PROTEÇÃO AMBIENTAL
E INSTRUMENTOS DE
AVALIAÇÃO DO AMBIENTE
GERMANO LUIZ GOMES VIEIRA
Advogado ambientalista, sócio do Escritório Vieira Castro Advogados,especialista em
Direito e Educação Ambiental, mestre em Direito Público e Internacional pela UCP/
Portugal, professor de Ciência Política, Direito Ambiental, Educação Ambiental e Políticas
Públicas Sustentáveis do Centro Universitário UNA e da Universidade José do Rosário
Velano - Unifenas/BH, coordenador do curso de Pós-Graduação em Direito
Ambiental do Centro Universitário UNA, membro da
Associação dos Professores de Direito Ambiental do Brasil.
Fale com o autor: [email protected]
www.vieiracastro.com.br
PROTEÇÃO AMBIENTAL
E INSTRUMENTOS DE
AVALIAÇÃO DO AMBIENTE
Belo Horizonte
2011
CONSELHO EDITORIAL
Álvaro Ricardo de Souza Cruz
André Cordeiro Leal
Carlos Augusto Canedo G. da Silva
Dhenis Cruz Madeira
Frederico Barbosa Gomes
Gilberto Bercovici
Gregório Assagra de Almeida
Gustavo Corgosinho
Jorge Bacelar Gouveia - Portugal
Jose Antonio Moreno Molina - Espanha
José Luiz Quadros de Magalhães
Luciano Stoller de Faria
Luiz Manoel Gomes Júnior
Luiz Moreira
Mário Lúcio Quintão Soares
Renato Caram
William Freire
É proibida a reprodução total ou parcial desta obra, por qualquer meio eletrônico,
inclusive por processos reprográficos, sem autorização expressa da editora.
Impresso no Brasil | Printed in Brazil
Arraes Editores Ltda., 2011.
Plácido Arraes
Editor
Avenida Brasil, 1843/loja 110, Savassi
Belo Horizonte/MG – CEP 30.140-002
Tel: (31) 3031-2330
V657
Capa: Charlles Hoffert e Vladimir Oliveira Costa
Diagramação: Reinaldo Henrique Silva
Revisão: Alexandre Bomfim
Vieira, Germano Luiz Gomes.
Proteção Ambiental e instrumentos de avaliação do ambiente/
Germano Luiz Gomes Vieira.
Belo Horizonte: Arraes Editores, 2011.
170 p.
ISBN: 978-85-62741-24-1
1. Meio ambiente – Aspectos jurídicos.
2. Direito ambiental. I. Título.
CDD: 341.347
CDU: 34:577.4
Elaborada por: Maria Aparecida Costa Duarte
CRB/6-1047
www.arraeseditores.com.br
[email protected]
Belo Horizonte
2011
AGRADECIMENTOS
Às equipes das bibliotecas da Universidade do Porto, Universidade
Católica Portuguesa - Porto, Faculdade de Direito Milton Campos, Universidade Federal de Minas Gerais, Centro Universitário UNA, Unifenas/
BH; ao Conselho Científico da UCP-Porto; à Doutora Maria da Glória F. P.
D. Garcia; à DGES/Portugal; e aos meus pais, colegas de trabalho, amigos
angolanos, brasileiros e portugueses.
V
“Se você deseja uma descrição de nossa era,
eis aqui uma: a civilização dos meios sem os fins;
opulenta em meios para além de qualquer outra época,
e quase para além das necessidades humanas,
mas esbanjando-os e utilizando-os mal
porque não possui nenhum ideal soberano;
um vasto corpo com uma alma esquálida.”
R. W. LIVINGSTONE (1945)
VII
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO ...............................................................................
XI
A OBRA ...................................................................................................
XIII
ABREVIATURAS .................................................................................
XV
A PROTEÇÃO DO AMBIENTE
NOÇÕES INTRODUTÓRIAS..........................................................
1
PARTE I
O NASCIMENTO DE UM NOVO CENÁRIO AMBIENTAL ...
5
CAPÍTULO I
A IDENTIFICAÇÃO DE UM PROBLEMA ..................................
1.1. Aspectos Iniciais ..............................................................................
1.2. O Final dos Anos 60 e Início dos Anos 70:
Anos Trágicos para o Ambiente....................................................
1.3. O NEPA Americano .......................................................................
7
7
9
12
CAPÍTULO II
A INCANSÁVEL PROCURA DE SOLUÇÕES ............................
