19 de Maio de 2009
Aval. Contínua do Programa de Desenv.
Rural do Continente
AVALIAÇÃO CONTÍNUA DO
PROGRAMA DE
DESENVOLVIMENTO RURAL DO
CONTINENTE – 2008
RELATÓRIO FINAL
Instituto Superior Técnico
2 de Junho de 2009
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
EQUIPA DE TRABALHO
COORDENAÇÃO
TIAGO DOMINGOS
INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO
A. OLIVEIRA DAS NEVES
INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONÓMICOS
EQUIPA TÉCNICA
C. MARTA-PEDROSO
INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO
MAGDA PORTA
INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONÓMICOS
ANA GONÇALVES
INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO
RAUL MARQUES
INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONÓMICOS
CONSULTORES
ANTONINO RODRIGUES
INSTITUTO DE ESTUDOS SOCIAIS E ECONÓMICOS
IN+, CENTRO DE ESTUDOS EM INOVAÇÃO, TECNOLOGIA E POLÍTICAS DE DESENVOLVIMENTO
SECÇÃO DE AMBIENTE E ENERGIA, DEM
INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO
AV. ROVISCO PAIS, 1, 1049 – 001 LISBOA, PORTUGAL
E-MAIL: [email protected]
O presente relatório foi elaborado entre 5 de Fevereiro e 2 de Junho de 2009
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
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LISTA DE ABREVIATURAS
ADL
Associações de Desenvolvimento Local
AFN
Autoridade Florestal Nacional
AG
Autoridade de Gestão do ProDeR
CA
Comité de Acompanhamento
CAF
Complexo Agro-Florestal
CES
Conselho Económico e Social
CCDR
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional
DGADR
Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural
DRAP
Direcção Regional de Agricultura e Pescas
EFMA
Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva
ELD
Estratégias Locais de Desenvolvimento
ENDR
Estratégia Nacional de Desenvolvimento Rural
ENF
Estratégia Nacional para as Florestas
ETA
Estrutura Técnica de Animação da Rede Rural
FAQ
Frequent Asked Questions
FEADER
Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural
GAL
Grupos de Acção Local
GGA
Grupo de Gestão das Medidas Agro-ambientais
GPP
Gabinete de Planeamento e Políticas
IFAP
Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas
IGAP
Inspecção-Geral de Agricultura e Pescas
MADRP
Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas
MAOTDR
Ministério do Ambiente,
Desenvolvimento Regional
MPB
Modo de Produção Biológico
MPRODI
Produção Integrada
NA
Não aplicável
OP
Organismo Pagador
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Instituto Superior Técnico
do
Ordenamento
do
Território
e
do
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2 de Junho de 2009
PENDR
Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento Rural
PAC
Política Agrícola Comum
PIB
Produto Interno Bruto
PIR
Projectos de Impacte Relevante
PIDDAC
Programa de Investimentos e Despesas de Desenvolvimento da
Administração Central
PNDFCI
Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios
ProDeR
Programa de Desenvolvimento Rural do Continente 2007-2013
PROF
Plano Regional de Ordenamento Florestal
PSRN2000
Plano Sectorial da Rede Natura 2000
PU
Pedido Único
RE
Rentabilidade da Operação
RN 2000
Rede Natura
RRN
Rede Rural Nacional
SIFAP
Sistema de Informação do IFAP
SIG
Sistema de Informação Geográfica
SIGC
Sistema Integrado de Gestão e Controlo
SIProDeR
Sistema de Informação do ProDeR
ST
Secretariado Técnico
TIC
Tecnologias de Informação e Comunicação
VAB
Valor Acrescentado Bruto
VAL
Valor Actualizado Líquido
VALcf
Valor Acrescentado Líquido a Custo de Factores
VB
Valia do Beneficiário
VE
Valia Estratégica
VGO
Valia Global da Operação
VTE
Valia Técnico-Económica
ZD
Zonas Desfavorecidas
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Avaliação Contínua do ProDeR
Índice
1. INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................11
1.1. OBJECTIVOS DA AVALIAÇÃO CONTÍNUA DO PRODER .........................................................................11
1.2. METODOLOGIA E FONTES DE INFORMAÇÃO ........................................................................................13
2. RELEVÂNCIA, ENQUADRAMENTO E QUADRO LÓGICO DO PROGRAMA.........................21
2.1. QUADRO LÓGICO DO PROGRAMA E OBJECTIVOS .................................................................................21
2.2. PERTINÊNCIA, RELEVÂNCIA E COERÊNCIA DO PROGRAMA..................................................................28
2.3. ANÁLISE DA PERTINÊNCIA DO PROGRAMA NO QUADRO DA EVOLUÇÃO DA POLÍTICA AGRÍCOLA ........33
2.4. ENQUADRAMENTO E COMPLEMENTARIDADE DO PRODER COM OUTROS PROGRAMAS .......................36
3. SISTEMA DE GESTÃO, DE ACOMPANHAMENTO E DE CONTROLO ....................................43
3.1. ESTRUTURA DE GESTÃO E ACOMPANHAMENTO ..................................................................................43
3.2. IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA .......................................................................................................46
3.3. CIRCUITOS DE FUNCIONAMENTO, SUA ARTICULAÇÃO E MECANISMOS DE CONTROLO .........................49
Eixo 1 ...................................................................................................................................................52
Eixo 2 ...................................................................................................................................................55
Medidas SIGC................................................................................................................................................. 55
Medidas não SIGC .......................................................................................................................................... 59
Eixos 3 e 4............................................................................................................................................60
3.4. DISPOSITIVOS DE DIVULGAÇÃO ..........................................................................................................63
3.5. SISTEMA DE INFORMAÇÃO ..................................................................................................................65
Recolha de informação e processamento.............................................................................................67
Flexibilidade do sistema de informação em termos de produção de indicadores ...............................69
4. DINÂMICAS DE APROVAÇÃO E EXECUÇÃO...............................................................................73
4.1. EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO PROGRAMA – VISÃO GLOBAL ....................................................73
4.2. ANÁLISE EXTENSIVA DOS EIXOS E DAS MEDIDAS ...............................................................................75
Eixo 1 ...................................................................................................................................................75
Medida 1.1 – Inovação e Desenvolvimento Empresarial ................................................................................ 76
Medida 1.3 – Promoção da Competitividade Florestal.................................................................................... 85
Medida 1.6 – Regadios e Outras Infra-estruturas Colectivas........................................................................... 93
Eixo 2 ...................................................................................................................................................97
Medida 2.1 – Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas ............................................... 99
Medida 2.2 – Valorização de Modos de Produção ........................................................................................ 107
Medida 2.3 – Gestão do Espaço Florestal e Agro-florestal .......................................................................... 118
Medida 2.4 – Intervenções Territoriais Integradas ........................................................................................ 126
Eixo 3 .................................................................................................................................................135
Distribuição/caracterização das áreas de intervenção.................................................................................... 139
Diagnósticos territoriais ................................................................................................................................ 143
Parcerias: competências, missão e valor acrescentado .................................................................................. 147
Síntese ........................................................................................................................................................... 158
5. LIGAÇÃO EM REDE DAS ENTIDADES INTERVENIENTES NA AVALIAÇÃO.....................161
ANEXO A – TIPOLOGIA DAS ENTIDADES PARCEIRAS QUE CONSTITUEM OS GAL.........162
ANEXO B – CONFORMIDADE DAS ELD COM O PENDR E PRODER ........................................163
ANEXO C – IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS................................................................................165
ANEXO D – SÍNTESE DAS ANÁLISES SWOT CONSTANTES DAS ELD .....................................167
ANEXO E – MÓDULOS E PROCESSOS FUNCIONAIS DO SIPRODER .......................................169
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Índice de Quadros
Quadro 1 – Descrição dos conteúdos e instrumentos de avaliação ...................................14
Quadro 2 – Metodologia de Avaliação por Eixo/Medida .................................................17
Quadro 3 – Domínios e momentos da Avaliação ..............................................................18
Quadro 4 – Principais linhas de orientação (PENDR, 2007-2013) ...................................22
Quadro 5 – Objectivos Estratégicos e Transversais (PENDR, 2007-2013) ......................23
Quadro 6 – Objectivos Específicos e Medidas por Eixo ...................................................25
Quadro 7 – Diagrama lógico de objectivos .......................................................................27
Quadro 8 – Objectivos operacionais e principais resultados esperados do ProDeR .........29
Quadro 9 – Medidas SIGC em análise ..............................................................................55
Quadro 10 – Execução financeira do ProDeR (2007 e 2008) ...........................................74
Quadro 11 – Regulamentação da Medida 1.1....................................................................77
Quadro 12 – Candidaturas da Medida 1.1., até 31/12/2008 ..............................................81
Quadro 13 – Distribuição regional projectos investimento Medida 1.1. (a 31.12.2008) ..82
Quadro 14 – Situação pedidos apoio investimento na Acção 1.1.1. (a 31.12.2008).........82
Quadro 15 – Tipologia de beneficiários pedidos apoio Medida 1.1 (a 31.12.2008) .........83
Quadro 16 – Situação das candidaturas apresentadas na Acção 1.1.3, (a 31.12.2008) .....85
Quadro 17 – Regulamentos de aplicação das Acções da Medida 1.3. ..............................86
Quadro 18 – Avisos de abertura de concurso da Medida 1.3. (2008) ...............................89
Quadro 19 – Candidaturas à Medida 1.3. (2008) ..............................................................90
Quadro 20 – Tipologia das entidades candidatas à Acção 1.3.3. ......................................90
Quadro 21 – Dimensão das empresas candidatas à Acção 1.3.3. ......................................91
Quadro 22 – Distribuição regional dos pedidos de apoio à Acção 1.3.3...........................91
Quadro 23 – Distribuição regional dos pedidos de apoio na Acção 1.3.3.........................92
Quadro 24 – Regulamentação da Medida 1.6....................................................................94
Quadro 25 – Aprovação de projectos na Acção 1.6.2. (2008) ..........................................96
Quadro 26 – Indicadores de execução financeira da Medida 1.6. (2008) .........................97
Quadro 27 – Indicadores de realização física da Medida 1.6 (2008) ................................97
Quadro 28 – Eixo 2/ Subprograma 2 – Objectivos operacionais, Medidas/ Acções.........98
Quadro 29 – Manutenção da actividade agrícola em ZD (a 31.12.2008)........................103
Quadro 30 – Execução financeira da Medida 2.1 (a 31.12.2008) ...................................104
Quadro 31 – Execução financeira da Acção 2.1.1 (2007 e 2008) ...................................104
Quadro 32 – Execução financeira da Acção 2.1.2 (2007 e 2008) ...................................104
Quadro 33 – Execução física da medida 2.1: Número de explorações (a 31.12.2008)...105
Quadro 34 – Execução física da medida 2.1: área agrícola (2007 e 2008) .....................105
Quadro 35 – Execução física da Medida 2.1: biodiversidade e sistemas (a 31.12.2008)106
Quadro 36 – Execução física da Medida 2.1: qualidade dos solos ( a 31.12.2008) ........106
Quadro 37 – Execução física da Medida 2.1: abandono (a 31.12.2008).........................106
Quadro 38 – Períodos de candidatura da Medida 2.2......................................................114
Quadro 39 – Medida 2.2 : Candidaturas submetidas e montantes pagos em 2008 .........116
Quadro 40 – Execução financeira global da Medida 2.2 (a 31.12. 2008) .......................116
Quadro 41 – Execução física da Acção 2.2.1 (a 31.12.2008)..........................................117
Quadro 42 – Execução física da Acção 2.2.2 (a 31.12.2008).........................................118
Quadro 43 – Execução física da Sub-acção 2.2.3.2 (a 31.12.2008) ................................118
Quadro 44 – Acções da Medida 2.3 ................................................................................119
Quadro 45 – Avisos de abertura de concurso da Medida 2.3 (2008) .............................126
Quadro 46– Tipo de aplicação e incidência dos pagamentos agro-ambientais ...............129
Quadro 47 – Tipo de aplicação e incidência dos pagamentos silvo-ambientais .............130
Quadro 48 – Períodos de candidatura Medida 2.4...........................................................132
Quadro 49 – Medida 2.4 Candidaturas submetidas e montante pago (a 31.12.2008) .....133
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 50 – Execução financeira da Medida 2.4............................................................133
Quadro 51 – Execução física componente agro-ambiental (a 31.12.2008)....................134
Quadro 52 – Execução física componente silvo-ambiental (a 31.12.2008) ....................134
Quadro 53 – Metas quantificadas para os indicadores comunitários no Eixo 3..............136
Quadro 54 – Actividades promotoras de desenvolvimento rural ....................................138
Quadro 55 – Indicadores gerais de caracterização por NUTS II.....................................139
Quadro 56 – Abrangência da intervenção ProDeR por NUTS II ....................................141
Quadro 57 – Peso relativo da distribuição dos GAL por NUTS II..................................141
Quadro 58 – Densidade populacional dos territórios alvo de intervenção pelos GAL ...143
Quadro 59 – Variação da representatividade no GAL e nos Órgãos de Gestão..............149
Quadro 60 – Importância estratégica das parcerias que constituem os GAL..................151
Quadro 61 – Contributo para o desenvolvimento local-rural das ELD...........................154
8
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Índice de Figuras
Figura 1 – Momentos de Avaliação do ProDeR, no período 2007–2013/5 ......................13
Figura 2 – Actuações para o desenvolvimento rural .........................................................21
Figura 3 – Domínios de intervenção do ProDeR: competitividade...................................31
Figura 4 – Domínios de intervenção do ProDeR: ambiente e gestão do espaço rural ......31
Figura 5 – Domínios de intervenção do ProDeR: desenvolvimento rural.........................33
Figura 6 – Modelo institucional da Autoridade de Gestão do ProDeR .............................44
Figura 7 – Circuito de distribuição e análise dos pedidos de apoio ..................................49
Figura 8 – Circuito simplificado de gestão........................................................................51
Figura 9 – Circuito de gestão das medidas SIGC..............................................................57
Figura 10 – Fluxograma de funcionamento da Medida 2.2.3.2.........................................60
Figura 11 – Circuito de pedidos de pagamento das Medidas 3.1 e 3.2 .............................61
Figura 12 – Estrutura do Sistema de Informação do ProDeR ...........................................66
Figura 13 – Ciclo de acompanhamento da tramitação dos projectos ................................67
Figura 14 – Medidas do Eixo 1 .........................................................................................76
Figura 15 – Distribuição do número de candidaturas na Acção 1.1.3...............................84
Figura 16 – Medidas e Acções dos Eixos 3 e 4 ...............................................................135
Figura 17 – Tipologia de Ameaças/Debilidades das ELD ..............................................145
Figura 18 – Tipologia de Oportunidades/Potencialidades das ELD................................146
Figura 19 – Financiamento do desenvolvimento rural por Acção...................................157
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9
1. INTRODUÇÃO
1.1. OBJECTIVOS DA AVALIAÇÃO CONTÍNUA DO PRODER
As avaliações, tal como disposto no artigo 84º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005,
têm como objectivos melhorar a qualidade, eficiência e eficácia da execução dos
Programas de desenvolvimento rural, apreciar os resultados dos Programas tendo em
conta os problemas de desenvolvimento rural específicos dos Estados-Membros e regiões
em questão e estimar o impacto dos Programas face às orientações estratégicas
comunitárias previstas no artigo 9º do mesmo Regulamento, compreendendo os requisitos
de desenvolvimento sustentável e de impacto ambiental que satisfaçam os preceitos da
legislação comunitária aplicável.
O Capítulo relativo ao Sistema de acompanhamento e avaliação do ProDeR não
aborda a perspectiva da Avaliação Contínua. No entanto, os documentos de trabalho da
CE constituem uma referência bastante aprofundada para situar os objectivos e os
procedimentos em torno de um instrumento que se afigura de grande utilidade potencial
para proporcionar à gestão perspectivas actualizadas sobre a trajectória de implementação
do Programa, consentâneas com a produção de contributos específicos orientados para a
concretização dos objectivos estabelecidos.
O Manual sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação – Documento de
Orientação, contextualiza a Avaliação Contínua como compreendendo todas as actividades de Avaliação a realizar ao longo do período de programação 2007-2013, incluindo
as Avaliações ex-ante, Intercalar e ex-post, bem como qualquer outra actividade relacionada com a avaliação, útil para melhorar a gestão dos Programas, incluindo a interacção
entre as actividades de avaliação, a compilação e o aperfeiçoamento dos indicadores e da
recolha de dados.
A “Nota de Orientação B – Orientações de avaliação” daquele Documento refere que a
“Avaliação Contínua também desempenha um papel importante na elaboração de
propostas jurídicas e projectos de programas, que como é natural se realiza na última
fase de cada período de programação. E é já durante esse período que se deve preparar
o trabalho relativo às avaliações ex-ante e às orientações de avaliação para o novo
período de programação, o que sublinha, mais uma vez, a necessidade de organizar a
avaliação como uma actividade “contínua”, associada ao desenvolvimento contínuo das
capacidades e à interacção entre avaliação, acompanhamento, programação, definição
de indicadores e recolha de dados a nível comunitário, de cada Estado-Membro ou
regional” (cf. pág. 9).
Em termos regulamentares, o Artigo 86.º do Regulamento (CE) n.º 1698/2005,
descreve as funções da Avaliação Contínua de acordo com os itens seguintes:
“A Autoridade de Gestão do Programa e o Comité de Acompanhamento utilizam a
Avaliação Contínua para:
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11
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
examinar os progressos verificados no Programa em relação aos seus objectivos,
por meio de indicadores de resultados e, se for caso disso, de impacto;
melhorar a qualidade dos programas e a sua execução;
examinar propostas para alterações substanciais dos programas;
preparar a Avaliação Intercalar e ex-post.”
A Avaliação Contínua é organizada por iniciativa das Autoridades de Gestão, em
cooperação com a Comissão Europeia, tem carácter plurianual e abrange o período de
2007 a 2015.
A Avaliação Contínua do ProDeR constitui uma primeira oportunidade para apreciar
aspectos-chave da montagem do Programa, nos aspectos regulamentares, de divulgação,
de definição e aplicação de critérios de selecção, enquanto elementos estruturantes/facilitadores das dinâmicas de adesão às tipologias de intervenção e da concretização
dos objectivos do Programa. Esta Avaliação apresenta-se, assim, como uma inovação em
matéria de monitorização de políticas públicas de desenvolvimento rural, abrindo a
possibilidade de incorporar elementos qualitativos no Programa e analisar de perto tanto
o progresso dos respectivos resultados como do seu contributo para os objectivos
específicos definidos. A Avaliação Contínua permite olhar para o processo de avaliação
como uma etapa imprescindível da planificação, orientada para detectar anomalias e
propor acções correctivas.
A cultura de avaliação de Programas de Desenvolvimento Rural implementada, aponta
claramente para que esse processo seja um elemento estratégico de diferenciação,
suportada em dimensões que facilitam a sistematização e o tratamento adequado da
informação, de forma a permitir a percepção dos resultados.
Na Figura 1 destacam-se os três momentos de Avaliação mais complexos
(identificadas a rosa) que pretendem assegurar o rigor do itinerário entre o levantamento
dos problemas/necessidades e a apreciação dos resultados. Com a Avaliação ex-ante
verificou-se a coerência e a pertinência do Programa aquando da sua concepção, sendo
por isso de grande importância na clarificação de objectivos e na compreensão de
relações com as prioridades definidas e as expectativas. Na Avaliação Intercalar
observar-se-ão, essencialmente, os resultados das primeiras intervenções, tendo em conta
prazos, recursos e objectivos previstos, permitindo de uma forma atempada introduzir
reformulações ou ajustamentos no programa face à eficácia e eficiência manifestada nos
primeiros anos de vigência do Programa. A Avaliação ex-post determina a eficácia e
eficiência das intervenções, bem como os seus impactes, tendo em conta os factores de
sucesso ou de insucesso das intervenções, os resultados e sua sustentabilidade.
A Avaliação Contínua é efectuada durante o ciclo de vida do Programa, tem um
carácter multidimensional, conta com a participação da estrutura de gestão do Programa
avaliado e permite o acompanhamento dos processos, tendo em conta as realizações e os
resultados entretanto alcançados pelos projectos aprovados.
12
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Avaliação Final (ex-post)
Avaliação
Intercalar
Identificação de
problemas e
necessidades
Avaliação
ex-ante
Impactes
Resultados
Definição de
objectivos
Beneficiários
Realizações
Execução
Avaliação
contínua
Concepção e
implementação
de projectos
Figura 1 – Momentos de Avaliação do ProDeR, no período 2007–2013/5
Todos os momentos de Avaliação têm inerentes quatro factores críticos a assegurar,
em termos de apreciação: oportunidade dos investimentos e ajudas face às novas e
crescentes necessidades; selectividade dos projectos, no sentido de uma resposta mais
eficaz às áreas de carência identificadas; adaptabilidade à realidade, de modo a desenhar
soluções ajustadas quer às necessidades/dimensões-problema, quer ao orçamento
disponível; e a abordagem de enfoque no processo de implementação do Programa,
realçando as questões de eficácia e de eficiência.
1.2. METODOLOGIA E FONTES DE INFORMAÇÃO
No plano metodológico, o Manual sobre o Quadro Comum de Acompanhamento e
Avaliação – Documento de Orientação, da Direcção-Geral da Agricultura e do Desenvolvimento Rural (Setembro de 2006), apresenta detalhadamente os requisitos específicos da
Avaliação Contínua. Estamos, assim, perante uma Avaliação cujos objectivos se encontram traçados e com uma sistematização das dimensões de avaliação a responder no quadro do Estudo.
Instituto Superior Técnico
13
Avaliar o sistema de informação
e os procedimentos de recolha e
de produção de dados
Avaliar a qualidade do sistema
de gestão e acompanhamento
Componentes específicas
Identificar os actores intervenientes na gestão e execução do
Programa e respectivas responsabilidades;
Analisar a articulação entre os vários actores e entre os diferentes
níveis de responsabilidade;
Analisar a participação dos parceiros sociais;
Analisar a adequação e compreensibilidade do quadro normativo
(critérios de selecção de projectos, condições de elegibilidade dos
beneficiários e de investimentos, etc.).
Analisar o dispositivo de acompanhamento dos Eixos/Sub-programas e respectivas Medidas;
Analisar os circuitos administrativos, técnicos e financeiros;
Analisar os mecanismos de informação e divulgação;
Analisar a oportunidade de acesso à informação;
Analisar a eficácia dos mecanismos de apreciação e selecção de
candidaturas.
Analisar dos métodos organizados para recolher e processar dados
que representam informação necessária à gestão do Programa;
Analisar a eficácia do sistema de informação no tocante à produção
de informação atempada, fidedigna e útil para os vários
procedimentos inerentes à execução e acompanhamento do
Programa;
Analisar os diversos dispositivos de concentração de dados, em
termos de disponibilidade de informação e grau de utilização;
Analisar a capacidade de acesso à informação;
Analisar os indicadores de resultado e de realização, em termos de
adequação e utilidade para responder aos indicadores de impacto e de
contexto e às Questões de Avaliação Comuns.
Conteúdos e elementos analisados
Entrevistas à Autoridade de Gestão do Programa,
IFAP, Organizações de Agricultores.
Análise documental (Relatórios de Execução, Quadro
Comum de Acompanhamento e Avaliação, Memória
descritiva do Sistema de Informação, …).
Análise documental/regulamentar em matéria de
gestão e acompanhamento ao nível do Programa
Análise documental ao nível dos projectos (circulares
de aplicação das Medidas, tramitação processual das
candidaturas, circuitos de gestão das ajudas e dos
projectos de investimento).
Análise dos mecanismos em matéria de informação e
divulgação (sessões de esclarecimento, site, …).
Entrevistas à Autoridade de Gestão do Programa,
IFAP, Organizações de Agricultores.
Reuniões
de
Equipa
de
Avaliação
tipo
“brainstorming”.
Elementos metodológicos/instrumentos de avaliação
utilizados
Quadro 1 – Descrição dos conteúdos e instrumentos de avaliação
Avaliar a necessidade de
introduzir alterações face a
alterações de contexto fruto de
factores externos ou resultantes
do próprio Programa
Avaliar a necessidade de
introduzir alterações face a
alterações de contexto fruto de
factores externos ou resultantes
do próprio Programa
Avaliar a eficácia e a eficiência
do ProDeR
Componentes específicas
(continuação)
Entrevistas à Autoridade de Gestão do Programa,
Organizações de Agricultores.
Análise documental (Relatórios de Execução e
Documento do ProDeR).
Quantificação dos indicadores de acompanhamento e de
avaliação das Medidas.
Indicadores de Realização (física e financeira).
Reuniões de Equipa de Avaliação tipo “brainstorming”.
Analisar dos níveis de realização física e execução financeira;
Analisar os resultados alcançados face ao previsto e se os
objectivos fixados foram alcançados – ao nível dos objectivos
operacionais e específicos;
Analisar a adequação do peso financeiro de cada Sub-programa/Medida
e
Acção
face
aos
resultados
esperados/observados dos projectos executados;
Analisar o contributo de cada Sub-programa/Medida a dois níveis:
para os objectivos dos respectivos Eixos e para os objectivos do
Programa.
Na óptica da identificação das eventuais alterações globais e
específicas a introduzir na programação e nos instrumentos de
suporte à gestão e desenvolvimento dos Eixos/Sub-programas Síntese dos outputs das componentes específicas
(ajustamentos às condições de elegibilidade, aos critérios de
anteriores.
selecção, às estratégias de divulgação, aos mecanismos de análise
e selecção de candidaturas, …).
Análise documental (resultados de avaliações anteriores,
informação técnica e económica sobre domínios de
Identificar factores que confirmem (ou não) a pertinência da
intervenção em áreas da agricultura e do
estratégia definida ou que influenciem as respectivas execução e
desenvolvimento rural, documentos de política agrícola
eficácia
nacional e comunitária, publicações).
Reanálise da adequação dos objectivos e da hierarquia de
Análise estatística.
prioridades às necessidades.
Entrevistas à Autoridade de Gestão do Programa,
Organizações de Agricultores.
Elementos metodológicos/instrumentos de avaliação
utilizados
Conteúdos e elementos analisados
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Este ponto, referente à Metodologia de Estudo, evidencia as componentes específicas
avaliadas e respectiva relação com os elementos/conteúdos analisados e os instrumentos
de avaliação utilizados e, num segundo momento, ilustra os campos de estruturação da
Avaliação específica de cada Eixo, Medida e Acção. Neste sentido, o Quadro 1 apresenta
uma descrição detalhada dos elementos metodológicos de suporte às actividades e
produtos da Avaliação Contínua, nomeadamente:
a) A metodologia de cada componente do Estudo;
b) A metodologia de cada nível de estruturação (Programa, Eixo e Medida);
c) As técnicas associadas à recolha directa de informação.
Em síntese, este ponto sistematiza o conjunto de elementos metodológicos que serviu
de guia ao desenvolvimento dos trabalhos da Avaliação Contínua. A apresentação opta
por um registo sucinto que pretende evidenciar a relação entre os pontos estratégicos
analisados e os instrumentos de recolha/produção de informação empírica utilizados.
Para além das várias reuniões e contactos com a AG do ProDeR, importa referir que
no âmbito da presente avaliação foram contactadas as entidades abaixo listadas no
sentido de serem agendadas reuniões de trabalho com o objectivo de auscultar a
perspectiva, quer de representantes dos beneficiários, quer de intervenientes directos no
processo de aconselhamento e recepção de candidaturas.
Assim, no que diz respeito a representantes dos beneficiários, foram contactadas as
seguintes confederações de agricultores:
•
CAP – Confederação dos Agricultores de Portugal
•
CNA – Confederação Nacional da Agricultura
•
CNJ – Confederação Nacional dos Jovens Agricultores de Portugal
•
CONFAGRI – Confederação Nacional das Cooperativas Agrícolas de Portugal e do
Crédito Agrícola
Todas as confederações contactadas mostraram disponibilidade para reunir com a
equipa de avaliação, sendo que, por limitações de calendário só foi possível, dentro do
prazo de execução da presente avaliação, reunir com a CAP e a CNA.
No que diz respeito a intervenientes directos no aconselhamento e recepção das
candidaturas de pedidos de apoio foram realizadas diligências para agendamento de
reuniões com:
•
Direcção Regional de Agricultura e Pescas de Lisboa e Vale do Tejo
•
Direcção Regional de Agricultura e Pescas do Alentejo
16
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Ambas as Direcções se mostram receptivas aos convites que lhe foram endereçados
pela equipa de avaliação, contudo o agendamento das reuniões não foi possível em tempo
útil.
Na prossecução dos objectivos do trabalho de avaliação teve ainda lugar uma reunião
com os representantes da comissão dos três organismos envolvidos na concepção e gestão
das medidas agro-ambientais, a saber: GPP, AG do PRODER e IFAP, e que no seu
conjunto integram o designado Grupo de Gestão das Medidas Agro-ambientais (GGA).
Tiveram igualmente lugar diversas reuniões de trabalho com o GPP e com o IFAP no
âmbito do trabalho empírico realizado.
Para além de intervenientes, directos ou indirectos, na operacionalização do programa
e seus beneficiários foram ainda consultados diversos especialistas em áreas técnicocientíficas relevantes para a avaliação do programa.
O quadro metodológico estruturado contemplou, ainda, mecanismos de avaliação por
Eixo, de modo a valorizar a natureza distinta das Medidas que os constituem (objectivos,
tipologia de projectos e destinatários, …) e o perfil de entidades intervenientes e de
fluxos de informação.
No Quadro 2 apresenta-se, numa base genérica, a metodologia específica base por
Eixo/Medida que ilustra os campos de estruturação da Avaliação.
Quadro 2 – Metodologia de Avaliação por Eixo/Medida
Metodologia de Avaliação por Eixo/Medida
Gestão e acompanhamento
• Análise do sistema de informação;
• Análise do modelo de gestão e dos
circuitos associados à tramitação
processual das candidaturas;
• Análise dos dispositivos de
acompanhamento e controlo;
• Análise das questões de
operacionalização e relação entre o
conjunto de entidades que intervêm
na aplicação e execução da mesma.
Execução
• Análise da taxa de execução física e
financeira;
• Análise da operacionalização
(tipologia de destinatários,
distribuição regional, …);
Análise documental/regulamentar em matéria de
gestão e acompanhamento (circulares de aplicação
das Medidas, tramitação processual das candidaturas,
circuitos de gestão das ajudas e dos projectos de
investimento);
Análise documental relativa aos domínios de
intervenção (documentos sectoriais, publicações do
GPP);
Relatórios de Execução;
Estudo de Avaliação Ex-ante;
Entrevistas à Autoridade de Gestão do Programa,
IFAP, Organizações de Agricultores, Direcções
Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP);
Análise estatística (Bases de Dados dos
Eixos/Medidas).
• Análise das oportunidades e
condicionantes da implementação.
Instituto Superior Técnico
17
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 3 – Domínios e momentos da Avaliação
DOMÍNIOS DE AVALIAÇÃO
MOMENTO DE AVALIAÇÃO
CONCRETIZAÇÃO
•
Avaliação Contínua
•
Avaliação Intercalar
Análises da distribuição das áreas dos
projectos e ajudas.
•
Avaliação Contínua
•
Análise da tipologia dos beneficiários
•
Avaliação Intercalar
•
Caracterização das áreas de intervenção
dos projectos.
•
Avaliação ex-post
•
Coerência do Programa face às
necessidades/ dimensões-problema identificadas e com a estratégia
delineada.
•
Avaliação Contínua
•
Avaliação Intercalar
•
Avaliação ex-post
•
Avaliação Intercalar
•
Avaliação ex-post
•
Adesão/ Participação
Coerência
Conformidade
Verificação de conformidades entre
Regulamentos e a efectiva aplicação das
Medidas do ProDeR
•
Gestão
•
Coerência da abordagem LEADER com a
estratégia do ProDeR.
•
Reanálise SWOT
•
Relação entre os projectos e respectivos
resultados com os objectivos do PENDR
e ProDeR.
RELEVÂNCIA
•
Adicionalidade
Complementaridade
•
Articulação do ProDeR com outros
instrumentos de apoio.
•
Avaliação Intercalar
•
Avaliação ex-post
•
Avaliação Contínua
(primeira abordagem)
•
Avaliação Intercalar
•
Avaliação ex-post
•
Avaliação Contínua
•
Contributo dos resultados para a
ENDR.
Contributo dos resultados esperados
para o ProDeR.
•
Avaliação Intercalar
•
•
Avaliação ex-post
•
Recursos financeiros mobilizados.
•
Avaliação Contínua
•
Ponto da situação dos
financiamentos.
•
Avaliação Intercalar
•
Avaliação ex-post
Eficácia
Eficiência
Contributos directos e indirectos das
projectos a resolução das dimensõesproblema identificadas no documento
do ProDeR e no PENDR,
nomeadamente, nos domínios da
competitividade, da inovação, da
qualificação dos recursos humanos,
da sustentabilidade ambiental,
empowerment dos beneficiários,
inclusão social, empreendedorismo,
…
MOMENTO DE AVALIAÇÃO
(continua)
18
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
(continuação)
DOMÍNIOS DE AVALIAÇÃO
MOMENTO DE AVALIAÇÃO
RELEVÂNCIA
•
Inovação
Valor acrescentado das actividades
I&DT previstas nos projectos de
investimento e ELD.
•
Avaliação Intercalar
•
Produtos e práticas promissoras
previstas nos projectos de
investimento e ELD.
•
Avaliação ex-post
•
Efeitos e impactes positivos que se
vão provavelmente manter após o
fim do projecto, a nível ambiental,
cultural, de género económico, social
e tecnológico.
•
Avaliação Intercalar
(primeira abordagem)
•
Avaliação ex-post
Sustentabilidade
IMPACTES
Efeitos
•
Visão global dos impactes a nível
ambiental, cultural, de género
económico, social e tecnológico.
MOMENTO DE AVALIAÇÃO
•
Avaliação Intercalar
(primeira abordagem)
•
Avaliação ex-post
Considerando
o
anteriormente
exposto,
esta
Avaliação
atende
às
recomendações/orientações da Comissão Europeia, centrando-se nos domínios constantes
do quadro seguinte, relativos à Avaliação Contínua. Os domínios têm como principais
objectivos compreender a actual operacionalidade do Programa e facilitar o seu
acompanhamento futuro.
Instituto Superior Técnico
19
2. RELEVÂNCIA, ENQUADRAMENTO E QUADRO LÓGICO DO
PROGRAMA
2.1. QUADRO LÓGICO DO PROGRAMA E OBJECTIVOS
O quadro lógico do Programa define-se a partir do perfil de objectivos e domínios
temáticos de intervenção e dos principais resultados esperados. A filosofia do Programa
de Desenvolvimento Rural contempla de forma extensiva a valorização da vertente do
desenvolvimento rural e a perspectiva da competitividade das produções do Complexo
Agro-Florestal, em consonância com o Plano Estratégico Nacional de Desenvolvimento
Rural (PENDR).
Na Estratégia Global de Desenvolvimento Rural constante do PENDR para o período
2007-2013 considera-se que o desenvolvimento rural tem de ser sustentável, harmonioso
e articulado, porque “não há desenvolvimento rural sem desenvolvimento económico e
social, e não há desenvolvimento rural sem economia empresarial competitiva, actue esta
no sector ou fora dele” (PENDR, 2007, pág. 54).
Desenvolver
competências
Colaborar
Competitividade
Cooperar
Qualificar recursos
Eficiência
Inovação
Co-responsabilizar
Promover o
empreendedorismo
Modernização
Desenvolvimento
Rural
Fileiras estratégicas
Penetração nos
mercados
internacionais
Certificação de
processos
Qualidade
certificada
Sustentabilidade ambiental
Desenvolvimento económico e social
Coesão territorial
Figura 2 – Actuações para o desenvolvimento rural
Instituto Superior Técnico
21
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 4 – Principais linhas de orientação (PENDR, 2007-2013)
Sub-objectivos
Linhas de Orientação
Objectivo Estrategico: Aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal
•
•
Aumentar o conhecimento
e melhorar o potencial
humano.
•
Promover a inovação.
•
Reestruturar e desenvolver
o potencial físico.
•
Melhorar a qualidade da
produção e dos produtos
agrícolas.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Actuação numa óptica de fileira e em rede – cooperação e
interligação entre os diferentes agentes, nomeadamente
produtores e indústria.
Concentração num conjunto de fileiras e domínios estratégicos.
Apoio selectivo nas restantes fileiras e actividades.
Orientação para a produção em mercado aberto e global.
Cooperação para a colocação dos produtos no mercado.
Promoção da iniciativa em comum das intervenções.
Formação e inovação orientadas para o mercado e promoção de
parcerias.
Co-responsabilização dos agentes no esforço de investimento.
Redimensionamento empresarial.
Serviços de apoio às empresas.
Melhoria da eco-eficiência e redução da poluição.
Objectivo Estratégico: Promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais
•
Proteger os valores
ambientais e paisagísticos
em áreas agrícolas e
florestais da Rede Natura
2000 e outras.
