PROGRAMAS DE COMBATE À POBREZA E A CENTRALIDADE DAS FAMÍLIAS:
um estudo sobre o Brasil e a Argentina
Rosana de Carvalho Martinelli Freitas1
Nelly Beatriz Nucci2
Resumo: Este artigo foi elaborado tendo em vista a socialização dos estudos
sobre políticas de combate à pobreza e de família que vêm sendo
desenvolvidas. Insere-se, portanto, no conjunto das preocupações que como
pesquisadoras e docentes compartilhamos com os membros da “Red
Políticas Públicas, Derechos y Trabajo Social en el MercosurCórdoba/Argentina”. O objetivo do presente estudo é, a partir da concepção
de política de família segundo Flaquer(2000), analisar o que significa a
centralização das famílias como unidade de intervenção das políticas de
combate à pobreza. A partir da análise de documentos institucionais
inicialmente apresenta-se o estudo comparativo (Targa,1991) entre o
Programa Bolsa-Família (Brasil) e do Programa Famílias por la Inclusón
Social (Argentina) e sua interface com as prescrições do Banco Mundial e do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Na seqüência
problematiza-se os desdobramentos, do que considera-se estar ocorrendo, ou
seja, na formação de “capital humano” e “capital social” como instrumentos
privilegiados dos organismos internacionais que visam romper a reprodução
intergeracional da pobreza. a adoção da estratégia de reprivatização das
responsabilidades reprodutivas, cabendo tão somente as políticas estatais
intervirem gerando ou reforçando os “ativos” das pessoas em situação de
pobreza para que estas possam participar em melhores condições das relações
do mercado. O investimento na formação de “capital humano” e “capital
social” são os instrumentos privilegiados dos organismos internacionais que
visam romper a reprodução intergeracional da pobreza.
Palavras-chave: Programas de combate à pobreza, família, poder.
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2
Doutora. Universidade Federal de Santa Catarina. E-mail: [email protected].
Mestre. Universidad Nacional de Córdoba. E-mail: [email protected].
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1. Introdução
Este artigo foi elaborado tendo em vista a socialização dos estudos sobre políticas de
combate à pobreza e família que vêm sendo desenvolvidas. Insere-se, portanto, no conjunto
das preocupações que como pesquisadoras e docentes compartilhamos com os membros da
“Red Políticas Públicas, Derechos y Trabajo Social en el Mercosur-Córdoba/Argentina”. O
objetivo do presente estudo é, a partir da concepção de política de família segundo Flaquer
(2000), analisar o que significa a centralização das famílias como unidade de intervenção das
políticas de combate à pobreza. A partir da análise de documentos institucionais inicialmente
apresenta-se o estudo comparativo (Targa, 1991) entre o Programa Bolsa-Família (Brasil) e
Programa Famílias por la Inclusón Social (Argentina) e sua interface com as prescrições do
Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Na seqüência
problematizam-se os desdobramentos, do que se considera estar ocorrendo, ou seja, na
formação de “capital humano” e “capital social” como instrumentos privilegiados dos
organismos internacionais que visam romper a reprodução intergeracional da pobreza está
presente a adoção da estratégia de reprivatização das responsabilidades reprodutivas, cabendo
tão somente as políticas estatais intervirem gerando ou reforçando os “ativos” das pessoas em
situação de pobreza para que estas possam participar em melhores condições das relações do
mercado.
2. Pobreza breve aproximação com a questão
Nas duas últimas décadas, a pobreza, dada a sua magnitude em escala planetária, tem
constituído um problema importante e vem indicando a exigência teórica para o desvendamento das
formas como ela é apreendida e sobre os arranjos institucionais que objetivam combatê-la.
Em diferentes ocasiões, órgãos como a Comissão Econômica para a América Latina (CEPAL),
o Banco Mundial (BM) e a Organização das Nações Unidas (ONU) reconheceram que a América
Latina e o Caribe representam a região mais afetada do mundo (além da África subsaariana) quanto ao
aumento da incidência e da intensidade da pobreza.
