UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
Liberdades Reais no Trabalho:
Uma análise das políticas ativas de mercado de trabalho a
partir da abordagem das capacitações
LIANA TEIXEIRA DUQUE
Orientadora: Prof. Drª. Celia Lessa Kerstenetzky
Co-Orientadora: Prof. Drª. Danielle Carusi Machado
MAIO 2014
UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE
CENTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM ECONOMIA
Liberdades Reais no Trabalho:
Uma análise das políticas ativas de mercado de trabalho a
partir da abordagem das capacitações
LIANA TEIXEIRA DUQUE
Orientadora: Prof. Drª. Celia Lessa Kerstenetzky
Co-Orientadora: Prof. Drª. Danielle Carusi Machado
Dissertação apresentada ao Programa de
Pós-Graduação em Economia da
Universidade Federal Fluminense como
requisito parcial para obtenção do
título de Mestre em Economia
MAIO 2014
As opiniões expressas neste trabalho são da exclusiva responsabilidade da autora.
Agradecimentos
Agradeço imensamente à minha mãe Cláudia e ao meu pai Gil por todo amor, apoio e
incentivo. Obrigada por sempre buscarem me acompanhar e me entender nessa trajetória de
descobertas que foram os últimos anos. Agradeço ao meu irmão João pela alegria e amor que
traz para a minha vida.
Muito obrigada à minha orientadora professora Celia Lessa Kerstenetzky pelas aulas
incríveis que me mostraram novas possibilidades. Obrigada pela atenção e conhecimentos
compartilhados ao longo desse período.
Muito obrigada à minha co-orientadora professora Danielle Carusi Machado pelos
conhecimentos compartilhados ao longo das aulas e da co-orientação, que me forneceram
ferramentas importantes para a pesquisa e o trabalho.
Agradeço aos professores e funcionários do PPGE pela atenção e apoio nesses dois
anos. Em especial ao professor Fábio Waltenberg pelas excelentes aulas e pelo incentivo.
Agradeço a CAPES pelo apoio financeiro ao longo do mestrado.
Obrigada ao Mauricio Reis e Alessandra Scalioni Brito por compartilharem seus
conhecimentos sobre a montagem do painel da PME, me auxiliando neste processo.
Muito obrigada a Elisa Alonso Monçores e Graciele Pereira Guedes pela amizade,
carinho, companheirismo, risadas, conversas e momentos incríveis nesses últimos sete anos.
Conhecer vocês foi um dos melhores presentes que minha vinda pro Rio de Janeiro me deu.
Muito obrigada ao querido amigo Fernando Barreto pelas risadas, carinho, diversão,
conversas e conselhos.
Muito obrigada aos amigos Felipe Martins, João Mello, Márcio Alvarenga e Vitor
Mihessen pelas conversas sobre economia ou sobre a vida, sempre divertidas. Obrigada aos
amigos Vanessa Avanci, Lucas Teixeira, Ariana de Britto, Karolyne Romero e Fernanda
Nogueira pelas conversas, risadas e incentivo.
Muito obrigada a Nicole Nagel por todo o amor, carinho, companheirismo, incentivo,
atenção e por tornar minha vida maravilhosa.
Muito obrigada a Natália Alonso pela amizade de uma vida e pelo amor e carinho de
uma irmã.
Agradeço a toda a minha família pelo amor e apoio. Obrigada a todas as pessoas que me
ajudaram e fizeram parte da minha vida ao longo desses dois últimos anos.
Resumo
As Políticas Ativas de Mercado de Trabalho (PAMT) cresceram de importância frente
aos novos riscos sociais suscitados por diversas mudanças econômicas e sociais. O conjunto
das PAMT é formado por uma variedade de políticas, que procuram (re)colocar os indivíduos
no mercado de trabalho através de diferentes mecanismos, impactando de forma diversa o
bem-estar dos beneficiários. A abordagem das capacitações, introduzida por Amartya Sen,
permite uma visão ampla e diferenciada da relação entre as políticas ativas e o bem-estar
individual, englobando aspectos além do salário ou da simples inserção no mercado de
trabalho. Sob esta abordagem, as PAMT podem contribuir para o aumento do bem-estar dos
beneficiários ao expandirem sua liberdade real no trabalho, definida como a liberdade real do
indivíduo em escolher o trabalho que valoriza. O objetivo da dissertação é avaliar as PAMT e,
em particular, a política ativa de qualificação profissional a partir da abordagem das
capacitações. Após abordar a importância das PAMT no estado de bem-estar social moderno
e de fazer uma discussão teórica acerca das liberdades reais no trabalho e do papel das PAMT
na promoção destas, a dissertação avalia o impacto da qualificação profissional no Brasil
sobre a liberdade real no trabalho a partir dos microdados da Pesquisa Mensal de Emprego
(PME/IBGE) para os anos de 2003 a 2012. Os resultados indicam que a qualificação
profissional no Brasil impacta positivamente alguns aspectos da liberdade real no trabalho. No
entanto, o potencial desta política é subutilizado no país, conforme atestam o baixo nível de
investimento e a redução dos valores investidos nos últimos anos, os quais denotam a baixa
prioridade da política ativa de qualificação no Brasil, ao mesmo tempo em que estados de
bem-estar moderno têm dado crescente atenção à mesma.
Abstract
New social risks generated from several economic and social changes increased the
importance of Active Labor Market Policies (ALMP). The ALMP consist in a variety of
policies that aim for the (re)placement of jobless people in labor market using different
strategies with different well-fare effects. The capability approach, introduced by Amartya
Sen, allows a large and different vision about the relation between active policies and
individual well-fare, including aspects beyond wage and placement in labor market. In this
approach, the ALMP may contribute for the increasing of the beneficiaries’ well-fare through
the expansion of their capability for work, defined as the individual’s real freedom for
choosing a valuable work. This dissertation’s aim is to evaluate the ALMP, particularly the
upskilling policy, using the capabilities approach. It will discuss the ALMP’s importance in
the modern social well-fare state. Then, it will make a theoretic debate about the capability
for work and the ALMP’s importance to it’s promotion. The Brazilian upskilling’s impact on
the capability for work will be estimated using data from a monthly employment research for
the largest Brazilian metropolitan regions (Pesquisa Mensal de Emprego – PME/IBGE) from
2003 to 2012. The results suggest that Brazil’s upskilling positively impacts some aspects of
the capability for work.
Índice
Introdução............................................................................................................................. 8
Capítulo 1 – Estado de Bem-Estar Social Moderno e Liberdade Real no Trabalho: Novas
Perspectivas ........................................................................................................................ 10
1.1 As Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Estado de Bem-Estar Social Moderno
....................................................................................................................................... 10
1.1.1 A Perspectiva do Investimento Social ................................................................. 11
1.1.2 Os Novos Riscos Sociais .................................................................................... 13
1.2 Liberdade Real no Trabalho: as Políticas Ativas de Mercado de Trabalho a partir da
abordagem das capacitações ............................................................................................ 18
1.2.1 Liberdade Real no Trabalho ................................................................................ 20
1.2.2 As Políticas Ativas de Mercado de Trabalho e a Liberdade Real no Trabalho ..... 25
1.3 Conclusão ................................................................................................................. 31
Capítulo 2 – Tipos de Políticas Ativas de Mercado de Trabalho e Liberdade Real no Trabalho
........................................................................................................................................... 33
2.1 Política Ativa de Incentivo ........................................................................................ 34
2.2 Política Ativa de Assistência ao Emprego .................................................................. 36
2.3 Política Ativa de Ocupação........................................................................................ 37
2.4 Política Ativa de Qualificação Profissional ................................................................ 40
2.5 Tipos de Política Ativa de Mercado de Trabalho: Impacto Esperado sobre a Liberdade
Real no Trabalho e Outras Considerações ....................................................................... 44
Capítulo 3 – Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Brasil: Cenário e Proposta de
Avaliação ............................................................................................................................ 50
3.1 Política Ativa de Qualificação Profissional no Brasil ................................................. 50
3.1.1 Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda - SPETR .................................. 51
3.1.2 Plano Nacional de Formação Profissional e Plano Nacional de Qualificação –
PLANFOR e PNQ ....................................................................................................... 53
3.1.3 Investimento em Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Brasil: FAT e
CODEFAT .................................................................................................................. 58
3.2 Metodologia .............................................................................................................. 64
3.2.1 Base de Dados .................................................................................................... 67
3.2.2 Identificação dos Grupos de Comparação ........................................................... 69
3.2.3 Construção do Painel da PME ............................................................................. 73
3.2.4 Construção dos Indicadores de Liberdade Real no Trabalho ............................... 77
3.3 Conclusão ................................................................................................................. 80
Capítulo 4 – Qualificação Profissional no Brasil promove a Liberdade Real no Trabalho? .. 82
4.1 Beneficiários da Qualificação Profissional no Brasil: estatísticas descritivas a partir da
PME................................................................................................................................ 82
4.1.1 Perfil Socioeconômico dos Participantes e Não Participantes de Curso de
Qualificação Profissional ............................................................................................. 83
4.1.2 Características do Mercado de Trabalho dos Participantes e Não Participantes de
Curso de Qualificação Profissional .............................................................................. 91
4.2 Lacunas da Qualificação Profissional no Brasil: o perfil dos demandantes potenciais 96
4.3 Qualificação Profissional e Liberdade Real no Trabalho no Brasil: indicadores ....... 103
4.4 Conclusão ............................................................................................................... 111
Considerações Finais......................................................................................................... 113
Bibliografia ....................................................................................................................... 115
Anexo ............................................................................................................................... 120
Índice de Tabelas, Gráficos, Quadros e Esquemas
Tabela 1 – Orçamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) – 2008 a 2012.............................61
Gráfico 1 – Investimento e Participação na Política Ativa de Qualificação Profissional no Brasil –
2003 a 2012..........................................................................................................................62
Gráfico 2 – Investimento em Política Ativa de Qualificação Profissional no Brasil e na OCDE em %
PIB – 2008 a 2011...............................................................................................................63
Gráfico 3 – Investimento em Política Ativa de Qualificação Profissional no Brasil e em Países da
OCDE em % PIB – 2009.....................................................................................................63
Esquema 1 – Condições de Participação em Curso de Qualificação no Painel da PME .......................75
Quadro 1 – Indicadores de Liberdade Real no Trabalho .......................................................................79
Gráfico 4 – Participação em Curso de Qualificação Profissional – 2003 a 2012 ..................................83
Gráfico 5 – Participação em Curso de Qualificação Profissional conforme Situação no Mercado de
Trabalho – 2003 a 2012 ......................................................................................................84
Tabela 2 – Perfil Socioeconômico conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional –
2003 a 2012 ..........................................................................................................................85
Tabela 3 – Perfil Socioeconômico do Ocupados conforme Participação em Curso de Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 ...................................................................................................87
Tabela 4 – Perfil Socioeconômico dos Desocupados conforme Participação em Curso de Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 ...................................................................................................88
Tabela 5 – Perfil Socioeconômico dos Inativos conforme Participação em Curso de Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 ...................................................................................................90
Tabela 6 – Escolaridade Exigida pelo Curso de Qualificação Profissional conforme Situação no
Mercado de Trabalho – 2003 a 2012 ...................................................................................91
Tabela 7 – Características do Trabalho conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional –
2003 a 2012 ..........................................................................................................................93
Gráfico 6 – Rendimento Mensal Médio Habitualmente Recebido conforme Participação em Curso de
Qualificação Profissional – 2003 a 2012 ............................................................................94
Gráfico 7 – Desocupados conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional – 2003 a 2012
.............................................................................................................................................95
Gráfico 8 – Proporção de Inativos que gostariam de conseguir um trabalho conforme Participação em
Curso de Qualificação Profissional – 2003 a 2012 .............................................................95
Gráfico 9 – Demandantes Potenciais conforme Situação no Mercado de Trabalho – 2003 a 2012
.............................................................................................................................................97
Tabela 8 – Perfil Socioeconômico dos Demandantes Potenciais conforme Situação no Mercado de
Trabalho – 2003 a 2012 .......................................................................................................99
6
Tabela 9 – Demandantes Potenciais Ocupados conforme Posição na Ocupação e Carteira de Trabalho
Assinada – 2003 a 2012 .....................................................................................................101
Gráfico 10 – Demandantes Potenciais Desocupados conforme Tempo de Procura por Trabalho – 2003
a 2012 ..............................................................................................................................102
Gráfico 11 – Demandantes Potenciais Inativos conforme Tempo de Saída do Último Trabalho – 2003
a 2012 ..............................................................................................................................102
Tabela 10 – Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Participantes e Não Participantes de
Qualificação .....................................................................................................................106
Tabela 11 – Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Ocupados Participantes e Não
Participantes de Qualificação ...........................................................................................109
Tabela 12 – Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Participantes e Demandantes Potenciais
..........................................................................................................................................110
Tabela A1 – Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento A e Grupo de Controle A
.........................................................................................................................................120
Tabela A2 – Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento B e Grupo de Controle B
.........................................................................................................................................120
Tabela A3 – Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento A Ocupado e Grupo de
Controle A Ocupado .......................................................................................................120
Tabela A4 – Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento B Ocupado e Grupo de
Controle B Ocupado .......................................................................................................120
Tabela A5 – Perfil Socioeconômico conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional –
2003 a 2012 (Dados Absolutos) ......................................................................................121
Tabela A6 – Perfil Socioeconômico do Ocupados conforme Participação em Curso de Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) ..............................................................121
Tabela A7 – Perfil Socioeconômico dos Desocupados conforme
Participação
em Curso
de
Qualificação Profissional – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) .........................................122
Tabela A8 – Perfil Socioeconômico dos Inativos conforme Participação em Curso de Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) ..............................................................122
Tabela A9 – Escolaridade Exigida pelo Curso de Qualificação Profissional conforme Situação no
Mercado de Trabalho – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) ...............................................122
Tabela A10 – Características do Trabalho conforme Participação em Curso
de
Qualificação
Profissional – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) ............................................................123
Tabela A11 – Perfil Socioeconômico dos Demandantes Potenciais conforme Situação no Mercado de
Trabalho – 2003 a 2012 (Dados Absolutos) .................................................................123
Tabela A12 – Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Ocupados Participantes e Demandantes
Potenciais .....................................................................................................................124
7
Introdução
As mudanças nas relações de gênero, na estrutura etária da população e no mercado de
trabalho suscitaram novas demandas e oportunidades de expansão para o estado de bem-estar
e suas políticas públicas. O aumento da importância das Políticas Ativas de Mercado de
Trabalho (PAMT) nas últimas décadas resultou do ajuste dos estados de bem-estar modernos
frente aos novos riscos sociais gerados por estas mudanças (Cantillon, 2011; Kenworthy,
2010; Kerstenetzky, 2012; Pintelon et al., 2013; Taylor-Gooby, 2004).
Os impactos das PAMT se mostram amplos e diversificados, abrangendo tanto a
dimensão econômica quanto a dimensão social. No entanto, efeitos sociais relevantes são,
muitas vezes, negligenciados por avaliações convencionais, que tendem a utilizar arcabouços
teóricos insuficientes para abarcar a complexa relação entre a situação do indivíduo no
mercado de trabalho e seu bem-estar (Bonvin e Orton, 2009). Limitadas a investigar os
impactos das políticas sobre a empregabilidade e o rendimento dos beneficiários, estas
avaliações ignoram, por exemplo, que o salário não consiste no único motivo que leva os
indivíduos a trabalhar (Sen, 2010).
A abordagem das capacitações, introduzida por Amartya Sen, fornece uma base
normativa que permite uma visão ampla e diferenciada da relação entre o trabalho e o bemestar individual (Bonvin e Orton, 2009; Deakin, 2009). Sob esta abordagem, as PAMT, entre
as quais se destaca a política de qualificação profissional, podem contribuir para o aumento do
bem-estar dos beneficiários ao expandirem sua liberdade real no trabalho, definida como a
liberdade efetiva do indivíduo em escolher o trabalho que valoriza (Bonvin e Orton, 2009;
Galster, Rosenstein e Bonvin, 2009). O objetivo desta dissertação é avaliar as PAMT e, em
particular, a política ativa de qualificação profissional a partir da abordagem das capacitações
e do conceito derivado de liberdade real no trabalho. Para tanto será dividida em quatro
capítulos, além da introdução e das considerações finais.
O primeiro capítulo abordará o papel das PAMT no estado de bem-estar moderno e sua
relação com os novos riscos sociais, após o qual será realizada uma discussão teórica, com
base na literatura sobre a abordagem das capacitações, acerca das liberdades reais no trabalho
e do papel das PAMT na promoção destas. O vínculo das PAMT com a liberdade real no
trabalho envolve questões sobre público-alvo, integração com outras políticas públicas e
liberdade participativa (Bonvin e Farvaque, 2003; Bonvin e Orton, 2009), a serem abordadas
ao longo da discussão.
8
O segundo capítulo abordará os tipos de PAMT e seus distintos impactos na liberdade
real no trabalho, destacando sua heterogeneidade geográfica e temporal. O conjunto das
PAMT é formado por uma diversidade de políticas que, a partir de diferentes mecanismos,
buscam (re)inserir o indivíduo no mercado de trabalho. Diversas políticas ativas, apesar de se
mostrarem eficientes do ponto de vista convencional, não contribuem na ampliação da
liberdade real do trabalho, podendo, inclusive, reduzi-la (Bonvin e Orton, 2009).
O terceiro capítulo analisará as PAMT brasileiras, enfatizando a política ativa de
qualificação profissional, desenvolvida no Plano Nacional de Formação Profissional do
Trabalhador (PLANFOR) e no Plano Nacional de Qualificação (PNQ). Apesar da expansão
das PAMT ao longo da década de 1990 no Brasil (Machado e Neto, 2011), e, recentemente,
do lançamento do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC), a ainda reduzida parcela do Produto Interno Bruto (PIB) investida nestas
políticas até o ano de 2012, em comparação aos países da OCDE e da União Européia, indica
que o país se encontra na contramão da tendência verificada nos principais países
desenvolvidos.
O quarto capítulo avaliará o impacto da qualificação profissional na liberdade real no
trabalho a partir do painel da Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE) para o período de
2003 a 2012. O esquema de rotação de painéis da PME permite observar o mesmo indivíduo
doze meses após a primeira entrevista. Depois de identificados os indivíduos a partir de suas
características individuais observadas, estes serão agrupados conforme sua condição de
participação em curso de qualificação profissional nos dois anos do painel. A avaliação do
impacto da qualificação profissional será realizada através da comparação dos resultados do
grupo de tratamento com os resultados do grupo de controle para uma série de indicadores
que buscam mostrar diversos aspectos da liberdade real no trabalho, tais como mobilidade na
condição de ocupação, mobilidade ocupacional, satisfação com o trabalho, entre outros.
9
Capítulo 1 – Estado de Bem-Estar Social Moderno e Liberdade
Real no Trabalho: Novas Perspectivas
O ajuste dos estados de bem-estar modernos frente aos novos riscos sociais gerados por
diversas mudanças econômicas e sociais geraram novas demandas e oportunidades de
expansão para o estado de bem-estar e suas políticas sociais resultando no aumento da
importância das PAMT nas últimas décadas. O papel das PAMT no estado de bem-estar
moderno e sua contribuição no enfrentamento dos novos riscos sociais mostram que seus
impactos podem ser amplos e diversificados.
A abordagem das capacitações desenvolvida por Amartya Sen amplia a análise do bemestar individual para além da dimensão econômica, permitindo uma nova visão sobre as
causas das privações e as formas de combatê-las. As políticas públicas, particularmente as
PAMT, constituem um campo para o qual a abordagem das capacitações fornece uma base
normativa que contribui com uma visão mais ampla dos seus impactos sobre o bem-estar
individual e social.
O presente capítulo busca abordar o papel das PAMT no estado de bem-estar social
moderno a partir dos novos riscos sociais e da perspectiva do gasto social como investimento.
O capítulo busca ainda discutir as PAMT a partir da abordagem das capacitações, procurando
ampliar a visão sobre os efeitos potenciais destas políticas. Este capítulo está dividido em três
seções, além desta introdução. A primeira abordará a PAMT no estado de bem-estar social
moderno, discutindo a perspectiva do investimento social e os novos riscos sociais. A segunda
seção introduzirá em um primeiro momento a abordagem das capacitações, aplicando-a ao
mercado de trabalho, após o qual se dedicará à avaliação das PAMT a partir dos conceitos
oriundos desta abordagem. A terceira seção concluirá o capítulo abordando os principais
resultados encontrados ao longo deste.
1.1 As Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Estado de Bem-Estar
Social Moderno
O estado de bem-estar moderno, tal como conceberemos nesta dissertação, surgiu na
década de 1990 na União Europeia como resultado de um conjunto de mudanças econômicas,
sociais e políticas que marcaram a transição de uma sociedade industrial para uma sociedade
pós-industrial (Jenson, 2012; Kenworthy, 2010; Kerstenetzky, 2012; La Porte e Jacobsson,
2012; Taylor-Gooby, 2004). O “antigo” estado do bem-estar baseava-se em políticas sociais
10
passivas e curativas centradas na transferência de recursos econômicos, típicos da proteção
social e adequados aos riscos próprios a uma sociedade industrial, e caracterizadas por uma
visão de curto-prazo, respondendo aos ciclos-econômicos. O estado de bem-estar moderno,
por outro lado, volta-se para a prevenção dos novos riscos sociais, a ativação dos indivíduos e
a promoção de igualdade de oportunidades a partir de políticas com uma visão de longo prazo
(Cantillon, 2011; De La Porte e Jacobsson, 2012).
Apontado por alguns como uma continuação dos princípios e políticas neoliberais e por
outros como uma nova perspectiva, o estado de bem-estar atual é cercado por amplo debate e
pouco consenso (Jenson, 2012). Entretanto, Jenson (2012) e Pintelon et al. (2013) identificam
um conjunto de conceitos e perspectivas que exprimem ideias semelhantes: novo estado de
bem-estar, liberalismo inclusivo, estado de bem-estar ativo, perspectiva do investimento
social, dentre outras. Kerstenetzky (2014) identifica e diferencia as várias correntes do
investimento social: a “perspectiva do investimento social”, como é denominada a corrente
socialdemocrata, caracteriza-se por uma política social produtiva e pelo reconhecimento do
desemprego como resultado de falhas do mercado de trabalho; o tipo keynesiano,
caracterizado por uma política social compensatória; o tipo neoliberal, caracterizado por uma
política social mínima, baseada no princípio de “fazer o trabalho valer” (make the work pay);
e, por fim, o “terceiro caminho” (third way), que reúne aspectos da corrente neoliberal e da
perspectiva do investimento social.
1.1.1 A Perspectiva do Investimento Social
A perspectiva do investimento social possui uma visão de longo prazo sobre as políticas
sociais. O gasto social é identificado como um investimento e, como tal, além de atender as
necessidades presentes dos indivíduos e da sociedade, deve gerar retornos futuros (Jenson,
2012). A política social, sob esta abordagem, não consiste em uma compensação pelos
impactos negativos gerados pelos riscos sociais, mas em um mecanismo voltado para a
prevenção destes riscos e para a capacitação dos indivíduos para enfrentá-los no presente e no
futuro.
O estado de bem-estar possui papel central na promoção da agenda do investimento
social, que objetiva promover a inclusão social, minimizar a transferência intergeracional da
pobreza e garantir que a população esteja preparada para enfrentar os desafios do mercado de
trabalho das economias modernas (Jenson, 2012). As políticas sociais elaboradas no contexto
dessa agenda voltam-se para a ativação do trabalhador através do investimento em capital
11
humano, de políticas para a primeira infância, como políticas de cuidado e educação infantil, e
de políticas voltadas para elevar (e melhorar) a participação dos indivíduos no mercado de
trabalho, as PAMT (Jenson, 2012; de la Porte e Jacobsson, 2012). Estas políticas sociais
baseiam-se em uma nova lógica público-privada, sob a qual o Estado assume a
responsabilidade de prover serviços que antes eram de responsabilidade apenas das famílias e
indivíduos, como os serviços de cuidado.
As PAMT constituem um dos pilares do estado de bem-estar na perspectiva do
investimento social. Seu objetivo principal é a redução do tempo de desemprego através da
(re)inserção ativa do indivíduo no mercado de trabalho (Bonoli, 2012). Os impactos das
PAMT sobre os beneficiários e a sociedade como um todo permitem visualizar de que forma
estas políticas podem contribuir para a agenda do investimento social.
O aumento da participação no mercado de trabalho, um dos efeitos das PAMT, pode
contribuir para a redução da transferência intergeracional da pobreza (Jenson, 2012). Segundo
Kangas e Palme (2009), modelos de políticas baseados em famílias com dois trabalhadores
são mais efetivos na redução da pobreza familiar, além de promoverem a redução da
desigualdade de renda domiciliar (Kerstenetzky, 2012). Em relação à capacidade da
população em enfrentar o mercado de trabalho atual, caracterizado por menor segurança no
emprego e maior demanda por qualificação, as PAMT, mais especificamente aquelas que
efetivamente elevam o capital humano dos beneficiários, aumentam a chance destes
encontrarem um trabalho e mantê-lo. No que tange à questão da inclusão social, a ativação
dos trabalhadores contribuiria reduzindo o desemprego, que, conforme destaca Sen (2010),
gera diversos efeitos negativos para os desempregados, contribuindo para sua exclusão social.
Os impactos positivos das PAMT na esfera econômica também podem ser identificados
com a perspectiva do investimento social por beneficiarem a sociedade como um todo no
curto e no longo prazo. Segundo Bonvin e Farvaque (2003), estes impactos incidem sobre o
nível de renda, de emprego e o crescimento econômico. No caso das políticas de qualificação,
incluídas no conjunto das PAMT, Ramos e Freitas (1998) destacam os efeitos positivos de
uma força de trabalho mais qualificada sobre a produtividade, a competitividade externa, o
crescimento econômico e o nível de emprego. Kerstenetzky (2012), por sua vez, identifica as
PAMT como “políticas sociais economicamente orientadas”, ou seja, políticas sociais que
impactam a economia.
A questão do financiamento do estado do bem-estar, apesar de não constar entre os
objetivos da agenda do investimento social, possui importância fundamental para a
viabilidade das políticas sociais propostas a partir desta. O financiamento do estado de bem12
estar tornou-se uma questão bastante relevante a partir da década de 1970. A redução do
crescimento econômico e o aumento do desemprego, além de outros fatores como o
envelhecimento populacional, causaram uma queda da arrecadação e uma elevação dos gastos
sociais. Este quadro foi utilizado como argumento por diversas teses que apontavam para uma
crise do estado de bem-estar social, que, entretanto, não ocorreu (Kerstenetzky, 2012).
Dentre as políticas sociais no contexto do investimento social, as PAMT possuem papel
relevante na solução da questão do financiamento. O aumento da população ocupada
proporciona maior arrecadação através do imposto de renda e das contribuições na folha de
pagamentos (Kenworthy, 2010). Mesmo quando não há uma elevação da taxa de emprego, as
PAMT podem contribuir para um aumento da arrecadação ao possibilitarem uma mobilidade
ascendente dos trabalhadores em termos de rendimentos.
Os gastos sociais também podem ser reduzidos pelas políticas de ativação. Segundo
Bonoli (2012), há uma diminuição do dispêndio com seguro-desemprego e benefícios
assistenciais a partir da queda do desemprego e a elevação da renda. O impacto positivo das
PAMT sobre a pobreza familiar (Kangas e Palme, 2009) e a pobreza infantil (EspingAndersen, 1999) também contribuem para a redução dos gastos.
A perspectiva do investimento social busca explicar o estado de bem-estar moderno e as
políticas que o compõem. Dentre estas, as PAMT contribuem de maneira relevante, com
efeitos positivos sobre a esfera social, a esfera econômica e em relação à questão do
financiamento. A ênfase do novo estado de bem-estar sobre novas áreas, como as PAMT e as
políticas de cuidado, e sobre a própria perspectiva do investimento social corresponde a uma
adaptação do estado de bem-estar diante dos novos riscos sociais (Kerstenetzky, 2012).
1.1.2 Os Novos Riscos Sociais
O aumento da importância das PAMT nas últimas décadas resultou do ajuste dos
estados de bem-estar modernos frente aos novos riscos sociais gerados por diversas mudanças
econômicas e sociais (Cantillon, 2011; Kenworthy, 2010; Kerstenetzky, 2012; Pintelon et al.,
2013; Taylor-Gooby, 2004). As mudanças nas relações de gênero, na estrutura etária da
população e no mercado de trabalho suscitaram novas demandas e oportunidades de expansão
para o estado de bem-estar e suas políticas sociais.
Os novos riscos sociais envolvem o acesso ao emprego e a manutenção neste, o
equilíbrio entre a vida familiar e o trabalho e o acesso à qualificação e educação (Taylorgooby, 2004). Os grupos mais atingidos pelos novos riscos são as mulheres, os jovens e os
13
indivíduos com baixa qualificação (Idem). Sob a perspectiva do investimento social discutida
anteriormente, a adaptação do estado do bem-estar passou pela formulação de políticas sociais
voltadas à eliminação e prevenção dos novos riscos sociais.
Uma análise destes riscos contribui para uma compreensão mais detalhada da
perspectiva do investimento social e das políticas sociais que engloba. A seguir serão
discutidas as principais mudanças que marcaram o surgimento dos novos riscos sociais e do
estado de bem-estar moderno, destacando o papel das PAMT.
Relações de Gênero
Nas últimas décadas reduziu-se a diferença entre as taxas de participação de homens e
mulheres no mercado de trabalho. Na União Europeia, a taxa de participação masculina caiu
de 89% em 1970 para 78% em 2001, enquanto a participação feminina elevou-se de 45% para
61% (Taylor-Gooby, 2004). A participação masculina em 2012 foi de 79%, enquanto a
feminina foi de 67% (EUROSTAT), indicando um grande aumento da participação das
mulheres frente a um pequeno aumento dos homens. A mesma tendência pode ser observada
para o Brasil. Hoffmann e Leone (2004), a partir de dados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domicílio (PNAD/IBGE), mostram um crescimento da participação feminina de 32,9% em
1981 para 46,6% em 2002 e uma queda da participação masculina de 74,6% para 71,4% no
mesmo período. No ano de 2011, 71% dos homens encontravam-se no mercado de trabalho,
contra 50% das mulheres, indicando um crescimento da participação feminina na última
década frente à manutenção da participação masculina (PNAD/IBGE).
A maior participação feminina gerou efeitos positivos para o estado de bem-estar
moderno, contribuindo para a queda da pobreza (Cantillon, 2011; Esping-Andersen, 2009) e
da desigualdade de renda domiciliar (Kerstenetzky, 2012). Além disso, conforme Sen (2010),
a alfabetização das mulheres e sua inserção no mercado de trabalho tornam a distribuição de
recursos mais igualitária dentro do domicílio, reduzindo o “viés contra o sexo feminino” em
relação à sobrevivência infantil.
Apesar do aumento da participação das mulheres, a desigualdade de gênero no mercado
de trabalho continua elevada. Na União Europeia, o rendimento/hora das mulheres em 2011
era 16,2% menor que o dos homens (Eurostat). Os países da OCDE apresentaram em 2009
um diferencial de 15,8% entre os salários médios dos homens e das mulheres em empregos de
jornada completa (OCDE). No Brasil, o diferencial de rendimentos do trabalho por gênero,
calculado a partir dos dados da PNAD, foi igual a 42,2% em 2011 (IBGE).
14
O elevado diferencial salarial entre homens e mulheres é apenas um dos aspectos da
desigualdade de gênero no mercado de trabalho. A maior incidência de empregos de jornada
parcial – que tipicamente remuneram menos, garantem menor segurança e possibilitam
menores chances de crescimento profissional – entre as mulheres indica que a colocação
destas no emprego ocorre de forma mais precária. Na União Europeia, enquanto 8,1% dos
homens eram empregados em jornada parcial, 31,6% das mulheres encontravam-se na mesma
situação em 2011 (Eurostat). Os índices de participação em empregos de jornada parcial na
OCDE em 2011 foram de 8,6% para os homens e 25,3% para as mulheres (OCDE). No
Brasil, apesar da maior incidência de empregos de jornada parcial entre os homens em
comparação com os países analisados (17,8% em 2011), a diferença em relação às mulheres
também é acentuada, 36,6% das brasileiras ocupadas encontravam-se em empregos de jornada
parcial em 2011 (IBGE).
A responsabilização das mulheres pelo cuidado das crianças e dos idosos (e pelos
serviços domésticos) colocada pelos padrões de cuidado tradicionais (Taylor-Gooby, 2004)
tem grande influência sobre a inserção da mulher no mercado de trabalho. As dificuldades em
conciliar o trabalho pago com o trabalho doméstico podem levar as mulheres a optar por
empregos de jornada reduzida ou mesmo a não participar do mercado de trabalho.
Políticas de conciliação da vida familiar com o trabalho, destacando as políticas de
cuidado de crianças (child care), impactam positivamente a participação das mulheres no
mercado de trabalho (Cantillon, 2011; Kenworthy, 2010; Kerstenetzky, 2012), além de
permitirem sua colocação em empregos de jornada completa. A integração destas políticas
com as PAMT pode contribuir para ampliar este efeito, principalmente para mulheres com
baixa qualificação ou que permaneceram inativas ou desempregadas por longo período. A
relevância das PAMT para as mulheres é ilustrada pela maior participação destas nos cursos
de qualificação e nas agências públicas de emprego no Brasil, conforme apontam Marinho,
Balestro e Walter (2010).
Envelhecimento Populacional
A queda da taxa de fecundidade e o aumento da expectativa de vida, dentre outros
fatores, levaram a uma mudança da estrutura etária da população, com aumento da proporção
de idosos (Camarano, Kanso e Mello, 2004). Apesar de atualmente atingir de maneira mais
séria as sociedades que já possuíam uma população mais madura, como os países europeus e
15
o Japão, o envelhecimento populacional também gera impactos relevantes sobre os países em
desenvolvimento (Camarano, Kanso e Mello, 2004).
Os impactos desta mudança demográfica recaem principalmente sobre a aposentadoria e
a saúde, políticas implantadas pelo estado de bem-estar tradicional. Por outro lado, as
políticas sociais modernas podem contribuir na redução dos impactos negativos e no
atendimento das necessidades nascentes. A seguir serão analisados os efeitos do
envelhecimento populacional sobre a aposentadoria e a saúde e o papel das PAMT diante
deles. Além disso, será destacada a relação entre o cuidado do idoso e a participação da
mulher no mercado de trabalho.
O aumento da razão de dependência – razão entre a população considerada dependente
economicamente (menores de 15 e maiores de 64 anos de idade) e a população
potencialmente ativa (15 a 64 anos de idade) (IBGE) – pode pressionar o orçamento dos
sistemas de aposentadoria pública baseados no regime de partição simples, no qual os
benefícios dos trabalhadores aposentados são cobertos pelas contribuições dos trabalhadores
ativos, principalmente em países com benefícios elevados e idade de aposentadoria baixa. As
PAMT podem contribuir para extinguir ou mitigar este problema de três maneiras principais:
elevando a produtividade, aumentando a população contribuinte e reduzindo a população
beneficiada.
Primeiramente, políticas de treinamento profissional, que elevem o capital humano da
força de trabalho, geram um aumento de produtividade, ampliando a base de contribuição da
aposentadoria. Em segundo lugar, as PAMT em geral podem contribuir para o aumento da
arrecadação expandindo a população ativa contribuinte através da inserção dos inativos,
desempregados e trabalhadores informais em empregos formais. Finalmente, as políticas
ativas poderiam contribuir ainda através de políticas que incentivem a reinserção ou a
continuação dos idosos no mercado de trabalho, como cursos de treinamento e reciclagem e
criação de empregos de meia jornada que respeitem as capacidades e desejos deste grupo.
Políticas deste tipo contribuiriam para a independência da população idosa, respeitando suas
demandas e necessidades e integrando-os na sociedade, que consistem em pontos levantados
por estatutos e resoluções concernentes aos direitos dos idosos (Camarano, Kanso e Mello,
2004). A ativação dos idosos permitiria a redução do gasto com benefícios de aposentadoria e
o aumento da contribuição.
O segundo impacto importante do envelhecimento populacional é sobre os gastos com
saúde, que consiste em uma das políticas públicas com maior nível de dispêndio na maioria
dos países desenvolvidos (Kenworthy, 2010). Neste caso, as PAMT podem colaborar em dois
16
aspectos: elevando a arrecadação do Estado através do aumento do emprego, da renda e da
produtividade, e melhorando a qualidade de vida e, consequentemente, a saúde dos idosos a
partir de sua ativação.
A importância da integração de políticas de cuidado com as PAMT para a colocação da
mulher no mercado de trabalho é reforçada pelo processo de envelhecimento da população. O
cuidado dos idosos, assim como o das crianças, recai principalmente sobre as mulheres,
prejudicando sua participação.
Mercado de Trabalho
A globalização e o desenvolvimento tecnológico são as principais causas das mudanças
no mercado de trabalho (Taylor-Gooby, 2004), contribuindo para a desindustrialização e o
desemprego (Esping-Andersen, 1999). Diante da intensificação da competição internacional a
partir da globalização, as empresas passaram a visar ganhos de produtividade crescentes,
iniciando um processo de reestruturação produtiva através da implantação de novas
tecnologias, modos de governança e relações trabalhistas (Cacciamali, 1999). A busca por
maior competitividade aliada ao desenvolvimento tecnológico reduziu a oferta de empregos
na indústria (Taylor-Gooby, 2004) causando uma migração de grande parte dos trabalhadores
para o setor de serviços, para a informalidade e para o desemprego e a inatividade. O advento
de novas relações trabalhistas, como contratos temporários, trabalhos de jornada parcial, mão
de obra terceirizada, elevou o quadro de insegurança no trabalho.
A desindustrialização e a transição da economia para uma economia de serviços,
atreladas à globalização, às novas tecnologias e à terceirização, contribuem para a polarização
do mercado de trabalho (Esping-Andersen, 1999). Esping-Andersen (1999) defende que a
quase totalidade dos postos de trabalho criados atualmente encontra-se no setor de serviços,
que reúne diferentes tipos de serviço (serviços empresariais, serviços de distribuição, serviços
pessoais e serviços sociais), que demandam diferentes habilidades e níveis de qualificação da
força de trabalho, implicando em diferentes níveis de remuneração e qualidade do trabalho.
O mercado de trabalho das economias pós-industriais é caracterizado por uma
polarização entre trabalhos de qualidade e com elevada remuneração, que demandam uma
mão de obra altamente especializada e qualificada, e trabalhos precários, com remunerações
baixas, sem garantia de estabilidade e benefícios, que abrangem a população ativa com baixos
níveis de qualificação. O aumento das ocupações nos serviços que demandam alta
17
qualificação é apontado por Esping-Andersen (1999) como determinante da mobilidade de
classe ascendente nas sociedades pós-industriais.
