
controle para o aprimoramento das técnicas de previsão utilizadas em uma AAE.
A segunda função é servir como forma de verificação e fiscalização quanto a
implementação das medidas mitigadoras estabelecidas no processo de AAE.
O plano de acompanhamento e monitoramento dos impactos ambientais dos programas
deve conter a relação dos parâmetros/indicadores que deverão ser periodicamente analisados e
comparados aos impactos previstos, de forma a possibilitar a implementação dos ajustes
necessários, e se efetive um processo de aprimoramento continuo. Em uma AAE os parâmetros
e/ou indicadores de acompanhamento podem ser de naturezas institucionais, econômicas, legais
ou técnica. Um programa de transportes poderá ter seus custos ambientais permanentemente
avaliados a partir de um conjunto de parâmetros institucionais (relacionados à estrutura
administrativa do setor e à capacitação técnica das instituições, entre outros); legais
(relacionados à regulamentação do setor quanto à proteção ambiental); econômicos
(relacionados à evolução dos custos de construção e manutenção de infra-estrutura, e dos
custos de transporte por tonelada de grãos, entre outros) e técnico-ambientais (relacionados à
evolução das emissões de poluentes, como por exemplo, do monóxido de carbono – CO).
4. LIMITAÇÕES, RESTRIÇÕES E VANTAGENS
Limitações Técnicas para a Implementação da Avaliação Ambiental Estratégica.
A primeira questão importante de situar relativamente às possíveis dificuldades técnicas
para a implementação do processo de AAE é que essa discussão não pode ter o mesmo grau de
detalhe se comparada com o processo de AIA. No que concerne a esse último processo as
análises realizadas se baseiam em uma série de estudos e avaliações desenvolvidas com relação à
sua implementação em diferentes países e contextos, e por um período de tempo
suficientemente extenso para permitir observações adequadas.
Adversamente, a novidade do processo de AAE (e a limitada experiência prática que
existe sobre o mesmo no mundo) não permite uma avaliação sistemática de sua implementação.
Neste sentido, a discussão que se segue tem por objetivo principal a identificação, de forma
preliminar, dos problemas possíveis de ocorrerem na implementação das diferentes fases do
processo de AAE.
Cabe apontar que a identificação desses problemas toma por referência a ampla prática
de avaliação da AIA. A validade desse procedimento se baseia nas similaridades existentes entre
os dois processos, e também, como observado antes, na prática corrente de se utilizar as
mesmas fases/estágios e metodologias aplicadas para a AIA na implementação da AAE.
Entretanto, para se evoluir com a discussão proposta acima, é importante apontar que
existem algumas características do processo de AAE que o distingue da AIA. Inicialmente, cabe
apontar que os objetivos e metas de políticas, planos ou programas são muito mais amplos e
extensos do que os de projetos. Em nível de planejamento os objetivos e metas de PPPs ainda
estão abertos a uma discussão.
A disponibilidade de alternativas é muito maior em nível do planejamento de PPPs do
que em nível de projeto. Escolhas incluem não apenas opções técnicas, mas também
institucionais e, em contextos governamentais, a possibilidade de se estabelecer ações
horizontais, cruzando diferentes áreas e/ou setores.
O tempo no contexto do planejamento de PPPs é muito mais flexível do que em nível de
projeto. Essa característica incrementa o potencial de que em nível de PPPs seja possível
incorporar novos objetivos e novas alternativas, sem as pressões usualmente observadas no
contexto do desenvolvimento de projetos.
O ‘ambiente’ a ser considerado no âmbito de projetos é menos amplo e preciso que em
PPPs, que podem incluir um país inteiro ou uma região. Mesmo planos que se ocupam do uso de
um território específico podem considerar extensas áreas para as quais estudos específicos são
caros e difíceis. Assim, constitui-se como problema fundamental a definição do que estudar e
em que detalhe.
O que deve ser monitorado no contexto de PPPs encontra as mesmas dificuldades
apontadas no item acima, devido a falta de uma especificidade e devido a extensão das áreas
afetadas.
Tendo em consideração as diferenças entre os processos de AIA e AAE é válido se
considerar e discutir em maiores detalhes alguns aspectos relacionados com as dificuldades
técnicas para a implementação das seguintes etapas/fases do processo de AAE:
1.
Identificação de alternativas;
2.
Descrição do ambiente antes da implantação de qualquer ação (baseline);
3.
Previsão dos impactos; e
4.
Monitoramento.
No que concerne à identificação de alternativas, embora potencialmente mais
complicada devido ao grande número de opções, a identificação de alternativas é uma das
principais vantagens do processo de AAE, quando comparado com a AIA. Como em nível da
política, plano e programa, as ações empreendidas não atingiram ainda uma situação de não
reversibilidade (i.e., nenhuma ação de natureza física foi ainda realizada de maneira a impedir
possíveis mudanças), a investigação e identificação de opções mais adequadas nos contextos
sócio, econômico e ambiental podem ser efetivamente facilitadas.
A maior dificuldade, capaz de complicar a implementação dessa etapa da AAE, reside no
contexto político que envolve a atividade de planejamento. Tornar previamente público os
objetivos de uma política, plano ou programa não é um procedimento usual daqueles que são
responsáveis pela elaboração desses documentos. Usualmente esses detalhes das PPPs são
mantidos em caráter restrito, de forma a evitar reações adversas durante seu processo de
formulação, ou devido a natureza sensível de alguns deles (planos econômicos são bons
exemplos de uma área sensível). Como será discutido adiante, um dos procedimentos possível
de ser utilizado para reverter esse procedimento é através do uso da atividade de coordenação,
onde a divulgação das informações é realizada ou por concordância, ou mediante o uso de
instrumentos mais convincentes.
A caracterização do ‘environmental baseline’ é outra etapa complexa do processo de AAE.
Como apontado, o primeiro problema com que se defronta nessa etapa é a definição da
extensão do ambiente a ser considerado para a análise das PPPs. Essa dimensão pode variar de
acordo com pelo menos dois aspectos. O primeiro diz respeito à etapa/nível do processo de
planejamento em questão – política, plano, programa ou projeto. Cada uma dessas fases requer
níveis diferenciados de informação, seja em detalhes ou em abrangência geográfica. O segundo
aspecto diz respeito à área/setor que se esta planejando: energia, mineração, produtos
florestais, etc., que demandam diferentes tipos de informação.