Pode-se dizer que esse conjunto de metas compõe um pacto social das nações para com a
humanidade da maior importância, expresso de forma simples e concreta, que alinha objetivo e metas
a serem cumpridas num prazo realista.
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O Brasil e a Argentina se comprometeram a cumprir todos os objetivos do pacto. O primeiro
objetivo é reduzir até 2015 “à metade a população com renda inferior a um dólar per capita por dia”.
Em que pese à importância da iniciativa e o fato de ela ser extremamente tímida, trata-se da expressão
de um processo no qual a questão da pobreza passou a assumir maior centralidade desde a década de
1990 e um conjunto de programas voltados para o combate à pobreza começaram a ser desenvolvidos.
Foi nesse período que o neoliberalismo começou a ganhar terreno e a emergir como contraponto
político, econômico e ideológico à predominância da intervenção estatal característica do pós-guerra,
bem como a presença dos organismos internacionais na área das políticas sociais e econômicas.
3. O Programa Bolsa Família: cenário da confluência de uma promessa?
Segundo dados da Pesquisa Nacional de por Amostra de Domicílios (PNAD), 1981 a
2001, no Brasil existiam cerca de 55 milhões de brasileiros em situação de pobreza, dos quais
24 milhões viviam em condição de extrema pobreza, ou seja, 34% da população. Esta situação
é estarrecedora e também desnecessária, considerando que a renda per capita do Brasil
coloca-o em 4º lugar como sendo o país mais rico do mundo (HENRIQUES, 2003).
Logo, é possível estabelecer uma relação entre pobreza e desigualdade de renda e
alertar para o fato de que, além da naturalização da pobreza, também existe a naturalização da
desigualdade.
Como resposta a tal situação, a administração pública do país passou a
conceber e implementar diferentes programas de combate à pobreza, com destaque para o
Programa Bolsa Família (PBF), que está sendo implementado durante a presidência de Luis
Inácio Lula da Silva.
A maior e mais repetida promessa de Lula durante a campanha eleitoral de 2002 foi
acabar com a fome no Brasil em quatro anos, resgatando 50 milhões de pessoas que viviam
abaixo da linha da pobreza. Em seu primeiro pronunciamento como presidente eleito, em
outubro de 2002, dizia: “Se no final de meu mandato cada brasileiro puder comer três vezes
ao dia, terei cumprido a missão de minha vida”.
O Programa Bolsa Família (PBF), criado através da Medida Provisória. 132, de 20 de
outubro de 2003, posteriormente regulamentado pela Lei nº 10.836, de nove de janeiro de
2004, incorporou o Programa Fome Zero (PFZ), programa que havia sido lançado
oficialmente no dia 30 de janeiro de 2003.
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O PBF tem por objetivo combater a fome, a miséria e promover a emancipação das
famílias. Prevê a transferência direta de renda, com condicionalidades às famílias em situação
de pobreza de renda mensal, por pessoa, de R$60,01 a R$120,00 e extremamente pobres com
renda mensal, por pessoa, de até R$60,00.
De acordo com informações de Leal e Paraguassú (2006, p.1), o Bolsa-Família
“começou em outubro de 2003, com 3,6 milhões de famílias inscritas. O total de beneficiados
saltou ano a ano: 6,5 milhões em 2004, 8,7 milhões em 2005 e os 11,1 milhões informados
em julho de 2006.” O custo foi ampliado de R$ 3,5 bilhões iniciais para R$ 8,3 bilhões.
A gestão do Programa é descentralizada, envolvendo os três níveis de governo, ou seja,
a União, os Estados e Municípios.