A maior flexibilidade do mercado de trabalho, provocada pela elevada competição nos
mercados globais (Taylor-Gooby, 2004) e aliada ao crescimento do trabalho precário,
originou diversos riscos sociais, que atingem principalmente a força de trabalho com baixa
qualificação (Esping-Andersen, 1999) e os jovens. Taylor-Gooby (2004) identifica três grupos
de riscos sociais gerados pelas mudanças no mercado de trabalho: problemas para entrar no
mercado de trabalho, problemas para manter empregos estáveis, seguros, bem pagos e com
seguridade social e problemas para receber treinamento adequado.
Há uma interligação entre os três riscos. Um indivíduo que tenha dificuldade de acesso
a um treinamento adequado enfrentará dificuldades para inserir-se no mercado e manter um
emprego de qualidade. Por outro lado, alguém que não esteja colocado em um emprego de
qualidade enfrentará problemas para conseguir um treinamento que atenda suas necessidades.
Através de PAMT os estados de bem-estar buscam fazer frente a estes novos riscos.
As políticas de treinamento e (re)qualificação profissional destacam-se dentre as PAMT
por poderem contribuir em todos os três tipos de riscos citados. Além de solucionar
diretamente as dificuldades em obter treinamento, estas políticas podem colaborar de maneira
significativa na (re)inserção e estabilização do indivíduo em um trabalho de qualidade. Diante
das constantes mudanças tecnológicas, um indivíduo qualificado, com habilidades e
conhecimentos constantemente atualizados, possui maiores chances de conseguir uma boa
colocação no mercado de trabalho.
1.2 Liberdade Real no Trabalho: as Políticas Ativas de Mercado de
Trabalho a partir da abordagem das capacitações
O papel das PAMT no estado de bem-estar moderno e sua contribuição no
enfrentamento dos novos riscos sociais mostram que seus impactos podem ser amplos e
diversificados. O aumento da relevância destas políticas nas últimas décadas incentivou a
produção acadêmica acerca do tema (Kluve, 2006). Grande parte desta, entretanto, voltada
para análises convencionais, que estudam a eficiência das políticas a partir de análises de
custo-benefício ou de seus efeitos sobre indicadores do mercado de trabalho, tendendo a
negligenciar os impactos sobre a esfera social (Bonvin e Orton, 2009; Marinho, Balestro e
Walter, 2010).
18
O desempenho positivo do mercado de trabalho, medido a partir de indicadores como
taxa de desemprego ou nível de renda, aponta para uma melhora na qualidade de vida dos
trabalhadores e da sociedade como um todo. No entanto, a relação entre a condição do
indivíduo no mercado de trabalho e seu bem-estar é mais complexa do que as análises
convencionais permitem observar.
O termo “bem-estar” pode ser analisado a partir de diversas bases informacionais,
possuindo, portanto, diversos conceitos e significados. Sen (2010) define base informacional
como o conjunto das informações utilizadas e ignoradas no processo de formação de juízos. A
base informacional a partir da qual o bem-estar social e individual é analisado possui
importância relevante na formulação das políticas sociais.
Um aspecto que ilustra a complexidade da relação entre a condição no mercado de
trabalho e o bem-estar individual diz respeito à oferta de trabalho ou ao que motiva os
indivíduos a trabalharem. O impacto do desemprego sobre a qualidade de vida de uma pessoa
se estende além da escassez de renda monetária. Exclusão social, perda de autonomia e
autoconfiança e efeitos negativos sobre a saúde física e psicológica são alguns efeitos
levantados por Sen (2010), o qual destaca que o salário não consiste no único motivo que leva
os indivíduos a trabalhar.
A visão de que a renda monetária constitui a única fonte de bem-estar oriunda do
trabalho e que este gera desprazer ou desutilidade baseia-se na teoria neoclássica 1, que, por
sua vez, é pautada na abordagem utilitarista. Sen (2010) aponta diversas limitações
importantes desta abordagem, dentre as quais destaca a indiferença em relação a
desigualdades, o descaso com aspectos não vinculados à utilidade, como os direitos e as
liberdades, e a questão da adaptação das preferências frente às circunstâncias.
A complexidade que caracteriza a relação entre o bem-estar individual e a colocação no
mercado de trabalho levanta a necessidade de uma base normativa que permita uma análise
mais ampla dos impactos das PAMT sobre o bem-estar. A abordagem das capacitações,
introduzida por Amartya Sen, apresenta-se como uma alternativa, fornecendo uma base
teórica que permite analisar as políticas públicas, particularmente as PAMT, para além da
questão da eficiência (Anderson, 2009; Bonvin, 2012; Bonvin e Orton, 2009; Crocker e
Robeyns, 2010; Deakin, 2009). Segundo Kerstenetzky (2012), a abordagem das capacitações
“formaliza múltiplos componentes do bem-estar social” (Kerstenetzky, 2012, p. 33) – tais
como o aspecto multidimensional do bem-estar, a questão da heterogeneidade das
1
Ver Cahuc e Zylberberg (2004).
19
circunstâncias individuais, a importância do processo a partir do qual os benefícios são
providos e a questão da liberdade de participação dos indivíduos – apresentando-se, portanto,
como uma concepção atraente de bem-estar social.
Considerando as questões anteriormente abordadas, a presente seção discutirá em um
primeiro momento a relação entre a abordagem das capacitações e a condição do indivíduo no
mercado de trabalho, apresentando o conceito de liberdade real no trabalho e enfatizando
diversos aspectos que impactam o bem-estar individual no trabalho. Em um segundo
momento, será conduzida uma análise das PAMT sob a perspectiva da abordagem das
capacitações, buscando destacar de que forma estas políticas podem promover o bem-estar
individual no trabalho.
1.2.1 Liberdade Real no Trabalho
A abordagem das capacitações avalia o bem-estar individual a partir de uma base
informacional ampla que confere papel essencial para a liberdade de escolha. Amartya Sen
considera a liberdade individual um dos aspectos mais básicos da vida humana (Bonvin e
Orton, 2009). Sob esta perspectiva, a qualidade de vida ou o bem-estar de uma pessoa não
depende apenas de seu modo de vida corrente, mas também das outras oportunidades que
pode escolher realizar.
Viver de certa maneira por opção não é o mesmo que viver da mesma maneira por falta
de escolha. Sen (2010) ilustra esta questão com o exemplo de dois indivíduos que jejuam,
sendo que um deles o faz por escolha própria (por motivos religiosos, por exemplo) e o outro
por não possuir recursos para adquirir alimentos. Apesar de ambos jejuarem, a maior
liberdade de escolha do primeiro indivíduo faz com que seu bem-estar, neste aspecto, seja
maior que o daquele que não possui alternativas realizáveis.
O bem-estar de uma pessoa depende além do seu modo de vida atual, da possibilidade
de alcançar outros modos de vida que valoriza. As oportunidades ou modos de vida
valorizados pelo indivíduo são denominados “funcionamentos” (functionings) e reúnem tudo
aquilo que este considera importante fazer ou ser. O conjunto dos modos de vida ou
funcionamentos alternativos que o indivíduo valoriza e pode realizar representa suas
“capacitações”2 (capabilities) individuais (Sen, 2010). Conforme Sen (1985, apud Deakin,
2
O conceito de “capacitação”, como destaca Kerstenetzky (2012), não deve ser confundido com qualificação ou
posse de habilidades para o trabalho. Capacitação significa liberdade real em escolher entre diversos modos de
vida valorizados. Os termos “capacitação” e “liberdade real” serão utilizados como substitutos.
20
2009), capacitação é a liberdade real3 de escolher dentre diversas combinações de “seres” e
“fazeres”.
Aplicada ao mercado de trabalho, a abordagem das capacitações fornece uma visão
mais ampla acerca da relação entre o bem-estar e a colocação no trabalho. Além da condição
presente do indivíduo no mercado de trabalho, que representa seu funcionamento efetivo, a
liberdade real no trabalho ou capacitação no trabalho (capability for work) possui papel
essencial para o bem-estar individual. Bonvin (2012) define capacitação no trabalho como a
liberdade real do indivíduo em escolher o trabalho que valoriza. A partir desta perspectiva,
apenas a inserção no mercado de trabalho não garante maior bem-estar individual. O trabalho
deixa de ser visto como simplesmente um fator de produção (Abbatecola et al., 2012).
No exemplo dos jejuadores, a valorização do ato de jejuar pelo primeiro indivíduo, mas
não pelo segundo, tem importância determinante para o bem-estar de ambos neste quesito.
Expandir o conjunto de modos de vida possíveis resultará em maior bem-estar apenas se estes
modos de vida forem valorizados pelo indivíduo, caso contrário seu bem-estar permanecerá
inalterado ou poderá ser até mesmo reduzido. No que concerne à liberdade real no trabalho, a
concepção do que seria um “trabalho valorizado” é fundamental e reúne diversas dimensões
(Bonvin, 2012). Do ponto de vista dos trabalhadores, o “trabalho valorizado” reúne questões
referentes a salários e benefícios, oferta e qualidade do trabalho e equilíbrio entre a vida
familiar e o trabalho (Bonvin, 2012). A definição, portanto, não é única e um trabalho
valorizado por determinado indivíduo pode não ser por outro.
A “diversidade dos seres humanos” diferencia o uso que cada um pode fazer de um
mesmo nível de renda ou pacote de mercadorias (Sen, 2010). A posse de determinada dotação
de recursos e direitos formais não garante que o indivíduo será capaz de convertê-los em
funcionamentos e capacitações (Bonvin, 2012). A liberdade real depende da habilidade da
pessoa em extrair benefícios efetivos de determinada dotação. Um exemplo no âmbito do
mercado de trabalho seria o de uma política de emprego que garante o acesso livre e universal
a cursos de qualificação profissional, entretanto não atenta para o fato de que parte da
população vive distante dos locais dos cursos e não possui recursos financeiros para custear o
transporte. Neste caso, a dificuldade de deslocamento, consequência da distância ou da
3
É importante destacar a diferença entre os termos “liberdade real” (real freedom) e “liberdade formal”
(liberties). “Liberdade formal” refere-se aos direitos formais e às liberdades que estes conferem aos indivíduos,
enquanto o termo “liberdade real” é utilizado para designar a liberdade efetiva que o indivíduo possui para
exercer certo direito ou alcançar determinado resultado (Sen, 2010). A garantia de um direito formal, por
exemplo, o direito ou liberdade de ir e vir, não implica que este será efetivamente exercido, por exemplo, caso o
indivíduo não possua dinheiro para pagar pelo serviço de transporte.
21
escassez de renda, impede que a garantia do direito formal de fazer curso de qualificação gere
benefícios efetivos para determinada parcela da população.
A habilidade de extrair benefícios efetivos de determinada dotação, ou a habilidade de
transformar dotações em funcionamentos, é determinada pelos fatores de conversão
(conversion factors) (Crocker e Robeyns, 2010; Deakin, 2009; Sen, 2010) que, de acordo com
Goerne (2010), reúnem todas as circunstâncias que levam ao desenvolvimento ou privação
das capacitações ou funcionamentos. Crocker e Robeyns (2010) e Deakin (2009) identificam
três grupos principais de fatores de conversão: pessoais, ambientais e sociais (ou
institucionais).
Fatores pessoais, como idade avançada, doença, gravidez ou incapacidade de
locomoção, podem reduzir a habilidade do indivíduo em extrair os mesmos benefícios de um
conjunto de funcionamentos comparado a alguém que não se encontre nas mesmas
circunstâncias. Os fatores de conversão ambientais, por sua vez, diferenciam o conjunto
capacitário das pessoas em relação ao ambiente em que vivem (Sen, 2010). Por exemplo, em
locais com inundações ou secas constantes, com presença de vetores de doenças ou poluição,
as liberdades reais dos habitantes tendem a ser reduzidas. Já os fatores sociais diferenciam as
liberdades reais dos indivíduos de diferentes sociedades e, quando atreladas a determinados
fatores pessoais, podem resultar em desigualdade de capacitações entre grupos de uma mesma
sociedade, como entre mulheres e homens em uma sociedade machista ou entre estrangeiros e
naturais em um país xenófobo.
A liberdade real em escolher um trabalho valorizado pode ser limitada ou promovida
pelas características individuais e pelas características do mercado de trabalho de um país ou
região. Baixa escolaridade, por exemplo, pode restringir as oportunidades alternativas de
trabalho valorizadas pela pessoa, consistindo, portanto, em uma característica pessoal que
limita a liberdade real no trabalho. A discriminação por parte dos empregadores em relação a
determinado grupo populacional é uma característica do mercado de trabalho que pode
acarretar em uma restrição da liberdade real no trabalho dos indivíduos pertencentes a este
grupo.
Dentre os fatores de conversão pessoais relacionados ao trabalho, Bonvin (2012)
destaca as habilidades e competências individuais, que reúnem aspectos como diploma,
qualificação, competências técnicas e “competências sociais”, como capacidade de trabalhar
em grupo. Os fatores de conversão sociais reúnem, por sua vez, aspectos como oferta de
trabalho, condição de acesso ao trabalho, qualidade deste e aspectos concernentes à regulação
e aos valores presentes no mercado de trabalho (Bonvin, 2012). Oferta de serviços de
22
cuidados de crianças e idosos, baixa proteção do trabalhador por parte da legislação
trabalhista e discriminação racial e de gênero são alguns exemplos de fatores que impactam
de maneira relevante a liberdade real dos indivíduos no trabalho.
Os fatores de conversão relacionados à liberdade real no trabalho reúnem dimensões
que ultrapassam o mercado de trabalho, como questões relacionadas a gênero, raça, educação,
mobilidade urbana, entre outros. Esta diversidade de elementos determinantes do bem-estar
individual no trabalho deve ser observada durante a formulação de políticas públicas voltadas
à promoção do emprego, o que será detalhado na próxima subseção.
A discussão acerca da liberdade individual empreendida dentro da abordagem das
capacitações reúne diversos aspectos. A busca pelo bem-estar pessoal, apesar de ser uma
dimensão importante, não é única. A liberdade individual também inclui a busca pela
realização de objetivos não relativos ao bem-estar próprio. As liberdades reais reúnem duas
dimensões, a liberdade de oportunidades e a liberdade de processos (Bonvin, 2012;
Kerstenetzky, 2012). Segundo Sen (1985), estas duas noções de liberdade são produzidas,
respectivamente, dentro do aspecto do bem-estar e do aspecto do agente:
Both the ‘well-being aspect’ and the ‘agency aspect’ of persons have their own
relevance in the assessment of states and actions. Each aspect also yields a
corresponding notion of freedom (Sen, 1985, p.169).
O aspecto do bem-estar relaciona-se com a “liberdade real de oportunidades”
(opportunity freedom) (Bonvin, 2012), ou seja, a liberdade real em escolher entre
oportunidades e alternativas valorizadas, e reúne as noções de capacitação e funcionamentos.
O aspecto do agente, por sua vez, trata da “liberdade de processo” (process freedom), que
consiste na liberdade de participar efetivamente das decisões coletivas e das formulações de
políticas públicas (Bonvin, 2012). A liberdade de processo ou de participação remete ao papel
de agente dos indivíduos, “de alguém que age e ocasiona mudança e cujas realizações podem
ser julgadas de acordo com seus próprios valores e objetivos (...)” (Sen, 2010, p.34). O
aspecto do agente abarca, portanto, a realização de todos os objetivos e metas valorizados
pelo indivíduo e a liberdade para realizá-los (Crocker e Robeyns, 2010).
Whereas well-being freedom is freedom to achieve something in particular, viz.,
well-being, the idea of agency freedom is more general, since it is not tied to any
one type of aim. Agency freedom is freedom to achieve whatever the person, as a
responsible agent, decides he or she should achieve (Sen, 1985, p. 203).
A liberdade de processo e o aspecto do agente remetem à “capacitação por voz”
(capability for voice) ou liberdade real por voz, definida como a liberdade real do indivíduo
23
expressar seus desejos, expectativas e preocupações e fazê-los serem considerados nos
processos de decisão coletiva (Bonvin, 2012; Bonvin e Orton, 2009; Galster, Rosenstein e
Bonvin, 2009).
Capacitação é definida como a liberdade real em escolher dentre modos de vida
valorizados. Similarmente, liberdade real no trabalho consiste na liberdade efetiva em
escolher um trabalho valorizado. A diversidade dos seres humanos e de seus fatores de
conversão implica em um conjunto amplo e heterogêneo de “trabalhos valorizados”, diante do
qual a liberdade real por voz possui papel fundamental. Trabalhos valorizados por
determinados grupos podem não ser valorizados por outras pessoas. Portanto, diante de um
trabalho desvalorizado, os indivíduos devem ter liberdade para expor seus desejos e
preocupações, e os terem considerados, de forma a tornar o trabalho valorizado (Bonvin,
2012). Por outro lado, também deve ser garantida a liberdade real de negar um trabalho
desvalorizado a custos acessíveis (Bonvin, 2012).
A liberdade real no trabalho requer o conhecimento de qual trabalho é valorizado, o
que, por sua vez, demanda que os trabalhadores possuam liberdade real por voz. Os
indivíduos não devem ser vistos apenas como beneficiários passivos, mas como co-autores,
com participação ativa nas decisões coletivas (Bonvin, 2012; Sen, 2010). O aspecto do bemestar e o aspecto do agente ou a liberdade real no trabalho e a liberdade real por voz são
complementares. Conforme expõe Bonvin (2012), a capacitação no trabalho apresenta dois
caminhos, ou liberdade real em optar por não trabalhar 4 ou liberdade real por participar de
maneira efetiva das discussões e definições que envolvem a qualidade do trabalho, ou seja,
possuir liberdade real por voz. A liberdade real em optar sair do mercado de trabalho é um
dos determinantes da liberdade real por voz. Sem esta liberdade o poder de barganha do
trabalhador será reduzido, implicando em uma diminuição de sua liberdade real por voz
(Bonvin, 2012). Um exemplo de liberdade real por voz no mercado de trabalho consiste no
tipo de organização de trabalho identificado como “discretionary learning”. Encontrado de
maneira mais desenvolvida na Dinamarca, na Suécia e na Holanda, este tipo de organização
do trabalho se caracteriza por elevados níveis de autonomia no trabalho e de envolvimento
dos empregados nas discussões no ambiente de trabalho, que culminam em menor intensidade
4
A capacitação de não trabalhar, ou seja, a liberdade de não participação no mercado de trabalho é compatível
com a abordagem das capacitações (Kerstenetzky, 2012). É importante frisar a diferença entre a liberdade real de
não trabalhar e a escolha de um indivíduo pela inatividade por acreditar que não conseguirá uma colocação no
mercado de trabalho (devido, por exemplo, a um cenário negativo do mesmo), o denominado desemprego por
desalento.
24
de trabalho, melhor equilíbrio entre o trabalho e a vida pessoal e elevada satisfação com o
trabalho, entre outros (Valeyre et al., 2009).
1.2.2 As Políticas Ativas de Mercado de Trabalho e a Liberdade Real no
Trabalho
As políticas públicas impactam a vida e o bem-estar dos indivíduos e da sociedade.
Considerando a abordagem das capacitações, a relação entre as políticas públicas e a
liberdade real – de cada indivíduo ou da sociedade como um todo – pode ocorrer de forma
direta ou indireta. O impacto indireto ocorre através dos fatores de conversão, que são
diretamente alterados ou têm seus efeitos sobre as liberdades reais modificados pelas políticas
públicas. Fatores pessoais (e.g. doenças e baixa escolaridade), ambientais (e.g. poluição e
presença de vetores de doenças) e sociais podem ser transformados ou eliminados por
políticas públicas voltadas, por exemplo, à saúde, educação e preservação ambiental.
Os fatores de conversão expandem ou limitam as liberdades reais. As políticas públicas
podem interferir nesta relação, ampliando, reduzindo ou mesmo eliminando este efeito.
Discriminação no mercado de trabalho, por exemplo, constitui um fator de conversão social
que, associado a determinado fator pessoal, pode reduzir as liberdades reais no trabalho de
determinados grupos. Políticas de combate à discriminação, através de campanhas ou
legislação própria, buscam reduzir o impacto negativo deste fator sobre as liberdades reais no
trabalho. As políticas públicas, portanto, impactam indiretamente as liberdades reais
individuais ao agir sobre os fatores de conversão.
O impacto direto das políticas públicas sobre as liberdades reais ocorre quando aquelas
atuam sobre o conjunto de funcionamentos, ampliando-o ou reduzindo-o. Políticas públicas
de educação ou políticas de qualificação profissional, por exemplo, podem ampliar as
oportunidades de emprego acessíveis ao indivíduo, ampliando seu conjunto de
funcionamentos e, consequentemente, sua liberdade real de escolher o trabalho que valoriza.
Por outro lado, políticas que atrelam o recebimento de benefícios à inserção no mercado de
trabalho podem reduzir as liberdades reais do indivíduo ao forçá-lo a aceitar ou permanecer
em um trabalho que não valoriza. Ao impactar diretamente as liberdades reais, as políticas
públicas podem ser identificadas como fatores de conversão, mais especificamente fatores
sociais ou institucionais. Através delas o Estado pode atuar promovendo as liberdades reais
individuais e, portanto, o bem-estar individual e social.
25
No que concerne às liberdades reais no trabalho, estas podem ser impactadas por
diversas políticas públicas, dentre as quais se destacam as PAMT. Diante dos diversos efeitos
negativos do desemprego, que extravasam a escassez de renda (Sen, 2010), políticas passivas
de transferência de renda, como o seguro-desemprego, mostram-se insuficientes para lidar
com a queda do bem-estar individual. As PAMT, por outro lado, abrangem um conjunto
amplo de políticas que agem sobre a liberdade real do trabalho, podendo ser identificadas
como recursos coletivos que permitem aos beneficiários o controle sobre sua mobilidade
ocupacional (Bartelheimer et al., 2008).
A partir das PAMT o Estado pode garantir aos indivíduos a escolha real sobre a vida
profissional que valorizam, ou seja, a liberdade real do trabalho (Bonvin e Orton, 2009;
Galster, Rosenstein e Bonvin, 2009). O impacto das PAMT sobre as liberdades reais no
trabalho, entretanto, é potencial. A avaliação das políticas a partir da abordagem das
capacitações demanda a apreciação de diversos conceitos e questões levantadas por esta
abordagem.
O primeiro aspecto importante diz respeito aos fatores de conversão. As circunstâncias
pessoais, ambientais e sociais vividas por cada indivíduo diversificam suas necessidades e sua
habilidade em transformar direitos, serviços e benefícios em oportunidades reais, ou seja,
funcionamentos, e elevar sua liberdade real. Analisar as PAMT, considerando a diversidade
dos fatores de conversão, expõe duas questões pertinentes: a focalização das políticas e a
integração destas.
Considerando que o objetivo das PAMT consiste em elevar o bem-estar dos
beneficiários, prioritariamente em relação ao mercado de trabalho, a “diversidade dos seres
humanos” (Sen, 2010) deve ser levada em conta. Uma política pública que oferte a mesma
dotação de serviços ou bens para todos os indivíduos pode não atender às necessidades de
determinados grupos. Esta situação poderia ocorrer, por exemplo, devido à diversidade do
nível de escolaridade da população economicamente ativa. Um programa de qualificação
voltado a indivíduos com baixa escolaridade provavelmente impactaria de maneira mais
expressiva o conjunto de oportunidades deste grupo do que o de pessoas com um nível de
escolaridade elevado. Neste caso, uma política de qualificação direcionada apenas para os
trabalhadores com baixa qualificação poderia gerar resultados semelhantes a um menor custo.
A focalização das políticas surge como solução para estas questões, podendo, inclusive,
contribuir para reduzir as diferenças entre grupos sociais (Bartelheimer et al., 2008).
O direcionamento de uma política para um grupo específico envolve aspectos que
abarcam desde o bem-estar dos indivíduos pertencentes ao grupo focalizado até a manutenção
26
da própria política social. O estigma causado pela focalização produz efeitos negativos sobre
o respeito próprio, acarretando na redução do bem-estar individual e em uma menor procura
pelos próprios serviços, além de uma menor sustentabilidade política dos programas (Sen,
2010). No caso dos serviços públicos de emprego universais, mesmo que estes beneficiem
principalmente os grupos em desvantagem no mercado de trabalho, a focalização poderia
gerar estigma, com consequências negativas relevantes, como dificultar a coleta e ampliação
de vagas de emprego que permitiriam melhor inserção ocupacional dos usuários (Cacciamali,
2005).
O serviço público de intermediação de mão-de-obra (IMO) no Brasil, ofertado pelas
agências do Sistema Nacional de Emprego (SINE), apesar de ser universal, não se mostra
atrativo para todos os empregadores e trabalhadores. As principais ocupações ofertadas nas
agências do SINE são de baixa qualificação e remuneração (Marinho, Balestro e Walter,
2010), acarretando em uma focalização não proposital. A oferta de vagas apenas para o grupo
focalizado somada à demanda reduzida pelos serviços públicos de emprego por parte dos
trabalhadores – ou porque não se encaixam no grupo focalizado, ou porque, apesar de
pertencerem a este grupo, evitam utilizar o serviço para não sofrerem o estigma – reduzem o
conjunto de empregos acessíveis aos beneficiários e, consequentemente, ameaçam a liberdade
real no trabalho. A baixa sustentabilidade política resultante da focalização, por sua vez, pode
limitar a expansão das políticas em termos de qualidade, abrangência e financiamento,
reforçando os problemas anteriormente citados.
Surge um aparente impasse. A focalização de políticas origina problemas que podem
prejudicar a liberdade real dos beneficiários. Por outro lado, a consideração da diversidade
dos fatores de conversão entre os indivíduos é fundamental para atender suas reais
necessidades de maneira a promover sua liberdade real (no trabalho). A dualidade entre
focalização e universalização, entretanto, não é rígida. De acordo com Kerstenetzky (2012),
as políticas públicas em países muito desiguais devem dirigir-se para uma “universalização
com focalização”. Neste sistema, as políticas públicas, ao mesmo tempo em que abrangem
toda a população, dedicam atenção especial a grupos e indivíduos mais vulneráveis. Desta
maneira, toda a população seria beneficiada e os impactos negativos da focalização seriam
reduzidos, além disso, seriam consideradas as diferentes necessidades e demandas de cada
grupo, ampliando o potencial das políticas em promover as liberdades reais individuais.
A segunda questão suscitada pela diversidade dos fatores de conversão refere-se à
integração entre as PAMT e outras políticas públicas. Como discutido anteriormente, a
multiplicidade de fatores de conversão gera uma variedade de necessidades e, além disso,
27
resulta em habilidades distintas para transformar dotações em funcionamentos. A
universalização com focalização permite considerar estas diferenças no âmbito de cada
política pública. Contudo, as necessidades e demandas dos beneficiários de determinada
política muitas vezes extravasam sua área de atuação, além disso, a habilidade para converter
em uma oportunidade real determinado benefício concedido por uma política pode depender
de outras políticas públicas. Baixa escolaridade, inanição, doenças, difícil mobilidade urbana
são alguns fatores de conversão que limitam as liberdades reais no trabalho e que abarcam
outras áreas, como educação, combate à fome, saúde e transporte. A ligação entre diferentes
áreas e políticas sociais relaciona-se com o papel instrumental da liberdade.
A liberdade possui dois papéis essenciais no desenvolvimento e “enriquecimento da
vida humana”, o constitutivo e o instrumental (Sen, 2010). O papel constitutivo da liberdade
pode ser entendido a partir da noção de que o desenvolvimento ou o aumento do bem-estar
ocorre através da expansão das liberdades reais. A liberdade equivale, portanto, ao “fim” do
processo de desenvolvimento, possuindo valor intrínseco (Sen, 2010). O papel instrumental,
por outro lado, enfatiza a importância das liberdades reais como “meio” para o
desenvolvimento e expansão do bem-estar. Sen (2010) pontua que, devido à inter-relação
entre as liberdades reais, um tipo de liberdade 5 pode contribuir para a promoção de liberdades
de outros tipos e, consequentemente, para o desenvolvimento e o bem-estar individual.
A liberdade real no trabalho, portanto, não se dissocia da garantia de outras liberdades
reais, que podem ou não, estar relacionadas ao mercado de trabalho. Para que os beneficiários
das PAMT tenham uma escolha genuína e tornem-se capazes de desenvolver suas liberdades
reais deve haver uma integração entre medidas de proteção econômica, como benefícios
monetários, e medidas que promovem oportunidades, como treinamento e proteção no
emprego (Anderson, 2009). A integração entre as políticas de emprego, ativas e passivas,
possui importante papel na promoção das capacitações dos beneficiários (Bonvin e Orton,
2009).
Políticas passivas que garantem benefícios condizentes com as necessidades reais dos
beneficiários colaboram para a promoção de sua liberdade real. Um indivíduo desempregado
que recebe benefícios de seguro-desemprego que asseguram seu padrão de vida por um
período de, por exemplo, um ano, provavelmente terá maiores chances de se colocar em um
trabalho que valoriza do que um indivíduo que recebe um benefício relativamente baixo por
um curto período de tempo, o qual estará mais propenso a procurar qualquer trabalho que
5
Sen (2010) identifica cinco tipos de liberdades instrumentais: liberdades políticas, facilidades econômicas,
oportunidades sociais, garantias de transparência e segurança protetora.
28
melhore sua renda. Nas palavras de Bonvin, se os benefícios providos pelo sistema de
seguridade social “são muito baixos, então baixas remunerações podem ser impostas sobre os
trabalhadores” (Bonvin, 2012, p.14). Políticas passivas restritas podem, portanto, limitar o
impacto positivo de PAMT sobre as liberdades reais no trabalho.
As mudanças vivenciadas pelo estado de bem-estar moderno e os novos riscos sociais
resultantes destas, analisados na primeira parte deste capítulo, produziram demandas em
diversas áreas distintas, tornando a integração das políticas ainda mais importante. A
integração das PAMT com políticas de cuidado e um sistema educacional universal que
forneça educação integral e de qualidade para todas as faixas etárias, principalmente as mais
novas, é essencial para garantir as liberdades reais no trabalho, principalmente das mulheres.
A associação entre uma PAMT, como um curso de qualificação profissional, e uma política
de provisão pública de serviços de cuidado de crianças expande o conjunto de oportunidades
de trabalho acessíveis para mulheres (e homens) com filhos pequenos.
Os indicadores sobre trabalho parcial, apresentados na primeira parte do capítulo,
mostram como este tipo de trabalho é representativo para as mulheres ocupadas, podendo
indicar uma liberdade real no trabalho reduzida. É possível que parcela significativa destas
mulheres, mesmo possuindo a qualificação demandada por um trabalho de qualidade, não
possam aceitar um emprego de jornada completa por não terem acesso a um serviço de
cuidado. A integração entre as PAMT e as políticas de cuidado, além de poder elevar o
emprego feminino (Kerstenetzky, 2012), poderia também aumentar a qualidade do trabalho
daquelas já inseridas no mercado, contribuindo por duas vias para o aumento da liberdade real
no trabalho das mulheres. A importância dos serviços de cuidados é reforçada por Bonvin
(2012) ao apontar o equilíbrio entre a vida familiar e a vida no mercado de trabalho como um
dos determinantes do trabalho valorizado.
O aspecto do agente e a liberdade real por voz exercem papéis essenciais no que tange à
liberdade e bem-estar individuais, constituindo o segundo ponto a ser detalhado na avaliação
das PAMT a partir da abordagem das capacitações. Como discutido anteriormente, a garantia
do papel de agente aos beneficiários é fundamental para identificar que trabalho estes
valorizam e, consequentemente, para que as PAMT efetivamente ampliem as liberdades reais
no trabalho.
As políticas deveriam, idealmente, propiciar mecanismos que garantam uma
participação ativa dos beneficiários nas decisões coletivas. As pessoas deveriam “ser vistas
como ativamente envolvidas – dada a oportunidade – na conformação de seu próprio destino,
e não apenas como beneficiárias passivas dos frutos de engenhosos programas de
29
desenvolvimento” (Sen, 2010, p.77). A diversidade dos fatores de conversão reforça a
relevância da liberdade real por voz no desenho das PAMT. Nessa perspectiva, o objetivo das
PAMT deveria ser garantir a liberdade real por voz, definida anteriormente como a liberdade
real do indivíduo expressar-se e fazer-se ouvir nos processos de decisão coletiva.
Além dos beneficiários, o poder de agente também deveria ser garantido aos agentes
locais, responsáveis pela aplicação das políticas de emprego. A centralização de todas as
decisões, ou seja, uma governança do tipo de “cima para baixo” (top-down) (Bonvin, 2012;
Bonvin e Orton, 2009) prejudica a consideração das diferenças existentes entre as regiões e
entre os grupos populacionais em cada uma delas. As PAMT, de acordo com Bonvin e Orton
(2009), devem permitir algum “grau de manobra” para os agentes locais de maneira que estas
sejam, em algum nível, “feitas sob medida” (tailor-made) conforme as circunstâncias
regionais e pessoais.
A liberdade real por voz baseia-se, segundo Bonvin (2012), em quatro condições
principais: disponibilidade de recursos políticos, relacionada à habilidade dos trabalhadores
em se unirem e terem peso nos processos de decisões coletivas; disponibilidade de recursos
cognitivos, relacionada às habilidades de negociar e comunicar e ao acesso à informação;
disponibilidade de direitos, relacionada à garantia de meios de ação a partir da legislação e
dos acordos coletivos; e prontidão dos interlocutores, que depende, além da sua boa vontade,
das disposições legais sobre os empregadores.
No limite, a escolha do trabalho valorizado recai sobre cada indivíduo. A liberdade real
por voz a partir da representação democrática dos trabalhadores no processo decisório e na
execução das PAMT não garante que os desejos, demandas e necessidades de todos serão
atendidas, mas sim que serão consideradas (Bonvin, 2012). Diante disto, todos os
trabalhadores devem ser efetivamente livres para escolher sair de uma negociação, de um
emprego ou mesmo do mercado de trabalho. A garantia desta possibilidade é essencial para a
liberdade real no trabalho e para o poder de barganha dos trabalhadores e sua liberdade real
por voz. A garantia da liberdade participativa e do papel de agente pelas PAMT permite
alcançar de maneira mais ampla as necessidades dos beneficiários e, desta forma, tornar as
políticas mais efetivas na promoção da liberdade real de escolha do emprego.
As três questões levantadas, universalização com focalização, integração entre as
políticas e a importância da liberdade real por voz dos beneficiários, estão relacionadas entre
si. A discussão acerca da diversidade dos fatores de conversão levanta a relevância da atenção
especial das PAMT aos grupos mais vulneráveis dentro do mercado de trabalho. O
reconhecimento destas vulnerabilidades, por sua vez, passa pela liberdade dos beneficiários
30
em exercer seu poder de agente, possuir liberdade real por voz. Uma vez identificadas e
reconhecidas as necessidades e vulnerabilidades, o atendimento destas muitas vezes demanda
uma integração das PAMT com outras políticas sociais.
1.3 Conclusão
A análise das PAMT sob a abordagem das capacitações traz à tona questões que seriam
provavelmente ignoradas por perspectivas mais convencionais. Voltadas à avaliação da
eficiência das políticas a partir de indicadores como taxa de desemprego e nível salarial, estas
perspectivas (Oliveira e Rios-Neto, 2007; Severnini e Orellano, 2010; Reis, 2012; Musse e
Machado, 2013; Card, Kluve e Weber, 2010; Kluve, 2010) desconsideram a complexa relação
entre o bem-estar individual e a colocação no mercado de trabalho.
Além da condição presente dos indivíduos no mercado de trabalho, que abarca os
fatores relativos à qualidade do trabalho – que extravasam o salário e a condição de
ocupado/desempregado, os indicadores considerados pelas análises convencionais –, o bemestar individual no trabalho depende da liberdade real da pessoa escolher o trabalho que
valoriza. Partindo desta perspectiva e considerando que as políticas públicas sociais devem
expandir o bem-estar e a qualidade de vida da população, o objetivo das PAMT deveria ser
promover as liberdades reais no trabalho. Para tanto, alguns pontos importantes devem ser
considerados.
Uma política que vise à expansão das liberdades reais no trabalho deve considerar a
diversidade dos fatores de conversão, que resultam em diferentes necessidades e demandas de
cada grupo populacional, ao mesmo tempo em que atenta para as implicações da focalização
de políticas. Diante deste aparente conflito, as PAMT deveriam atender as diferentes
necessidades sem deixar de abranger a população como um todo, reduzindo assim os
impactos negativos da focalização.
A diversidade dos fatores de conversão somada ao papel instrumental da liberdade, que
frisa a interligação entre diversos tipos de liberdade, implica na necessidade da integração
entre as PAMT e outras políticas públicas, como políticas nas áreas da educação e saúde,
políticas passivas do mercado de trabalho e políticas de conciliação da vida familiar com o
trabalho. As políticas de cuidado são fundamentais para a promoção da liberdade real no
trabalho das mulheres.
Remetendo ao aspecto do agente, a importância da liberdade real por voz é o terceiro
ponto destacado. A promoção da liberdade real no trabalho por parte das PAMT depende da
31
liberdade real dos beneficiários em se expressarem e terem sua voz considerada nas decisões
coletivas. O papel ativo dos beneficiários, assim como um relativo “grau de manobra” dos
agentes locais, permite a identificação do que se considera um “trabalho valorizado” e o
conhecimento das demandas de cada mercado de trabalho regional. As PAMT devem ser
políticas até certo ponto feitas “sob medida” de maneira a promover efetivamente a liberdade
real no trabalho.
Uma PAMT que eleva a liberdade real no trabalho ou a capacitação no trabalho é
denominada “capability-friendly” (Bonvin, 2012). Apesar de serem potencialmente
“capability-friendly”, as políticas ativas efetivamente implantadas reúnem os fatores
anteriormente discutidos em graus diferentes e, portanto, impactam em graus diferentes as
liberdades reais no trabalho, podendo, inclusive, reduzi-las. Este último caso pode ser
observado em políticas que incentivam a (re)inserção dos indivíduos condicionando o
recebimento de benefícios sociais à sua participação no mercado de trabalho. A opção de não
participar do mercado de trabalho, que, como vista anteriormente, é essencial para a liberdade
real por voz e para a liberdade real no trabalho, seria eliminada, levando a uma redução da
liberdade real dos trabalhadores (Bartelheimer et al., 2008), além de reduzir suas chances de
adquirir maior qualificação e, posteriormente, melhor inserção no mercado de trabalho. A
adaptação da força de trabalho às demandas do mercado e a moralização de seu
comportamento também constituem medidas tomadas por PAMT que fogem do objetivo de
promover as liberdades reais no trabalho. Os tipos de PAMT e seus impactos sobre as
liberdades reais no trabalho serão discutidos no capítulo a seguir.