•
Proteger os recursos
hídricos e o solo.
•
Contribuir para a atenuação
das alterações climáticas.
•
Contribuir para o uso
continuado e sustentável
das terras agrícolas em
áreas desfavorecidas.
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Sustentação das explorações nos territórios mais desfavorecidos.
Sustentação de valores naturais e paisagísticos.
Actuação numa óptica de ordenamento do território.
Intervenção na floresta com dimensão e sustentabilidade.
Valorização dos produtos do ambiente que possam ser
transaccionáveis.
Orientação dos agentes produtores para a gestão sustentável dos
recursos naturais.
Estímulo a comportamentos ambientais com efeitos positivos
adicionais.
Correcção de problemas de natureza ambiental.
Actuação privilegiada em áreas associadas a riscos de catástrofes
naturais.
Objectivo Estratégico: Revitalizar economica e socialmente as áreas rurais
•
•
•
• Diversificar a economia
rural.
•
•
• Melhorar a qualidade de
vida nas áreas rurais.
• Desenvolver competências
nas áreas rurais.
•
•
•
Dinamização do mercado de produtos locais.
Utilização inovadora do património rural e natural.
Actuação em complementaridade com a actividade agroflorestal.
Concentração em iniciativas locais de dimensão adequada.
Formação orientada para o aparecimento e desenvolvimento de
iniciativas locais.
Integração e complementaridade com outras intervenções
territoriais.
Promoção de serviços básicos para grupos alvos da população
em meio rural.
Aplicação da abordagem Leader.
Fonte: PENDR, 2007 (pags. 55-58).
22
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Este instrumento orientador assume claramente que o futuro do mundo rural passa por
uma nova visão e missão, tendo de constar no seu léxico novas preocupações só
esporadicamente ainda consideradas, tal como sistematizado na Figura 2.
Esta visão integrada do desenvolvimento rural, assente nos objectivos nacionais e do
FEADER, aponta (i) o desenvolvimento das actividades agro-florestais, através do
aumento da sua competitividade (ii) a promoção da dimensão ambiental em termos de
valores e de activo compensador para as gerações presentes e futuras; e (iii) a
revitalização das áreas rurais em termos económicos e sociais.
As linhas de orientação constantes do Quadro 4 mostram os principais caminhos
preconizados para promover a actual Estratégia Nacional de Desenvolvimento Rural. As
acções para alcançar esse desenvolvimento são diversas: desenvolvimento rural em rede
(já com alguma expressão associativa); promoção de fileiras e domínios estratégicos;
cooperação para o mercado; colaboração assegurada por parcerias; co-responsabilização
de investimentos; implementação de serviços de apoio às empresas; trabalhar para a ecoeficiência; valorização do ambiente numa óptica de produto; dinamização do mercado de
produtos locais e/ou de qualidade certificada (uma realidade em afirmação); qualificação
dos recursos humanos; actualização das infra-estruturas e equipamentos; etc.
Estas novas preocupações centram muito o futuro do mundo rural em melhorias de
eficiência e de competitividade das empresas e dos territórios, com respeito pelo
ambiente, socialmente harmoniosas e sustentadas, de forma a dar resposta às orientações
da União Europeia e aos objectivos da Estratégia de Lisboa (promoção do crescimento e
do emprego) no que concerne ao emprego sustentado e induzido. Todavia, a inovação e a
certificação, enquanto estratégias do processo de competitividade, são igualmente vistas
como alicerces dos dois desígnios nacionais, cuja visão se traduz no reforço da coesão
territorial e social e na promoção da eficácia da intervenção dos agentes públicos,
privados e associativos na gestão sectorial e territorial.
Quadro 5 – Objectivos Estratégicos e Transversais (PENDR, 2007-2013)
Objectivos Transversais
(Desígnios Nacionais)
Objectivos Estratégicos
•
Aumentar a competitividade dos sectores
agrícola e florestal.
•
Promover a sustentabilidade dos espaços
rurais e dos recursos naturais.
•
Revitalizar económica e socialmente as
áreas rurais.
•
Reforçar a coesão territorial e social.
•
Promover a eficácia da intervenção dos
agentes públicos, privados e associativos na
gestão sectorial e territorial.
Fonte: PENDR, 2007 (pág. 55).
No que se refere ao “reforço da coesão territorial e social” é reconhecida a
importância da especificidade da abordagem LEADER para a sua promoção,
nomeadamente, devido à experiência de terreno na dinamização da participação e na
Instituto Superior Técnico
23
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
concretização de acções promotoras de desenvolvimento endógeno. A diminuição das
assimetrias entre territórios rurais e urbanos é uma das grandes metas a atingir.
Quanto à melhoria da “eficácia da intervenção dos agentes públicos, privados e
associativos na gestão sectorial e territorial”, a sua concretização passa muito por
dinamizar uma nova governança alicerçada num sistema de gestão eficaz e transparente,
indissociável de um sistema de informação aberto. Qualificar os intervenientes,
generalizar a utilização das TIC, direccionar a intervenção das entidades para os
beneficiários, incentivar a troca de informação, promover a transferência de competências
e de boas práticas e promover a cooperação, são linhas de orientação a considerar.
O Programa de Desenvolvimento Rural do Continente (ProDeR) (re)constitui a
perspectiva de desenvolvimento rural integrado constante do PENDR, elegendo aspectos
tão significativos como a melhoria da competitividade agrícola, florestal e agroindustrial, a melhoria da sustentabilidade ambiental e a preservação da paisagem rural e a
melhoria das competências indispensáveis à promoção da inovação e à diversificação da
economia, condições para que haja uma aproximação da qualidade de vida nos territórios
rurais.
Neste sentido, o ProDeR encontra-se estruturado, a nível da concepção e organização,
em quatro Eixos Prioritários (que correspondem a três vectores fundamentais), pelos
quais se reparte o conjunto de Medidas e respectivas Acções:
Eixo 1 – Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal
Eixo 2 – Melhoria do Ambiente e da paisagem rural
Eixo 3 – Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural
Eixo 4 – Abordagem LEADER.
A estratégia formulada e em fase de implementação está ancorada numa tríade em que
interagem competitividade produtiva/sustentabilidade ambiental/desenvolvimentorevitalização económica e social. A hierarquia das prioridades é visível no conteúdo
programático das diversas Medidas e Acções e na própria repartição dos recursos
financeiros associados a cada um dos Eixos prioritários: 45,0% dos recursos financeiros
afectos ao Eixo 1 (inclui 1% transitados); 41,8% para a melhoria do ambiente e da
paisagem rural (Eixo 2; inclui 9,9% transitados); e 10,4% para os Eixos 3 e 4.
No quadro seguinte apresenta-se a estrutura de objectivos estratégicos nacionais e do
FEADER e os objectivos específicos do ProDeR, os grupos de Medidas que veiculam
esses mesmos objectivos e a respectiva importância financeira no âmbito do Programa de
Desenvolvimento Rural.
24
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Quadro 6 – Objectivos Específicos e Medidas por Eixo
Objectivos
Estratégicos
Objectivos
Principais
(Sub-objectivos)
Objectivos Específicos
(Medidas)
Peso
financeiro (%
no FEADER)
Grupos de Medidas
Aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal
Eixo I – Aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal
• Aumentar o
conhecimento e
melhorar o
potencial humano.
• Promover a
inovação.
• Melhorar a formação
profissional e desenvolver
serviços capacitando os
activos para o desempenho da
actividade.
• Desenvolver novos produtos,
processos e tecnologias
através da cooperação.
• Melhorar a competitividade
das fileiras estratégicas.
• Melhorar a competitividade
das empresas do sector agroflorestal.
• Reestruturar e
desenvolver o
potencial físico.
• Melhorar a
qualidade da
produção e dos
produtos agrícolas.
• Rejuvenescer o tecido
empresarial.
• Desenvolver as infraestruturas agrícolas e
florestais.
• Promover a eco-eficiência e
reduzir a poluição.
• Valorizar os produtos de
qualidade.
1,2
4.3 Serviços de apoio ao
desenvolvimento.
4.2. Informação e formação
especializada.
4.1. Cooperação para a
inovação.
0,6
0,8
Total 2,6
1.1. Inovação e
desenvolvimento empresarial
1.2. Cooperação para o
mercado e
internacionalização.
1.3. Promoção da
competitividade florestal.
1.5. Instrumentos financeiros
e de gestão de risco e de
crises.
1.6. Regadios e de outras
infra-estruturas colectivas.
1.4. Valorização da produção
de qualidade
17,0
0,7
4,2
1,3
17,5
0,6
Total 41,3
Promover a sustentabilidade dos espaços rurais e
dos recursos naturais
Eixo II – Melhoria do ambiente e da paisagem rural
• Proteger os
valores ambientais
e paisagísticos em
áreas agrícolas e
florestais da Rede
Natura e outras.
• Proteger os
recursos hídricos e
o solo.
• Contribuir para a
atenuação das
alterações
climáticas.
• Contribuir para o
uso continuado e
sustentável das
terras agrícolas em
áreas
desfavorecidas.
• Promover a protecção da
biodiversidade e de sistemas
de alto valor natural e
paisagístico, associados aos
sistemas agrícolas e florestais.
• Incentivar a introdução ou
manutenção de modos de
produção compatíveis com a
protecção dos valores
ambientais e dos recursos
hídricos e do solo no âmbito
da actividade agrícola e
florestal.
• Melhorar a sustentabilidade
dos povoamentos florestais.
2.2. Valorização dos modos
de produção
2.3. Gestão do espaço
florestal e agro-florestal
2.4. Intervenções territoriais
integradas
2.1. Manutenção da
actividade agrícola em zonas
desfavorecidas
• Preservar a actividade
agrícola em áreas
desfavorecidas.
5,2
5,8
3,4
17,6
Total 32,0
(continua)
Instituto Superior Técnico
25
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
(continuação)
Objectivos
Estratégicos
Objectivos
Principais
(Sub-objectivos)
Objectivos Específicos
(Medidas)
Grupos de Medidas
Peso
financeiro (%
no FEADER)
Melhorar a governança das zonas
rurais
Revitalizar económica e socialmente
as áreas rurais
Eixo III – Qualidade de vida nas zonas rurais e diversificação da economia rural
Eixo IV – Abordagem LEADER
• Diversificar a
economia rural.
• Melhorar a
qualidade de vida
nas áreas rurais.
• Promover a diversificação da
economia e do emprego em
meio rural.
• Promover a melhoria da
qualidade de vida nas áreas
rurais.
3.1. Diversificação da
economia e criação de
emprego
3.2. Melhoria da qualidade
de vida
5,8
2,3
Total 8,1
• Valorizar o
potencial de
desenvolvimento
local.
• Desenvolver
competências nas
áreas rurais.
• Melhorar a
governança local.
• Promover a diversificação de
actividades e a qualidade de
vida nas áreas rurais.
• Desenvolver competências
nas zonas rurais.
• Promover a cooperação e as
boas práticas.
• Aumentar a capacidade de
execução da Abordagem
LEADER
3.3. Implementação de
Estratégias de
Desenvolvimento Local
3.4. Cooperação LEADER
para o desenvolvimento
3.5. Funcionamento dos
Grupos de Acção Local,
aquisição de competências e
animação.
8,1*
0,3
2,0
Total 10,4
* Corresponde à soma das verbas das Medidas 3.1. e 3.2.
Fonte: ProDeR.
Numa perspectiva de organização, o ProDeR dá continuidade à política sectorial
agrícola e de desenvolvimento rural definida para o Continente, ainda que o Programa
adopte um formato diferente dos apoios no período de programação anterior, acolhendo
um perfil mais complexo e enquadrando as ajudas disponíveis, nesse período, em 4
Programas diferentes de apoio ao sector agrícola e ao desenvolvimento rural (AGRO,
Medida AGRIS, RURIS e LEADER).
De uma forma agregada, o Diagrama lógico seguinte (Quadro 7) sistematiza as
prioridades de intervenção veiculadas pelo único instrumento de política dirigido à
atenuação de problemas-chave ao estímulo e ao maior aproveitamento das dinâmicas na
agricultura portuguesa e nos territórios rurais, ou seja, veiculadas pelos objectivos
principais associados aos Sub-programas do ProDeR.
26
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Quadro 7 – Diagrama lógico de objectivos
Objectivos nucleares
do PENDR
Eixos ProDeR
1. Aumento da
competitividade dos
sectores agrícola e
florestal
Eixo 1 – Aumento da
competitividade dos
sectores agrícola e
florestal
2. Gestão Sustentável
dos espaços rurais e
dos recursos naturais
Eixo 2 – Melhoria do
Ambiente e da paisagem
rural
Eixo 3 – Qualidade de
vida nas zonas rurais e
diversificação da
economia rural
3. Revitalização
económica e social das
zonas rurais
Eixo 4 – Abordagem
LEADER
Objectivos principais dos Sub-programas
do ProDeR
Subprograma 1
Desenvolver e organizar as fileiras
produtivas
Reestruturar e desenvolver o potencial
físico e humano
Promover a inovação
Melhorar a qualidade da produção e
dos produtos agrícolas
Estabelecer ou melhorar as relações
interprofissionais
Subprograma 2
Proteger os valores ambientais e
paisagísticos em zonas agrícolas e
florestais da Rede Natura 2000 e outras
Proteger os recursos hídricos e o solo
Contribuir para a atenuação das
alterações climáticas
Contribuir para o uso continuado e
sustentável das terras agrícolas em
zonas desfavorecidas
Subprograma 3
Diversificar a economia rural
Melhorar a qualidade de vida nas zonas
rurais
Desenvolver competências nas zonas
rurais
Subprograma 4
Desenvolver as competências
associadas ao complexo agro-florestal
Aumentar o conhecimento e melhorar o
potencial humano
Promover a inovação
Nesta Estratégia Nacional é também evidente a preocupação com o desenvolvimento
local numa perspectiva de actuação bottom-up, razão pela qual se recupera a experiência
LEADER, inserida num Eixo próprio, mantendo-se em termos formais uma óptica de
continuidade nos procedimentos, instrumentos e estruturas, voltando os Grupos de Acção
Local (GAL) a serem os grandes protagonistas da afirmação do rural, continuando a
desenvolver uma perspectiva conceptual de descentralização da gestão adequada, que
permite uma maior proximidade do local.
Esta proximidade cria as condições necessárias ao maior envolvimento dos agentes
locais na estratégia de criação de emprego, na canalização de financiamentos, na
promoção das regiões e dos seus valores endógenos, facilitando, assim, uma maior
Instituto Superior Técnico
27
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
optimização dos objectivos encerrados nas Medidas do ProDeR, com evidentes ganhos de
eficácia e eficiência no quadro social, económico, cívico e cooperativo.
2.2. PERTINÊNCIA, RELEVÂNCIA E COERÊNCIA DO PROGRAMA
A pertinência, relevância e coerência da estratégia definida para o Programa de
Desenvolvimento Rural 2007-2013 (ProDeR), bem como dos elementos processados
aquando da sua Avaliação ex-ante, é confirmada na presente Avaliação pela análise dos
factores que contribuíram para enquadrar a estratégia traçada e para desenhar a
arquitectura do Programa, nomeadamente as dimensões-problema/necessidades
prioritárias de intervenção sistematizadas no PENDR e, naturalmente, no ProDeR.
Neste sentido, e como já manifesto na Avaliação ex-ante, o conjunto dos objectivos
principais dos subprogramas do ProDeR foi estruturado em três grandes tipologias de
intervenção que respondem de forma globalmente adequada a essas
dimensões-problema/necessidades prioritárias de intervenção mas também ao potencial
de desenvolvimento rural:
Tipologia I – Intervenção de base produtiva e imaterial. Resposta directa às
condicionantes identificadas a nível das explorações e empresas do sector agroflorestal e centrada no apoio a essas mesmas unidades produtivas, nomeadamente
em matéria de desenvolvimento e organização do conjunto de fileiras produtivas
identificadas, o desenvolvimento empresarial, a fixação de factores de
competitividade, a qualidade e inovação/ actualização tecnológica, o
rejuvenescimento do sector, a capacitação técnica dos agentes do sector/formação
de competências, etc.
Tipologia II – Intervenção que alia a produção e a sustentabilidade ambiental.
Enfoque dos valores ambientais como um bem público enquanto factores de
suporte e qualidade de vida, contemplando uma abordagem estruturada e
transversal, numa óptica de equilíbrio ambiental e social das produções agroflorestais, mas também numa perspectiva cautelosa de estímulo à valorização
económica de serviços ambientais.
Tipologia III – Intervenção orientada para a fixação de recursos e de
actividades económicas nos territórios rurais. Enquadramento das zonas de fraca
sustentabilidade económica e social, actuando numa perspectiva de identificação de
oportunidades para a fixação de actividades económicas e criando, por essa via,
condições atractivas para a permanência/fixação de população. Esta tipologia
caracteriza-se por uma intervenção generalizada em diferentes sectores, abrangendo
um conjunto vasto de áreas desde a educação de adultos, a dinamização e
qualificação do artesanato, os apoios à terceira idade, a dinamização do turismo
rural e de natureza, o apoio à criação e consolidação de microempresas, a animação
cultural e a criação de emprego de base local.
28
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Quadro 8 – Objectivos operacionais e principais resultados esperados do ProDeR
Eixos
Objectivos operacionais
Principais resultados esperados
Melhoria da competitividade das
fileiras nos sectores do vinho, hortofrutícolas, azeite e floresta
Aumento do valor da produção por fileira
Acréscimo do VAB nos sectores e unidades produtivas
Melhoria da competitividade das
empresas dos sectores agrícola e
florestal
Incentivo à instalação de jovens
agricultores
Eixo I
Valorização dos produtos
qualidade agrícolas e florestais
de
Incentivo ao desenvolvimento de
novos produtos, processos e
tecnologias
Melhoria da formação profissional e
desenvolvimento
de
serviços
capacitando os activos para o
desempenho das suas actividades
apoiados
Aumento do número de empresas que introduzam
novos produtos ou técnicas inovadoras
Aumento da taxa de penetração no mercado externo
Estímulo
às
iniciativas
de
cooperação
estratégica/aquisição de dimensão
Aumento da área regada
Criação de start ups com capital de risco
Valor da produção agrícola associada a regimes de
qualidade reconhecida
Introdução de novos produtos e/ou técnicas nas
unidades apoiadas
Aumento do investimento em factores imateriais e em
factores ambientais
Instalação de jovens agricultores
Formação técnica e económica de activos agrícolas e
florestais
Aumento do número de novos serviços de gestão, de
substituição e de aconselhamento
Aumento da área regada e eficácia
no uso da água
Preservação da actividade agrícola e
florestal nas zonas desfavorecidas
Estímulo à gestão de áreas que contribua para a
Incentivo à opção por modos de
produção sustentáveis no âmbito das
actividades agrícola e florestal
Eixo
II
Protecção da diversidade genética e
de sistemas de alto valor natural e
paisagístico, associados aos sistemas
de produção agrícola e florestal
Melhorar a sustentabilidade dos
povoamentos florestais
Promoção de eco-eficiência
redução da poluição
Eixo
III
Eixo
IV
e
Promover a melhoria da qualidade
de vida nas zonas rurais
Promover a diversificação da
economia e do emprego em meio
rural
Promover o desenvolvimento local
das zonas rurais, através da
abordagem LEADER, sustentada por
parcerias público-privadas
melhoria da biodiversidade e preservação de sistemas
agrícolas/silvícolas de elevado valor natural, da
qualidade da água, da qualidade do solo e promoção do
combate às alterações climáticas
Atenuação da tendência de marginalização e o
abandono da terra
Introdução de novos produtos e/ou técnicas nas
unidades apoiadas
Conservação e melhoramento de recursos genéticos
Crescimento sustentado da produção comercializado
em MPB e MRODI
Valor da produção agrícola respeitando as normas
comunitárias
Crescimento do VAB não agrícola dos negócios
apoiados
Criação de empregos (na explorações agrícolas e fora
das explorações agrícolas)
Aumento da população beneficiada pela melhoria dos
serviços, das infra-estruturas e dos equipamentos
Aumento do número de participantes em actividades de
formação
Desenvolvimento de projectos de cooperação apoiados
Instituto Superior Técnico
29
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Nesta fase inicial de desenvolvimento do Programa é prematuro avaliar a adequação
das diversas Medidas e respectivos resultados face às dimensões-problema
diagnosticadas. Nessa perspectiva, o desenho dos resultados esperados continua a ser
fundamental para a análise da pertinência, relevância e coerência do Programa.
A análise dos resultados esperados (Quadro 8), já realizada na Avaliação ex-ante e
que se encontra, ainda, actual, procurou sistematizar os elos de relação existentes entre as
principais dimensões-problema, identificadas a partir da análise SWOT, e os principais
resultados esperados, associáveis à lógica de intervenção das Medidas dos quatro
Subprogramas (estrutura de objectivos operacionais e campos de aplicação específicos
das Medidas).
No essencial, e tendo como base a análise efectuada na Avaliação ex-ante (cf. pág.
43), os resultados esperados vão de encontro ao padrão de dimensões-problema
identificadas. No entanto, importa ter presente que estão sinalizados resultados
ambiciosos perante a densidade daquelas dimensões-problema estruturais/necessidades de
intervenção, designadamente em domínios como:
a fixação de competências humanas e de componentes inovadoras nas explorações
agrícolas e empresas agro-transformadoras;
a renovação dos factores de competitividade em actividades estratégicas do
complexo agro-alimentar;
o reordenamento e a gestão das áreas com efectiva vocação florestal;
a sustentabilidade da gestão dos recursos naturais sob maior pressão de uso;
a dinamização e fixação de população nos territórios rurais; e
a recuperação de equipamentos e infra-estruturas rurais afectadas pelos incêndios
como condição de dinamização das economias locais do interior.
Em síntese, a estrutura dos Eixos prioritários e respectivos quadro de objectivos
apresenta uma adequação satisfatória aos problemas-chave identificados no PENDR e
oferece uma capacidade de resposta potencial às necessidades de intervenção de política
em diferentes patamares do sector agro-rural.
O objectivo último é a minimização dos pontos fracos e o reforço dos pontos fortes,
nos domínios de intervenção do ProDeR. A síntese das potencialidades do complexo
agro-florestal, nas suas componentes de produção, transformação e comercialização, foi
realizada no ponto do Programa dedicado ao desempenho dos sectores agrícola, florestal
e alimentar e aponta, de forma sucinta, as pistas quanto às principais
necessidade/tendências de evolução. De acordo com o quadro dos pontos fortes e pontos
fracos do complexo agro-florestal, as ajudas ao investimento para o aumento da
competitividade (Eixo 1) deverão incidir nos elementos da figura seguinte.
30
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Figura 3 – Domínios de intervenção do ProDeR: competitividade
Figura 4 – Domínios de intervenção do ProDeR: ambiente e gestão do espaço rural
No que diz respeito ao Eixo 2, Ambiente e Gestão do Espaço Rural, devem os
apoios, de acordo com a análise de pontos fortes e fracos realizada com base em
indicadores relativos ao ambiente, ser direccionados para os seguintes domínios:
combate ao abandono ou à marginalização, preservação da Biodiversidade e Paisagem,
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Água, Solos, Bem-estar animal, Ar e Alterações Climáticas, Energias renováveis e
Floresta.
No que se refere ao Eixo 3, a análise do território teve em consideração as suas
características físicas e humanas, espelhadas no conjunto de pontos fortes, pontos fracos,
oportunidades e ameaças (análise SWOT). Neste sentido, as Estratégias Locais de
Desenvolvimento (ELD) apresentadas pelos Grupos de Acção Local (GAL) devem
atender ao seu enquadramento, enquanto órgãos de gestão e mobilização de recursos
responsáveis pela elaboração e implementação de projectos e pela concomitante
consecução dos seus objectivos. As Estratégias Locais de Desenvolvimento deverão ser
avaliadas à luz da sua coerência com os objectivos estratégicos e com as principais
necessidades/domínios de intervenção, os grandes desígnios nacionais e as medidas e
intervenções preconizadas, de forma a permitir responder às questões enunciadas na
figura seguinte.
As Estratégias Locais apresentadas facilitam a concretização dos objectivos estratégicos
enunciados no PENDR 2007-2013?
As Estratégias Locais apresentadas são as mais pertinentes para superar pontos fracos e
ameaças e potenciar pontos fortes e oportunidades?
Qual o grau de conformidade das Estratégias Locais com os objectivos e desígnios nacionais?
O ProDeR reforçou/materializou a perspectiva de desenvolvimento rural integrado já
constante do PENDR, elegendo aspectos tão significativos como a melhoria de
competências indispensáveis à promoção da inovação e à diversificação da economia,
condições para que haja uma aproximação da qualidade de vida no território nacional.
As ELD devem atender ao tríptico que comanda o processo de desenvolvimento, onde
o território com os seus cidadãos é um activo de referência: território/ELD/GAL e
considerar os domínios de intervenção sistematizados na Figura 5.
Os objectivos para os quais concorrem as ELD têm como impactes esperados a
melhoria da qualidade de vida; a fixação da população nas áreas rurais; a criação de
postos de trabalho; a revitalização do sector económico através da diversificação das
actividades; o aumento da atractividade dos territórios; o aumento da auto-estima das
populações; e a preservação das heranças culturais e históricas.
Todavia, no momento, não se devem tirar conclusões centradas apenas na descrição
global das Estratégias Locais de Desenvolvimento, para além do que consideramos ser a
existência de relações directas ou relações indirectas (cf. Anexo B - Conformidade das
ELD com o PENDR e ProDeR).
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Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Figura 5 – Domínios de intervenção do ProDeR: desenvolvimento rural
Globalmente verifica-se que as Medidas e Acções previstas e respectivos objectivos
apresentam uma relação directa com os objectivos do ProDer, no entanto, esta análise só
poderá ser aprofundada com a concretização dos apoios e a execução de projectos de
investimento.
2.3. ANÁLISE DA PERTINÊNCIA DO PROGRAMA NO QUADRO DA
EVOLUÇÃO DA POLÍTICA AGRÍCOLA
A estratégia definida para o ProDeR partiu da construção de um diagnóstico sectorial
sustentado num vasto conjunto de estudos e indicadores estatísticos sobre a agricultura e
o desenvolvimento rural do continente, apresentado pelo PENDR. Essa análise de suporte
à concepção do Programa foi elaborada à data de 2007 tendo sido identificado um
conjunto de pontos fortes e pontos fracos e ameaças e oportunidades do sector, para o
qual o ProDeR deverá contribuir.
A reanálise dos pontos essenciais desse diagnóstico tem em consideração a
disponibilização, entretanto ocorrida, de informação estatística mais actualizada (refira-se
a título de exemplo a edição, em 2009, do Structure of Agricultural Holdings, assim como
das Contas Económicas da Agricultura (CEA), 2008). Esta reanálise permitirá desenhar
um retrato macro dos sectores agrícola e agro-alimentar e retirar um conjunto de
reflexões e ilações sobre a forma como o ProDeR responde à situação diagnosticada.
Como se encontra reflectido nas Contas Económicas da Agricultura (INE, 2008), a
actividade agrícola tem evoluído a um ritmo inferior da economia nacional. Embora
registe um crescimento, o peso do VAB agrícola no VAB nacional tem sofrido uma
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
diminuição. Estas estatísticas apontavam para um peso de cerca de 6% do Complexo
Agro-Florestal (CAF – inclui a agricultura, a indústria agro-alimentar, a silvicultura e a
indústria florestal) no conjunto da economia nacional. Em termos de actividades, destacase o aumento da importância relativa dos vegetais e produtos hortícolas, do vinho e do
leite, em detrimento dos bovinos, suínos, azeite e cereais. Todavia, o peso do complexo
agro-florestal continua a ser um dos mais expressivos no seio da União Europeia.
Importa, na perspectiva da presente Avaliação, valorizar um conjunto de elementos de
contextualização, enquanto vectores de evolução recente que podem interferir com as
dinâmicas de execução do Programa, com particular destaque para:
Exame de saúde da PAC;
regulamentação particularmente exigente da União Europeia relativamente às
actividades agrícolas e florestais - reforço das componentes ambiental, qualidade,
segurança alimentar e bem estar animal;
alteração gradual dos hábitos de consumo que tem vindo a motivar novas dinâmicas
de procura, criando condições para a obtenção de valor acrescentado de vários
segmentos de mercado, outrora, residuais;
enquadramento económico persistentemente instável e em contracção, agravado
pela elevada volatilidade dos mercados financeiros global, que determinou a
deterioração económica e financeira dos agentes do sector (dificuldades financeiras,
provocadas pelo aumento dos custos dos factores de produção, diminuição da
procura, redução dos preços dos produtos agrícolas no produtor, etc.);
perspectivas negativas para o futuro próximo dos indicadores do estado da
economia, reflectindo a conjuntura internacional, que pode provocar um
abrandamento no investimento.
Relativamente ao Exame de Saúde da PAC, os elementos de referência a reter, grosso
modo, são a modernização, simplificação e racionalização da PAC, eliminando restrições
aos agricultores, no sentido de estimular os mesmos a responder melhor às dinâmicas do
mercado (capacidade de orientação-mercado) e a enfrentar novos desafios (p.e.,
capacidade de empreendorismo e cooperação empresarial); e a transferência de montantes
mais avultados para o desenvolvimento rural. Entre uma vasta gama de medidas,
destacam-se as seguintes:
retirada de terras aráveis da produção;
reforço do apoio aos jovens agricultores;
aumento das quotas leiteiras para preparar gradualmente a sua supressão em 2015;
aumento da modulação, reduzindo os pagamentos directos aos agricultores e
transferindo esses montantes para o desenvolvimento rural, o que permitirá uma
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
resposta mais adequada aos novos desafios e oportunidades que a agricultura
europeia enfrenta, nomeadamente, as alterações climáticas, a necessidade de uma
melhor gestão dos recursos hídricos, a conservação da biodiversidade e a produção
de bioenergia.
No panorama macro, e na sequência do Exame de Saúde da PAC, em termos de
alterações importantes nas prioridades comunitárias, o Conselho da União Europeia
decidiu, em meados de Janeiro de 2009, alterar a Decisão 2006/144/CE relativa às
orientações estratégicas comunitárias de desenvolvimento rural para o período de
programação 2007-2013 (Decisão do Conselho 2009/61/CE, de 19 de Janeiro), devido ao
reconhecimento, no âmbito da avaliação da execução da reforma da Política Agrícola
Comum (PAC) de 2003, de que as alterações climáticas, as energias renováveis, a gestão
da água, a biodiversidade e a reestruturação do sector leiteiro constituem novos desafios
cruciais para a agricultura europeia.
Com base no reexame das orientações estratégicas, cada Estado-Membro deverá rever
o respectivo Plano Estratégico Nacional, que constituirá o quadro de referência para a
revisão dos Programas de desenvolvimento rural, no sentido do reforço das acções
relacionadas com essas prioridades/desafios. Assim, os objectivos ligados a estas
prioridades deverão ser reforçados no âmbito ProDeR.
De acordo com o trabalho empírico o Complexo Agro-florestal depara-se com um
conjunto de desafios bastante mais exigente que o contexto de partida (2006/2007), num
quadro económico adverso nada favorecedor do investimento no complexo agro-florestal,
podendo mesmo vir a condicionar os ritmos necessários de modernização e inovação das
explorações agro-florestais e de progressão das fileiras, para alcançar os objectivos que o
ProDeR definiu.
Numa óptica de aproveitamento dos recursos financeiros do ProDeR, no horizonte da
produção de resultados e efeitos consonantes com os objectivos da ENDR, haverá que
actuar em função dos vectores de evolução recente.
Sem prejuízo de se considerar que se mantém a pertinência dos eixos e medidas
adoptadas na arquitectura do programa, de acordo com a Decisão do Conselho
2009/61/CE, de 19 de Janeiro, que considera que as alterações climáticas, as energias
renováveis, a gestão da água, a biodiversidade e a reestruturação do sector leiteiro
constituem novos desafios cruciais para a agricultura europeia, o Programa de
Desenvolvimento Rural terá de envidar esforços no sentido de reforçar os apoios para
incentivar uma melhor gestão da água, a produção e utilização das energias renováveis, a
protecção da biodiversidade, na atenuação das alterações climáticas e a reestruturação do
sector leiteiro. Nesse sentido, a mesma Decisão define um conjunto de acções-chave, das
quais se elencam seguintes:
Eixo 1: compra de máquinas e equipamentos que permitam poupar energia, água e
outros factores de produção, bem como para a produção de energia renovável e sua
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
utilização na exploração agrícola. Nos sectores agro-alimentar e silvícola, o apoio
ao investimento deve contribuir para desenvolver formas mais inovadoras e mais
sustentáveis de transformação de biocombustível;
Eixo 2: as Medidas Agro-ambientais e as medidas silvícolas podem ser utilizadas
em especial para aumentar a biodiversidade, mediante a conservação de tipos de
vegetação com grande variedade de espécies e a protecção e manutenção de prados
e formas extensivas de produção agrícola.
Eixos 3 e 4: podem ser apoiados processos de cooperação e projectos em matéria de
energias renováveis, assim como a diversificação das actividades dos agricultores
através da produção de bioenergia. A conservação do património natural pode
contribuir para proteger habitats de grande valor natural e massas de água de
elevado valor;
A decisão define, ainda, como princípio geral, que o apoio deve ser orientado para
acções que sejam coerentes com os objectivos e as disposições estabelecidos no
Regulamento (CE) n.º 1698/2005 e susceptíveis de contribuir para gerar efeitos potenciais
positivos tendo em vista os novos desafios prioritários.
2.4. ENQUADRAMENTO E COMPLEMENTARIDADE DO PRODER COM
OUTROS PROGRAMAS
Para clarificação do âmbito de aplicação de cada Fundo comunitário e prevenção de
áreas de eventual conflito entre os Programas Operacionais, foi assinado um protocolo
com o QREN, delimitando as elegibilidades de cada Fundo relativamente aos respectivos
Programas, de modo a acautelar a ocorrência de situações de sobreposição,
nomeadamente, ao nível de investimentos em empresas com actividades de primeira
transformação e de comercialização por grosso de produtos agrícolas (constante no
Anexo A do protocolo), bem como investimentos no âmbito do turismo rural e turismo de
natureza.
Importa, neste contexto, encarar a intervenção das políticas públicas dirigidas à
agricultura e ao desenvolvimento rural, no período 2007-2013, numa perspectiva mais
vasta que contempla outros instrumentos complementares de política de desenvolvimento
rural, nomeadamente, as estratégias regionais. Neste contexto, acentua-se a importância
da interface entre o ProDeR e esses instrumentos.
As intervenções do ProDeR para a gestão e desenvolvimento florestal, inscritos no
Eixo 1 e 2 do Programa (Medidas 1.3. Promoção da Competitividade Florestal e 2.3.
Gestão do Espaço Florestal) apresentam níveis potenciais de coerência e racionalidade
com a Estratégia Nacional para a Florestas (ENF), o Plano Nacional de Defesa da
Floresta Contra Incêndios (PNDFCI) e a Rede Natura (RN 2000), adiante
analisados/reflectidos a partir de uma breve contextualização do sector florestal.
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
O sector florestal é estratégico para o desenvolvimento do País, quer em função da
expressão que assume no território nacional (3,4 milhões de hectares - 38% de Portugal
continental), quer pelo emprego e riqueza que gera: o sector das florestas emprega cerca
de 260 mil pessoas, é responsável por 4% do PIB e 14% do PIB industrial, e representa
mais de 10% do total das exportações nacionais.
A Estratégia Nacional para as Florestas (ENF), aprovada pelo Governo através da
Resolução do Conselho de Ministros n.º 114/2006, definiu um conjunto de acções
estratégicas para a execução da política florestal em Portugal. Este plano sectorial
estabeleceu seis linhas de acção estratégicas:
Minimização dos riscos de incêndios e agentes bióticos;
Especialização do território;
Melhoria da produtividade através da gestão florestal sustentável;
Redução de riscos de mercado e aumento do valor dos produtos;
Melhoria geral da eficiência e competitividade do sector; e
Racionalização e simplificação dos instrumentos de política.
Em 2006, foi adoptado pelo Governo o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra
Incêndios (Resolução do Conselho de Ministros n.º 65/2006), o qual estabelece um
conjunto de medidas e acções a executar no horizonte de 2012. No quadro de intervenção
do PNDFCI foram estabelecidos cinco eixos estratégicos de intervenção:
Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais;
Redução da incidência dos incêndios;
Melhoria da eficácia do ataque e da gestão dos incêndios;
Recuperar e reabilitar os ecossistemas;
Adaptação de uma estrutura orgânica e funcional eficaz.
Por último, a Resolução do Conselho de Ministros n.º 115-A/2008 que aprovou o
Plano Sectorial da Rede Natura 2000 (PSRN2000). A aprovação do PSRN2000,
consubstanciando um conjunto de medidas e orientações consideradas adequadas à
implementação da Rede Natura 2000 em Portugal, designadamente no território
continental é um instrumento de gestão territorial, de concretização da política nacional
de conservação da diversidade biológica, o qual tece um conjunto de orientações de
gestão com implicações ao nível da silvicultura dos Sítios Classificados da Directiva
HABITATS e das Zonas de Protecção Especial da Directiva AVES.