O Programa, segundo documento oficial, pauta-se na articulação de três dimensões consideradas
essenciais à superação da fome e da pobreza: 1) promoção do alívio imediato da p obreza,
por meio da
transferência direta de renda à família; 2) reforço ao exercício de direitos sociais básicos nas
áreas de Saúde e Educação, por meio do cumprimento das condicional idades o que contribui para
que as famílias consigam romper o ciclo da pobreza entre gerações; 3) coordenação de programas
complementares, que têm por objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa
Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. São exemplos de programas complementares:
programas de geração de trabalho e renda, de alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais
documentos.
Considera-se importante destacar a prescrição do Banco Mundial (2007, p.(1)
quando o mesmo
prescreve que, para que “a condicionalidade não perca sua credibilidade, o programa seja um
instrumento efetivo para gerenciamento de risco, a cultura da dependência seja evitada, o
Programa deve manter um fluxo constante de saídas organizadas e esperadas de famílias que:
não cumpram uma condicionalidade; ou não cumpram os parâmetros do teste de renda; não
façam mais parte do público alvo.”
Segundo o Ministro de Desenvolvimento Social: Patrus Ananias, em 02 de julho de 2007,
estão sendo adotadas medidas visando ajustar o arranjo jurídico-institucional, inclusive, por
meio de novos contratos com o governo federal e os governos municipais, com o objetivo de
estabelecer os “conselhos sociais”, compostos por funcionários municipais e representantes de
ONGs, para monitorarem a implementação, atribuindo a estes maior liberdade para bloquear
ou desbloquear os benefícios.
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4. Programa Famílias por La Inclusón Social: cenário de uma
confluência de
expectativas
O Programa Famílias por la Inclusión Social (ou Ingreso por El Desarrollo HumanoIDH), financiado pelo BID é produto de uma reformulação do Programa de Atención a
Grupos Vulnerables (PAGV) e vêm sendo executado na Argentina desde o ano de 2002,
portanto durante o mandato do presidente Nestor Kirchner.
O objetivo específico do Programa Famílias por la Inclusión Social objetivo
específico é “Efetuar o pagamento de transferências monetárias às famílias beneficiadas, e
exigir o cumprimento das contrapartidas de saúde e educação das crianças e gestantes.
Segundo informações contidas na página oficial do Ministério de Desenvolvimento Social da
Nação, a partir de estudos realizados no ano de 2004, sobre “as necessidades específicas de
quem se encontram abaixo da linha de pobreza, se distinguem dois segmentos da população
em situação de pobreza: por um lado as pessoas com menos dificuldades para encontrar um
trabalho (por sua situação familiar, quantidade de filhos para atender, formação, etc.) e por
outro, famílias em situação de maior vulnerabilidade social (pelo número de filhos, níveis de
escolaridade social, etc.), com menos possibilidades de obter ou manter-se em um emprego.
A partir daquele ano se fracionou a intervenção estatal – até então majoritariamente
concentrada n Programa Jefes de Hogar que foi implementado depois da crise econômica,
política e social do ano 2001. Este começou a ser implementado no início de 2002 (Decreto
no. 565 de 03/04/ 2002) e posteriormente foi ampliado até 31 de dezembro de 2005, através
do Decreto 1506/04, tendo como justificativa proporcionar a inclusão social para milhões de
mulheres e homens afetados pela crise sem precedentes existente na Argentina, à época.
Financiado com fundos do Tesouro Nacional e do Banco Mundial,se definia como um direito
de inclusão social e que realizava uma transferência monetária e exigia contra-prestações em
atividades produtivas, de serviço, educativas e de capacitação, foi dividido
em dois
programas vinculados a diferentes ministérios: o Ministério de Trabalho, Emprego e
Seguridade Social e outro no Ministério de Desenvolvimento Social.