32
Capítulo 2 – Tipos de Políticas Ativas de Mercado de Trabalho e
Liberdade Real no Trabalho
Atualmente as PAMT integram as políticas de mercado de trabalho da maioria dos
países desenvolvidos e consistem em um importante componente da European Employment
Strategy (EES) (Bonoli, 2013; de la Porte e Jacobsson, 2012; Kluve, 2010). Esta difusão, no
entanto, encobre a amplitude e a diversidade das políticas reunidas sob a nomenclatura de
PAMT. Esta diversidade incentivou o desenvolvimento de uma variedade de classificações e
tipologias (Torfing, 1999; Taylor-Gooby, 2004) que, em sua maioria, dividem as políticas
entre “boas”, desenvolvedoras do capital humano do beneficiário, e “ruins”, que utilizam
mecanismos negativos para a (re)inserção do indivíduo no mercado de trabalho (Bonoli,
2013).
A partir da mesma lógica dicotômica, mas buscando abarcar em maior nível a
complexidade que envolve a diversidade das PAMT, a classificação desenvolvida por Bonoli
(2012, 2013) baseia-se em duas dimensões. A primeira dimensão diz respeito ao objetivo de
colocar os indivíduos em empregos reais não subsidiados 6, enquanto a segunda dimensão
refere-se às políticas que buscam investir no capital humano dos beneficiários. A partir destas
duas dimensões e da interseção entre elas, o autor identifica quatro tipos de PAMT: política
ativa de incentivo (incentive reinforcement), política ativa de assistência (employment
assistance), política ativa de ocupação (occupation) e política ativa de qualificação
(upskilling).
Os modelos de políticas de mercado de trabalho implantados pelos países não adotam
uma política ativa em particular, mas agregam uma diversidade de tipos (Bonoli, 2013).
Apesar desta “mistura”, cada tipo de PAMT pode ser identificado com determinado grupo de
países, permitindo a distinção de três regimes principais: nórdico, continental e anglo-saxão
(Bonoli, 2013).7 8
O presente capítulo objetiva analisar o conjunto das PAMT em seus diferentes tipos,
destacando sua variação geográfica e temporal, além de seus impactos sobre as liberdades
6
Bonoli (2013) define “emprego real não subsidiado” como trabalhos criados a partir de uma demanda por parte
de empregadores privados ou públicos e não para absorver o excesso de oferta de trabalho.
7
Bonoli (2013) analisa as PAMT para quatro regimes: nórdico, continental, anglo-saxão e mediterrâneo. O autor
inclui no regime nórdico, Dinamarca, Finlândia, Noruega e Suécia. O regime continental é formado por Áustria,
Bélgica, França, Alemanha, Holanda e Suíça. O regime anglo-saxão constitui-se de Austrália, Canadá, Nova
Zelândia, Irlanda, Reino Unido e Estados Unidos. O regime mediterrâneo inclui Grécia, Itália, Portugal e
Espanha. A análise das PAMT para o último regime será realizada de maneira mais reduzida na conclusão deste
capítulo, tendo em vista a reduzida importância destas políticas nos países mediterrâneos.
8
Os regimes utilizados por Bonoli (2013) se assemelham aos regimes de bem-estar social identificados por
Esping-Andersen (1999), inclusive na composição dos países.
33
reais no trabalho. Para tanto o capítulo está dividido em cinco seções. As quatro primeiras
abordam cada uma um tipo de PAMT, além de apresentar o regime que mais a utiliza e a
trajetória de um dos países no desenvolvimento destas políticas. A última seção conclui o
capítulo com uma análise sobre o impacto esperado dos diferentes tipos de PAMT sobre a
liberdade real no trabalho, além de uma breve discussão sobre as políticas ativas nos países do
regime mediterrâneo e nos países em desenvolvimento.
2.1 Política Ativa de Incentivo
As políticas ativas de incentivo reúnem medidas que buscam elevar o incentivo ao
trabalho dos indivíduos que recebem benefícios, sejam estes oriundos de políticas passivas de
mercado de trabalho, como o seguro-desemprego, ou de políticas assistenciais, como
benefícios para as famílias com filhos. Limitações do montante e do período de recebimento
do benefício, condicionalidades do seu recebimento à inserção no mercado de trabalho e
sanções ao não cumprimento das normas são alguns exemplos. Este tipo de política ativa é
muitas vezes implantado com o objetivo de garantir a participação dos indivíduos
desocupados em programas de outras PAMT, como cursos de qualificação ou IMO. As
políticas ativas de incentivo podem ser efetivas em aumentar a probabilidade de emprego dos
participantes (Kluve, 2010).
Medidas de incentivo ao trabalho são encontradas em todos os regimes analisados,
contudo são mais difundidas nos países do regime anglo-saxão (Card, Kluve e Weber, 2010).
Através de um “índice de intensidade do incentivo ao trabalho” (index of work incentive
intensity), Bonoli (2013) mostra que o regime anglo-saxão apresenta as políticas de incentivo
mais fortes, seguido do regime nórdico. Dentro do regime anglo-saxão, o Reino Unido
apresenta o segundo maior índice, atrás apenas da Austrália, país com incentivos ao trabalho
mais intensos.
O mercado de trabalho exerce papel fundamental no regime anglo-saxão, formado por
Austrália, Canadá, Nova Zelândia, Irlanda, Reino Unido e Estados Unidos. O baixo
investimento em políticas públicas, caracterizadas por focalização, baixos benefícios por
tempo limitado e fortes condicionalidades, torna o mercado de trabalho a principal fonte de
bem-estar. O pleno emprego constitui um dos principais pilares deste regime (Kerstenetzky,
2012), com as PAMT possuindo importância relevante na sua manutenção. O baixo gasto
com PAMT no regime anglo-saxão (0,32% do PIB em 2007) não significa um baixo
34
desenvolvimento das PAMT, mas a adoção de políticas menos custosas, como as políticas de
assistência ao emprego e de incentivos (Bonoli, 2013).
As políticas de mercado de trabalho inglesas caracterizam-se por elevada intensidade de
incentivos ao trabalho, benefícios focalizados e sujeitos a teste de meios e baixo nível de
regulamentação e proteção ao emprego (Bonoli, 2013). O estado de bem-estar “Beveridgiano”
que se formou no Reino Unido após a Segunda Guerra Mundial passou a entender o
desemprego como um fenômeno estrutural resultante da organização econômica, diferente da
anterior responsabilização do indivíduo pela Lei dos Pobres (Deakin, 2009). O Estado tornouse o responsável por garantir o bom funcionamento do mercado de trabalho assegurando o
acesso a este e garantindo o bem-estar individual em situações como desemprego, doença e
velhice (Deakin, 2009). Sua interferência, entretanto, deveria ser a menor possível,
implicando em benefícios focalizados e limitados ao nível de subsistência (Bonoli, 2013).
O cenário econômico do final da década de 1970 acarretou no abandono da agenda
keynesiana para a adoção da ideologia liberal, pautada em austeridade nos gastos e na
estratégia de welfare to work no mercado de trabalho (Bonoli, 2013; de la Porte e Jacobsson,
2012). A estruturação desta estratégia passou por uma contínua redução dos benefícios do
seguro-desemprego e uma intensificação das políticas de incentivo (Bonoli, 2013). Os
critérios de elegibilidade para os benefícios foram reforçados, o indivíduo desempregado a
mais de seis meses deveria provar que estava procurando emprego para continuar a recebê-los
(Bonoli, 2013).
O elevado desemprego, principalmente entre os jovens, na década de 1990 culminou na
implantação em 1998, com grande apoio popular, de diversas PAMT, denominadas “New
Deals” (Bonoli, 2013; Fraser, 2004). As políticas são focalizadas em alguns grupos de
indivíduos vulneráveis, jovens entre 18 e 24 anos desempregados há mais de seis meses,
desempregados de longo prazo com mais de 25 anos de idade, inativos com mais de 50 anos
de idade, pais e mães solteiros e pessoas com deficiências, sendo o programa para os jovens
aquele com maior orçamento (Fraser, 2004).
O New Deal é constituído de políticas de assistência ao emprego, políticas de
qualificação profissional (em menor medida) e políticas de incentivo. A principal medida,
identificada com o primeiro tipo de PAMT, consiste em programas que reúnem
aconselhamento individual, formulação de uma estratégia de ação pessoal, IMO e medidas
voltadas para lidar com problemas sociais (Bonoli, 2013; Fraser, 2004). O New Deal para os
jovens inclui o encaminhamento, após quatro meses de participação nos programas anteriores,
para educação básica ou treinamento profissional, para um emprego temporário subsidiado ou
35
para um emprego temporário voluntário (not-for-profit kind) (Bonoli, 2013; Fraser, 2004).
Estas medidas são acompanhas por políticas de incentivo, que condicionam o recebimento de
benefícios à participação nos programas. O Reino Unido destina aproximadamente 55% do
gasto com PAMT para as políticas de incentivo e de assistência ao emprego, figurando como
o país europeu com maior importância desses tipos de PAMT (Kluve, 2010).
As PAMT dos New Deals foram acompanhadas pela introdução do Working Families’
Tax Credit, mais tarde substituído pelo Working Tax Credit. A política consiste no reembolso
de créditos fiscais a indivíduos elegíveis, além de subsídios para gastos com cuidado dos
filhos (childcare) (Blundell et al., 2000). Inicialmente apenas casais com filhos ou pais
solteiros com baixa renda e comprovadamente ocupados eram elegíveis ao programa, que foi
expandido para abranger toda a população ocupada com baixa renda com mais de 16 anos
(Blundell et al., 2000). A obrigatoriedade de estar trabalhando por um determinado número de
horas semanalmente (definido conforme o perfil do indivíduo) em um trabalho pago faz do
Working Tax Credit uma política passiva com importante componente de incentivo ao
trabalho.
2.2 Política Ativa de Assistência ao Emprego
As políticas de assistência ao emprego consistem em serviços que buscam aumentar as
chances do indivíduo conseguir uma (re)colocação no mercado de trabalho através da
eliminação ou redução de alguns obstáculos (Bonoli, 2012, 2013). Um exemplo característico
são os serviços de IMO, que melhoram a troca de informações entre o empregador e o
trabalhador que procura emprego facilitando a combinação (matching). Os programas de IMO
apresentam impactos favoráveis sobre a duração do desemprego e a renda do trabalho,
especialmente no curto prazo (Card, Kluve e Weber, 2010).
Outros exemplos deste tipo de política são os programas de aconselhamento vocacional
e os empregos subsidiados. Políticas ativas de cuidado também podem ser identificadas como
políticas de assistência ao emprego, uma vez que eliminam uma importante barreira para a
entrada no mercado de trabalho de indivíduos com filhos, principalmente as mulheres
(Bonoli, 2013). Algumas políticas são voltadas para grupos específicos, como é o caso dos
empregos subsidiados para jovens que buscam o primeiro emprego ou para indivíduos em
situação de desemprego por um longo prazo.
O principal papel das políticas de assistência ao emprego é promover e acelerar o
contato entre o indivíduo desocupado e o mercado de trabalho, podendo ser identificadas
36
como complementares às outras PAMT. Por este motivo, este tipo de política é encontrado em
todos os regimes, sendo particularmente mais desenvolvida nos regimes anglo-saxão e
nórdico (Bonoli, 2013).
2.3 Política Ativa de Ocupação
As políticas ativas de ocupação caracterizam-se por baixo investimento em capital
humano e baixo incentivo para a colocação dos beneficiários em empregos reais não
subsidiados. Seu objetivo consiste em manter os desempregados ocupados com determinada
atividade, não necessariamente dentro do mercado de trabalho, prevenindo, desta forma, a
deterioração do capital humano da força de trabalho (Bonoli, 2012, 2013). Alguns exemplos
de políticas de ocupação são a criação de empregos públicos temporários ou em organizações
sem-fins lucrativos e programas de treinamento sem impacto efetivo sobre o capital humano
dos participantes.
A redução da taxa de desemprego aberto é um dos impactos potenciais (nem sempre
efetivados) das políticas de ocupação. Entretanto, a queda do desemprego não é resultado da
inserção efetiva dos indivíduos no mercado de trabalho, mas decorre da diminuição da oferta
de trabalho através da colocação dos indivíduos desocupados em atividades e empregos
temporários à margem do mercado de trabalho. Apesar dos efeitos esperados, avaliações
apontam que as políticas de criação direta de emprego frequentemente se apresentam
prejudiciais para a probabilidade de emprego dos participantes (Kluve, 2010).
As políticas de ocupação agem como atenuantes dos efeitos negativos do desemprego,
possuindo um caráter semelhante ao das políticas passivas de mercado de trabalho.
Entretanto, ao contrário destas, as políticas ativas de ocupação mantêm o indivíduo em
contato com o mercado de trabalho, ainda que não inserido neste, além de não conferirem
benefícios monetários. Os países do regime continental figuram como os principais
utilizadores deste tipo de política ativa (Bonoli, 2013).
O regime continental é heterogêneo em relação ao gasto em PAMT. Reunindo Áustria,
Bélgica, França, Alemanha, Holanda e Suíça, o investimento em PAMT em relação ao PIB
varia entre níveis semelhantes ao regime nórdico, como o caso da Bélgica e da Holanda, com
respectivamente 1,2% e 1,1% em 2007, e níveis de investimento mais baixos, mas ainda
assim maiores que os observados entre os países anglo-saxões, como o caso da Suíça, que
investiu 0,6% do PIB em políticas ativas em 2007 (Bonoli, 2013). Por outro lado, os países do
regime continental compartilham características importantes no que diz respeito às PAMT.
37
A organização familiar tradicional, caracterizada pelo homem provedor e a mulher
cuidadora e dona de casa (male-breadwinner female-carer model), encontra-se na base do
modelo continental (de la Porte e Jacobsson, 2012). Como resultado, as políticas e estratégias
sobre o mercado de trabalho baseiam-se principalmente na provisão de emprego estável para
o homem chefe de família (Kerstenetzky, 2012). O resultado deste modelo familista é um
mercado de trabalho marcado por importante desigualdade de gênero.
O status ou posição ocupacional possui elevada importância no regime continental.
Com base no “princípio da equivalência”, a distribuição dos benefícios deve ser equivalente à
contribuição realizada pelo indivíduo durante seu período ativo (Bonoli, 2013; Kerstenetzky,
2012). Este mecanismo reforça as desigualdades no mercado de trabalho entre os “incluídos”
(insiders), trabalhadores protegidos e em empregos estáveis e bem remunerados, e os
“excluídos” (outsiders), trabalhadores desprotegidos e em empregos precários (Kersteneszky,
2012). A baixa mobilidade no mercado de trabalho, resultado do elevado grau de proteção ao
emprego, intensifica esta segmentação, conferindo-lhe um aspecto permanente. As políticas
que reforçam as desigualdades no mercado de trabalho, juntamente com a forte legislação de
proteção ao emprego surgem como importantes fatores limitantes ao desenvolvimento de
outras PAMT nos países do regime continental, entre os quais a Alemanha figura como
principal exemplo.
A criação de um sistema de seguridade social e a auto-regulação do mercado de trabalho
alemão por parte de seus atores remonta ao final do século XIX (Bonoli, 2013). A defesa
deste sistema pela conservação do modelo de família “homem provedor/mulher cuidadora” e
da segmentação entre “incluídos” e “excluídos” no mercado de trabalho dificultou reformas e
inclusão de novas políticas. O sistema de treinamento vocacional, desenvolvido no contexto
da auto-regulação, caracterizava-se por ser um sistema dual, através do qual o trabalhador
frequentava o treinamento profissional ofertado pelos empregadores dentro das empresas e,
simultaneamente, a escola profissional pública (Bonoli, 2013).
O Employment Promotion Act de 1969 modificou o cenário das PAMT na Alemanha ao
introduzir o treinamento vocacional nas atribuições do sistema de seguro-desemprego
(Bonoli, 2013). A nova legislação fortaleceu o papel das PAMT tornando o treinamento
profissional responsabilidade do Estado e introduzindo programas de criação de emprego.
Apesar destas mudanças, a resposta inicial ao desemprego gerado pelas crises da década de
1970 baseou-se em políticas passivas, principalmente em estratégias de aposentadoria
precoce, que objetivam a redução do desemprego pela diminuição da oferta de trabalho, não
se preocupando com um retorno, mesmo que futuro, ao mercado de trabalho. A partir de
38
meados da década de 1970, as políticas ativas de ocupação (criação de empregos e
treinamento) passaram a ser utilizadas como medida para reduzir o desemprego através da
diminuição da oferta de trabalho (Bonoli, 2013).
No início dos anos 2000, a soma de um escândalo envolvendo a falsificação de
estatísticas pelos agentes do Serviço Público de Emprego (SPE) alemão com um déficit
orçamentário crônico e um baixo nível de eficiência do Serviço resultou na formação da
Comissão Hartz, que apresentou propostas para a modernização do SPE e das políticas de
mercado de trabalho em 2002 (Bonoli, 2013; Kemmerling e Bruttel, 2005). A implantação das
medidas, conhecidas como Reforma Hartz, ocorreu ao longo dos três anos seguintes à
publicação das propostas. Kemmerling e Bruttel (2005) classificam as medidas em três
grupos: reforma do SPE alemão, reforma do sistema de seguro-desemprego e, em menor
número, introdução de medidas de ativação para aumentar a participação no mercado de
trabalho.
As políticas de assistência ao emprego introduzidas pela Reforma Hartz trouxeram
como característica um atendimento mais individualizado, utilizando como principal
ferramenta o desenho do perfil do indivíduo desocupado através de entrevistas e
questionários, que permitiam estimar suas necessidades (Kemmerling e Bruttel, 2005). A
IMO passou a ser ofertada por uma combinação de agências públicas e privadas. Os
indivíduos desempregados por mais de seis semanas possuem direito a um vale (voucher) para
contratar os serviços de IMO de uma agência privada, que recebe o valor apenas mediante
sucesso na colocação do indivíduo no mercado de trabalho (Kemmerling e Bruttel, 2005). A
Personal Service Agentur (PSA), por sua vez, consiste em um conjunto de agências públicas
de emprego temporário, visto como uma transição entre o desemprego e o trabalho estável. O
emprego por conta-própria foi apontado como uma alternativa ao desemprego através da
criação de um programa de estímulo ao microempreendedor (Bonoli, 2013; Kemmerling e
Bruttel, 2005).
O fortalecimento de políticas de incentivo foi outra medida tomada pela Reforma Hartz.
Conforme a nova definição de “trabalho adequado” (suitable work), indivíduos
desempregados por mais de um ano que recebem o benefício de desemprego (Unemployment
Benefit II)9 são obrigados a aceitar qualquer trabalho que não seja ilegal, independente das
9
O Unemployment Benefit II, também criado na Reforma Hartz, resulta da junção do seguro desemprego de
longo-prazo com o benefício assistencial aos indivíduos sem acesso ao seguro-desemprego. O resultado foi um
benefício muitas vezes menor do que o anteriormente ofertado pelo seguro-desemprego de longo-prazo (Bonoli,
2013).
39
qualificações e ocupações anteriores do indivíduo e do salário ofertado, que pode ser inferior
ao salário definido em acordos coletivos (Kemmerling e Bruttel, 2005).
As diversas medidas da Reforma Hartz, acompanhadas por cortes no orçamento dos
programas de treinamento profissional e de criação de emprego (Kemmerling e Bruttel,
2005), mostraram-se impopulares (Bonoli, 2013). A Reforma foi criticada tanto por ser
reduzida frente à necessidade de mais reformas fundamentais quanto por ser muito ampla e
aproximar demasiadamente o país da desregulamentação neoliberal, no entanto, alguns a
vêem como o primeiro passo da Alemanha para fora da estagnação (Kemmerling e Bruttel,
2005).
2.4 Política Ativa de Qualificação Profissional
A política ativa de qualificação profissional caracteriza-se por forte orientação para a
inserção do indivíduo em empregos reais e forte investimento em capital humano, voltando-se
principalmente para aqueles que não conseguiram auferir benefício líquido do sistema
educacional ou cujas habilidades tornaram-se obsoletas (Bonoli, 2012, 2013). A inserção dos
indivíduos no mercado de trabalho ocorre através da expansão de suas habilidades e
capacidades (Bonoli, 2012; de la Porte e Jacobsson, 2012). Em meta-análise realizada para
137 avaliações de programas de PAMT de 19 países europeus, os programas de qualificação
profissional apresentam baixa probabilidade de gerar impactos positivos significativos sobre
as taxas de emprego após a participação no programa (Kluve, 2010). Por outro lado, as
políticas ativas de incentivo e de assistência ao emprego mostram um melhor desempenho.
Avaliações de impacto destes tipos de PAMT apresentam uma probabilidade de 30 a 50
pontos percentuais maior que as avaliações sobre programas de treinamento em estimar um
impacto positivo significativo (Kluve, 2010). No entanto, outra meta-análise, esta realizada
para 199 avaliações de programas de 26 países ao redor do mundo, mostra que os programas
de qualificação profissional não são particularmente efetivos no curto-prazo (um ano), mas
apresentam relativo impacto positivo após dois anos sobre aspectos da situação no mercado de
trabalho (probabilidade de empregar-se, salário e duração da situação de desemprego) (Card,
Kluve e Weber, 2010).10
10
Os programas de treinamento mostram uma probabilidade de apresentar impactos positivos e significativos
sobre retornos do mercado de trabalho no curto-prazo (probabilidade de empregar-se, salário e duração da
situação de desemprego) 4 pontos percentuais maior do que os programas com tipos de PAMT misturadas.
Quando considerado o impacto no médio-prazo, os programas de treinamento apresentam uma probabilidade 74
pontos percentuais maior (Card, Kluve e Weber, 2010).
40
Para Kluve (2010), além do aumento do capital humano este tipo de política ativa
também objetiva o aumento da produtividade e da empregabilidade dos participantes. A
qualificação profissional é a PAMT mais comumente utilizada, sendo identificada pelo autor
como a PAMT “clássica”. Além dos desocupados, principal público-alvo das PAMT, a
qualificação profissional também pode beneficiar os indivíduos já inseridos no mercado de
trabalho e que procuram melhorar a qualidade de seu trabalho através da qualificação ou que
desejam mudar de atividade.
As políticas de qualificação (upskilling) identificadas por Bonoli (2012, 2013) não
reúnem todas as políticas de qualificação profissional, mas apenas aquelas que investem
pesadamente no capital humano. Abrangem, portanto, programas de qualificação de longo
prazo, que ampliam o capital humano, e não programas de curto prazo que visam apenas à
manutenção deste capital, como é caso das políticas de ocupação analisadas anteriormente. Os
cursos de qualificação podem fornecer uma formação geral ou uma formação específica
(Kluve, 2010).
Comparativamente aos outros regimes, os países do regime nórdico apresentam o maior
desenvolvimento das políticas ativas de qualificação (Bonoli, 2013). Estas políticas são
acompanhadas por políticas passivas de mercado de trabalho, generosas em relação ao valor e
ao período do benefício, e políticas de conciliação da vida familiar com o trabalho, como os
serviços públicos de cuidado (Kerstenetzky, 2012; Knotz, 2012). A combinação de PAMT é
particularmente comum nos países nórdicos (Card, Kluve e Weber, 2010). O regime nórdico
caracteriza-se por um elevado nível de investimento em PAMT, o gasto médio com PAMT
em relação ao PIB é o mais elevado entre os quatro regimes, atingindo 0,98% do PIB em
2007, contra 0,88% do regime continental, 0,32% do regime anglo-saxão e 0,45% do regime
mediterrâneo (Bonoli, 2013).
As trajetórias das políticas de emprego dos países nórdicos, entretanto, são bastante
diferentes entre si. A Suécia foi pioneira na utilização de PAMT com a implantação do
modelo Rehn-Meidner no início da década de 1950. O modelo tinha como objetivo sustentar
o pleno emprego alcançado na época da Segunda Guerra Mundial, além de promover a
distribuição salarial igualitária, a modernização da indústria sueca e a redução e estabilização
dos preços (Bonoli, 2012, 2013; Forslund e Krueger, 1997).11
11
O modelo Rehn-Meidner baseava-se em três pilares. O primeiro consistia em uma política solidária de
salários, que objetivava a igualdade de pagamento para trabalhos iguais, independente do nível de produtividade
de cada firma (Forslund e Krueger, 1997), gerando uma forte pressão igualitária na distribuição salarial (Bonoli,
2012, 2013). O segundo pilar era formado por um conjunto de políticas de estabilização voltadas à estabilização
da inflação, entre as quais se destacava a política fiscal (Forslund e Krueger, 1997). Estas duas medidas
41
As PAMT implantadas pelo modelo Rehn-Meidner abrangiam políticas de qualificação
profissional, de IMO e de criação de empregos públicos, além de políticas de incentivo. Estas
últimas consistiam em condições para receber o benefício do seguro-desemprego. Os
beneficiários deveriam procurar ativamente por um emprego e aceitar uma oferta de um
trabalho adequado, a recusa de uma oferta de trabalho poderia levar à expulsão do segurodesemprego (Forslund e Krueger, 1997).
A criação de empregos públicos temporários ganhou grande enfoque no país no decorrer
das décadas de 1970 e 1980, aproximando as PAMT suecas das políticas de ocupação,
características dos países do regime continental (Bonoli, 2013). A participação em PAMT
passou a habilitar os indivíduos para novos períodos de seguro-desemprego (Forslund e
Krueger, 1997). Diante destas mudanças as PAMT passaram a ter a função de reduzir a oferta
de trabalho e o desemprego aberto, ao invés de promover a qualificação e a inserção efetiva
dos indivíduos no mercado de trabalho.
Diversas reformas e mudanças foram iniciadas na metade da década de 1990,
fortalecendo a orientação pró-emprego das PAMT e caracterizando, para alguns autores, uma
reorientação das PAMT suecas para o modelo original (Bonoli, 2013). A participação em
programas de PAMT deixou de habilitar para o recebimento do seguro-desemprego e os
trabalhadores desocupados por mais de cem dias passaram a poder ser exigidos a aceitar
trabalho em qualquer lugar no país a um salário até 10% menor que o benefício do seguro
(Bonoli, 2013).
Apesar de a Suécia ser pioneira na utilização de PAMT, desde meados dos anos 2000 a
OCDE e a European Comission defendem o modelo de flexiseguridade dinamarquês como o
exemplo a ser seguido pelos países da UE (Chahad, 2009; de la Porte e Jacobsson, 2012).
A ênfase da Dinamarca em políticas passivas (como esquemas de aposentadoria
precoce) frente às crises dos anos 1970 e 1980 não foi eficiente na redução da taxa de
desocupação, que alcançou 12% em 1993 (Bonoli, 2013; Chahad, 2009). O modelo de
flexiseguridade surgiu em resposta ao elevado desemprego.12 As reformas, iniciadas em 1994,
foram acompanhadas por um aumento do investimento em PAMT de 0,4% do PIB em 1980
incentivaram as indústrias suecas a buscar ganhos de produtividade através de investimento em tecnologia,
impulsionando a modernização da indústria sueca. A falência de indústrias que não conseguiram acompanhar
esse processo motivou a implantação de PAMT, o terceiro pilar do modelo. O papel das PAMT consistia no
atendimento dos trabalhadores desempregados oriundos destas indústrias que, após participarem de programas
de treinamento e qualificação profissional, conseguiam recolocar-se no mercado de trabalho (Bonoli, 2012,
2013; Forslund e Krueger, 1997).
12
O modelo de flexiseguridade tem origem em diversos acordos estabelecidos entre sindicatos de trabalhadores e
representantes de empresas a partir do final do século XIX (Bonoli, 2013; Chahad, 2009). A tradição de
cooperação entre os atores sociais foi uma característica importante na constituição deste modelo.
42
(um terço do investido pela Suécia no mesmo ano) para 1,3% do PIB em 2007 (0,2 pontos
percentuais a mais do que investido pela Suécia) (Bonoli, 2013).
O modelo de flexiseguridade reúne três elementos principais: um mercado de trabalho
flexível, caracterizado por elevada mobilidade da força de trabalho e baixa proteção ao
emprego, uma ampla rede de seguridade social, com benefícios de seguro-desemprego com
alta taxa de reposição e longa duração, e um amplo conjunto de PAMT, com enfoque nas
políticas de qualificação profissional (Chahad, 2009; Hendeliowitz, 2008). Apesar da baixa
proteção ao emprego fazer uma grande parcela da população ser afetada pelo desemprego,
aproximadamente 20% dos trabalhadores passa pela situação de desemprego a cada ano, a
taxa de desemprego da Dinamarca é uma das menores entre os países da OCDE
(Hendeliowitz, 2008). Este cenário é explicado pelo equilíbrio entre um mercado que favorece
demissões e contratações e uma rede de políticas passivas e ativas que apóiam o indivíduo
desocupado e proporcionam seu retorno efetivo ao mercado de trabalho. A baixa proteção ao
emprego é contrabalançada por uma elevada proteção ao indivíduo (Chahad, 2009).
A flexibilidade com segurança proporciona uma situação de ganho-ganho (win-win
situation) tanto para as empresas, que podem ajustar rapidamente sua força de trabalho às
flutuações econômicas sem importantes mudanças de custo, quanto para os trabalhadores, que
tem o risco do desemprego coberto pela rede de seguridade social e são reinseridos no
mercado de trabalho através de PAMT (Chahad, 2009). A taxa de reposição do segurodesemprego é elevada, cerca de 90% do salário anterior para indivíduos com baixa renda, com
duração de quatro anos13 (Bonoli, 2013; Chahad, 2009). Após dois anos recebendo o
benefício (seis meses no caso dos jovens), os desempregados possuem tanto o direito como a
obrigação de participar das PAMT, como programas de treinamento e qualificação
profissional (Bonoli, 2013).
As PAMT do modelo de flexiseguridade são descentralizadas, individualizadas e
enfatizam programas de qualificação profissional com foco no treinamento geral, mas
também contam com políticas de incentivos, reforçadas ao longo da década de 1990 (Bonoli,
2013; Chahad, 2009). O modelo dinamarquês se apóia ainda no treinamento vocacional de
longo-prazo (life-long learning) para trabalhadores não qualificados ou qualificados em
condição de desocupação ou ocupação (Chahad, 2009). Com origem em 1960, o treinamento
vocacional de longo-prazo é planejado e administrado pelas empresas e sindicatos e
13
A duração do benefício de seguro-desemprego era de sete anos em 1994, passando para cinco anos em 1996 e
quatro anos em 1998 (Bonoli, 2013).
43
financiado pelo Estado, o que garante a prevalência de um treinamento mais geral do que
específico (Chahad, 2009).
2.5 Tipos de Política Ativa de Mercado de Trabalho: Impacto Esperado
sobre a Liberdade Real no Trabalho e Outras Considerações
A análise da trajetória dos países em relação às políticas de emprego empreendida por
Bonoli (2013) mostra que o cenário econômico e, consequentemente, a situação do mercado
de trabalho vivida por cada país exerce forte influência na escolha das políticas adotadas.
As crises das décadas de 1970 e 1980 e a consequente elevação das taxas de
desemprego culminaram na adoção de políticas ativas de ocupação por grande parte dos
países europeus, inclusive aqueles pertencentes ao regime nórdico. A redução do desemprego
continuou a ser o objetivo das PAMT, entretanto este resultado não seria alcançado via
(re)inserção dos beneficiários em empregos não subsidiados, mas prioritariamente através da
redução da oferta de trabalho por políticas ativas de ocupação. Além destas, uma ampla
política de aposentadoria precoce foi adotada pelos países do regime continental.
Importantes transformações no mercado de trabalho e na economia em geral marcaram
a década de 1990. A globalização e o consequente aumento da competição internacional
geraram uma corrida por ganhos de produtividade e um processo de contínua transformação
tecnológica, elevando a demanda por uma força de trabalho qualificada e com conhecimentos
atualizados. A precarização das relações de trabalho tornou-se uma realidade preocupante.
Diante deste quadro iniciou-se uma mudança de orientação das políticas de emprego de
grande parte dos países desenvolvidos para a ativação da força de trabalho, processo
denominado por Bonoli (2013) como “activation turn”.
O regime nórdico apresentou a partir da década de 1990 um maior desenvolvimento das
políticas ativas de qualificação, principalmente na Dinamarca, e uma ampliação das políticas
ativas de incentivo e de assistência ao emprego. Atreladas a estas se encontram políticas
passivas de mercado de trabalho amplas e generosas e políticas de conciliação da vida
familiar com o trabalho, como as políticas públicas de cuidado.
A orientação para a ativação no regime anglo-saxão, por sua vez, caracterizou-se pela
adoção de políticas ativas de qualificação, de assistência ao emprego e de incentivo, com
grande ênfase no último tipo. Soma-se a este quadro políticas passivas de mercado de trabalho
pouco generosas em termos do montante do benefício e do período de recebimento, além de
um baixo investimento em políticas públicas de conciliação da vida familiar com o trabalho.
44
As características sociais e institucionais dos países do regime continental tornam lenta
a mudança de orientação das políticas de emprego para a ativação. No entanto, esta vêm
ocorrendo ao longo da última década, com aumento das políticas de incentivo e de assistência
ao emprego.
A mudança de orientação das PAMT ao longo das décadas indica que o cenário da
economia em geral e do mercado de trabalho em particular são determinantes na escolha da
política a ser adotada. A (re)inserção do beneficiário no mercado de trabalho, por mais
desenvolvida, generosa e ampla que seja a PAMT, depende da disponibilidade de vagas, ou
seja, da demanda por trabalho. Partindo desta consideração, a adoção das políticas ativas de
ocupação ocorreria em períodos de reduzida demanda por mão de obra, como nas crises que
permearam as décadas de 1970 e 1980. Neste cenário de escassez de oferta de vagas, a criação
de empregos públicos e a colocação dos indivíduos em atividades marginalmente ligadas ao
mercado de trabalho surgem como mecanismos para manter a força de trabalho ativa ou
socialmente inserida enquanto aguarda pela recuperação da demanda por trabalho não
subsidiado.
As políticas ativas de qualificação, por outro lado, seriam adotadas em períodos nos
quais há demanda por mão de obra, principalmente qualificada. A partir da qualificação
profissional os beneficiários conseguiriam inserir-se em um primeiro emprego, sair da
situação de desemprego, mudar de atividade ou mesmo acompanhar as mudanças
tecnológicas da atividade que exerce. A presença de políticas de incentivo e de assistência ao
emprego, apesar de serem observadas ao longo de todas as décadas, recebem maior relevância
em períodos de maior busca pela colocação dos indivíduos em empregos reais não
subsidiados.
No que concerne aos impactos das PAMT sobre os resultados no mercado de trabalho
dos beneficiários (redução do desemprego e aumento da renda do trabalho), há pouco
consenso acerca da efetividade destes impactos, assim como qual seria o melhor tipo de
política ativa (Kluve, 2010). No entanto, as meta-análises realizadas por Card, Kluve e Weber
(2010) e Kluve (2010) indicam algumas conclusões.
Os programas de criação direta de emprego, característicos da política ativa de
ocupação, mostram uma probabilidade significativamente menor de apresentar efeitos de
tratamento positivos (menor em 24,8 pontos percentuais)
e uma probabilidade
significativamente maior de apresentar efeitos negativos (maior em 17,4 pontos percentuais)
em relação aos programas de política ativa de qualificação (Kluve, 2010). Os programas das
políticas ativas de incentivo e de assistência ao emprego, por sua vez, apresentam
45
probabilidade significativamente maior de apresentar efeitos de tratamento positivos (maior
em 44,1 pontos percentuais) e uma probabilidade significativamente menor de apresentar
efeitos negativos (menor em 19,5 pontos percentuais) em relação aos programas de política
ativa de qualificação (Kluve, 2010). Estes resultados são corroborados por Card, Kluve e
Weber (2010), contudo apenas no curto-prazo. Os autores concluem que, apesar dos
programas de assistência ao emprego se apresentarem mais efetivos que os programas de
qualificação profissional no curto prazo, os ganhos de políticas que ampliam o capital humano
são maiores quando considerados horizontes de avaliação mais longos.
No entanto, como apresentado e discutido no primeiro capítulo, os impactos das PAMT
sobre os beneficiários vão além das variáveis comumente utilizadas nas avaliações de
impacto, como o desemprego e a renda do trabalho. Dessa forma, além dos efeitos
identificados no parágrafo anterior, as PAMT podem impactar a liberdade real no trabalho dos
indivíduos. Do ponto de vista da promoção da liberdade real no trabalho, não existe uma
dicotomia entre políticas que permitem uma total liberdade e políticas que acarretem em uma
total privação desta, mas sim uma gradação. Cada tipo de PAMT deve ser, portanto, analisada
em separado.
As políticas de incentivo se espalham por todos os países dos três regimes analisados.
Apesar de apresentarem maior peso entre os países do regime anglo-saxão, tanto em termos
de gastos quanto em termos de intensidade, a importância desse tipo de política ativa cresceu
em todos os regimes ao longo ao longo do “activation turn”. A ideia que permeia estas
políticas, de acordo com Jenson (2012), é de que “qualquer trabalho é um bom trabalho”
(“any job is a good job”). As chances de escolha ocupacional dos beneficiários podem ser
reduzidas pelas políticas de incentivos (Kerstenetzky, 2012). Condicionar o recebimento de
benefícios à participação no mercado de trabalho ou reduzir as alternativas a esta resulta em
uma redução da liberdade individual de escolha do trabalho que o indivíduo valoriza, uma vez
que este se verá forçado, direta ou indiretamente, a retornar rapidamente ao mercado de
trabalho, independente da qualidade do emprego no qual se colocará. Além disso, adaptar a
mão de obra moralizando seu comportamento14 não corresponde a um aumento das liberdades
reais individuais (Bonvin e Orton, 2009), mas sim a uma diminuição destas, tendo em vista a
eliminação da alternativa de não participar do mercado de trabalho (Bartelheimer et al., 2008).
14
Julgamentos e expectativas morais sobre os beneficiários das PAMT acabam levando a abordagens punitivas e
à percepção do indivíduo desocupado como “passivo” (Bonvin e Orton, 2009). Neste sentido, a ativação dos
beneficiários corresponderia a uma mudança (forçada) de um comportamento “passivo” para um comportamento
“ativo” moralmente mais aceito.
46
Semelhante às políticas de incentivo, as políticas ativas de assistência ao emprego
permeiam todos os regimes. Além de apresentarem uma forte orientação para a efetiva
inserção do indivíduo no mercado de trabalho, as políticas de assistência permitem que os
indivíduos utilizem seu capital humano de uma melhor maneira, podendo, inclusive, elevar
modestamente esse capital (Bonoli, 2013). O melhor uso do capital humano é resultado da
eliminação de obstáculos para a entrada no mercado de trabalho, que tem como consequência
a ampliação das oportunidades reais de trabalho acessíveis, ou seja, da liberdade real no
trabalho do beneficiário.
As políticas ativas de ocupação, bastante utilizadas pelos países do regime continental,
indicam, por sua vez, um impacto potencial menor na promoção da inserção efetiva dos
desempregados no mercado de trabalho. Ao manter inalterado o conjunto individual de
oportunidades reais no mercado de trabalho, este tipo de política ativa sustentaria as
desigualdades de liberdade real no trabalho que atingem os grupos de trabalhadores mais
vulneráveis, formados pelas mulheres, desempregados de longo prazo, jovens, idosos,
indivíduos com baixa escolaridade e imigrantes, os “excluídos” do regime continental.