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
O Programa de Desenvolvimento Rural (ProDeR 2007-2013) identifica a floresta
como uma das fileiras estratégicas. No caso concreto dos espaços florestais, existem dois
sub-programas que englobam as Medidas que prestam apoio aos proprietários e/ou
produtores florestais. Estas medidas têm como objectivos a promoção do
desenvolvimento da competitividade da fileira florestal bem como a consolidação e
melhoria da multifuncionalidade da floresta portuguesa, garantindo e aumentando a sua
valorização económica, ambiental e social através de uma gestão activa e
profissionalizada dos espaços florestais e agro-florestais.
Comparativamente ao PNDFCI, o ProDeR revela-se como o instrumento financeiro de
apoio mais adequado para a concretização das medidas estabelecidas no 1.º Eixo
estratégico – Aumento da resiliência do território aos incêndios florestais,
designadamente ao nível do apoio à gestão florestal.
Relativamente ao Plano Sectorial da Rede Natura 2000, o ProDeR contribui de forma
relevante para a concretização das orientações estratégicas para a gestão ao nível da
gestão do espaço florestal e agro-florestal, designadamente através da acção de
Valorização Ambiental dos Espaços Florestais.
Por último, a existência de um instrumento de financiamento complementar, o Fundo
Florestal Permanente, cujo Regulamento de Gestão e Apoios adoptado o período
2009-2012 (Portaria n.º 1338/2008, de 20 de Novembro) estabelece um conjunto de
tipologias de apoio que são acessórias à intervenção do ProDeR, designadamente ao nível
do planeamento, gestão e intervenção florestal e da sustentabilidade da floresta.
Uma nota final para a importância que o ProDeR atribui na prioritização dos pedidos
de apoio face à concretização dos objectivos dos Planos Regionais de Ordenamento
Florestal, sobretudo na aderência dos investimentos propostos com as especificações das
funções dos territórios.
Relativamente à coerência/complementaridade entre a Rede Rural Nacional e o
ProDer, a análise estabelece-se à luz do normativo genérico de articulação com o
respectivo Programa. Neste sentido, foram introduzidos ajustamentos no modelo de
gestão dos instrumentos do ProDeR no que concerne às regras gerais de aplicação dos
programas, o que exigiu a alteração do Decreto -Lei n.º 2/2008, de 4 de Janeiro, e do
Decreto -Lei n.º 37-A/2008, de 8 de Março.
A Rede Rural Nacional (RRN) surge no esforço de ultrapassar as dimensões-problema
dos territórios rurais, identificadas no próprio documento da Rede. No entanto, persistem
particularidades nos grandes segmentos de intervenção que podem ser enumeradas. Ao
nível da Estratégia, o problema fulcral reside na ausência de um planeamento económico
adequado às realidades locais e aos desafios com que se deparam e à continuidade do
centramento da estratégia na agricultura, no entanto, o ProDeR evidencia uma maior
abertura, centrada na produção de serviços em diversas áreas, nomeadamente, no turismo
e lazer e atribui às ADL, o financiamento necessário à prossecução das suas ELD.
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
No que respeita à Organização, não é identificado o problema organizacional das
zonas rurais. De facto, embora com algumas melhorias nos últimos anos, os territórios
rurais continuam a debater-se com a ausência de um modelo e de uma prática de
organização que responda aos desafios de empreendorismo e liderança. Todavia, a
aplicação rigorosa do proposto na RRN, em conjunto com a estratégia definida no
ProDeR, poderá ser uma resposta a este problema.
Por último, não existe uma clara definição dos Motores de desenvolvimento. No
entanto, o ProDeR, a este respeito consegue delimitar os sectores onde a estratégia de
desenvolvimento deverá incidir: serviços de apoio à população, em particular, à primeira
infância e aos idosos; micro-indústria ligeira; turismo e actividades conexas; projectos
âncora de média dimensão em qualquer dos sectores.
No que respeita à componente de funcionamento em rede, reconhece-se o dinamismo
positivo na ligação entre os GAL e na sua qualificação. As experiências anteriores dãonos exemplos a seguir e a aprofundar numa óptica de integrar a estratégia para as zonas
rurais na Estratégia Nacional de Desenvolvimento Rural (ENDR). No entanto, há que
acautelar situações menos conseguidas e desadequadas metodologias na implementação
da RRN, das quais se destacam as seguintes:
Concentração da comunicação num único instrumento. Neste âmbito será de
privilegiar a utilização de diferentes meios de comunicação, alargando o públicoalvo.
Estreitamento do raio de acção da célula, que se limitou essencialmente aos GAL e
respectivas entidades gestoras do LEADER. Neste contexto será importante a
manutenção de uma rede alargada e de um intercâmbio de informação entre todos
os agentes de desenvolvimento rural.
Deficiente articulação com outros Programas e políticas de desenvolvimento rural.
Neste contexto, haverá que limitar o distanciamento e a segmentação entre as
estruturas de topo e de base e respectivas metodologias de trabalho, nomeadamente
na implementação da(s) estratégia(s) definida(s).
Os contributos expectáveis da Rede de âmbito Nacional são de dois tipos: ao nível dos
Agentes de desenvolvimento rural, colectivos e individuais; e, ao nível do
reconhecimento da opinião pública da decisiva importância dos territórios rurais.
Ao nível dos agentes de desenvolvimento rural, as áreas a privilegiar são as da
qualificação e da promoção da cooperação. A qualificação por ser essencial e transversal
a todos os objectivos de desenvolvimento, nomeadamente, ultrapassar os desafios da
competitividade, do rejuvenescimento e da sustentabilidade. A cooperação por ser
decisiva no desempenho no quadro da estrutura proposta, onde é privilegiado um papel
pró-activo com iniciativas claramente direccionadas.
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Avaliação Contínua do ProDeR
No que se refere à organização e aparelhamento da RRN, antes de mais, saliente-se
que a Rede deve ser dotada de flexibilidade, pois as dinâmicas e necessidades tendem a
sofrer alterações ao longo do tempo. Em termos gerais o funcionamento da Rede, tal
como se encontra definido, é adequado aos desafios, no entanto, será importante
privilegiar os pontos de ligação com o ProDeR, nomeadamente, ao nível do Conselho de
Coordenação, que apoia o Coordenador Nacional na elaboração do Plano de Acção e dos
Planos de Actividades.
No que respeita à composição, a RRN deverá ponderar a integração das associações de
micro e pequenas empresas, as quais têm um papel decisivo nas dinâmicas
socio-económicas locais, dos Institutos Politécnicos e das Instituições de Solidariedade
Social.
Considerando que o êxito da Rede Rural em muito dependerá do adequado e
empenhado funcionamento da Estrutura Técnica de Animação (ETA) e, particularmente,
do seu Coordenador Nacional, há que dotar essa estrutura de recursos humanos
profissionais e experimentados, bem com dum orçamento em conformidade com a
importância da Rede. De referir, ainda, que será da maior importância os “pontos focais
regionais” devidamente operacionalizados.
Relativamente ao Plano de Acção, e tendo em conta o programado nas estratégias
locais de desenvolvimento integradas no ProDeR, considera-se que se encontra de acordo
com as prioridades estratégicas a desenvolver. Assim, as suas cinco áreas de intervenção
abarcam o fundamental das actividades necessárias à construção e implementação de uma
Rede Rural Nacional que tenha capacidade para alcançar os objectivos propostos. Nos
pontos seguintes são referidos algumas particularidades necessárias assegurar para esse
efeito:
Sobre a “Capitalização da Experiência” considera-se necessário levantar a
questão das boas práticas, sendo, no entanto, um conceito subjectivo, que necessita
de maior objectivação.
Quanto à “Facilitação da Cooperação”, deve ter uma metodologia bottom-up, ou
seja, começar a cooperar nas regiões, promover cooperação inter-regional sob
temas/matérias comuns e lançar as cooperações internacionais na base de objectivos
muito específicos.
Face à “Observação do Mundo Rural”, considera-se que falta identificar um
objectivo operacional: servir-se dos indicadores de avaliação e monitoragem para
fundamentar alterações que melhor se coadunem com os objectivos estratégicos
propostos.
No que toca à “Facilitação do Acesso à Informação”, é necessário reforçar o
objectivo operacional “dar visibilidade ao Mundo Rural” e clarificar o objectivo
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
“tratar de conteúdos e respectiva divulgação”, no que respeita aos critérios de
selecção e aos destinatários prioritários.
Quanto ao “Funcionamento da Rede Rural Nacional”, apenas se reforça a
importância dos três objectivos operacionais propostos, pois serão a base para o
êxito da construção da Rede.
A operacionalização da RRN só se conseguirá através dum trabalho pedagógico e
persistente junto dos principais membros da Rede – os GAL. No que se refere à
operacionalização das actividades, as modalidades de operacionalização devem usufruir
das diferentes tipologias, particularmente as referentes às acções em parceria e
adjudicação externa sempre que a estrutura técnica não possua os recursos humanos
adequados.
A programação/afectação de recursos, à partida e como ponto de referência, considerase adequada entre as várias componentes e as diversas linhas de acção programadas.
Todavia, há duas questões que serão decisivas para confirmar a coerência na afectação
dos recursos: a apresentação detalhada dos recursos afectos às múltiplas actividades a
desenvolver; a disponibilidade para proceder aos ajustamentos que a avaliação e
monitorização da RRN indiquem como indispensáveis.
Tendo em conta principalmente a experiência de articulações com a Rede Europeia em
anteriores períodos de programação, considera-se indispensável um estreitamento e
integração da RRN quer nos Programas de Desenvolvimento Rural, quer na Rede
Europeia, o que passará por uma forte articulação na elaboração dos Planos Anuais da
Rede sendo que, da Rede Europeia deverá emanar o conjunto das principais
directrizes/orientações, nomeadamente, no âmbito do dinamismo ao nível da agência de
animação e da promoção da cooperação.
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3. SISTEMA DE GESTÃO, DE ACOMPANHAMENTO E DE CONTROLO
3.1. ESTRUTURA DE GESTÃO E ACOMPANHAMENTO
O modelo de governação do actual período de programação encontra-se estruturado em
seis diferentes níveis: coordenação estratégica interministerial; coordenação nacional do
FEADER; órgãos de gestão; órgãos de acompanhamento; organismo pagador; organismo de
certificação. A gestão e acompanhamento são de grande importância porque asseguram as
funções da Autoridade de Gestão e certificam a eficácia da execução do Programa através de
avaliações periódicas.
O modelo de governação dos instrumentos de programação do desenvolvimento rural
para o período de 2007-2013 foi definido pelo Decreto-Lei n.º 2/2008, que estabeleceu a
estrutura orgânica relativa ao exercício das respectivas funções de gestão, controlo,
informação, acompanhamento e avaliação, nos termos dos regulamentos comunitários
aplicáveis.
Na sequência da aprovação do referido quadro legal, o Decreto-Lei n.º 37-A/2008, de 5
de Março, estabeleceu as regras gerais de aplicação dos programas de desenvolvimento rural
financiados pelo Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER), para o
período de 2007 a 2013, e a Resolução do Conselho de Ministros n.º 2/2008, de 7 de Janeiro,
criou a estrutura de missão para o Programa de Desenvolvimento Rural do Continente,
designada autoridade de gestão do ProDeR.
A organização/implementação do ProDeR beneficiou da Reforma do MADRP na medida
em que houve uma concentração de serviços e o reforço das DRAP (absorveram os recursos
humanos que resultaram do processo de extinção dos serviços regionais do Instituto de
Financiamento e Apoio ao Desenvolvimento da Agricultura e das Pescas – IFADAP), o que
permitiu um novo modelo de gestão do Programa e das iniciativas votadas ao
Desenvolvimento Rural, nomeadamente, a prevista montagem da Rede Rural Nacional e do
Sistema de Aconselhamento Agrícola (criado em 8 de Maio, pela Portaria n.º 353/2008).
A operacionalização do Programa está cometida à Autoridade de Gestão (AG),
responsável pela gestão e execução eficiente e eficaz do Programa. A sua estrutura orgânica
de base está suportada nas diferentes Direcções Regionais de Agricultura.
O novo modelo institucional, representado na figura seguinte, estabelece a Autoridade de
Gestão do ProDeR. Este modelo contempla uma estrutura multidisciplinar e completamente
integrada que vai assegurar a aplicação da política de desenvolvimento rural até 2015.
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Gestor
Gestor
Adjunto
Gestor
Adjunto
Secretariado
Técnico
Director
Regional de
Agricultura do
Norte
Director
Regional de
Agricultura do
Centro
Director Regional
de Agricultura de
Lisboa e Vale do
Tejo
Director
Regional de
Agricultura do
Alentejo
Director
Regional de
Agricultura do
Algarve
Figura 6 – Modelo institucional da Autoridade de Gestão do ProDeR
A AG é constituída por um Gestor, dois Gestores-adjuntos, três Secretários Técnicos que
abrangem as áreas de Auditoria e controlo, Jurídica e de Relações institucionais, o
Secretariado Técnico com 40 postos de trabalho e os Directores das cinco Direcções
Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP).
As Direcções Regionais de Agricultura e Pescas, para além da informação e divulgação
do Programa, em que são responsáveis por grande parte dos esforços, asseguram todo o
processo ligado à recepção, à análise e classificação da consistência técnica e da valia
económica dos projectos e à decisão, com a excepção de algumas Acções em que o
Secretariado Técnico assume essa função. Tendo em conta que as DRAP estabeleceram uma
cadeia hierárquica própria e que grande parte dos técnicos integrados nessa cadeia fazia
parte dos serviços regionais do IFADAP, o modelo de gestão apresenta uma relativa
continuidade face ao anterior período de programação, sobretudo, no que respeita à recepção
e análise dos pedidos de appoio, em função dos circuitos específicos próprios de cada uma
das Medidas.
O modelo implementado faz todo o sentido na medida em que dispõe das características e
estrutura adequadas ao bom desempenho de tais competências, nomeadamente, em termos
de análise de projectos, de validação de despesas e de controlo administrativo. O papel das
DRAP revela-se, ainda, muito importante na aplicação das Estratégias de Desenvolvimento
Regional.
Para além da estrutura reflectida na Figura 6, a Autoridade de Gestão do ProDeR conta,
ainda, com um conjunto de entidades levadas a participar no processo de decisão (p.e.,
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Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
através de pareceres técnicos), nomeadamente, a Autoridade Florestal Nacional (AFN), a
Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural (DGADR) e o Gabinete de
Planeamento e políticas (GPP), nas áreas específicas da sua competência.
Numa perspectiva mais territorializada, surgem as parcerias e as estratégias de bottom-up,
promotoras da acção colectiva facilitadoras do espírito de concertação entre os agentes
locais, de forma a maximizar as sinergias e a capacidade de inovação, um alicerce
indispensável à melhoria da cultura local, da identidade e do empreendedorismo. Esta forma
de governança de proximidade, tal como está implementada e aproveitando as boas-práticas
do período de programação anterior, motiva uma maior intensidade de desenvolvimento
local-rural.
O acompanhamento do ProDeR é efectuado por um Comité de Acompanhamento (CA),
onde se encontram representadas as entidades seguintes:
Autoridade de Gestão do Programa;
Administração central e regional envolvida na gestão do Programa;
Gabinete de Planeamento e Políticas (GPP);
Ministério do Ambiente, Ordenamento do Território e Desenvolvimento Regional
(MAOTDR);
Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR);
Associação Nacional dos Municípios Portugueses;
Comissão Nacional para a Igualdade;
Parceiros económicos e sociais, incluindo organizações representadas no CES e outras
da sociedade civil;
Comissão Europeia;
Inspecção-Geral de Agricultura e Pescas (IGAP);
IFAP, como Autoridade de Pagamento.
Este Comité reúne ordinariamente duas vezes por ano e essas reuniões tratam de um
espaço de participação activa e construtiva, onde todos os membros se pronunciam e
participam, de acordo com as suas missões e interesses. Na leitura interpretativa da Actas do
Comité de Acompanhamento foi possível observar que as entidades representadas
contribuíram de forma importante para alguns aspectos respeitantes à implementação e
operacionalização do Programa (p.e., apreciação e aprovação dos critérios de selecção
específicos de cada Medida). No que respeita à participação dos parceiros económicos e
sociais, a sua intervenção é considerada indispensável na medida em que representa a
perspectiva dos beneficiários finais face a todo o processo, desde a candidatura até à
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
execução (informação e divulgação, formulários de candidatura, elegibilidades e critérios de
selecção, realizações e resultados, alterações necessárias, etc.).
O IFAP, enquanto Organismo Pagador, articula-se funcionalmente com a Autoridade de
Gestão do ProDer tendo sido estabelecido para o efeito um protocolo que determina a
responsabilidade no cumprimento das exigências das regras de acreditação estabelecidas
pela Inspecção Geral das Finanças (IGF).
No que se refere às Medidas de natureza forfetária do Eixo 2, foi assinado um protocolo
entre a Autoridade de Gestão e o IFAP, delegando a função de gestão das mesmas no IFAP.
A articulação funcional entre a AG e o IFAP para a gestão das medidas do Eixo 2
encontra-se descrita em detalhe na secção correspondente, neste capítulo. Este tratamento
mais detalhado que o Eixo 2 mereceu, reflecte a natureza particular das medidas, que estão,
na sua maioria, integradas no Sistema Integrado de Gestão e Controlo (SIGC),
nomeadamente em termos do modelo de articulação funcional e institucional definido para a
sua gestão. De seguida faz-se referência ao Sistema de Informação criado para a gestão e
acompanhamento do Programa (SIProDer), mas realça-se desde já que, no tocante às
medidas do Eixo 2, a sua gestão depende do sistema de informação do IFAP. Prevê-se que a
ligação entre os dois sistemas seja efectuada em breve, não se verificando tal comunicação
funcional presentemente.
A produção de indicadores, necessária ao acompanhamento do Programa, vai ser
assegurada pelo Sistema de Informação criado para o mesmo (SIProDeR). Os dados a
devolver poderão reflectir cada nível de intervenção no processo a dado momento, uma
funcionalidade imprescindível à boa gestão e ao acompanhamento eficaz.
Encontra-se, ainda, em fase de implementação a Rede Rural Nacional (RRN) que visa,
sobretudo, criar condições favoráveis à efectivação da política de desenvolvimento rural. A
RRN tem como objectivo principal fortalecer “o intercâmbio entre todos os actores dos
territórios rurais, favorecendo o conhecimento das boas práticas e do know-how em
coerência com as orientações comunitárias e com o Plano Estratégico Nacional de
Desenvolvimento Rural” (Rede Rural Nacional, MADRP, Novembro 2008, pág. 5).
3.2. IMPLEMENTAÇÃO DO PROGRAMA
No decorrer dos anos de 2006 e 2007, surgiu o conjunto dos objectivos estratégicos,
delineados pela União Europeia, para o desenvolvimento rural, que deu origem ao processo
de concepção do Programa de desenvolvimento rural. A concepção do Programa teve como
base duas Avaliações independentes (ex-ante e ambiental), documentos orientadores
nacionais (Plano Estratégico Nacional), linhas de orientação estratégica comunitária para o
Desenvolvimento Rural, diagnósticos aprofundados de cada um dos sectores considerados
prioritários (arvenses, azeite, carne, frutas, hortícolas e flores, leite e vinho), regras gerais
para a aplicação dos PDR e uma discussão pública alargada com a participação dos parceiros
sociais e dos agentes económicos. O ProDeR constitui, assim, um Programa onde foi vertida
a concretização dos objectivos estratégicos delineados pela Comissão Europeia.
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Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
O Programa adopta um formato diferente dos apoios no período de programação anterior,
acolhendo um perfil mais complexo e enquadrando as ajudas disponíveis, nesse período, em
4 Programas diferentes de apoio ao sector agrícola e ao desenvolvimento rural (AGRO,
Medida AGRIS, RURIS e LEADER).
O ProDeR utilizou todo o ano de 2007 para produzir o conjunto de documentos
orientadores das suas intervenções, tendo sido aprovado em 4 de Dezembro do mesmo ano.
Esta aprovação tardia do Programa criou um hiato, nos dois anos que precederam a sua
aprovação, em termos de apresentação de pedidos de apoio para ajudas e para projectos de
investimento.
De acordo com o trabalho empírico realizado, os potenciais beneficiários esperaram que,
pela sua importância, a abertura do ProDeR fosse bastante menos demorada. No final do ano
de 2008, e apesar do grande esforço da Autoridade de Gestão e respectiva equipa, faltava
ainda publicar a regulamentação de cerca de metade das Medidas, Acções e Sub-acções que
constituem o ProDer. Do total de Medidas, Acções e Sub-acções (54), até ao final de 2008:
25 foram abertas, 15 foram acreditadas, 13 foram protocoladas com o IFAP e 5 foram
protocoladas com os GAL. Todavia, a Autoridade de Gestão prevê que, até ao primeiro
semestre de 2009, a grande maioria das Medidas esteja operacionalizada, ou seja, em
contratação e com recepção de pedidos de pagamento e pagamentos (o cronograma de
implementação/operacionalização das Medidas encontra-se sistematizado no Anexo C Cronograma de implementação/operacionalização das Medidas das Acções e Sub-acções do
Proder, 2008/2009).
Os principais constrangimentos que induziram este arranque tardio foram os seguintes:
aprovação morosa do ProDeR e definição tardia da estrutura da Autoridade de Gestão
(Janeiro 2008), com o consequente atraso na contratação de colaboradores;
grande diversidade e especificidade dos Eixos e Medidas, que se reflectiu na grande
complexidade da regulamentação das mesmas;
necessidade de acreditação do Organismo Pagador para as Medidas FEADER
(situação que não ocorreu no anterior período de programação); e
introdução de um factor inovador/diferenciador, face ao período de programação
anterior – a utilização de meios electrónicos para a submissão das candidaturas,
através da Internet, acarretou um aumento do volume de trabalho que, no entanto, se
considera ter ganhos futuros, nomeadamente, na implementação e automatização de
procedimentos e na fiabilidade dos dados (os formulários contêm auto-validações –
cruzamento, p.e., com o Sistema de Informação Geográfica, alojado no IFAP – e não
permitem o manuseamento dos dados).
Embora tenham sido criadas todas as condições para a sua implementação, o ProDeR
entrou em vigor apenas em Maio de 2008, no entanto, abrindo candidaturas para as Medidas
com maior peso quer em termos de número de candidaturas, quer em termos financeiros
(Medidas 1.1. e 1.6. do Eixo 1 e Medidas 2.1 e 2.2. do Eixo 2). Note-se, ainda, que o
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
primeiro período de candidaturas às Medidas Agro-ambientais e à Medida Manutenção da
Actividade agrícola em zonas desfavorecidas decorreu mesmo antes da aprovação do
Programa, atenuando o hiato ocorrido no âmbito das candidaturas a estas duas Medidas.
A experiência adquirida ao longo do primeiro ano de implementação do Programa
sugere/recomenda que se proceda à estabilização no desenvolvimento das aplicações e dos
modelos de análise dos projectos. Para que ocorra essa estabilização é necessário o reforço
dos recursos humanos na perspectiva da constituição de uma equipa que assegure a
componente operacional, de forma a garantir uma gestão mais eficiente e eficaz do ProDeR.
Neste contexto, refira-se que a Autoridade de Gestão já definiu o Caderno de Encargos para
um concurso público internacional que irá garantir, a partir do último trimestre de 2009, esse
reforço dos recursos humanos, que assegure o desenvolvimento e manutenção do Sistema de
informação e, consequentemente, as principais funcionalidades do sistema.
No que se refere à operacionalização do ProDeR, a morosidade do processo está em parte
relacionada com o facto de a Autoridade de Gestão ter como objectivos-base respeitar as
orientações comunitárias em termos de rigor, de transparência e de
não-discriminação de beneficiários, princípios que exigem um tratamento cuidado na
elaboração de toda a documentação inerente à abertura de cada uma das Medidas/Acções. A
acrescer, encontra-se o processo de avaliação das candidaturas que, tendo em conta o
volume de candidaturas, a novidade dos procedimentos e a complexidade na respectiva
apreciação, a garantia daqueles princípios só é possível com a devida preparação e
desenvolvimento do processo, que requer tempo.
Relativamente à acreditação do Organismo Pagador, o IFAP sempre esteve e continua a
estar acreditado, no entanto, a questão surgiu devido à fusão de dois organismos – Instituto
Nacional de Garantia Agrícola (INGA) e Instituto de Financiamento e Apoio ao
Desenvolvimento da Agricultura e das Pescas (IFADAP) – num só organismo (IFAP). Esse
processo de fusão suscitou um novo processo de acreditação.
O processo de acreditação, por resultar da aplicação de regras comunitárias complicadas à
estrutura já de si complexa do ProDeR, tem sido lento, podendo variar em função da
complexidade de cada Medida. No que se refere às Medidas FEADER constantes do
Protocolo de articulação funcional, e no seguimento da orientação da Comissão Europeia, a
acreditação está a ser efectuada de forma faseada, por Medida e por fase de
operacionalização. O processo encontra-se, ainda, em curso, no entanto, a Autoridade de
Gestão espera que em breve todos os procedimentos estejam concluídos.
Nos pontos seguintes encontra-se uma breve enumeração das áreas críticas para a
implementação/operacionalização do ProDeR:
conclusão/encerramento do Programa AGRO: o encerramento do Programa AGRO é
necessário numa óptica de optimização de recursos, designadamente, de recursos
humanos que se encontram, ainda, afectos ao Programa e que, pela sua experiência são
importantes para assegurar componentes de natureza operacional relativa à execução
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Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
do ProDeR, embora a consolidação das responsabilidades e tarefas já tenha sido
consolidada junto das DRAP;
conceito de concursos: a política de abertura de períodos de candidatura foi
introduzida para assegurar uma melhor gestão dos fundos e uma prioritização dos
projectos que contribuam, de forma mais efectiva, para os objectivos fixados;
tramitação processual, ainda incipiente na sua agilização quer do lado dos potenciais
beneficiários, quer do lado da estrutura técnica do Programa;
período de aplicação limitado devido à implementação tardia, o que pode condicionar
a capacidade de absorção dos fundos disponíveis.
3.3. CIRCUITOS DE FUNCIONAMENTO, SUA ARTICULAÇÃO E MECANISMOS
DE CONTROLO
A análise da gestão/governação na óptica da conformidade com os normativos
transversais do ProDeR e dos respectivos Eixos, Medidas e Acções, enquanto instrumento
orientador da implementação das estratégias de desenvolvimento rural, tem claramente duas
vertentes: a adequação dos modelos conceptuais de estruturação das Medidas e, no caso do
Eixo 3, dos GAL às propostas do ProDeR e a adequação do conjunto de procedimentos que
poderão tornar o ProDeR numa estratégia exemplar de desenvolvimento rural.
Secretariado Técnico
Medidas de abrangência nacional
Formulários em
www.proder.pt
Distribuição pelo
Sistema de Informação
Grupos de Acção Local
Eixo 3
IFAP
Medidas forfetárias – Eixo 1 e Eixo 2
SIFAP
Director Regional de Agricultura
Eixo 1
Eixo 2 – Medidas não forfetárias
Coordenadores de
analistas DRAP
Técnicos analistas
Analistas de outros serviços
(MADRP; outros
Técnicos analistas
Figura 7 – Circuito de distribuição e análise dos pedidos de apoio
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
O Programa apostou na transparência, p.e., através de definição e respeito pelas regras e
critérios de selecção; na simplificação, nomeadamente, através de candidaturas electrónicas;
e na monitorização estratégica, através da robustez do sistema de informação, o qual
permitirá a produção dos diversos indicadores definidos a nível comunitário e nacional.
A submissão de pedidos de apoio pode ser efectuada por duas vias: em contínuo ou
apresentadas em datas previamente definidas e submetidas por concurso, neste caso com a
publicitação prévia de avisos. Este formato, diferente do período de programação anterior
em que a apresentação de candidaturas para projectos de investimento se dava em contínuo,
foi planeado de forma a conseguir uma boa gestão financeira e programática e uma boa
gestão de recursos dispendidos no processo de apreciação de dossiers de candidatura, assim
como assegurar a selecção dos projectos que contribuam, de forma mais efectiva, para os
objectivos delineados.
O circuito simplificado de gestão está reproduzido na Figura 8, que se descreve
sumariamente de seguida.
Faz-se notar que o circuito de gestão associado às medidas do Eixo 2 (Medidas 2.1, 2.2 e
2.4, em análise no presente momento de avaliação) não obedece a este esquema geral e é,
pelas suas especificidades, apresentado de seguida na secção correspondente a este eixo
(3.2.2), sendo que a Acção 2.2.3.2 (conservação e melhoramento dos recursos genéticos, por
ser uma medida não integrada no sistema de informação de gestão e controlo (sigc) tem um
circuito de funcionamento bastante mais próximo do descrito para os restantes eixos. Estes
aspectos e outros relativos ao circuito de funcionamento, sua articulação e mecanismos de
controlo das medidas que integram os Eixo 2 são realçados na secção 3.2.2 do documento.
Os formulários de candidatura são electrónicos e estão disponíveis online no site do
ProDeR (cf. Figura 7). Devido a questões estruturais do Programa, muito semelhante ao
anterior, com problemas de controlo e administrativos, esta opção permitirá ganhos
importantes na produtividade/eficácia e fiabilidade na análise dos projectos (não há
manuseamento dos dados constantes nos formulários e que dizem respeito ao projecto, ao
potencial beneficiário e à empresa/exploração/GAL), no percurso dos processos entre as
várias instâncias de análise, decisão e pagamento (não circulam processos em papel) e,
consequentemente, no prazo entre a entrada da candidatura e a comunicação da decisão ao
candidato (período que deverá ser abreviado).
A avaliação dos projectos está subjacente ao modelo desenhado, isto é, os critérios estão
definidos e encontram-se sistematizados nos avisos para a apresentação dos pedidos de
apoio. Os critérios contemplam o nível dos apoios a conceder, a tipologia de intervenções a
apoiar, os factores objectivos de análise (apuramento da Valia Global da Operação) e a
pontuação (dependendo da zona do investimento, da organização do beneficiário, dos
factores de prioridade regionais, etc.). A decisão das candidaturas é suportada pela
apresentação dos critérios de elegibilidade existindo tableaux de bord que, em simultâneo,
suportam a gestão corrente e a monitorização da execução física e financeira.
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Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
Remete para
Contratação
Autoridade de Gestão
Análise
Selecção
Organismo Pagador
Validação
Remete para
Pagamento
Balcão
Físico ou
Digital
Contrato
Informação
DRAP ou Outros
GAL
Análise
Análise
Selecção
Pagamento
Selecção
Despesa
Apresentação do Projecto
Beneficiário
Figura 8 – Circuito simplificado de gestão
De acordo com a informação processada, a gestão do Programa, particularmente no que
se refere ao Eixo 1, criou um processo de selecção de candidaturas mais exigente que no
período de programação anterior, no sentido de a execução dos projectos contribuir de forma
mais orientada para os objectivos/metas do ProDeR, através dos seus resultados. Além de
que, havendo diferenciação regional, a estratégia torna-se mais adequada às diferenças
territoriais, uma questão criticada no passado.
No que concerne à tramitação processual das candidaturas, a análise inclui 3
componentes distintas:
Transparência do Processo;
Critérios de Avaliação das Candidaturas;
Dificuldades de Operacionalização das Decisões de Aprovação.
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Avaliação Contínua do ProDeR
EIXO 1
No caso do Eixo 1, qualquer candidatura a um projecto de investimento deverá ser
concretizada e formalizada através do preenchimento do respectivo formulário, dentro do
período para admissão dos pedidos de apoio, fixado em avisos públicos devidamente
publicitados (p.e, no site do ProDeR www.proder.pt) e de acordo com a legislação
respectiva.
No que se refere à transparência do processo considera-se que a legislação específica de
cada Medida/Acção, vertida em Portarias assegura a transparência de todo o processo,
estabelecendo o regime de aplicação (objectivos, tipologia de beneficiários e respectivas
obrigações, critérios de elegibilidade e de selecção, despesas elegíveis e não elegíveis,
forma, nível e limites dos apoios, etc.).
Para além da legislação específica encontram-se, igualmente, disponíveis quer
orientações técnicas para a elaboração das candidaturas, quer avisos para a apresentação de
pedidos de apoio, que explicitam adicionalmente os procedimentos relativos à apresentação
dos pedidos de apoio e os critérios de selecção utilizados.
Os pedidos de apoio são submetidos por concurso divulgado pela Autoridade de Gestão.
A apresentação dos pedidos de apoio efectua–se através de formulário electrónico disponível
no site do ProDeR, considerando-se a data de envio como a data de apresentação do pedido
de apoio.
No caso da Medida 1.1., os pedidos de apoio para projectos de impacto relevante (PIR) e
para a instalação jovens agricultores quando apresentem, em simultâneo, um pedido de
apoio inserido na Acção n.º 1.1.1. não são submetidos por concurso.
Esta opção relativamente aos PIR é justificada pelo facto de este tipo de projectos
surgirem em número muito limitado, tendo em conta o período de programação anterior,
pelo que não poderiam ser colocados em pé de igualdade num processo de selecção
delineado para tipologias de candidaturas de dimensão diferente.
Os avisos de abertura dos concursos são aprovados pelo Gestor, após audição da
Autoridade de Gestão e homologação do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento
Rural e das Pescas, e publicados no site do ProDeR e na imprensa escrita. Os avisos de
abertura definem os itens seguintes:
prazo para apresentação dos pedidos de apoio;
objectivos e as prioridades visadas;
tipologia das intervenções a apoiar;
área geográfica elegível;
dotação orçamental a atribuir;
fileiras elegíveis;
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
número máximo de pedidos de apoio admitidos por beneficiário;
componentes dos factores da valia global da operação e respectiva ponderação,
aplicáveis em função das prioridades e objectivos fixados para cada concurso; e
forma e nível dos apoios a conceder.
Numa primeira selecção, os projectos serão excluídos se não respeitarem os critérios de
elegibilidade, os quais definem as condições mínimas de acesso ao apoio. Num segundo
patamar, o projecto será apreciado tendo em conta os critérios de selecção, que definem as
regras adicionais para selecção daqueles que melhor contribuem para os objectivos e metas
definidos, de acordo com o contexto orçamental.
Em suma, os critérios de elegibilidade respeitam aos candidatos e os critérios de selecção
pretendem maximizar os objectivos definidos no ProDeR, sendo transparentes e
antecipadamente conhecidos pelos candidatos. O processo de hierarquização é nacional (a
centralização é necessária para cabimentação orçamental), não havendo preferência ou
proporções definidas por regiões ou por actividade.
No âmbito do Subprograma 1, o método desenhado para que sejam apuradas as operações
que melhor contribuem para alcançar os objectivos e metas definidas em cada Medida
assenta em três critérios base:
Valia técnico-económica (VTE), que permite identificar os projectos com maior
rentabilidade;
Valia do beneficiário (VB), com o objectivo de seleccionar as operações que
promovam a cooperação entre agentes e a integração horizontal e vertical na fileira –
dois factores determinantes para a competitividade;
Valia estratégica (VE), que permite seleccionar as operações com maior contribuição
para os objectivos estratégicos nacionais e tendo em conta as especificidades de
natureza regional e também benefícios ambientais, designados como valia ambiental
(importa garantir que todos os investimentos que se destinem a resolver problemas de
natureza ambiental ou a melhorar o desempenho ambiental das explorações agrícolas
sejam seleccionados).
O somatório da valorização atribuída a estes critérios que, por sua vez, trata do somatório
de cada factor que constitui cada um dos critérios, representa a Valia Global da Operação,
VGO = 0,20 VTE + 0,50 VE + 0,30 VB, a partir da qual se faz a hierarquização e a selecção
dos projectos. Em suma, de acordo com esta metodologia, todas as candidaturas que
cumpram os critérios de elegibilidade são consideradas elegíveis, sendo hierarquizadas de
acordo a VGO.
Os critérios de selecção das candidaturas levantaram controvérsia nos agentes do sector
(beneficiários e potenciais beneficiários), particularmente no que respeita à metodologia de
apuramento da VGO.
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
A hierarquização dos pedidos de apoio é feita por ordem decrescente da VGO e os
agentes do sector consideram que o peso conferido à Valia Estratégica, que resulta de
pontuações atribuídas à fileira estratégica, prioridades estratégicas regionais e valia
ambiental, é excessivo face ao peso conferido à Valia Técnico-Económica.
Para além da questão dos critérios de selecção, as críticas negativas recolhidas junto dos
beneficiários incidiram sobre o modo de submissão das candidaturas (concurso e em
períodos limitados), referindo a preferência pelo modo de apresentação de pedidos de apoio
‘em contínuo’, por considerarem que a apresentação de candidaturas em períodos limitados
não se enquadra com o exercício das actividades agrícola e agro-industrial, pois todos os
tipos de investimento exigem planeamento e não há qualquer indicação, no site do ProDeR,
sobre os concursos que vão abrir (com a excepção da Acção 1.1.3. que contempla, na sua
regulamentação, os períodos de candidatura previstos; e da Acção 1.6.2. que contempla a
apresentação de candidaturas em contínuo). Todavia, da avaliação efectuada, considera-se
que os períodos definidos para a apresentação de candidaturas são bastante alargados
mostrando-se, por isso, adequados para o devido planeamento e concretização da
candidatura.