Familias por la Inclusión Social se autodefine como um programa de alcance
nacional (coordenado por governos provinciais, municipais e organizações da sociedade civil)
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que tem como objetivo “proteger e integrar a las familias en riesgo social” com benefícios
monetários e não monetários. A “proteção” via benefícios monetários consiste no pagamento
de uma renda mensal que varia segundo o número de filhos (as) menores de 19 anos de idade
ou pessoas incapacitadas de qualquer faixa etária (as transferências variam desde um mínimo
de $199 pesos a um máximo de $350 pesos conforme o caso). O acesso é compatível com
outras rendas de forma a não exceder o salário mínimo, e de Campo vital que atualmente é de
$630 pesos. Está é uma transferência condicionada ao “compromisso” da família nuclear com
a educação e a saúde dos filhos ou deficientes. Seu cumprimento é verificado duas vezes ao
ano através do acompanhamento aos certificados de vacinação, matrícula e regularidade
escolar e controle de saúde bimestral das gestantes. Inclui também um programa de bolsas de
estudo ($50 pesos) para jovens e adultos para terminarem os estudos ou a formação
profissional.
Em Agosto de 2007 o programa atendia 504.784 famílias, das quais 91,6% dos casos
as titulares para o recebimento das transferências eram mulheres. Segundo informações
oficiais 98,5% das crianças estão com a vacinação em dia e 88,1% dos jovens entre 14 e 17
anos estão escolarizados. Outros componentes do Programa são: Apoio Escolar e Oficinas de
Promoção Familiar e comunitária.
Existe um mecanismo de transferência do Plano JJHD para este programa, há aqueles
que podem optar: aqueles com nível educacional inferior ao secundário completo com ao
menos dois filhos ou membros incapacitados para o trabalho. No caso de não haver mulher no
lar podem optar pelo como o titular pra o recebimento do auxílio financeiro.
5. A interface entre os dois Programas e o enfoque do Banco Mundial e do BID sobre as
famílias
Após uma análise dos documentos institucionais dos dois Programas, é possível aferir
que estes se voltam mais para a sobrevivência de mulheres em situação de pobreza e seus
filhos, não apresentando, definitivamente, políticas de gênero que conduzam a um maior e
real empoderamento de mulheres em situação de pobreza. Mesmo quando o termo
empoderamento aparece, entende-se que este é alcançado através de discussões e
treinamentos, o que pode dar início ao processo, mas não o solidifica, porque as mulheres
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efetivamente não participam dos processos decisórios relativos à concepção, execução e à
avaliação dos Programas.
Os Programas Bolsa Família e Famílias por la Inclusión Social se propõem a dar
apoio imediato à renda das famílias em situação de extrema pobreza e ajudá-las nas áreas
educação, saúde, nutrição e renda, áreas estas que estão sendo
priorizadas nos dois
Programas. Contudo, os benefícios nem sempre correspondem à necessidade mínima para a
sobrevivência da família, ficando, esta, na maior parte dos casos, abaixo da linha da pobreza,
o que ocasiona a necessidade de complementar os benefícios recebidos com empregos. Mas
como nesses empregos os salários são muito baixos, as mulheres não podem deixar de
solicitar a participação nos Programas, ficando presas neste círculo, sem alternativa. O ponto
mais negativo desses programas é que eles não incluem iniciativas estruturais que permitam
as beneficiárias superarem a situação de extrema pobreza em que se encontram.
O que se quer destacar é o fato de que, através das prescrições do Banco Mundial,
do BID por meio de assessoria técnica e auxílios financeiros o discurso escrito e oral é parte
integrante de uma discussão ideológica em grande escala, fração de uma corrente de
comunicação verbal ininterrupta, no tocante à vida cotidiana dos técnicos, profissionais,
militantes, famílias e mulheres que vêm acumulando energias e que não apóiam revisões
parciais ou totais dos sistemas políticos ideológicos. A atuação destes organismos prescreve
que mais de quarenta países, entre eles o Brasil e a Argentina
devem maximizar sua
capacidade de atuação sobre os problemas mais graves ou grupos específicos de pessoas.
Nestes contextos, à maior concentração de problemas sociais deve também corresponder uma
concentração maior de recursos para intervenção institucional e social.