2.1. A Reação de Organizações Internacionais ..................................
17
17
IX
2.2. O Aparecimento de Organizações
Não Governamentais (ONGs) ......................................................
2.3. Conferência de Estocolmo sobre Meio Ambiente Humano ....
2.4. A Cimeira de Paris ...........................................................................
2.5. Conferência do Rio de Janeiro
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento ..................................
2.6. Conferência de Joanesburgo – 2002 .............................................
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24
27
CAPÍTULO III
A MODELAÇÃO DE PRINCÍPIOS JURÍDICOS
PARA A PROTEÇÃO AMBIENTAL ...............................................
3.1. Considerações Iniciais .....................................................................
3.2. Princípio da Prevenção ...................................................................
3.3. Princípio da Precaução ...................................................................
3.4. Princípio da Sustentabilidade
do Desenvolvimento Econômico e Social ..................................
3.5. Princípio da Participação ................................................................
3.6. Princípio da Solidariedade Intergeracional ..................................
3.7. Princípio do Poluidor-Pagador ......................................................
3.8. Princípio da Responsabilidade Ambiental ...................................
3.9. Princípio da Cooperação Internacional e Interinstitucional .....
3.10. Princípio do Nível Elevado de Proteção do Ambiente ...........
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CAPÍTULO IV
BALANÇO PARCIAL...........................................................................
47
PARTE II
O REGIME JURÍDICO PORTUGUÊS DE AVALIAÇÃO
AMBIENTAL .........................................................................................
49
CAPÍTULO I
A CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA PORTUGUESA
DE 1976 ...................................................................................................
1.1. Enquadramento Constitucional do Ambiente ............................
1.2. Os Princípios em um Ambiente Propício....................................
X
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51
53
CAPÍTULO II
LEI DE BASES DO AMBIENTE
LEI 11/87 DE 7 DE ABRIL................................................................
2.1. Aspectos Iniciais ..............................................................................
2.2. A LBA e os Princípios Ambientais ...............................................
2.3. A LBA e a Avaliação Ambiental de Planos: Pioneirismo ..........
2.4. Referências ao Licenciamento Ambiental e Industrial –
DL 173/2008 e DL 209/2008.......................................................
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CAPÍTULO III
A TRANSPOSIÇÃO DAS DIRETIVAS COMUNITÁRIAS
EM MATÉRIA DE AIA E AAE ........................................................
3.1. Referência Obrigatória ao Direito Comunitário do Ambiente ...
3.2. O Regime Comunitário de Avaliação Ambiental ........................
3.3. O Regime Português – Transposições..........................................
63
63
67
70
CAPÍTULO IV
AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DE DETERMINADOS
PLANOS E PROGRAMAS NO AMBIENTE (DL 232/2007) ....
4.1. Menção Inicial à AIA de Projetos e à Materialização de
Princípios Ambientais nesse Regime Jurídico –
Notas ao DL 69/2000 ....................................................................
4.2. AAE: Conceito, Objeto, Importância e Princípios –
o Regime do DL 232/2007 – Considerações Iniciais ................
4.3. A AAE e o Princípio da Precaução ..............................................
4.4. Notas ao Procedimento de AAE em Portugal............................
4.4.1. Aspectos Iniciais .......................................................................
4.4.2. A importância da Participação do Público no Regime
de AAE Português ....................................................................
4.4.3. A Cooperação Internacional e a Proteção do Ambiente
como Questão Global ..............................................................
4.4.4. Breves Notas à Agência Portuguesa do Ambiente..............
4.4.5. Principais Diferenças e o Diálogo entre os Regimes
do DL 69/2000 e DL 232/2007 ...........................................
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XI
PARTE III
O REGIME JURÍDICO BRASILEIRO
DE AVALIAÇÃO AMBIENTAL .......................................................
95
CAPÍTULO I
A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988 .................................
1.1. Enquadramento Constitucional do Ambiente ............................
1.2. Os Princípios em um Ambiente Propício....................................
1.3. A Lei Fundamental de 1988 e a AIA ............................................
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104
CAPÍTULO II
A LEI 6.938/81, DE 31 DE AGOSTO .............................................
2.1. Aspectos Iniciais, a Política Nacional do Meio Ambiente.........
2.2. A Política Nacional do Meio Ambiente
e os Instrumentos Jurídicos de Proteção Ambiental .................
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107
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CAPÍTULO III
A PROJEÇÃO DA AIA NO BRASIL ...............................................