Adicionalmente a esses dois fatores, que impõem custos e também dificuldades
procedurais para se obter as informações adequadas para se descrever o ambiente de referência
no contexto de um processo de AAE, um outro fator também pode introduzir problemas
adicionais. A questão em consideração refere-se a diferença que existe entre as fronteiras
administrativas e as ambientais. Usualmente as coletas de informações realizadas pelo sistema
formal/oficial se utilizam das estruturas administrativas – regiões, estados e municípios – como
fronteiras/limites. Essa prática se refere não apenas aos domínios econômicos e sociais, mas
também aos ambientais. Como no contexto da gestão e da análise ambiental os limites
oficiais/formais não representam o ‘mundo real’, a disponibilidade de informações para a
implementação de um processo de AAE pode impor custos adicionais, uma vez que ajustes a
essas bases de informações podem ser necessários
A previsão dos possíveis impactos no ambiente é outra etapa difícil do processo de AAE.
Como já mencionado, a principal questão presente nessa etapa é o grau de incerteza que
envolve toda atividade de previsão e, principalmente, aquela relacionada com o ambiente. De
forma semelhante ao que acontece com o processo de AIA, a principal fraqueza presente nessa
etapa da AAE é a adequação e a confiabilidade das metodologias utilizadas para identificar e
avaliar os impactos/efeitos possíveis de ocorrerem no ambiente como resultado da
implementação das PPPs. Adicionalmente, é relevante considerar que no contexto de um
processo de AAE a incerteza presente na atividade de identificação e avaliação de impactos é
muito mais significativa do que no processo de AIA, uma vez que ela é magnificada em cada
etapa subsequente, começando em alto nível de abstração, presente em uma política e
prosseguindo nas etapas seguintes do plano e do programa
Embora diferentes propostas tenham sido adiantadas para superar os problemas
existentes na fase/estágio de previsão e avaliação de impactos/efeitos de um processo de AAE, o
alto grau de incertezas inerentes serve para reforçar a sugestão adiantada por Sadler e Verheem
(1990) que propõem o uso de um modelo mais adaptativo como a melhor garantia. Essa
sugestão esta em linha com outros autores (Holling, 1978 e Lee, 1993) que também apontaram
a preferência do uso de procedimentos de avaliação mais adaptativos quando se defrontanda
com altos níveis de incerteza.
Adicionalmente ao alto nível de incertezas presentes na fase/etapa de previsão e
avaliação de impactos/efeitos em um processo de AAE, alguns aspectos positivos podem ser
assignado a ele. A principal vantagem esta no tempo. Como o tempo em nível do planejamento
é muito mais flexível do que em nível de um projeto, a análise dos efeitos negativos ou positivos
dos impactos/efeitos possíveis de acontecerem com a implementação dos PPPs pode ser
determinada em um passo que venha a permitir a participação de diferentes atores interessados
no processo. Esse é um fator que pode facilitar (embora não possa garantir) a participação do
público na escolha das melhores opções. Ademais, permite o uso de diferentes e também mais
adequadas metodologias para a previsão de impactos (como apontado acima, o uso de um
modelo adaptativo)
Monitoramento é a última fase/etapa do processo de AAE que demanda uma discussão
mais detalhada. A importância dessa fase pode ser enfatizada pelo papel que representa no
processo de AIA para a aferição da qualidade e da precisão das previsões feitas no
procedimento de avaliação dos impactos. Nesse sentido, no que concerne ao monitoramento, o
que se aplica à AIA se aplica igualmente à AAE. Mesmo na questão relativa à efetiva
implementação da atividade de monitoramento existe um paralelo entre a AIA e a AAE: sua
prática é limitada.
O que faz o monitoramento ser tanto complexo como difícil de ser operacionalizado no
contexto de uma AAE é o número das diferentes atividades presentes nesse processo, as quais
atravessam os diferentes níveis do processo de planejamento. Em adição, o custo é outro fator
dificultando sua implementação, conjuntamente com a questão da definição sobre quem deve
realiza-la e quando.
Para concluir essa discussão sobre a etapa/fase de monitoramento no processo de AAE,
todas as evidências indicam que as mesmas soluções que vêm sendo adiantadas para o processo
de AIA se aplicam, também, à AAE. Nesse sentido é de fundamental importância identificar e
prover os recursos necessários para realizar o monitoramento, juntamente com uma definição
clara (seria talvez preferivel se colocar ‘legal’) relativa à responsabilidade e momento para sua
realização.
Vantagens e Restrições Políticas e Institucionais para a Adoção da AAE.
Como já mencionado, a maioria dos estudos e textos sobre o processo de AAE enfatiza
duas razões para apoiar seu uso. A primeira é sua capacidade para minimizar as limitações
técnicas do processo de AIA. A segunda é o papel que esse processo pode vir a representar
para a promoção do desenvolvimento sustentável. Quanto à primeira razão, a mesma já foi
discutida anteriormente nessa proposta, sendo apontados os problemas que terão de ser
superados.
Contudo, no que diz respeito à segunda razão, a promoção da sustentabilidade, uma
discussão mais ampla ainda deve ser desenvolvida, juntamente com outros aspectos que são
considerados como relevantes para a efetiva implementação de um processo de AAE. Dentre
esses outros aspectos, é importante discutir não apenas as vantagens esperadas com a
implementação do processo, mas também as possíveis restrições que venham a ocorrer para a
aplicação de AAE.
No que tange à adoção de práticas sustentáveis, uma das principais vantagens associadas
ao processo de AAE é a sua capacidade integrativa.
“A AAE pode também desenvolver um papel significativo para fortalecer a integração da
questão ambiental no processo de formulação de políticas e no planejamento, o que por sua vez
contribui para a implementação do desenvolvimento sustentável. Um sistema mais integrado de
planejamento significa que critérios de sustentabilidade e ambientais são incorporados ao mesmo,
sobretudo no que se refere a identificação de localidades sustentáveis (ou insustentáveis) para a
implantação dos empreendimentos, e na avaliação dos PPPs alternativos.” (Thérivel e Partidário,
1996)
Em algumas situações a discussão de um determinado assunto pode ser melhor
desenvolvida em se discutindo sua antítese. Esse procedimento se aplica bem à questão da
integração.
Um dos primeiros problemas identificados na década dos 60s, mesmo antes de os
governos dos países desenvolvidos começarem a promulgar um corpo expressivo de leis e
legislações, de estabelecerem novas instituições e de colocarem em prática medidas para
tratarem com os efeitos ambientais, foi a segmentação das políticas existentes, sobretudo
aquelas relacionadas com o uso e a proteção dos recursos ambientais. O NEPA foi um exemplo
de uma legislação cujo principal objetivo foi o de fomentar a integração entre diferentes
instituições governamentais, com ações diretas e/ou indiretas no ambiente.
Contudo, mesmo tendo sido identificada e diagnosticada durante as últimas três décadas
como uma questão relevante que prejudica a efetiva implementação de políticas ambientais,
nenhuma ação efetiva foi realizada até o momento com o propósito de resolver a questão da
fragmentação das políticas, sejam as ambientais, sejam as de outra natureza. Ao contrário, as
diferentes leis, agências, planos e programas e outros instrumentos criados durante esse
período apenas contribuíram para aumentar essa fragmentação.