Na óptica dos potenciais beneficiários esta situação poderá ser ultrapassada com a
colocação atempada de informação, no site do ProDeR, sobre os concursos a decorrer ao
longo do ano, com as devidas prioridades na selecção dos pedidos de apoio, no entanto, o
planeamento desses concursos pode não ser possível em todas as situações porque depende
de vários factores: do orçamento do ProDeR e do Programa de Investimentos e Despesas de
Desenvolvimento da Administração Central (PIDDAC); dos resultados do período de
candidaturas anterior, em termos das prioridades a definir; e, das metas a alcançar.
A análise (controlo administrativo) e a emissão de proposta de decisão dos pedidos
de apoio são efectuadas pelas Direcções Regionais de Agricultura e Pescas (DRAP) ou, pelo
Secretariado Técnico da Autoridade de Gestão no caso da Medida 1.6., num período
máximo de 30, 60 ou 90 dias úteis a contar do termo de apresentação dos pedidos de apoio,
em função da complexidade da análise desse mesmo pedido de apoio (p.e., Acção 1.1.2. –
30 dias; Acção 1.1.1. e 1.3.3. – 60 dias; Acção 1.6.1. Desenvolvimento do Regadio – 90
dias).
A Autoridade de Gestão avalia a uniformidade de aplicação dos critérios de selecção e,
em função do princípio da coesão territorial e da dotação orçamental referida no respectivo
aviso de abertura, submete à decisão do Gestor a aprovação dos pedidos de apoio. Os
pedidos de apoio são decididos pelo Gestor, após audição da Autoridade de Gestão, sendo a
mesma comunicada aos candidatos pelas DRAP, no prazo máximo de 35 dias úteis a contar
da data de recepção do parecer.
Depois de aprovado, o IFAP envia o contrato de financiamento ao beneficiário, no
prazo de 10 dias úteis a contar da data de recepção da decisão do Gestor.
Os prazos máximos para os beneficiários iniciarem e concluírem a execução física das
operações são, respectivamente, de 6 e 24 meses contados a partir da data da assinatura do
54
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
contrato de financiamento. O pedido de pagamento reporta-se às despesas efectivamente
realizadas e pagas, devendo os comprovativos das mesmas ser entregues nas DRAP, no
prazo de cinco dias úteis, acautelando as excepções previstas no Regulamento de aplicação
das respectivas Acções.
No que se refere ao controlo in loco e ex-post está prevista a realização de visitas aos
locais da operação, pelo menos uma vez durante o período de execução e outra vez até 24
meses após a realização do pagamento final.
EIXO 2
Pretende-se nesta secção apresentar a avaliação dos procedimentos de gestão inerentes às
Medidas do Eixo 2 em análise no presente Relatório de Avaliação Continua do ProDeR
sendo consideradas para o efeito, tal como exposto anteriormente, as Medidas e Acções com
períodos de candidatura em 2007 e 2008. A natureza das Medidas, Medidas SIGC (Sistema
Integrado de Gestão e Controlo) e medidas não SIGC é relevante para a análise que se
pretende levar a cabo nomeadamente que diz respeito aos procedimentos de controlo, como
descrito adiante.
Primeiramente são analisados os procedimentos de gestão, circuitos de funcionamento,
sua articulação e mecanismos de controlo das medidas SIGC objecto da presente avaliação
(Quadro 9) e de seguida são analisados os mesmos aspectos relativamente à Sub-acção
2.2.3.2. Conservação e melhoramento dos Recursos Genéticos – componente animal, Acção
não SIGC.
Quadro 9 – Medidas SIGC em análise
Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas desfavorecidas
“Indemnizações Compensatórias”
2.1.1 - Manutenção da Actividade Agrícola fora da Rede Natura
2.1.2 - Manutenção da Actividade Agrícola em Rede Natura
Valorização dos modos de produção e Intervenções Territoriais integradas,
componentes Agro-ambiental e silvo-ambiental
“Medidas Agro-Ambientais”
2.2.1 - Alteração de Modos de Produção Agrícola
2.2.2 - Protecção da Biodiversidade Doméstica (Raças Autóctones)
2.4.1 a 2.4.11 - Intervenções Territoriais Integradas (ITIs) – Componentes agro e silvo
ambiental
MEDIDAS SIGC
O Regulamento (CE) n.º 1782/2003, do Conselho, de 29 de Setembro, que estabelece as
regras comuns para os regimes de apoio directo no âmbito da política agrícola comum e
institui determinados regimes de apoio aos agricultores, financiados pelo Fundo Europeu
Agrícola de Garantia (FEAGA) a partir de 2007, obriga à criação de um Sistema Integrado
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de Gestão e Controlo (SIGC), nos termos do Regulamento (CE) n.º 796/2004, da Comissão,
de 21 de Abril. De entre os vários elementos que o SIGC inclui, constam as normas e os
requisitos a que deve obedecer a apresentação anual pelos beneficiários dos pedidos de
ajudas directas.
Em cumprimento dos requisitos impostos pelo SIGC, foi concebido em 2007, um novo
sistema de recepção de candidaturas, que se traduziu, essencialmente, na consolidação de
um pedido único (PU) das ajudas às superfícies e das ajudas aos animais, bem como a sua
recolha on-line. O sistema de recepção de candidaturas implementado em 2007 manteve-se
em vigor na campanha de 2008 com as necessárias adaptações.
Na sequência da publicação do Decreto-lei nº 37-A/2008, que contem o enquadramento
legal dos planos de desenvolvimento rural (PDR), financiados pelo Fundo Europeu Agrícola
de Desenvolvimento Rural (FEADER), designadamente o ProDeR, Programa de
Desenvolvimento Rural do Continente, e em consonância com o previsto no Regulamento
(CE) nº 1975/2006, foram também integrados no pedido de ajudas (PU 2008) previsto no
SIGC, nos termos previstos no Despacho normativo nº 18-A/2008, os seguintes pedidos de
apoio:
a) Pedidos de pagamento relativos à confirmação de candidaturas às medidas agroambientais do anterior período de programação 2000-2006;
b) Confirmações dos pedidos de pagamentos relativos aos pedidos de apoio aos
Pagamentos agro-ambientais e ou aos Pagamentos silvo-ambientais apresentados em
2007, no período especial de candidatura, no quadro do ProDeR (acções 2.2.1 e 2.2.2 e
componentes agro-ambiental e silvo-ambiental das acções 2.4.3 a 2.4.11);
c) Pedidos de apoio/pagamento relativos à medida Manutenção da Actividade Agrícola
em Zonas Desfavorecidas.
Para além do quadro normativo descrito acima, os procedimentos de gestão inerentes a
estas medidas, obedecem ao protocolo de articulação funcional entre a AG (Autoridade de
Gestão do ProDeR) e o IFAP (Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas) assinado
a 7 de Março de 2008. Este protocolo tem por objectivo articular de forma eficaz, eficiente e
racional as tarefas inerentes à gestão e execução das medidas acima discriminadas,
operacionalizando o disposto no Despacho normativo n.º 18-A/2008 que determina as
competências, a metodologia, a tramitação, os procedimentos e os calendários que devem
ser respeitados e tidos em conta por todos os intervenientes.
Nos termos do protocolo, a gestão e execução das Medidas são asseguradas com base no
sistema de informação do IFAP e, de acordo com a articulação funcional estabelecida por
via desse documento, cabe ao IFAP as responsabilidades seguintes: recepção dos pedidos de
apoio, sua análise, controlo, proposta de decisão e execução (com excepção das autorizações
de despesa); e cumpre à Autoridade de Gestão a decisão e a autorização de despesa bem
como a divulgação do período de apresentação dos pedidos de apoio e de normas técnicas
relativas às Acções, a elaboração de normas de procedimentos para aplicação às actividades
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2 de Junho 2009
no seu âmbito e a monitorização dos indicadores do Quadro Comum de Acompanhamento e
Avaliação, entre outros.
Divulgação do período
de candidatura
Análise dos pedidos de apoio
e
da sua alteração/confirmação
Proposta de decisão à aceitação - favorável ou
desfavorável – em função:
• Critérios de elegibilidade
Recepção de candidaturas
• Hierarquização dos pedidos de apoio
• Dotação orçamental comunitária e nacional
Apreciação da elegibilidade
• Verificação dos demais requisitos exigidos pela
legislação comunitária e nacional
Controlo administrativo
Decisão de apoio e
autorização de pagamento
Pagamento
Controlo in loco
Figura 9 – Circuito de gestão das medidas SIGC
A Figura 9 evidencia a articulação entre as duas entidades intervenientes na gestão dos
pedidos de apoio, sendo que as actividades da responsabilidade da AG estão representadas a
verde e as atribuições funcionais do IFAP, a azul.
O descritivo do circuito de funcionamento e procedimentos avaliação é apresentado de
seguida.
Divulgação
A divulgação do período de apresentação dos pedidos de apoio a qualquer das medidas
do subprograma 2 é da responsabilidade da AG.
Recepção de candidaturas
A formalização das candidaturas é feita junto das direcções regionais de agricultura e
pescas (DRAP) e de outras que, para o efeito, venham a ser acreditadas pelo IFAP-I.P,
nomeadamente confederações e associações de agricultores,
Proposta de decisão
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Avaliação Contínua do ProDeR
A proposta de decisão do IFAP é emitida em conformidade com o disposto na Cláusula
10ª do protocolo de articulação.
Decisão e autorização de pagamento
Estabelece o ponto 4 da Cláusula 11º do protocolo AG/IFAP que à data da sua assinatura
e com carácter excepcional, a Autoridade de Gestão do ProDeR, decide aprovar todos os
pedidos relativos às seguintes medidas e acções do subprograma 2 do ProDeR: a) 2.1
“Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas”; b) 2.2 “Valorização de
Modos de Produção – Acção 2.2.1. “ Alteração de Modos de Produção Agrícola” e 2.2.2
“Protecção da biodiversidade Doméstica”; c) Intervenções Territoriais Integradas – Acções
2.4.1 a 2.4.11 com excepção da componente investimentos não produtivos, apresentadas ao
abrigo dos Despachos Normativos nº 18/2007 e nº 35-A/2007, que o IFAP aprecie
favoravelmente, nas condições e pelos montantes financeiros apurados pelo mesmo
Instituto, e recusa todos os pedidos relativos às mesmas medidas e apresentados ao abrigo
dos mesmos despachos, que o IFAP aprecie desfavoravelmente.
Controlo
O controlo administrativo e in loco são executados pelo IFAP-IP de acordo com as suas
normas e procedimentos internos.
O controlo administrativo compreende a verificação da conformidade de todos os
pedidos de apoio e de pagamento nomeadamente através de check-list de avaliação dos
documentos de suporte, validações através do sistema informático, bem como através de
controlos cruzados. Os controlos administrativos podem ter em conta, no âmbito da
elegibilidade, os resultados de verificações realizadas por outros serviços, organismos ou
organizações que efectuem controlos das subvenções agrícolas.
O controlo in loco incide sobre todos os compromissos e obrigações de um
beneficiário que seja possível controlar no momento em que for efectuada uma visita. A
amostra para controlo in loco é de 5% do número total de beneficiários sujeitos a um
compromisso a título de uma ou mais medidas SIGC.
Todos os Pedidos de Pagamento seleccionados para controlo in loco, são
fiscalizados na íntegra em campo, na presença do requerente ou dum representante
devidamente autorizado. A fiscalização consiste na visita a todas as parcelas da exploração
candidatas a medidas, sendo esta acompanhada pelo requerente do pedido ou pelo seu
representante. O objectivo da visita é avaliar a elegibilidade de cada parcela no âmbito da
medida candidata. De modo a verificar o cumprimento dos compromissos inerentes às
medidas candidatas, tendo em conta a portaria em vigor é, ainda, solicitado ao requerente
toda a documentação necessária para o efeito. Sempre que relativamente a esta
documentação é detectada qualquer inconformidade, esta é comunicada de imediato ao
requerente, de modo a que o mesmo possa corrigir a situação até ao próximo Pedido de
Pagamento. Numa fase posterior, em gabinete, os dados recolhidos na visita ao terreno são
transpostos para um sistema de informação geográfica (SIG). O técnico de gabinete dispõe
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
de informação que o técnico de campo não possui no terreno, nomeadamente a sequência
multi temporal de imagens de satélite, adquirida ao longo da campanha, e fotografia aérea a
cores. Estas ferramentas de trabalho permitem, ter uma visão mais abrangente da evolução
das ocupações culturais ao longo do ano, em toda a área da parcela candidata a medidas,
permitindo validar as decisões do técnico de campo tomadas tendo por base a realidade no
terreno, à data em que ocorre a visita de campo. Por outro lado, as ferramentas SIG
permitem ainda escolher a escala de trabalho da ortocartografia sobre a qual é efectuada a
digitalização dos limites das ocupações culturais, delimitadas pelo técnico de campo. Esta
facilidade garante, por exemplo, um melhor ajuste desses limites, se for caso disso, a
georeferenciação, a contagem de árvores, bem como a quantificação de algumas dimensões
(larguras/comprimentos/diâmetros) que permitem identificar, com maior rigor, zonas de
exclusão não elegíveis, contribuindo, deste modo, para uma maior precisão na determinação
das áreas elegíveis que serão objecto de pagamento.
Concluída esta fase e após o carregamento no sistema informático central do IFAP,
sempre que tenham sido detectadas anomalias que conduzam a exclusões/sanções, estas são
comunicadas aos requerentes, conforme regulamentado.
Em relação às Medidas Agro-ambientais há ainda referir que, com vista à sua
operacionalização, foi criada pelo Despacho nº 28501/2008 a designada Comissão Técnica
de Avaliação das Medidas Agro-Ambientais (CTA). São competências desta comissão o
acompanhamento, avaliação e elaboração de propostas relativas à aplicação das medidas.
Esta comissão integra um elemento de cada um dos organismos que integram o chamado
Grupo de Gestão das Medidas Agro-ambientais (GGA), cuja criação surge, tal como
disposto no despacho, do reconhecimento da complexidade dos apoios concedidos através
das Medidas Agro-ambientais, acrescido do facto de na sua concepção e gestão estar
envolvidos três organismos (Gabinete de Planeamento e Políticas (GPP), AG e IFAP) e
cinco peritos na áreas relativas aos apoios em questão, propostos pelas seguintes
Confederações e Associações: CAP, CONFAGRI, CNA, AJAP, CNJ e INTERBIO.
MEDIDAS NÃO SIGC
Os procedimentos de gestão aplicáveis à subacção 2.2.3.2 do subprograma não se
enquadram no modelo definido acima sendo a sua gestão e controle da responsabilidade da
AG e o pagamento da responsabilidade do IFAP.
Os procedimentos inerentes à aplicação da subacção são definidos na Portaria n.º
618/2008 de 14 de Julho. Por analogia com a análise desenvolvida acima refere-se que
apresentação das candidaturas efectua-se através de formulário electrónico disponível no
sítio da Internet do ProDeR, em www.proder.pt e a restante tramitação do processo de
análise da candidatura segue as etapas definidas na NORMA N47/D3/2.2.3.2/2/2008 (Figura
10).
A divulgação do período de apresentação dos pedidos de apoio é da responsabilidade da
AG, tal como para qualquer das Medidas do Subprograma 2.
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BENEFICIÁRIO
P
C
M
G
A
ST
DRAP
Apresenta o
PCMGA
Análise e
Validação
técnica do do
PCMGA
Recebe
Certificado
Emite
Certificado de
Aprovação
Recepção do PCMGA
Aprovado e Certificado/
Distribuição Regional
E
N
T
R
A
D
A
DGV
Formaliza Pedido de
Apoio via Internet
Rejeita
Pedido de Apoio,
por não conformidade
Recebe Recibo com
Senha de acesso
ao Balcão do Beneficiário
SI
Não
GESTOR
IFAP
Envio do
PCMGA
Aprovado
Certificado de
Aprovação
Sim
Distribuição
Regional/
Distribuição
DGV
Envia
Recibo
Promotor
Recebe
Pedido de Apoio
o PCMGA e o
Certificado
Validação
Técnica do
PA
Controlo
Administrativo/
Verificação da
Elegibilidade do
beneficiário e do
Programa
A
N
Á
L
I
S
E
/
D
E
C
I
S
Ã
O
Emissão de
Parecer
Afectação da
Dotação
Orçamental/
Hierarquização
Emissão de
Proposta de
Decisão
Comunicação da
Decisão Final
Decisão
do Gestor
após consulta
da
AG
Emite
Comunicação
Decisão Final
Recebe
informação do
da Decisão
Final
Figura 10 – Fluxograma de funcionamento da Medida 2.2.3.2
EIXOS 3 E 4
A estruturação dos GAL, como é evidente, tem forçosamente de alinhar pelos normativos
existentes; os conceitos de desenvolvimento local-rural subjacentes às acções que irão dar
corpo às ELD e ajudar a consolidar o Método LEADER enquanto boa prática de
intervenção, estavam, no final de 2008, ainda e apenas no domínio das intenções.
A conformidade dos GAL com o ProDeR está Regulamentada pela Portaria 392-A/2008
e os 44 GAL reconhecidos cumprem as determinações do instrumento jurídico de referência
em termos de atribuições, obrigações, composição, órgãos de gestão e estrutura técnica
local.
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Beneficiários
Realização da despesa e
evidência do efectivo
pagamento
2 de Junho 2009
Autoridade de
Gestão
Verificação e
validação da
cobertura orçamental
e emissão da
Autorização de
Despesa
Grupo de Acção Local
- Recepção
- Análise
- Validação do Pedido
de Pagamento
Sistema de
Informação
Comunicação do
Pagamento
Pagamento
Organismo Pagador
Envio ao Organismo
Pagador da
Autorização de
Despesa
(IFAP)
Processamento da
Autorização de Despesa
Sub-Programa 3 – Dinamização das Zonas rurais
Figura 11 – Circuito de pedidos de pagamento das Medidas 3.1 e 3.2
Todo o edifício do desenvolvimento local-rural está subordinado a um modelo de
governação com alguma complexidade e que por isso tem a vantagem de assegurar um
controlo relativamente exigente mas também o perigo de burocratizar por muita
simplificação que se introduza nos procedimentos, o que em primeira instância é
responsável pelos atrasos já verificados no arranque efectivo dos projectos. O circuito de
pedidos de pagamento das Medidas 3.1. Diversificação da Economia e Criação de Emprego
e 3.2. Melhoria da Qualidade de Vida, está representado na Figura 11.
A conformidade com o Método LEADER é evidente devido à experiência processual e de
intervenção que os GAL adquiriram ao longo da vigência das diferentes Iniciativas
Comunitárias (LEADER I, LEADER II, LEADER +).
Relativamente à transparência do processo considera-se que a Portaria nº
392-A/2008 de 4 de Junho é o primeiro nível do garante da transparência na aplicação do
Eixo de Abordagem LEADER.
Atendendo ao facto dos critérios de avaliação das candidaturas fazerem referência à data
de 9 de Outubro de 2008 como prazo para o reconhecimento formal dos GAL pelo Gestor,
considera-se que existe um hiato temporal demasiado alargado no que concerne à finalização
do deferimento dos GAL. Relativamente ao tempo que medeia a abertura de candidaturas
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anunciada de 6 de Junho a 18 de Julho de 2008 e a data anteriormente referida, considera-se
a mesma razoável em termos do tempo necessário a um processo de aprovação desta
natureza.
Até o final de 2008, não ocorreu a abertura de candidaturas para a generalidade das
Acções do Subprograma 3, sob a gestão dos GAL:
Diversificação de Actividades na Exploração Agrícola;
Criação e Desenvolvimento de Microempresas;
Desenvolvimento de Actividades Turísticas e de Lazer;
Conservação e Valorização do Património Rural; e
Serviços Básicos para a População Rural.
Os critérios de avaliação das candidaturas consideram-se transparentes e adequados face
aos objectivos. Para além da informação geral no que respeita ao processo inicial de
candidatura (âmbito, objectivos, beneficiários, territórios abrangidos pelas Estratégias
Locais de Desenvolvimento (ELD) e respectivos critérios de selecção, peças de reflexão e
documentos obrigatórias a incluir), foram também definidas as medidas contidas nas ELD e
os recursos passíveis de serem afectos.
Foram também alvo de informação os procedimentos e calendário para reconhecimento
dos Grupos de Acção Local (GAL), para apresentação de pedidos para reconhecimento do
GAL e de aprovação das ELD, tendo ainda sido descrito e difundido todo o processo de
reconhecimento dos GAL e aprovação das ELD e respectivas fórmulas de cálculo para
pontuação das mesmas. Houve ainda a preocupação importante de garantir a informação de
todos os procedimentos para selecção dos pedidos de apoio pelos GAL, tipo de apoios,
procedimentos de análise dos pedidos de pagamento pelos GAL e efectivação do
pagamento. Esta última informação permitiria à partida uma agilização do início da
implementação do Programa que não se veio, ainda, a consubstanciar verdadeiramente.
Todas as ELD cumpriram, sem excepção, a submissão dos seguintes elementos e regras
estabelecidas na abertura de concurso:
Caracterização física e socioeconómica do território;
Diagnóstico do território;
Estratégia de Desenvolvimento;
Plano financeiro;
Dispositivos de execução das estratégias locais de desenvolvimento, respeitando as
orientações de distribuição dos recursos financeiros pelas várias medidas, de acordo
com os intervalos pré-estabelecidos.
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Para análise da terceira componente do processo de tramitação de candidaturas
respeitante às dificuldades de operacionalização das decisões de aprovação, de forma muito
sistematizada, foram enunciadas as seguintes:
Processo tardio, na medida em que o concurso para selecção dos GAL decorreu apenas
em meados de 2008, não tendo sido operacionalizado no terreno até final de 2008,
aliás os Regulamentos das Acções não se encontravam, ainda, publicados nessa data;
Propostas regulamentares e sua revisão e reformulação atribuladas podendo, desde o
seu início, ter incorporado mais aprendizagens, condições operacionais e resultados de
15 anos da experiência LEADER;
Excessiva organização do Programa numa lógica top-down, desvalorizando o trabalho
de diagnóstico aprofundado e de definição estratégica partilhada em parceria;
Atendendo ao facto do Programa ter revelado flexibilidade para incorporar novas
preocupações, procedendo ao ajustamento do modelo de gestão, recomenda-se que os pontos
atrás reflectidos possam vir a ter alguma incorporação na operacionalização das ELD,
nomeadamente:
Permitindo um aprofundamento do diagnóstico e das análises SWOT e ajustes ao nível
das ELD, para que todos os parceiros GAL se revejam nas mesmas;
Estreitando a ligação do ProDeR com os resultados de impacte e de processo de gestão
do Programa LEADER, para que sejam retiradas o mais a montante possível as boas
práticas passíveis de serem aplicadas;
Agilizando no terreno a implementação do Programa, sob risco de um desfasamento
temporal que coloque em causa o diagnóstico e a ELD traçada, por acentuação ou
atenuação de condições socioeconómicas, principalmente as mais susceptíveis de
influências da crise global.
3.4. DISPOSITIVOS DE DIVULGAÇÃO
O período que precedeu e que coincidiu com a implementação do Programa foi
acompanhado por um grande esforço de publicitação. A campanha publicitária assentou em
anúncios de imprensa nacional e regional, spots de rádio, revistas técnicas, material
informativo (desdobráveis e folhetos), cartazes e sessões de divulgação nas DRAP e nas
Organizações de agricultores, participação em feiras da especialidade, etc. Está igualmente
disponível um call center e um endereço electrónico que servem para responder a pedidos de
informação e um site bastante completo que contempla toda a informação referente ao
ProDeR (legislação nacional e comunitária, candidaturas/avisos, formulários de candidatura,
procedimentos, etc.).
Considera-se que a disponibilização, no site do ProDeR, de uma compilação de FAQ
(Frequent Asked Questions), beneficiando de uma estruturação bastante intuitiva na óptica
do utilizador e organizada por temas relevantes para o esclarecimento do beneficiário e,
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Avaliação Contínua do ProDeR
portanto útil na preparação de candidaturas, é de importância indiscutível. Esta compilação
é, sem dúvida, um elemento agilizador no esclarecimento dos beneficiários relativamente a
aspectos técnicos e processuais.
As iniciativas de divulgação tiveram como objectivo informar os potenciais beneficiários
sobre as diversas Medidas disponíveis (objectivos, conteúdo, nível da ajuda obrigações, …),
tendo havido acções de carácter genérico e outras mais específicas. A visão dos
representantes do sector e da administração regional é muito positiva relativamente ao
trabalho de informação e publicitação que tem vindo a ser desenvolvido, todavia, surgiu a
apreciação de que a informação e publicitação do ProDeR encontra-se muito centrada no
site.
Do trabalho empírico realizado destacou-se, ainda, uma crítica pesada aos operadores do
call center os quais, muitas vezes, não tiveram capacidade para responder às questões
colocadas. Aliás, esta foi a maior crítica, sendo igualmente válida para a estrutura de gestão
do ProDeR, cujos técnicos tiveram muita dificuldade em responder a algumas das questões
colocadas por potenciais beneficiários e organizações de agricultores. Esta dificuldade
deveu-se, em parte, ao elevado número de questões colocadas e foi parcialmente resolvida
pelo agrupamento das questões em FAQ’s.
Como factor positivo, refira-se uma funcionalidade do site ainda não testada em períodos
de programação anteriores: Balcão do Beneficiário. O balcão é um interface que permite aos
beneficiários aceder ao Programa via Internet, através de login e password. Até ao final de
2008, o balcão permitia, apenas, a consulta do estado da candidatura/situação do projecto, no
entanto, estão previstas outras funcionalidades como a alteração/desistência da candidatura e
o envio de documentos. Desta forma foi possível aliviar os balcões de atendimento
presencial e aumentar a celeridade da prestação de informação sobre o estado da
candidatura.
Note-se, no entanto, que a funcionalidade do balcão é complementar, ou seja, não
substitui a troca de informação via correio e/ou a entrega dos documentos requeridos de
forma presencial.
Os concursos são publicitados com toda a informação complementar e adicional
necessária e definida em sede de regulamento específico para cada Medida/Acção, os quais
compreendem todos os procedimentos para a sua boa gestão, do ponto de vista do
beneficiário e em coerência com os princípios e regras definidas na respectiva legislação
específica.
As organizações de produtores entrevistadas referiram a necessidade de agendar reuniões
periódicas, para além das reuniões do Comité de Acompanhamento, com o intuito de
informar sobre as Medidas e os respectivos concursos, dando oportunidade às mesmas para
esclarecer eventuais dúvidas que possam surgir.
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3.5. SISTEMA DE INFORMAÇÃO
O Sistema de Informação do ProDeR (SIProDeR) é um instrumento de operacionalização
e de gestão do Programa, que abrange os processos e circuitos desde a recepção, análise e
decisão das candidaturas até ao acompanhamento da execução técnica e financeira dos
pedidos de apoio aprovados e os processos de controlo, gestão financeira e controlo
orçamental do ProDeR. De acordo com a memória descritiva do SIProDeR, o sistema tem
como principais objectivos os que são apresentados de seguida.
integrar num único sistema de informação os processos efectuados pelas várias
entidades com responsabilidade na execução e gestão do ProDeR;
disponibilizar os indicadores necessários ao acompanhamento e avaliação da execução
do Programa;
proporcionar a disponibilização atempada da informação orçamental e financeira;
contribuir para melhorar a capacidade de resposta da estrutura às exigências de
execução e gestão do Programa.
Em suma, o SIProDeR pretende registar e conservar a informação estatística sobre a
execução do ProDeR, para fins de acompanhamento e avaliação; assegurar as ligações
adequadas com o sistema de informação da Comissão Europeia (SGC 2007) e os sistemas de
informação do organismo pagador; e garantir a interacção com várias entidades
(beneficiários, GAL, Autoridade de Gestão, DRAPs e IFAP). A estrutura do Sistema de
Informação encontra-se representada na figura da página seguinte sendo que, para cada
módulo funcional, estão definidos os respectivos processos funcionais e as principais
funcionalidades de cada processo (cf. Anexo E. Módulos e Processos funcionais).
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Decisões (PA)
I.F.A.P.
SI ProDeR
PA para Análise
Dados Análise PA
PA para Decisão
Hierarquização/decisão PA
Figura 12 – Estrutura do Sistema de Informação do ProDeR
Dados para contrato
Pedido dados controlo cruzado
Dados controlo cruzado
Confirmação de Contrato
Dados dos pagamentos efectuados
Pedido de comprovativos
Beneficiário
Pedidos de Apoio (PA)
Comprovativos
GAL
D.R.A.P.
A.G
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RECOLHA DE INFORMAÇÃO E PROCESSAMENTO
O SIProDeR contempla uma estrutura de base de dados que tem vindo a ser melhorada e
reestruturada em função das exigências do Programa e das entidades responsáveis pelos
vários segmentos de que depende a gestão do ProDeR.
Os mecanismos e fontes utilizadas na recolha de informação são de natureza automática e
suportam-se nos formulários de candidatura e modelos de análise, os quais na sua fase de
elaboração tiveram (ou têm, consoante a fase de implementação das Medidas) em
consideração as exigências comunitárias e nacionais em termos de informação,
designadamente, para responder aos indicadores definidos no Programa (de realização e de
resultado e, de forma mais abrangente, de impacte) e, por isso, apresentam um elevado nível
de detalhe. O ciclo de acompanhamento da tramitação dos projectos é apresentado na figura
seguinte.
Recepção de
Candidaturas
Formulário de Candidatura
Validação e distribuição
Emissão de Parecer (DRAPs e/ou ST da AG)
Análise e
Decisão
Selecção e Ordenação
Contratação
Integração com o IFAP
Figura 13 – Ciclo de acompanhamento da tramitação dos projectos
Fonte: Memória descritiva do SIProDeR
Ao longo do processo representado na figura anterior os dados vão sofrendo diversas
validações quer ao nível das condições de elegibilidade, quer ao nível de indicadores. Os
dados ficam alojados em ficheiros com formato XML, sendo parte da informação transferida
para o Modelo de Dados do SIProDeR. Este Modelo de Dados, ainda em fase de
desenvolvimento e maturação, face à sua complexidade, irá suportar a aplicação SiProDeR
em todas as suas valências, incluindo a produção de quadros e listagens de apoio aos
respectivos indicadores.
Numa primeira fase a preocupação da Autoridade de Gestão foi assegurar a inclusão de
todos os elementos necessários para dar resposta aos processos de gestão dos projectos e aos
indicadores, mantendo-se inserido nos formulários e no modelo de análise a quase totalidade
da informação que, no futuro, ao ser transportada para o modelo de dados assegurará de
forma eficiente toda a gestão e acompanhamento do Programa, situação que determina uma
melhoria significativa face ao período de programação anterior.
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Avaliação Contínua do ProDeR
No final de 2008, os elementos disponibilizados à gestão do Programa davam resposta às
necessidades da monitorização estratégica, designadamente em termos das componentes
física e financeira dos projectos. Os tipos de informação que podiam ser extraídos de forma
organizada do sistema de informação eram os seguintes: número de candidaturas
recepcionadas e em análise, ponto de situação e evolução da análise de projectos (entre
datas), lista de projectos aprovados pelo Gestor, montantes associados aos projectos
aprovados e em execução (despesas pública e privada) e os planos financeiros dos potenciais
compromissos. Estes dados são devolvidos em formato XML ou Excel e permitem o
acompanhamento do ponto de situação do Programa, no que se refere às Medidas de
investimento operacionalizadas até aquela data, e a verificação de constrangimentos em sede
de análise.
Em suma, a informação disponível permite visualizar e identificar dados sobre as
candidaturas, desde a sua submissão até à contratação e pagamento. O processamento de
informação mais detalhada, sobretudo aquela associada aos indicadores do Programa,
encontra-se em curso e decorre em função da implementação das Medidas e Acções, sendo o
trabalho efectuado sobre formulários e modelos de análise estabilizados.
Note-se que o Modelo de Dados, a pesar de se encontrar em fase de desenvolvimento,
acautelou a resposta à totalidade dos indicadores da Acção 1.1.1., a qual, por ser uma das
Acções mais complexa em termos de informação, abriu caminho para a determinação dos
modelos de análise de outras Acções implementadas ainda em 2008 (1.1.3.; 1.6.2.; e,
2.2.3.2.).
No tocante às Medidas do Eixo 2, como se disse anteriormente a informação está alojada
no sistema de informação do IFAP cuja ligação ao SisProDer ainda não está
operacionalizada, Assim a AG dispõe da informação relativa às medidas, nomeadamente
relativamente à sua execução financeira e física, mas na forma de listagens produzidas pelo
sistema de informação do IFAP, não podendo ser a informação presentemente tratada
directamente pela AG. Apesar deste constrangimento o sistema de informação do IFAP
produz grande parte dos indicadores necessários à monitorização do programa.
Em síntese, podem considerar-se como oportunidades de melhoria no funcionamento do
Sistema de Informação, as resumidas nos pontos seguintes:
ambiente interno de trabalho: a estrutura de menu que o utilizador interno visualiza
pode ser melhorada no sentido de uma maior eficiência na análise dos projectos; o
layout do ecrã de trabalho, embora tenha todos os elementos necessários à prossecução
do trabalho, tem de ser melhor organizado no sentido de melhorar as condições de
visualização e, consequentemente, imprimir maior eficiência na avaliação dos
projectos;
desenvolvimento do Modelo de Dados: como referido atrás, a Autoridade de Gestão
optou por organizar e assegurar o modelo de análise da Acção 1.1.1. (que vai
corresponder a cerca de 90% dos projectos de investimento no âmbito do Eixo 1 do
ProDeR) e assegurar a fiabilidade da informação, ou seja, privilegiou-se, nesta
68
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
primeira fase, as funcionalidades associadas à gestão das candidaturas garantindo o
desenvolvimento em simultâneo do modelo de dados;
ciclo de vida dos pedidos de apoio: o ciclo de vida dos projectos tem um
desenvolvimento de cerca da 85% pois ao longo do processo (desde a submissão até à
contratação) há um conjunto de pequenas funcionalidades que não estão disponíveis,
designadamente. Neste caso deverá ser garantida a automatização todo o processo;
espera-se que, até ao final de 2009 seja possível implementar e estabilizar o ciclo de
vida do projecto, assegurando simultaneamente os requisitos básicos do modelo de
dados e o respectivo carregamento.
mapas de apoio à Gestão: o apoio à gestão contempla dois patamares distintos (i) os
quadros de acompanhamento das candidaturas (estado da análise, distribuição por
DRAP, montante afecto, etc.); e (ii) a produção de outputs que permitam assegurar a
gestão estratégica do Programa.
o processo de produção de quadros de acompanhamento já se encontra estabilizado e
disponível para todas as Medidas e Acções implementadas; qualquer coordenador tem
acesso online e, em tempo real, consegue visualizar o ponto de situação do Programa,
uma funcionalidade extremamente útil quer em termos de gestão do Programa, quer
em termos de política agrícola. Pretende-se, ni fututo, o alargamento às restantes
Medidas.
no que se refere à produção de outputs, o trabalho de desenvolvimento dos modelos de
análise para responder à bateria de indicadores está em curso.
FLEXIBILIDADE DO SISTEMA DE INFORMAÇÃO EM TERMOS DE PRODUÇÃO DE
INDICADORES
Como anteriormente referido, actualmente, a capacidade de resposta aos indicadores é
limitada, no entanto, já se encontram desenvolvidos todos os mecanismos que suportam os
indicadores das Acções aprovadas e contratadas em 2008, bem como os indicadores das
Acções 1.1.1., 1.1.3., 1.6.2. e 2.3.3.2..
O módulo de Avaliação e Acompanhamento do SIProDeR (cf. Anexo E Módulos e
Processos Funcionais do SIProDeR) permite a produção de indicadores de acompanhamento
por Acção/Medida e para a globalidade do Programa, com base na recolha e no
processamento de dados físicos, financeiros e estatísticos. Todos esses dados, decorrentes do
processo de candidatura e de execução dos projectos serão recolhidos, armazenados,
organizados e processados de acordo com as necessidades de informação (gestão do
Programa, incluindo divulgação; consultas e relatórios específicos).
No que se refere à capacidade de produção de outros indicadores para além daqueles
definidos no âmbito do Quadro Comum de Acompanhamento e Avaliação (QCAA), a
aptidão do Sistema de Informação é reduzida por enquanto devido ao conjunto elevado de
tarefas de operacionalização das Medidas em falta. Todavia, se se demonstrar a necessidade
Instituto Superior Técnico
69
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
de outros indicadores para a monitorização estratégica do Programa, o Sistema de
Informação é suficientemente flexível para desenvolver esse trabalho, desde que a
informação necessária esteja contemplada nos formulários de candidatura.