3.1. Aspectos Iniciais – a Legislação Brasileira ...................................
3.2. Notas ao Procedimento de AIA Brasileiro ..................................
3.3. Os Princípios Ambientais no Procedimento de AIA
Brasileiro e a Necessidade de Regulamentação
de um Regime de AAE no Brasil ..................................................
3.4. Referência Obrigatória aos Estados Americanos –
à OEA, ao MERCOSUL e à “Nova” UNASUL ........................
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121
132
PARTE IV
CONCLUSÕES ARTICULADAS ......................................................
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ...............................................
XII
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143
APRESENTAÇÃO
Conheci o Mestre Germano Luiz Gomes Vieira em 2007, na Faculdade de Direito da Universidade Católica Portuguesa (UCP), quando, terminada a parte letiva do Curso de Mestrado em Direito Público, me procurou,
na Escola do Porto, para falar sobre o tema a desenvolver naquela que viria
a ser a sua dissertação de mestrado.
Confesso que, naquela altura, fiquei impressionada pelo entusiasmo
com que aceitou uma sugestão minha de analisar um instrumento de proteção ambiental recentemente acolhido e regulado pela ordem jurídica portuguesa e, logo, sem doutrina ou jurisprudência de suporte facilitadora da investigação, um instrumento jurídico à época sem paralelo na ordem jurídica
brasileira. Estou a falar da avaliação ambiental estratégica (AAE), exigida no
quadro do procedimento de elaboração e aprovação de planos de ordenamento do território e do urbanismo, aprovada na ordem jurídica portuguesa
pelo Decreto-Lei nº 232/2007, de 15 de Junho.
A confirmação da complexidade do tema, mal encetou a investigação, não o desmotivou. Pelo contrário. Abraçou o trabalho com empenho
e vontade de desvendar os segredos do novo instrumento jurídico-ambiental de avaliação ambiental estratégica e compreender a sua importância no quadro de uma legislação que já conhecia o procedimento administrativo de avaliação de impacto ambiental de concretos projetos de
obras públicas e privadas (procedimento de AIA), outro instrumento de
XIII
proteção ambiental, mas sentia necessidade de ir mais longe na exigência
de proteção do ambiente.
A pesquisa, que pretendeu centrar-se num olhar panorâmico dos ordenamentos jurídicos brasileiro e português, levou, porém, o Mestre Germano
Luiz Gomes Vieira a peregrinar pela política e pelo Direito Internacional, já
que aí se encontra o embrião do Direito do Ambiente dos diferentes Estados,
de que o Brasil e Portugal são exemplo. E levou-o ainda a peregrinar pela
política e pelo Direito da Comunidade Econômica Europeia, hoje Direito
da União Europeia, em razão da decisiva importância dessa política e desse
Direito na construção, desde logo, do Direito do Ambiente em Portugal.
Empreendida com seriedade e desejo de rigor, a investigação deu origem à dissertação escrita que foi defendida na UCP, em provas públicas, em
Novembro de 2009, e serve agora de base à presente publicação.
Resta-me expressar o voto de que a árvore que deu este fruto continue
a frutificar e vá densificando, em especial nesta área do recém-criado Direito do Ambiente, a normatividade jurídica cuja realização se exige para que
“a humanidade seja”, como lapidarmente disse o filósofo da nova ética da
responsabilidade, Hans Jonas, na obra Das Prinzip Verantwortung. Versuch
einer Ethic für die Technologische Zivilisation (1979).
Lisboa, 29 de Setembro de 2010
MARIA DA GLÓRIA F. P. D. GARCIA
(Professora Catedrática de Direito Administrativo na Faculdade de
Direito da Universidade Católica Portuguesa)
XIV
A OBRA
O presente livro tem por escopo analisar importantes instrumentos
de avaliação ambiental, a partir de uma visão de proteção ambiental advinda
da principiologia, demonstrando sua efetividade e materialidade nas ordens
jurídicas brasileira e portuguesa.
Ousamos demonstrar que, com o nascimento da questão ambiental, o
mundo deparou-se com uma nova ordem do dia, na qual consta, em lugar
cimeiro, a necessidade de proteção do meio ambiente.
Contribuíram decisivamente para esse cenário os consideráveis desastres ambientais ocorridos à época, o desenvolvimento de pesquisas
científicas sobre o meio ambiente, o clamor da opinião pública, o surgimento de Organizações Não Governamentais de defesa ambiental e as
discussões no seio de Conferências Internacionais, com destaque para
aquelas surgidas no âmbito da Organização das Nações Unidas, iniciadas
em 1972, em Estocolmo.