O último tipo de PAMT analisado, a política ativa de qualificação, expandiria e
atualizaria as habilidades dos beneficiários através do investimento em capital humano,
ampliando o conjunto de trabalhos (reais não subsidiados) que este podem efetivamente
exercer. Dessa maneira, as políticas de qualificação poderiam contribuir de forma relevante
para a promoção da liberdade real no trabalho.
Avaliando os tipos de PAMT, idealmente as políticas de qualificação possuem maior
grau de promoção de liberdade real no trabalho, enquanto as políticas de incentivo encontramse no outro extremo, com menor grau de promoção da liberdade real no trabalho. As políticas
de assistência ao emprego e de ocupação encontram-se entre as duas pontas.
A análise dos tipos de PAMT permite uma primeira avaliação do impacto das políticas
sobre a liberdade real no trabalho. Entretanto, como visto ao longo do capítulo, os tipos de
política ativa não são implantados de maneira isolada pelos países. Diferentes formas de
interação entre as PAMT e outras políticas de mercado de trabalho, e também outras políticas
públicas, acarretam em diferentes impactos sobre a liberdade real no trabalho dos
beneficiários.
A orientação para a ativação no regime anglo-saxão caracterizou-se pela adoção de
políticas ativas de qualificação, de assistência ao emprego e de incentivo, com grande ênfase
no último tipo. Soma-se a este quadro políticas passivas de mercado de trabalho pouco
generosas em termos do montante do benefício e do período de recebimento, além de um
47
baixo investimento em políticas públicas de conciliação da vida familiar com o trabalho. O
regime anglo-saxão, representado pelo Reino Unido, apresenta uma estrutura de PAMT,
políticas passivas e políticas sociais em geral pouco favorável à liberdade real no trabalho.
A integração das PAMT com políticas passivas generosas e outras políticas sociais
encontrada no regime nórdico, além de ser fundamental para as elevadas taxas de emprego e o
financiamento de serviços sociais universais de alta qualidade (de la Porte e Jacobsson, 2012),
possui papel essencial na promoção da liberdade real no trabalho. Neste sentido, o regime
nórdico pode ser visto como promotor da liberdade real no trabalho. Apesar de o regime
nórdico apresentar um elevado índice de intensidade de incentivo ao trabalho (Bonoli, 2013),
os países deste regime apresentam um equilíbrio entre as políticas de incentivo e as outras
políticas ativas e passivas de mercado de trabalho. No trabalho desenvolvido por Knotz
(2012), o regime nórdico exibe os maiores índices de “enablement” (habilitar/capacitar) e os
menores índices de “enforcement” (coação) (com exceção da Noruega) em relação aos outros
dois regimes identificados (Continental e Anglo-Saxão), apresentando, portanto, um
equilíbrio entre responsabilidades e direitos.
O desenvolvimento das políticas de mercado de trabalho para a ativação do indivíduo
verificado na maior parte dos países desenvolvidos não ocorreu nos países identificados por
Bonoli (2013) como pertencentes ao regime mediterrâneo, Grécia, Itália, Portugal e Espanha.
Estes países apresentam os menores níveis de investimento em PAMT em relação ao PIB,
inclusive em comparação com o regime anglo-saxão (Bonoli, 2013). Este cenário reflete o
atraso destes países no desenvolvimento de uma agenda de ativação de sua força de trabalho.
Apesar de algumas tentativas de implantação de PAMT nos países mediterrâneos, estas
se mostraram pouco abrangentes e eficazes. O aumento da taxa de participação é conquistado
através do relaxamento da legislação trabalhista para permitir outros tipos de contrato, como
trabalhos temporários e de jornada parcial, resultando em uma segmentação entre os incluídos
e os excluídos de empregos de qualidade. O regime mediterrâneo baseia-se em políticas
passivas de mercado de trabalho, destacadamente em pensões por idade, apresentando o
menor índice de incentivo ao trabalho entre os quatro regimes (Bonoli, 2013). A grande
relevância e valorização das políticas passivas e do modelo familiar tradicional atrapalham a
adoção de PAMT amplas.
Os países desenvolvidos não são os únicos a utilizarem as PAMT como estratégia no
combate ao desemprego. Países em desenvolvimento também apresentam sistemas de
mercado de trabalho que contam com políticas ativas para reduzirem suas elevadas taxas de
desemprego. Os sistemas de emprego dos países do MERCOSUL incluem PAMT de todos os
48
tipos.15 As políticas ativas são executadas pelos Estados de maneira descentralizada e
focalizada, com a participação da iniciativa privada e do terceiro setor.
No que diz respeito às políticas ativas de assistência ao emprego, o Paraguai possui um
modelo de IMO semelhante ao do Brasil, ao passo que a Argentina e o Uruguai não possuem
um sistema de IMO efetivamente implantado (Cacciamali, 2005). As políticas ativas de
ocupação foram implantadas na forma de criação de empregos públicos temporários pela
Argentina e Uruguai no início dos anos 2000 com o objetivo de frear o aumento da pobreza
(Cacciamali, 2005). A reestruturação produtiva da indústria dos países do grupo, resultado do
processo de liberalização econômica ao longo da década de 1990, acarretou em mudanças nos
sistemas de qualificação profissional, de maneira a torná-los mais abrangentes (Cacciamali,
2005). No entanto, a baixa escolaridade da população dos países levou muitas vezes as
políticas de qualificação profissional a apenas cobrir uma falha do sistema de educação básico
(Cacciamali, 2005).
Os países em desenvolvimento, ao contrário dos países desenvolvidos, apresentam
poucas evidências sobre os impactos das PAMT, e particularmente das políticas ativas de
qualificação profissional, nos resultados do mercado de trabalho (Betcherman et al., 2004;
Reis, 2012). Entretanto, a (reduzida) amostra de estudos permite algumas avaliações
preliminares. O maior mercado informal pode limitar o impacto das PAMT sobre a criação de
emprego formal e aumento de salários. Por outro lado, algumas políticas de qualificação de
países em desenvolvimento voltadas para jovens apresentam impactos mais positivos que o
mesmo tipo de política em países desenvolvidos, devido, em parte, à escassez de oferta de
mão de obra qualificada (Betcherman et al., 2004).
Partindo da observação dos casos dos países em separado percebe-se que a estruturação
das políticas e o impacto destas, mesmo sendo do mesmo tipo e no mesmo regime, são
particulares a cada país. Além disso, os países em desenvolvimento, nos quais se inclui o
Brasil, apresentam características próprias que tornam o impacto das PAMT diferente do
observado nos países desenvolvidos. Os dois capítulos a seguir se dedicarão, portanto, a
analisar o impacto das PAMT implantadas no Brasil, particularmente da política de
qualificação profissional, sobre a liberdade real no trabalho.
15
Estão sendo considerados os países membros desde 1991, Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai. A Venezuela
é membro do MERCOSUL desde 2012.
49
Capítulo 3 – Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Brasil:
Cenário e Proposta de Avaliação
A análise das PAMT sob a abordagem das capacitações traz à tona questões muitas
vezes ignoradas por perspectivas mais convencionais. A introdução do conceito de liberdade
real no trabalho permitiu avaliar de maneira mais abrangente o impacto destas políticas sobre
a situação do indivíduo no mercado de trabalho.
A política ativa de qualificação profissional figura como uma política com grande
potencial de promoção da liberdade real no trabalho. O momento vivido pelo Brasil, de
escassez de mão de obra qualificada frente a um ainda grande contingente de desempregados
e trabalhadores em ocupações precárias, faz da política de qualificação profissional uma
política com papel importante. Entretanto, seu impacto efetivo sobre os indicadores de
mercado de trabalho e sobre a liberdade real no trabalho depende de diversos aspectos,
relativos tanto aos indivíduos beneficiados quanto à estrutura da própria política.
Diante disto, o presente capítulo objetiva analisar a estrutura institucional e
orçamentária das PAMT do Brasil, destacando a política ativa de qualificação profissional, e
definir a metodologia a ser utilizada na avaliação do impacto da qualificação profissional
sobre a liberdade real no trabalho dos indivíduos participantes (realizada no Capítulo 4). Para
tanto o presente capítulo está dividido em três seções, além desta introdução. A primeira
seção aborda as políticas ativas de qualificação profissional no Brasil, detalhadas no âmbito
do Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda (SPETR) e seus componentes. A segunda
seção dedica-se à descrição da metodologia utilizada na avaliação da qualificação profissional
no Brasil. A terceira e última seção traz as principais conclusões do capítulo.
3.1 Política Ativa de Qualificação Profissional no Brasil
O impacto das PAMT e da política ativa de qualificação profissional, em particular,
sobre a liberdade real no trabalho é determinado em grande parte pelo desenho destas
políticas, como observado na análise realizada no capítulo anterior acerca das PAMT de
diversos países desenvolvidos. Esta seção busca identificar e discutir as características das
PAMT e, principalmente, da política ativa de qualificação profissional do Brasil.
Primeiramente será apresentado o SPETR e as políticas de mercado de trabalho abrangidas
por este. A seguir serão apresentados e discutidos os principais planos de qualificação
profissional do Brasil, destacando tanto melhorias realizadas ao longo dos anos quanto
50
algumas críticas. Por último será detalhado o financiamento das políticas de mercado de
trabalho no Brasil.
3.1.1 Sistema Público de Emprego, Trabalho e Renda - SPETR
O SPETR abrange as principais políticas públicas de mercado de trabalho implantadas
no Brasil. Construído ao longo das décadas de 1970 e 1980 e consolidado na década de 1990
(Cardoso Jr. et al., 2006; Machado e Neto, 2011), o SPETR acompanha a lógica dos sistemas
de emprego dos países centrais, reunindo políticas passivas e ativas de mercado de trabalho.
O Programa Seguro-Desemprego (PSD), instituído em 1990, é formado por três
segmentos de políticas de mercado de trabalho – o seguro-desemprego, a intermediação de
mão de obra (IMO) e a qualificação profissional – com a finalidade de fornecer assistência
financeira temporária ao trabalhador demitido sem justa causa e auxiliar os trabalhadores na
busca ou preservação do emprego. A implantação de políticas ativas atreladas à política
passiva do seguro-desemprego indica uma percepção das necessidades dos trabalhadores para
além da esfera financeira, constituindo um importante avanço das políticas de mercado de
trabalho no país.
Os serviços de IMO e qualificação profissional eram anteriormente de responsabilidade
do Sistema Nacional de Emprego (SINE), criado em 1975 para atender as determinações da
OIT (Organização Internacional do Trabalho) (Cardoso Jr. et al., 2006). A falta de uma fonte
de financiamento estável (o SINE deveria ser financiado pelo Fundo de Assistência ao
Desempregado (FAD), que não contava com receita vinculada) é apontada como um dos
motivos para a baixa eficiência dos serviços, principalmente da qualificação profissional
(Cardoso Jr. et al., 2006), problema revertido com a criação do Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), discutido a frente.
Com a criação do PSD, o SINE tornou-se o responsável pela execução das ações do
programa, que incluem o serviço de IMO e o encaminhamento para a qualificação
profissional, além do apoio operacional ao pagamento do benefício de seguro-desemprego e
ao Programa de Geração de Emprego e Renda (PROGER). As ações do PSD pelo SINE
seguem o princípio da descentralização, sendo executadas a partir da articulação entre União,
estados e municípios.
Criado em 1986 como parte do Plano Cruzado 16, o seguro-desemprego inicialmente
previa a assistência financeira temporária apenas para o trabalhador formal desempregado e já
16
Sobre o Plano Cruzado ver Modiano (1990).
51
atribuía ao SINE a recolocação e requalificação dos beneficiários (Cardoso Jr. et al., 2006). A
ampliação da abrangência do seguro-desemprego ao longo da década de 1990, alcançando
uma cobertura de mais de 95% dos requerentes, resultou do maior acesso do público
inicialmente coberto – os trabalhadores formais – e da expansão do direito para outros setores
do mercado de trabalho, como o pescador artesanal (1992), o trabalhador doméstico (2001) e
o trabalhador resgatado de condição análoga à de escravo (2003) (Machado e Neto, 2011).
Entretanto, ainda é expressiva a proporção de trabalhadores sem direito ao segurodesemprego, tendo em vista o elevado grau de informalidade do mercado de trabalho
brasileiro, aproximadamente 34% em 2012 (IPEA, 2013).
A IMO, segunda política incluída no PSD, pode ser identificada dentre os tipos
anteriormente apresentados de PAMT como uma política ativa de assistência ao emprego,
cujo objetivo consiste em (re)colocar o trabalhador no mercado de trabalho, reduzindo os
custos e o tempo de espera tanto para o trabalhador, quanto para o empregador. A oferta
pública do serviço de intermediação 17 é executada pelas agências do SINE, tendo como
público alvo os trabalhadores em geral, desempregados ou em busca de nova ocupação,
pessoas com deficiência, idosos, pessoas que buscam o primeiro emprego e empregadores da
iniciativa privada ou governamental. 18 A atenção simultânea a todos os trabalhadores, mas
com dedicação especial aos grupos mais vulneráveis amplia a capacidade de identificar e
prover as necessidades reais dos beneficiários e, portanto, promover sua liberdade real no
trabalho.
As políticas ativas de assistência ao emprego, dentre as quais se encontra a IMO,
ampliam a liberdade real no trabalho ao proporcionar um melhor uso do capital humano dos
beneficiários. Entretanto, a baixa atratividade do serviço de IMO prestado pelo SINE para os
empregadores e trabalhadores – que consideram a rede de contatos pessoal mais eficaz na
obtenção de um emprego – e a baixa qualificação e remuneração das ocupações mais
ofertadas (Marinho, Balestro e Walter, 2010) colocam em questão a capacidade desta política
em ampliar o conjunto de escolhas dos trabalhadores brasileiros e promover sua liberdade real
no trabalho.
O reduzido grau de matching (razão entre trabalhadores colocados e trabalhadores
inscritos) da IMO promovida pelo SINE corrobora esta visão. Em 2007, apenas 27% dos
17
A IMO é um serviço ofertado por agências privadas e públicas no Brasil. A regulação da oferta privada é de
responsabilidade do MTE, contudo não há lei que regulamente a conduta das agências (Cardoso Jr. et al., 2006).
18
O público que efetivamente procurou o serviço de IMO no SINE em 2010 era formado majoritariamente por
homens (53,3%), brancos e pardos (62,3%), com 20 a 39 anos de idade (51,9%) e com ensino médio completo
(39,5%). Este perfil foi reproduzido entre os trabalhadores inscritos no SINE que conseguiram uma colocação no
mercado de trabalho (DIEESE, 2011).
52
trabalhadores que buscaram o SINE para conseguir uma colocação no mercado de trabalho
alcançaram seu objetivo (Marinho, Balestro e Walter, 2010). Analisando o grau de matching
de cada grupo demográfico observa-se que este é menor para as mulheres, os jovens e os
idosos, resultados que reforçam a importância da focalização dentro da IMO, além de sua
integração com outras políticas e serviços públicos.
A qualificação profissional foi o último tripé do PSD a ser consolidado. Apesar de a
educação profissional existir no Brasil desde a década de 1940, as políticas de qualificação
profissional passaram a receber maior importância no Brasil a partir da década de 1990
(Cardoso Jr. et al., 2006). Com a reestruturação produtiva e a busca das empresas por
aumentos de produtividade, as políticas de qualificação também passaram a ter um papel
relevante frente ao aumento do desemprego e da precarização da força de trabalho (Machado
e Neto, 2011). É apenas com a criação do Plano Nacional de Formação Profissional
(PLANFOR) que a qualificação profissional torna-se acessível aos trabalhadores em geral e
integrada com outras políticas de mercado de trabalho (Cardoso Jr. et al, 2006).
3.1.2 Plano Nacional de Formação Profissional e Plano Nacional de Qualificação
– PLANFOR e PNQ
O PLANFOR foi instituído em 1996 com o objetivo de (re)qualificar anualmente ao
menos 20% da população economicamente ativa (PEA) até o ano de 2002, abrangendo
habilidades básicas, específicas e de gestão (Cardoso, Façanha e Marinho, 2002; MTE, 2003;
Tartuce, 2009). Outros objetivos do plano eram elevar a escolaridade da PEA, contribuir para
a redução das desigualdades sociais e regionais e combater todas as formas de discriminação
(Tartuce, 2009). A extensão do público-alvo do PLANFOR para além dos trabalhadores
formais, agregando desempregados, trabalhadores informais, pequenos produtores, jovens,
mulheres, pessoas com deficiência, entre outros, introduziu nas políticas de trabalho e
emprego do Brasil a preocupação com grupos vulneráveis no mercado de trabalho,
representando uma inovação do plano (Cardoso Jr. et al, 2006, Machado e Neto, 2011).
As ações de qualificação do PLANFOR, financiadas pelo FAT e geridas pela Secretaria
de Formação e Desenvolvimento Profissional (SEFOR) do Ministério do Trabalho (MTb),
eram implementadas e executadas de maneira descentralizada pelas Secretarias Estaduais de
Trabalho em convênio com o MTb através dos Planos Estaduais de Qualificação (PEQs),
coordenados pelas Secretarias Estaduais de Trabalho, e através das Parcerias Nacionais e
53
Regionais (PARCs) baseadas em convênios entre o MTb e a rede de educação profissional 19
(Batista, 2009; Cardoso, Façanha e Marinho, 2002; Cardoso Jr. et al, 2006; Castioni, 2009;
Peixoto, 2008). A definição das ações do PLANFOR considerando as características dos
mercados de trabalho regionais seria condição necessária para a efetiva (re)inserção da PEA
no mercado de trabalho (Bulhões, 2004). Esta descentralização é um aspecto importante na
promoção das liberdades reais no trabalho por permitir o ajuste da política de qualificação às
características dos mercados de trabalho estaduais.
Em termos de abrangência, o PLANFOR apresentou bons resultados relativos, apesar de
não alcançar a meta inicialmente proposta. A quantidade de inscritos em cursos de
qualificação elevou-se de 1,2 milhões de educandos em 1996 para quatro milhões em 2001 –
respectivamente 1,71% e 4,97% da PEA – e os recursos disponibilizados pelo FAT
aumentaram de R$ 295 milhões em 1996 20 para R$ 493 milhões em 2001 (Cardoso, Façanha
e Marinho, 2002; MTE, 2003). Contudo, a formação promovida pelo plano é identificada em
diversas avaliações como uma formação rápida que não fornece as competências demandadas,
preparando, em grande parte dos casos, apenas para uma inserção na informalidade (Tartuce,
2009).
O ano de 1999 trouxe à tona as fragilidades do PLANFOR. Denúncias de
irregularidades na execução das ações pelos estados culminaram na redução dos recursos
disponibilizados e, consequentemente, na diminuição da carga horária dos cursos de 150
horas para 60 horas (Cardoso Jr. et al, 2006; Castioni, 2009; MTE, 2003). O desgaste
institucional e político e a consequente perda da qualidade dos cursos levou à extinção do
PLANFOR e à sua substituição pelo Plano Nacional de Qualificação (PNQ) em 2003.
O PNQ manteve diversos objetivos estabelecidos pelo PLANFOR. Parte dos quais
foram incorporados como desafios para o novo plano, uma vez que o PLANFOR demonstrou
dificuldades no seu cumprimento. Alguns destes objetivos não plenamente alcançados pelo
PLANFOR eram: a integração com o sistema de educação básica (Tartuce, 2009) e com as
outras políticas do PSD, o aumento da probabilidade de obtenção de emprego, inclusão social,
19
Constituem a rede de formação profissional no Brasil: os sistemas de ensino técnico federal, estadual e
municipal, as universidades públicas e privadas, o Sistema S, os sindicatos de trabalhadores, as escolas e
fundações de empresas e as organizações não-governamentais (Cardoso Jr. et al, 2006, Tartuce, 2009).
Os Serviços Nacionais Sociais e de Aprendizagem ou Sistema S compreendem: Serviço Nacional de
Aprendizagem Industrial (Senai), Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (Senac), Serviço de
Aprendizagem Rural (Senar), Serviço Nacional de Aprendizagem no Transporte (Senat) e Serviço Brasileiro de
Apoio às Micro e Pequenas Empresas (Sebrae). O Sistema S é gerido autonomamente em relação ao governo e
financiado majoritariamente por contribuições sobre a folha de salários, mas executa ações específicas de
emprego e renda financiadas com recursos públicos (Cardoso Jr. et al., 2006).
20
Valor atualizado para reais de janeiro de 2001 pelo IPCA.
54
redução da pobreza e combate à discriminação, aumento da probabilidade de permanência no
trabalho e elevação da produtividade (Bulhões, 2004). Outros objetivos do PLANFOR
mantidos pelo PNQ foram alcançados de maneira bem-sucedida pelo primeiro plano:
estabelecimento de um público-alvo prioritário formado por grupos inseridos de maneira mais
precária no mercado de trabalho, participação dos governos e da sociedade civil na definição
das ações de qualificação e na execução dos cursos, participação das comissões estaduais e
municipais de emprego (Bulhões, 2004). O PNQ buscou ainda superar os problemas do plano
antecessor através de maior fiscalização e da definição de critérios mínimos de qualidade.
No que tange à qualidade dos cursos, o PNQ instituiu uma carga horária média mínima
de duzentas horas de ações formativas, que agregam cursos, seminários, oficinas, laboratórios
e outras (MTE, 2003). A carga horária média dos cursos do PNQ aumentou desde sua
implementação, atingindo 204,2 horas em 2007, indicando uma melhora da qualidade dos
cursos (Cardoso Jr. et al, 2006; DIEESE, 2011). Os anos de 2008 e 2009, entretanto,
apresentaram uma redução da carga horária média dos cursos (para 194,6 e 186 horas,
respectivamente) seguidos por um ligeiro aumento em 2010 (187,9 horas) (DIEESE, 2011).
A execução do PNQ é efetuada através de três planos: PlanTeQs, ProEsQs e PlanSeQs.
Os Planos Territoriais de Qualificação (PlanTeQs) consistem em convênios com as
Secretarias Estaduais de Trabalho ou com os Arranjos Institucionais Municipais (MTE,
2003). A possibilidade do desenvolvimento de planos de qualificação com municípios com
mais de um milhão de habitantes representa uma inovação do PNQ e traduz uma maior
preocupação com a articulação da política com as necessidades regionais. A segunda forma de
execução das ações de qualificação consiste nos Projetos Especiais de Qualificação
(ProEsQs), que “contemplam a elaboração de estudos, pesquisas, materiais técnico-didáticos,
metodologias e tecnologias de qualificação social e profissional” (MTE, 2003, p. 39) em
território regional ou nacional. Os Planos Setoriais de Qualificação (PlanSeQs), instituídos em
2004, agem sobre demandas emergenciais, estruturais ou setoriais (Castioni, 2009). As
iniciativas no âmbito dos PlanSeQs envolvem os setores da construção civil e do turismo,
assim como ações focalizadas nos beneficiários do Programa Bolsa Família e nas
trabalhadoras domésticas. Em 2009, os PlanSeQs ultrapassaram os PlanTeQs em termos de
quantidade de inscritos, atingindo 113.935 inscritos em 2010, contra 67.780 dos PlanTeQs
(DIEESE, 2011).
Apesar dos avanços em relação ao PLANFOR, o PNQ apresenta aspectos que indicam
diversas fragilidades da política de qualificação profissional no Brasil. A concentração do
público atendido entre os trabalhadores formais inscritos no seguro-desemprego é um dos
55
aspectos criticados por Marinho, Balestro e Walter (2010). Por outro lado, dados acerca da
distribuição dos inscritos em cursos do PNQ em 2010 apresentam uma focalização destes em
mulheres e jovens (DIEESE, 2011). O PNQ encontra-se ainda distante da meta de
universalizar a qualificação profissional no Brasil.
Na pesquisa de opinião realizada com egressos do PNQ 2007 em todo o Brasil, menos
de 20% declararam ter passado a trabalhar na área do curso (Marinho, Balestro e Walter,
2010). Quando questionados sobre qual o motivo para participar do curso de qualificação a
maioria dos egressos respondeu que buscava “conseguir uma colocação e melhorar suas
condições de trabalho”. Contudo quase metade dos entrevistados declarou que nada mudou
após o curso, sendo a proporção maior entre mulheres e alunos do Nordeste (Marinho,
Balestro e Walter, 2010). Diante desses resultados questiona-se o efetivo impacto dos cursos
ofertados pelo PNQ sobre as oportunidades de inserção no mercado de trabalho. Caso o efeito
dos cursos seja apenas evitar a depreciação do capital humano dos beneficiários, o PNQ se
aproximará das políticas ativas de ocupação 21, se distanciando das políticas ativas de
qualificação, no que tange à promoção da liberdade real no trabalho.
Um dos principais objetivos da dimensão institucional 22 sobre a qual o PNQ foi
estruturado consiste na integração deste com as políticas do SPETR e com outras políticas
públicas, como as políticas de educação e de desenvolvimento, aspecto essencial para a
promoção da liberdade real no trabalho. No entanto, a política de qualificação promovida pelo
PSD caracteriza-se por ser desarticulada em relação a outras políticas públicas (Castioni,
2009; Paiva, 2006). Resultados de pesquisa de opinião realizada com beneficiários dos três
segmentos do PSD indicam que a integração nem sempre ocorre. Dentre os entrevistados
inscritos no seguro-desemprego, 55% não haviam participado de cursos de qualificação.
Proporção que aumenta para 71% para os entrevistados que procuraram a IMO (Marinho,
Balestro e Walter, 2010).
A promulgação da Lei 12.513 em 2011 representou um passo adiante na integração das
políticas de mercado de trabalho ao permitir condicionar o recebimento do benefício do
seguro-desemprego à frequência em curso de formação inicial e continuada ou qualificação
profissional de no mínimo 160 horas. O condicionamento aplica-se ao trabalhador que receber
o benefício do seguro-desemprego pela terceira vez em um período de dez anos, contudo não
21
As políticas ativas de ocupação caracterizam-se por baixo investimento em capital humano e baixo incentivo
para a colocação dos beneficiários no mercado de trabalho. Seu objetivo consiste em manter os desempregados
ocupados com determinada atividade, não necessariamente dentro do mercado de trabalho.
22
O PNQ é fundamentado em seis dimensões principais: política, ética, conceitual, institucional, pedagógica e
operacional (MTE, 2003).
56
será exigido em caso de inexistência de oferta de curso compatível com o perfil do
trabalhador no município ou região metropolitana de residência ou se este apresentar
comprovante de matrícula e de frequência mensal em outro curso que obedeça a carga horária
mínima (IPEA, 2013).
O condicionamento do recebimento do seguro-desemprego à frequência em curso de
qualificação constitui uma política ativa de incentivo. Apesar de promover maior integração
entre políticas públicas, “esta obrigação representa, na verdade, uma restrição ao direito de
receber o seguro” (IPEA, 2013, p.293). A política de incentivo reduz a liberdade real do
trabalhador ao forçá-lo a tomar determinada decisão, neste caso a de qualificar-se. Apesar
disto, as políticas de incentivo podem agir como garantidoras da frequência dos beneficiados
nos programas das outras PAMT, medida utilizada por grande parte dos países desenvolvidos
em suas estratégias de ativação, inclusive pelos países do regime nórdico. O aspecto que
merece maior atenção não é tanto a utilização de políticas de incentivo ao trabalho, mas sim o
equilíbrio destas com outras PAMT e políticas passivas amplas e generosas.
A mesma lei instituiu o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego
(PRONATEC), com o objetivo de aumentar a oferta de educação profissional e tecnológica.
Os trabalhadores compreendem uma parcela do público-alvo do programa, que abrange
também estudantes do ensino médio da rede pública e beneficiários dos programas federais de
transferência de renda. A integração do PRONATEC com o seguro-desemprego ocorre
através da modalidade Bolsa-Formação Trabalhador, que se destina a oferecer cursos
gratuitos de formação inicial e continuada (com 160 horas ou mais) para beneficiários do
seguro-desemprego e de programas sociais do Governo Federal, como o Plano Brasil Sem
Miséria.
Apesar de estar articulado ao seguro-desemprego e ao SINE, o PRONATEC é de
responsabilidade do Ministério da Educação (MEC). A existência de políticas de qualificação
paralelas ao PNQ indica uma redução do papel deste dentro do SPETR (IPEA, 2013). A
divisão dos recursos e da gestão, operacionalização e execução da política de qualificação
profissional entre dois ministérios, com prejuízo para o MTE no âmbito do PNQ, limita a
conquista do objetivo comum de ambos os planos. O objetivo da universalização da oferta da
qualificação profissional e de sua integração com o SPE e demais políticas sociais são comuns
ao PRONATEC e ao PNQ. Dessa forma, a existência de um não deve significar
automaticamente a extinção do outro, mas sim proporcionar maior integração entre políticas
públicas sociais e entre o SPETR e o sistema de educação. A integração passa pela
reconstrução do desenho institucional dos dois planos (IPEA, 2013).
57
3.1.3 Investimento em Políticas Ativas de Mercado de Trabalho no Brasil: FAT e
CODEFAT
A importância das PAMT, e em particular das políticas de qualificação profissional, no
Brasil pode ser avaliada a partir dos recursos direcionados a cada uma. A partir de dados
fornecidos pelos Relatórios de Gestão do FAT, esta subseção apresentará a estrutura de
financiamento do fundo, identificando as principais políticas de mercado de trabalho que este
financia. Sendo o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao Trabalhador (CODEFAT) o
órgão responsável pelo orçamento do FAT, inicialmente será apresentada a estrutura deste,
assim como sua importância na garantia da liberdade real por voz dos beneficiários dos
programas do MTE.
O CODEFAT, criado em 1990 juntamente com o PSD, tem como função aprovar e
acompanhar a execução e os orçamentos dos programas do PSD e do abono salarial, assim
como elaborar a proposta orçamentária do FAT como um todo e fiscalizar a administração
deste. O Conselho possui uma estrutura tripartite, constituída por representantes dos
trabalhadores, dos empregadores e de órgãos e entidades governamentais. A participação da
sociedade nas decisões do CODEFAT ocorre através dos Conselhos ou Comissões Estaduais
e Municipais de Emprego, também construídas de forma tripartite com representantes dos
trabalhadores, dos empregadores e dos governos locais. As comissões devem conhecer o
mercado de trabalho local, orientar a execução das políticas a nível local, controlar a execução
das ações e promover a articulação institucional (MTE).23
As Comissões Estaduais e Municipais permitiriam aos beneficiários e agentes locais
exporem suas necessidades, preferências e ambições em relação às políticas. O conhecimento
das especificidades locais permite estruturar políticas públicas mais efetivas. A análise feita
por Marinho, Balestro e Walter (2010), no entanto, mostra problemas no exercício da
liberdade real por voz dos beneficiários nos conselhos, tais como ausência de representantes
de um dos três segmentos e falhas na comunicação entre as comissões municipais e as
estaduais e entre estas e o CODEFAT.
A inexistência de uma fonte de financiamento específica para as políticas de mercado de
trabalho antes da década de 1990 é apontada como uma das causas para a lenta expansão do
seguro-desemprego e dos serviços prestados pelas agências do SINE (Cardoso Jr. et al.,
23
http://portal.mte.gov.br/codefat/estrutura-e-funcoes-das-comissoes-de-emprego.htm Acessado em: 15/01/13 às
15:32.
58
2006). A criação do FAT permitiu ampliar a abrangência das políticas de mercado de trabalho
para além do benefício monetário ao desempregado (Cardoso Jr. et al., 2006).
Instituído em 1990 pela mesma lei que criou o PSD, o FAT destina-se ao financiamento
do seguro-desemprego, do PNQ, da IMO, do abono-salarial e de programas de qualificação
profissional e de desenvolvimento econômico fora do âmbito do PSD. O FAT possui três
fontes de receita: receitas primárias, receitas financeiras e outras receitas (IPEA, 2013). As
receitas primárias são constituídas majoritariamente pelas arrecadações do Programa de
Integração Social e do Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público24
(PIS/PASEP), as principais fontes de recursos do fundo (Cardoso Jr. et al., 2006; IPEA,
2013).25
As receitas do FAT não são destinadas em sua totalidade ao financiamento de políticas
de emprego, trabalho e renda. Uma parcela significante (20%) da receita total é direcionada
ao Tesouro Nacional através da Desvinculação das Receitas da União (DRU) para o
cumprimento do superávit fiscal. No ano de 2012, o montante desvinculado foi igual a R$ 9,5
bilhões, valor equivalente a mais de 160 vezes o investido em políticas de qualificação
profissional no mesmo ano (Tabela 1). Tendo em vista que os gastos com o segurodesemprego e o abono salarial e com o repasse ao Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES) devem ser obrigatoriamente cumpridos, as políticas de
qualificação e os serviços prestados pelo SINE (entre eles a IMO) são as categorias mais
negativamente impactadas pela DRU.
O repasse ao BNDES é uma obrigação do FAT prevista pela CF/88, que consiste no
empréstimo de 40% da receita do PIS/PASEP ao BNDES para o financiamento de programas
de desenvolvimento econômico, dentre os quais se destaca o PROGER26 (IPEA, 2013;
Machado e Neto, 2011). Sendo um dos objetivos do PROGER a geração de emprego, este
24
O PIS e o PASEP, instituídos em 1970, são fundos constituídos por contribuições de pessoas jurídicas,
empregadoras de trabalhadores formais (PIS), e do governo, empregador de servidores públicos (PASEP).
Criados inicialmente com o objetivo de formar o patrimônio do trabalhador e incentivar a poupança, a partir da
CF/88 os recursos do PIS/PASEP foram vinculados ao financiamento do PSD e do abono-salarial (Cardoso Jr. et
al., 2006; Machado e Neto, 2011).
25
Além das receitas primárias, as receitas financeiras constituem nos retornos das aplicações do fundo em
Títulos do Tesouro através do Banco do Brasil e em “depósitos especiais” em instituições financeiras oficiais
federais (IPEA, 2013). Outra fonte de recursos prevista pela CF/88, mas não regulamentada, consiste em uma
contribuição para o financiamento do seguro-desemprego de empresas com índices de rotatividade da força de
trabalho superior ao índice médio do setor.
26
O PROGER consiste em um programa dedicado à concessão de crédito através dos bancos oficiais federais
(BNDES, Banco do Brasil, BNB, CEF, FINEP) a micro e pequenas empresas, cooperativas e pessoas físicas de
baixa renda de setores intensivos em mão de obra e setores considerados prioritários pela política de
desenvolvimento governamental. O objetivo do PROGER é promover a geração de emprego e renda.
(http://proger.mte.gov.br/portalproger/pages/sobreproger.xhtml;jsessionid=3D41FD300352424E256D77E5FDE
25A6F.lbroutev121p145. Acessado em 07/10/2013 às 13:25.)
59
programa se assemelha a uma política ativa de ocupação. No entanto, a criação de empregos
ocorre via concessão de crédito a atividades produtivas, sem participação direta do Estado.
O seguro-desemprego e o abono-salarial27 são despesas obrigatórias do FAT. O segurodesemprego reúne cinco modalidades de benefícios: seguro-desemprego formal, segurodesemprego ao trabalhador doméstico, seguro-desemprego ao pescador artesanal, segurodesemprego ao trabalhador resgatado e bolsa qualificação profissional. 28 Principal política
passiva de mercado de trabalho do Brasil (Machado e Neto, 2011), o seguro-desemprego
abarca aproximadamente 70% das despesas do FAT, sendo a modalidade seguro-desemprego
formal a com maior participação. O abono salarial representa a segunda maior despesa
corrente do fundo. Juntas, as duas políticas passivas totalizam aproximadamente 90% das
despesas do FAT (Tabela 1).
O montante destinado às outras despesas correntes em 2011 foi de R$ 560 milhões,
representando 1,6% do total das despesas do fundo. No ano de 2008 esta rubrica contou com
R$ 841 milhões ou 3,4% das despesas correntes (Tabela 1). Entre as outras despesas se
encontram as políticas ativas de qualificação profissional e a IMO. O investimento em
“orientação profissional e IMO” em 2011 foi igual a R$ 95 milhões, contra R$ 119 milhões
em 2008, significando uma queda de 20%. No caso da qualificação profissional foram
investidos R$ 86 milhões em 2011 e R$ 173 milhões em 2008, redução de 50% (Tabela 1).
Ambas as políticas apresentaram queda no montante investido e na participação nas despesas
entre 2008 e 2011. No entanto, a política de qualificação foi a que sofreu redução mais
significativa entre todos os outros gastos do FAT. O valor investido em 2011 em qualificação
profissional representou menos da metade daquele investido em 2008 e a participação da
política entre as despesas caiu 64% entre os dois anos.
27
O abono salarial, criado em 1970 e expandido em 1989, consiste em uma política de complementação de renda
do trabalhador, podendo ser considerada uma política passiva de mercado de trabalho. Compreende um benefício
no valor de um salário mínimo pago anualmente aos trabalhadores formais (cadastrados no PIS/PASEP) que
recebem salário inferior a dois salários mínimos (Cardoso Jr. et al., 2006; Machado e Neto, 2011).
28
O seguro-desemprego formal constitui no benefício clássico ao trabalhador formal demitido sem justa causa.
A segunda modalidade, criada em 2001, consiste em benefício no valor de um salário mínimo ao trabalhador
doméstico formal dispensado sem justa causa. O seguro-desemprego ao pescador artesanal, instituído em 1991,
compreende um benefício mensal temporário de um salário mínimo ao pescador artesanal profissional durante o
período de defeso. A terceira modalidade, o seguro-desemprego ao trabalhador resgatado, instituído em 2003,
consiste em auxílio temporário de um salário mínimo concedido, por no máximo três meses, ao trabalhador
desempregado resgatado de regime de trabalho forçado ou da condição análoga à de escravo. A bolsaqualificação, última modalidade do seguro-desemprego, permite o uso do benefício do seguro-desemprego por
trabalhadores com contrato de trabalho suspenso que comprovem frequência em cursos de qualificação
profissional. Esta política compreende uma alternativa à demissão do trabalhador formal e atrela uma política
passiva (benefício monetário) a uma política ativa (qualificação profissional).
60
Tabela 1
Orçamento do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) - 2008 a 2012
Em R$ milhões
2008*
%
R$
2009*
%
R$
2010*
%
R$
2011*
%
R$
2012**
%
R$
RECEITAS
Arrecadação PIS/PASEP
DRU
n.d.
n.d.