Os dois Programas vem sendo avaliados, condição esta para seu financiamento e
refinanciamento pelo Banco Mundial e BID, e as avaliações existentes têm enfatizado seus
efeitos positivos (maior tempo de permanência na escola, por exemplo). Tais resultados não
devem surpreender, pois são reações naturais face aos incentivos e às condicionalidades
impostas. Deve-se, sim, perguntar quais são os efeitos dos Programas no médio e longo prazo.
A partir destas breves considerações, sobre os Programas cabe ressaltar que a presença
dos organismos multilaterais de crédito e assistência técnica vem definindo a concepção de
programas sociais nos países latino-americanos. A partir do Consenso de Washington - e
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posteriormente com o chamado Pós-consenso de Washington- vem sendo impulsionadas
orientações para as políticas de crescimento e desenvolvimento no âmbito do projeto
neoliberal, que incluem definições quanto as intervenções na política econômica e também
em política social (esta última com maior ênfase na segunda fase).
É importante dizer que, na maior parte dos documentos oficiais dos organismos
internacionais são claras as referências à família, aos seus membros ou a algumas das funções
atribuídas a elas, embora não se auto definam explicitamente como políticas familiares,
entendendo por políticas familiares as intervenções da administração pública para oferecer
recursos as pessoas com responsabilidades familiares a fim de poderem, elas mesmas as
desempenharem em melhores condições. (Flaquer,2002)
No entanto, consideram a família como uma unidade explicativa dos problemas
relacionados com a pobreza, bem como unidade de intervenção estratégica para a superação
da pobreza esta evidente nos nomes dos programas sociais que foram promovidos nos últimos
anos na América Latina: Programa Familias por La Inclusión Social (Argentina), Familias en
Acción (Colombia), Bolsa Família (Brasil), Programa de Asignación Familiar (Honduras) e
também no Chile Solidário (Chile).
Subjacente a argumentação sobre a relevância que vem adquirindo a família que no
discurso das agências, nominada como unidade de análise e como unidade de intervenção,
constatamos:
- O fracasso das teorias "do derrame" baseadas na idéia de que o crescimento implicaria
mecanicamente em bem-estar para toda a sociedade.
- A existência de uma manifesta preocupação sobre as consequências negativas da
pobreza crescente contra a governabilidade e a coesão social.
- O reconhecimento de que, sem medidas ativas em termos de políticas estatais o
problema da pobreza se expandirá e se reproduzirá geracionalmente (círculos viciosos, de
acordo com a denominação utilizada) afetando gravemente o a governabilidade do sistema.
- A responsabilização atribuída à família, não somente por viver em condições de pobreza,
mas também pela sua incapacidade de garantir um futuro diferente para os seus descendentes.
Como resultado destes argumentos as recomendações e linhas de ação estratégias visam
aumentar a disponibilidade de recursos e de comportamento das famílias a tentar restabelecer
o mecanismo de renda através da sua integração no mercado de trabalho. Tal como um
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caminho a seguir, as propostas centram-se na abordagem de geração de ativos, ou seja, em
investimentos para melhorar as capacidades dos pobres para que estes possam participar numa
melhor posição nas relações de mercado. Nesta perspectiva ocorre o investimento em capital
humano e do capital social.
Se entendermos que o bem-estar das famílias depende das interações entre Estado,
mercado e outras organizações da sociedade civil (ONG, igrejas, etc.) Podemos inferir que as
duas estratégias identificadas - o investimento em capital humano e do capital social - centrase no “empoderamento individual” e nos atributos característicos das redes sociais familiares.
Caberá ao Estado assumir as funções exclusivas de fornecer recursos de forma focalizada,
"ativos" de modo a que os pobres assumam a responsabilidade de obter os meios para a
própria subsistência e aqueles com ele, obviamente, através do mercado.