Muitos fatores podem ser invocados para explicar a fragmentação das ações no âmbito
das políticas ambientais. Um desses refere-se à questão de o ambiente ser tratado como
consistindo de distintos e separados recursos, meios e sistemas – ar, água, energia, solos,
plantas, etc.
Outro fator pode ser encontrado no contexto do processo de tomada de decisão, ou
melhor situando, no domínio da racionalidade. Como a capacidade humana é limitada para
tratar das complexidades e dos problemas de uma forma integrada, a maneira mais usual de
superar essa limitação é através da divisão, de forma a criar áreas específicas de racionalidade e
de responsabilidade. Na arena administrativa e, sobretudo, no contexto do estado
administrativo, essa divisão se expressa pela criação de diferentes agências e instituições
responsáveis por diversas áreas/setores, de forma a tornar ‘gerenciável’ a administração delas.
Uma outra explicação para a fragmentação diz respeito ao contexto institucional das
organizações que têm a responsabilidade de implementar as políticas, planos, programas e ações
nas diferentes áreas/setores. Como um dos assuntos sempre presentes nas agendas dessas
instituições diz respeito à sobrevivência das mesmas, nesse processo as instituições usualmente
tendem a estabelecer fronteiras de ação claramente delimitadas, o que faz o processo de
integração ser bastante difícil.
Como uma maneira para superar a fragmentação no contexto do processo de
planejamento e de formulação de políticas, muitos autores vêm advogando o uso de
procedimentos de coordenação.
Como o processo de AAE pode ser descrito como a análise e a avaliação dos impactos
ambientais e/ou os efeitos (ao menos teoricamente) das políticas, planos e programas
estabelecidos em um determinado contexto (nacional, regional, local ou setorial), esse processo
pode vir a facilitar o desenvolvimento e a implementação de procedimentos de coordenação, de
forma a evitar inconsistências e conflitos entre os objetivos, as metas e os atores participantes
dessas PPPs.
Nessa linha de raciocínio, uma questão se faz pertinente. O aspecto adiantado acima,
relativo à estreita relação que existe entre o processo de AAE e a atividade de coordenação
não significa que essa relação é assumida como sendo um fator para tornar possível e factível a
adoção desse processo no contexto de qualquer país, região e/ou setor. A adoção do processo
de AAE é dependente de fatores essencialmente relacionados
aos contextos econômicos,
político e cultural de cada país, e não a razões de natureza técnica ou administrativa. Nesse
sentido, o que é importante ressaltar é o papel que a AAE desempenha para recolocar nas
agendas política e de decisão de diferentes países e de importantes organizações internacionais
e multilaterais duas questões bastante controversas: (1) a importância da função de
coordenação na obtenção da integração entre políticas, sobretudo no domínio das políticas
ambientais, e (2) o papel do estado na organização e implementação dessa coordenação.
5. SUBSÍDIOS DA EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL
A implementação da AAE, como um instrumento capaz de inserir a perspectiva
ambiental nas políticas públicas e respectivos planos e programas de desenvolvimento, é
determinada pelo provimento de um conjunto de condições políticas e institucionais
indispensáveis. Nesse sentido, a efetividade de sua aplicação torna-se necessariamente
condicionada à existência dessas condições e de suas possibilidades de compatibilização dos
seus requisitos fundamentais com as especificidades existentes em cada contexto políticoinstitucional .
Neste tópico, abordam-se preliminarmente, as principais características que constituem
o conjunto de condições políticas e institucionais, que devem ser consideradas como requisitos
indispensáveis e determinantes para a efetiva aplicação da AAE. Com base nessas principais
características políticas e institucionais, pretende-se identificar os aspectos e especificidades
determinantes para delinear uma análise da sua aplicação no Brasil. Para tanto, foram
consideradas como principais subsídios as informações e avaliações disponíveis sobre as práticas
internacionais e complementado com textos específicos de outros autores (Sadler,1996;
Thérivel & Partidário,1996; MMA,2001; SECRETARIA DE MEIO AMBIENTE DO ESTADO DE SÃO
PAULO,1996). Nesse sentido, procede-se, a seguir, uma apresentação sucinta dos principais
elementos que caracterizam a aplicação da AAE nos principais países em que a AAE tem sido
adotada7, assim como as principais conclusões e considerações das avaliações constantes da
bibliografia utilizada.
O cenário institucional e operacional
A partir das informações consolidadas no anexo deste capítulo, foram identificados os
principais elementos característicos da prática da aplicação da AAE existente nos países
analisados, destacando-se as diferentes formas de institucionalização e de abordagem
institucional e operacional adotadas para sua implementação. Essas diferenças refletem
naturalmente os distintos contextos políticos institucionais que a AAE está submetida. Observase, então, que essas diferenças compreendem aspectos relativos aos meios e medidas jurídicas
de institucionalização bem como as diversas abordagens institucionais adotadas. As abordagens
institucionais se diferenciam em termos dos modelos de estruturação e operacionalização, ao
7
EUA: CANADÁ, GRA-BRETANHA ;HOLANDA; DINAMARCA; NOVA ZELÂNDIA; COMUNIDADE
EUROPÉIA; BANCO MUNDIAL(BIRD); SUÉCIA; AUSTRÁLIA;HONG-KONG; FINLÂNDIA
âmbito de aplicação, aos procedimentos gerenciais e operacionais, aos mecanismos ou grau de
consideração da participação pública, e dos procedimentos metodológicos praticados.
Uma questão preliminar que as práticas internacionais suscitam, como determinante na
aplicação da AAE, refere-se aos modelos adotados para balizar as suas estruturas institucionais e
procedurais (processos e metodologias). Esses modelos compreendem essencialmente duas
lógicas de abordagens (Partidário, 1996,2000 apud MMA, 2001(Relatório PRIME/TETRAPLAN)):
I.
Uma abordagem que se fundamenta no sistema de desenvolvimento e na avaliação de
políticas. Essa abordagem se caracteriza pela utilização de mecanismos e
procedimentos mais abrangentes e estratégicos de avaliação e de metodologias de
planejamento, aplicados ou adaptados à avaliação ambiental -- modelo de abordagem
considerado de cima para baixo, ou “top-down”;
II.
Uma abordagem estruturada a partir da experiência de Avaliação de Impactos
Ambientais de projetos correspondendo, portanto, a uma extensão desses
procedimentos de avaliação para níveis de planejamento mais estratégicos, dos
planos e programas -- modelo de abordagem considerado de baixo para cima, ou
“bottom-up”.
A adoção desses modelos de estruturação dos sistemas de AAE será naturalmente
determinada pelas características dos processos de decisão e de planejamento de cada país.