-
35.836
40.558
48.600
47.330
-7.167 -20,0 -8.112 -20,0 -9.720 -20,0 -9.466 -20,0
Receita da Contribuição PIS/PASEP
Outras Receitas
31.208 71,6 28.668 69,6 32.446 70,3 38.880 74,8 37.864 64,7
12.406 28,4 12.544 30,4 13.715 29,7 13.126 25,2 20.653 35,3
TOTAL DAS RECEITAS
43.614 100 41.212 100 46.161 100 52.006 100 58.517 100
OBRIGAÇÕES
Benefício Seguro-Desemprego
Seguro-Desemprego Formal
Seguro-Desemprego ao Trabalhador Doméstico
Seguro-Desemprego ao Pescador Artesanal
Seguro-Desemprego ao Trabalhador Resgatado
Bolsa Qualificação Profissional
18.339
17.635
19
673
7
5
Benefício Abono Salarial
7.446 27,9 8.900
Outras Despesas Correntes
Orientação Profissional e IMO
Qualificação Social e Profissional (PNQ)
Outras
895
126
173
596
68,7 23.026 70,6 23.064 68,7 25.343 68,5 27.614 68,2
66,1 21.865 67,0 21.696 64,7 23.951 64,7 25.690 63,5
0,07
20
0,06
23
0,07
25
0,07
27
0,07
2,52 1.069 3,27 1.330 3,96 1.347 3,64 1.893 4,68
0,02
4
0,01
5
0,02
5
0,01
4
0,01
0,02
69
0,21
10
0,03
16
0,04
(a)
-
3,36
0,47
0,65
2,23
710
109
184
416
27,3
9.879
2,18
0,34
0,57
1,28
613
79
169
364
29,4 11.054 29,9 12.337 30,5
1,83
0,24
0,50
1,09
597
102
86
410
1,61
0,27
0,23
1,11
531
141
59
331
1,31
0,35
0,14
0,82
TOTAL DAS DESPESAS
26.680 100 32.637 100 33.556 100 36.994 100 40.481 100
Empréstimos ao BNDES (sobre PIS/PASEP)***
11.856 38,0 11.326 39,5 13.069 40,3 14.403 37,0 15.061 39,8
TOTAL DAS OBRIGAÇÕES
38.535
-
43.963
-
46.625
-
51.397
-
55.542
-
RESULTADO NOMINAL
5.079
-
-2.751
-
-463
-
609
-
2.975
-
*Preços de janeiro de 2012 atualizados pelo IPCA.
**Preços correntes
*** % relativa à Receita da Contribuição PIS/PASEP
n.d.: não disponível
(a): Em razão de falhas no sistema de emissão de benefícios, as modalidades Seguro-Desemprego Formal e Bolsa Qualificação foram aglutinadas.
Fonte: MTE(2009, 2010, 2011, 2012, 2013)
A comparação entre os gastos com políticas passivas e o investimento em políticas
ativas no âmbito do FAT mostra uma forte desigualdade na distribuição dos recursos, com
prejuízo para as PAMT. Observa-se também uma queda tanto dos valores quanto da
participação das políticas ativas, frente a um aumento dos valores e manutenção da
participação das políticas passivas. As fragilidades do PNQ expostas anteriormente são
reforçadas pelo baixo investimento. A escassez de recursos dificulta a universalização do
plano e sua integração com outras políticas públicas, além de reforçar outras fragilidades.
61
A observação dos dados dos gastos em qualificação profissional pelo FAT permite
dividir os anos desde a instituição do PNQ em dois períodos: de 2003 a 2007 e de 2008 a
2012 (Gráfico 1). Ambos os períodos apresentam comportamentos parecidos, com um
crescimento inicial seguido de uma queda significativa para valores próximos ao executado
no ano inicial do plano. O ano de 2012 apresenta uma queda ainda mais acentuada, atingindo
um valor 26% menor que investido em 2003. A quantidade de pessoas atendidas pelo PNQ
está diretamente relacionada com o montante investido no plano, conforme indica o Gráfico 1.
Além disso, o período com maiores níveis de investimento no PNQ, o triênio 2008-2010, é
marcado por um aumento anual do gasto por participante (de R$709/participante em 2007
para R$1171/participante em 2010), que sofre uma redução no ano de 2011 para
R$842/participante e um posterior aumento em 2012 para R$2148/participante. A
universalização da qualificação profissional passa, portanto, pelo aumento do investimento
nesta política ativa.
Gráfico 1
Investimento e Participação na Política Ativa de
Qualificação Profissional no Brasil - 2003 a 2012
200
180
160
R$ milhões/mil pessoas
140
120
100
80
60
40
20
0
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Investimento em Qualificação Social e Profissional (R$ milhões de jan. 2012)
Participação em Qualificação Social e Profissional (em mil pessoas)
Valores atualizados para 2012 pelo IPCA.
Fonte: MTE
O Brasil encontra-se muito abaixo dos países da OCDE no que tange ao investimento
em política de qualificação profissional. No ano de 2011, a OCDE investiu 0,15% do PIB
neste tipo de PAMT, enquanto o Brasil investiu apenas 0,002% (Gráfico 2). Considerando a
proporção do PIB investida em determinada política como indicador da importância desta no
país, o Brasil apresenta um quadro de baixíssima relevância das políticas ativas de
62
qualificação profissional. Quando comparado com os países da OCDE em separado, o Brasil
encontra-se abaixo de todos, inclusive de países que investem relativamente pouco neste tipo
de PAMT, como Estados Unidos, Reino Unido, Chile e México (Gráfico 3).
Gráfico 2
Investimento em Política Ativa de Qualificação Profissional
no Brasil e na OCDE em % PIB - 2008 a 2011
0,18%
0,17%
0,16%
0,16%
0,15%
0,14%
0,13%
% PIB
0,12%
0,10%
0,08%
0,06%
0,04%
0,02%
0,005%
0,005%
0,004%
0,002%
0,00%
2008
2009
OCDE
2010
2011
BRASIL
Fonte: MTE e OCDE Statistics
Gráfico 3
Investimento em Política Ativa de Qualificação Profissional
no Brasil e em Países da OCDE em % PIB - 2009
BRASIL
México
Reino
Grécia
Austrália
EUA
Chile
Suécia
Holanda
Canadá
Nova
OCDE
Bélgica
Itália
Suiça
Espanha
Noruega
Dinamarca
França
Alemanha
Irlanda
Portugal
Finlândia
Áustria
0,00%
0,10%
0,20%
0,30%
0,40%
0,50%
% PIB
Fonte: MTE e OCDE Statistics
63
Como visto no capítulo anterior, as políticas de qualificação profissional consistem no
tipo de PAMT com maior potencial para promover a liberdade real no trabalho dos
beneficiários, além de contribuir indiretamente com a sociedade e a economia como um todo.
Após a discussão do desenho, do financiamento e dos principais problemas da política de
qualificação em vigor no país, questiona-se sua capacidade em promover a liberdade real no
trabalho do trabalhador brasileiro.
3.2 Metodologia
O aumento da importância da qualificação profissional na década de 90 e a criação do
PLANFOR em 1996 fomentaram estudos acerca do tema. Apesar disto, Severnini e Orellano
(2010) apontam a ausência de uma tradição em realizar avaliações de impacto de programas
de qualificação profissional no Brasil. Esta ausência pode ser ilustrada e, em certa medida,
explicada pela escassez de bases de dados que forneçam informações mais detalhadas acerca
do tema. Não obstante, alguns trabalhos se dedicaram a avaliar o impacto de programas de
qualificação profissional, dentre os quais os mais importantes são descritos e discutidos
abaixo.
Oliveira e Rios-Neto (2007) avaliaram o impacto do PLANFOR sobre o nível e a
duração do desemprego a partir de uma pesquisa experimental realizada na Região
Metropolitana de Belo Horizonte de dezembro de 1996 a junho de 1997. Os resultados
indicam um impacto positivo do programa de qualificação profissional sobre o total da
amostra. O grupo dos beneficiados apresentou um tempo médio de sobrevivência no
desemprego igual a dez meses, contra doze meses dos não beneficiados. O mesmo ocorre em
relação à probabilidade de sair do desemprego, para os participantes do programa de
qualificação do PLANFOR esta foi 15% maior que dos não participantes. No entanto, os
impactos se mostraram menos positivos e não significativos quando considerados apenas os
beneficiários que se encontravam na condição de desemprego no momento da qualificação.
O ensino profissionalizante anterior à criação do PLANFOR é avaliado em Severnini e
Orellano (2010) a partir dos microdados da Pesquisa sobre Padrões de Vida (PPV) do IBGE,
realizada apenas uma vez, entre março de 1996 e março de 1997, nas regiões Sudeste e
Nordeste. A pesquisa permite identificar os concluintes de curso profissionalizante, assim
como o ano de conclusão, a duração e o local do curso. Os resultados mostram efeitos
distintos conforme o nível do ensino profissionalizante. Os estudantes do ensino fundamental
que fizeram curso profissionalizante de nível básico apresentam renda esperada 37% maior do
64
que os estudantes que não fizeram. A renda esperada dos participantes de ensino
profissionalizante de nível tecnológico, por outro lado, é 27% menor que os estudantes de
nível superior que não fizeram curso técnico. A formação técnica no ambiente de trabalho,
por sua vez, reduz a probabilidade de desemprego e aumenta a renda esperada dos
participantes em 37%.
A qualificação profissional em um período mais recente é avaliada em Reis (2012), que
estima o efeito desta sobre emprego, emprego formal e renda do trabalho a partir do painel da
Pesquisa Mensal de Emprego (PME/IBGE) para o período de março de 2002 a março de
2012. O impacto foi avaliado apenas para os indivíduos, com 21 a 54 anos de idade, que
declararam ser ocupados no primeiro mês de entrevista e tornaram-se desempregados ou
inativos três meses depois. Além disso, entraram na amostra apenas os indivíduos que
declararam na primeira entrevista nunca haver frequentado nem concluído curso de
qualificação profissional.
As estimativas, feitas através do método de pareamento por escore de propensão,
mostram que a qualificação profissional no Brasil melhora os resultados no mercado de
trabalho para os indivíduos dentro das características consideradas. A qualificação
profissional aumenta a probabilidade de se empregar em seis pontos percentuais, eleva a
renda do trabalho entre 18% e 45% e aumenta a probabilidade de inserção em emprego formal
entre 3,1 e 7,3 pontos percentuais. Os resultados encontrados, no entanto, se diferenciam
conforme características demográficas e de escolaridade dos trabalhadores. Os efeitos sobre a
probabilidade de se empregar e a renda do trabalho parecem ser maiores para indivíduos com
menor nível de escolaridade e mais velhos. Para Reis (2012), esses resultados, comparados
com avaliações feitas em países desenvolvidos, sugerem que os programas de qualificação
profissional são geralmente mais efetivos em países em desenvolvimento. Um dos motivos
seria a escassez de oferta de mão de obra qualificada nestes países (Betcherman et al., 2004).
Musse e Machado (2013) dedicam-se principalmente a construir o perfil dos brasileiros
que cursam ou cursaram educação profissional. As autoras utilizam os microdados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (PNAD/IBGE) do ano de 2007, que conta com
um suplemento sobre educação de jovens e adultos. O perfil foi traçado para os indivíduos
que declararam frequentar ou haver frequentado educação profissional, que engloba três
categorias: qualificação profissional, ensino técnico de nível médio e graduação tecnológica.
A maioria dos indivíduos que declararam estar frequentando educação profissional em 2007
estava cursando algum tipo de qualificação profissional (81,03%), seguido do ensino técnico
de nível médio (17,46%) e, por fim, da graduação tecnológica (1,51%).
65
A análise descritiva realizada por Musse e Machado (2013) identificou os cursos de
informática como os mais demandados entre os cursos de qualificação profissional, atraindo
36,07% dos indivíduos. Nas três categorias de educação profissional, a maioria dos
concluintes trabalhava ou já havia trabalhado na área de estudo. A maior parte dos que
cursavam ou que já haviam cursado encontravam-se na região sudeste (47,38%). As mulheres
frequentam mais a educação profissional do que os homens, entretanto a segregação
ocupacional existente no mercado de trabalho se mantém na distribuição das áreas de estudo
conforme o sexo. Os indivíduos que frequentam cursos de educação profissional são
majoritariamente brancos ou amarelos, com ensino fundamental completo e jovens. Os
indivíduos desempregados são os que mais procuram a educação profissional. Além de traçar
o perfil da população que frequentava ou havia frequentado cursos de educação profissional
em 2007, Musse e Machado (2013) avaliaram o impacto deste tipo de educação sobre os
retornos do trabalho, encontrando um efeito positivo.
Os trabalhos brevemente descritos acima são exitosos ao avaliar os impactos da
qualificação profissional, ou da educação profissional em geral, sobre alguns aspectos do
mercado de trabalho (probabilidade de emprego/desemprego, renda, probabilidade de
emprego formal e duração do desemprego). Os indicadores utilizados nessas avaliações,
entretanto, são insuficientes para apreender a complexa relação entre o mercado de trabalho e
o bem-estar individual, abordada no primeiro capítulo. Oliveira e Rios-Neto (2007) e Reis
(2012) avançam neste sentido ao incorporarem, respectivamente, os indicadores de duração
do desemprego e emprego formal, que permitem observar não apenas a inserção no mercado
de trabalho em si, mas também a forma que esta ocorre.
Em todos os trabalhos discutidos, a ausência de indicadores importantes para a dinâmica
entre bem-estar individual e mercado de trabalho, dentre os quais se destacam os indicadores
de mobilidade dos ocupados dentro do mercado de trabalho, soma-se à falta de uma
preocupação com as preferências e escolhas da população que participa, participou ou gostaria
de participar de cursos de qualificação profissional. A mobilidade ocupacional indica uma
provável mudança no conjunto de escolhas realizáveis do indivíduo, ou seja, seu conjunto
capacitário, podendo significar uma variação da sua liberdade real no trabalho. O
conhecimento das preferências do indivíduo em relação ao trabalho é essencial para acessar
seu bem-estar dentro do mercado de trabalho, noção incluída no conceito de trabalho
valorizado, utilizado na definição de liberdade real no trabalho.29
29
A liberdade real no trabalho é definida como a liberdade efetiva do indivíduo em escolher o trabalho que
valoriza.
66
As avaliações qualitativas abarcam alguns aspectos acerca dos programas de
qualificação que as avaliações quantitativas convencionais não conseguem vislumbrar. A
avaliação do PSD realizada a pedido do MTE (Marinho, Balestro e Walter, 2010) fornece
diversas informações importantes sobre cada um dos tripés do programa, que permitiram
traçar um panorama das principais PAMT realizadas no Brasil no início deste capítulo.
Marinho, Balestro e Walter (2010) levantam diversas questões, verificadas na realização
efetiva do PSD, que impactam de maneira relevante o bem-estar da população, embora não
possam ser quantificadas nos indicadores convencionais de mercado de trabalho.
Um dos resultados encontrados pelos autores é a baixa inserção dos participantes dos
cursos de qualificação em ocupações relacionadas com os temas destes cursos. Este cenário
pode ter duas origens (ou ambas), ou os temas dos cursos não estão de acordo com o desejo
dos participantes, o que indica um desconhecimento desse desejo e uma provável falta de
liberdade por voz dos participantes, ou os cursos não qualificam os alunos de maneira que
estes consigam aplicar efetivamente os conhecimentos adquiridos, o que poderia indicar
problemas no ensino ou no aprendizado ou problemas relativos à inserção do aluno no
mercado de trabalho relacionados com limitações de sua liberdade real.
A abordagem das capacitações e o conceito de liberdade real no trabalho, discutidos
anteriormente, incorporam na análise dos resultados aspectos importantes sobre a efetiva
realização dos programas e o modo que estes impactam pessoas com distintas características e
valores. Ambos serão empregados por essa dissertação como uma ampliação da percepção das
avaliações convencionais. A presente seção detalhará a metodologia utilizada na avaliação da
qualificação profissional no Brasil a partir da abordagem das capacitações. Para tanto está
dividida em quatro subseções que justificam a escolha da base de dados e detalham a
identificação dos grupos de comparação, assim como a construção do painel de dados e dos
indicadores a serem utilizados na avaliação.
3.2.1 Base de Dados
Os trabalhos descritos na introdução da seção utilizam, em sua maioria, dados
secundários do IBGE ou do MTE. Os custos do levantamento de dados primários, como feito
por Oliveira e Rios-Neto (2007), é um aspecto que dificulta a aplicação dessa estratégia em
mais trabalhos. Optou-se nesta avaliação pela utilização de uma base de dados secundária, a
PME. A justificativa desta escolha será desenvolvida a seguir, iniciando pelo detalhamento
67
das bases de dados existentes no Brasil que fornecem informações sobre qualificação
profissional.
A Base de Gestão da Qualificação do Sistema de Gestão de Ações de Emprego
(BGQ/SIGAE) do MTE reúne informações dos três segmentos do PSD. O Subsistema da
Qualificação Profissional (SQP) permite ao MTE a orientação e o acompanhamento das ações
de qualificação social e profissional instituídas pelo PNQ, reunindo desde 2003 dados
relativos às instituições executoras das ações e sobre os trabalhadores inscritos nestas. A
restrição do acesso do público à BGQ, entretanto, dificulta sua utilização em trabalhos
acadêmicos.30
Outra fonte de dados sobre qualificação profissional é o Suplemento sobre Educação de
Jovens e Adultos e Educação Profissional da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
(PNAD/IBGE), utilizada em Musse e Machado (2013). Os microdados individuais deste
suplemento da PNAD possibilitam traçar o perfil da população brasileira em relação à
qualificação profissional, ao ensino técnico de nível médio e à graduação tecnológica. Por ter
sido realizado apenas em 2007 o suplemento não permite a comparação temporal do perfil do
público atingido pela política. A PNAD não é uma base de dados em painel, o que impede
uma avaliação do efeito de médio prazo da frequência em cursos de qualificação
profissional. 31
A terceira fonte de dados consiste na Pesquisa Mensal do Emprego (PME/IBGE),
pesquisa domiciliar mensal realizada a partir de uma amostra probabilística, sendo o indivíduo
a unidade de investigação. A PME abrange as seis principais regiões metropolitanas (RMs) do
país, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, São Paulo e Porto Alegre, além de
Curitiba32. O principal objetivo é a produção de indicadores sobre o mercado de trabalho. A
PME utiliza um esquema de rotação de painéis, no qual os domicílios são entrevistados por
quatro meses consecutivos, permanecem oito meses sem serem entrevistados e são novamente
30
A Avaliação Externa do Programa Seguro-Desemprego organizada por Marinho, Balestro e Walter (2010) e
executada pela Universidade de Brasília em parceria com o MTE utiliza os dados do SIGAE. Disponível em:
http://portal.mte.gov.br/data/files/FF8080812CB90335012CC21F88FF0055/avaliacao_externa_sd[1].pdf.
Acesso em 27 de abril de 2014.
O DIEESE (Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos) também possui acesso aos
dados do SIGAE, publicando os dados agregados sobre o PSD no Anuário do Sistema Público de Emprego,
Trabalho
e
Renda
em
parceria
com
o
MTE.
Disponível
em:
http://www.dieese.org.br/anuario/AnuSistPub2010/conteudo/index.html. Acesso em: 27 de abril de 2014.
As tentativas em obter a base do SIGAE junto ao MTE para utilizar nesta dissertação não tiveram êxito.
31
A PNAD Contínua foi implantada pelo IBGE a partir de janeiro de 2012 para substituir a PME e a PNAD. A
PNAD Contínua é uma pesquisa domiciliar trimestral que agrega o esquema de rotação de painéis da PME com
a abrangência nacional da PNAD (IBGE, 2014).
32
O Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES) realiza a PME na RM de
Curitiba em parceria com o IBGE.
68
pesquisados por mais quatro meses, sendo excluídos da amostra após este período (IBGE,
2007; Ribas e Soares, 2008).
Os dados fornecidos pela PME não possibilitam distinguir a qualificação profissional
oriunda de políticas públicas daquela financiada pelo setor privado, empresas ou os próprios
indivíduos.33 Por outro lado, a pesquisa permite avaliar a qualificação profissional em geral do
ponto de vista da população atingida, gerando informações que podem contribuir para a
tomada de decisões dos formuladores de políticas públicas. Ao contrário do Suplemento da
PNAD sobre Educação Profissional, a PME contém um painel, que viabiliza o
acompanhamento dos indivíduos beneficiários de cursos de qualificação e possibilita
investigar o impacto da qualificação profissional sobre esta população. Alinhando a
disponibilidade da base às vantagens do painel, a PME foi escolhida para avaliar o impacto da
qualificação profissional na liberdade real no trabalho no Brasil.
O período avaliado é de dez anos, entre 2003, o primeiro ano de aplicação do PNQ (e
primeiro ano da nova PME34), e 2012, o ano mais recente com todos os dados mensais
disponíveis para todas as RMs. Os microdados mensais foram empilhados de maneira a
compor bases anuais. Para não contabilizar o mesmo domicílio quatro vezes em um ano,
devido ao esquema de rotação dos painéis, foram selecionadas apenas as primeiras e quintas
entrevistas realizadas. Portanto, serão avaliados apenas os indivíduos de domicílios que
responderam tanto a primeira entrevista, quanto a quinta entrevista, realizada doze meses
depois. Este intervalo entre as duas entrevistas permitirá avaliar as mudanças ocorridas com
cada indivíduo de um ano para o outro.
3.2.2 Identificação dos Grupos de Comparação
O impacto de uma política pública, de um programa social ou de uma intervenção pode
ser mensurado através da comparação entre a condição do público participante da ação após a
realização desta e a condição deste mesmo público no mesmo ponto no tempo caso não
houvesse participado da ação, o contrafactual (Peixoto et al., 2012). Uma vez que não é
possível observar os mesmos indivíduos em duas situações distintas em um mesmo momento,
o contrafactual compreende uma situação hipotética, portanto não pode ser verificado
33
A PME fornece dados sobre a participação dos indivíduos em cursos de qualificação profissional através de
duas questões: “Concluiu algum curso de qualificação profissional?” (Questão 12, Parte 3) e “Frequenta curso de
qualificação profissional?” (Questão 13, Parte 3).
34
A PME foi realizada pela primeira vez em 1980, com uma revisão efetuada em 1982. O IBGE realizou nova
revisão em 2001, buscando ajustar a pesquisa à realidade corrente e às novas recomendações internacionais. O
ano de 2003 foi o primeiro ano no qual a Nova PME foi realizada em todos os meses.
69
empiricamente. O grupo dos indivíduos que não participaram da intervenção, embora
apresente problemas como contrafactual, pode ser comparado com o grupo dos participantes
em uma análise preliminar dos dados.
As questões da PME sobre participação em cursos de qualificação profissional
permitem identificar dois grupos. O grupo dos participantes é formado por indivíduos que
haviam concluído ou estavam frequentando curso de qualificação no período de referência. 35
O grupo dos não participantes é formado por indivíduos que não haviam concluído nem
estavam frequentando curso de qualificação no período de referência.
A liberdade real no trabalho é determinada por diversos fatores de conversão, entre os
quais se encontram as características socioeconômicas e aspectos relativos ao mercado de
trabalho. Como discutido no primeiro capítulo, a diversidade destes fatores implica em
diferentes habilidades para extrair benefícios de um curso de qualificação profissional. Ou
seja, o impacto da qualificação profissional diferencia-se conforme os fatores de conversão
individuais. Isto posto, os grupos de participantes e não participantes foram divididos em três
subgrupos de acordo com a situação no mercado de trabalho (ocupado, desocupado, inativo)
totalizando seis subgrupos.36 A situação no mercado de trabalho é um fator de conversão
importante na definição de liberdades reais, relacionadas ou não ao mercado de trabalho.
Dessa maneira, a partir da divisão da amostra entre ocupados, desocupados e inativos,
procura-se identificar as diferenças entre estes grupos em termos de liberdades reais no
trabalho. Também pesou para a subdivisão o fato da PME apresentar conjuntos de questões
direcionadas apenas para indivíduos em determinada situação no mercado de trabalho.
Os perfis socioeconômicos dos subgrupos serão analisados na seção 4.1 para os anos de
2003, 2007, 2010 e 2012. Os anos de 2003 e 2012 foram escolhidos por serem os extremos do
período analisado. Os outros dois anos foram selecionados de forma a abranger duas fases
distintas desse período no que concerne à participação e investimento em Política Ativa de
Qualificação Profissional (Gráfico 1). O ano de 2007 foi marcado por uma queda no
investimento e na participação, enquanto o ano de 2010 marcou o final de um ciclo de
crescimento nos dois indicadores.
Os perfis serão traçados a partir de características pessoais e de trabalho, de forma a
considerar diversos fatores de conversão. As características pessoais investigadas serão as
35
Optou-se por agregá-los devido ao tamanho reduzido da amostra.
Os seis subgrupos são: indivíduos ocupados que concluíram ou frequentam curso de qualificação profissional,
indivíduos ocupados que não concluíram nem frequentam curso, indivíduos desocupados que concluíram ou
frequentam curso, indivíduos desocupados que não concluíram nem frequentam curso, indivíduos inativos que
concluíram ou frequentam curso e indivíduos inativos que não concluíram nem frequentam curso de qualificação
profissional.
36
70
mesmas para todos os grupos: sexo, cor ou raça, faixa etária e escolaridade exigida pelo curso
de qualificação, esta última respondida apenas por quem havia concluído ou estava
frequentando curso de qualificação. As características sobre trabalho analisadas diferenciamse conforme a situação no mercado de trabalho. Para os ocupados serão analisadas as
seguintes características:

Posição na ocupação;

Assinatura da carteira de trabalho;

Horas trabalhadas;

Satisfação com o trabalho (o indivíduo tomou providência para conseguir outro
trabalho?);

E rendimento do trabalho principal (atualizado para valores de dezembro de
2012 pelo IPCA).
Estas características permitem avaliar de maneira mais ampla a situação dos
trabalhadores ocupados no mercado de trabalho e, consequentemente, sua liberdade real no
trabalho. A posição na ocupação, a assinatura da carteira de trabalho, o número de horas
trabalhadas e o rendimento do trabalho principal são fatores de conversão importantes na
definição da liberdade real dos trabalhadores brasileiros. A inserção em posições na ocupação
mais precárias, como trabalhador doméstico e trabalhador não remunerado, ou em empregos
sem carteira assinada (informais) ou com baixo rendimento pode ser resultado de diversas
limitações de liberdades reais anteriores ao mercado de trabalho e, por outro lado, pode causar
limitações de outras liberdades. O mesmo ocorre com o número de horas trabalhadas,
trabalhos de jornada parcial podem indicar reduzida liberdade real no trabalho, principalmente
para as mulheres, podendo também implicar na limitação de outras liberdades reais.
Finalmente, a procura por outro trabalho pelo indivíduo ocupado aponta para uma não
satisfação com o trabalho exercido, indicando uma não valorização deste trabalho pelo
indivíduo, condição essencial para sua liberdade real no trabalho. A insatisfação pode ter
origem, inclusive, em uma expansão das oportunidades no mercado de trabalho em geral.
Nesse caso, o trabalho passa a ser não valorizado frente a um aumento do conjunto de
possibilidades do indivíduo, sejam estas reais ou não.
No caso dos desocupados, a característica a ser analisada será o tempo de procura por
emprego. Os impactos negativos da situação de desemprego, exclusão social, perda de
autonomia e autoconfiança e efeitos negativos sobre a saúde física e psicológica (Sen, 2010),
além da diminuição da renda, podem ser amplificados com o tempo, resultando em maiores
71
danos à qualidade de vida do indivíduo e dificultando sua entrada no mercado de trabalho.
Para os inativos, a característica investigada será o desejo de conseguir um trabalho mesmo
não tendo procurado. Este desejo indica a valorização do funcionamento de “trabalhar” pelo
indivíduo e, consequentemente, uma limitação de sua liberdade real no trabalho, tendo em
vista sua condição de inativo.
Demandantes Potenciais
Além dos seis subgrupos relacionados acima foi definido o grupo dos demandantes
potenciais de qualificação profissional, formado por indivíduos que desejavam (re)entrar no
mercado de trabalho ou mover-se dentro dele, mas que não haviam concluído nem
frequentado curso de qualificação no período de referência. Trata-se, portanto, de um
subconjunto do grupo dos não participantes que apresentam um desejo não atendido de
(re)entrar ou mover-se no mercado de trabalho, característica que sinaliza uma reduzida
liberdade real no trabalho. Considerando a potencial contribuição da qualificação profissional
na conquista da colocação desejada no mercado de trabalho, esses indivíduos são vistos como
possíveis demandantes da ação. A inclusão deste grupo nas análises permite observar uma
provável área de expansão da qualificação profissional no Brasil que poderia resultar em uma
ampliação da liberdade real no trabalho.
Os demandantes potenciais têm como característica comum não haver participado de
cursos de qualificação. O outro aspecto definidor deste grupo, o desejo de (re)inserção ou
mobilidade no mercado de trabalho, é identificado de maneira distinta para cada situação no
mercado de trabalho. Os demandantes potenciais ocupados são indivíduos que possuíam
trabalho(s) na semana de referência, mas que declararam haver tomado providência para
conseguir outro trabalho (variável V441), o que pode ser traduzido como um desejo por
mobilidade.
A busca por trabalho, por definição37 comum a todos os indivíduos desocupados,
configura um desejo pela (re)inserção no mercado de trabalho. Dessa forma, o grupo dos
demandantes potenciais desocupados é constituído por todos os indivíduos não participantes
de cursos de qualificação profissional em condição de desocupação. O grupo dos
demandantes potenciais inativos, por sua vez, é formado por indivíduos que declararam que
37
A definição de desocupação empregada é a utilizada pela PME na construção da variável derivada de condição
na ocupação (VD1): o indivíduo desocupado é aquele que não possuía trabalho na semana de referência, mas que
tomou providência para consegui-lo e que poderia assumi-lo na semana de referência caso conseguisse.
72
gostariam de conseguir um trabalho mesmo não tendo procurado por um (variável V464), o
que caracteriza um desejo de inserção no mercado de trabalho.
Os perfis dos demandantes potenciais em conjunto, assim como os subgrupos de
demandantes potenciais ocupados, desocupados e inativos serão analisados na seção 4.2 para
os mesmos anos de 2003, 2007, 2010 e 2012. As estatísticas descritivas abarcarão
características pessoais (sexo, cor ou raça, faixa etária, escolaridade, região metropolitana e
condição na família) e características de trabalho, estas distintas para cada situação no
mercado de trabalho.
3.2.3 Construção do Painel da PME
Um painel de dados fornece informações valiosas para uma avaliação de impacto. Os
dados em painel possibilitam comparar a situação de um mesmo indivíduo antes e depois de
participar de uma intervenção. Esta informação, aliada à escolha de um bom contrafactual,
permite uma avaliação mais detalhada e conclusiva dos efeitos da intervenção em comparação
às estatísticas descritivas.
Os painéis foram construídos de maneira semelhante às bases utilizadas na análise das
estatísticas descritivas. As bases mensais foram empilhadas de maneira a formar bases anuais
e foram mantidos apenas os dados referentes à primeira e à quinta entrevistas realizadas com
cada domicílio. Os painéis são constituídos de duas bases anuais consecutivas (2003 e 2004,
por exemplo), com o primeiro ano contendo as informações fornecidas nas primeiras
entrevistas e o segundo ano informações da quinta entrevista, totalizando nove painéis (20032004, 2004-2005, 2005-2006 e assim por diante até o ano de 2012).
O domicílio é a unidade amostral acompanhada durante as entrevistas. As pessoas
residentes no domicílio, no entanto, não são necessariamente as mesmas durante todo o
período. Podem ocorrer mudanças de todos ou parte dos residentes. O acompanhamento dos
indivíduos é dificultado pelo fato da PME não fornecer um código que identifique exatamente
a mesma pessoa ao longo das entrevistas. Não obstante, uma estratégia comumente
empregada por trabalhos que utilizam o painel de indivíduos da PME (Ribas e Soares, 2008;
Reis, 2012) é a construção de um identificador com exatidão aproximada a partir de
características individuais fornecidas pela pesquisa.
O identificador criado pelo presente trabalho utilizou as seguintes variáveis fornecidas
pela PME: Painel (V060), Grupo Rotacional (V063), Região Metropolitana (V035), Número
de Controle (V040), Número de Série (V050), Número da Família (V207), Ano de
73
Nascimento (V224), Mês de Nascimento (V214), Dia de Nascimento (V204) e Sexo (V203).
Esta estratégia de identificação apresenta um problema no caso de gêmeos univitelinos, que
por possuírem mesma data de nascimento e sexo são identificados como a mesma pessoa. Por
conseguinte foram retirados da amostra, sem perda significativa (menos de 2% da amostra em
cada painel), os indivíduos residentes no mesmo domicílio e que apresentam mesma data de
nascimento e sexo.
O painel da PME apresenta alguns atritos que impossibilitam observar todos os
indivíduos ao longo das oito entrevistas. Ribas e Soares (2008) destacam dois: a mobilidade
geográfica, que implica na mudança de domicílio, e a recusa de resposta. A estratégia
utilizada para contornar o problema de perda de informações foi excluir do painel os
indivíduos que aparecem na primeira entrevista e não aparecem na quinta entrevista, o que
acarretou na perda de aproximadamente 6% da amostra.
Grupos de Tratamento e Controle
A associação entre as condições de participação do indivíduo em curso de qualificação
no ano I e no ano II do painel possibilita identificar seis possíveis situações (Esquema 1). A
situação um reúne indivíduos que pertenciam ao grupo dos participantes no primeiro e no
segundo ano do painel, de forma que não permite analisar a condição anterior à ocorrência da
participação e, portanto, não constitui um grupo de análise apropriado.
Os indivíduos inseridos na segunda situação foram participantes no ano I e não
participantes no ano II, caracterizando um conflito, visto que o grupo dos participantes inclui
aqueles que declararam haver concluído curso de qualificação em qualquer ponto do tempo.
Duas causas podem ser levantadas para explicar este atrito: houve erro de medida por
declaração imprecisa ou os indivíduos frequentavam curso no ano I, mas o abandonaram sem
concluí-lo, ficando fora do grupo dos participantes no ano II. A situação dois também não será
analisada.
A situação quatro apresenta a passagem da condição de não participação para a
condição de participação. Na situação seis, por sua vez, os indivíduos passam da condição de
demandantes potenciais para a condição de participação. Ao contrário das duas primeiras, as
situações quatro e seis permitem observar a pessoa antes e depois (ou durante, caso ainda
esteja frequentando o curso) da intervenção ou tratamento. Assim sendo, os grupos de
indivíduos nestas duas situações são denominados Grupo de Tratamento A e Grupo de
Tratamento B, respectivamente.
74
Os indivíduos nas situações três e cinco não passaram por mudanças na condição de
participação entre o ano I e o ano II, permanecendo como não participantes e demandantes
potenciais, respectivamente. Por apresentarem a mesma condição de participação no ano I que
os respectivos grupos de tratamento, os indivíduos nas situações três e cinco podem ser
adotados como grupos de comparação na avaliação de impacto da qualificação profissional.
Estes grupos serão denominados Grupo de Controle A e Grupo de Controle B.
As comparações entre os grupos de tratamento e controle, denominadas Análise A e
Análise B, permitirão inferir o impacto da qualificação profissional ao contrastar indivíduos
que partiram de uma mesma condição inicial e se diferenciaram em um segundo momento em
relação à participação em curso de qualificação. Para tanto alguns pressupostos são adotados.
Assume-se que as composições dos grupos de tratamento e controle não se alteram de forma
significativa entre os dois anos e que os grupos não são afetados de maneira heterogênea por
mudanças que ocorram após a intervenção.
O impacto da qualificação profissional pode variar de maneira significativa conforme a
situação no mercado de trabalho do indivíduo tratado, além disso, algumas perguntas da PME
são realizadas para condições na ocupação específicas. Em vista disto, as análises A e B
75
também deveriam ser realizadas dentro de cada situação no mercado de trabalho. No entanto,
devido o tamanho reduzido da amostra de indivíduos desocupados e inativos pertencentes aos
grupos de tratamento e controle, as análises serão desenvolvidas apenas para os ocupados.
Pareamento
A condição de que os grupos de tratamento e controle apresentem mesma situação de
participação em cursos de qualificação no ano I é necessária, mas não suficiente para que as
análises A e B consigam avaliar o impacto da qualificação profissional. Os grupos podem
apresentar diferenças em relação a outras características individuais. Caso estas diferenças
sejam significativas, o grupo de controle deixa de ser um bom contrafactual para o grupo de
tratamento e os dois grupos tornam-se incomparáveis.
A existência de diferenças significativas, na média, entre o Grupo de Tratamento A e o
Grupo de Controle A e entre o Grupo de Tratamento B e o Grupo de Controle B foi
examinada através de testes de diferença de médias para as seguintes características
individuais observadas na PME: região metropolitana, sexo, faixa de idade, cor ou raça,
escolaridade e situação no mercado de trabalho, além de variáveis dummies para cada painel.
Os testes para os grupos de tratamento e controle considerando apenas os indivíduos
ocupados foram executados para as seguintes características, além das anteriores: Posição na
Ocupação, Carteira Assinada, Tipo de Contrato e Rendimento Mensal Médio.
Os resultados dos testes (Tabelas A1, A2, A3 e A4) mostram diferenças significativas
entre os Grupos de Tratamento e Controle A e entre os Grupos de Tratamento e Controle B. O
Grupo de Tratamento A Ocupado e o Grupo de Controle A Ocupado são significantemente
diferentes na maioria das características testadas, sendo semelhantes apenas em relação à
região metropolitana, sexo e posição na ocupação. O mesmo ocorre entre o Grupo de
Tratamento B Ocupado e o Grupo de Controle B Ocupado, semelhantes apenas em relação a
sexo, posição na ocupação e tipo de contrato. Estes resultados constatam a incomparabilidade
entre os grupos de tratamento e controle.
O método mais aplicado frente a este problema é o método de pareamento, que consiste
em encontrar para cada indivíduo do grupo de tratamento um indivíduo (ou vários) do grupo
de controle semelhante em determinadas características observadas. 38 Pressupõe-se que, após
o pareamento, qualquer diferença entre resultados dos dois grupos será consequência apenas
38
Ver Wooldridge (2002).
76
do tratamento, ou seja, da participação em curso de qualificação. O pareamento foi realizado
entre os grupos de tratamento e controle da Análise A e entre os grupos de tratamento e
controle da Análise B de cada painel considerando as características analisadas nos testes de
diferenças de médias. 39 Para verificar a efetividade do pareamento foram novamente
realizados testes de diferenças de médias para as mesmas características. Os resultados dos
novos testes (Tabelas A1, A2, A3 e A4) mostram que o pareamento foi efetivo para os grupos
da Análise A, inclusive quando considerados apenas os ocupados.40 O pareamento não foi
bem-sucedido para algumas características dos grupos da Análise B e da Análise B para os
ocupados, provavelmente devido ao tamanho reduzido da amostra.
3.2.4 Construção dos Indicadores de Liberdade Real no Trabalho
O painel construído permite observar a situação do indivíduo no mercado de trabalho
em dois pontos no tempo. Pressupõe-se que mudanças de um ano para o outro podem ter duas
origens: a escolha de uma opção valorizada pelo indivíduo, mas não acessível no primeiro
momento, ou a escolha de uma opção não valorizada (ou menos valorizada) pelo indivíduo
frente a uma redução das opções disponíveis. Nos dois casos há uma alteração do conjunto
das capacitações individuais, que por sua vez representa uma variação na liberdade real no
trabalho.