Neste sentido, durante o ano de 2009 vai ser desenvolvido um trabalho de reavaliação e
melhoria significativa do modelo de dados quer no que se refere à capacidade de gerar
informação, quer no que se refere à ligação com bases de dados complementares (p.e.,
Sistema de informação do parcelário). À medida que este trabalho vai sendo estabilizado,
ocorre a substituição das tabelas que estão a ser utilizadas actualmente.
Os formulários também podem ser alterados entre os períodos de apresentação de pedidos
de apoio, em função das necessidades de informação. Esta é, de facto, uma vantagem
acrescida face ao anterior período de programação, em que o sistema é dotado de maior
versatilidade e flexibilidade na recolha de indicadores e na produção e disponibilização de
outputs.
Tendo em conta que o Sistema de informação tem flexibilidade suficiente para devolver
toda a informação contida nos formulários de candidatura seria útil que os modelos de
análise devolvessem uma estrutura de dados/indicadores mais ambiciosa, ou seja, não só
sobre o projecto de investimento e respectivos indicadores de realização e de resultado mas
também sobre o perfil do beneficiário e o perfil da exploração.
Esta informação, embora não crucial para a gestão do Programa, assume relevância,
sobretudo em termos de Avaliação do Programa e de introdução de melhorias nos
instrumentos de política, no sentido da valorização de intervenções que pressupõem maiores
contributos para o alcance dos objectivos definidos, designadamente de estímulo ao
desenvolvimento rural, de dinamização agrícola, de inovação e de competitividade:
aproximação dos critérios de selecção; dar prioridade a determinados segmentos de
actividade ou de entidades beneficiárias, majorar determinado tipo de investimentos, etc.
Analisando os quadros de indicadores do ProDeR, definidos para cada uma das Medidas
e Acções, verifica-se que a informação que irá, à partida, ser devolvida pelos Modelos de
Análise revela-se, ainda, elementar quando confrontada com Questões de Avaliação
Comuns, delineadas pela Comissão Europeia (p.e., em que medida os investimentos
apoiados facilitaram a introdução de novas tecnologias e a inovação? Em que medida os
investimentos apoiados contribuíram para aumentar a competitividade do sector agrícola?).
Contudo, a Comissão Europeia não definiu, ainda, os critérios de avaliação nem os
indicadores que permitirão responder às Questões de Avaliação Comuns (matéria da
Avaliação Intercalar e ex-post), pelo que é prematuro tentar uma conciliação dos indicadores
devolvidos pelo SI com as respostas complexas e específicas dessas Questões..
Num outro patamar encontra-se a análise do perfil de agricultores/
/produtores/empresários e de explorações e empresas beneficiárias do ProDeR, elementos
que se afiguram úteis nomeadamente, para a avaliação dos resultados e efeitos imediatos das
intervenções, que devem contribuir para a realização dos objectivos específicos. Neste
contexto, e tendo em conta os formulários de candidatura, há muita margem de progressão,
70
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
nomeadamente, para tentar devolver informação complementar para além do horizonte do
projecto de investimento. Os elementos seguintes representam exemplos do tipo de
informação que, no futuro próximo, se pode solicitar (note-se que grande parte dos dados já
é devolvida pelo Sistema de informação):
Caracterização do promotor: idade, pessoa singular ou colectiva, qualificação, tipo de
beneficiário (jovem agricultor, outro agricultor, …
Caracterização da operação: área e tipologia de investimento, objectivos do pedido de
apoio, …
Caracterização da exploração: actividade principal, dimensão económica, área total de
exploração, localização (concelho e NUT III, região desfavorecida ou não, integrado
em Rede Natura ou não), mão-de-obra, …
Dados económico-financeiros (com e sem investimento): receitas e encargos totais,
produtividade e rendimento do trabalho, …
Os indicadores devem ser específicos, mensuráveis, disponíveis de forma célere e fiável,
pertinentes e adequados aos processos de gestão, de acompanhamento e de avaliação do
Programa, também num contexto mais lato de apreciação das tipologias de beneficiários
face aos elementos estatísticos nacionais.
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71
4. DINÂMICAS DE APROVAÇÃO E EXECUÇÃO
4.1. EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA DO PROGRAMA – VISÃO GLOBAL
A análise da eficácia e eficiência neste momento de Avaliação, em que existem atrasos de
operacionalização com algum significado e em que os Regulamentos de algumas Acções
não estão, ainda, publicados não pode, por isso, ter o carácter que lhe é normalmente
atribuído: verificar se as actividades e os resultados se orientam para os efeitos e os
resultados esperados; detectar até que ponto a utilização dos recursos conduz ao mais
elevado output e se estão a ser aplicados onde as dimensões-problema são mais evidentes.
Embora seja patente a ausência concreta de projectos de investimento das Acções e
Medidas já implementadas no terreno, devido aos atrasos processuais conhecidos,
considera-se a dinâmica na apresentação de pedidos de apoio ao investimento muito
satisfatória, sobretudo na Medida 1.1. Uma reflexão mais aprofundada é inibida,
nomeadamente, ao nível da realização por não haver, ainda, execução, com a excepção do
Eixo 2 e algumas despesas que transitaram no anterior período de programação (RURIS).
Aliás, a execução financeira do ProDeR resulta, sobretudo, de compromissos do Quadro
Comunitário anterior, nomeadamente, Medidas Agro-ambientais e Indemnizações
Compensatórias. Em resultado desta situação, a taxa de execução do ProDeR, na sua
globalidade, é extremamente baixa nos Eixos 1 e 3.
A baixa execução às Medidas por parte dos beneficiários poderá retirar alguma eficácia
ao Programa mas a Autoridade de Gestão espera que, com o cumprimento da regra n+2 haja
margem para recuperar. A execução financeira global do ProDeR resulta, em parte (cerca de
25%), de compromissos do Quadro Comunitário Anterior, nomeadamente, Medidas Agroambientais e Indemnizações Compensatórias (cf. quadro seguinte).
A execução financeira relativa a 2007, limitou-se aos compromissos transitados do
Programa RURIS (note-se que o ProDeR foi aprovado pela Comissão Europeia apenas em
Dezembro de 2007). O Programa teve o seu início efectivo em Maio de 2008, tendo
admitido, a partir dessa data, candidaturas em resposta às diversas Medidas que foram sendo
operacionalizadas.
Como se pode observar no Quadro 10, a despesa realizada no Eixo 1, em 2008, decorreu
de compromissos transitados do Programa RURIS e da execução da Medida 1.6.2. Regadio
do Alqueva, aliás, a única Medida com aprovações, e execução, no âmbito do Eixo 1.
Instituto Superior Técnico
73
5
Assistência Técnica
321.197.055
3.660.000
Fonte: Autoridade de Gestão, 2009.
Total
Pagamentos Silvo-Ambientais
225
116.377
35.432.205
Primeira Florestação de Terras Agrícolas - despesas transitórias em
conformidade com o Reg.(CE) nº 1320/2006
221
76.565.415
205
25.330.395
5.488
40.501.645
Pagamentos Agro-Ambientais
-Dos quais despesas transitórias em conformidade com o Reg.(CE) nº
1320/2006
Desvantagens Naturais Noutras Zonas
-Dos quais despesas transitórias em conformidade com o Reg.(CE) nº
1320/2006
153.626.200
Desvantagens Naturais em Zonas de Montanha
-Dos quais despesas transitórias em conformidade com o Reg.(CE) nº
1320/2006
214
212
211
291.070.592
22.265.035
4.201.428
26.466.463
Despesa Pública
298.152.919
2.745.000
116.377
33.565.024
40.501.645
76.565.415
205
23.198.672
5.488.
141.116.188
274.561.176
16.932.625
3.913.618
20.846.243
FEADER
429.325.975
4.540.000
116.377
69.511.000
103.281.796
139.345.566
1.723.376
27.053.565
4.102.702
157.723.413
393.749.921
22.265.035
8.771.019
31.036.054
Despesa
Pública
406.061.839
3.405.000
116.377
67.643.819
103.281.796
139.345.566
1.723.376
24.921.842
4.102.702
145.213.401
377.240.005
16.932.625
8.483.209
25.415.834
FEADER
2007/2008
2008
Melhoria do ambiente e da paisagem rural
Infra-estruturas Agrícolas e Florestais - despesas transitórias em
conformidade com o Reg.(CE) nº 1320/2006
125
2
Reforma Antecipada – despesas transitórias em conformidade com o
Reg.(CE) nº 1320/2006
Aumento da Competitividade do CAF
Descrição
113
1
Eixos /
Medidas
Pagamentos Acumulados
Pagamentos Anuais
Quadro 10 – Execução financeira do ProDeR (2007 e 2008)
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
O ritmo de implementação do Programa e de aprovações nas principais Medidas do
Programa, não viabiliza, ainda, a identificação de trajectórias efectivas de concretização
de resultados e efeitos, sobretudo de dinâmicas que possam inibir o alcance dos
objectivos e das metas previstas. Assim sendo, este exercício é mais um instrumento de
medida de adequabilidade entre o regulamentado, os resultados esperados e o proposto
(do lado dos beneficiários) do que um suporte à gestão e operacionalização das
intervenções que permitirão corporizar essa visão em termos de resultados efectivos.
Tendo em conta o exposto, nos pontos seguintes a presente Avaliação Contínua vai
incidir na análise, não da estratégia definida mas de condições objectivas de
operacionalização das diversas Medidas e potenciais dinâmicas de absorção dos recursos
financeiros existentes. Todavia, será possível observar a execução de algumas Medidas
do Eixo 2 as quais, mesmo num domínio sensível como a sustentabilidade ambiental, já
têm associados indicadores de realização.
4.2. ANÁLISE EXTENSIVA DOS EIXOS E DAS MEDIDAS
EIXO 1
O Eixo 1 – Aumentar a competitividade dos sectores agrícola e florestal,
subdivide-se em dois Subprogramas, de acordo com a Figura 14.
O Subprograma 1 – Promoção da Competitividade aposta na adequação dos apoios
ao investimento aos objectivos para o sector agrícola nacional, p.e., através do apoio à
organização das fileiras, do apoio à reestruturação fundiária florestal através do incentivo
à criação das ZIF, do apoio ao desenvolvimento empresarial da indústria agro-alimentar;
do apoio à participação em regimes de qualidade dos alimentos, do apoio a planos
integrados de desenvolvimento de um território; e,
O Subprograma 1 – Promoção do Conhecimento e Desenvolvimento de
Competências, de natureza transversal, aposta no desenvolvimento do conhecimento e
das competências dos agentes que actuam no território, os quais desempenham um papel
determinante no sucesso da estratégia nacional adoptada, através do apoio a iniciativas
empresariais de cooperação para o desenvolvimento, transferência e difusão de novos
produtos, processos e tecnologias; do apoio à formação especializada; do apoio à criação
e desenvolvimento da oferta de serviços de aconselhamento agrícola, etc.
A estrutura financeira do Sub-programa 1 (representa cerca de 43% da despesa pública
do ProDeR), bem como as linhas estratégicas definidas, consubstancia uma linha de
continuidade com o período de programação anterior, que privilegia a promoção da
competitividade, apostando numa lógica de fileira que se considera que terá repercussões
positivas em termos de ganhos de competitividade.
Nos pontos seguintes procede-se apenas à avaliação das Medidas que tiveram
concursos abertos (Medida 1.1., Medida 1.3. e Medida 1.6.).
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Sub-programa 4
Sub-programa 1
Medida 1.1. Inovação e
desenvolvimento empresarial
Medida 4.1 Cooperação para a
inovação
Medida 1.2. Redimensionamento e
cooperação empresarial
Medida 4.2. Informação e
formação especializada
Medida 1.3. Promoção da
competitividade florestal
Medida 4.3. Serviços de apoio
ao desenvolvimento
Medida 1.4. Valorização da produção
de qualidade
Medida 1.5. Instrumentos financeiros e de
gestão de risco e de crises
Medida 1.6. Regadios e outras infraestruturas colectivas
Figura 14 – Medidas do Eixo 1
MEDIDA 1.1 – INOVAÇÃO E DESENVOLVIMENTO EMPRESARIAL
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
Os investimentos em modernização das empresas agrícolas e de transformação e
comercialização e a instalação de jovens agricultores estão enquadrados na Medida 1.1.
Inovação e Desenvolvimento Empresarial. A Medida 1.1. divide-se em três Acções
distintas, no que se refere ao seu âmbito de actuação e à sua regulamentação.
A Acção 1.1.1. Modernização e Capacitação das Empresas assenta, por um lado, numa
lógica de modernização das empresas agrícolas e florestais fornecedoras de matéria prima
e das empresas agro-alimentares, de transformação e comercialização e, por outro lado,
numa lógica de interligação entre os diferentes agentes da fileira, sendo privilegiada a
cooperação e a promoção de parcerias para criação de dimensão, de massa crítica e de
sinergias necessárias; e numa lógica de qualificação e de desenvolvimento tecnológico,
de gestão e de inovação, privilegiando o apoio a factores imateriais.
Num outro contexto encontram-se os investimentos materiais de pequena dimensão de
cariz pontual e necessários ao desenvolvimento da actividade agrícola, integrados na
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Acção 1.1.2. Investimentos de Pequena Dimensão, cuja aplicação, no final de 2008 não
tinha sido, ainda, regulamentada. Pela sua natureza menos complexa, os investimentos
vão ser abrangidos por processos de candidatura simplificados.
Num terceiro patamar surge a Acção 1.1.3. Instalação de Jovens Agricultores que,
como a designação indica, apoia a instalação de jovens agricultores, apoio esse
imprescindível para permitir o rejuvenescimento da população agrícola e o
desenvolvimento do sector e dos territórios rurais.
Quadro 11 – Regulamentação da Medida 1.1
Acção
Regulamento de Aplicação
1.1.1. Modernização e
Capacitação das Empresas
Portaria n.º 289-A/2008, de 11 de Abril
Alterada pelas Portarias n.º 1229-C/2008, de 27 de Outubro, n.º
1553/2008, de 31 de Dezembro e n.º 165-A/2009, de 13 de Fevereiro)
1.1.2. Investimentos de
Pequena Dimensão
No final de 2008 não tinha sido, ainda, regulamentada
1.1.3. Instalação de Jovens
Agricultores
Portaria. n.º 357 -A/2008, de 9 de Maio
Alterada pela Portaria nº 496-A/2008, de 23 de Junho e pela Portaria n.º
1229-A/2008, de 27 de Outubro
Os objectivos da Medida inscrevem-se em cinco linhas, as quais se encontram
sistematizadas nos pontos seguintes:
Incentivar o desenvolvimento de sinergias e dimensão nos investimentos apoiados e
o potencial de alavancagem da inovação e da orientação para o mercado;
Promover o desenvolvimento da competitividade das fileiras, actuando de forma
integrada sobre os factores tangíveis e intangíveis que a desenvolvem e consolidam;
Contribuir para a valorização das empresas de produção agrícola e de
transformação e comercialização de produtos agrícolas através do apoio à sua
modernização e capacitação;
Promover a renovação do tecido empresarial agrícola;
Contribuir para a melhoria das condições de vida e de trabalho.
No que se refere à intervenção sobre as áreas de actividade agrícola, os sectores
prioritários/fileiras estratégicas mantêm-se relativamente ao período de programação
anterior: fruticultura, horticultura, floricultura, olivicultura, viticultura e fileiras de
produtos de qualidade reconhecida (note-se que os projectos de investimento nestes
sectores são discriminados positivamente com um acréscimo de 5 ou 10 % no apoio ao
investimento e, em todos os casos, são privilegiadas as empresas abrangidas por fileiras
estratégicas e que integram planos de investimento com base em Planos Estratégico de
Fileira – PEF).
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Do trabalho empírico realizado, este é um aspecto que levanta dois tipos de percepção:
por um lado, representa um sinal de firmeza da estratégia seguida, reafirmando os
sectores a apostar mas, por outro lado, tem originado descontentamento na medida em
que o Programa desconsiderou outras fileiras consideradas estratégicas pelos agentes do
sector, p.e., leite e carne.
No que se refere aos regimes de apoio, as três Acções têm regimes diferenciados,
sendo que na Acção 1.1.1. existe ainda diferenciação entre Empresas Agrícolas e
Empresas de Transformação e Comercialização (componente 1 e componente 2,
respectivamente) e entre tipologias de investimento e a respectiva dimensão.
Na Acção 1.1.1. os investimentos elegíveis abrangem investimentos materiais e
imateriais que estejam relacionados com a modernização e a inovação das empresas
agrícolas ou de transformação e comercialização. No âmbito desta Medida são, ainda,
elegíveis os custos com acções de formação profissional específicas dos activos que
desenvolvam a sua actividade no âmbito do projecto.
Ainda no âmbito da Acção 1.1.1. existe a figura Projectos de Impacto Relevante (PIR)
que pretende enquadrar os projectos de grande envergadura económica-financeira. Neste tipo de pedido de apoio as regras são ligeiramente diferentes: os
pedidos de apoio podem ser efectuados durante todo o ano, ou seja, não estão limitados à
abertura de concursos; os critérios de selecção são mais rigorosos e exigentes; e, estão
sujeitos a uma avaliação adicional, nomeadamente ao nível dos potenciais impactes sobre
o desenvolvimento regional, sendo realizada directamente pelo Secretariado Técnico da
AG (com o devido apoio de técnicos especializados e das DRAP). Estes projectos são
previstos em número extremamente limitado, no entanto, espera-se que surjam nas áreas
prioritárias de intervenção e que, por isso, contribuam em larga medida para os objectivos
definidos.
Na Acção 1.1.2. os investimentos elegíveis contemplam investimentos materiais de
pequena dimensão (5 a 25 mil Euros).
Do trabalho empírico avultaram os comentários à concepção e implementação desta
Medida, dos quais se salientam os seguintes:
Aspectos positivos
Foi concedida a oportunidade de considerar as despesas efectuadas após 1 de
Janeiro de 2007 para os projectos que tivessem sido aprovados nos concursos cujos
avisos de abertura foram publicados em 2008, e que não estivessem concluídos à
data da aprovação do pedido de apoio.
A formação profissional específica dos activos que desenvolvam a sua actividade
no âmbito do projecto (Acção 1.1.3.) foi considerada uma inovação que terá efeitos
positivos na melhoria da qualidade do exercício da actividade e da qualidade da
formação.
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
A potencial melhoria da formação oferecida surge pelo facto de os produtores
contemplarem, actualmente, uma alternativa à formação demasiado formatada,
generalista e desactualizada que tem vindo a ser desenvolvida (neste contexto, as
empresas e associações com componente dedicada à formação profissional agrícola
terão de conceber cursos com qualidade e conduzidos para as necessidades
específicas dos agricultores).
Contudo, numa outra perspectiva, foi apontado um aspecto negativo: dificuldade
em organizar acções de formação muito específicas dado ser necessário um número
mínimo de formandos para a realização das acções de formação.
A abordagem de fileira sustentada por Planos Estratégicos de Fileira (PEF) foi
considerada um importante instrumento estratégico na medida em que incita à
identificação de orientações e objectivos para as empresas. Contudo, há ainda
incertezas no que respeita ao seu âmbito e aplicação, pelo que seria conveniente
dispor uma definição objectiva dos seus objectivos e orientações para a sua
concepção e aplicação.
Possibilidade de acesso às ajudas mesmo que a actividade seja exercida a tempo
parcial.
Possibilidade de acesso às ajudas no âmbito da primeira instalação mesmo que se
trate de uma pessoa colectiva (sociedade por quotas), neste caso os sócios gerentes
têm de ter mais de 18 e menos de 40 anos e ser detentores da maioria do capital
social.
Aumento do limite máximo de investimento face ao anterior período de
programação (no âmbito do POADR, o limite máximo de investimento era de 450
mil Euros e no PRoDeR o limite máximo de apoio é de 500 mil Euros), permitindo
o estímulo à apresentação de projectos de maior dimensão (co-investimento total de
cerca de 1 milhão de Euros).
A viabilidade económico-financeira do projecto de investimento é avaliada através
do Valor Actualizado Líquido (VAL), verificando-se uma alteração qualitativa na
medida em que passa a ter um carácter plurianual, ao contrário dos quadros de
apoio anteriores, em que eram utilizados orçamentos anuais de tipo global para as
situações sem e com investimento e em que era considerado o valor acrescentado
líquido a custo de factores (VALcf).
Aspectos negativos
Não foi concedida prioridade aos projectos de investimento e às candidaturas à
instalação de Jovens agricultores arquivados no âmbito do POADR, no final do ano
de 2005.
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Os pedidos de apoio ao investimento que tenham sido objecto de parecer favorável
no âmbito do POADR e que não foram aprovados por insuficiência orçamental não
transitaram automaticamente para o ProDeR.
Não foi concedido apoio excepcional para a Instalação de Jovens agricultores que
completaram os 40 anos após a suspensão antecipada da Acção 1.2. do POADR e
que tenham demonstrado a intenção de se candidatar antes dessa suspensão.
Estes três aspectos negativos, recorrentemente referidos pelos interlocutores
auscultados, não puderam ser ultrapassados porque são questões que decorrem da
Regulamentação Comunitária., não dependendo assim da Autoridade de Gestão do
ProDeR.
Inexistência de apoio específico para o licenciamento da actividade pecuária,
nomeadamente, para executar os necessários investimentos em matéria ambiental.
Os projectos de investimento são seleccionados através da Valia global da operação
(VGO) em detrimento da valia global da exploração. A VGO é obtida através da
soma da valia técnico-económicaa (VTE), da Valia estratégicab (VE) e da Valia do
beneficiárioc (VB). Esta questão coloca-se, sobretudo, nos casos em que o projecto
de investimento consiste na substituição de máquinas e de equipamentos.
DINÂMICA DE CANDIDATURAS E DE APROVAÇÃO
No dia 20 de Dezembro de 2005 as medidas de investimento e modernização no
âmbito do POADR foram suspensas, impedido a aprovação de novos projectos de
investimento até ao início da vigência do ProDeR. Os projectos não seleccionados dos
Programas anteriores não puderam passar, regulamentarmente, para o período de
programação actual.
A agravar a situação dos planos de investimento não enquadrados no período de
programação anterior, a implementação do ProDeR tem sido alvo de atrasos
significativos e, consequentemente, caracterizada pela não execução: até ao final de 2008
não foi aprovado qualquer projecto de investimento no âmbito das Medida 1.1., face às
largas centenas de projectos que foram propostos.
No ano de 2008, foram abertos cinco períodos para a apresentação de pedidos de apoio
ao investimento (dois concursos no âmbito da Acção 1.1.1. e três períodos de candidatura
a
Valoriza a capacidade da operação em gerar riqueza, sendo que, nos casos de pedidos de apoio submetidos por concurso é calculada
por comparação entre as RE (rentabilidade da operação) de todas as operações em concurso.
b
Valoriza a contribuição das operações para os objectivos estratégicos nacionais e regionais, nomeadamente os benefícios ambientais
gerados.
c
Valoriza a sua sustentabilidade e o seu grau de integração na fileira.
80
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
para a instalação de jovens agricultores), como se pode constatar no quadro seguinte.
Note-se que o 2º concurso teve início a 4 Novembro e esteve aberto até 31 de Janeiro
2009a 31 de Dezembro, no entanto, para efeitos do Relatório de Avaliação Contínua,
foram contabilizadas apenas as candidaturas entradas até dia 31 de Dezembro de 2008.
Em ambos os concursos, tal como referido atrás, foi possível enquadrar despesas
efectuadas após 1 de Janeiro de 2007 para os projectos não estavam concluídos à data da
aprovação do pedido de apoio.
Como se pode observar no Quadro 12, no ano de 2008, houve cerca de 3.900
candidaturas à Medida 1.1. O número de candidaturas a esta Medida representou cerca de
95% do número total de candidaturas às Medidas de investimento do ProDeR (Eixo 1).
Quadro 12 – Candidaturas da Medida 1.1., até 31/12/2008
Acções
Data do Aviso/Período
Nº
Candidaturas
Montante
Proposto
02/05/08 a 25/07/08
1.497
1.096.884.274,43
04/11/08 a 31/12/08
164
72.336.449,22
12/05/08 a 25/07/08
246
55.245.564,90
01/09/08 a 31/10/08
340
62.191.854,63
01/11/08 a 31/12/08
Abriu a 27/10/2008
(apresentação em contínuo)
12/05/08 a 25/07/08
258
48.356.039,53
1.1.1. Modernização e capacitação das
empresas – PIR
0
0
421
16.840.000,00
1.1.3. Instalação de jovens agricultores
01/09/08 a 31/10/08
527
21.080.000,00
01/11/08 a 31/12/08
386
3.839
15.440.000,00
1.388.374.182,71
1.1.1. Modernização e capacitação das
empresas
1.1.1. Modernização e capacitação das
empresas – Jovens Agricultores
Total
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
As 3.839 candidaturas foram apresentadas por 2.995 candidatos (844 potenciais jovens
agricultores apresentaram, em simultâneo, pedidos de apoio ao investimento, no âmbito
da Acção 1.1.1.). A distribuição regional dos pedidos de apoio apresentados encontra-se
sistematizada no quadro seguinte. O volume de pedidos de apoio apresentados afigura-se
relativamente equilibrado com a excepção das Regiões do Centro e do Algarve, em que
houve um menor número de candidaturas apresentadas e um menor investimento
proposto.
Instituto Superior Técnico
81
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 13 – Distribuição regional projectos investimento Medida 1.1. (a 31.12.2008)
Direcções Regionais de
Agricultura e Pescas
DRAP Alentejo
DRAP Algarve
DRAP Centro
DRAP Lisboa e Vale do Tejo
DRAP Norte
Total
Pedidos de apoio
apresentados
%
N.º
605
24,2
126
5,0
370
14,8
656
26,2
748
29,9
2505
100,0
Investimento proposto
€
465.692.959,11
42.732.479,55
168.370.933,81
368.492.654,78
289.725.155,46
1.335.014.182,71
%
35,2
3,1
12,5
27,6
21,6
35,2
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
Como se pode constatar, através do Quadro 14, houve um grande número de projectos
que teve uma decisão ou um parecer desfavorável (43%), enquanto apenas 20,4% teve
decisão ou parecer favorável.
Quadro 14 – Situação pedidos apoio investimento na Acção 1.1.1. (a 31.12.2008)
Número de
Situação no processo de análise
candidaturas total
#
%
Recepcionado
1
0,0
Para análise, aguarda distribuição
11
0,4
Em análise
695
27,7
Para controlo documental
215
8,6
Em controlo documental
19
0,8
Para 1ª audiência prévia
61
2,4
Em reanálise
10
0,4
Parecer desfavorável
217
8,7
Decisão desfavorável
861
34,4
Parecer favorável
58
2,3
Decisão favorável
16
0,6
Para decisão, no Gestor
43
1,7
Para hierarquização regional
129
5,1
PA em contratação
33
1,3
PA Desistido
136
5,4
Total
2505
100,0
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
De acordo com a Autoridade de Gestão, o grande número de candidaturas com parecer
e decisão desfavorável deveu-se à falta de qualidade das candidaturas. Esta falta de
qualidade deveu-se, de acordo com a AG, à falta de experiência dos projectistas face aos
novos procedimentos e à falta de conhecimento do modelo de avaliação das candidaturas,
o que, de acordo com as Confederações, se deveu a falta de informação clara. A este
efeito, acresceram os problemas com o software utilizado para submeter as candidaturas.
82
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Neste contexto, refira-se que houve a preocupação, por parte da Autoridade de Gestão,
de organizar acções de formação para as Confederações relativas ao preenchimento dos
formulários de candidatura e à forma de submissão dos mesmos e houve, igualmente, a
disponibilização de documentação a projectistas e a potenciais beneficiários. No parecer
das Confederações houve uma falha grave no fluxo de informação entre a Autoridade de
Gestão e os potenciais beneficiários; de facto, apesar do esforço da AG no sentido de
responder a todas as questões colocadas, houve perguntas que não foram respondidas o
ou que foram respondidas de forma contraditória, podendo ter custado ou penalizado em
termos de qualidade a candidatura de diversos potenciais beneficiários.
Os principais motivos para os pareceres desfavoráveis foram os seguintes: questões na
formalização das candidaturas e apresentação de um plano empresarial sem mérito e com
Valor Actualizado Líquido negativo ,ou seja, projectos que não apresentavam qualquer
sustentabilidade pós-investimento.
O ProDeR, face ao Programa Operacional do anterior período de programação, é mais
exigente e complexo, obrigando a uma abordagem mais integrada dos investimentos
(produção, comercialização e valorização).
No que respeita às dinâmicas de adesão, considera-se que é prematuro fazer uma
leitura dado que, em consequência da grande percentagem de pedidos de apoio
reprovados, muitos foram apresentados duas vezes, ou seja, aqueles que viram a sua
candidatura reprovada no primeiro concurso, concorreram novamente o segundo
concurso.
Quadro 15 – Tipologia de beneficiários pedidos apoio Medida 1.1 (a 31.12.2008)
Tipo do Beneficiário
Projectos
apresentados
(n.º)
5
56
4
Agrupamento Complementar de Empresas - ACE
Cooperativa
Entidade privada de utilidade pública
Estabelecimento individual de responsabilidade
limitada
Fundação
Organização de produtores
Produtor individual
Sociedade anónima
Sociedade em comandita
Sociedade em nome colectivo
Sociedade irregular
Sociedade por quotas
Sociedade unipessoal p/ quotas
Total
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
3
1
1
1.279
213
1
10
4
796
132
2.505
Instituto Superior Técnico
83
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Os dados disponíveis não permitem o perfil dos projectos de investimento (p.e.,
componente, natureza do investimento) mas possibilitam uma caracterização elementar
do perfil do potencial beneficiário (cf. Quadro 15).
No que respeita à Acção 1.1.3., no caso de o jovem apresentar somente um projecto de
instalação, associado ou não a um projecto de investimento, a apresentação do pedido não
está sujeito a concurso, no entanto, se o jovem pretender apresentar um projecto de
investimento integrado numa candidatura conjunta ou de fileira estratégica, em
simultâneo à sua candidatura de primeira instalação terá de o fazer na modalidade de
concurso.
51,3%
700
600
500
400
300
19,0%
12,8%
11,7%
200
Alentejo
Algarve
Centro
Lisboa e Vale do Tejo
Norte
4,9%
100
0
Figura 15 – Distribuição do número de candidaturas na Acção 1.1.3
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
No ano de 2008, de acordo com oQuadro 16, nos três períodos de candidatura,
ocorreram 1.334 candidaturas à 1ª instalação de jovens agricultores, distribuídos
regionalmente conforme os dados sistematizados na Figura 15. Como se pode observar, o
predomínio em termos de número de candidaturas apresentadas verificou-se na Região
Norte, uma tendência já registada no período de programação anterior.
Refira-se que, do volume total de candidaturas, 63% dos potenciais beneficiários à 1ª
instalação de jovens agricultores apresentou, em simultâneo, um projecto de
investimento, no âmbito da Acção 1.1.1.
À semelhança do que ocorreu na Acção 1.1.1., mas não com tão elevada expressão, há
que ter em conta a existência de alguma duplicação na entrada de candidaturas à 1ª
instalação, já que cerca de 13% teve parecer desfavorável. Contudo, é prematuro fazer
este tipo de observação já que praticamente 2/3 dos projectos estavam, ainda, em análise
no final de 2008.
84
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Quadro 16 – Situação das candidaturas apresentadas na Acção 1.1.3, (a 31.12.2008)
Situação das candidaturas apresentadas
N.º
Recepcionado, a aguardar distribuição pelo SI
%
2
0,1
824
61,6
Para controlo documental
56
4,2
Em controlo documental
2
0,1
Para 1ª audiência prévia
79
5,9
Em reanálise
13
1,0
Parecer desfavorável
3
0,2
Decisão desfavorável
172
12,9
Parecer favorável
5
0,4
Decisão favorável
20
1,5
Para decisão, no Gestor
21
1,6
PA em contratação
53
4,0
PA Desistido
84
6,3
1.334
100,0
Em análise
Total
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009.
No que respeita ao perfil dos potenciais beneficiários, os dados disponíveis referem-se,
apenas, à tipologia do beneficiário. Neste âmbito refira-se que 86% dos potenciais
beneficiários são produtores individuais, sendo as restantes candidaturas pertencentes a
sociedades por quotas.
MEDIDA 1.3 – PROMOÇÃO DA COMPETITIVIDADE FLORESTAL
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
A Medida “Promoção da competitividade florestal” visa o incremento da
competitividade do sector florestal, numa perspectiva valorizadora das sinergias das subfileiras florestais e, simultaneamente, consagradora do contributo da floresta para a
coesão territorial. Esta medida é concretizada através de três Acções, que prosseguem os
seguintes objectivos:
Requalificação do tecido produtivo;
Promoção do desenvolvimento de novos produtos e mercados;
Optimização do potencial produtivo das estações;
Acréscimo de valor das matérias-primas e dos produtos florestais;
Potenciação da utilização económica de recursos associados às florestas.
Os investimentos apoiados nesta medida decorrem segundo dois eixos principais. Por
um lado, a intervenção nos espaços florestais e, por outro, a modernização das empresas
de primeira transformação e do tecido produtivo florestal. Em Agosto de 2008 foram
Instituto Superior Técnico
85
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
publicadas as portarias que regulamentam o acesso aos apoios previstos nas Acções 1.3.1
– Melhoria Produtiva dos Povoamentos, 1.3.2 – Gestão Multifuncional e 1.3.3 –
Modernização e Capacitação das Empresas Florestais (Quadro 17).
Quadro 17 – Regulamentos de aplicação das Acções da Medida 1.3.
Acção
Regulamento de aplicação
1.3.1. Melhoria produtiva dos
povoamentos florestais
Portaria n.º 828/2008, de 8 de Agosto, com as correcções introduzidas pela Declaração de Rectificação n.º 58/2008 e as alterações
introduzidas pela Portaria n.º 147/2009, de 6 de Fevereiro.
1.3.2. Gestão multifuncional
Portaria n.º 821/2008, de 8 de Agosto.
1.3.3. Modernização e capacitação
das empresas florestais
Portaria n.º 846/2008, de 12 de Agosto, com as correcções introduzidas pela Declaração de Rectificação n.º 59/2008.
A Acção 1.3.1. assenta na promoção da gestão dos povoamentos florestais, baseada na
gestão activa e profissional de acordo com um plano de gestão (PGF). O objectivo desta
acção inscreve-se no aumento da produtividade dos povoamentos florestais e
consequentemente do valor económico das explorações florestais, por via dos
investimentos na beneficiação de povoamentos florestais (reconversão de povoamentos
mal adaptados e melhoria de povoamentos florestais), sendo ainda previsto o apoio à
instalação de parques de recolha de matérias-primas e a aquisição de equipamentos de
corte, quando associados a outras despesas.
É também preconizada nesta Acção a utilização de materiais florestais de reprodução
de qualidade, prevendo-se o apoio ao investimento para a instalação de pomares de
sementes, progenitores familiares, clones e mistura clonal. Em suma, trata-se de criar as
condições necessárias para a gestão florestal sustentável numa óptica da sua certificação.
Esta acção também prevê incentivos para a valorização económica de subprodutos e
resíduos da exploração florestal, no quadro de desenvolvimento do mercado emergente
da biomassa para a produção de energia.
Numa perspectiva da promoção da gestão multifuncional dos espaços florestais, a
Acção 1.3.3 apoia um conjunto vasto de investimentos que visam a diversificação das
actividades nas explorações florestais, promovendo a utilização e a valorização
económica dos recursos associados à floresta e aos espaços florestais, tais como a gestão
cinegética em zonas de caça turísticas e associativas, a gestão de pesca nas águas
interiores, a apicultura e a produção de cogumelos silvestres, de plantas aromáticas,
condimentares e medicinais e de frutos silvestres.
Num outro contexto, a jusante, surge a Acção 1.3.3, a qual enquadra os apoios para a
requalificação do tecido empresarial ao nível da exploração, comercialização e primeira
transformação das matérias-primas florestais. Neste quadro, são apoiados os investimentos apresentados por microempresas e PME (na sub-fileira da cortiça) para as
86
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
actividades de extracção ou abate, concentração e comercialização de cortiça e de
material lenhoso (incluindo a biomassa florestal e a gema de pinheiro), bem como para os
investimentos na modernização das indústrias de primeira transformação destas matériasprimas. Esta Acção apoia ainda a formação profissional dos colaboradores, na lógica da
modernização do tecido empresarial para a competitividade do sector florestal.
No que se refere aos regimes de apoio, as três Acções apresentam regimes
diferenciados, embora com um denominador comum assente na modulação em função da
localização geográfica da intervenção, que prevê a majoração de 10% dos níveis de apoio
nas zonas desfavorecidas, em algumas situações. Na Acção 1.3.1 é feita uma
diferenciação em função da tipologia do investimento, enquanto que na Acção 1.3.2 essa
diferenciação tem lugar em função do tipo de beneficiário. No caso da Acção 1.3.3, o
regime de apoios é diferenciado em função da tipologia do investimento e da política de
coesão regional (classificação NUTSII do EUROSTAT e nos termos da Decisão n.º
2006/595/CE, da Comissão de 4 de Agosto – regiões de convergência). No caso concreto
da componente 4 (primeira transformação de cortiça), existe ainda uma diferenciação
positiva para os investimentos inseridos em zona de produção suberícola (zonagem de
distribuição do sobreiro definida no anexo I da Portaria n.º 846/2008, de 12 de Agosto).