Assim, observa-se que em determinados países o sistema de aplicação de AAE abrange as
políticas públicas em geral, bem como os seus planos e programas. Outros países privilegiam o
sistema de AAE na aplicação em planos e programas, ou, eventualmente, em determinadas
políticas setoriais. O modelo de abordagem de projetos terá mais facilidades para a aplicação
de um sistema de AAE no âmbito dos programas e extrema dificuldades na avaliação de
políticas.
Todavia, conforme a experiência disponível recomenda, a sua aplicação nas avaliações no
estágio de formulação de políticas públicas torna-se o modelo mais apropriado para os países
com satisfatória prática de avaliação dessas políticas e que dispõem de um consistente sistema
de planejamento governamental. Cabe salientar, contudo, que a prática de avaliação no âmbito
das políticas tem sido adotada mais recentemente.
O modelo institucional adotado, por sua vez, condiciona os meios e as medidas de
institucionalização da AAE. Determinados países privilegiam a edição de leis específicas para sua
implementação, enquanto outros recorrem a decretos, diretrizes e procedimentos normativos
no âmbito do poder executivo, ou ainda ao uso de expedientes não formais, circunscritos aos
mecanismos de condução gerencial e operacional, no âmbito do processo de planejamento
governamental. Cabe ressaltar que a segunda opção é mais adotada nos países com certa
tradição e estrutura governamental para a prática do planejamento.
Em relação aos mecanismos e ao grau de participação pública, observam-se também
abordagens diferenciadas. Assim, em alguns países a participação pública é amplamente
assegurada. Em outros, os mecanismos são mais seletivos e conduzidos mediante
procedimentos formais, e podendo sua adoção ser, até mesmo, facultativa ou inexistindo a sua
exigência como um procedimento sistemático. Em determinados países a participação somente
ocorre durante a apreciação parlamentar.
Enfoques diferenciados também são observados nos procedimentos metodológicos
utilizados, em consonância com a abordagem institucional adotada. Esses enfoques possuem
como característica predominante a preocupação com a flexibilidade e simplicidade operacional
dos métodos aplicados. Essa preocupação tem como fator determinante a disponibilidade de
informações e a capacidade de geração sistemática de dados ambientais. Os métodos aplicados
(quadro I) estão essencialmente baseados no conjunto de técnicas e metodologias praticados
nos processos de planejamento, mas também se baseiam nas avaliações de impactos ambientais
de projetos (cenários, listagem de verificação, matrizes, etc). São utilizados ainda métodos
específicos que recorrem à adoção de indicadores de sustentabilidade, lista de questões críticas
etc.
Outra
característica
institucional
observada
refere-se
às
responsabilidades
e
procedimentos utilizados para a implementação da AAE. Observa-se, nesse aspecto, a
predominância do princípio de pleno respeito e independência dos setores ou departamentos
nas suas atribuições. Dessa forma, predomina, como princípio fundamental do procedimento
adotados, a responsabilidade pela elaboração e avaliação ou revisão da AAE a cargo da
instituição ou ministério promotor da política, plano ou programa. Ao ministério de meio
ambiente ou instituições equivalentes8 cabem o fornecimento de diretrizes e/ou elementos e
procedimentos de orientação como também a supervisão da sua implementação (Quadro I).
8
No Canadá, por exemplo, é da responsabilidade da Agência Canadense de Avaliação Ambiental-CEAA a
preparação de guias orientadores e a supervisão da implementação da AAE.
Esse princípio é considerado também nas avaliações que envolvem a esfera municipal, cabendo,
portanto, às autoridades locais a responsabilidade pela condução e qualidade do processo.
Nesse sentido, somente em alguns países a aprovação final é submetida a outra instância ou
autoridade governamental9.
Práticas recomendadas
Embora se considere relativamente recente a experiência internacional na aplicação da AAE e,
portanto, ainda insuficiente para uma configuração dos aspectos que sejam determinantes para
sua efetivação, foram identificados, a partir das avaliações disponíveis, alguns elementos que
podem ser considerados consensuais e que podem ser adotados como princípios norteadores
para uma boa prática de implementação da AAE (Sadler,1996; Partidário,1996 ; Sadler &
Verheem,1996). Conforme essas avaliações indicam, as características político-institucionais na
aplicação da AAE são condicionadas pela natureza dos processos de tomada de decisão e pela
cultura de cada realidade política institucional, sendo, portanto, determinadas pelo contexto e
estrutura política que abrigarão o sistema de AAE.
Nesses termos, o contexto institucional será determinante no estabelecimento dos
procedimentos operacionais a serem adotados para sua condução. Contudo, a experiência
internacional indica também que a efetividade do sistema de AAE requer a consideração de
determinados aspectos políticos, institucionais e procedurais fundamentais para sua condução,
bem como a devida compatibilização desses aspectos com as especificidades do contexto
político e institucional de cada país ou região.
9
na Holanda a aprovação consiste na realização de E-test e/ou pela comissão de AIA .
QUADRO I
RESUMO DAS ABORDAGENS INSTITUCIONAIS
BASE
PAÍSES
LEGAL/NORMATIVA
NEPA, 1970(*)
EUA
(Federal)
CANADÁ
Diretiva do gabinete-1999
PROCEDIMENTO
-AIA( programática)
-Diretrizes da CEQ
Conforme Diretiva
METODOLOGIA /GUIA
- similares aos aplicados na
AIA de projetos
- GUIAS
GRÃ-BRETANHA
- listagens /matrizes /análise
de consistência / abordagem
INEXISTENTE
GUIAS (**)
econômica
PAÍSES BAIXOS Legislação da AIA de - similares aos aplicados na -AIA de projetos
III.
Critérios
de
1987(***)
AIA de projetos
D.S
- E-test conforme listagem
IV.
Não há guias
e critérios de DS
formais
Não há guias formais
NOVA ZELÂNDIA No âmbito do RMA
- listagens
-matrizes
AUSTRÁLIA
Em alguns Estados
Procedimentos formais nos ...
Estados com legislação
DINAMARCA
Resolução administrativa
- Planejamento AIA
Listagens de critérios de
- GUIAS (1993/1995)
desenvolvimento sustentável
SUÉCIA
INEXISTENTE
Planejamento
Peritos / listagens / matrizes
AIA
HONG-KONG
Diretiva do Governo
Não há procedimentos Seção
de
informação
formais/diretrizes reduzidas ambiental
FINLÂNDIA
INEXISTENTE
Guia (1992)
Diretrizes
FONTE: Partidário, 1996/2001; MMA, 2001.
(*) mesma legislação que instituiu a AIA de projetos
(**) elaborados em 1991, revisados em 1993 e 1998.