Saber o sentido desta variação não é trivial. Como discutido no primeiro capítulo, a
percepção individual do que é um trabalho valorizado é fundamental para o conceito de
liberdade real no trabalho. Mudanças no mercado de trabalho tradicionalmente vistas como
negativas podem ser positivas para determinadas pessoas. A mobilidade para uma ocupação
com menor salário e menor exigência de escolaridade, por exemplo, de economista para
artesão, convencionalmente reconhecida como uma mudança negativa será positiva caso o
indivíduo valorize mais a ocupação para a qual se moveu. Portanto, a classificação da
variação em aumento ou redução (ou permanência) da liberdade real no trabalho deverá ser
realizada com cuidado e ressalvas. Essa característica, advinda da abordagem das
capacitações, dificulta a estruturação de um índice de liberdade real no trabalho que reúna
todos os indicadores detalhados abaixo.
39
O pareamento foi realizado sem reposição, de forma que um indivíduo do grupo de controle pode ser pareado
com apenas um indivíduo do grupo de tratamento. O escore de propensão foi estimado por logit. O método de
pareamento utilizado foi o do vizinho mais próximo.
40
Apesar dos testes indicarem um pareamento efetivo para os grupos da Análise A, é importante destacar a
possibilidade de ocorrer o problema de viés de seleção, devido a características não observáveis e, portanto, não
incluídas no processo de pareamento, e aos limites da própria metodologia utilizada.
77
Os indicadores foram reunidos em dois grupos, indicadores de situação no mercado de
trabalho e indicadores de características do trabalho. Os primeiros são relativos apenas à
mobilidade ou permanência na situação no mercado de trabalho e serão utilizados nas análises
para os indivíduos em geral. O segundo grupo de indicadores refere-se a mudanças de
diversos fatores relativos ao trabalho, sendo utilizados nas análises dos indivíduos que
permaneceram na condição de ocupados nos dois anos.
O grupo de indicadores de situação no mercado de trabalho se distingue em indicadores
de mobilidade e indicadores de permanência. Os indicadores de mobilidade, por apresentarem
uma mudança na situação do indivíduo no mercado de trabalho, significam uma provável
variação de sua liberdade real no trabalho. Por outro lado, os indicadores de permanência
apontam para uma manutenção do mesmo grau de liberdade real no trabalho no que tange à
situação no mercado de trabalho, mas não descartam mobilidades em outros aspectos.
Os indicadores de características do trabalho, referentes aos indivíduos que
permaneceram ocupados nos dois anos do painel, 41 reúnem cinco dimensões de mobilidade.
Os indicadores de informalidade têm na assinatura da carteira de trabalho o critério para
classificação em formal ou informal. Os indicadores de rendimento foram construídos a partir
da variável de “rendimento mensal habitualmente recebido por mês referente ao trabalho
principal”, atualizado mês a mês para valores de dezembro de 2012 pelo Índice Nacional de
Preços ao Consumidor (INPC/IBGE). Os indicadores de jornada de trabalho consideraram
jornada parcial quando o número de horas habitualmente trabalhadas por semana no trabalho
principal é menor que quarenta horas e jornada total quando é igual ou maior que quarenta
horas. Os indicadores de satisfação com o trabalho se baseiam na variável que investiga se o
indivíduo ocupado tomou providência para conseguir outro trabalho. A procura por outro
trabalho indicaria uma insatisfação com o trabalho vigente.
Por fim, os indicadores de mobilidade ocupacional foram construídos a partir da
variável de ocupação da PME, que identifica as ocupações de acordo com a Classificação
Brasileira de Ocupações (CBO 2002) do MTE. A CBO 2002 classifica as ocupações em dez
Grandes Grupos Ocupacionais (GG), agregados por nível de competência. O conceito de
competência reúne duas dimensões, nível de competência e domínio ou especialização da
competência. O nível de competência é “função da complexidade, amplitude e
responsabilidade das atividades desenvolvidas no emprego ou outro tipo de relação de
trabalho”, enquanto o domínio da competência “relaciona-se às características do contexto do
41
A análise do grupo dos indivíduos que permaneceram desocupados e do grupo dos indivíduos que
permaneceram inativos foi impossibilitada pelo tamanho reduzido das amostras.
78
trabalho como área de conhecimento, função, atividade econômica, processo produtivo,
equipamentos, bens produzidos que identificarão o tipo de profissão ou ocupação” (MTE,
2010). A CBO 2002 identifica quatro níveis de competência, dois, três, quatro e não
definido.42 Os GGs com nível de competência não definido são considerados apenas no
último indicador de mobilidade ocupacional.
Quadro 1
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho
I. SITUAÇÃO NO MERCADO DE TRABALHO
A. Mobilidade
1. Mobilidade Inativo -> Desemprego
2. Mobilidade Inativo -> Ocupado
3. Mobilidade Desempregado -> Inativo
4. Mobilidade Desempregado -> Ocupado
5. Mobilidade Ocupado -> Inativo
6. Mobilidade Ocupado -> Desempregado
B. Permanência
1. Permanência Inativo
2. Permanência Desempregado
3. Permanência Ocupado
II. CARACTERÍSTICAS DO TRABALHO
A. Informalidade
1. Informal -> Formal
2. Formal -> Informal
B. Rendimento
1. Aumento Rendimento
2. Redução Rendimento
C. Jornada de Trabalho
1. Parcial -> Total
2. Total -> Parcial
D. Satisfação com o Trabalho
1. Procura Outro Trabalho -> Não Procura Outro Trabalho
2. Não Procura Outro Trabalho -> Procura Outro Trabalho
E. Mobilidade Ocupacional
1. Sem Mobilidade Ocupacional
2. Mobilidade Ocupacional Com Ganho de Competência
3. Mobilidade Ocupacional Com Perda de Competência
4. Mobilidade Ocupacional Com Mesma Competência
5. Mobilidade Ocupacional Sem Considerar Competência
Elaborado pela autora
Depois de calculados os indicadores para os grupos da Análise A e da Análise B, os
resultados entre grupo de tratamento e grupo de controle serão comparados através do teste de
diferença de médias, que apontará em quais indicadores os grupos de tratamento e controle
são significantemente diferentes. Este procedimento será realizado para todos os nove painéis.
42
Grandes Grupos de Ocupação por nível de competência: Forças Armadas, policiais e bombeiros militares / não
definido; Membros superiores do poder público, dirigentes de organizações de interesse público e de empresas e
gerentes / não definido; Profissionais das ciências e das artes / quatro; Técnicos de nível médio / três;
Trabalhadores de serviços administrativos / dois; Trabalhadores dos serviços, vendedores do comércio em lojas e
mercados / dois; Trabalhadores agropecuários, florestais, da caça e pesca / dois; Trabalhadores da produção de
bens e serviços industriais / dois; Trabalhadores da produção de bens e serviços industriais contínuos / dois;
Trabalhadores de manutenção e reparação / dois (MTE, 2010).
79
3.3 Conclusão
O SPETR brasileiro engloba diversas PAMT, seguindo a tendência mundial de adotar
uma mistura de tipos de políticas ativas ao invés de um em particular. As principais PAMT
adotadas pelo Brasil são a IMO, a política de qualificação profissional e as políticas de
incentivo. A criação no PRONATEC na modalidade Bolsa-Formação Trabalhador e a
inclusão da condicionalidade de participação em curso de qualificação profissional para o
recebimento do benefício do seguro-desemprego constituem medidas que aproximam o Brasil
do avanço para a ativação do trabalhador, o chamado “activation turn”, identificado nos
países desenvolvidos.
No entanto, este processo é permeado por diversas questões que podem limitar seu
progresso efetivo, além do seu impacto sobre as liberdades reais no trabalho. O reduzido
investimento do Brasil em PAMT, particularmente em políticas de qualificação profissional,
em comparação com os países desenvolvidos e mesmo com países em desenvolvimento,
como México e Chile (Gráfico 3), mostra a pouca importância desse tipo de política no país,
problema agravado pela crescente desigualdade na distribuição dos recursos do FAT entre
políticas ativas e passivas (Tabela 1). A criação do PRONATEC pode vir a amenizar este
cenário via investimento na modalidade Bolsa-Formação Trabalhador. Entretanto, diante do
convívio paralelo de dois programas de qualificação profissional, o PRONATEC e o PNQ,
questiona-se se a efetividade de ambos não passaria por uma integração a partir da
reconstrução de seus desenhos institucionais.
Outro aspecto que surge como potencial limitador do impacto efetivo das PAMT, tanto
sobre a ativação dos trabalhadores quanto sobre a promoção de suas liberdades reais no
trabalho, consiste na ainda reduzida integração entre as políticas ativas e entre estas e outras
políticas. Destaca-se a baixa integração da política de qualificação com a IMO e o sistema
básico de ensino, objetivo não plenamente cumprido pelo PLANFOR, que se tornou objetivo
também do PNQ. Levanta-se, ainda, a importância da criação de uma política ativa de cuidado
ampla e de sua integração com as políticas de mercado de trabalho.
A universalização das PAMT, objetivo central do PNQ em relação à política ativa de
qualificação, passa pelo aspecto da integração com outras políticas e reúne também questões
relativas ao conhecimento do público alvo e demandante das políticas ativas. A garantia do
real funcionamento dos conselhos municipais e estaduais de emprego mostra-se relevante para
a efetividade deste processo.
80
Apesar dos problemas identificados, as PAMT e, em destaque, as políticas de
qualificação profissional, apresentam grande potencialidade de gerar efeitos positivos, tanto
para indicadores de mercado de trabalho convencionais, quanto para a liberdade real no
trabalho, diante da escassez de mão de obra qualificada no Brasil.
As avaliações de impacto referidas na segunda seção do presente capítulo encontraram
efeitos positivos da qualificação profissional sobre os retornos do mercado de trabalho.
Oliveira e Rios-Neto (2007) encontraram um efeito positivo do programa do PLANFOR
realizado na RM de Belo Horizonte sobre a probabilidade de sair do desemprego. Reis (2012)
encontrou efeitos positivos da qualificação profissional no Brasil sobre a probabilidade de se
empregar, a probabilidade de se inserir em um emprego formal e a renda do trabalho.
Partindo da discussão realizada no primeiro capítulo, esta dissertação busca ampliar a
percepção das avaliações convencionais (exemplificadas pelos trabalhos acima) através do
emprego da abordagem das capacitações e do conceito de liberdade real no trabalho na
avaliação dos impactos da qualificação profissional no Brasil.
81
Capítulo 4 – Qualificação Profissional no Brasil promove a
Liberdade Real no Trabalho?
A abordagem das capacitações e o conceito de liberdades reais no trabalho permitem
abordar aspectos além dos convencionalmente analisados, ampliando a visão sobre o efeito
das PAMT sobre os beneficiários. As PAMT mostram um efeito potencial positivo sobre as
liberdades reais no trabalho dos indivíduos, com destaque para as políticas ativas de
qualificação profissional.
A diversidade de tipos de PAMT e os variados modelos implantados pelos países
desenvolvidos (e em desenvolvimento) mostram que os impactos destas políticas dependem
de seu formato e das características do país em que se inserem. O Brasil apresenta diversas
particularidades, além de problemas, que levam ao questionamento de se as PAMT brasileiras
promovem a liberdade real no trabalho. Mais particularmente, questiona-se se a política ativa
de qualificação profissional, a PAMT com maior potencial de impactar positivamente as
liberdades reais no trabalho, é efetiva neste sentido no Brasil.
O presente capítulo dedica-se, portanto, à avaliação do impacto da qualificação
profissional sobre a liberdade real no trabalho, a partir da metodologia definida no capítulo
anterior. Para tanto está dividido em quatro seções. A primeira seção apresenta e avalia as
estatísticas descritivas sobre os participantes e não participantes de qualificação profissional
no Brasil. A segunda seção aborda o perfil dos demandantes potenciais de qualificação
profissional, indicando diversas lacunas na oferta deste serviço no país. Na terceira seção, a
qualificação profissional é avaliada em termos de seu impacto sobre a liberdade real no
trabalho a partir de diversos indicadores. As principais conclusões do capítulo são colocadas
na quarta e última seção.
4.1 Beneficiários da Qualificação Profissional no Brasil: estatísticas
descritivas a partir da PME
A análise do perfil dos beneficiários de políticas ou programas sociais é fundamental
para conhecer o público-alvo efetivamente atingido, identificar lacunas e apontar possíveis
impactos da ação. Como defende Musse e Machado (2013), “conhecer o indivíduo que se
qualifica é fundamental para tornar as políticas públicas mais efetivas” (Musse e Machado,
2013, p.238). Ademais, investigar o perfil dos indivíduos não beneficiados permite observar
possíveis caminhos de expansão da política, neste caso da qualificação profissional. Nesta
82
seção será analisado o perfil socioeconômico e as características de mercado de trabalho dos
indivíduos participantes e não participantes de curso de qualificação profissional a partir das
estatísticas descritivas obtidas na PME para os anos de 2003, 2007, 2010 e 2012.
4.1.1 Perfil Socioeconômico dos Participantes e Não Participantes de Curso de
Qualificação Profissional
O grupo dos participantes de cursos de qualificação profissional aumentou de 2003 para
2012 tanto em termos proporcionais quanto em termos absolutos (Gráfico 4). Entretanto, estes
dados devem ser analisados com cuidado. Como visto anteriormente, os grupos de
participantes e não participantes são formados, respectivamente, por indivíduos que
concluíram ou participaram e por indivíduos que não concluíram nem participaram de curso
de qualificação profissional. A PME não fornece informações sobre quando ocorreu a
participação, portanto, indivíduos que se declararam concluintes de curso de qualificação em
2007, por exemplo, podem ter frequentado o curso em qualquer ano anterior. Dessa maneira,
o tamanho do grupo dos participantes deve ser visto como o estoque de pessoas com
qualificação profissional dentro do universo analisado.
Gráfico 4
Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
100%
90%
80%
70%
60%
80.050
82.658
82.714
27.435
30.611
34.399
2007
2010
2012
82.780
50%
40%
30%
20%
10%
16.455
0%
2003
Participante (em mil)
Não Participante (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Considerando as diferenças entre os estoques de participantes dos períodos analisados, a
participação em curso de qualificação profissional teve um aumento anual médio mais
83
expressivo entre 2003 e 2007 (2,75 milhões de participantes a mais por ano) do que nos
períodos de 2007 a 2010 (1,06 milhões) e de 2010 a 2012 (1,89 milhões).
Os ocupados são maioria entre os participantes de cursos de qualificação profissional,
seguidos dos inativos e dos desocupados (Gráfico 5). Quando analisada a participação em
qualificação dentro de cada situação no mercado de trabalho, observa-se que os participantes
representavam 36% dos ocupados e 35% dos desocupados, contra 17% dos inativos em 2012.
A menor proporção de participantes entre os inativos pode ser explicada, em parte, pelo maior
peso de indivíduos com 65 anos de idade ou mais neste grupo (Tabela 5). Apesar de haver
indivíduos nesta faixa etária ainda inseridos ou que buscam um inserção no mercado de
trabalho, a proporção é menor que em faixas etárias mais jovens.
Gráfico 5
Participação em Curso de Qualificação Profissional
conforme Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
100%
90%
3.293
5.460
6.116
7.102
1.314
1.922
1.571
1.404
11.849
20.053
22.925
25.892
2003
2007
2010
2012
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
Participante Ocupado (em mil)
Participante Desocupado (em mil)
Participante Inativo (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Os participantes de curso de qualificação profissional são majoritariamente homens,
brancos e amarelos, com 25 a 44 anos de idade (Tabela 2). Os não participantes, por sua vez,
são, na sua maioria, mulheres, brancas e amarelas, com 25 a 54 anos de idade. No período de
2003 a 2012 observou-se uma queda na proporção de brancos e amarelos no total analisado,
resultado seguido pelos grupos de participantes e não participantes. O processo de
envelhecimento da população pode ser observado no aumento da participação das faixas
etárias mais velhas no total do universo analisado, assim como entre os participantes e não
participantes de qualificação profissional.
84
Tabela 2
Perfil Socieconômico conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
Em %
Participantes
Não Participantes
TOTAL
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
SEXO
Homem
Mulher
52
48
51
49
50
50
51
49
45
55
45
55
44
56
44
56
46
54
46
54
46
54
46
54
Branca/Amarela 65
Preta/Parda/Indígena 35
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos 18
25 a 34 anos 26
35 a 44 anos 25
45 a 54 anos 17
55 a 64 anos 8
65 anos ou mais 5
TOTAL
100
63
37
60
40
61
39
60
40
58
42
55
45
54
46
60
40
59
41
56
44
56
44
20
27
22
17
9
5
100
17
28
22
18
10
6
100
15
27
22
17
11
6
100
19
22
21
16
11
11
100
16
21
20
18
12
13
100
14
20
19
18
14
15
100
14
19
19
18
15
16
100
19
23
21
17
10
10
100
17
22
21
18
12
11
100
15
22
20
18
13
12
100
14
21
19
18
14
13
100
COR OU RAÇA
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Ocupados
Os homens são maioria entre os ocupados, tanto participantes quanto não participantes
(Tabela 3). Por outro lado, as mulheres são maioria quando considerada a distribuição por
sexo para todo o universo independente da situação no mercado de trabalho, indicando uma
desigualdade de gênero na inserção no mercado de trabalho. O período de 2003 a 2012
mostra, no entanto, um aumento da proporção de mulheres entre os indivíduos ocupados e
uma redução desta desigualdade, resultado das mudanças nas relações de gênero observadas
em países desenvolvidos e subdesenvolvidos. A proporção de homens e mulheres entre os
ocupados participantes e não participantes, por sua vez, não apresenta diferenças
significativas ao longo dos anos. Assim como entre os dois grupos e os indivíduos ocupados
em geral. Este resultado mostra uma aparente igualdade na participação em curso de
qualificação profissional entre homens e mulheres ocupados.
Os brancos e amarelos são maioria no universo analisado (Tabela 3). A comparação da
distribuição por cor ou raça dos ocupados com a distribuição por cor ou raça da amostra total
não indica uma desigualdade na inserção no mercado de trabalho. O mesmo não ocorre
quando analisadas as distribuições por cor ou raça conforme a participação em curso de
qualificação. A proporção de brancos e amarelos é maior entre os participantes do que entre
os não participantes em todos os anos analisados. O oposto se verifica para os pretos, pardos e
85
indígenas, que apresentam menor peso entre os participantes e maior peso entre os não
participantes de curso de qualificação, resultado verificado nos quatro anos. A menor
participação dos pretos, pardos e indígenas entre os ocupados participantes em comparação
com os brancos e amarelos aponta para uma desigualdade racial na distribuição da
qualificação profissional. Este resultado tem origem em uma desigualdade de liberdades reais
entre cores ou raças no Brasil.
A população preta, parda e indígena no Brasil apresenta, na média, condições
socioeconômicas que resultam em menores níveis de liberdade real em diversas dimensões.
Menor nível de renda, menor escolaridade, piores condições de habitação, maiores índices de
violência, maiores níveis de desemprego, trabalhos mais precários são alguns exemplos de
condições socioeconômicas vividas pela média da população preta, parda e indígena no
Brasil. Estas condições são fatores de conversão que limitam as liberdades reais desta
população em diversas dimensões, inclusive na participação de curso de qualificação.
Empregados formais, por exemplo, possuem mais acesso a cursos de qualificação, inclusive
dentro da empresa, do que trabalhadores precários.
Os ocupados são mais jovens que o total analisado. Aproximadamente 70% dos
ocupados possuem entre 25 e 54 anos de idade. O envelhecimento populacional, importante
mudança na estrutura etária da população responsável por alguns dos novos riscos sociais,
pode ser verificado na amostra como um todo, assim como em cada uma das condições na
ocupação. No grupo dos indivíduos ocupados, a faixa etária mais jovem considerada (18 a 24
anos de idade), abrangia 14% dos indivíduos em 2012 contra 18% em 2003. A faixa etária de
55 a 64 anos, por sua vez, passou de 7% a 11% entre 2003 e 2012, respectivamente (Tabela
3).
Em relação à participação em qualificação profissional, a proporção de indivíduos nas
faixas etárias de 25 a 34 e 35 a 44 anos de idade é maior entre os ocupados participantes do
que entre os ocupados não participantes. A maior participação destes grupos na qualificação
profissional pode ter origem no maior interesse de indivíduos nestas faixas etárias em
aprimorar ou reciclar conhecimentos ou mesmo em um desejo por mobilidade ocupacional,
características menos verificadas em indivíduos mais jovens, que entraram há pouco tempo no
mercado, e em indivíduos mais velhos, que vivem a perspectiva da aposentadoria.
Entre os ocupados, os participantes de curso de qualificação profissional são
majoritariamente homens, brancos ou amarelos, com 25 a 44 anos de idade. Os ocupados não
participantes apresentam perfil semelhante aos participantes, assim como o total dos ocupados
(Tabela 3).
86
Tabela 3
Perfil Socieconômico dos Ocupados conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
Em %
Não Participante
Ocupado
Participante Ocupado
Total Ocupados
Total
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
SEXO
Homem
Mulher
57
43
COR OU RAÇA
Branca/Amarela 66
Preta/Parda/Indíg. 34
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos 16
25 a 34 anos 29
35 a 44 anos 29
45 a 54 anos 19
55 a 64 anos 6
65 anos ou mais 2
TOTAL
100
56
44
55
45
55
45
57
43
56
44
55
45
54
46
57
43
56
44
55
45
54
46
46
54
46
54
46
54
46
54
63
37
60
40
61
39
60
40
57
43
54
46
53
47
61
39
59
41
56
44
55
45
60
40
59
41
56
44
56
44
18
30
25
18
7
2
100
15
31
25
19
8
2
100
14
31
25
19
9
2
100
18
28
26
18
7
2
100
16
26
26
21
9
2
100
14
26
25
21
11
3
100
14
25
25
22
12
3
100
18
28
27
18
7
2
100
16
28
26
20
8
2
100
15
28
25
20
10
2
100
14
27
25
21
11
3
100
19
23
21
17
10
10
100
17
22
21
18
12
11
100
15
22
20
18
13
12
100
14
21
19
18
14
13
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se ocupada a pessoa que possuía um ou mais trabalhos na semana de referência.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Desocupados
A distribuição dos desocupados conforme o sexo segue a distribuição do total da
amostra, com as mulheres sendo a maioria (Tabela 4). No entanto, a proporção de mulheres
entre os desocupados é maior do que entre os ocupados, indicando uma maior vulnerabilidade
desta população na inserção no mercado de trabalho. As mulheres também são maioria
quando considerada a participação em curso de qualificação, sem diferenças significativas
entre participantes e não participantes, corroborando com o resultado encontrado no grupo dos
indivíduos ocupados.
Em relação à variável de cor ou raça, os pretos, pardos e indígenas são maioria entre os
desocupados, enquanto os brancos e amarelos representam a maioria no universo analisado
(Tabela 4). Os desocupados são, por definição, indivíduos que gostariam de trabalhar, mas
que não o estão fazendo. Portanto, são pessoas com reduzida liberdade real no trabalho, uma
vez que não conseguem alcançar um funcionamento valorizado, no caso o trabalho. Dessa
maneira, a prevalência dos pretos, pardos e indígenas entre os desocupados traduz-se em uma
menor liberdade real no trabalho desta população em comparação com os brancos e amarelos,
resultado que não apresenta melhoras ao longo do período analisado. Além disso, a menor
proporção de pretos, pardos e indígenas entre os participantes de curso de qualificação do que
entre os não participantes reforça o resultado, encontrado na análise dos indivíduos ocupados,
de que há uma desigualdade racial na distribuição da qualificação profissional no Brasil.
87
A distribuição etária dos desocupados distingue-se dos ocupados e do total da amostra
na maior proporção de indivíduos mais jovens, principalmente entre 18 e 24 anos de idade.
Enquanto 14% dos indivíduos ocupados tinham entre 18 e 24 anos de idade em 2012, 36%
dos indivíduos desocupados encontravam-se na mesma faixa etária em 2012 (Tabelas 3 e 4).
Apesar dos indivíduos com 18 a 24 anos de idade representarem mais de um terço dos
desocupados também entre os participantes de curso de qualificação, as faixas etárias mais
velhas apresentam maior peso entre os participantes do que entre os não participantes. Este
resultado indica que também entre os desocupados, os indivíduos com 25 a 54 anos de idade
tendem a participar mais de cursos de qualificação do que pessoas nas outras faixas etárias. A
maior proporção de jovens participantes de qualificação profissional entre os desocupados do
que entre os ocupados mostra que os jovens que procuram por este tipo de curso estão
desocupados, apontando a importância de outras PAMT para esta parcela da população.
Tabela 4
Perfil Socieconômico dos Desocupados conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
Em %
Não Participante
Desocupado
Participante Desocupado
Total Desocupados
Total
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
SEXO
Homem
Mulher
45
55
COR OU RAÇA
Branca/Amarela 54
Preta/Parda/Indíg. 46
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos 40
25 a 34 anos 31
35 a 44 anos 17
45 a 54 anos 9
55 a 64 anos 3
65 anos ou mais 0
TOTAL
100
42
58
42
58
44
56
46
54
44
56
41
59
43
57
46
54
44
56
41
59
44
56
46
54
46
54
46
54
46
54
50
50
51
49
51
49
51
49
46
54
44
56
46
54
52
48
48
52
46
54
48
52
60
40
59
41
56
44
56
44
44
31
14
8
2
0
100
40
31
16
10
3
0
100
35
33
17
10
4
1
100
41
28
18
10
3
0
100
40
30
17
10
3
0
100
37
31
18
10
4
0
100
37
29
19
11
4
0
100
40
29
17
10
3
0
100
41
30
16
9
3
0
100
38
31
18
10
4
0
100
36
31
18
11
4
0
100
19
23
21
17
10
10
100
17
22
21
18
12
11
100
15
22
20
18
13
12
100
14
21
19
18
14
13
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se desocupada a pessoa que não possuía nenhum trabalho na semana de referência, mas que tomou providência para conseguir trabalho e que, se
conseguisse trabalho, poderia assumí-lo na semana de referência.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Os desocupados que participam de curso de qualificação profissional são, em sua
maioria, mulheres, brancas ou amarelas, com 18 a 34 anos de idade. Por outro lado, os
desocupados não participantes são majoritariamente mulheres, pretas, pardas ou indígenas,
com 18 a 37 anos de idade (Tabela 4).
Inativos
As mulheres representam cerca de 70% dos inativos e 54% do total da amostra (Tabela
5). A sobre representação das mulheres entre os inativos pode ser, em grande medida,
88
resultado da maior participação das mulheres entre os idosos, devido à sua maior expectativa
de vida frente aos homens. Por outro lado, a menor participação das mulheres no mercado de
trabalho ocorre, muitas vezes, em razão de fatores que limitam sua liberdade real em entrar no
mercado de trabalho. A responsabilização exclusiva da mulher pelo cuidado da casa, dos
filhos e também dos idosos, por exemplo, é um fator que limita a entrada da mulher no
mercado de trabalho. Entre os inativos, a participação em curso de qualificação profissional é
maior para as mulheres do que para os homens, tanto em termos absolutos (Tabela A7),
quanto relativos (Tabela 5). Entretanto, o menor peso das mulheres no grupo dos inativos
participantes em comparação com o grupo dos inativos não participantes pode indicar uma
desigualdade de gênero na distribuição da qualificação profissional entre os inativos, que se
mantém no período analisado mesmo com o aumento da participação feminina no mercado de
trabalho. Este resultado também pode ter origem na maior proporção de mulheres entre os
idosos, os quais participam menos de cursos de qualificação. Uma desigualdade de gênero na
participação dos inativos em cursos de qualificação profissional se somaria aos outros fatores
limitantes da liberdade real no trabalho da mulher, resultando em uma diminuição ainda maior
do conjunto de possibilidades que esta parcela da população pode efetivamente alcançar.
No que concerne à cor ou raça dos inativos, verifica-se que estes são mais brancos e
amarelos do que o total da amostra. Uma possível explicação para este resultado é a maior
escolaridade da população branca e amarela em comparação com a população preta, parda e
indígena. Permanecer estudando por mais anos implica no adiamento da entrada no mercado
de trabalho. Observa-se um aumento da proporção dos pretos, pardos e indígenas entre os
inativos de 2003 para 2012, resultado que pode estar relacionado com um aumento da
escolaridade da população brasileira como um todo nos últimos anos. A desigualdade racial
na distribuição da qualificação profissional, resultado encontrado na análise do ocupados e
desocupados, também se confirma no caso dos inativos.
Os inativos são mais velhos que o total da amostra, assim como em comparação com os
ocupados e desocupados. Os indivíduos com 65 anos de idade ou mais representavam 33%
dos inativos em 2012, contra 13% do total da amostra, 3% dos ocupados e 0,4% dos inativos
no mesmo ano (Tabela 5), resultados explicados pela grande presença de aposentados neste
grupo. Apesar disto, 24% dos inativos que declararam ser participantes de qualificação
profissional em 2012 pertenciam a esta faixa etária, com a participação aumentando de 2003
para 2012. Embora esta parcela da população esteja potencialmente fora do mercado de
trabalho, pode haver uma demanda por cursos de qualificação profissional, seja por um desejo
89
apenas por adquirir novos conhecimentos, seja por um desejo de retornar ao mercado de
trabalho.
Tabela 5
Perfil Socieconômico dos Inativos conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
Em %
Participante Inativo
Não Participante Inativo
Total Inativa
Total
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
SEXO
Homem
Mulher
36
64
COR OU RAÇA
Branca/Amarela 65
Preta/Parda/Indíg. 35
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos 19
25 a 34 anos 14
35 a 44 anos 14
45 a 54 anos 16
55 a 64 anos 18
65 anos ou mais 18
TOTAL
100
35
65
35
65
36
64
28
72
29
71
29
71
29
71
28
72
30
70
30
70
31
69
46
54
46
54
46
54
46
54
65
35
62
38
61
39
61
39
60
40
57
43
57
43
61
39
61
39
58
42
57
43
60
40
59
41
56
44
56
44
19
15
13
15
19
18
100
17
16
12
14
20
22
100
16
14
11
14
21
24
100
16
13
14
15
17
26
100
13
11
12
15
18
30
100
12
10
11
14
20
33
100
12
9
10
14
20
35
100
16
13
14
15
17
25
100
14
12
12
15
19
28
100
13
11
11
14
20
31
100
12
10
10
14
20
33
100
19
23
21
17
10
10
100
17
22
21
18
12
11
100
15
22
20
18
13
12
100
14
21
19
18
14
13
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se inativa (ou não economicamente ativa) a pessoa com mais de 10 anos de idade que não possuía nenhum trabalho na semana de referência nem estava
procurando por um.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
O grupo dos participantes inativos é formado majoritariamente por mulheres, brancas e
amarelas e com 55 anos de idade ou mais. O perfil dos inativos não participantes segue as
mesmas características, assim como o total dos inativos (Tabela 5).
Escolaridade Exigida pelo Curso de Qualificação
A qualificação profissional reúne uma variedade de cursos. No entanto, a base de dados
utilizada não permite distinguir a origem da qualificação profissional – se ofertada pela firma
ou se está inserida em alguma política de emprego, por exemplo –, e não fornece informações
sobre a carga horária dos cursos, importante indicador de qualidade. Além das perguntas
sobre participação em curso de qualificação, a PME pergunta aos entrevistados participantes
qual a escolaridade exigida pelo curso de qualificação profissional. Esta variável será utilizada
para analisar, em algum grau, a diversidade dos cursos de qualificação profissional.
A maioria dos participantes frequentou cursos que exigiam ensino médio completo,
seguido dos que exigiam ensino fundamental completo (Tabela 6). No período analisado
verificou-se um aumento da participação em cursos que demandam apenas alfabetização ou a
conclusão da primeira série do ensino fundamental e em cursos que exigem a conclusão do
ensino médio ou a conclusão do ensino superior. Por outro lado, ocorreu uma queda dos
90
cursos que requerem a conclusão da quarta série do ensino fundamental ou a conclusão do
ensino fundamental.
A maior participação em cursos que exigem maior nível de escolaridade pode ser
motivada, em parte, pelo aumento da escolarização da população brasileira e pelo aumento da
procura dos empregadores por mão de obra mais qualificada. O crescimento da participação
em cursos de menor escolaridade, por outro lado, pode ser explicado tanto pelo aumento da
taxa de ocupação para a parcela mais pobre e menos escolarizada da população quanto pela
reestruturação da política ativa de qualificação profissional a partir de 2003, que tem nesta
população um de seus públicos-alvo.
Quando analisada a escolaridade exigida pelo curso conforme a situação no mercado de
trabalho, observa-se que os ocupados apresentam maior participação nos cursos que
demandam escolaridade elevada (conclusão do ensino superior) do que os desocupados e
inativos (Tabela 6). O oposto se verifica em relação aos inativos, que participam mais de
cursos que demandam um baixo nível de escolaridade (alfabetização ou conclusão da primeira
série do ensino fundamental) do que os ocupados e desocupados.
Tabela 6
Escolaridade Exigida pelo Curso de Qualificação Profissional conforme Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
Em %
2003
Alfabetização ou concl. 1ª série do
EF
Conclusão da 4ª série do EF
Conclusão do EF
Conclusão do EM
Conclusão de ES
TOTAL
Ocupado
2007 2010
2012
Desocupado
Inativo
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
Total Participantes
2003 2007 2010 2012
13
21
18
20
12
23
21
24
18
25
23
26
14
22
19
21
11
30
35
12
100
10
26
30
13
100
10
23
35
15
100
8
19
36
17
100
13
38
33
3
100
12
33
29
3
100
12
28
34
5
100
9
26
36
6
100
14
29
32
7
100
13
27
28
7
100
12
23
33
9
100
10
19
35
10
100
12
30
34
10
100
10
27
30
11
100
11
23
34
13
100
8
20
36
15
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
4.1.2 Características do Mercado de Trabalho dos Participantes e Não
Participantes de Curso de Qualificação Profissional
Os perfis dos participantes e não participantes de curso de qualificação profissional no
mercado de trabalho serão analisados para as características definidas na metodologia para
cada situação no mercado de trabalho (seção 3.2). Devido à maior disponibilidade de
informações para os ocupados na base de dados utilizada, esta parcela da população receberá
maior atenção na análise a seguir.
91
Ocupados
A maioria dos ocupados do universo analisado consiste em empregados, com carteira
assinada e que trabalhavam de 40 a 44 horas semanalmente (Tabela 7). A queda da
informalidade verificada no mercado de trabalho brasileiro nos últimos anos explica o
aumento da proporção de ocupados com estas três características entre 2003 e 2012.
Os empregados e empregadores possuem maior participação entre os ocupados
participantes de curso de qualificação do que entre os ocupados não participantes (Tabela 7).
Situação oposta ocorre em relação aos trabalhadores domésticos e trabalhadores por conta
própria, que possuem maior participação entre os não participantes.
A sobre-representação dos empregados e empregadores pode ser resultado de uma
maior facilidade destes grupos em obter a qualificação profissional ou de um efeito desta
sobre a mobilidade ocupacional dos participantes, que se moveriam de outras posições na
ocupação para a posição de empregado ou empregador. Por outro lado, a sub-representação
dos empregados domésticos e trabalhadores por conta própria entre os participantes reforça a
vulnerabilidade destas ocupações, principalmente dos primeiros. Além de deterem menores
níveis de liberdades reais no trabalho por estarem inseridos em uma posição na ocupação
caracteristicamente mais precária, os empregados domésticos tendem a se beneficiar menos
dos impactos positivos da qualificação profissional.
Resultado semelhante ocorre em relação à posse ou não de carteira assinada. A
participação dos empregados formais (com carteira de trabalho assinada) entre os ocupados
participantes de qualificação profissional é maior que entre os não participantes (Tabela 7). A
maior proporção de trabalhadores formais entre os participantes pode ser explicada, por um
lado, pelo maior acesso a cursos de qualificação ofertados dentro das empresas e, por outro
lado, por um possível impacto positivo da qualificação profissional sobre a qualidade do
emprego, o que promoveria a formalização do beneficiário. Semelhante ao que ocorre com os
empregados domésticos, os trabalhadores informais apresentam menores níveis de liberdade
real no trabalho que os trabalhadores formais, diferença que é reforçada pela menor
participação dos informais em cursos de qualificação profissional.
O indivíduo ocupado que procura por outro trabalho indica uma insatisfação com o
trabalho atual. A partir desse pressuposto, observa-se que uma parcela dos indivíduos
ocupados estava insatisfeita com o trabalho que exercia. Esta insatisfação, no entanto,
reduziu-se à metade entre 2003 e 2012. Enquanto 8% dos ocupados estavam insatisfeitos com
seu trabalho em 2003, apenas 4% encontrava-se na mesma situação em 2012 (Tabela 7).
92
Ainda assim, em termos absolutos havia 2,8 milhões de pessoas insatisfeitas com o próprio
trabalho em 2012 (apenas no universo considerado pela pesquisa) (Tabela A9). Sendo a
liberdade real no trabalho definida como a liberdade do indivíduo em escolher o trabalho que
valoriza, esta população possui uma liberdade real no trabalho reduzida.
A maior proporção de trabalhadores insatisfeitos entre os participantes de curso de
qualificação profissional sinaliza a mobilidade ocupacional como um dos motivos dos
indivíduos ocupados buscarem a qualificação profissional. A existência de ocupados
insatisfeitos com o trabalho no grupo dos não participantes de curso de qualificação revela
uma importante lacuna na oferta deste serviço, que será analisada mais atentamente na seção
seguinte.
Tabela 7
Características do Trabalho conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
Em %
Participante Ocupado
Posição na Ocupação
Trabalhador doméstico
Empregado
Conta própria
Empregador
Trabalhador não remunerado
Carteira Trabalho Assinada
Sim
Não
Missing
Horas Trabalhadas
na Semana
Até 14 horas
15 a 39 horas
40 a 44 horas
45 a 48 horas
49 horas ou mais
Tomou providência para conseguir
outro trabalho?
Sim
Não
TOTAL
Não Participante Ocupado
Total
Ocupado
2007 2010
2003
2007
2010
2012
2003
2007
2010
2012
2003
2
73
18
7
1
2
75
16
11
0
2
77
15
5
0
2
78
15
5
0
9
64
21
5
1
11
63
21
4
1
10
65
20
4
1
9
67
20
4
0
7
66
20
6
1
8
67
20
5
1
7
69
18
5
1
6
71
18
5
0
48
15
38
51
16
33
55
13
31
57
12
31
45
22
34
46
21
32
50
19
31
52
17
31
45
20
34
48
19
33
52
17
31
54
15
31
2
20
47
15
16
2
19
51
16
13
2
18
55
15
11
1
17
56
15
11
2
16
47
19
16
2
15
50
20
13
2
15
54
18
11
1
15
54
18
11
2
17
47
18
16
2
16
50
18
13
2
16
54
17
11
1
16
55
17
11
11
89
100
10
90
100
7
92
100
5
95
100
7
93
100
5
95
100
4
96
100
3
97
100
8
92
100
7
93
100
5
95
100
4
96
100
2012
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se ocupada a pessoa que possuía um ou mais trabalhos na semana de referência.