Na Acção 1.3.1. são privilegiados os apoios a intervenções integradas, com prioridade
para os projectos de melhoria da produtividade florestal localizados em zonas de
intervenção florestal e em áreas agrupadas privadas ou de baldios, que tenham em conta a
zonagem estabelecida pela Estratégia Nacional para as Florestas e correspondam às
funções principais estabelecidas nos Planos Regionais de Ordenamento Florestal. Os
investimentos elegíveis têm um limite máximo de 500 mil euros por beneficiário, com
excepção para as áreas agrupadas, Órgãos de Administração dos Baldios ou suas
associações, fundos de investimento imobiliário florestais e organismos da administração
central e órgãos da administração local e suas associações, cujo limite estabelecido é de 1
milhão de euros. No caso especifico das ZIF, o limite máximo dos apoios cifra-se em 2,5
milhões de euros.
Na Acção 1.3.2. os investimentos elegíveis visam a promoção do aproveitamento dos
sistemas multifuncionais, por via da valorização dos recursos endógenos, numa lógica do
desenvolvimento rural nas zonas desfavorecidas. Assim, o regime de apoios adoptado
estabelece um limite de apoio cifrado em 75 mil euros por beneficiário, excepto para as
Zonas de Intervenção Florestal, entidades gestoras de zonas de caça associativa e
turísticas e de zonas de pesca desportiva cujo limite máximo ascende a 150 mil euros.
Na Acção 1.3.3. as despesas elegíveis visam apoiar investimentos materiais e
imateriais relacionados com a extracção ou abate das matérias-primas florestais e a sua
concentração e comercialização (construção, adaptação e modernização de instalações e
equipamentos), bem como a indústria de primeira transformação destas matérias-primas e
com os respectivos processos de certificação, desde que reconhecidos. São ainda apoiadas
as despesas com acções de formação profissional específicas dos activos das empresas
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87
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
que desenvolvam a sua actividade no âmbito do projecto. O montante mínimo de
investimento proposto elegível deve ser superior ou igual a 25.000€, cujos limites
máximos de apoio por projecto de investimento vão desde 275.000€ para as componentes
1 e 2 (extracção e colheita de matérias-primas florestais) até 2 M€ para a componente 4
(primeira transformação de cortiça). Refira-se que quando os investimentos estão
localizados em região de convergência e região fora de convergência, considera-se para
efeitos de determinação do valor dos apoios, que o nível de apoio seja determinado por
rubrica de investimento em função da localização do mesmo.
No que respeita aos trâmites processuais, a Autoridade de Gestão preparou as normas
para Concurso, Recepção, Análise e Decisão dos Pedidos de Apoio e de Pagamento
relativa às três Acções da Medida 1.3 (normas n.º N58/D2/131/2/2008,
N64/D2/132/2/2008 e N51/D2/133/2/2008). Foram ainda preparadas as normas relativas
à Análise dos Pedidos de Apoio - Utilização da Cartografia Digital (N59/D2/131/2/2008)
para a Acção 1.3.1 e para a Análise dos Pedidos de Apoio - Até à determinação da VGO
(N52/D2/133/4/2008) para a Acção 1.3.3.
Do trabalho empírico avultaram os comentários à concepção e implementação desta
Medida, dos quais se salientam os que são apresentados de seguida.
Aspectos positivos
A perspectiva de intervenção integrada por parte da medida 1.3, que permite
intervenções a montante e a jusante da fileira florestal, consagrando todas as
subfileiras do sector.
A valorização do planeamento territorial no enquadramento das ajudas, quer por via
da Estratégia Nacional para as Florestas e dos Planos Regionais de Ordenamento
Florestal, quer por via dos objectivos de convergência da política regional e das
zonas desfavorecidas da política de desenvolvimento rural. A floresta e o sector
florestal é, deste modo, encarada como um factor de coesão territorial.
A formação profissional específica dos activos que desenvolvam a sua actividade
no âmbito do projecto de investimento para a modernização e capacitação das
empresas florestais foi considerada uma inovação que terá efeitos positivos na
melhoria da qualidade do exercício da actividade laboral e consequentemente da
produtividade da empresa.
A valorização das Zonas de Intervenção Florestal como solução efectiva para a
intervenção no território, por via da majoração das ajudas e dos limites máximos do
apoio.
A possibilidade de acesso às ajudas por parte das entidades gestoras de zonas de
caça associativas e turísticas e de zonas de pesca desportiva na gestão
multifuncional dos espaços florestais, é encarado como o reconhecimento da
importância do papel destes parceiros sociais no desenvolvimento rural.
88
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
A obrigatoriedade de apresentação do Plano de Gestão Florestal para os
investimentos dirigidos à melhoria dos povoamentos florestais é uma condição de
garantia de sustentabilidade técnica das intervenções e constitui um passo
importante com vista à certificação da gestão.
Aspectos negativos
As demoras na abertura dos concursos às candidaturas às acções 1.3.1 e 1.3.2, com
as repercussões na capacidade de intervenção no terreno em 2009.
As demoras na operacionalização dos Planos de Gestão Florestal motivaram a
publicação de um regime de excepção para a sua apresentação no quadro da Acção
1.3.1, de acordo com a Portaria n.º 147/2009, de 6 de Fevereiro. Esta situação
condicionou a admissão de candidaturas a esta Acção.
Os projectos de investimento são seleccionados através da Valia Global da
Operação (VGO) em detrimento da valia global da exploração. A VGO é obtida
através da soma da valia técnico-económica (VTE), da Valia Estratégica (VE) e da
Valia do Beneficiário (VB) (conceitos definidos acima na descrição da Acção 1.1).
Papel pouco interventivo da Autoridade Florestal Nacional quer ao nível da
avaliação e decisão dos projectos de investimento, quer ao nível do apoio técnico.
A dispersão dos apoios à actividade florestal pelas múltiplas Acções do ProDeR.
DINÂMICA DE APROVAÇÃO E DE EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA
Todas as Acções da Medida 1.3 foram objecto de abertura de candidaturas ainda
durante 2008, conforme se apresenta no Quadro 18.
Quadro 18 – Avisos de abertura de concurso da Medida 1.3. (2008)
Acções
Aviso
Período Concurso
Montante
Concurso
1.3.1.
Melhoria produtiva dos
povoamentos
01-131-2008,
de 31.10.2008
10/11/08 a 10/02/09
16.000.000,00€
1.3.2.
Gestão multifuncional
01-132-2008,
de 14.11.2008
02/12/08 a 15/03/09
4.000.000,00€
1.3.3.
Modernização e capacitação
das empresas florestais
01-133-2008,
de 10.10.2008
23/10/08 a 15/12/08
10.000.000,00€
Foram ainda disponibilizadas as orientações técnicas específicas relativas aos pedidos
de apoio que respeitam os concursos das três Acções da Medida 1.3.
Como se pode observar no Quadro 19, no ano de 2008, na Medida 1.3, apenas a Acção
1.3.3. admitiu candidaturas. Esta Acção recolheu 155 candidaturas (tendo-se registado
Instituto Superior Técnico
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
uma desistência, cujo valor de investimento proposto se cifrou em 462.070,00€) com um
valor proposto de 80.170.325,67€ para uma dotação orçamental de 10 M€ (cf. Aviso para
a apresentação de pedidos de apoio n.º 01/Acção 133/2008).
Quadro 19 – Candidaturas à Medida 1.3. (2008)
Acções
1.3.3.
Modernização e capacitação
das empresas florestais
Data do Aviso/período
Nº
Candidaturas
23/10/08 a 15/12/08
155
Montante Proposto
80.170.325,67€
A análise que se segue respeita às 154 candidaturas que seguiram para análise nas
Direcções Regionais de Agricultura e Pescas.
Da análise das candidaturas admitidas a concurso em 2008, verifica-se que a grande
maioria (78%) correspondem a sociedades por quotas, sendo que prevalecem as
candidaturas com origem em micro-empresas (137 candidaturas, 89%). Refira-se que a
maioria das empresas que apresentaram pedidos de apoio na Acção 1.3.3 tem como
actividade principal a exploração florestal.
Quadro 20 – Tipologia das entidades candidatas à Acção 1.3.3.
Tipo de Entidade
N.º Candidaturas
Sociedade por quotas
120
77,9%
Sociedade unipessoal por quotas
19
12,3%
Sociedade anónima
8
5,2%
Estabelecimento individual de responsabilidade limitada
5
3,2%
Entidade privada de utilidade pública
2
1,3%
Fonte: Autoridade de Gestão, 2009.
A grande maioria das 154 candidaturas recepcionadas em 2008 incidiu sobre a
Componente 1 – Colheita, recolha, concentração e triagem de material lenhoso (incluindo
biomassa florestal e resina). Verificou-se que das 132 candidaturas desta componente
(85,7% do total), 21 candidaturas (13,6% do total) também incluem a colheita, recolha,
concentração e triagem de biomassa florestal, sendo que 13 (8,4% total) são específicas
para a colheita, recolha, concentração e triagem de biomassa florestal. Ainda ao nível da
recolha, a Componente 2 – Extracção, recolha e concentração de cortiça nas unidades de
produção recebeu 5 candidaturas (3,2% do total).
90
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Quadro 21 – Dimensão das empresas candidatas à Acção 1.3.3.
Tipo de Entidade
N.º Candidaturas
Micro-empresas
137
(89,0%)
Pequenas empresas
14
(9,1%)
Empresas médias
2
(1,3%)
Não PME
1
(0,6%)
Fonte: Autoridade de Gestão, 2009.
Na transformação, a Componente 3 – Primeira transformação de material lenhoso
(incluindo biomassa florestal e resina) recebeu 22 candidaturas (14,2% total), das quais
11 (7,1%) contemplam a primeira transformação de material lenhoso (inclui um pedido
de apoio para a primeira transformação de biomassa florestal) e 10 são exclusivas para a
primeira transformação de biomassa florestal.
Quadro 22 – Distribuição regional dos pedidos de apoio à Acção 1.3.3.
NUTSII
PA
Investimento
C1
C1a
C2
C3
C3a
C4
Norte
29
13.819.926,04 €
21
7
-
3
4
3
Centro
97
37.776.421,03 €
84
19
2
6
4
1
Lisboa
3
9.127.863,47 €
1
-
-
-
1
1
Alentejo
21
15.136.586,81 €
13
6
2
2
1
3
Algarve
4
3.847.457,32 €
0
2
1
-
1
1
Total
154
79.708.254,67 €
119
34
5
11
11
9
Fonte: Autoridade de Gestão, 2009.
Legenda: Acção 1.3.3 – Componentes de investimento
PA – Pedidos de Apoio
Investimento – Investimento proposto
C1 – Colheita, recolha, concentração e triagem de material lenhoso (incluindo resina)
C1a – Colheita, recolha, concentração e triagem de biomassa florestal
C2 – Extracção, recolha e concentração de cortiça nas unidades de produção
C3 – Primeira transformação de material lenhoso (incluindo resina)
C3a – Primeira transformação de biomassa florestal
C4 – Primeira transformação de cortiça
No que respeita aos pedidos de apoio à primeira transformação de cortiça
(Componente 4), foram recebidos 9 projectos de investimento (5,8% total), dos quais 5
estão localizados em região de produção suberícola, nos termos da Portaria n.º 846/2008.
O regime de apoios desta Acção discrimina de forma positiva o nível de apoio dos
projectos de investimento localização nas regiões de convergência (NUTS II – Norte,
Centro, Alentejo e Algarve). A tabela seguinte apresenta a distribuição regional dos 154
pedidos de apoio recepcionados durante 2008, onde se pode verificar que 95% dos
pedidos de apoio localizam-se nas Regiões de Convergência.
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91
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 23 – Distribuição regional dos pedidos de apoio na Acção 1.3.3
Tipologia
T1
T2
T3
T4
T5
T6
T7
T8
T10
T11
T12
T13
T14
T16
T17
T18
T19
T20
Total
Microempresa
1
10
4
2
1
16
5
20
2
9
133
124
8
35
2
1
7
8
388
Pequena
Média
3
1
1
1
5
1
4
3
3
14
10
1
1
1
7
1
2
2
56
10
Não-PME
1
1
2
1
1
1
2
Total
1
14
4
4
2
22
7
26
6
12
149
136
8
43
2
1
9
10
456
Fonte: Autoridade de Gestão, 2009.
T1 – Aquisição de patentes, licenças, seguros de construção e de incêndio; T2 – Certificação segundo norma NP EN
ISO 14001:2004; T3 – Edifícios e outras construções afectos a investimentos para a utilização de energias renováveis e
valorização/reutilização de sub-produtos; T4 – Edifícios e outras construções afectos a áreas não directamente
produtivas (qualidade e outros); T5 – Edifícios e outras construções afectos ao cumprimento de novas normas
ambientais e de higiene; T6 – Edifícios e outras construções afectos ao processo produtivo e a áreas administrativas
essenciais; T7 – Equipamento administrativo e mobiliário incluindo equipamento informático; T8 – Equipamentos
afectos a áreas não directamente produtivas (qualidade e outros); T10 – Equipamentos afectos ao cumprimento de
novas normas ambientais e de higiene; T11 – Equipamentos de transporte interno: T12 – Equipamentos produtivos;
T13 – Estudos e trabalhos de consultoria; T14 – Formação; T16 – Fundo de Maneio (Não elegíveis); T17 – Terrenos,
prédios urbanos, despesas pré-financiamento, comissões, indemnizações e outras (Não elegíveis); T18 – Outras
Certificações; T19 – Software; T20 – Vedação e preparação de terrenos.
Constata-se que a Região Centro detém a maioria dos projectos de investimento
apresentados (97 PA e 37.776.421,03€ de investimento proposto - 63% e 47% do total,
respectivamente), com forte expressão na Componente 1, o que encontra explicação no
facto de ser esta a região em que se encontram as principais áreas de exploração de
pinheiro-bravo e eucalipto.
Desta análise merece igualmente destaque o peso específico que a subfileira da
biomassa florestal está a adquirir por todo o país, que apresenta um volume significativo
de pedidos de apoio, quer na recolha quer na primeira transformação. De todo o modo, a
região Centro lidera o volume de pedidos de apoio (C1a e C3a).
Os pedidos de apoio relativos às componentes da sub-fileira da cortiça (Componentes
2 e 4) têm a sua área de incidência preferencial nos territórios de produção suberícola,
sendo que na Componente 4 – Primeira transformação de cortiça, 1/3 dos projectos de
92
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
investimento localiza-se no pólo industrial de transformação de cortiça de Santa Maria da
Feira, na região Norte.
A base de dados disponibilizada pela Autoridade de Gestão do ProDeR à Equipa de
Avaliação não permitiu quer a estimativa do investimento proposto por componente de
investimento, quer a análise por tipo de despesa elegível. Este é um aspecto que deverá
ser considerado na revisão do Sistema de Informação do ProDeR.
Da análise da base de dados foi ainda possível constatar que prevalecem os pedidos de
apoio para investimentos em “Equipamentos produtivos (investimento material)” (97%
PA) e para os “Estudos e trabalhos de consultoria (investimento imaterial)” (88% PA).
MEDIDA 1.6 – REGADIOS E OUTRAS INFRA-ESTRUTURAS COLECTIVAS
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
A Medida 1.6. Regadios e outras infra-estruturas colectivas, vem dar resposta às
dimensões-problema identificadas no Plano Estratégico Nacional, no âmbito do regadio:
escassez de água com qualidade para rega; reduzida capacidade de armazenamento, infraestruturas obsoletas, factores que limitam o aumento da produtividade e da
competitividade. Em suma, a Medida 1.6. vem, em termos gerais, reestruturar e modernizar as infra-estruturas de base (rede de rega incluída) ao sector agrícola, tendo em conta
que a disponibilidade de água é um factor determinante para a competitividade do sector.
Esta Medida, relativa aos Regadios e outras infra-estruturas colectivas contempla as
seguintes acções:
1.6.1. Desenvolvimento do Regadio: disponibiliza apoios para a conclusão de projectos
já iniciados e para a implementação de novas áreas de regadio, desde que considerados
prioritários (com interesse relevante e que permitam desenvolver a competitividade,
sobretudo, em produtos ligados às fileiras estratégicas). Para além do regadio
propriamente dito, esta Acção apoia projectos que têm como objectivo melhorar a
estrutura fundiária nas áreas de regadio (dotar de energia eléctrica, requalificar
caminhos agrícolas, etc.).
1.6.2. Regadio de Alqueva: disponibiliza os apoios necessários à concretização do
plano de infra-estruturação do regadio do Alqueva. Esse plano contempla intervenções
quer ao nível das melhorias fundiárias, quer ao nível do fornecimento de água aos
prédios rústicos incluídos nos blocos de rega.
1.6.3. Sustentabilidade dos Regadios Públicos: disponibiliza apoios para melhorar e
modernizar os aproveitamentos hidroagrícolas existentes, de forma a promover uma
melhor gestão da água e a sua utilização mais eficiente.
1.6.4. Modernização dos Regadios Colectivos Tradicionais: disponibiliza apoios, tal
como o nome indica, para a preservação de sistemas tradicionais de rega, desde que
demonstrado o seu interesse económico, social e ambiental.
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93
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1.6.5. Projectos Estruturantes: disponibiliza apoios para a construção/instalação de
infra-estruturas (caminhos agrícolas, electrificação e requalificação ambiental)
fundamentais à viabilização de projectos de investimento no âmbito de planos
integrados de desenvolvimento de um território.
Quadro 24 – Regulamentação da Medida 1.6.
Acção
Regulamento de aplicação
1.6.1. Desenvolvimento do Regadio
Portaria n.º 964/2008
Rectificada pela Declaração de Rectificação nº 66/2008
1.6.2. Regadio de Alqueva
Portaria n.º 820/2008
1.6.3. Sustentabilidade dos Regadios
Públicos
Portaria n.º 1137-A/2008
1.6.4. Modernização dos Regadios
Colectivos Tradicionais
Até ao final de 2008 não tinha sido regulamentada.
1.6.5. Projectos Estruturantes
Até ao final de 2008 não tinha sido regulamentada.
Os principais objectivos desta Medida, veiculados através das cinco Acções são os
seguintes:
Contribuir para o aumento da disponibilização de água, através do aumento das
áreas equipadas, de forma a valorizar e racionalizar a utilização da água e, assim,
assegurar o seu uso mais eficiente;
Apoiar o desenvolvimento do regadio, incluindo a rede secundária de rega
associada ao Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva (EFMA);
Melhorar a eficiência e a gestão das infra-estruturas hidro-agrícolas existentes,
visando prioritariamente a sua modernização;
Intervir sobre algumas barragens hidro-agrícolas tendo em vista o cumprimento de
novas normas de segurança;
Melhorar as infra-estruturas viárias e de electrificação, entre outras, e proceder à
reorganização da propriedade e das explorações;
Contribuir para a eco-eficiência e redução da poluição através do apoio à
requalificação ambiental;
Contribuir para o aumento da competitividade das explorações e para o
desenvolvimento das fileiras estratégicas.
Esta Medida actua, sobretudo, ao nível da competitividade da agricultura nacional,
nomeadamente das fileiras estratégicas tendo subjacentes os princípios de salvaguarda
dos valores naturais e da paisagem, de garantia de uma utilização adequada e sustentável
94
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2 de Junho de 2009
da água, das infra-estruturas e do solo, de garantia no cumprimento da Directiva Quadro
da Água (DQA).
Esta Medida assume particular importância porque a área total irrigável no Continente
é muito baixa face ao seu potencial (16%), sendo necessário um esforço no investimento
no aumento da área de regadio, bem como na racionalização da gestão e uso da água.
O Empreendimento de Fins Múltiplos de Alqueva (EFMA), no âmbito desta Medida, é
considerado como um dos instrumentos determinantes do desenvolvimento desses
objectivos, destacando-se pela sua dimensão (área de rega projectada com 110 mil
hectares). A sua concretização deverá duplicar a área de regadio de iniciativa estatal.
Com os apoios definidos no âmbito das Acções da Medida 1.6., espera-se ganhos de
rendimento e de competitividade agrícolas com base no desenvolvimento de
infra-estruturas e na evolução diferenciada dos sistemas de agricultura, sobretudo, para os
sistemas baseados em actividades de produção agrícola de regadio; e na interligação com
projectos de inovação e de desenvolvimento empresarial, sobretudo, com carácter
estruturante para o desenvolvimento económico e social.
No tocante à apreciação da Medida, no trabalho empírico realizado foram levantados
os seguinte três comentários-chave.
Inexistência de um Plano Nacional de Regadios que defina prioridades em termos
de reabilitação e implementação de perímetros de rega articulados com as
produções, nomeadamente aquelas inseridas em fileiras estratégicas, numa lógica
de aumento da área regada e de aumento da eficiência na utilização da água.
Excessivo peso financeiro da Medida. O ProDeR prevê uma verba de,
aproximadamente, 812 M€ para a aplicação desta Medida, sendo 534 M€ votados à
Acção 1.6.2. – Regadio do Alqueva, valor que representa cerca de 65% e 12% da
Despesa Pública disponível, respectivamente, na Medida e no Programa.
Respeito pelos critérios de selecção dos projectos, designadamente, no âmbito da
Acção 1.6.2., tendo em conta que há apenas um único beneficiário, embora esteja
previsto em termos regulamentares que podem beneficiar dos apoios a EDIA Empresa de Desenvolvimento e Infra-Estruturas do Alqueva, S. A. e as Associações
de beneficiários e regantes ou outras pessoas colectivas que, estatutariamente,
visem actividades relacionadas com o regadio na área do Alqueva.
O primeiro comentário surge em relação à evidente necessidade de reestruturação e
modernização das infra-estruturas de apoio à actividade agrícola, designadamente, em
termos de capacidade das redes de rega e uso eficiente da água. Neste contexto, era útil
poder contar com um documento orientador que estabelecesse as prioridades de
intervenção, complementando os critérios de selecção definidos nas diversas Acções.
Neste sentido, ao abrigo do Regulamento da Acção 1.6.1. – Desenvolvimento do
Regadio, deveria ser aberta a possibilidade de ser concedidas ajudas à elaboração do
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95
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Avaliação Contínua do ProDeR
Plano Nacional de Regadios pela Direcção Geral de Agricultura e Desenvolvimento
Rural (DGADR), enquanto Autoridade Nacional do Regadio.
Relativamente ao segundo comentário, há que ter em conta que o Empreendimento de
Fins Múltiplos de Alqueva tem uma relevância estruturante no desenvolvimento de
algumas fileiras estratégicas que operam naquela zona e que trata de um projecto
multisectorial (fornecimento de água para explorações agrícolas e florestais, agroindústria e outra indústria, turismo, abastecimento de água doméstica).
No que se refere ao terceiro comentário, o Programa tem, neste período de
programação, a oportunidade para sensibilizar e estimular as associações de regantes e
outras entidades isoladas ou em parceria com os organismos da Administração Central ou
local a apresentar projectos em várias vertentes dotadoras de factores de modernização e
de competitividade (disponibilização de água, melhores acessibilidades, electrificação,
etc.).
DINÂMICA DE APROVAÇÃO E DE EXECUÇÃO FÍSICA E FINANCEIRA
Das três Acções regulamentadas, apenas uma teve um período de candidatura aberto
em 2008, a Acção 1.6.2. – Regadio do Alqueva. A apresentação dos pedidos de apoio
teve início a 31 de Outubro de 2008 e processa-se em contínuo.
Até ao final de 2008, foram apresentados e aprovados, pelo Secretariado Técnico da
Autoridade de Gestão, 4 projectos no Concelho de Beja (Cuba Oeste e Vidigueira,
Brinches, Ferreira, Figueirinha e Valbom e Orada Amoreira). Estes 4 projectos, que se
encontravam em execução no final de 2008 (data de contrato em 26 de Dezembro de
2008), comprometeram cerca de 21% dos montantes disponíveis na Acção. Note-se que
esta Acção foi a única que teve execução no ProDeR até ao final de 2008, no âmbito do
Eixo 1.
Quadro 25 – Aprovação de projectos na Acção 1.6.2. (2008)
Beneficiário
EDIA - Empresa de
Desenvolvimento e
Infra-estruturas do
Alqueva, S.A.
Data do
entrada
Execução 2008 (€)
Custo Total
Custo Elegível
Despesa
Pública
FEADER
2008-11-03
26.088.886
26.088.886
26.088.886
19.566.665
2008-11-05
33.054.872
32.676.123
32.676.123
24.507.092
2008-11-05
33.410.068
33.289.306
33.289.306
24.966.980
2008-11-17
19.270.859
19.270.859
19.270.859
14.453.144
Total
111.824.685
111.325.174
111.325.174
83.493.881
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009
Relativamente ao grau de cumprimento dos objectivos fixados, a análise que se segue
incide apenas sobre os indicadores de realização por não haver ainda nesta fase,
elementos que permitam dar resposta aos indicadores de resultados.
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Como se pode observar no Quadro 26 foram, apenas, executados 4,17% e 4,23% do
montante disponível, respectivamente em termos de despesa pública e FEADER. A
execução financeira, no final de 2008, era bastante baixa. No entanto, deve ter-se em
conta que os projectos foram contratados a dois meses do final do ano.
Quadro 26 – Indicadores de execução financeira da Medida 1.6. (2008)
Indicador
Despesa Pública
realizada (€)
Total Medida
FEADER (€)
Total Medida
Acção
Candidaturas
2008
% Meta
Meta
1.6.2.
22.265.034,91
4,17
533.795.052, 00
1.6.
22.265.034,91
2,74
812.035.723,00
1.6.2.
16.932.624,72
4,23
400.000000,00
1.6.
16.932.624,72
2,78
608.500.000,00
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009
O Quadro 27 apresenta a realização física da Medida até ao final de 2008.
Quadro 27 – Indicadores de realização física da Medida 1.6 (2008)
Tipo de
Indicador
Realização
(output)
Indicador
Medida/
Acção
Candidaturas
2008
% Meta
Meta
N.º operações apoiadas (n.º de regadios)
1.6.
4
1,4-1,1
290 - 350
Volume total de investimento (M€)
1.6.
39
4,9-4,6
800 - 850
1.6.2.
39
32,5-26,0
120 - 150
Acção
Fonte: Autoridade de Gestão do ProDeR, 2009
Os dados disponibilizados à Equipa de Avaliação não permitem a avaliação da
concretização de outros indicadores de realização, nomeadamente, área e número de
explorações agrícolas beneficiadas pelos 4 projectos em execução.
EIXO 2
O Subprograma 2 – Gestão Sustentável do Espaço Rural, integra-se no Eixo temático
do PENDR, Melhoria do Ambiente e da Paisagem Rural, designado por Eixo 2, e visa
contribuir para os seguintes objectivos principais/estratégicos do PENDR:
Proteger os valores ambientais e paisagísticos em zonas agrícolas e florestais da
Rede Natura 2000 e outras;
Proteger os recursos hídricos e do solo;
Contribuir para a atenuação das alterações climáticas;
Contribuir para o uso continuado e sustentável das terras agrícolas em zonas
desfavorecidas.
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Para a prossecução destes objectivos principais/estratégicos foi definido o conjunto de
Medidas e Acções que se apresentam no Quadro 28 e que no seu conjunto permitem a
definição dos objectivos operacionais apresentados na mesma.
Quadro 28 – Eixo 2/ Subprograma 2 – Objectivos operacionais, Medidas/ Acções
Objectivos operacionais
Medida/Acção
2.1. Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas Desfavorecidas
Acção 2.1.1. Manutenção da Actividade Agrícola fora da Rede
Natura
Acção 2.1.2. Manutenção da Actividade Agrícola em Rede Natura
1. Preservação da actividade
agrícola e florestal nas zonas
desfavorecidas;
2. Incentivo à opção por modos
de produção sustentáveis no
âmbito das actividades
agrícola e florestal;
3. Protecção da diversidade
genética e de sistemas de alto
valor natural e paisagístico,
associados aos sistemas de
produção agrícola e florestal;
4. Melhorar a sustentabilidade
dos povoamentos florestais;
5. Promoção de eco-eficiência e
redução da poluição.
2.2. Valorização de Modos de Produção
Acção 2.2.1. Alteração de Modos de Produção Agrícola
Acção 2.2.2. Protecção da Biodiversidade Doméstica
Acção 2.2.3. Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos
2.3. Gestão do Espaço Florestal e Agro-Florestal
Acção 2.3.1. Minimização de riscos
Acção 2.3.2. Ordenamento e Recuperação de Povoamentos
Acção 2.3.3. Valorização Ambiental dos Espaços Florestais
2.4. Intervenções Territoriais Integradas (ITI)
Acção 2.4.1. Apoio à Gestão das ITI
Acção 2.4.2. Programas de Gestão para ITI
Acção 2.4.3. ITI Douro Vinhateiro
Acção 2.4.4. ITI Peneda – Gerês
Acção 2.4.5. ITI Montesinho-Nogueira
Acção 2.4.6. ITI Douro Internacional
Acção 2.4.7 ITI Serra da Estrela
Acção 2.4.8. ITI Tejo Internacional
Acção 2.4.9. ITI Serras de Aire e Candeeiros
Acção 2.4.10. ITI Castro Verde
Acção 2.4.11. ITI Costa Sudoeste
O Subprograma 2 inclui as novas medidas compensatórias tal como previstas no
ProDeR e que correspondem às acções Manutenção da Actividade Agrícola fora da Rede
Natura (2.1.1) e Manutenção da Actividade Agrícola em Rede Natura (2.1.2) que compõe
a medida 2.1 Manutenção da Actividade Agrícola em Zona Desfavorecida.
Este subprograma inclui ainda as novas medidas agro-ambientais consagradas no
ProDeR e que correspondem às acções: Alterações de Modo de Produção Agrícola
(2.2.1) e Protecção da Biodiversidade Doméstica (2.2.2) que integram a medida 2.2 do
subprograma, Valorização de Modos de Produção, e as 10 intervenções territoriais
integradas que compõem a medida 2.4 do subprograma, Intervenções Territoriais Integradas (Douro Vinhateiro, Peneda-Gerês, Montesinho-Nogueira, Douro Internacional,
Serra da Estrela, Tejo Internacional, Serras de Aires e Candeeiros, Castro Verde, Costa
Sudoeste).
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A medida Valorização de Modos de Produção contém ainda uma Acção, para além das
elencadas acima como as novas medidas agro-ambientais do ProDeR, que visa a Conservação e Melhoramento dos Recursos Genéticos.
Todas as Acções da Medida 2.3. foram objecto de abertura de concurso para a apresentação de pedidos de apoio durante 2008, com a excepção das Sub-acções 2.3.1.2. e
2.3.3.1. Pese embora os concursos tenham aberto em finais de 2008, os primeiros pedidos
de apoio foram recepcionados apenas em 2009, pelo que não se procede à análise dos
mesmos.
A dotação orçamental do subprograma representa cerca de 40% da despesa pública
total a realizar no âmbito do programa, sendo que, dos 1 776 806 306 Euros de despesa
pública a realizar, 81,5% resulta da contribuição FEADER (1 448 105 873 Euros).
De um modo genérico verificou-se que na perspectiva dos beneficiários há um
desequilíbrio orçamental entre o Eixo 1 e o Eixo 2, sendo referido que o primeiro tem um
peso excessivo. Não foi, contudo, possível concluir a distribuição orçamental que
correspondesse aos anseios dos beneficiários. Este desequilíbrio é ainda agravado, de
acordo com os beneficiários, pelo montante que os compromissos transitados representam
em termos da despesa pública a realizar no Eixo 2.
MEDIDA 2.1 – MANUTENÇÃO DA ACTIVIDADE AGRÍCOLA EM ZONAS DESFAVORECIDAS
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
Esta medida destina-se a desincentivar o abandono agrícola em zonas desfavorecidas,
territórios com desvantagens naturais, na acepção do artigo 3º da directiva 75/268/CEE.
O apoio às zonas desfavorecidas através da medida “Manutenção da Actividade
agrícola em Zonas Desfavorecidas” aplica-se em zonas de montanha e restantes zonas
desfavorecidas sendo majorado em territórios da Rede Natura 2000 inseridos nas
mesmas.
A medida integra as seguintes acções:
Manutenção da Actividade Agrícola fora da Rede Natura (Acção 2.2.1)
Manutenção da Actividade Agrícola em Rede Natura (Acção 2.1.2)
Os principais objectivos desta medida são contribuir para a utilização continuada das
terras agrícolas, a manutenção da paisagem rural e a conservação e promoção de
sistemas de exploração agrícolas sustentáveis, atenuando os impactos ambientais e sociais
decorrentes do abandono agrícola, cujo risco, as próprias desvantagens naturais ao
condicionarem a pratica agrícola e o rendimento, potenciam.
A aplicação da medida “Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas
Desfavorecidas, do subprograma 2 do ProDeR, é regulamentada pela portaria nº 229-
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Avaliação Contínua do ProDeR
A/2008 de 06 de Março com as rectificações introduzidas pelas Declaração de
Rectificação nº 24-A/2008 e pela Portaria nº 1479/2008.
A medida Manutenção da Actividade Agrícola em Zonas desfavorecidas é, em linhas
gerais da definição dos seus objectivos, uma medida de continuidade face ao anterior
período de programação sendo que os níveis de ajuda foram aumentados e os níveis de
modulação acentuados para os primeiros escalões.
Os beneficiários comprometem-se a manter a actividade agrícola em zona
desfavorecida durante um período de 5 anos a contar do ano a que respeita o primeiro
pagamento compensatório.
Os compromissos a que os beneficiários estão sujeitos são mais exigentes se a exploração
se encontrar nos territórios da Rede Natura que não alvo de Intervenção Territorial
Integrada (ITI). Assim a medida compreende compromissos base como sejam, a duração
do compromisso, o cumprimento em toda a exploração dos requisitos relativos à
condicionalidade e a manutenção de pontos de água acessíveis à fauna durante o período
do verão, e quando a exploração se encontrar inserida no território Rede Natura 2000 –
não alvo de intervenção ITI), fica o beneficiário ainda obrigado a:
Manter a superfície agrícola em boas condições de produção e livre de infestantes
arbustivas, não devendo estas representar mais de 5% da área de cada parcela
ocupada com culturas temporárias, pastagens permanentes ou em pousio, sem
prejuízo de normativo decorrente de regulamentação específica aplicável à Rede
Natura 2000;
Manter as árvores, os muros de pedra posta e as sebes arbustivas ou arbóreas de
espécies autóctones localizadas entre as parcelas ou nas extremas das propriedades,
não utilizando herbicidas;
Manter a vegetação arbórea e arbustiva ao longo das linhas de água, sem prejuízo
das limpezas e regularizações necessárias ao adequado escoamento.
Sem prejuízo da assunção de continuidade que se expressou acima em relação aos
objectivos da medida face ao período de programação anterior, o trabalho empírico
realizado permitiu identificar a alteração introduzida na área mínima de SAU (Superfície
Agrícola Útil) como factor de elegibilidade, de 0,5 hectares para 1 hectare, como um
factor de discriminação no acesso ao apoio, na perspectiva dos beneficiários.
No tocante à apreciação da Medida face aos seus objectivos e à operacionalização das
acções que a integram, importa realçar um conjunto de aspectos que se enumeram de
seguida.
A estrutura das condições de acesso e dos compromissos ligam a medida
principalmente à conservação da paisagem e à prevenção do abandono.
100
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Nas condições actuais em Portugal, evitar o abandono agrícola é em geral positivo
para a biodiversidade (como se pode observar a partir da generalidade das ameaças à
biodiversidade na Rede Natura 2000 identificadas em Santos et al., 2006, e considerando
que os sistemas em que a biodiversidade está ameaçada pela intensificação não são os
sistemas ameaçados de abandono). Existem no entanto algumas excepções,
nomeadamente nas zonas de montanha, onde o abandono parcial que ocorreu nas últimas
décadas foi benéfico para a biodiversidade; ainda assim, nesses casos a expansão do
abandono seria agora provavelmente prejudicial para a biodiversidade, por via do
aumento dos incêndios.
Em termos de solo, a manutenção da actividade agrícola poderá ser prejudicial
nomeadamente quando essa actividade não esteja adaptada às condições edafo-climáticas
e/ou em situações onde essa actividade é realizada com mobilizações frequentes do solo
(note-se que as Boas Condições Agronómicas e Ambientais só estabelecem restrições em
parcelas com IQFP igual a 4 ou 5), como o que se passa em parcelas de culturas árboreas
permanentes na região de Trás-os-Montes. Além disso, o encabeçamento previsto,
nomeadamente em zonas de montanha, é muito elevado. O encabeçamento só deve
atingir o valor máximo definido, especialmente em zonas de montanha (3 CN/ha SAU),
caso seja, simultaneamente, adequado à capacidade forrageira. Caso contrário, o valor
máximo tem que ser mais baixo.