(***) lista de atividades sujeita a AAE
Como aspectos políticos e institucionais fundamentais, as referidas avaliações e
recomendações da experiência internacional concluíram que sua efetividade será função da
capacidade político-institucional de:
a) Formular e implementar uma estratégia de sustentabilidade ambiental que reflita
objetivamente as definições dos objetivos da gestão ambiental e suas relações com os
objetivos do desenvolvimento, de maneira que se possa estabelecer um quadro referencial
satisfatório para avaliação das políticas formuladas e conduzidas;
b) Estabelecer, nesse contexto político, as relações substantivas e decisórias que a AAE deverá
assegurar com os mecanismos tradicionais de decisão;
c) Considerar, primordialmente, a sua natureza mais política que técnica. Portanto, o contexto
institucional deve considerar responsabilidades institucionais e funcionais e a interligação
institucional necessária para assegurar o comprometimento de responsabilidades e
atribuições nas instâncias cruciais de tomada de decisão no processo de formulação das
políticas, planos e programas governamentais;
d) Garantir a transparência das decisões recorrendo aos procedimentos de envolvimento
público existentes e praticável e disponibilizando as informações antecipadamente através de
mecanismos adequados;
e) Privilegiar a aplicação de metodologias mais simples e a adoção e sistematização de guias
orientadores;
f) Garantir abertura e flexibilidade na tomada de decisão seja pela vontade política de usar a
AAE, seja pelo mecanismo administrativo de sua implementação;
g) Engendrar uma estrutura política que possa respaldar o estabelecimento dos princípios,
objetivos e das estratégias para um desenvolvimento sustentável nos níveis federal e
estadual, bem como o estabelecimento dos referenciais de sustentabilidade (indicadores,
critérios, aspectos, etc);
h) Desenvolver planos de ação das atividades representativas, de modo a permitir a tomada de
decisões integradas, o acompanhamento e a implementação de uma política de
sustentabilidade, e prover orientações e instruções sobre os instrumentos operacionais,
objetivos prioritários, estratégias e critérios de qualidade;
i) Estabelecer uma relação entre a AAE e as políticas e planejamentos existentes, e seus
processos de tomada de decisão, mediante abordagens integradas de gerenciamento e
planejamento de recursos. A partir da prática desenvolvida deve-se buscar extrair as
possíveis lições que torne maior a integração dos processos decisórios;
j) Dispor de uma estrutura institucional e administrativa capaz de supervisionar o processo de
AAE, de coordenar as atividades inter-setoriais, que contribuem para o estabelecimento do
processo de condução e para garantir a efetivação dos estágios prévios e das atividades de
acompanhamento;
k) Buscar maior responsabilidade e comprometimento no âmbito ministerial, consultando os
ministérios para a identificação de áreas políticas e do conjunto de instrumentos vinculados,
para a determinação das inter-relações entre as áreas políticas (e o conjunto de
instrumentos vinculados) e o desenvolvimento sustentável e para o fornecimento de guias
orientadoras para acompanhar as tarefas relacionadas;
l) Tornar a AAE o mais adaptada possível aos processos de decisão existentes;
m) Desenvolver a estrutura reguladora necessária capaz de garantir a consistência e efetividade
dos princípios, procedimentos e métodos de AAE.
6. AS POSSIBILIDADES DA APLICAÇÃO DA AAE NO BRASIL
A inserção da questão ambiental nas instâncias decisórias estratégicas pressupõe a
existência de um contexto político favorável susceptível às mudanças institucionais,
indispensáveis para a consideração da questão ambiental como uma questão política objetiva,
tanto quanto ao uso e às destinações sociais dos ecossistemas e dos recursos naturais, como
da decisão sobre os danos ambientais socialmente aceitáveis, que as apropriações representam.
A sustentabilidade política de uma iniciativa pública é função direta da capacidade de
organização e ingerência da sociedade e, sobretudo, do grau de reivindicação de cidadania
ambiental. O grau de cidadania ambiental, por sua vez, deve se refletir no arcabouço
institucional e nas instâncias decisórias determinantes do processo de desenvolvimento. Nesses
termos, a sustentabilidade institucional torna-se não somente um componente determinante
para assegurar o cumprimento das decisões políticas, mas também para garantir e manter sua
sustentação política da iniciativa e vice-versa. A viabilização da sustentabilidade política
pressupõe a disponibilidade de um determinado estágio, ou um crescente processo de
democratização da sociedade, por meio do fortalecimento tanto das organizações sociais e da
sua capacidade de acesso e análise de informações, quanto do Estado, mediante o controle
social do aparato estatal e da sua maior capacitação para desempenhar as funções que esse
novo processo de planejamento governamental exige.
No atual contexto político e institucional do país, a viabilização da AAE no Brasil, nos
termos e requisitos recomendados pela experiência internacional, será condicionada
essencialmente pela capacidade política de engendrar e construir as condições indispensáveis
para se atingir esses requisitos. Para tanto, será exigida a promoção de significativas mudanças
institucionais, visando o provimento das condições e dos ajustes indispensáveis para a sua devida
compatibilização com as especificidades da realidade brasileira. Nessa perspectiva, a construção
da sustentabilidade política e institucional passa necessariamente pela superação das
especificidades limitantes existentes, bem como pelo equacionamento necessário ao
fortalecimento das suas especificidades institucionais favoráveis.
As especificidades do contexto brasileiro foram evidenciadas por AGRA FILHO (2002) na
análise procedida sobre os principais instrumentos de planejamento ambiental disponíveis no
Brasil (AIA e ZEE). Conforme a referida análise indica, esses instrumentos possuem
características limitantes que os tornam incapazes de exercer as funções indutoras da noção de
sustentabilidade ambiental nas políticas públicas. Entre essas características determinantes dessa
incapacidade destacam-se a perspectiva de atuação institucional e da gestão ambiental que esses
instrumentos representam. Cabe observar que a fragilidade dos mecanismos institucionais
adotados e a insatisfatoriedade das formas de participação pública que envolvem a aplicação
desses instrumentos, refletem essa perspectiva,.
Essas limitações configuram a existência de uma lacuna institucional de atuação da gestão
ambiental e se expressam não somente na precária capacidade de articulação e integração das
políticas ambientais com as demais políticas públicas e entre as esferas governamentais, mas
também na visão reducionista e de cunho estritamente técnico que se tem adotado na
institucionalidade desses instrumentos.
A lacuna institucional se configura no restrito lócus de atuação que esses instrumentos
possuem nas diversas instâncias decisórias ao longo do processo de planejamento
governamental. Esse lócus revela-se circunscrito ao âmbito dos projetos de atividades
específicas, em que se utilizam o zoneamento ambiental (ZEE) e, sobretudo, a AIA para o
licenciamento ambiental  instâncias ex-post às decisões das políticas públicas estabelecidas.