A concepção de “capital humano” ocupa um lugar central na ideologia econômica
convencional sobre os problemas sociais. O argumento central é o de que cada pessoa tem
incorporado um capital em potencial, que serve para gerar novo valor. Portanto, as
habilidades e o conhecimento incorporados pelas pessoas são tão produtivos economicamente
quanto às tecnologias incorporadas pelas máquinas. O investimento em ambas as expressões
do capital se justifica porque aumenta a expectativa de gerar maiores fluxos de valor a partir
do “estoque” de riqueza existente.
Em nível global, o investimento em capital humano significaria, por um lado, maior
valor agregado por unidade de capital físico e, por outro lado, maiores recursos a distribuir
entre os proprietários do capital colocado à disposição da produção. Portanto, o investimento
em capital humano não somente beneficiaria aos atuais agentes econômicos, senão também às
futuras gerações. Consolida-se, desta forma, uma valoração das pessoas sobre a base do que
podem produzir economicamente.
A partir de uma perspectiva crítica a efetividade destas estratégias pode ser questionada,
uma vez que omite considerar a pobreza como parte das relações sociais que estão
estabelecidas em um espaço de relações de poder, onde os indivíduos (e as famílias) ocupam
posições que são resultado das possibilidades de acesso, da acumulação de recursos de todos
os tipos que conseguem alcançar nas suas trajetórias de vida e acesso às diferentes instâncias
de poder; este resultado não depende apenas de causalidades individuais (motivações, padrões
culturais, etc.), mas fundamentalmente das diferenças de classe inerentes as relações
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capitalistas de produção.
7. Considerações Finais: cenário de (in) certezas
Buscando sintetizar aspectos que entendemos centrais, neste momento, para considerar o
lugar atribuído às famílias tanto as diretrizes dos organismos internacionais como as políticas
estatais ressaltamos que:
-as famílias são consideradas como unidades de análise e intervenção das políticas
sociais assistenciais.
- em geral, os estudos e recomendações se dirigem especificamente às famílias de
pessoas em situação de pobreza.
- aas intervenções propostas se expressa de forma implícita uma noção de “família
responsável pela sua situação de pobreza”, faltando o estudo das causas estruturais que as
condicionam.
- embora exista uma leitura da heterogeneidade das estruturas familiares, bem como das
diferentes posições (gênero, geração, parentesco e classe social) presentes nas relações
familiares, as ações propostas não refletem claramente um apoio para a superação das
mesmas. Pelo contrário, invocam estes estudos para obter uma maior eficiência na
administração dos recursos que são fornecidos (Este é o caso com a disponibilização de
recursos para as mulheres, quando se destinam aos filhos).
-as desigualdades e conflitos em relações familiares não são claramente retomados para
apoiar processos de democratização e de superá-los.
-a distribuição de responsabilidades relativas à reprodução da existência atribuiu um
lugar importante no seio da família; esta deve prover o necessário através das relações de
mercado e quando não conseguir então "merece" ser objeto da política de assistência social.
- os Programas fornecem um subsídio dinheiro que é insignificante para a subsistência
das famílias, que tendem a reforçar uma desigual divisão do trabalho por gênero, que são
familiares, no sentido de que seguem responsabilizando a mulher pelo trabalho reprodutivo e
continuar como responsável pela reprodução da força de trabalho, e assim por diante. O que
se defende são políticas públicas universalistas, que procurem reduzir a pobreza de todos e
não somente de grupos específicos de pobres, mesmo que sejam de mulheres.
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Os Programas de Transferência Condicionada de Renda, nos quais se incluem o
Programa Bolsa Família (Brasil) e o Programa Famílias por la inclusión Social (Argentina)
indicam que os governos, seguindo as prescrições do Banco Mundial e do BID disciplinam
politicamente as necessidades dos que se encontram em situação de pobreza, remenda sua
situação de penúria com medidas administrativas, com a boa vontade política. Não há nisso
propriamente novidade, muito menos esperemos surpresas. Sobre os alcances e limites de
medidas dessa natureza, a história é testemunha secular.
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