Realça-se a importância da recomendação constante da Avaliação ex-ante
relativamente à definição do critério de elegibilidade “dimensão económica” e, que deve
ser tida em conta na monitorização e acompanhamento da eficácia da medida ao longo do
período de programação. Assim, a medida, tal como regulamentada, limita o acesso a
unidades com dimensão económica inferior a 40 UDE, com pagamentos degressivos em
função da superfície elegível, critério que pode obstar a desejáveis ganhos de escala.
Do trabalho empírico realizado foi possível constatar alguns aspectos que
condicionaram a operacionalização e eficácia das acções que integram a medida 2.1,
nomeadamente a adesão dos beneficiários, nesta fase inicial do programa. Estes aspectos
são abordados de seguida e a sua pertinência para a prossecução dos objectivos das
acções analisada.
O aumento da área da área mínima para o acesso às MZD´s (Manutenção da
actividade agrícola em Zonas Desfavorecidas) de 0.5 para 1 hectare impediu cerca
de 15 mil agricultores de se candidatarem a esta ajuda o que representa, em relação
aos 125 111 agricultores pagos na campanha de 2005/2006, cerca de 12% dos
agricultores que anualmente beneficiaram desta ajuda.
Descontentamento face à condição de acesso relativa ao encabeçamento, sendo que
na perspectiva de alguns beneficiários as explorações até 15 CN (cabeças normais)
devam ser isentadas deste índice.
Instituto Superior Técnico
101
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
O aumento do nível de apoio de um modo geral para todos os escalões
relativamente a “outras zonas desfavorecidas” e nos escalões 3-7,5 a 7,5-30
hectares nas zonas de montanha foi igualmente sugerido pelos beneficiários.
Ainda na perspectiva dos beneficiários, há necessidade de reconsiderar a definição
de “Superfície Agrícola Utilizada” tal como constante na portaria que regulamenta
a aplicação da medida. Tal como definido na portaria, o “espaço agro-florestal não
arborizado com aproveitamento forrageiro”. Estas áreas, na acepção da
Nomenclatura das Ocupações Culturais é entendida como a “superfície ocupada
maioritariamente por formações lenhosas espontâneas de altura superior a 50 cm e
utilizadas para alimentação animal através de pastoreio”, foram tradicionalmente
designadas por pastagens pobres e consideradas pastagens permanentes. Enquanto
pastagens permanentes deviam estas áreas ser contabilizadas na SAU e elegíveis
para os “pagamentos para compensação de desvantagens naturais em zonas de
montanha e pagamentos para a compensação de desvantagens noutras zonas”. Fazse notar que estas áreas eram elegíveis e pagas no âmbito da medida Manutenção da
actividade agrícola em zonas desfavorecidas à semelhança, do que se verificou no
RURIS.
DINÂMICA DE CANDIDATURAS
Os pedidos de apoio e de pagamento são apresentados em simultâneo, anualmente,
junto do IFAP, ou das entidades designadas por este organismo. Com a apresentação do
pedido, e tal como previsto no nº 3 do artigo 10º do decreto-lei nº 37-A/2008, de 5 de
Março, é assinado o termo de aceitação das condições de atribuição do apoio. Este termo
de aceitação torna-se definitivo, após comunicação da decisão ao candidato, que ocorre
até 15 de Abril do ano de apresentação do pedido (Portaria 229-A/2008). O pagamento
ocorre em calendário a definir pelo IFAP, sendo que o adiantamento de 75% do montante
aprovado deve ocorrer até ao final do ano em que é apresentado o pedido e os restantes
25% ocorre, em regra no ano seguinte ao da apresentação do pedido, sendo que no caso
das candidaturas em amostra de controlo, só é efectuado o pagamento desta fracção após
o controlo de campo. Esta regra vai contudo ser alterada no futuro face aos resultados de
auditoria comunitária.
As candidaturas apresentadas em 2007 foram realizadas segundo as regras do RURIS
e realizadas durante o período normal de apresentação do pedido único no ano de 2007
(cujo período de candidatura decorreu entre Abril e final de Maio). O pagamento dos
montantes aprovados ocorreu apenas em 2008, e não no ano de 2007 como previsto. Este
atraso ficou a dever-se a dificuldades do Ministério da Agricultura na disponibilização da
contribuição nacional.
Relativamente aos pedidos apresentados em 2008, o período de candidatura decorreu
entre Fevereiro e meados de Março desse ano e o pagamento dos mesmos ocorreu no
mesmo ano – adiantamento de 75%.
102
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
No período em análise foi apresentado um total de 235.708 pedidos de apoio. Destes
foram pagos, todos no ano de 2008, 195.697 pedidos num total de 178.950.901€. (este
montante representa 100% do montante devido em 2007 e 75% do montante devido em
2008). O número de pedidos de apoio pagos representa 83 % das candidaturas
submetidas. A diferença verificada entre o número de candidaturas apresentadas e o
número de pedidos de apoio pago (40.011) é explicada por casos de desistência da
candidatura, não cumprimento dos critérios de elegibilidade, que resulta em recusa do
pedido, faltas de confirmação entre o PES 2007 e o PU 2008 e, a situações cujo
pagamento está pendente para verificação de campo (controlo in loco, que representa pelo
menos 5% dos pedidos de apoio validados por controlo administrativo). A contabilização
de cada uma das razões não é contudo integrada na análise por não ter sido
disponibilizada em tempo útil à equipa de avaliação, tendo-se, contudo, verificado que
há capacidade de a gerar.
Quadro 29 – Manutenção da actividade agrícola em ZD (a 31.12.2008)
Total de
Pedidos
Entrados
Montante Pago (€)
Pagos
2007
119.552
98.265
105.780.283
2008
116.156
97.432
73.170.618
Total
235.708
195.697
178.950.901
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
.No Quadro 29 apresentam-se as dinâmicas de candidatura e pagamento relativas à
medida Manutenção da Actividade Agrícola em zonas desfavorecidas. Faz-se notar que
foi solicitado à Autoridade de Gestão informação desagregada que permitisse identificar
as referidas dinâmicas para zonas de montanha e restantes áreas desfavorecidas, e no caso
das zonas desfavorecidas em rede território Natura 2000, a sua desagregação para zonas
integradas e não integradas em ITI’s, contudo esta informação não foi disponibilizada em
tempo útil para ser integrada no presente relatório. Assim não é possível inferir sobre a
incidência da medida nos vários territórios, o que dificulta a clara compreensão da
eficácia da medida e do seu impacto territorial.
De seguida analisa-se a execução financeira da Medida 2.1 desagregada por Acção
(zonas de montanha e outras zonas desfavorecidas).
DINÂMICA DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E FÍSICA
No Quadro 30 apresenta-se a execução financeira da medida diferenciada por Acção.
Verifica-se que, face à meta de despesa pública, a execução financeira da medida foi à
data de 31 de Dezembro de 2008 de 23,91%, a que corresponde um montante de
178.950.900,85€ .O montante pago nesta data corresponde a 100% dos pedidos de apoio
apresentados no ano de 2007 e ao adiantamento de 75% relativo aos pedidos apresentados
em 2008 (com as excepções referidas acima, desistências, não cumprimento dos critérios
de elegibilidade e faltas de confirmação entre o PES 2007 e 2008).
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103
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 30 – Execução financeira da Medida 2.1 (a 31.12.2008)
Meta (€)
Despesa Pública
Montante Pago
%
(€)
Execução
FEADER
Zona de Montanha
(Cod CE 211)
662.388.854,00
94.626.949,00 a
539.850.000,00
153.620.711,76
23,19%
Outras Zonas desfavorecidas
(Cod CE 212)
86.073.101,00
12.296.157,29 a
70.150.000,00
25.330.189,09
29,43%
748.461.955,00
610.000.000,00
178.950.900,85
23,91%
106.923.106,00 a
a
Valor anualizado calculado como o valor total previsto a dividir pelo período de execução (7 anos).
Inserir nas 3 linhas inferiores da coluna.
Total
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Quadro 31 – Execução financeira da Acção 2.1.1 (2007 e 2008)
Acção 2.1.1
Fora da Rede Natura
Meta
Montante Pago
%
(€)
Execução
Despesa Pública
FEADER (€)
(€)
492.024.484,00
Zona de Montanha
401.002.373,00
130.802.359,23
26,58%
70.289.212,00a
(Cod CE 211)
63.538.562,00
Outras Zonas desfavorecidas
51.784.240,00
19.384.078,72
30,51%
9.076.937,43a
(Cod CE 212)
555.563.046,00
452.786.613,00
150.186.437,95
27,03%
Total
79.366.149,43a
a
Valor anualizado calculado como o valor total previsto a dividir pelo período de execução (7 anos).
Inserir nas 3 linhas inferiores da coluna.
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Do total de despesa efectuada, 150.186.437,95 € representam pagamentos para
manutenção da actividade agrícola fora da Rede Natura 2000 (Quadro 31) e
28.764.462,90 representam despesa efectuada para manutenção da área agrícola em
território Natura 2000.
Quadro 32 – Execução financeira da Acção 2.1.2 (2007 e 2008)
Acção 2.1.2
Em Rede Natura
Meta
Despesa Pública (€)
Zona de Montanha
(Cod CE 211)
Outras Zonas desfavorecidas
(Cod CE 212)
Total
170.364.159,00
24.337.737,00
22.534.539,00
3.219.219,86
192.898.698,00
27.556.956,86
Montante Pago
(€)
FEADER (€)
138.847.627,00
22.818.352,53
13,39
18.365.760,00
5.946.110,37
26,39
157.213.387,00
28.764.462,90
14,91
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
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%
Execução
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2 de Junho de 2009
Quadro 33 – Execução física da medida 2.1: Número de explorações (a 31.12.2008)
Zona de Montanha
(Cod. CE 211)
Outras Zonas
desfavorecidas
(Cod. CE 212)
2.1
2.1.1 Fora Rede Natura
2.1.2 Dentro Rede Natura
2.1
2.1.1 Fora Rede Natura
2.1.2 Dentro Rede Natura
Número de
Explorações
179.091,00
155.952,00
23.139,00
37.502,00
29.907,00
7.595,00
Mínimos anuais
75 000 – 85 000
60 000 – 69 000
15 000 – 16 000
15 000 – 20 000
11 000 – 15 000
4 000 – 5 000
%
Execução
119,39
129,96
77,13
125,01
135,94
94,94
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
No Quadro 33, Quadro 34, Quadro 35, Quadro 36 e Quadro 37 apresenta-se as
percentagens de cumprimento dos indicadores de realização física (comunitários), sempre
que a informação disponível permitiu a sua estimação. A respeito das metas, designadas
por mínimos nas tabelas correspondentes aos vários indicadores, importa esclarecer que
representam valores existentes de área agrícola que se pretende manter anualmente, são
portanto mínimos anuais. A percentagem de execução física foi estimada tendo em conta
que se tratam de valores anuais, pelo que, a percentagem de execução foi calculada
considerando os mínimos estimados para os 2 anos em análise e a área contratada nos 2
anos no âmbito da Medida.
O número total de explorações agrícolas apoiadas no âmbito da medida foi de
216.593, superior ao valor mínimo estabelecido como meta para a medida (Quadro 33).
A contratação de área no âmbito da Medida, em zonas de montanha, para além dos
mínimos estabelecidos, teve um valor mais baixo em Rede Natura, sendo que,
relativamente a outras zonas desfavorecidas, a percentagem de execução é semelhante em
ambas as situações. (Quadro 34). Globalmente ao nível da medida os resultados são
bastante positivos em termos do cumprimento das metas definidas. Esta ilação é válida
para o indicador número de explorações (ver acima).
Quadro 34 – Execução física da medida 2.1: área agrícola (2007 e 2008)
Área Agrícola
Zona de Montanha
(Cod CE 211)
Outras
Zonas
desfavorecidas (Cod
CE 212)
2.1
2.1.1 Fora Rede Natura
2.1.2 Dentro Rede Natura
2.1
2.1.1 Fora Rede Natura
2.1.2 Dentro Rede Natura
960.015,65
809.484,28
150.531,37
555.767,51
429.177,19
126.590,32
Mínimos anuais
(ha)
500 000 – 550 000
350 000 – 380 000
150 000 – 170 000
300 000 – 350 000
230 000 – 260 000
70 000 – 90 000
%
Execução
96,00%
115,64%
50,18%
92,63%
93,30%
90,42%
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Não é apresentada a análise extensiva dos indicadores de resultado dado o momento
de avaliação. Contudo, no que diz respeito ao indicador biodiversidade, qualidade dos
solos e combate à marginalização, a percentagem de cumprimento é a mesma que se
Instituto Superior Técnico
105
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
estimou para o indicador de realização “Área”, assumindo que o efeito sobre esses
indicadores é igual em toda a área contratada, tal como sugere a natureza da meta.
Quadro 35 – Execução física da Medida 2.1: biodiversidade e sistemas (a 31.12.2008)
Superfície em que a gestão do espaço rural é
praticada com êxito, contribuindo para:
Biodiversidade e preservação de sistemas
agrícolas/silvícolas de elevado valor natural
Área (ha)
Mínimos anuais
% Execução
Zona de Montanha
(Cod. CE 211)
2.1.1 Fora Rede Natura
809.484,28
+
N.a.
2.1.2 Dentro Rede Natura
150.531,37
150 000 – 170 000
50,18%
Outras
Zonas
desfavorecidas
(Cod. CE 212)
2.1.1 Fora Rede Natura
429.177,19
+
N.a.
2.1.2 Dentro Rede Natura
126.590,32
70 000 – 90 000
90,43%
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Quadro 36 – Execução física da Medida 2.1: qualidade dos solos ( a 31.12.2008)
Superfície em que a gestão do espaço rural é
praticada com êxito, contribuindo para:
Qualidade dos solos
Área (ha)
Mínimos
(ha)
anuais
% Execução
Zona de Montanha
(Cod. CE 211)
2.1.1 Fora Rede Natura
809.484,28
350 000 – 380 000
115,64%
2.1.2 Dentro Rede Natura
150.531,37
150 000 – 170 000
50,18%
Outras
Zonas
desfavorecidas
(Cod. CE 212)
2.1.1 Fora Rede Natura
429.177,19
230 000 – 260 000
93,30%
2.1.2 Dentro Rede Natura
126.590,32
70 000 – 90 000
90,43%
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Em relação aos indicadores de resultado qualidade da água e combate às alterações
climáticas considera-se que a medida “Manutenção da actividade agrícola em zonas
desfavorecidas” considera-se que teve o efeito positivo esperado sobre estes indicadores
dado os compromissos a que a medida obriga nomeadamente pela obrigatoriedade de
cumprimento da condicionalidade.
Quadro 37 – Execução física da Medida 2.1: abandono (a 31.12.2008)
Superfície em que a gestão do espaço rural é
praticada com êxito, contribuindo para:
Combate à marginalização e
ao abandono da terra
Mínimos anuais
Área (ha)
% Execução
(€)
Zona de Montanha
(Cod. CE 211)
2.1.1 Fora Rede Natura
809.484,28
350 000 – 380 000
115,64%
2.1.2 Dentro Rede Natura
150.531,37
150 000 – 170 000
50,18%
Outras Zonas
desfavorecidas
(Cod. CE 212)
2.1.1 Fora Rede Natura
429.177,19
230 000 – 260 000
93,30%
2.1.2 Dentro Rede Natura
126.590,32
70 000 – 90 000
90,43%
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
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2 de Junho de 2009
MEDIDA 2.2 – VALORIZAÇÃO DE MODOS DE PRODUÇÃO
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
A Medida “Valorização de Modos de Produção” (Medida 2.2) visa apoiar o
desenvolvimento sustentável das zonas rurais, mobilizando os agricultores e outros
intervenientes no espaço rural para adesão voluntária a métodos de produção específicos
(modo de produção biológico - MPB, produção integrada - MPRODI) e à manutenção da
biodiversidade, através dos pagamentos agro-ambientais.
Os principais objectivos desta medida são:
Incentivar práticas de gestão das explorações e de produção de bens agrícolas
assentes em compromissos que contribuem para a protecção e melhoria do
ambiente, da paisagem, dos recursos naturais e do solo que vão para além dos
básicos exigidos nas Boas Condições Agrícolas e Ambientais (BCAA);
Incentivar a conservação da diversidade genética animal e vegetal e o seu
melhoramento;
Contribuir para a produção de produtos de qualidade certificada.
A medida “Valorização de Modos de Produção” integra três acções:
Alteração de Modos de Produção Agrícola (Acção 2.2.1);
Protecção da Biodiversidade Doméstica (Raças Autóctones) (Acção 2.2.2);
Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos (Acção 2.2.3);
o Componente Vegetal (Sub-Acção 2.2.3.1);
o Componente Animal (Sub-Acção 2.2.3.2).
A aplicação da Medida Valorização de Modos de Produção, no que diz respeito à
Acção Alteração de Modos de Produção Agrícola (2.2.1) e à Acção Protecção da
Biodiversidade Doméstica (2.2.2) é regulamentada pela Portaria n.º 229-B/2007 de 06 de
Março com as rectificações introduzidas pela Declaração de Rectificação n.º 24-B/2008
de 05 Maio e alterações introduzidas pela Portaria n.º 1348/2008 de 26 de Novembro.
A Acção Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos, componente animal
(2.2.3.2), é regulamentada pela Portaria n.º 618/2008 de 14 de Julho. A acção
Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos, componente vegetal (2.2.1.1) não
se encontra regulamentada até à data.
ACÇÃO 2.2.1 – ALTERAÇÃO DE MODOS DE PRODUÇÃO AGRÍCOLA
A Acção 2.2.1 2 Alteração de Modos de Produção visa promover a adopção de formas
de exploração das terras agrícolas com benefícios ambientais ao nível da água, do solo e
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107
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
do ar. Os apoios no âmbito desta acção são concedidos aos agricultores que pratiquem na
sua unidade de produção o modo de produção integrada (MPRODI) ou o modo de
produção biológico (MPB), sendo previstas ajudas à conversão e manutenção do modo de
produção em causa.
Os pagamentos agro-ambientais no âmbito da acção visam compensar os gastos
adicionais resultantes dos novos patamares de exigência destes modos de produção (mais
exigentes do que os do período 2000-2006). O apoio assume a forma de pagamento, a
título compensatório, por hectare de área elegível, sendo atribuído anualmente, durante o
período de compromisso, em função do modo de produção e do tipo de cultura. O apoio é
concedido aos produtores que, de forma voluntária, se comprometam durante um período
de cinco anos a respeitar compromissos de natureza agro -ambiental.
São objectivos específicos desta acção:
a) Promover a adopção de formas de exploração das terras agrícolas compatíveis
com a protecção e a melhoria do ambiente, da paisagem e dos recursos naturais;
b) Produção de bens agrícolas reconhecidos pela qualidade associada aos serviços
ambientais que incorporam.
Podem beneficiar do apoio agro-ambiental concedido no âmbito desta acção agricultores, em nome individual ou colectivo, incluindo órgãos de administração de baldios.
A atribuição dos apoios agro-ambientais no âmbito desta acção obriga ao
cumprimento em toda a área de exploração dos requisitos legais de gestão e boas práticas
agrícolas, adequada formação do aplicador de produtos fitofarmacêuticos e cumprimento
dos requisitos das zonas classificadas como de protecção às captações de água para
abastecimento público. Para além destes compromissos os beneficiários são obrigados a
cumprir durante todo o compromisso os critérios de elegibilidade e podem ainda os
beneficiários assumir compromissos complementares. São definidos como compromissos
complementares, nas áreas de rotação de culturas temporárias, a utilização de técnicas de
sementeira directa ou mobilização na linha, de forma continuada durante o período do
compromisso.
ACÇÃO 2.2.2 – PROTECÇÃO DA BIODIVERSIDADE DOMÉSTICA (RAÇAS AUTÓCTONES)
A acção 2.2.2. “Protecção da Biodiversidade Doméstica (Raças Autóctones)”
estabelece um regime de ajudas destinado a apoiar os programas de melhoramento
genético de raças autóctones ameaçadas. As raças autóctones ameaçadas e respectiva
classificação quanto ao risco de extinção constam do anexo V da Portaria nº 229-B/2008,
que regulamenta a acção.
O apoio agro-ambiental no âmbito desta acção assume a forma de pagamento, a título
compensatório, por cabeça normal elegível, sendo atribuído anualmente durante o
período de compromisso.
108
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
São objectivos da acção “Protecção da Biodiversidade doméstica”:
a) Garantir a utilização sustentada dos recursos genéticos assegurando,
nomeadamente, a conservação in situ das raças ameaçadas e promovendo a sua
utilização de forma a minimizar as perdas de variabilidade genética por acumulação
de consanguinidade;
b) Assegurar o fornecimento de material genético aos Bancos Portugueses de
Germoplasma Animal, enquanto instrumento essencial dos programas de
conservação ex situ.
Podem beneficiar dos apoios no âmbito desta acção as pessoas singulares ou
colectivas, de natureza pública ou privada, que sejam criadores de raças autóctones
ameaçadas que cumpram os critérios de elegibilidade.
São compromissos específicos dos beneficiários para além do cumprimento dos
requisitos relativos à condicionalidade os constantes na portaria que regulamenta a acção.
SUB-ACÇÃO 2.2.3.1 – CONSERVAÇÃO E MELHORAMENTO DE RECURSOS GENÉTICOS
A acção “Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos” compreende duas
subacções: conservação e melhoramento de recursos genéticos - componente vegetal, que
não foi objecto de candidaturas no período em análise (2007-2008) e portanto não é
integrada na presente análise e Conservação e melhoramento de recursos genéticos Componente Animal, esta sim com candidaturas e execução no período em análise.
A subacção “Conservação e melhoramento de recursos genéticos - Componente
Animal” visa contribuir, nomeadamente, para a manutenção e melhoria da biodiversidade
animal através da conservação e desenvolvimento do seu património genético e, desta
forma, para a sustentabilidade dos espaços rurais e dos seus recursos naturais.
Os objectivos específicos desta acção, tal como definidos na portaria que a
regulamenta, são os seguintes:
a) Assegurar a continuidade da conservação e do melhoramento dos recursos
genéticos animais, raças autóctones, exóticas e raça bovina Frísia, permitindo a
selecção e disponibilização aos criadores dos melhores animais reprodutores;
b) Promover o funcionamento regular dos livros genealógicos e registos zootécnicos;
c) Assegurar os trabalhos de caracterização das raças abrangidas;
d) Promover a avaliação genética como objectivo final dos programas de
melhoramento.
Os apoios no âmbito desta acção são concedidos sob a forma de montantes forfetários,
equivalentes a subsídios não reembolsáveis. Os montantes forfetários são calculados com
base nas despesas elegíveis correspondentes à média dos custos padrão das acções, com
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
dispensa de apresentação de facturas ou documentos contabilísticos de valor probatório
equivalente.
Podem beneficiar do apoio no âmbito desta acção:
a) Organizações associativas que tenham a seu cargo a gestão de livros genealógicos
ou registos zootécnicos, no caso das espécies pecuárias das raças autóctones e das
raças exóticas e, no caso da raça bovina Frísia, a base de dados nacional relativa ao
melhoramento genético desta raça, com especial incidência nos dados de contraste
leiteiro;
b) Entidades públicas ou entidades privadas que estabeleçam parcerias com entidades
públicas tendo em vista a prossecução dos objectivos referidos na alínea anterior.
Os beneficiários dos apoios previstos no presente regulamento devem cumprir, além
das obrigações enunciadas no Decreto-Lei nº 37-A/2008 de 5 de Março as obrigações
constantes do artigo 10º da Portaria que regulamenta a Acção.
No tocante à apreciação da Medida face aos seus objectivos e à operacionalização das
Acções que a integram, importa realçar um conjunto de aspectos que se enumeram de
seguida.
A estrutura das condições de acesso e dos compromissos ligam a medida
principalmente à conservação da biodiversidade, da paisagem e do solo sendo que os seus
efeitos ambientais são em geral positivos, sem prejuízo da importância dos aspectos
menos favoráveis ambientalmente que são igualmente abordados de seguida, dependendo
os efeitos a observar essencialmente da adesão dos agricultores. Com base na Avaliação
Ambiental Estratégica (AAE) do ProDeR, são destacados de seguida de um modo mais
pormenorizado ao nível da acção os aspectos ambientais que este documento identificou
e cuja pertinência se analisa de seguida face ao contexto actual.
Assim, em relação à acção 2.2.1, “Alteração de modos de Produção” e no tocante aos
efeitos ambientais positivos esperados à priori, realça-se que os impactes ambientais
desta Medida são, em geral positivos. O seu impacte depende em primeira linha da
adesão, condicionada pela atractividade dos pagamentos compensatórios, que no âmbito
desta acção decresce em relação aos últimos escalões da medida, devido à regressividade;
este aspecto da adesão deve ser monitorizado ao nos momentos seguintes de
implementação e avaliação do programa. A acção tal como está concebida consagra o
alargamento dos apoios “culturas temporárias de sequeiro” e “culturas temporárias de
regadio” permitindo nomeadamente o apoio a culturas forrageiras anuais. Subsiste porém
uma ressalva quanto à pequena diferenciação entre pastagens permanentes e pastagens
biodiversas;
As maiores ameaças na prossecução dos seus objectivos ambientais nesta acção
prendem-se, de acordo com o mesmo documento, com as barreiras à adesão, por via da
110
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
obrigatoriedade de submissão de toda a unidade de produção, e por via da
obrigatoriedade da comercialização.
No que diz respeito à Acção 2.2.2, “Protecção da Biodiversidade Doméstica”, os
impactes ambientais esperados desta medida são em geral positivos, nomeadamente no
que diz respeito à preservação da biodiversidade e paisagem, sendo que a AAE do
programa destaca que os sistemas associados à biodiversidade doméstica, são, em geral,
sistemas tradicionais de regadio, com baixa eficiência, nomeadamente por gravidade e
associados a grandes mobilizações de solo. O mesmo documento destaca ainda, que o
encabeçamento máximo previsto é elevado.
No tocante à Acção 2.2.3 “Conservação e Melhoramento dos Recursos Genéticos” o
impacte ambiental desta acção é essencialmente um impacte indirecto sobre a
biodiversidade, por promoção da preservação de raças autóctones. A AAE não reconhece
impactes negativos significativos, bem como realça que as condições de acesso e
compromissos descritos para esta acção reflectem os objectivos especificados.
No que diz respeito à operacionalização da medida e das acções que a integram
cumpre destacar que a operacionalização das acções 2.2.1 e 2.2.2 no período em análise
foi condicionada ao constrangimento genérico a que todos os apoios agro-ambientais
foram sujeitos e que resultaram em primeira linha, da tardia aprovação do ProDeR e da
abertura de candidaturas no seu âmbito.
O primeiro período de candidatura às medidas agro-ambientais no âmbito do ProDeR,
no qual se incluiu as candidaturas às acções 2.2.1 e 2.2.2, realizou-se no período de 28 de
Setembro a 15 de Novembro 2007. Este período surge depois de um interregno de 2 anos
agrícolas (2005-2006; 2006-2007), durante a vigência do programa RURIS, em que não
houve candidaturas a estas medidas.
A abertura do período especial de candidatura às medidas agro-ambientais surge
condicionado à aprovação do ProDeR, que só veio a ser aprovado em Janeiro de 2008 e o
processo de recepção das candidaturas complicou-se pelas dificuldades inerentes ao
sistema de informação, ainda em fase de desenvolvimento à data.
Nesta conjuntura o número de candidaturas às acções em referência pode ter sido
afectado, sendo que foi indiscutivelmente inferior ao de períodos de candidatura
anteriores (no âmbito do RURIS). A adesão dos agricultores, é em primeira análise
determinada pelo carácter apelativo das mesmas e, na verdade, um factor determinante do
seu sucesso e eficácia.
Do trabalho empírico realizado, junto dos beneficiários e outros intervenientes, foi
possível constatar outros aspectos que condicionaram a operacionalização e eficácia das
acções que integram a medida 2.2, nomeadamente a adesão dos beneficiários, nesta fase
inicial do programa. Estes aspectos são abordados de seguida e a sua pertinência para a
prossecução dos objectivos das acções analisadas.
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111
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Exigência dos compromissos, extinção e/ou compactação do número de medidas:
este aspecto foi identificado em particular relativamente à acção 2.2.1 “Alteração
dos Modos de Produção”, da Medida 2.2 “Valorização dos Modos de Produção”.
Constata-se, por um lado, que o vasto número de medidas existentes no anterior
Programa de Desenvolvimento Rural surgem compactadas na acção “Alteração dos
modos de Produção”. Esta compactação pode ser um factor adverso à adesão dos
agricultores pela exigência da própria medida, que obriga a submeter toda a
superfície agrícola e/ou florestal da unidade de produção ao modo integrado ou
modo de produção biológico segundo os respectivos normativos; para além da
exigência em termos de compromissos identificou-se que a adesão a esta medida é
determinada pela própria natureza das explorações agrícolas onde em geral se
praticam diferentes actividades agrícolas, algumas das quais marginais e cuja
conversão na totalidade para um dos modos de produção - integrado ou biológico não é viável; Foi igualmente identificado o descontentamento dos beneficiários face
ao desaparecimento da protecção integrada, cujas normas de produção são menos
exigentes do que os modos de produção acima referenciados.
Ainda em relação à acção 2.2.1 identificou-se alguma distorção entre aquilo que são
os objectivos ambientais da acção e os efeitos que podem resultar da sua
operacionalização. A forma como o apoio é atribuído às áreas forrageiras, em
função do efectivo pecuário até ao limite de 1 ha/CN (com excepção dos equídeos),
tipifica o efeito que se pretende demonstrar. Na verdade esta forma de cálculo é um
incentivo ao aumento do encabeçamento, uma vez que quanto maior for o
encabeçamento (dentro do limite estabelecido) maior será, para a mesma superfície
proposta, o apoio recebido. Este aumento de encabeçamento pode ser
ambientalmente indesejado em muitas regiões sendo que a forma de cálculo deve
ser revista.
Outro aspecto identificados durante o trabalho empírico e que se considera
relevante para a operacionalização da medida e alcance dos seus objectivos é o
facto de todas as culturas de Outono-Inverno estarem incluídas na categoria
“Culturas Temporárias de Sequeiro” independentemente de serem de regadio ou
não. A sugestão recolhida junto dos beneficiários é de que, quando regadas, sejam
pagas como culturas temporárias de regadio. Importa referir que a Portaria 427-A
de 23 de Abril de 2009 contempla esta situação, tendo sido criado um escalão de
apoio intermédio;
No que diz respeito às práticas culturais e de gestão relacionadas com a
preservação dos recursos naturais, a que se refere a subalínea b) do nº 1 do artigo 9º
da portaria 229-B/2008 de 6 Março, e em relação ao recurso Biodiversidade
identificou-se que, quando se recorre à monda química, a obrigação de assegurar
que pelo menos 5% da área da parcela não é sujeita a tal prática, é de difícil
cumprimento no caso do regadio, considerando que esses 5% são área semeada. A
monda química impõe-se no regadio como prática fitosanitária na ausência da qual
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
a colheita é praticamente inviabilizada. Assim, verificou-se que, quer
ambientalmente, quer do ponto de vista económico, não há vantagem em impor esta
obrigação no caso do regadio sobre área semeada. A mesma Portaria referida acima
introduz alterações relativamente a este item;
Ainda em relação ao recurso Biodiversidade, verificou-se que em relação à cultura
de arroz, integrada na categoria “Culturas Temporárias de Regadio” a obrigação de
assegurar, na envolvente dos canteiros com mais de 5 há vegetação ripícola numa
área fixa não inferior a 5% da área do canteiro, não é muitas vezes exequível,
devendo ser a sua adequação avaliada; De novo, as alterações introduzidas pela
Portaria 427-A de 23 de Abril de 2009 permitem ultrapassar este constrangimento
que foi identificado.
Em relação ao compromisso “sementeira directa” complementar a ambas os modos
e produção contemplados na acção 2.2.1 verificou-se que apenas um número
relativamente pequeno de agricultores dentro do universo aderente a esta acção
optou pela utilização de sementeira directa. Os valores são de 3 730 ha em 2007 e
de 6 037 ha em 2008. As causas para esta curta adesão foram identificadas como
sendo de três tipos: a) a percepção de que a sementeira directa é uma prática
unicamente compensadora para terrenos de áreas consideráveis. Foram
identificadas em relação a este aspecto as seguintes sugestões para diminuir a
incidência desta causa: o aumento do valor da ajuda numa fase inicial (de adopção
da prática), ocorrendo degressividade no tempo, o que serviria para demonstrar ao
agricultor a competitividade da prática em qualquer escalão de área; alterar a
percepção dos agricultores, mediante a realização de acções de promoção e
demonstração da sementeira directa e, por último, promover a aquisição de
equipamentos e maquinaria por cooperativas ou outras estruturas locais, permitindo
o arrendamento de semeadores e eliminando a necessidade de aquisição de
máquinas por agricultores de minifúndio; b) a estrutura da propriedade, uma vez
que parte dos agricultores que praticam ou estariam interessados em praticar
sementeira directa são arrendatários de terra com contratos orais, e portanto
passíveis de serem quebrados a qualquer altura, ou então contratos de curta
duração. Agricultores nestas circunstâncias não poderão assumir o compromisso de
manter a prática durante o período de vigência do ProDeR; c) o facto da sementeira
directa se encontrar integrada no MPRODI e MPB. Os agricultores que estariam
potencialmente interessados em realizar sementeira directa podem não estar
interessados em adoptar o MPRODI ou o MPB na totalidade da sua unidade
produtiva. Como forma de ultrapassar esta última limitação, surgiu uma nova
medida de sementeira directa não integrada em nenhum modo de produção. Esta
medida encontra-se já regulamentada pela Portaria 427A-2009.
Em relação à acção 2.2.2 identificou-se a pertinência do facto de as fêmeas
reprodutoras de ovinos e caprinos estarem excluídas dos apoios à recria bem como
a limitação deste apoio aos efectivos com menos de 10 CN. Em relação ao limite de
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
encabeçamento imposto, e de acordo com a Autoridade de Gestão, este opção
pretende discriminar positivamente o significado da perda de uma fêmea
reprodutora de bovinos ou equídeos numa pequena exploração em relação a uma
grande exploração, sendo o mesmo critério válido para a opção tomada em relação
às raças.
DINÂMICA DE CANDIDATURAS
No Quadro 38 são apresentados os períodos de candidatura nos anos de 2007 e 2008
para as acções que integram a medida Valorização de Modos de Produção. O período de
candidatura aberto em 2007, corresponde ao chamado período especial de candidaturas
aos pagamentos/apoios agro-ambientais e silvo ambientais, estabelecido pelo Despacho
normativo nº 35-A/2007, e que contemplou para além das acções 2.2.1 e 2.2.2 a medida
Intervenções Territoriais Integradas nos termos apresentados na secção correspondente a
esta medida.
O prazo de candidatura estabelecido pelo despacho normativo nº 35- A/2007 foi
alargado posteriormente até 15 de Novembro de 2008. Este alargamento foi definido pelo
Gabinete do Ministro da Agricultura, em 31 de Outubro de 2007 conforme publicação no
Diário da República, 2.ª série, n.º 217 de 12 de Novembro de 2007, tendo sido a extensão
do período de candidatura justificada de acordo com a transcrição: “(…) considerando as
dificuldades inerentes à instalação do novo sistema informático de recepção de
candidaturas, o prazo concedido ao abrigo do citado diploma revelou-se insuficiente
para garantir aos eventuais beneficiários a apresentação atempada das respectivas
candidaturas, justificando-se a sua prorrogação”.
Em relação às Acções 2.2.1”Alteração de Modos de Produção”e 2.2.2 “Protecção da
Biodiversidade Doméstica” houve, no período em análise dois momentos de candidatura,
um em 2007, que decorreu de 28 de Setembro a 15 de Novembro e, um segundo período
de candidatura em 2008, entre 14 de Março e 15 de Maio. A Acção 2.2.3 “Conservação e
Melhoramento dos Recursos Genéticos” contou apenas com um período de candidatura já
no ano de 2008 e que decorreu de 1 a 23 de Setembro.
Quadro 38 – Períodos de candidatura da Medida 2.2
Candidatura
2007
Candidatura
2008
Acção 2.2.1 – Alteração de Modos de Produção Agrícola
28/09 - 15 /11
14/03 - 15/05
Acção 2.2.2 – Protecção da Biodiversidade Doméstica
28/09 - 15 /11
14/03 - 15/05
-
1/09 - 23/09
2.2 – Valorização de Modos de Produção
Acção 2.2.3 – Conservação e Melhoramento de Recursos Genéticos
2.2.3.2 Componente Animal
No período de candidatura de 2007 foram apresentados à acção “Alteração de Modos de
Produção” 5.520 pedidos de apoio e no segundo período, em 2008, deram entrada 3970, o
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2 de Junho de 2009
que totaliza, para o período em análise, 9.490 pedidos de apoio (Quadro 39).