A precariedade da integração das políticas ambientais às demais políticas públicas revela a
dificuldade de abordagem e o insuficiente respaldo político das questões ambientais. Por
conseqüência, as questões ambientais não se constituem um objeto de consideração na
formulação e condução políticas públicas e nas suas instâncias decisórias. Ao contrário, essas
instâncias são, em geral, refratárias a ações articuladas e receosas de possíveis interferências nas
suas competências. Essa postura tem ocasionado uma abordagem essencialmente marginal em
relação às questões ambientais e um foco ostensivo de conflitos institucionais, sobretudo, nas
articulações que envolvem as esferas de governo, particularmente, as tensões de competência
na esfera municipal.
A visão reducionista se configura nas diretrizes e especificações normativas previstas, as
quais se restringem às determinações ecológicas ou preservacionistas, e, portanto, destinadas
essencialmente à proteção de determinados recursos naturais e à preservação dos
ecossistemas. As diretrizes e determinações normativas previstas são omissas sobre os limites
e/ou condições sustentáveis das apropriações e /ou intervenções nos recursos e/ou nas áreas
passíveis de uso e ocupação. Dessa forma, as delimitações territoriais e respectivas destinações
abstêm-se no que se refere às escalas sustentáveis das atividades permitidas, considerando-as
como determinações dadas pelas políticas públicas. Assim sendo, o estabelecimento de
especificações normativas e/ou exigências de controle ocorre, caso a caso, no momento do
licenciamento ambiental de cada atividade. Nesses termos, torna-se uma abordagem ex-post às
decisões estratégicas e, portanto, desprovida de qualquer capacidade indutora de uma política
de desenvolvimento ambientalmente sustentável.
Nessas circunstâncias, tornam-se ineficazes os mecanismos decisórios instituídos para
exercerem quaisquer influências ou inserir a noção de sustentabilidade ambiental nas instâncias
estratégicas, como também os mecanismos de participação pública, indispensáveis na formulação
das políticas públicas e seus desdobramentos em planos e programas. Constata-se, portanto,
uma lacuna institucional que exige uma demanda política, que corresponda à elevação do status
institucional da questão ambiental, tornando-a uma questão fundamental nas formulações e
decisões das políticas públicas.
As demandas para a viabilização da sustentabilidade política e institucional da AAE no
Brasil devem considerar também, como um aspecto desfavorável de relevância, o contexto
político–institucional, resultante fundamentalmente dos sucessivos planos econômicos de ajustes
e estabilidade monetária, instituídos durante a década de noventa -- e ainda vigentes -- e suas
implicações na capacidade de gestão ambiental disponível. O quadro atual decorrente,
sobretudo da reforma do Estado promovida, em atendimento aos desígnios da abertura
comercial, resultou na desmobilização e no sucateamento das instituições responsáveis pelas
ações de planejamento governamental e, principalmente, das instituições executoras da política
ambiental, comprometendo mais ainda suas crônicas deficiências gerenciais. Assim, as limitações
dessas instituições para o exercício de suas atividades básicas de gestão ambiental foram
agravadas, sobretudo no que se refere às atividades de monitoramento ambiental, cujos
resultados são cruciais para balizar e aprimorar o desempenho e ações dos instrumentos de
planejamento ambiental vigentes.
No entanto, as análises procedidas sugerem a existência de uma tendência à
sustentabilidade política, pois em razão de diversos aspectos e fatores favoráveis, houve avanços
significativos na abordagem da questão ambiental. Configura-se, então, um momento de
transitoriedade no contexto político institucional nacional, em que se manifesta em uma crescente
susceptibilidade da sociedade e da mídia às questões ambientais vinculadas à qualidade de vida,
assim como pela significativa ampliação de espaços institucionais alcançados para o seu
tratamento.
Como fatores favoráveis, que podem ser fortalecidos ou adequados para a viabilização de
mudanças institucionais, devem ser considerados os significativos avanços alcançados na base
legal disponível e nos procedimentos operacionais praticados, entre os quais se destacam:
ƒ
Avanço jurídico obtido com os dispositivos constitucionais e seus desdobramentos e seu
fortalecimento com a edição da lei de direitos difusos e a lei de “crimes ambientais” (lei
9605/98);
ƒ
Os avanços propiciados a partir da prática de colegiados interinstitucionais envolvendo as
esferas de governo, setores empresariais e a sociedade civil, como mecanismo operacional
de articulação institucional e de equacionamento de conflitos, tais como os conselhos
estaduais, os comitês de bacias, conselhos do ZEE;
ƒ
As recentes experiências de articulações interinstitucionais para o licenciamento ambiental
conjunto para uma determinada região ou bacia hidrográfica;
ƒ
A experiência adquirida com a prática de elaboração dos EIA para apreciação dos projetos
de atividades específicas, proporcionando um domínio significativo de metodologias de
avaliação de impactos ambientais bem como na ampliação de conhecimentos sobre as
medidas de mitigação necessárias;
ƒ
A experiência adquirida a partir das audiências públicas, vinculadas à discussão de propostas
de ZZE, Planos de manejo de APA e para os processos de AIA de projetos, bem como da
avaliação crítica desses mecanismos;
ƒ
A capacitação adquirida nas atividades de geração e sistematização de dados e informações
para fins de diagnósticos ambientais;
ƒ
A crescente capacitação de profissionais, propiciada pelas novas demandas de consultorias
especializadas e, sobretudo, pelas diversas alternativas de formação que têm surgido nos
centros universitários.
Aliada a esse contexto institucional promissor, é relevante também a experiência adquirida a
partir das ações básicas de gestão ambiental. Essa experiência constitui uma massa crítica
significativa de profissionais capazes de adquirirem, no curto prazo, uma capacitação suficiente
para a implementação de novos instrumentos e, dessa forma, promover o encadeamento das
ações indispensáveis para se viabilizar um novo patamar na gestão ambiental.
Seria importante ressaltar ainda que, embora persistam as condições insatisfatórias da
participação pública, sobretudo diante da assimetria nas informações disponibilizadas pelos
órgãos responsáveis, foram significativas as contribuições e os avanços observados na
capacidade de organização da sociedade e das entidades ambientalistas em particular, sendo
auspiciosas as alternativas de articulações e as contribuições que podem resultar dessas
participações.
A crescente importância que a questão ambiental vem adquirindo perante a sociedade
nacional sugere existir uma tendência favorável a uma cobrança social maior e ao fortalecimento
da cidadania ambiental. Essa tendência exigirá a adoção de mecanismos efetivos de participação
pública e de atuação estatal. A crescente atenção da mídia às questões ambientais pode ser vista
como um reflexo da relevância desses fatores dentro do novo contexto político – institucional
no país.
Essa realidade tem se refletido também no âmbito governamental, induzindo algumas
iniciativas importantes na abordagem da questão ambiental e suas implicações políticas. Assim,
esforços têm sido despendidos no cumprimento das determinações assumidas na Conferência
do RIO (CNUMAD 92), como a formulação da AGENDA 21 Nacional.