A reunião desses fatores contribuiu para a configuração de princípios jurídicos novos que informam hoje um ramo do Direito que tem vindo
a ganhar espaço no mundo jurídico e a que se chamou Direito do Ambiente. Esses princípios jurídicos novos têm por objetivo conferir proteção ao
ambiente enquanto fonte de vida e, para atingir esse objetivo, deslocam o
acento tônico do Direito do momento repressivo para o momento preventivo. Falamos, em particular, dos princípios da prevenção, da precaução, do desenvolvimento sustentável, da solidariedade intergeracional, da
XV
participação, da colaboração interinstitucional, nacional e internacional, do
poluidor-pagador e do nível elevado de proteção ambiental.
Assim, o livro que modestamente se apresenta, através de uma análise principiológica inicial, visa demonstrar, à luz de documentos internacionais e das Constituições de Brasil e Portugal, a importância dos instrumentos de avaliação do ambiente para assegurar um meio ambiente mais
equilibrado e, sobretudo, relacionando-o com a qualidade de vida e dignidade da pessoa humana.
A Avaliação de Impacto Ambiental (AIA), com manifestação inicial no National Environmental Policy Act (1969), e a Avaliação Ambiental Estratégica (AAE),
no seguimento do acordado no Protocolo de Kiev (2003), revelam-se instrumentos
decisivos de proteção do ambiente e de concretização dos princípios jurídicos
enunciados. Por seu turno, os ordenamentos jurídicos de Portugal e Brasil têm
vindo a acompanhar o desenvolvimento enunciado, procurando, de um lado, concretizar os princípios elencados e, de outro, concretizar os referidos instrumentos
de avaliação ambiental em suas legislações.
É este o percurso do nosso olhar luso-brasileiro: identificar a Avaliação de
Impacto Ambiental, bem como a Avaliação Ambiental Estratégica como ferramentas jurídico-políticas de defesa ambiental e de concretização de importantes
princípios que dão forma ao Direito Ambiental, aproveitando a oportunidade para
analisar em concreto seus regimes jurídicos, em especial definindo objetos, finalidades e diferentes etapas procedimentais.
Para alcançar o objetivo desta obra esperamos, através de uma leitura de
princípios que contribuem para a proteção do meio ambiente, despertar consciência e sensibilização sobre a importância de se valorizar instrumentos jurídicos e
de política nacional no âmbito da avaliação do ambiente. Trata-se de ferramentas
com finalidades amplas, legítimas e nobres, para muito além de meras etapas procedimentais administrativas.
XVI
ABREVIATURAS
AAFDL – Associação Acadêmica da Faculdade de Direito de Lisboa
AAE – Avaliação Ambiental Estratégica
AG – Assembleia Geral
AIA – Avaliação de Impacto Ambiental
APA – Agência Portuguesa do Ambiente
CECA – Comunidade Europeia do Carvão e do Aço
CEE – Comunidade Econômica Europeia
CEEA – Comunidade Europeia da Energia Atômica
CEDOUA – Centro de Estudos de Direito do Ordenamento do Território,
do Urbanismo e do Ambiente
Cfr – Confronte
CNUMAD – Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
CONAMA – Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRB – Constituição da República Brasileira
CRP – Constituição da República Portuguesa
DL – Decreto-Lei
EIA – Estudo de Impacto Ambiental
ELQ – Ecology Law Quarterly
EUA – Estados Unidos da América
XVII
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais
Renováveis
ITOPF – The International Tanker Owner Pollution Federation Limited
IUCN – International Union for Conservation of Nature
JCH – Journal of Contemporary History
JOCE – Jornal Oficial das Comunidades Europeias
LBA – Lei de Bases do Ambiente
MMA – Ministério do Meio Ambiente
Nº – Número
NEPA – National Environmental Policy Act
OCDE – Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
OIs – Organizações Internacionais
OMS – Organização Mundial da Saúde
ONGs – Organizações Não Governamentais
ONU – Organização das Nações Unidas
OUA – Organização de Unidade Africana
P (s) – Página (s)
PNMA – Política Nacional do Meio Ambiente
PUC – Publicações Universidade Católica
RECIEL – Review of European Community and International Environmental Law
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
RLG – Revista de Legislação e de Jurisprudência da Editora Coimbra
SISNAMA – Sistema Nacional do Meio Ambiente
UE – União Europeia
UNASUL – União de Nações Sul-Americanas
UNECE – United Nations Economic Commission for Europe
Vd – Vide
WSSD – World Summit on Sustainable Development
XVIII