O rendimento mensal médio real habitualmente recebido pelos participantes de curso de
qualificação é maior que o recebido pelos não participantes (Gráfico 6). Novamente este
resultado pode apresentar duas causas, ou que os indivíduos ocupados em trabalhos com
maiores rendimentos possuem maior facilidade em se qualificar ou que a qualificação
profissional proporciona maiores rendimentos para os beneficiários, seja incentivando uma
mobilidade para trabalhos com maiores remunerações, seja ampliando a remuneração
recebida pelo indivíduo no mesmo trabalho. O aumento real do rendimento do trabalho
ocorrido no Brasil na última década pode ser observado também nestes dados. Apesar disto, a
93
distância entre os ocupados não participantes e o total dos ocupados e entre os ocupados não
participantes e os ocupados participantes aumentou de 2003 para 2012, resultado que pode
apontar para um crescimento ao longo do período do efeito da qualificação profissional sobre
o rendimento do trabalho.
Gráfico 6
Rendimento Mensal Médio Habitualmente Recebido*
conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
R$ 2.500,00
R$ 2.157,77
R$ 2.233,88
R$ 2.057,75
R$ 2.362,74
R$ 2.000,00
R$ 1.754,16
R$ 1.506,00
R$ 1.844,93
R$ 1.579,29
R$ 1.500,00
R$ 1.515,08
R$ 1.362,31
R$ 1.555,19
R$ 1.316,61
R$ 1.000,00
R$ 500,00
R$ 2003
Ocupado Participante
2007
2010
Ocupado Não Participante
2012
Total Ocupados
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Rendimento atualizado para valores de dezembro de 2012 pelo INPC/IBGE.
A maioria dos ocupados participantes de curso de qualificação profissional é
empregada, com carteira de trabalho assinada, trabalham de 40 a 44 horas por semana e não
haviam tomado providência para procurar outro trabalho (Tabela 6). Os ocupados não
participantes apresentam o mesmo perfil, assim como a população ocupada como um todo.
Desocupados
Os indivíduos desocupados apresentam uma liberdade real no trabalho restrita.
Realidade reforçada pelo grande número de desempregados não participantes de curso de
qualificação profissional. Apenas 35% dos desocupados eram participantes em 2012 (Gráfico
7). Ou seja, 2,6 milhões de pessoas desejavam trabalhar e procuravam emprego, mas não
eram abarcados pelo serviço de qualificação profissional, seja público ou privado, em 2012.
Esta importante lacuna na qualificação profissional será discutida na seção referente aos
demandantes potenciais.
94
Gráfico 7
Desocupados conforme Participação em
Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
100%
90%
80%
70%
60%
4.068
3.052
2.581
1.922
1.571
1.404
2007
2010
2012
6.109
50%
40%
30%
20%
10%
1.314
0%
2003
Desocupado Participante (em mil)
Desocupado Não Participante (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Gráfico 8
Proporção de Inativos que gostariam de conseguir um trabalho
conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
100%
90%
80%
70%
60%
4.738
3.814
3.120
1.395
1.254
2010
2012
6.095
50%
40%
30%
20%
10%
1.461
1.071
0%
2003
2007
Inativo Participante (em mil)
Inativo Não Participante (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
95
Inativos
Os indivíduos inativos abrangiam 21% dos participantes de cursos de qualificação
profissional em 2012 (Gráfico 5). Apesar de não estarem procurando trabalho, 11% dos
inativos gostariam de conseguir um. A inserção no mercado de trabalho não é conquistada,
apesar de ser desejada, caracterizando uma restrição da liberdade real no trabalho deste grupo.
Dentro do grupo dos inativos que declararam desejar conseguir um trabalho, os não
participantes de curso de qualificação eram maioria (Gráfico 8). São indivíduos que desejam
ingressar no mercado de trabalho, mas não são atendidos por uma política com potencial para
promover esta inserção. Este resultado aponta para mais um gargalo da qualificação
profissional no Brasil, que será discutido na próxima seção.
Os grupos populacionais que mais participam de cursos de qualificação profissional nas
principais RMs do Brasil são homens, brancos e amarelos, com 25 a 44 anos de idade (Tabela
2). A maioria dos participantes de qualificação profissional frequenta cursos que exigem
ensino médio completo (Tabela 6). Entre os participantes ocupados prevalecem os mesmos
grupos que entre os participantes como um todo (Tabela 3). A maioria dos ocupados
participantes de curso de qualificação profissional é empregada, com carteira de trabalho
assinada, trabalham de 40 a 44 horas por semana, não haviam tomado providência para
procurar outro trabalho e tiveram um rendimento médio mensal de R$ 2362,74 em 2012
(Tabela 6 e Gráfico 6). Os participantes desocupados são majoritariamente mulheres, brancas
ou amarelas, com 18 a 34 anos de idade (Tabela 4). Os inativos que participam de curso de
qualificação profissional são, em sua maioria, mulheres, brancas e amarelas, com 55 anos de
idade ou mais (Tabela 5).
4.2 Lacunas da Qualificação Profissional no Brasil: o perfil dos
demandantes potenciais
Os demandantes potenciais são indivíduos que desejavam (re)ingressar no mercado de
trabalho ou mover-se dentro dele, mas que não haviam concluído nem frequentado curso de
qualificação no período de referência.43 Tendo em vista os possíveis impactos positivos da
qualificação sobre a (re)inserção e mobilidade no mercado de trabalho, estes indivíduos são
considerados prováveis demandantes de cursos de qualificação.
43
A PME fornece dados sobre a participação dos indivíduos em cursos de qualificação profissional através de
duas questões: “Concluiu algum curso de qualificação profissional?” (Questão 12, Parte 3) e “Frequenta curso de
qualificação profissional?” (Questão 13, Parte 3).
96
A análise do perfil dos demandantes potenciais visa identificar lacunas e,
consequentemente, áreas para ampliação da qualificação profissional no Brasil. Caso
contribua para que os potenciais demandantes alcancem a posição desejada no mercado de
trabalho, a qualificação profissional terá um efeito positivo importante sobre a liberdade real
no trabalho desta população.
Gráfico 9
Demandantes Potenciais conforme
Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
16.000
14.861
Demandantes Potenciais (em mil)
14.000
12.000
10.669
10.000
8.514
8.000
7.136
6.109
6.000
5.572
4.339
3.709
4.000
3.134
4.068
2.000
3.052
3.180
2.262
2.581
1.421
1.753
0
2003
2007
Ocupados Demandantes (em mil)
Inativos Demandantes (em mil)
2010
2012
Desocupados Demandantes (em mil)
Total Demandantes (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
O grupo dos demandantes potenciais teve seu tamanho reduzido a menos da metade no
período de 2003 a 2012, passando de 14,9 milhões de pessoas para 7,1 milhões (Gráfico 9).
Os desocupados eram maioria entre os demandantes em 2003, seguidos dos inativos e
ocupados. Em 2007, os inativos passaram a ser maioria entre os demandantes, seguidos dos
desocupados e ocupados, permanecendo desta forma nos outros anos. A reestruturação do
mercado de trabalho brasileiro ao longo dos últimos anos pode explicar, em parte, a redução
da quantidade de demandantes potenciais ao longo da última década. Alguns fatores são a
redução do desemprego e a diminuição da insatisfação com o trabalho no período, que
reduzem os demandantes desocupados e ocupados, respectivamente, e a criação de postos de
trabalho e o aumento da participação feminina no mercado de trabalho no período, que
reduzem os demandantes inativos.
Os demandantes potenciais de curso de qualificação profissional são majoritariamente
mulheres (60% em 2012), perfil que se repete quando considerada a situação no mercado de
97
trabalho dos demandantes (Tabela 8). As mulheres representam menos da metade apenas
entre os demandantes potenciais ocupados nos anos de 2003 e 2007, resultado explicado pela
menor proporção de mulheres entre os ocupados (Tabela 3). A proporção de mulheres entre os
demandantes ocupados (50% em 2012) é maior que entre o total dos ocupados (46% em
2012) (Tabelas 3 e 8). O mesmo ocorre quando comparados o total de demandantes, com 60%
de mulheres em 2012, com o total do universo analisado, com 54% de mulheres em 2012
(Tabelas 3 e 8). As mulheres são, portanto, as maiores demandantes de qualificação
profissional, tanto em termos relativos quanto absolutos (Tabela A10).
O perfil dos demandantes quanto à cor ou raça mostra resultado semelhante. Apesar dos
brancos e amarelos serem maioria no universo analisado, os pretos, pardos e indígenas são
maioria entre os demandantes potenciais em todos os anos analisados, exceto em 2003,
quando perfazem 49% (Tabela 8). A análise por situação no mercado de trabalho torna esse
resultado mais evidente, principalmente entre os ocupados e inativos. Os pretos, pardos e
indígenas representavam, respectivamente, 45% e 43% dos ocupados e inativos em 2012,
contra, respectivamente, 57% e 59% dos demandantes ocupados e demandantes inativos no
mesmo ano (Tabelas 3, 5 e 8). Os pretos, pardos e indígenas são maiores demandantes
potenciais de cursos de qualificação profissional que os brancos e amarelos, condição que
continuou igual no período analisado.
Aproximadamente 80% dos demandantes potenciais possuem entre 18 e 44 anos de
idade, sendo mais jovens que o total do universo analisado (Tabelas 3 e 8). A faixa etária mais
jovem, de 18 a 24 anos de idade, é a que apresenta maior diferença de proporção entre os
demandantes potenciais e o total analisado. Enquanto 14% do universo possuíam entre 18 e
24 anos de idade em 2012, 29% dos demandantes potenciais encontravam-se na mesma faixa
etária.
A escolaridade dos demandantes potenciais aumentou ao longo do período analisado,
acompanhando a tendência da população brasileira. Em 2012, aproximadamente metade
(49%) dos demandantes potenciais possuía onze anos ou mais de estudo. Esse perfil difere
dos resultados sobre a escolaridade exigida pelo curso de qualificação (Tabela 6). Os
participantes de qualificação profissional frequentam cursos que exigem uma escolaridade
proporcionalmente menor do que a que os demandantes potenciais possuem. Enquanto 21%
dos participantes fizeram cursos que exigiam apenas a alfabetização ou conclusão da primeira
série do ensino fundamental, apenas 4% dos demandantes potenciais tinham de um a três anos
de estudo (Tabelas 6 e 8).
98
Tabela 8
Perfil Socieconômico dos Demandantes Potenciais conforme Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
Em %
Demandantes
Demandantes
Demandantes
Desocupados
Inativos
Total
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
Demandantes Ocupados
SEXO
Homem
Mulher
56
44
COR OU RAÇA
Branca/Amarela 51
Preta/Parda/Indígena 49
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos 28
25 a 34 anos 32
35 a 44 anos 25
45 a 54 anos 12
55 a 64 anos 3
65 anos ou mais 1
ESCOLARIDADE
Sem instrução e menos de 1 ano
4
de estudo
1 a 3 anos de estudo 8
4 a 7 anos de estudo 30
8 a 10 anos de estudo 21
11 ou mais anos de estudo 38
Não determinada 0
REGIÃO METROPOLITANA
Recife 9
Salvador 10
Belo Horizonte 9
Rio de Janeiro 23
São Paulo 39
Curitiba 4
Porto Alegre 6
TOTAL
100
53
47
49
51
50
50
46
54
44
56
41
59
43
57
28
72
29
71
29
71
32
68
41
59
40
60
38
62
40
60
43
57
42
58
43
57
51
49
46
54
44
56
46
54
50
50
49
51
44
56
41
59
51
49
47
53
44
56
43
57
24
34
25
13
3
0
24
34
23
15
3
0
23
35
23
15
4
0
41
28
18
10
3
0
40
30
17
10
3
0
37
31
18
10
4
0
37
29
19
11
4
0
28
24
20
15
9
5
25
24
20
17
9
5
25
24
20
16
10
5
26
25
19
16
9
4
33
27
20
12
5
2
30
28
20
13
5
2
29
29
20
14
6
2
29
28
20
14
6
2
3
2
2
3
2
1
1
6
5
4
2
5
3
3
2
6
29
21
41
0
5
23
20
50
0
4
21
19
53
0
7
27
25
38
0
5
25
25
43
1
4
20
24
51
0
3
18
24
54
0
10
33
22
28
0
9
32
23
31
0
7
27
24
39
0
5
25
23
44
0
8
30
23
34
0
7
29
23
37
0
5
23
23
45
0
4
22
22
49
0
9
18
14
16
30
7
5
100
10
18
14
20
27
5
6
100
11
13
12
22
32
3
6
100
7
10
8
17
48
4
6
100
9
11
7
20
41
5
6
100
10
13
7
22
39
4
6
100
6
12
7
23
41
5
6
100
12
10
13
16
38
4
7
100
14
11
12
13
39
5
6
100
17
14
11
17
29
5
7
100
17
19
11
16
25
5
6
100
9
10
10
18
42
4
6
100
11
13
11
16
38
6
6
100
13
15
10
19
32
5
6
100
12
15
10
20
32
5
6
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Em relação à distribuição geográfica, os demandantes potenciais encontram-se
principalmente nas RMs de São Paulo e Rio de Janeiro, maiores RMs do Brasil. Um resultado
que deve ser destacado é o aumento da proporção de demandantes potenciais nas duas RMs
do Nordeste, Recife e Salvador, ao longo do período considerado.
Os demandantes potenciais são, portanto, principalmente inativos e majoritariamente do
sexo feminino, pretos, pardos ou indígenas, com 18 a 34 anos de idade e com onze anos ou
mais de estudos, residentes nas RMs de São Paulo e Rio de Janeiro. As políticas ativas de
qualificação realizadas no Brasil deveriam idealmente ser estruturadas de maneira a atender
esta população. Uma maior efetividade dessas políticas passa pela compreensão das
especificidades dos grupos de demandantes potenciais. Os fatores de conversão enfrentados
por cada um dos grupos devem ser considerados no momento da formulação dos programas
de qualificação profissional, caso contrário a oferta de cursos pode não ser acompanhada de
uma maior participação por parte da população.
No caso das mulheres, por exemplo, devem ser consideradas questões relativas ao
cuidado de crianças e idosos. A (re)inserção no mercado de trabalho, a mobilidade
99
ocupacional e mesmo a participação em curso de qualificação profissional das demandantes
potenciais podem ser, em grande parte, limitadas pela responsabilização quase total da mulher
pelo cuidado das crianças. As políticas e programas de qualificação devem ser acompanhados
por uma política ativa de cuidado. Desta forma, uma maior oferta de cursos de qualificação
terá um maior impacto efetivo sobre este grupo. Por sua vez, a elevada proporção de jovens
com 18 a 24 anos de idade entre os demandantes potenciais aponta para a importância de
programas que integrem a qualificação profissional com a experiência profissional, obstáculo
importante na obtenção do primeiro emprego.
Os demandantes potenciais de qualificação profissional possuem maior escolaridade do
que o exigido pelos cursos frequentados pelos participantes. Este resultado atenta para a
importância de haver cursos de qualificação que atendam efetivamente todos os níveis de
escolaridade, inclusive o nível superior. Também deve ser considerada a diversidade dos
participantes e demandantes em relação às áreas de estudo de interesse. Nesse sentido, os
cursos de qualificação oferecidos através ou mesmo dentro das empresas tendem a limitar a
liberdade real de escolha da área de estudo, uma vez que são voltados principalmente para
conhecimentos específicos dentro da atividade exercida pelo trabalhador na empresa. Este
tipo de qualificação tende a contribuir muito pouco para a mobilidade ocupacional do
trabalhador.
A demanda dos trabalhadores ocupados por qualificação profissional deveria ser vista
além da qualificação oferecida pelas firmas. A qualificação pode ter papel importante na
promoção da mobilidade ocupacional. Quando esta mobilidade é para uma ocupação que o
trabalhador valoriza mais que a anterior, há um ganho de liberdade real no trabalho e um
aumento do bem-estar deste indivíduo. Apesar disto, os trabalhadores ocupados tendem a ser
ignorados nas avaliações de impacto, como ocorre em Reis (2012), e em grande parte dos
programas e políticas de qualificação profissional, que se voltam principalmente para os
indivíduos desocupados.
Os demandantes potenciais ocupados são majoritariamente empregados, totalizando
65% em 2012, seguidos dos trabalhadores por conta própria (22%) e dos trabalhadores
domésticos (11%) (Tabela 9). Os empregados demandantes são indivíduos insatisfeitos com o
trabalho que exercem, uma vez que declararam estar procurando outro trabalho, o que reforça
a importância da oferta de qualificação profissional de qualidade fora da influência da firma.
O aumento da proporção dos empregados entre os demandantes ocupados de 2003 a 2012
aconteceu em razão do aumento da formalização no mercado de trabalho brasileiro ocorrido
no mesmo período.
100
Outro resultado que deve ser ressaltado é a maior proporção de trabalhadores
domésticos entre os ocupados demandantes do que entre ocupados participantes de curso de
qualificação. Em 2012, 2% dos ocupados participantes de curso de qualificação profissional
eram trabalhadores domésticos (Tabela 7), enquanto 11% dos demandantes potenciais
ocupados de qualificação profissional pertenciam à mesma posição na ocupação (Tabela 9).
Os trabalhadores domésticos figuram, portanto, como uma categoria com uma demanda por
qualificação profissional não atendida.
Tabela 9
Demandantes Potenciais Ocupados conforme Posição na Ocupação e Carteira de Trabalho
Assinada - 2003 a 2012
2003
POSIÇÃO NA OCUPAÇÃO
Empregado
Conta própria
Trabalhador doméstico
Empregador
Trabalhador não remunerado
CARTEIRA DE TRABALHO
Sim
Não
Missing
TOTAL
2007
2010
2012
(em mil)
%
(em mil)
%
(em mil)
%
(em mil)
%
1.685
1.012
379
67
36*
53
32
12
2
1
1.188
667
348
35*
24*
53
30
12
2
1
1.059
412
238
25*
20*
60
24
14
1
1
925
313
161
15*
7*
65
22
11
1
0
687
1.310
1.182
3.180
22
41
37
100
553
942
767
2.262
24
42
34
100
557
689
506
1.753
32
39
29
100
537
496
388
1.421
38
35
27
100
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Amostra não significativa (<100 pessoas)
Seguindo o processo de formalização da força de trabalho brasileira, a proporção de
trabalhadores com carteira de trabalho assinada entre os demandantes potenciais ocupados
aumentou no período de 2003 a 2012, enquanto os trabalhadores sem carteira deixaram de ser
maioria entre os mesmos (Tabela 9). Contudo, é importante notar que as diferenças dos
resultados entre os quatro anos analisados podem ser, em parte, consequência da queda da
subdeclaração (missing) ao longo do período. A proporção de trabalhadores sem carteira
assinada entre os demandantes ocupados supera três vezes a proporção dos mesmos entre os
ocupados participantes de curso de qualificação. A menor oferta de cursos pelas empresas e
instituições privadas, menor acesso à informação, menores incentivos no trabalho para se
qualificar são alguns fatores que podem limitar a liberdade do trabalhador informal em
escolher e efetivamente participar de um curso de qualificação. Esta grande lacuna na
qualificação profissional do Brasil deveria ser preenchida idealmente pela política ativa de
qualificação profissional.
Os indivíduos desocupados e inativos são os maiores demandantes potenciais de
qualificação profissional. O tempo de desocupação e inatividade são fatores que podem ter
efeitos negativos sobre a habilidade dos indivíduos em obter benefícios de políticas de
mercado de trabalho.
101
Gráfico 10
Demandantes Potenciais Desocupados
conforme Tempo de Procura por Trabalho - 2003 a 2012
100%
90%
80%
422
824
545
785
270
332
193
224
70%
60%
2.094
50%
1.703
1.457
3.466
40%
30%
20%
10%
1.007
748
707
2010
2012
1.034
0%
2003
2007
Até 30 dias (em mil)
De 31 dias a menos 1 ano (em mil)
De 1 ano a menos de 2 anos (em mil)
2 anos ou mais (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Gráfico 11
Demandantes Potenciais Inativos
conforme Tempo que Saíram do Último Trabalho - 2003 a 2012
100%
90%
1.091
957
2.081
1.698
442
393
819
725
660
2003
2007
1.443
781
80%
70%
60%
1.280
50%
2.856
40%
30%
20%
10%
350
454
724
0%
2010
2012
Menos de 1 ano (em mil)
De 1 ano a menos de 2 anos (em mil)
2 anos ou mais (em mil)
Missing (em mil)
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Os demandantes desocupados declararam, em sua maioria, estarem procurando trabalho
durante mais de 30 dias e menos de um ano (Gráfico 10). Os demandantes inativos, por sua
102
vez, declararam ter saído do último trabalho há dois anos ou mais (Gráfico 11). Os cursos de
qualificação devem considerar estes aspectos, tanto na dimensão da didática empregada
quanto no que concerne à integração com outras políticas de mercado de trabalho, como a
IMO.
4.3 Qualificação Profissional e Liberdade Real no Trabalho no Brasil:
indicadores44
A presente seção avaliará o impacto da qualificação profissional na liberdade real a
partir dos indicadores propostos na metodologia (Seção 3.2) e resumidos no quadro abaixo
(Quadro 1). A qualificação profissional apresentou um impacto positivo e significativo na
mobilidade inativo-ocupado em todos os anos analisados. O grupo de tratamento apresentou
uma mobilidade 3,4 pontos percentuais (p.p.) mais alta que o grupo de controle no painel
2003/2004, resultado significativo a menos de 0,1%. A menor, mas ainda significativa,
diferença entre os grupos foi de 2,2 p.p. no painel 2004/2005 (Tabela 10).
A mobilidade da condição de inatividade para a condição de ocupação pode significar
um ganho na liberdade real no trabalho caso o indivíduo valorize mais o funcionamento de
trabalhar do que o de não trabalhar. Dessa forma, a qualificação profissional teria contribuído
para o aumento da liberdade real no trabalho. Por outro lado, a mobilidade inativo-ocupado
pode ocultar uma situação na qual o indivíduo desejava permanecer inativo, mas se viu
obrigado a trabalhar. Esta situação acontece, por exemplo, com diversos jovens que desejam
cursar o ensino superior ou mesmo concluir o ensino médio, mas entram no mercado de
trabalho para suprir necessidades financeiras, ou com aposentados que precisam retornar ao
mercado de trabalho por restrições financeiras. Neste caso, a princípio a qualificação
profissional não estaria gerando maior liberdade real no trabalho, contudo poderia colaborar
em um segundo momento para que estes jovens se inserissem em uma ocupação que
valorizassem. Portanto, apesar da mobilidade inativo-ocupado ser normalmente vista como
positiva para o indivíduo, é necessário atentar para outras situações nas quais ela representa
uma falta de liberdades reais.
44
O tamanho reduzido da amostra impede que todos os indicadores sejam analisados. Apesar de serem
significativos em relação à estatística t e ao p-valor, alguns resultados não são significativos em relação à
amostra (foram consideradas significativas amostras a partir de 100 indivíduos). Por este motivo serão analisados
apenas os indicadores que apresentaram resultado(s) significativo(s) no que diz respeito à amostra. Os
indicadores para os grupos de ocupados da Análise B (que considera os demandantes potenciais) não
apresentaram nenhum resultado significativo considerando o tamanho da amostra, portanto os resultados
encontram-se apenas no anexo.
103
Quadro 1
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho
I. SITUAÇÃO NO MERCADO DE TRABALHO
A. Mobilidade
1. Mobilidade Inativo -> Desemprego
2. Mobilidade Inativo -> Ocupado
3. Mobilidade Desempregado -> Inativo
4. Mobilidade Desempregado -> Ocupado
5. Mobilidade Ocupado -> Inativo
6. Mobilidade Ocupado -> Desempregado
B. Permanência
1. Permanência Inativo
2. Permanência Desempregado
3. Permanência Ocupado
II. CARACTERÍSTICAS DO TRABALHO
A. Informalidade
1. Informal -> Formal
2. Formal -> Informal
B. Rendimento
1. Aumento Rendimento
2. Redução Rendimento
C. Jornada de Trabalho
1. Parcial -> Total
2. Total -> Parcial
D. Satisfação com o Trabalho
1. Procura Outro Trabalho -> Não Procura Outro Trabalho
2. Não Procura Outro Trabalho -> Procura Outro Trabalho
E. Mobilidade Ocupacional
1. Sem Mobilidade Ocupacional
2. Mobilidade Ocupacional Com Ganho de Competência
3. Mobilidade Ocupacional Com Perda de Competência
4. Mobilidade Ocupacional Com Mesma Competência
5. Mobilidade Ocupacional Sem Considerar Competência
Elaborado pela autora
A transição no sentido oposto, de ocupado para inativo, se mostrou mais forte para o
grupo de controle, com as diferenças significativas a menos de 0,1% em todos os painéis e
variando de -0,2 p.p. no painel 2008/2009 a -2,2 p.p. no painel 2003/2004 (Tabela 10). A
mobilidade ocupado-inativo pode resultar da aposentadoria de indivíduos ocupados. Neste
caso, a menor mobilidade do grupo de tratamento decorre da menor participação das faixas
etárias mais velhas em cursos de qualificação profissional.
Além da aposentadoria, a transição da ocupação para a inatividade pode ser resultado de
uma escolha própria ou de uma falta de liberdade de escolha. No primeiro caso, o indivíduo
pode optar por sair do mercado de trabalho para, por exemplo, estudar ou mesmo cuidar dos
filhos. No segundo caso, por sua vez, a saída do mercado de trabalho figura como a única
opção possível, caracterizando uma falta de liberdade real no trabalho. A responsabilização
exclusiva, ou quase exclusiva, das mulheres pelo cuidado dos filhos, agregada a uma escassa
oferta de creches públicas, torna a saída do mercado de trabalho a única possibilidade para
grande parcela das mulheres ocupadas, principalmente para aquelas sem condições de custear
104
um cuidado privado. Neste caso, a qualificação profissional parece ter um impacto positivo
sobre a liberdade real no trabalho ao reduzir a mobilidade ocupado-inativo para o grupo dos
tratados.
O indicador de mobilidade desocupado-inativo teve resultado significativo em termos
amostrais apenas para o painel 2004-2005, indicando um impacto positivo da qualificação
profissional, ou seja, o grupo dos tratados apresentou uma mobilidade desocupado-inativo 0,2
p.p. menor que o grupo de controle (Tabela 10). A passagem do desemprego para a
inatividade indica uma possível situação de desemprego oculto pelo desalento, que reúne
pessoas desocupadas que param de procurar trabalho por desestímulos do mercado de
trabalho. A opção pela inatividade é consequência da adaptação das escolhas e preferências
individuais às circunstâncias. Neste caso, a mobilidade desocupado-inativo não gera ganhos
positivos para a liberdade real no trabalho.
A passagem da condição de desemprego para a condição de ocupação, por sua vez, é
normalmente vista como uma mobilidade positiva. De fato, a conquista de uma posição no
mercado de trabalho por um indivíduo desocupado significa um aumento do seu conjunto
capacitário, uma vez que o funcionamento “trabalhar” tornou-se acessível. Todavia, o
conceito de liberdade real no trabalho vai além da simples inserção no mercado, abrangendo
aspectos a respeito da concepção individual de um trabalho valorizado.
A inserção de um indivíduo desocupado em uma ocupação não valorizada por este
poderia significar uma perda de sua liberdade real no trabalho. Este trabalhador poderia, por
exemplo, inserir-se em uma ocupação valorizada caso procurasse trabalho por mais tempo ou
participasse de curso de qualificação. Portanto, a mobilidade desocupado-ocupado não será
necessariamente positiva para o indivíduo do ponto de vista da liberdade real no trabalho. As
diferenças em relação a este padrão devem ser consideradas.
O mesmo ocorre em relação à mobilidade ocupado-desocupado. Apesar de
convencionalmente ser entendida como negativa, esta transição pode estar ocultando uma
futura mobilidade ocupacional desejada pelo indivíduo. Esta possibilidade, entretanto, não
anula os efeitos negativos do desemprego sobre as liberdades reais no trabalho e outras
capacitações individuais.
Os resultados acerca do impacto da qualificação profissional sobre estes dois
indicadores são inconclusivos. O grupo dos tratados apresentou tanto uma maior mobilidade
desocupado-ocupado quanto uma maior mobilidade ocupado-desocupado, com resultados
significativos na maior parte dos painéis. Diante disto, pode-se afirmar apenas que a
qualificação profissional promove maior mobilidade na situação no mercado de trabalho.
105
Tabela 10
Mobilidade
Permanência
Situação no Mercado de Trabalho
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Participantes e Não Participantes de Qualificação
Teste de Diferença de Médias: coeficientes, estatística t e p-valor para Painéis Anuais de 2003 a 2012
Inativo
=>
Desocupado
Inativo
=>
Ocupado
Desocupado
=>
Inativo
Desocupado
=>
Ocupado
Ocupado
=>
Inativo
Ocupado
=>
Desocupado
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
Inativo
estatística t
p-valor
coeficiente
Desocupado estatística t
p-valor
coeficiente
Ocupado
estatística t
p-valor
2003
0,004ª
25,05
0,000
0,034
137,15
0,000
0,003ª
20,22
0,000
0,001
3,95
0,000
-0,022
-94,69
0,000
0,006
35,75
0,000
-0,038
-91,22
0,000
-0,004ª
-26,04
0,000
0,016
30,87
0,000
2004
0,004ª
37,69
0,000
0,030
152,06
0,000
-0,002
-15,97
0,000
0,006
33,36
0,000
-0,017
-89,81
0,000
0,004
24,44
0,000
-0,034
-98,25
0,000
-0,003
-20,65
0,000
0,010
22,69
0,000
2005
0,007ª
47,06
0,000
0,022
100,27
0,000
0,001ª
9,45
0,000
0,007
37,89
0,000
-0,014
-65,3
0,000
0,007
47,51
0,000
-0,034
-92,65
0,000
-0,004
-29,06
0,000
0,008
16,18
0,000
2006
0,003ª
23,13
0,000
0,025
112,74
0,000
-0,001ª
-7,19
0,000
0,010
56,76
0,000
-0,008
-38,13
0,000
0,008ª
52,8
0,000
-0,032
-79,91
0,000
-0,006ª
-41,81
0,000
0,000
0,05
0,957
2007
0,010ª
76,03
0,000
0,030
121,44
0,000
-0,007ª
-48,97
0,000
0,007
38,25
0,000
-0,003
-14,18
0,000
0,005ª
37,93
0,000
-0,040
-92,75
0,000
-0,001ª
-11,05
0,000
-0,002
-3,68
0,000
2008
0,006ª
45,86
0,000
0,028
117,63
0,000
0,000ª
1,15
0,250
0,004ª
22,58
0,000
-0,002
-11,41
0,000
0,003
22,53
0,000
-0,034
-81,3
0,000
-0,003ª
-28,4
0,000
-0,001
-2,28
0,023
2009
0,001ª
11,49
0,000
0,031
138,65
0,000
0,001ª
9,55
0,000
0,005
33,75
0,000
-0,005
-26,27
0,000
0,013ª
100,49
0,000
-0,031
-76,14
0,000
-0,007ª
-67,43
0,000
-0,008
-17,26
0,000
2010
0,006ª
62,55
0,000
0,028
125,37
0,000
0,000ª
-1,13
0,259
0,002ª
11,23
0,000
-0,018
-77,82
0,000
0,003ª
21,63
0,000
-0,041
-98,76
0,000
0,001ª
7,73
0,000
0,019
38,56
0,000
2011
0,004ª
37,19
0,000
0,030
133,14
0,000
-0,002ª
-18,48
0,000
0,004ª
30,82
0,000
-0,012
-53,24
0,000
0,003ª
25,91
0,000
-0,038
-90,2
0,000
0,000ª
4,9
0,000
0,010
20,78
0,000
ª Valores não significativos, amostra > 100 pessoas.
Em relação aos indicadores de permanência na situação no mercado de trabalho, o
grupo de tratamento apresentou menor permanência na inatividade em relação ao grupo de
controle em todos os painéis, com a maior diferença sendo de -4,1 p.p. no painel de
2010/2011. Todos os resultados são significativos a menos de 0,1%. O indicador de
permanência na condição de ocupado, por sua vez, não apresentou resultados conclusivos.
Dos sete painéis anuais que tiveram resultados significativos, a diferença entre o grupo de
tratamento e controle foi positiva em cinco deles e negativa em dois (Tabela 10). Os dois
indicadores de permanência indicam situações de manutenção dos níveis de liberdade real no
trabalho relativos à situação no mercado de trabalho, contudo sem descartar mudanças
relativas a outras dimensões.
Os impactos da qualificação profissional vão além da inserção ou saída do mercado de
trabalho. A qualificação pode contribuir para mobilidades dentro de cada situação no mercado
de trabalho. Os indivíduos ocupados, apesar de não ser o público com maior demanda
106
potencial por qualificação profissional, podem se beneficiar de impactos importantes da
qualificação sobre a liberdade real no trabalho. Uma vez que a condição de ocupado não
garante que o indivíduo encontra-se em um trabalho que ele valorize, as possibilidades de
ganho (ou perda) de liberdade real no trabalho dentro desta condição são diversas. A
avaliação dos indicadores de características do trabalho a seguir busca explorar estas
possibilidades.
A formalização é uma das possíveis mobilidades dentro da condição de ocupado. A
transição de um trabalho informal (nesse caso entendido como trabalho sem carteira assinada)
para um trabalho formal é interpretada geralmente como uma mudança positiva para o
trabalhador. Os direitos conquistados com a assinatura da carteira de trabalho aumentam o
poder de barganha do trabalhador e o asseguram frente a diversos riscos, ampliando sua
liberdade real no trabalho. Consequentemente, a mobilidade em sentido oposto, de um
trabalho formal para um informal, é entendida como uma mudança negativa. No entanto,
algumas exceções devem ser consideradas. Pode haver períodos econômicos nos quais a
informalidade, por exemplo, o trabalho por conta própria, é considerada uma opção mais
valorizada pelo indivíduo.45
O indicador de mobilidade informal-formal, significativo em termos amostrais em
quatro dos nove painéis, mostra uma maior formalização para o grupo de tratamento (Tabela
11). A participação em cursos de qualificação profissional, portanto, impacta positivamente
na formalização dos indivíduos ocupados, promovendo, consequentemente, um aumento do
nível de liberdade real no trabalho. Os resultados do indicador formal-informal não
apresentaram resultados significativos em relação à amostra.
Outra mobilidade bastante discutida é a variação do salário ou rendimento do trabalho.
O rendimento não é o único benefício que pode ser auferido do trabalho, portanto não é o
único fator que motiva o indivíduo a trabalhar. Ainda assim, o rendimento é geralmente um
fator de grande peso em decisões relativas ao trabalho, além de ser um aspecto determinante
da liberdade real individual em diversas circunstâncias, inclusive fora do mercado de trabalho.
O indicador de rendimento real no trabalho mostra um impacto positivo e significativo da
qualificação profissional sobre o rendimento ao longo de todo o período analisado (Tabela
11). O conjunto dos indivíduos tratados que apresentaram um aumento real do rendimento do
trabalho é maior que o conjunto de indivíduos do grupo de controle que mostraram mesma
45
A análise de indicadores de informalidade passa pela definição de trabalho informal, que pode variar desde um
enfoque mais jurídico, como utilizado nesta análise, até um enfoque sobre a eficiência econômica e a
produtividade do trabalho (Noronha, 2003).
107
variação. Dessa maneira, a liberdade real no trabalho dos participantes de cursos de
qualificação profissional foi impactada positivamente através do aumento do rendimento real
do trabalho destes.
A jornada de trabalho é um aspecto importante principalmente para as mulheres,
maioria entre os trabalhadores de jornada parcial em todo o mundo. Como discutido
anteriormente, a jornada parcial indica uma provável limitação da liberdade real no trabalho.
Dessa maneira, a transição de um trabalho de jornada parcial para um trabalho de jornada
completa significaria um aumento da liberdade real no trabalho, enquanto que uma transição
em sentido oposto resultaria em uma redução desta liberdade. Os resultados sobre jornada de
trabalho foram significativos na amostra apenas para o indicador de mobilidade parcial-total,
e apenas para quatro painéis. Nestes, o grupo de tratamento apresentou maior transição de
jornada parcial para jornada completa do que o grupo de controle, indicando um impacto
positivo da qualificação profissional sobre a liberdade real no trabalho (Tabela 11).
Os indicadores de satisfação no mercado de trabalho foram significativos em relação à
amostra apenas para a mobilidade procura-não procura outro trabalho e apenas no painel
2004-2005, apresentando uma diferença positiva entre o grupo de tratamento e o grupo de
controle (Tabela 11). A transição entre uma condição de satisfação com o trabalho para uma
condição de insatisfação com o trabalho indica uma redução da liberdade real no trabalho uma
vez que o indivíduo passa a exercer um trabalho não valorizado por ele. Consequentemente,
uma transição em sentido oposto aponta para um aumento da liberdade real no trabalho.
Entretanto, o reduzido número de resultados significativos não permite fazer afirmações
conclusivas sobre o impacto da qualificação profissional sobre a satisfação com o trabalho.
O indicador de mobilidade com ganho de competência apresentou resultados
significativos na amostra apenas para os painéis 2006/2007, com diferença de -0,1 p.p. entre
tratados e controles, e 2009/2010, com diferença de 1,6 p.p. entre os dois grupos (Tabela 11).
O indicador de mobilidade com perda de competência não apresentou resultados
significativos em relação à amostra. A reduzida amostra nos dois indicadores pode ser vista
como resultado da baixa ocorrência de mobilidades ocupacionais fora do mesmo nível de
competência. O indicador de mobilidade com mesma competência, por sua vez, apresentou
resultados significativos em termos amostrais para todos os painéis e em termos estatísticos
para a maioria deles. Os resultados significativos mostraram uma maior mobilidade
ocupacional dentro do mesmo nível de competência para o grupo dos participantes de
qualificação profissional, exceto no painel 2003/2004, que apresentou uma diferença de -1,2
p.p. entre tratados e controles (Tabela 11).