Cabe ressaltar ainda que a prática recente do planejamento governamental, o
desenvolvimento sustentável nas diretrizes do Plano Plurianual de Investimentos (PPA) e da
sustentabilidade ambiental, como atributo da sua estrutura decisória, passam a ser considerados
de modo explícito, embora essa consideração seja desprovida de uma coerência conceitual e de
uma efetivação operacional. São auspiciosas também algumas iniciativas específicas do Ministério
de Meio Ambiente, visando engendrar articulações intergovernamentais importantes para a
política ambiental, tais como a Agenda Nacional de Meio Ambiente 2001-2002, a Rede de
Estatísticas Ambientais, em parceria com o IBGE e, sobretudo, os estudos em curso sobre a
aplicação da AAE no Brasil. Essas iniciativas refletem, portanto, a existência de um ambiente
receptivo a novos mecanismos de atuação, buscando um novo patamar de articulação da gestão
ambiental com as demais políticas públicas.
Dispõe-se, portanto, de um contexto político-institucional promissor para engendrar as
mudanças institucionais indispensáveis a um novo padrão de gestão ambiental, sob o paradigma
da sustentabilidade ambiental do desenvolvimento. Esse cenário promissor e de transitoriedade
para uma nova trajetória institucional no Brasil torna oportuna a adoção da AAE como um
instrumento capaz de desencadear e engendrar as condições institucionais indicadas e de se
tornar, portanto, uma alternativa capaz de preencher tanto a lacuna institucional observada nas
funções de planejamento governamental quanto também de sistematizar a incorporação da
perspectiva da sustentabilidade ambiental nas suas instâncias decisórias estratégicas.
5. Uma estratégia de institucionalidade
Conforme ressaltado no tópico sobre os subsídios da prática internacional, a
possibilidade de implementação da AAE no Brasil será determinada pela capacidade política e
institucional de engendrar e formular uma estratégia de institucionalidade que venha superar as
especificidades limitantes da gestão ambiental, e do planejamento ambiental em particular.
Considera-se importante ainda de promover um processo de construção dos requisitos
fundamentais para a sua aplicação. Esses requisitos são recomendados pela prática internacional,
devendo ser compatibilizados com a realidade brasileira. Nesse sentido, aborda-se a seguir um
delineamento sobre os aspectos considerados mais apropriados para o balizamento da
institucionalidade da AAE no Brasil.
Um aspecto preliminar, fundamental para o balizamento de uma proposta de
institucionalidade da AAE no Brasil, seria a definição do modelo de abordagem mais apropriado
a nossa realidade institucional. Considerando a fragilidade e incipiência da prática do sistema de
planejamento governamental vigente, seria prudente a adoção do modelo de abordagem
institucional estruturada na experiência existente de avaliação de impactos ambientais de
projetos (de baixo para cima). Isso corresponderia a uma extensão, com as devidas adequações,
dessa atuação para os níveis mais estratégicos dos planos e programas governamentais10. A
adoção dessa abordagem, além de dispor de uma base de conhecimento, adquirido com as
práticas da avaliação de impactos ambientais de projetos de atividades específicas, se beneficiaria
também das experiências metodológicas conhecidas e aplicadas em planos regionais e/ou em
determinados setores estratégicos, como o setor energético e de transportes, entre outros.
Assim, essa abordagem de atuação na esfera da mesoplanificação (planos e programas)
seria favorecida pela disponibilidade de um conjunto de procedimentos metodológicos,
exigindo-se somente a sua devida compatibilização aos propósitos específicos da AAE, além de
uma fase experimental para o desenvolvimento e aperfeiçoamento sistemático. A experiência
adquirida nessa fase preliminar se tornaria, então, a fonte de orientação para a extensão da AAE
para a esfera de formulação de políticas. Caberia salientar ainda como aspecto favorável a essa
abordagem, refere-se à possibilidade de resgatar e aprimorar práticas de planejamento na esfera
municipal e de viabilizar, em curto prazo, essas práticas em setores emergentes como o de
recursos hídricos e florestais.
A partir da definição desse modelo, a institucionalização da AAE estaria condicionada à
existência de certos requisitos básicos indicados nas práticas internacionais existentes, bem
como à possibilidade de superação das especificidades limitantes a que estão submetidos os
instrumentos de planejamento ambiental no Brasil. Desse modo, entre outros requisitos
recomendados
pela
prática
internacional,
identifica-se
como
fundamental
para
a
institucionalidade da AAE no Brasil a consideração dos seguintes princípios básicos:
-
A descentralização da responsabilidade. Cada setor (Ministério ou Secretaria) é responsável
pela consideração dos potenciais impactos ambientais que possam resultar das suas
propostas;
-
O respeito ao poder discricionário dos setores governamentais. O processo implantado não deve
interferir no poder discricionário de cada setor (Ministério ou Secretaria) para identificar,
avaliar e controlar os impactos ambientais provocados por suas propostas. Cada setor deve,
portanto, possuir autonomia para definir seus procedimentos metodológicos, inclusive em
relação à participação pública e/ou à necessidade de contratação de serviços especializados
para sua elaboração;
10
cabe observar que o Plano Plurianual – PPA , principal procedimento disponível no sistema de planejamento
vigente, constitui-se essencialmente na proposição de planos e programas setoriais e/ou regionais.
-
E a flexibilidade normativa necessária para viabilizar a compatibilização dos distintos processos
de planejamento existentes e para superar possíveis entraves, tendo em vista o
reconhecimento das limitações metodológicas e dos procedimentos de avaliação.
Esses aspectos tornam-se cruciais para superar a rigidez estrutural vigente de ministérios
quase autônomos, visando possibilitar a sistematização das articulações indispensáveis para se
engendrar uma cultura cooperativa de participação, de negociação e de consenso político e
capaz de transcender as visões setoriais, estabelecendo-se, assim, um cenário favorável à
identificação de alternativas de superação das limitações vinculadas à carência de integração
intergovernamental.
Nesse sentido, uma estratégia de institucionalidade da AAE no Brasil deve centrar os
esforços preliminarmente na viabilização de procedimentos de interação intersetoriais, aliando a
isso um maior comprometimento público das agências governamentais com a questão ambienta.
Assim, as medidas de institucionalização devem privilegiar a indução de procedimentos próprios
e autônomos de consideração da perspectiva ambiental, que resultem de subsídios fornecidos
ou gerados por processos interativos entre outros setores. Devem considerar também, como
indispensável, uma maior transparência e publicização das propostas e percepções das agências
e/ou setores governamentais proponentes, em relação aos potenciais impactos ambientais de
suas ações. Considera-se, então, que seria suficiente, nessa fase preliminar de institucionalidade
da AAE, a simples iniciativa de que se comprometam publicamente com a avaliação ambiental
desenvolvida acerca de suas propostas.
Nessa linha estratégica, pode-se considerar uma ação preliminar de indução de
procedimentos
interativos
de
caráter
consultivo,
como
promoção
da
articulação
intergovernamental, mas prevendo-se na mesma ação o estabelecimento de mecanismos que
venham obter um forte comprometimento público no sentido de considerar a perspectiva
ambiental nas formulações das políticas, planos e programas governamentais. Simultaneamente,
seriam desenvolvidos os levantamentos e estudos necessários para o balizamento de diretrizes
de sustentabilidade ambiental que devem ser observadas, pelos setores, para as regiões que suas
propostas incidem. O desenvolvimento conjunto desses estudos, envolvendo os diversos
setores/regiões em cada plano, ou programa em questão, pode se tornar uma iniciativa
preliminar para identificar procedimentos operacionais de articulação intergovernamental e,
sobretudo, para engendrar a sistematização de uma prática de integração.
Nesse sentido, uma medida preliminar fundamental seria institucionalizar um mecanismo
de indução da prática de autoprocedimentos pelas agências governamentais, que sejam capazes de
explicitar as questões ambientais envolvidas em suas propostas. Uma medida ou ação
complementar seria, a partir dos resultados das práticas da fase preliminar, a adoção de
procedimentos normativos de sistematização das interações intergovernamentais, visando a uma
efetiva integração.
O instrumento de formalização desse mecanismo deve ser compatibilizado ao contexto
decisório de cada esfera governamental, com a finalidade de manter os princípios de
responsabilidade descentralizada e de respeito ao poder discricionário de cada setor,
anteriormente mencionados.
Quanto à via de institucionalização da AAE, salienta-se como
aspecto a ser devidamente examinado a pertinência do uso de uma lei ou uma determinação
jurídica circunscrita aos procedimentos administrativos do poder executivo, ou ainda por uma
deliberação de um colegiado interinstitucional. Seria temerário, por exemplo, adotar-se uma
deliberação do Conselho Nacional de Meio Ambiente, na medida em que se trata de um
colegiado no âmbito de um dos ministérios. A possibilidade do entendimento de que isso
constituiria uma subordinação dos outros ministérios ao de Meio Ambiente, poderia suscitar
resistências.
A partir dessa perspectiva, e observando-se as recomendações internacionais, a
institucionalidade da AAE deve ser estruturada considerando a maior vinculação ou adaptação
possível aos processos e instâncias decisórias existentes. Com esse propósito, devem ser
consideradas as instâncias de tomada de decisão existentes em cada setor e a devida
compatibilização com os colegiados existentes, sobretudo aqueles envolvidos com a gestão
ambiental, tais como os comitês de bacias hidrográficas, os consórcios intermunicipais, os
conselhos de ZEE, entre outros.
Contudo, diante dos princípios de descentralização considerados, torna-se prudente que
o envolvimento desses colegiados seja circunscrito essencialmente ao caráter de anuência, ou
seja, exercendo a função consultiva no estabelecimento de diretrizes e critérios de
sustentabilidade de um determinado plano ou programa setorial ou para determinada região.
Esses colegiados cumpririam o papel também de fórum privilegiado para a apresentação dos
resultados da AAE e para o comprometimento público das agências governamentais promotoras
das propostas, na medida em que estão constituídos por setores representativos do governo e
da sociedade. Entretanto, diante das diversas formas e dos processos exigidos para a apreciação
em cada colegiado, torna-se fundamental a adoção de procedimentos específicos compatíveis
com a natureza de cada proposta. Cabe observar ainda a importância de se considerar os custos
envolvidos nos prazos de tramitação desses procedimentos em cada uma dessas instâncias.
Considerando essa concepção de institucionalidade torna-se também relevante que a
implementação da AAE priorize determinados setores e regiões cujas práticas de formulação e
execução de planos e programas estejam mais familiarizadas com os procedimentos de gestão
ambiental. Além disso, é importante considerar que a precária base de informações disponíveis
sobre a realidade ambiental, bem como a deficiência dos sistemas de monitoramento ambiental
existentes, sugerem que a adoção da AAE seja preliminarmente conduzida em setores e regiões
de escalas compatíveis com a disponibilidade de uma prática de gestão ambiental e com a
demanda dessas informações.
As experiências adquiridas pelos comitês de bacias, por exemplo, são promissoras e
auspiciosas em termos de articulação interinstitucionais e de provimento satisfatório de
informações que torna esses comitês capazes de funcionar como fóruns experimentais de
aplicação da AAE e se instituir como um procedimento institucional importante para balizar os
planos de aproveitamento/utilização das bacias hidrográficas. O mesmo raciocínio caberia aos
programas de saneamento, tais como os Programas de Despoluição da Baía da Guanabara/RJ e
da Baía de Todos os Santos/Ba , e aos setores que, em função de uma prática existente,
possuem profissionais envolvidos na evolução da gestão ambiental, tais como setor de energia e
da área petrolífera.
Em relação à participação pública, considera-se que sua viabilização mediante os
colegiados existentes seria satisfatória nessa fase preliminar. Caberia, entretanto, se estabelecer
procedimentos que assegurem a maior contribuição possível dos setores envolvidos. Assim,
torna-se indispensável à disponibilidade das informações existentes, de forma a garantir a
equidade dos dados disponibilizados entre os agentes e atores envolvidos.
Os procedimentos metodológicos requeridos para o desenvolvimento da AAE
constituem-se essencialmente naqueles disponíveis e/ou indicados pela prática internacional,
exigindo-se somente as devidas adequações em relação às especificidades da proposta (plano ou
programa), das informações requeridas, da expressão territorial, etc. Nesses termos, considera-
se fundamental o desenvolvimento de guias (setoriais e regionais) de orientação e do
estabelecimento de diretrizes e critérios de sustentabilidade como parte determinante do
processo de construção desses procedimentos. Outro aspecto fundamental é que esses
procedimentos ressaltem a importância da análise de alternativas das propostas de planos e/ou
programas e que sejam capazes de fornecer elementos e critérios para a formulação dos seus
projetos específicos.
Como procedimento de revisão ou apreciação da qualidade da AAE, mantendo-se o
princípio
da
responsabilidade
descentralizada,
considera-se
conveniente
o
uso
de
procedimentos, sob a coordenação da própria agência, com envolvimento ou participação de
especialistas não integrantes do seu quadro funcional. Métodos similares ao método delphi
(avaliação procedida mediante pareceres de especialistas), por exemplo, pode ser considerado
um procedimento preliminar para essas revisões.
A relativa simplicidade dessas medidas sugere, então, a factibilidade de uma proposição
de institucionalidade da AAE perfeitamente compatível com a realidade brasileira e capaz de
viabilizar a transição da gestão ambiental reativa vigente para um padrão de gestão pró-ativo e
sob a perspectiva da sustentabilidade do desenvolvimento.
6. BIBLIOGRAFIA REFERENCIADA
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