108
Tabela 11
Jornada de
Trabalho
Satisfação com o
Trabalho
Mobilidade Ocupacional
Características do Trabalho
Rendim
ento
Real do
Informalidade
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Ocupados Participantes e Não Participantes de Qualificação
Teste de Diferença de Médias: coeficientes, estatística t e p-valor para Painéis Anuais de 2003 a 2012
coeficiente
Informal =>
estatística t
Formal
p-valor
coeficiente
Formal =>
estatística t
Informal
p-valor
coeficiente
Aumento
estatística t
Rendimento
p-valor
coeficiente
Parcial =>
estatística t
Total
p-valor
coeficiente
Total =>
estatística t
Parcial
p-valor
coeficiente
Procura =>
Não Procura
estatística t
Outro Trabalho
p-valor
Não Procura => coeficiente
Procura Outro estatística t
Trabalho
p-valor
Mobilidade
coeficiente
Com Ganho de estatística t
Competência
p-valor
Mobilidade
coeficiente
Com Perda de
estatística t
Competência
p-valor
Mobilidade
coeficiente
Com Mesma
estatística t
Competência
p-valor
Mobilidade Sem coeficiente
Considerar
estatística t
Competência
p-valor
2003
-0,001ª
-2,100
0,036
-0,013ª
-39,30
0,000
0,133
159,1
0,000
0,019ª
46,50
0,000
0,009ª
23,64
0,000
-0,008ª
-21,87
0,000
0,043ª
109,0
0,000
0,042ª
91,48
0,000
0,008ª
20,57
0,000
-0,012
-23,58
0,000
0,060
77,38
0,000
2004
0,021
56,90
0,000
0,008ª
25,83
0,000
0,062
83,22
0,000
0,006
16,49
0,000
0,020ª
60,67
0,000
0,003
7,140
0,000
0,040ª
126,75
0,000
0,031ª
85,24
0,000
0,004ª
12,58
0,000
0,011
24,81
0,000
0,063
93,97
0,000
2005
0,027
70,79
0,000
0,001ª
2,690
0,007
0,086
114,9
0,000
0,011
31,29
0,000
0,033ª
94,49
0,000
0,008ª
27,17
0,000
0,049ª
146,85
0,000
0,037ª
101,95
0,000
0,001ª
2,390
0,017
0,00
-0,330
0,740
0,076
113,6
0,000
2006
0,021ª
52,43
0,000
-0,014ª
-44,56
0,000
0,082
102,6
0,000
0,021ª
59,31
0,000
0,014ª
43,84
0,000
0,025ª
75,33
0,000
0,034ª
106,85
0,000
-0,001
-2,86
0,004
0,017ª
53,20
0,000
0,021
44,75
0,000
0,047
66,65
0,000
2007
0,002ª
5,130
0,000
0,015ª
48,01
0,000
0,086
102,6
0,000
0,008ª
22,07
0,000
0,017ª
44,3
0,000
0,015ª
44,06
0,000
0,037ª
107,1
0,000
0,029ª
72,22
0,000
0,031ª
80,89
0,000
0,001
1,280
0,202
0,081
107,7
0,000
2008
0,009ª
23,65
0,000
0,020ª
60,97
0,000
0,073
90,88
0,000
0,028ª
81,77
0,000
0,044ª
118,29
0,000
0,025ª
70,57
0,000
0,043ª
126,7
0,000
0,036ª
91,92
0,000
0,021ª
65,69
0,000
0,020
39,07
0,000
0,100
139,9
0,000
2009
0,006
16,53
0,000
-0,006ª
-20,17
0,000
0,090
117,6
0,000
0,020ª
56,12
0,000
0,021ª
59,6
0,000
0,013ª
45,00
0,000
0,041ª
135,83
0,000
0,016
40,66
0,000
0,015ª
45,50
0,000
0,017
37,61
0,000
0,052
75,90
0,000
2010
0,015
39,31
0,000
0,008ª
27,51
0,000
0,130
170,4
0,000
0,016
44,59
0,000
0,029ª
79,81
0,000
0,014ª
43,20
0,000
0,030ª
106,41
0,000
0,025ª
63,79
0,000
0,023ª
62,76
0,000
0,011
23,06
0,000
0,068
95,60
0,000
2011
0,016ª
51,04
0,000
0,000ª
1,610
0,106
0,092
117,7
0,000
0,004
12,22
0,000
0,028ª
77,59
0,000
0,003ª
8,610
0,000
0,021ª
78,43
0,000
0,027ª
72,33
0,000
0,005ª
15,32
0,000
0,028
60,96
0,000
0,074
105,2
0,000
ª Valores não significativos, amostra > 100 pessoas.
A mobilidade ocupacional é um importante indicador do mercado de trabalho, podendo
significar tanto uma redução quanto um aumento do conjunto individual de possibilidades de
ocupação. A transição para uma ocupação com menor (ou maior) nível de competência pode
indicar uma redução (ou um aumento) das possibilidades de escolha do indivíduo, porém não
necessariamente. Como discutido, a mobilidade para uma ocupação com menor nível de
competência pode ser resultado de uma escolha real do indivíduo.
A qualificação profissional, por sua vez, pode apresentar impactos distintos sobre a
mobilidade ocupacional. A qualificação oferecida por empresas, por ser geralmente
direcionada para conhecimentos específicos, tende a reduzir a mobilidade ocupacional do
trabalhador e aumentar seu tempo de permanência na empresa (Cacciamali, 2005). Apesar de
109
poder apresentar impactos positivos, este tipo de qualificação também pode reduzir a
liberdade real no trabalho dos empregados ao qualificá-los para exercer atividades presentes
apenas em determinada empresa. Uma qualificação profissional mais geral ou em área
livremente escolhida pelo indivíduo, por outro lado, ampliaria seu conjunto de possíveis
ocupações e, consequentemente, aumentaria sua liberdade real no trabalho.
Tabela 12
Mobilidade
Situação no Mercado de Trabalho
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Participantes e Demandantes Potenciais
Teste de Diferença de Médias: coeficientes, estatística t e p-valor para Painéis Anuais de 2003 a 2012
Inativo
=>
Desocupado
Inativo
=>
Ocupado
Desocupado
=>
Inativo
Desocupado
=>
Ocupado
Ocupado
=>
Inativo
Ocupado
=>
Desocupado
Permanência
Inativo
Desocupado
Ocupado
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
2003
-0,077ª
-113,3
0,000
0,114ª
178,9
0,000
0,022ª
32,84
0,000
0,110ª
141,9
0,000
-0,023ª
-65,08
0,000
-0,025ª
-51,17
0,000
-0,033
-34,47
0,000
-0,173ª
-187,4
0,000
0,084
90,32
0,000
2004
-0,029ª
-68,11
0,000
0,082ª
180,2
0,000
-0,010
-15,32
0,000
0,165ª
245,6
0,000
-0,001ª
-4,25
0,000
-0,025ª
-63,5
0,000
-0,068
-91,54
0,000
-0,191
-232,7
0,000
0,075
93,83
0,000
2005
-0,057ª
-99,62
0,000
0,102ª
189,6
0,000
-0,002ª
-2,52
0,012
0,147ª
200,7
0,000
-0,006ª
-19,15
0,000
-0,014ª
-37,08
0,000
-0,058
-65,47
0,000
-0,194
-225,8
0,000
0,083
100,7
0,000
2006
-0,044ª
-76,88
0,000
0,102ª
183,7
0,000
-0,012ª
-17,13
0,000
0,159ª
206,4
0,000
-0,006ª
-21,09
0,000
-0,005ª
-11,52
0,000
-0,057
-63,36
0,000
-0,237ª
-255,6
0,000
0,100
113,5
0,000
2007
0,029ª
-46,11
0,000
0,102ª
168,6
0,000
-0,031ª
-40,69
0,000
0,184ª
219,1
0,000
-0,002ª
-5,100
0,000
-0,021ª
-51,14
0,000
-0,048
-50,65
0,000
-0,249ª
-247,3
0,000
0,093
96,55
0,000
2008
-0,044ª
-66,42
0,000
0,110ª
172,2
0,000
0,000ª
0,35
0,728
0,111ª
140,2
0,000
-0,006ª
-15,26
0,000
-0,032ª
-64,65
0,000
-0,055
-52,3
0,000
-0220ª
-226,0
0,000
0,135ª
136,4
0,000
2009
0,017ª
-26,79
0,000
0,093ª
152,3
0,000
-0,011ª
-13,83
0,000
0,166ª
197,3
0,000
0,013ª
30,60
0,000
-0,014ª
-31,16
0,000
-0,103
-103,8
0,000
-0,240ª
-251,2
0,000
0,113ª
118,6
0,000
2010
-0,078ª
-113,87
0,000
0,097ª
130,7
0,000
0,006ª
7,22
0,000
0,130ª
151,9
0,000
-0,020ª
-39,33
0,000
-0,030ª
-61,07
0,000
-0,061
-51,69
0,000
-0,191ª
-173,3
0,000
0,147ª
140,8
0,000
2011
-0,053ª
-76,28
0,000
0,113ª
138,8
0,000
-0,030ª
-31,74
0,000
0,172ª
161,0
0,000
0,004ª
8,360
0,000
-0,026ª
-48,71
0,000
-0,117ª
-86,11
0,000
-0,188ª
-166,2
0,000
0,126ª
101,3
0,000
ª Valores não significativos, amostra > 100 pessoas.
O indicador de mobilidade sem considerar competência, significativo em todos os
painéis e em todos os requisitos, mostrou uma maior mobilidade ocupacional para o grupo
dos tratados, atingindo uma diferença de 10 p.p. em relação ao grupo de controle no painel de
2008/2009 (Tabela 11). A qualificação profissional, portanto, tem um impacto positivo sobre
a mobilidade ocupacional. Este impacto tende a ser mais positivo para a liberdade real no
trabalho quanto mais o curso de qualificação profissional ampliar o conjunto de atividades
que o indivíduo pode exercer.
110
Os indicadores para o grupo de tratamento e controle da Análise B, que considera como
situação inicial a condição de demandante potencial, apresentaram resultados significativos
apenas para os indicadores de permanência na situação no mercado de trabalho. Os
demandantes potenciais que se tornaram participantes de curso de qualificação mostraram
menor permanência nas condições de inativo e de desocupado e maior permanência na
condição de ocupado em relação aos demandantes potenciais que não participaram de
qualificação profissional no decorrer de um ano (Tabela 12).
4.4 Conclusão
A avaliação de impacto da qualificação profissional a partir dos painéis de indivíduos da
PME encontrou efeitos positivos desta sobre alguns dos indicadores construídos. A
qualificação profissional no Brasil, considerando as RMs analisadas pela pesquisa, promove
maior mobilidade da situação no mercado de trabalho, maior formalização, maior transição
para jornada completa de trabalho e maior mobilidade ocupacional. O impacto da qualificação
profissional sobre a liberdade real no trabalho ocorre através destes indicadores de
mobilidade, que representam normalmente ganhos de liberdade real no trabalho. No entanto,
como destacado ao longo da última seção, o sentido da variação da liberdade real no trabalho
não segue a norma necessariamente. A liberdade real no trabalho depende dos fatores de
conversão de cada indivíduo e de sua concepção sobre o que é um trabalho valorizado. Apesar
disto, diante da elevada precariedade do mercado de trabalho brasileiro, somada às grandes
desigualdades de renda, de moradia e, inclusive, de direitos, características da sociedade
brasileira, a formalização e a transição para um trabalho de jornada completa representam, na
maioria das vezes, uma ampliação das liberdades reais no trabalho e fora deste.
A qualificação profissional no Brasil apresenta, portanto, potencial de impactar
positivamente e efetivamente a liberdade real no trabalho de seus beneficiários. Estando a
política ativa de qualificação profissional inserida no objeto da avaliação, esta também possui
o potencial de promover a liberdade real no trabalho no Brasil. E mais ainda, por ser uma
política pública, pode ser expandida para toda a população brasileira, inclusive para a parcela
sem acesso à qualificação profissional privada. O PNQ (e o PRONATEC, a partir de 2012)
conta, portanto, com um grande potencial para elevar a liberdade real no trabalho da
população brasileira.
A expansão da política ativa de qualificação no Brasil deve atentar para diversos
aspectos apontados ao longo da análise do perfil dos participantes e dos demandantes
111
potenciais de qualificação. O impacto efetivo desta política sobre a liberdade real no trabalho
da população brasileira passa pela atenção aos principais demandantes potencias (mulheres,
pretos, pardos e indígenas e indivíduos com 18 a 44 anos de idade e com onze anos ou mais
de estudo) e aos grupos sub-representados na distribuição da qualificação profissional (os
pretos, pardos e indígenas, as mulheres inativas, os empregados domésticos e os trabalhadores
inativos).
Programas de qualificação profissional voltados para esta população devem considerar
os fatores de conversão e as limitações de liberdades reais, inclusive fora do mercado de
trabalho, de cada um dos grupos. A integração da política de qualificação com outras políticas
públicas, como, por exemplo, uma política ativa de cuidados, tem um importante papel na
inserção dos demandantes potenciais. A expansão do PNQ deve considerar ainda a ampliação
da oferta de cursos de qualificação para todos os níveis de escolaridade e em diversas áreas de
estudo, o que aumentaria a atratividade da política e o efetivo impacto desta sobre o conjunto
de opções dos beneficiários. Além disso, a ampliação dos cursos oferecidos permitiria o real
funcionamento da política de incentivo que atrela o recebimento do seguro-desemprego à
frequência em curso de qualificação. O descompasso entre a escolaridade exigida pelos cursos
de qualificação profissional aos participantes e o nível de escolaridade dos demandantes
potenciais indica a importância da complementaridade entre esta PAMT e o sistema
educacional.
A efetividade do impacto do PNQ sobre a liberdade real no trabalho de seus
participantes passa ainda pela garantia de liberdade real por voz para os beneficiários, os
demandantes e os agentes locais. O mau funcionamento dos conselhos e comissões do
CODEFAT dificulta a identificação de demandas e problemas, prejudicando a efetividade das
políticas do PSD.
Todos esses aspectos relativos à expansão da política ativa de qualificação profissional e
à efetividade de seu impacto sobre a liberdade real no trabalho passam por uma questão de
ordem prática, mas de grande relevância: o baixo investimento em PAMT no Brasil. A
reduzida importância das PAMT no Brasil, identificada também na crescente desigualdade na
distribuição dos recursos do FAT entre políticas ativas e passivas, tornam infactíveis as
mudanças anteriormente propostas.
112
Considerações Finais
A adoção de PAMT é uma tendência dos estados de bem-estar social modernos frente
aos novos riscos sociais enfrentados, como pôde ser confirmado na análise para os regimes e
países desenvolvidos. Neste contexto, a busca pela ativação do trabalhador através de
políticas ativas de qualificação é uma estratégia implantada por diversos países.
A abordagem das capacitações e o conceito de liberdade real no trabalho permitiram
uma análise ampla da relação entre o bem-estar do indivíduo e sua situação no mercado de
trabalho. Diferente das teorias convencionais, a abordagem das capacitações não vê no salário
o único benefício do trabalho, mas considera que o bem-estar individual no mercado de
trabalho, e na vida como um todo, está relacionado à efetiva liberdade do indivíduo em
escolher o trabalho que valoriza.
Desta maneira, ao alterar a situação do indivíduo no mercado de trabalho, as PAMT
podem ampliar ou reduzir suas opções de escolha, interferindo no seu conjunto de
funcionamentos valorizados. As PAMT, portanto, podem impactar seus beneficiários além da
simples inserção no mercado de trabalho ou do aumento da renda do trabalho, elas podem
alterar sua liberdade de escolha.
A direção deste impacto depende, entre outros aspectos, do tipo da PAMT. A gradação
da liberdade real no trabalho entre os tipos de PAMT parte da política ativa de incentivo, com
menor grau de liberdade real no trabalho, para a política ativa de qualificação profissional,
com maior grau de liberdade real no trabalho. As políticas ativas de assistência ao emprego e
ocupação se encontram entre elas. No entanto, devido à implantação pelos países de uma
mistura dos diversos tipos de PAMT, a avaliação do impacto destas políticas deve ser
realizada considerando as particularidades de cada país em termos sociais, econômicos e
institucionais.
O Brasil apresenta um sistema público de emprego que utiliza diversas PAMT.
Algumas questões levantadas, no entanto, colocam em dúvida a efetividade destas políticas no
impacto sobre os retornos do mercado de trabalho, como empregabilidade e renda do trabalho,
e sobre a liberdade real no trabalho.
A avaliação de impacto da qualificação profissional no Brasil foi realizada a partir de
alguns indicadores geralmente não utilizados em outras avaliações de impacto das PAMT,
como a procura por outro trabalho e a mobilidade ocupacional. Além disso, indicadores
comumente utilizados, como, por exemplo, a inserção no mercado de trabalho e o rendimento
113
do trabalho, puderam ser analisados de maneira mais ampla, destacando aspectos importantes
sobre seus efeitos na liberdade real no trabalho.
A avaliação da qualificação profissional a partir da abordagem das capacitações
confirmou alguns efeitos encontrados por outros trabalhos, como o impacto sobre a inserção
no mercado de trabalho, encontrado por Oliveira e Rios-Neto (2007) e Reis (2012), e o
impacto positivo sobre a inserção em emprego formal, encontrado por Reis (2012). Além dos
efeitos anteriormente encontrados por outros trabalhos, foram identificados impactos
positivos sobre a jornada de trabalho e sobre a mobilidade ocupacional. A conclusão é de que
a qualificação profissional no Brasil, considerando as RMs abrangidas pela PME, impacta
positivamente alguns aspectos da liberdade real no trabalho. Por outro lado, identificou-se
através uma desigualdade racial na distribuição da qualificação profissional, com uma menor
participação dos pretos, pardos e indígenas entre os ocupados participantes em comparação
com os brancos e amarelos. A partir deste resultado, cuja origem remonta, em grande parte, a
uma desigualdade de liberdades reais entre cores ou raças no Brasil, questiona-se a
capacidade (esperada) das PAMT brasileiras e da política ativa de qualificação profissional
em combater desigualdades. Além disso, a baixa prioridade dada à política ativa de
qualificação profissional no Brasil, comprovada pelo baixo nível de investimento e pela queda
deste ao longo dos últimos anos, em um momento no qual os estados de bem-estar modernos
têm elevado sua atenção a este tipo de PAMT, mostra que o potencial desta política está sendo
subutilizado no país.
A metodologia utilizada não permitiu, no entanto, agregar os indicadores de liberdade
real no trabalho em um só índice. Propõe-se, portanto, a elaboração de um índice de liberdade
real no trabalho que permitisse conclusões mais claras sobre a direção do impacto da
qualificação profissional e das PAMT em geral. A lógica fuzzy poderia ser a estratégia
utilizada na construção deste índice, uma vez que permitiria uma gradação dos impactos das
políticas sobre a liberdade real no trabalho.
Além desta limitação metodológica, os dados utilizados na avaliação não permitiram
analisar alguns indicadores em razão da amostra reduzida, principalmente quando considerado
o grupo dos demandantes potenciais. Diante disto, levanta-se a importância da ampliação das
bases de dados no Brasil no que concerne às informações acerca da qualificação profissional e
das PAMT em geral, o que permitiria um melhor acompanhamento e avaliação destas
políticas, contribuindo, inclusive, para seu desenvolvimento.
114
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119
Anexo
Tabela A1
Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento A e Grupo de Controle A
Variável
Região Metropolitana
Sexo
Faixa de Idade
Cor ou Raça
Escolaridade
Situação no Mercado de Trabalho
Antes Pareamento
Após Pareamento
Coeficiente Estatística t p-valor Coeficiente Estatística t p-valor
0,040
1,52
0,128
0,002
0,050
0,961
-0,060
-22,65
0,000
0,000
-0,060
0,955
-0,495
-58,39
0,000
0,004
0,420
0,675
-0,060
-22,96
0,000
0,002
0,480
0,628
0,837
134,15
0,000
0,000
-0,010
0,993
-0,293
-57,23
0,000
0,000
-0,040
0,972
Tabela A2
Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento B e Grupo de Controle B
Variável
Região Metropolitana
Sexo
Faixa de Idade
Cor ou Raça
Escolaridade
Situação no Mercado de Trabalho
Antes Pareamento
Após Pareamento
Coeficiente Estatística t p-valor Coeficiente Estatística t p-valor
0,512
7,20
0,000
0,220
2,61
0,009
-0,070
-9,76
0,000
-0,029
-3,48
0,000
-0,126
-6,73
0,000
0,034
1,59
0,111
-0,097
-13,09
0,000
-0,021
-2,47
0,013
0,649
43,24
0,000
0,010
0,72
0,474
-0,167
-14,97
0,000
-0,074
-5,71
0,000
Tabela A3
Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento A Ocupado e Grupo de Controle A Ocupado
Variável
Região Metropolitana
Sexo
Faixa de Idade
Cor ou Raça
Escolaridade
V409
V415
V417
VD23
Antes Pareamento
Coeficiente Estatística t p-valor
0,0658427
1,91 0,056
0,0013587
0,39
0,7
-0,194879
-21,72
0
-0,0769275
-21,89
0
0,6633059
87,17
0
0,0154658
3,04 0,002
-0,0701119
-17,58
0
-0,013021
-7,47
0
422,8739
35,63
0
Após Pareamento
Coeficiente Estatística t p-valor
-0,0604753
-1,05 0,296
0,0052443
0,93 0,355
0,0244955
1,83 0,068
0,0029873
0,53 0,594
-0,0021907
-0,25 0,805
-0,0005311
-0,24 0,813
0,0075677
1,59 0,111
-0,0025226
-1,02 0,308
45,24363
2,65 0,008
Tabela A4
Testes de Diferença de Médias entre Grupo de Tratamento B Ocupado e Grupo de Controle B Ocupado
Variável
Região Metropolitana
Sexo
Faixa de Idade
Cor ou Raça
Escolaridade
V409
V415
V417
VD23
Antes Pareamento
Após Pareamento
Coeficiente Estatística t p-valor Coeficiente Estatística t p-valor
0,799
5,00
0,000
0,795
3,80
0,000
0,002
0,10
0,918
-0,029
-1,26
0,208
-0,166
-4,41
0,000
-0,142
-3,11
0,002
-0,146
-8,17
0,000
-0,128
-5,62
0,000
0,728
20,90
0,000
0,550
13,53
0,000
-0,018
-0,71
0,478
0,169
11,21
0,000
-0,209
-9,53
0,000
-0,196
-8,74
0,000
-0,008
-0,58
0,561
-0,003
-0,19
0,853
299,841
11,89
0,000
262,072
8,47
0,000
120
Tabela A5
Perfil Socieconômico conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Participantes
2003
2007
2010
Não Participantes
2012
2003
2007
2010
TOTAL
2012
2003
2007
2010
2012
49.533
57.952
51.621
61.648
53.472
63.641
63.273
44.212
63.916
49.353
65.506
51.607
SEXO
Homem 8.505 13.868 15.430 17.412 37.385 35.665 36.191 36.060 45.889
Mulher 7.950 13.567 15.181 16.987 45.395 44.385 46.467 46.654 53.345
COR OU RAÇA
Branca/Amarela
Preta/Parda/Indígena
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos
25 a 34 anos
35 a 44 anos
45 a 54 anos
55 a 64 anos
65 anos ou mais
TOTAL
10.653 17.198 18.437 20.817 49.258 46.075 45.479 44.689 59.911
5.802 10.237 12.175 13.582 33.521 33.975 37.179 38.025 39.324
3.031
4.306
4.084
2.865
1.378
792
16.455
5.470
7.522
6.045
4.532
2.534
1.332
27.435
5.163
8.596
6.633
5.361
3.122
1.736
30.611
5.331
9.424
7.500
5.991
3.930
2.221
34.399
15.657
18.527
17.209
13.645
8.739
9.003
82.780
12.681
16.431
16.102
14.313
9.899
10.624
80.050
11.865
16.280
15.709
14.842
11.755
12.206
82.658
11.319
15.616
15.322
15.075
12.165
13.217
82.714
18.688 18.151 17.029 16.650
22.833 23.953 24.877 25.040
21.293 22.147 22.342 22.822
16.509 18.845 20.202 21.066
10.117 12.433 14.878 16.096
9.794 11.956 13.942 15.438
99.235 107.485 113.269 117.113
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Tabela A6
Perfil Socieconômico dos Ocupados conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Ocupado Participante
2003
2007
2010
2012
Ocupado Não Participante
2003
2007
2010
2012
Total Ocupados
2003
2007
2010
2012
SEXO
Homem 6728
Mulher 5121
11151 12628 14200 26048 24547 25195 25044 32776 35697 37823 39244
8903 10297 11692 19626 19485 20919 21338 24747 28388 31216 33030
Branca/Amarela 7814
Preta/Parda/Indíg. 4035
12711 13857 15741 27256 25047 24964 24370 35070 37758 38821 40111
7342 9068 10151 18418 18984 21150 22012 22453 26327 30218 32163
COR OU RAÇA
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos
25 a 34 anos
35 a 44 anos
45 a 54 anos
55 a 64 anos
65 anos ou mais
TOTAL
1879 3567 3514 3726 8217 6854 6685
3431 6078 7154 7954 12765 11593 11932
3398 5078 5658 6466 11938 11579 11517
2204 3559 4336 4857 8403 9058 9759
752
1440 1852 2358 3342 3900 4935
185
332
411
532
1010 1047 1287
11849 20053 22925 25892 45674 44032 46114
6477
11703
11465
10027
5359
1349
46382
10096
16196
15336
10606
4094
1195
57524
10421
17671
16657
12617
5341
1379
64085
10199
19085
17175
14095
6787
1698
69039
10203
19657
17932
14884
7717
1881
72274
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se ocupada a pessoa que possuía um ou mais trabalhos na semana de referência.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
121
Tabela A7
Perfil Socieconômico dos Desocupados conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Desocupado Participante
Desocupado Não Participante
Total Desocupados
2003
2007
2010
2012
2003
2007
2010
2012
2003
2007
2010
2012
Homem
Mulher
597
716
808
1113
662
909
622
782
2805
3304
1798
2269
1249
1803
1112
1469
3402
4021
2606
3383
1911
2712
1734
2251
Branca/Amarela
Preta/Parda/Indíg.
707
606
964
957
795
775
714
690
3125
2984
1885
2183
1341
1711
1197
1384
3832
3591
2849
3140
2137
2486
1911
2074
18 a 24 anos
25 a 34 anos
35 a 44 anos
45 a 54 anos
55 a 64 anos
65 anos ou mais
527
403
226
121
33
3
1314
846
599
278
146
48
6
1922
624
488
254
152
49
4
1571
491
468
239
144
55
7
1404
2477
1738
1071
600
199
25
6109
1623
1212
707
397
113
16
4068
1117
938
559
307
117
15
3052
951
755
481
294
93
7
2581
3003
2141
1297
721
233
28
7423
2469
1811
985
542
160
22
5989
1741
1427
812
458
166
19
4623
1442
1223
720
438
148
14
3985
SEXO
COR OU RAÇA
FAIXA ETÁRIA*
TOTAL
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se desocupada a pessoa que não possuía nenhum trabalho na semana de referência, mas que tomou providência para conseguir trabalho e que, se
conseguisse trabalho, poderia assumí-lo na semana de referência.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Tabela A8
Perfil Socieconômico dos Inativos conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Inativo Participante
Inativo Não Participante
2007
2010
2012
Total Inativos
2003
2007
2010
2012
2003
2003
2007
2010
2012
Homem 1179
Mulher 2113
1909
3551
2140
3976
2589
4513
8532 9320 9748 9904 9711 11230 11888 12494
22464 22630 23744 23847 24577 26181 27720 28360
Branca/Amarela 2132
Preta/Parda/Indíg. 1161
3523
1938
3784
2332
4362
2741
18877 19143 19174 19122 21009 22666 22958 23484
12119 12807 14318 14629 13280 14745 16650 17369
1058
845
690
828
1045
995
5460
1025
954
721
873
1221
1321
6116
1115
1003
795
989
1518
1682
7102
4963 4204 4063 3891 5589 5261 5089 5005
4025 3625 3410 3157 4497 4471 4365 4160
4200 3816 3634 3376 4660 4505 4355 4171
4642 4858 4776 4755 5181 5686 5649 5744
5198 5887 6704 6712 5790 6932 7925 8230
7968 9560 10904 11861 8571 10555 12225 13543
30996 31950 33492 33751 34288 37411 39608 40853
SEXO
COR OU RAÇA
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos
25 a 34 anos
35 a 44 anos
45 a 54 anos
55 a 64 anos
65 anos ou mais
TOTAL
625
472
460
540
593
603
3293
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se inativa (ou não economicamente ativa) a pessoa com mais de 10 anos de idade que não possuía nenhum trabalho na semana de referência nem estava
procurando por um.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
Tabela A9
Escolaridade Exigida pelo Curso de Qualificação Profissional conforme Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Alfabetização ou concl. 1ª série do
EF
Conclusão da 4ª série do EF
Conclusão do EF
Conclusão do EM
Conclusão de ES
TOTAL
2003
Ocupado
2007 2010
1518
4231
4075
2012
Desocupado
Inativo
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
Total Participantes
2003 2007 2010 2012
5178
162
2277
444
328
334
597
1382 1426 1858
6058
5829
7370
1259 1948 2329 1973 174 234 186 122 461 696 735 688 1894 2878 3250 2783
3502 5278 5194 4981 502 625 447 368 955 1455 1416 1366 4959 7358 7056 6715
4127 6054 7958 9421 431 558 528 499 1042 1526 2014 2472 5600 8138 10500 12392
1444 2542 3370 4338
44
60
81
81
238 401 525 720 1726 3003 3976 5139
11849 20053 22925 25892 1314 1922 1571 1404 3293 5460 6116 7102 16455 27435 30611 34399
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
122
Tabela A10
Características do Trabalho conforme Participação em Curso de Qualificação Profissional - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Ocupado Participante
Posição na Ocupação
Trabalhador doméstico
Empregado
Conta própria
Empregador
Trabalhador não remunerado
Carteira Trabalho Assinada
Sim
Não
Missing
Horas Trabalhadas
na Semana
Até 14 horas
15 a 39 horas
40 a 44 horas
45 a 48 horas
49 horas ou mais
Tomou providência para conseguir
outro trabalho?
Sim
Não
Missing
TOTAL
2010
2012
Total
Ocupados
2007 2010
Ocupado Não Participante
2003
2007
2003
2007
2010
2012
2003
2012
229
8635
2130
791
63
499
495
548
4027 4702 4481 4150 4256 5201 4976 4698
15106 17702 20152 29143 27673 30087 30886 37778 42779 47789 51038
3195 3489 3814 9648 9420 9220 9156 11778 12616 12709 12970
2224 1158 1322 2439 1941 2056 2003 3230 3105 3214 3325
89
81
56
418
295
270
187
481
384
350
243
5660
1731
4458
10299 12702 14853 20347 20384 22916 24318 26007 30684 35618 39171
3121 3007 2986 9947 9352 8775 7838 11678 12473 11782 10824
6633 7216 8053 15380 14296 14423 14226 19839 20929 21639 22279
237
2403
5628
1722
1860
365
382
374
873
756
711
660
1111 1121 1094 1035
3720 4054 4477 7262 6675 7073 7176 9665 10395 11126 11653
10167 12671 14428 21409 22036 24788 25193 27037 32203 37460 39621
3143 3333 3885 8713 8689 8301 8289 10434 11832 11634 12173
2657 2485 2728 7417 5876 5241 5064 9277 8534 7725 7792
1279 1915 1707 1388 3180 2262 1753 1421 4459 4177 3460 2810
10555 18119 21201 24487 42421 41743 44342 44940 52976 59862 65543 69427
15
19
17
17
73
26
20
21
88
46
36
37
11849 20053 22925 25892 45674 44032 46114 46382 57524 64085 69039 72274
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
Observação: Considerou-se ocupada a pessoa que possuía um ou mais trabalhos na semana de referência.
Tabela A11
Perfil Socieconômico dos Demandantes Potenciais conforme Situação no Mercado de Trabalho - 2003 a 2012
(Dados Absolutos)
(em mil pessoas)
Desocupados
Ocupados Demandantes
Inativos Demandantes
Demandantes
2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012 2003 2007 2010 2012
Total Demandantes
2003
2007
2010
2012
SEXO
Homem 1774 1204
Mulher 1406 1059
COR OU RAÇA
Branca/Amarela
Preta/Parda/Indígena
FAIXA ETÁRIA*
18 a 24 anos
25 a 34 anos
35 a 44 anos
45 a 54 anos
55 a 64 anos
65 anos ou mais
ESCOLARIDADE
Sem instrução e menos de 1 ano
de estudo
1 a 3 anos de estudo
4 a 7 anos de estudo
8 a 10 anos de estudo
11 ou mais anos de estudo
Não determinada
REGIÃO METROPOLITANA
Recife
Salvador
Belo Horizonte
Rio de Janeiro
São Paulo
Curitiba
Porto Alegre
TOTAL
859
893
715
706
2805 1798 1249 1112 1537 1252 1085 1010
3304 2269 1803 1469 4035 3088 2624 2125
6115
8744
4253
6415
3193
5320
2837
4299
1627 980 741
1553 1283 1012
610
811
3125 1885 1341 1197 2810 2105 1630 1290
2984 2183 1711 1384 2762 2234 2079 1844
7561
7298
4969
5699
3712
4801
3097
4039
884
1015
795
383
85
18
4908
4079
3004
1808
761
298
3243
3021
2163
1425
575
242
2480
2436
1700
1162
531
205
2090
2034
1404
1021
442
146
676
354
221
132
1247
4439
3406
5030
62
731
3061
2479
3997
46
451
1998
1955
3862
25
304
1566
1597
3522
14
1103
1241
857
1655
2742
393
522
8.513
869
1075
714
1401
2311
328
437
7.136
550
778
569
293
66
7
418
603
406
260
59
7
322
490
328
219
57
5
2477 1623 1117
1738 1212 938
1071 707 559
600 397 307
199 113 117
25
16
15
951
755
481
294
93
7
1548 1070
1326 1031
1139 888
825 735
478 397
256 219
945
894
736
595
355
184
818
788
596
508
291
134
116
61
32
25
199
29
362
143
78
247
953
657
1197
12
134
651
486
923
6
92
395
358
872
4
58
305
274
757
1
416 207 117
82
584 389 242 164
1663 1002 610 472 1824 1409 993 789
1506 1009 724 611 1244 984 873 712
2299 1750 1547 1383 1534 1324 1444 1382
26
22
9
4
25
18
13
9
77
45
216
275 214 181 156 425 370 290 165 681 599 632 548 1380 1183
317 401 316 186 584 451 394 304 533 483 531 586 1434 1335
284 321 245 169 470 305 215 186 737 511 398 358 1490 1137
737 356 355 314 1059 818 664 594 864 556 636 494 2660 1730
1235 687 471 458 2951 1675 1187 1058 2121 1673 1084 795 6307 4035
127 163
86
48
270 204 131 123 240 237 175 158
637
604
205 120
98
90
350 245 171 151 396 279 254 196
951
644
3180 2262 1753 1421 6109 4068 3052 2581 5572 4339 3709 3134 14859 10.668
Fonte: PME/IBGE. Elaboração própria.
*Foram excluídos os indivíduos com menos de 18 anos de idade.
123
Tabela A12
Jornada de
Trabalho
Satisfação com o
Trabalho
Mobilidade Ocupacional
Características do Trabalho
Rendimento
Real do
Informalidade
Trabalho
Indicadores de Liberdade Real no Trabalho para Ocupados Participantes e Demandantes Potenciais
Teste de Diferença de Médias: coeficientes, estatística t e p-valor para Painéis Anuais de 2003 a 2012
Informal =>
Formal
Formal =>
Informal
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
coeficiente 0,127ª 0,114ª 0,077ª 0,107ª 0,111ª 0,055ª 0,083ª
estatística t 63,04 65,29 42,74 58,42 47,62 24,78 40,98
p-valor
0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
coeficiente -0,040ª 0,046ª -0,010ª 0,004ª 0,037ª -0,009ª -0,049ª
estatística t -32,15 42,52 -8,56
3,85 24,38
-5,7 -27,25
p-valor
0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000 0,000
2010
0,075ª
31,48
0,000
-0,112ª
-64,13
0,000
2011
0,037ª
11,37
0,000
-0,016ª
-9,97
0,000
coeficiente 0,101ª 0,091ª 0,138ª -0,053ª 0,010ª 0,021ª 0,245ª 0,040ª 0,221ª
Aumento
Rendimento
Parcial =>
Total
Total =>
Parcial
Procura =>
Não Procura Outro
Trabalho
Não Procura =>
Procura Outro
Trabalho
Mobilidade Com
Ganho de
Competência
Mobilidade Com
Perda de
Competência
Mobilidade Com
Mesma
Competência
Mobilidade Sem
Considerar
Competência
estatística t
33,48
34,82
48,03
-19,04
2,97
6,57
75,07
10,99
52,99
p-valor
0,000
0,000
0,000
0,000
0,003
0,000
0,000
0,000
0,000
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
coeficiente
estatística t
p-valor
0,069ª
38,57
0,000
-0,080ª
-53,38
0,000
0,658ª
318,3
0,000
0,142ª
85,05
0,000
-0,001ª
-0,97
0,331
-0,052ª
-25,29
0,000
0,131ª
45,65
0,000
0,097ª
55,61
0,000
0,012ª
9,5
0,000
0,758ª
469,93
0,000
0,036ª
24,41
0,000
0,058ª
44,81
0,000
0,051ª
26,38
0,000
0,191ª
77,57
0,000
0,045ª
22,22
0,000
0,019ª
10,14
0,000
0,664ª
328,86
0,000
0,056ª
35,55
0,000
0,070ª
59,62
0,000
0,046ª
24,38
0,000
0,180ª
67,37
0,000
-0,019ª
-9,97
0,000
0,027ª
17,33
0,000
0,743ª
409,73
0,000
0,054ª
38,81
0,000
0,009ª
14,48
0,000
0,045ª
22,01
0,000
0,100ª
39,48
0,000
0,103ª
47,68
0,000
0,012ª
6,43
0,000
0,758ª
363,98
0,000
0,050ª
30,25
0,000
0,096ª
63,95
0,000
0,008ª
3,64
0,000
0,195ª
68,16
0,000
0,083ª
39,48
0,000
0,002ª
0,84
0,402
0,806ª
398,68
0,000
0,083ª
45,91
0,000
0,027ª
16,72
0,000
0,035ª
15,9
0,000
0,174ª
58,39
0,000
0,071ª
27,44
0,000
-0,042ª
-23,56
0,000
0,743ª
319,37
0,000
0,025ª
13,43
0,000
0,015ª
23,05
0,000
0,075ª
28,13
0,000
0,129ª
39,87
0,000
0,025ª
8,5
0,000
0,044ª
18,97
0,000
0,819ª
316,62
0,000
0,027ª
11,59
0,000
0,095ª
44,8
0,000
-0,124ª
-46,41
0,000
0,073ª
18,7
0,000
-0,009ª
-2,54
0,011
0,023ª
7,98
0,000
0,889ª
342,84
0,000
0,103ª
41,06
0,000
-0,050ª
-27,23
0,000
0,067ª
19,36
0,000
0,102ª
23,18
0,000
ª Valores não significativos, amostra > 100 pessoas.
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