Relativamente à Acção “Protecção da Biodiversidade Doméstica” contabilizaram-se nos
dois anos 7.236 pedidos de apoio, dos quais 5.140 entrados em 2007 e 2.096 em 2008.
Note-se que, tendo em conta a própria dinâmica de candidatura, para ambas as medidas e,
em relação ao ano de 2008, apenas é apresentada a informação relativa ao número de
candidaturas (note-se que, em regra, a candidatura às medidas agro e silvo-ambientais,
ocorre entre Fevereiro e 15 de Maio do ano X, o compromisso tem início em 1 de
Outubro do ano da candidatura (ano X) e no ano seguinte (ano X+1) há lugar ao
pagamento de 70% do montante devido. Os restantes 30% são pagos no ano X+2, sendo
que no caso das candidatuars em amostra de controlo, só é efectuado o pagamento desta
fracção após controlo de campo. No caso da Acção 2.2.1 e 2.2.2 e, em relação, ao ano de
2007, a diferença entre o número de pedidos de apoio que deram entrada e o número
pedidos de apoio pagos é explicada por casos de desistências do pedido de apoio, não
cumprimento dos critérios de elegibilidade, que resulta em recusa do pedido, e a situações
cujo pagamento está pendente para verificação de campo (controlo in loco, que representa
pelo menos 5% dos pedidos de apoio validados por controlo administrativo). O número
de desistências do pedido de apoio foi, no ano de 2007, de 423 e 82 para as acções 2.2.1 e
2.2.2, respectivamente. O número de desistências devia ser objecto de uma leitura mais
aprofundada que poderia ser conseguida após audição de uma amostra representativa dos
requerentes que desistiram do pedido de apoio. Este diagnóstico não foi, contudo,
possível de realizar, em tempo útil, para ser incluído no presente relatório.
No caso da Acção 2.2.1 o montante de despesa associado à acção no período em
análise corresponde a 18.977.838 Euros, que corresponde, a 100% do montante
correspondente aos pedidos de 2007 e ao adiantamento de 70% do montante referente a
2008. O montantes de despesa correspondente à Acção 2.2.2 no período em análise é de
3.519.597 Euros, sendo a métrica de pagamento a descrita para a medida 2.2.1.
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Quadro 39 – Medida 2.2 : Candidaturas submetidas e montantes pagos em 2008
Total de Pedidos
Entrados
Acção 2.2.1
Acção 2.2.2
Acção 2.2.3.2
Montante Pago
(€)
Pagos
2007
5.520
4.670
18.977.838
2008
3.970
NA
NA
Total
9.490
4.670
18.977.838
2007
5.140
4.244
3.519.597
2008
2.096
NA
NA
Total
7.236
4.244
3.519.597
2007
NA
NA
NA
2008
52
34a
8.957.858b
Total
52
34
8.957.858
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Por fim, em relação à Acção “ Conservação e Melhoramento dos Recursos Genéticos”
não houve candidaturas em 2007 e, em 2008, foram apresentados 52 pedidos, sendo que
em 31.12.2008, apenas 34 estavam contratados e pagos. O montante pago correspondente
a estes pedidos de apoio no período em análise ascende a 8.957.858 €.
Quadro 40 – Execução financeira global da Medida 2.2 (a 31.12. 2008)
Medida 2.2 Valorização de
modos de produção
2.2.1
Meta (€)
Despesa Pública
FEADER
% Execução
165.888.570,00
135.200.000,00
18.977.399,86
11,44%
29.447.675,00
21.987.598,00
24.000.000,00
17.920.000,00
3.519.597,05
8.975.926,90
11,95%
40,82%
217.323.843,00
177.120.000,00
31.472.923,81
14,48%
2.2.2
2.2.3 (equivalente a 2.2.3.2)
Total
Montante Pago
(€)
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
De seguida analisa-se a execução financeira da Medida 2.2 e das acções que a
integram para o ano de 2007.
a
Valor correspondente ao número de candidaturas já contratadas.
b
Pagamentos efectuados aos pedidos contratatos a 31 de Dezembro de 2009 (34 pedidos).
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DINÂMICAS DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E FÍSICA
No Quadro 40 apresenta-se a execução financeira da medida diferenciada por acções.
Trata-se da execução financeira em 2008 das candidaturas apresentadas em 2007. À data
de 31 de Dezembro de 2008 não existe execução financeira das candidaturas apresentadas
em 2008 às acções 2.2.1. e 2.2.2. Verifica-se que face à meta de despesa pública a
execução financeira foi à data de 31 de Dezembro de 2008 de 14,48%, sendo na acção
2.2.3 que se verificou a percentagem de execução mais elevada, na ordem dos 41%.
No Quadro 41 e Quadro 42 apresentam-se as percentagens de execução dos
indicadores de realização e resultado e adicionais específicos do programa, discriminadas
por acção, sempre que a informação disponível permitiu o seu cálculo. Os valores
apresentados nestes quadros referem-se, no caso da acção 2.2.1 e 2.2. a realização física
em 2008 resultante das candidaturas do ano transacto. No caso da acção 2.2.3.2, a
execução física e financeira reporta-se ao ano de 2008.
Quadro 41 – Execução física da Acção 2.2.1 (a 31.12.2008)
Acção 2.2.1
Indicador
# de explorações
MPB
Realização
Resultado
MPRODI
Área (ha)
Valor
Meta
a
% Execução
23 500 – 27 000
19,87%
983,00
3 250 - 4 050
27,89%
3976,00
20 250 - 22 950
19,90%
4.670,00
113.549,17 400 000 – 450 000
28,39%
MPB
38.221,21
160 000 - 180 000
23,89%
MPRODI
75.327,96
240 000 - 270 000
31,39%
Biodiversidade
113.549,17 400 000 – 450 000
28,39%
Qualidade da água
113.549,17 400 000 – 450 000
28,39%
Combate às alt. clim.
79.772,62 150 000 – 190 000
53,18%
Qualidade dos solos
113.549,17 400 000 – 450 000
28,39%
a
A diferença entre o total de explorações e a soma das explorações MPB e MPRODI resulta do facto de existirem
explorações com os dois modos e por isso contabilizadas na linha MPB e na linha MPRODI, mas que são
contabilizadas só uma vez na linha do n.º total de explorações.
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
A área total sobre apoio agro-ambiental no âmbito da acção 2.2.1, é estimada para o
período em análise, em 113.549,17 hectares a que correspondem 4670 explorações
agrícolas. Em termos de área o cumprimento da meta prevista para o programa é de 28,39
% e para o número de explorações de 19,87 % (Quadro 41).
Não é apresentada a análise extensiva dos indicadores de resultado dado o momento
de avaliação, contudo no que diz respeito ao indicador biodiversidade e qualidade dos
solos, a percentagem de execução é a mesma que se estimou para o indicador de
realização “Área”, uma vez que se considera que toda a área sobre apoio agro-ambiental
contribui para esses resultados de igual modo (Quadro 42). O mesmo princípio aplica-se
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ao indicadores qualitativos em que se presume ter sido positivo o efeito da acção sobre a
qualidade da água e ter a execução da acção contribuído para a manutenção da população
de aves comuns em zonas agrícolas. De salientar que a percentagem de cumprimento do
indicador “combate às alterações climáticas” face à meta estabelecida para o período de
vigência do programa foi de 53,81% com base nas candidaturas de 2007 (Quadro 42).
Em relação à acção 2.2.2 verifica-se que o número de explorações sobre apoio agroambiental representa, para o período em análise 47,16 % da meta prevista para o
programa (Quadro 42). O número total de animais alvo das acções e programas
desenvolvidos no âmbito desta acção e alvo de pagamento agro-ambiental foi de
27.528,88 CN, que representa 68,82 % da meta quantificada para o indicador comunitário
de realização correspondente.
Quadro 42 – Execução física da Acção 2.2.2 (a 31.12.2008)
Acção
2.2.2
Realização
Resultado
Valor candidaturas
2007
4.244,00
9 000 – 10 000
47,16%
Área (CN)
27.528,88
40 000 – 50 000
68,82%
Biodiversidade (CN)
27.528,88
40 000 – 50 000
68,82%
Indicador
# de explorações
Meta
% Execução
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Os beneficiários do apoio no âmbito da sub-acção 2.2.3.2, no período em análise,
foram 34, que são na totalidade associações de produtores, o que aproxima a realização
da medida da meta quantificada para o indicador comunitário correspondente.
Quadro 43 – Execução física da Sub-acção 2.2.3.2 (a 31.12.2008)
Acção 2.2.3.2
Realização
Indicador
Valor (2008)
# de explorações ou
unidades com outras formas
de gestão
Área (CN)
Meta
% Execução
34,00
35-45
97,14%
160.382,84
150 000 CN
106,92%
34,00
250 - 280
13,60%
# de candidaturas
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
MEDIDA 2.3 – GESTÃO DO ESPAÇO FLORESTAL E AGRO-FLORESTAL
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
A Medida “Gestão do Espaço Florestal e Agro-florestal” visa a valorização
económica, ambiental e social da floresta, através da redução dos riscos bióticos e
abióticos que incidem sobre a floresta portuguesa e da promoção de uma gestão activa e
profissional dos espaços florestais e agro-florestais, em coerência com a Estratégia
Nacional para as Florestas e o Plano Nacional de Defesa da Floresta Contra Incêndios.
Nesse sentido, a medida 2.3 compreende as seguintes intervenções: Primeira
florestação de terras agrícolas, Primeira implantação de sistemas agro-florestais em terras
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agrícolas, Primeira florestação de terras não-agrícolas, Restabelecimento do potencial
produtivo silvícola, Introdução de medidas de prevenção florestal e a realização de
investimentos não produtivos.
Quadro 44 – Acções da Medida 2.3
Acção/Subacção
2.3.1 Minimização dos Riscos
2.3.1.1 Defesa da Floresta Contra Incêndios
2.3.1.2 Minimização de riscos bióticos após os incêndios
2.3.2 Ordenamento e Recuperação dos Povoamentos
2.3.2.1 Recuperação do potencial produtivo
2.3.2.2 Instalação do sistemas florestais e agro-florestais
2.3.3 Valorização Ambiental dos Espaços Florestais
2.3.3.1 Promoção do valor ambiental dos espaços florestais
2.3.3.2 Reconversão de povoamentos com fins ambientais
2.3.3.3 Protecção contra agentes bióticos nocivos
Regulamento de aplicação
Portaria n.º 1137-C/2008, de 9 de
Outubro, com as correcções
introduzidas pela Declaração de
Rectificação n.º 73/2008.
Portaria n.º 1137-B/2008, de 9 de
Outubro, com as correcções
introduzidas pela Declaração de
Rectificação n.º 72/2008 e as
alterações introduzidas pela Potaria
n.º 147/2009, de 6 de Fevereiro.
Portaria n.º 1137-D/2008, de 9 de
Outubro, com as correcções
introduzidas pela Declaração de
Rectificação n.º 74/2008 e as
alterações
introduzidas
pela
Portaria n.º 147/2009, de 6 de
Fevereiro.
Esta medida é concretizada através de três Acções, que prosseguem os seguintes
objectivos:
•
Aumentar a resiliência da floresta aos incêndios e ataques de agentes bióticos
nocivos;
•
Valorizar as funções ambientais e sociais dos espaços florestais;
•
Aumentar a rentabilidade e a sustentabilidade económica do sector florestal, numa
óptica multifuncional;
•
Contribuir para a coesão territorial.
Os investimentos apoiados nesta medida decorrem segundo dois eixos principais. Por
um lado a promoção da gestão profissional dos espaços florestais e por outro a
valorização da gestão multifuncional dos espaços florestais e agro-florestais. Em Outubro
de 2008 foram publicadas as portarias que regulamentam o acesso aos apoios previstos
nas Acções 2.3.1. “Minimização dos Riscos”, 2.3.2 “Ordenamento e Recuperação dos
Povoamentos” e 2.3.3. “Valorização Ambiental dos Espaços Florestais”. As intervenções
a realizar com o apoio da medida 2.3 terão em linha de conta o zonamento das funções
principais das sub-regiões homogéneas dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal e
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a cartografia estrutural de risco de incêndio, definida no âmbito do Sistema Nacional de
Defesa da Floresta Contra Incêndios.
Importa ainda referir o contributo desta medida para o Programa Nacional para as
Alterações Climáticas, por via da redução da emissão de carbono e também através do
sequestro do carbono atmosférico. Nessa perspectiva, merecem destaque os apoios
previstos nas Acções Minimização dos Riscos e Ordenamento e Recuperação dos
Povoamentos (gestão de combustíveis, instalação de novos povoamento, reinstalação da
floresta pós-incêndios, valorização ambiental dos espaços florestais e reconversão de
povoamentos de eucalipto e pinheiro-bravo marginais).
No quadro da intervenção da medida 2.3, são considerados prioritários os projectos
que incidam em Zonas de Intervenção Florestal (ZIF) ou apresentados por entidades
gestoras de áreas comunitárias (baldios), integrados num Plano de Gestão Florestal (PGF)
e/ou com o Plano de Defesa da Floresta Contra Incêndios (Intermunicipal, Municipal ou
local (ZIF)).
A Acção 2.3.1. Minimização dos Riscos compreende duas subacções: 2.3.1.1 Defesa
da Floresta Contra Incêndios e 2.3.1.2 Minimização de riscos bióticos após incêndios.
Verifica-se que esta Acção tem o foco nos incêndios florestais, quer a montante, no plano
preventivo, quer a jusante, na intervenção de controlo da incidência de pragas e doenças e
de plantas invasoras lenhosas. Assim, ao nível da Defesa da Floresta Contra Incêndios
são apoiadas os investimentos na prevenção estrutural (Sub-acção 2.3.1.1), na gestão
estratégica dos combustíveis e na infra-estruturação do território (rede primária de faixas
de gestão de combustível, mosaicos de parcelas de gestão de combustível, rede de pontos
de água), tornando-o mais resiliente face aos incêndios florestais, em articulação com os
planos municipais e intermunicipais de defesa da floresta (a Sub-acção 2.3.1.1 apoia
ainda a criação e actualização de sistemas de informação em DFCI relativos a base de
dados de redes regionais, quando complementares dos investimentos anteriores e em
parceira com a AFN), enquanto que a Sub-acção 2.3.1.2 intervém após o incêndio, com o
objectivo expresso da minimização dos impactes nas áreas ardidas e adjacentes quer por
pragas e doenças nocivas, quer por espécies invasoras lenhosas exóticas, através da
aplicação de operações silvícolas e medidas preventivas adequadas e do controlo/gestão
do agente biótico nocivo.
Numa perspectiva da promoção da arborização e também da multifuncionalidade dos
espaços florestais e agro-florestais (p.e., contribuir para o cumprimento do Protocolo de
Quioto), a Acção 2.3.2 Ordenamento e Recuperação dos Povoamentos visa o
restabelecimento do potencial produtivo das áreas percorridas por incêndios ou por
agentes bióticos nocivos na sequência dos incêndios, bem como a realização de
intervenções de estabilização de emergência após incêndios, a qual exige como condição
prévia que as operações têm que estar descritas em relatório de avaliação após incêndio e
serem executadas num prazo de 6 meses após a ocorrência de incêndio (Subacção
2.3.2.1.). Esta Acção promove ainda a instalação de sistema florestais e agro-florestais,
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por via da florestação de terras agrícolas e não agrícolas e a constituição de sistemas
agro-florestais em terras agrícolas (Sub-acção 2.3.2.2), com ênfase para a instalação de
folhosas produtoras de madeira de qualidade.
Num outro contexto surge a valorização ambiental dos espaços florestais.
Concretizada através da Acção 2.3.3, os objectivos são concretizados através de três Subacções, a saber: 2.3.3.1 Promoção do valor ambiental dos espaços florestais, 2.3.3.2
Reconversão de povoamentos com fins ambientais e 2.3.3.3 Protecção contra agentes
bióticos nocivos.
A Acção 2.3.3 Valorização Ambiental dos Espaços Florestais visa a maximização
da oferta de bens e serviços intangíveis produzidos nos ecossistemas florestais, ou seja, a
valorização das funções ambientais e sociais dos espaços florestais, designadamente
através do controlo dos processos de erosão, da manutenção e recuperação de paisagens
notáveis e de montados de azinho notáveis inseridos na Rede Natura 2000 e ainda de
galerias ripícolas e corredores ecológicos. Esta Acção tem também como objecto a
recuperação, com fins ambientais, de povoamentos florestais de eucalipto e pinheiro
bravo ecologicamente desajustados e ainda o apoio financeiro ao controlo do nemátodo
da madeira do pinheiro e à recuperação de montados de sobro e azinho e de povoamentos
de castanheiro em declínio, bem como ao controlode espécies lenhosas não indígenas.
No que se refere aos regimes de apoio, as três Acções têm regimes diferenciados,
embora com um denominador comum assente na majoração dos apoios para as Zonas de
Intervenção Florestal, entidades gestoras de Baldios e Organismos da Administração
Central, cujo nível de apoio em determinadas circunstâncias pode atingir a totalidade do
investimento elegível.
Na Sub-acção 2.3.1.1 Defesa da Floresta Contra Incêndios não são elegíveis os investimentos referentes a actividades agrícolas, incluindo pastagens, em rede primária de faixas de gestão de combustível que beneficiem de apoio agro-ambiental.
As intervenções no âmbito desta Sub-acção apenas são elegíveis quando respeitam a coerência dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal e outros instrumentos de planeamento e gestão (Planos de DFCI municipais e intermunicipais e das ZIF) e disponham de
autorização dos titulares dos espaços onde incidam as operações de investimento. Esta
Sub-acção preconiza uma diferenciação dos limites de apoio, com um máximo de 500 mil
Euros para as ZIF, Fundos de Investimento Imobiliário Florestais e Organismos da
Administração Central. Igualmente são estipulados níveis de apoio entre 50% e 100%,
estes para as Entidades Gestoras de ZIF, Órgãos de Administração de Baldios e
Organismos da Administração Central para a instalação da rede primária de faixas de
gestão de combustíveis.
A Sub-acção 2.3.1.2 Minimização de Riscos Bióticos Após Incêndios considera uma
diferenciação dos limites de apoio idêntica à Sub-acção 2.3.1.1, contemplando níveis de
apoio a 100% para as Entidades Gestoras de ZIF, Órgãos de Administração de Baldios e
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Organismos da Administração Central para os projectos que incidam nas áreas de
intervenção prioritárias indicadas no aviso de abertura do concurso.
A Sub-acção 2.3.2.1 Recuperação do Potencial Produtivo, à semelhança das
Sub-acções anteriores, estabelece uma diferenciação dos limites de apoio, com um
máximo de 1.000.000€ para as ZIF, Fundos de Investimento Imobiliário Florestais e
Organismos da Administração Central. Igualmente são estipulados níveis de apoio entre
50 e 70% para os investimentos de reabilitação e reflorestação, que ascendem a 100%
para as Entidades Gestoras de ZIF, Órgãos de Administração de Baldios e Organismos da
Administração Central e restantes beneficiários para intervenções de estabilização de
emergência após incêndio e reabilitação de habitats florestais em áreas classificadas.
A Sub-acção 2.3.2.2 Instalação de Sistemas Florestais e de Sistemas Agro-Florestais,
também estabelece uma diferenciação dos limites de apoio, com um máximo de 700.000€
para as ZIF, Fundos de Investimento Imobiliário Florestais e Organismos da
Administração Central. Igualmente são estipulados níveis de apoio entre 50 e 70%,
modulados em função da natureza da espécie utilizada na florestação (folhosas/resinosas)
e do tipo de beneficiário, para os investimentos de florestação de terras agrícolas e de
terras não agrícolas, que ascendem a 70% para as Entidades Gestoras de ZIF, Órgãos de
Administração de Baldios e Organismos da Administração Central, no caso da
arborização com folhosas. Na instalação de sistemas agro-florestais, são concedidos
apoios a 50%, independentemente do tipo de beneficiário. No que concerne aos prémios à
perda de rendimento, cujo máximo são 15 anos, é aplicada uma modulação em função da
dimensão da superfície arborizada e do tipo de beneficiário (agricultor/outros
beneficiários), sendo estes prémios objecto de majoração (30%) quando utilizem na
arborização espécies folhosas produtoras de madeiras de elevada qualidade.
Na Sub-acção 2.3.3.1 os investimentos elegíveis visam apoiar as despesas relacionadas
com o controlo de processos de erosão, em zonas degradadas ou em risco de erosão
acentuada localizadas em áreas submetidas ao regime florestal ou com elevada
susceptibilidade à desertificação, incluindo obras de restauração do ecossistema dunar,
despesas com a manutenção e recuperação de paisagens notáveis (incluindo a instalação
de equipamentos e infra-estruturas de carácter lúdico), as despesas de manutenção e
recuperação de montados de azinho notáveis inseridos na Rede Natura 2000 e ainda a
manutenção e recuperação de galerias ripícolas (representativas de etapas evoluídas ou
climácias da bio-região onde estão inseridas) e corredores ecológicos. Aplica-se o nível
de apoio máximo (100%) a todos os beneficiários para o investimento nesta Sub-acção,
com um máximo de 100.000€ para as ZIF, Fundos de Investimento Imobiliário Florestais,
Organismos da Administração Central e organismos da administração local e associação
intermunicipal. Esta Sub-acção não se aplica aos territórios alvo da medida 2.4
Intervenções Territoriais Integrados.
Na Sub-acção 2.3.3.2 são elegíveis as despesas relacionadas com a reconversão de
povoamentos florestais ecologicamente desajustados com recurso a espécies autóctones,
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de alto valor ecológico e ambiental, em respeito com os objectivos e metas dos PROF.
São concedidos apoios entre 60 a 70% do total do investimento elegível, majorados em
função do tipo de beneficiário (ZIF, Órgão de Administração de Baldios e Organismos da
Administração Central). É estabelecido um tecto máximo 700.000€ para as ZIF, Fundos
de Investimento Imobiliário Florestais e Organismos da Administração Central.
Na Subação 2.3.3.3 são apoiadas as intervenções de controlo do nemátodo da madeira
do pinheiro nas áreas definidas em concurso pela AFN, cujas despesas elegíveis são
suportadas a 100% para todos os beneficiários. Esta Subacção apoia ainda os
investimentos para a recuperação de montados de sobro e azinho e povoamentos de
castanheiro em declínio, contemplando ajudas a 100% para as ZIF, Órgãos
Administradores de Baldios e Organismos da Administração Central e de 80% para os
restantes beneficiários. Nesta Sub-acção são também contemplados apoios para o
controlo de espécies invasoras lenhosas, compreendidos entre 50 e 80% das despesas
elegíveis. Os apoios a conceder são objecto de modulação em função do tipo de
beneficiário e da localização da intervenção em áreas com problemas de estabilidade
ecológica. A Subacção 2.3.3.3 estabelece um tecto máximo de 1.000.000€ para as ZIF,
Fundos de Investimento Imobiliário Florestais, Organismos da Administração Central.
No que se refere aos trâmites processuais, a Autoridade de Gestão preparou as normas
para Concurso, Recepção, Análise e Decisão dos Pedidos de Apoio e de Pagamento
relativa às três Acções da Medida 2.3 (respectivamente, normas n.º N68/D3/2.3.1/2/2008,
N69/D3/2.3.2/2/2008 e N67/D3/2.3.3/2/2008). A norma relativa à aplicação da Acção
2.3.3 entrou em vigor em 14.11.2008 e as demais normas (Acção 2.3.1 e Acção 2.3.2) em
2.12.2008.
Do trabalho empírico avultaram os comentários à concepção e implementação desta
Medida, dos quais se salientam os que são apresentados de seguida.
Aspectos positivos
•
O alargamento do espectro das intervenções susceptíveis de beneficiar de apoios
comunitários no espaço florestal, nomeadamente ao nível da protecção da floresta e
da valorização ambiental dos espaços florestais.
•
O princípio geral da priorização a investimentos agrupados e articulados,
designadamente nas ZIF e áreas comunitárias (baldios), o que permite obter escala
para as intervenções.
•
A valorização das ZIF como solução efectiva para a intervenção no território, por via
da majoração das ajudas e dos limites máximos do apoio.
•
A valorização do planeamento territorial no enquadramento das ajudas,
designadamente ao nível dos Planos Municipais e Intermunicipais de Defesa da
Floresta e dos Planos Regionais de Ordenamento Florestal.
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•
Nível de apoio a 100% para os investimentos não produtivos, tais como a abertura de
faixas de gestão de combustível e para as acções de controlo do Nemátodo da madeira
do pinheiro para as entidades gestoras de ZIF, Entidades Gestoras de Baldios e
Organismos da Administração Central.
•
A efectiva intervenção da AFN na emissão de pareceres na Acção 2.3.1.1., na
definição de critérios de elegibilidade e nas prioridades de intervenção na Acção
2.3.1.2. e na definição das orientações e zonas críticas de intervenção para a protecção
da floresta contra os agentes bióticos na Sub-acção 2.3.3.3. (intervenções de controlo
do nemátodo da madeira do pinheiro).
•
Alargamento do conceito de “terras agrícolas” para efeitos da aplicação da Medida de
primeira florestação das terras agrícolas, que passa a incluir a constituição de cortinas
de abrigo.
•
Criação de apoios à instalação de sistemas agro-florestais em terras agrícolas, o que
será uma medida mais adequada à realidade dos espaços rurais nacionais de algumas
regiões do país.
•
Obrigatoriedade do cumprimento de boas práticas florestais e da condicionalidade (só
para terras agrícolas) nas acções de florestação e de gestão dos povoamentos
florestais instalados.
•
Majoração em 30% dos prémios por perda de rendimento à primeira florestação de
terras agrícolas com espécies folhosas produtoras de madeira de elevada qualidade.
•
Extensão do prémio à manutenção às terras agrícolas abandonadas, o que revela
coerência com as dinâmicas do mundo rural.
•
Estabelecimento de critérios de coerência técnica, baseados no enquadramento dos
investimentos com os objectivos e metas dos PROF.
•
Introdução de novos apoios, dirigidos à valorização ambiental dos espaços florestais e
ao combate à desertificação, incluídos nas Subacções 2.3.3.1. e 2.3.3.2.
•
Exclusão dos apoios à reconversão de povoamentos florestais com recurso a espécies
de rápido crescimento exploradas em rotações inferiores a 15 anos (Subacção
2.3.3.2).
•
Introdução de apoios específicos para fazer face a questões fitossanitárias de
reconhecido impacte na floresta portuguesa, designadamente o nemátodo do pinheiro
e o declínio do montado de sobro e azinho e dos povoamentos de castanheiro
(Subacção 2.3.3.3).
•
A obrigatoriedade de apresentação do Plano de Gestão Florestal para os investimentos
dirigidos à melhoria dos povoamentos florestais é uma condição de garantia de
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sustentabilidade técnica das intervenções e constitui um passo importante com vista à
certificação da gestão.
Aspectos negativos
•
As demoras na abertura dos concursos às candidaturas às Acções 2.3.1, 2.3.2 e 2.3.3,
com as repercussões na capacidade de intervenção no terreno em 2009. Refira-se que
as Sub-acções 2.3.1.2 e 2.3.3.1 não chegaram a abrir concurso para a apresentação de
pedidos de apoio em 2008.
•
As demoras na operacionalização dos Planos de Gestão Florestal motivaram a
publicação de um regime de excepção para a sua apresentação no quadro das Acções
2.3.2 e 2.3.3, de acordo com a Portaria n.º 147/2009, de 6 de Fevereiro.
•
Os apoios à florestação de terras agrícolas não fazem uma diferenciação positiva aos
agricultores a título principal.
•
A falta de conjugação dos territórios classificados (Matas Nacionais e outras áreas
submetidas a regime florestal, rede nacional de áreas protegidas e rede natura 2000)
com a zonagem do continente segundo a probabilidade de ocorrência de incêndio
(classes média a muito alta) e zonas críticas, na Sub-acção 2.3.1.1.
•
Diminuição do período de vigência dos prémios por perda de rendimento de 20 anos
no anterior QCA para 15 anos para a florestação de terras agrícolas (Sub-acção
2.3.2.2).
•
Desligamento da majoração das ajudas ao investimento e dos prémios por perda de
rendimento para a florestação de terras agrícolas em zonas desfavorecidas – zonas de
montanha e zonas susceptíveis à desertificação (Sub-acção 2.3.2.2).
DINÂMICA DE CANDIDATURAS
Todas as Acções da Medida 2.3 foram objecto de abertura de concurso para a
apresentação de pedidos de apoio durante 2008, conforme se apresenta no Quadro 45.
Verifica-se, contudo, que não foram abertos concursos para a Sub-acção 2.3.1.2. e a Subacção 2.3.3.1.
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Quadro 45 – Avisos de abertura de concurso da Medida 2.3 (2008)
Medidas / Acções / Subacções
2.3.1
Minimização dos riscos
2.3.1.1 Defesa da Floresta
Contra Incêndios
2.3.2
Ordenamento e recuperação de
povoamentos
2.3.2.1 Recuperação do
potencial produtivo
2.3.2.2 Instalação de sistemas
florestais e agro-florestais
2.3.3
Valorização ambiental dos
espaços florestais
2.3.3.2 Reconversão de
povoamentos com fins
ambientais
2.3.3.3 Protecção Contra
Agentes Bióticos
Aviso
01-231-2008, de
14.11.2008
Periodo Concurso
02/12/08 a 15/03/09
Montante
Concurso
9.000.000,00€
19.000.000,00€*
01-232-2008, de
14.11.2008
02/12/08 a 31/03/09
10.000.000,00€
9.000.000,00€
13.000.000,00€*
01-233-2008, de
14.11.2008
24/11/08 a 28/02/09
6.000.000,00€
24/11/08 a 15/01/09
7.000.000,00€
* No caso de não ocorrer o esgotamento da dotação orçamental de uma Sub-acção, o saldo pode reverter para a outra Sub-acção.
Foram ainda disponibilizadas as orientações técnicas específicas relativas pedidos de
apoio que respeitam os concursos abertos para as Acções da medida 2.3.
Pese embora os concursos tenham aberto em finais de 2008, os primeiros pedidos de
apoio apenas foram recepcionados já em 2009, pelo que não se procede à análise das
candidaturas admitidas a concurso nas três Acções da medida 2.3.
MEDIDA 2.4 – INTERVENÇÕES TERRITORIAIS INTEGRADAS
CARACTERIZAÇÃO E ANÁLISE CRÍTICA DA MEDIDA
As Intervenções Territoriais Integradas (ITI) constituem uma abordagem conjugada de
vários instrumentos de política coerentemente aplicados num território condicionado a
um objectivo dominante, a conservação de valores naturais ou paisagísticos. Cada ITI é
específica do território para que foi criada, de acordo com as suas condições particulares.
A medida n.º 2.4, “Intervenções Territoriais Integradas”, insere-se no Eixo 2, Melhoria
do ambiente e da paisagem rural e no Eixo 3 – Qualidade de vida nas zonas rurais e
diversificação da economia rural e visa promover uma gestão dos sistemas agrícolas e
florestais adequada à conservação de valores de biodiversidade e de manutenção da
paisagem em áreas designadas da Rede Natura e na Zona Demarcada do Douro.
A medida “Intervenções Territoriais Integradas” compreende as seguintes acções:
Acção 2.4.1 – Apoio à Gestão das ITI
Acção 2.4.2 – Programas de Gestão para Intervenções Territoriais Integradas
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Acção 2.4.3 - Intervenção Territorial Integrada Douro Vinhateiro
Acção 2.4.4 - Intervenção Territorial Integrada Peneda–Gerês
Acção 2.4.5 - Intervenção Territorial Integrada Montesinho-Nogueira
Acção 2.4.6 - Intervenção Territorial Integrada Douro Internacional
Acção 2.4.7 - Intervenção Territorial Integrada Serra da Estrela
Acção 2.4.8 - Intervenção Territorial Integrada Tejo Internacional
Acção 2.4.9 - Intervenção Territorial Integrada Serras de Aire e Candeeiros
Acção 2.4.10 - Intervenção Territorial Integrada Castro Verde
Acção 2.4.11 - Intervenção Territorial Integrada Costa Sudoeste
ACÇÃO 2.4.1 – APOIO À GESTÃO DAS ITI
A acção, Acção 2.4.1 – Apoio à Gestão das ITI, é uma acção horizontal que se destina
a apoiar as parcerias envolvidas na gestão local de cada uma das intervenções territoriais.
A implementação das Intervenções Territoriais Integradas (ITI), exige a criação de
competências locais para a sua dinamização e acompanhamento. Neste sentido, cada ITI
será dinamizada por uma Estrutura Local de Apoio (ELA). A ELA tem como funções a
preparação de uma estratégia para sensibilização da população alvo da intervenção para o
ambiente e objectivos da intervenção, a emissão de normas subsidiárias e de pareceres
sobre os investimentos não produtivos a executar nos respectivos territórios de
intervenção, a preparação de informação e documentação relevante à boa execução da
operação, o acompanhamento técnico dos beneficiários e a monitorização de impactos da
operação, no âmbito dos compromissos agro e silvo ambientais contratados.
Esta acção é regulamentada pela Portaria nº 596-B/2008 de 8 de Julho com as
alterações introduzidas pela Portaria n.º 1229-B/2008 de 27 de Outubro.
Assim são objectivos desta acção, que tem como beneficiários as ELA, constituídas
em parceria público-privada nos termos a aprovar pela autoridade de gestão:
a) Elaboração e implementação de normas técnicas e outras orientações para
protecção e gestão dos sistemas agrícolas e florestais relacionados com os sítios
«Natura 2000» e outros locais de elevado valor natural no quadro de intervenções
territoriais integradas;
b) Sensibilização das populações alvo das ITI e aconselhamento técnico aos seus
beneficiários no âmbito dos compromissos agro -silvo -ambientais contratados.
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ACÇÃO 2.4.2 – PROGRAMAS DE GESTÃO PARA INTERVENÇÕES TERRITORIAIS INTEGRADAS
Acção que se destina à preparação dos instrumentos de planeamento necessários
para uma adequada gestão dos sistemas agrícolas e florestais relevantes para a
conservação dos valores Natura 2000.
Não se encontra regulamentada até à data, e portanto não é objecto de qualquer
análise no presente relatório de avaliação).
ACÇÕES 2.4.3 A 2.4.11 – INTERVENÇÕES TERRITORIAL INTEGRADAS
As acções 2.4.3 a 2.4.11 compreendem uma componente agro e silvo-ambiental
(unidades de produção e baldios) bem como investimentos não produtivos associados às
mesmas. São objectivos destas acções contribuir para a preservação de habitas e de
determinadas espécies florísticas e faunistícas ameaçadas através da gestão de:
a) Espaços cultivados de grande valor natural, suporte de valores de biodiversidade e
de manutenção da paisagem;
b) Espaços florestais onde as espécies florestais autóctones, a diversidade específica e
a riqueza florística e faunística fundamentais à biodiversidade e à preservação dos
valores ecológicos e biológicos estejam presentes.
A aplicação das componentes agro e silvo ambientais das acções 2.43 a 2.4.11 são
regulamentadas pela portaria 232-A/2008 de 11 de Março, com as alterações introduzidas
pela portaria nº 964-A/2008 de 28 de Agosto. Os investimentos não produtivos
associados a estas componentes pretendem contribuir para a realização dos objectivos da
ITI a que dizem respeito, através do financiamento de investimentos complementares,
considerados não produtivos, indispensáveis à concretização dos respectivos
compromissos agro-ambientais e silvo-ambientais e à preservação da paisagem. A
aplicação destes investimentos não produtivos é regulamentada pela portaria 596-C/2008
de 8 de Julho.
Cada ITI é específica do território para que foi criada, de acordo com as suas
condições particulares. Os pagamentos agro-ambientais e silvo-ambientais aplicados em
cada ITI são os discriminados no Quadro 46 e Quadro 47.
Os beneficiários dos apoios (pagamentos agro e silvo ambientais e investimentos não
produtivos associados) no âmbito desta acção podem ser agricultores que revistam a
natureza privada, detentores de uma unidade de produção com parcelas agrícolas
situadas, no todo ou em parte, na área de incidência da ITI ou órgãos de administração de
baldios, nos termos definidos na portaria que regulamenta a sua aplicação.
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(9) Conservação dos soutos
notáveis da Terra Fria
(8) Gestão do pastoreio em
formações arbustivas
mediterrânicas
(6) Manutenção de pastagens
permanentes com alto valor
natural
(7) Manutenção de pastagens
permanentes de sequeiro
naturais ou melhoradas
(5) Sementeira directa
(3) Manutenção de
Socalcos
Montesinho
Nogueira
(4) Manutenção da rotação de
sequeiro cereal-pousio
(2) Ajuda à conservação da
estrutura ecológica de base
Peneda
Gerês
(1) Gestão do pastoreio em
áreas de baldio
Douro
Vinhat.
Douro
Inter.
Serra da
Estrela
Tejo Inter.
Quadro 46– Tipo de aplicação e incidência dos pagamentos agro-ambientais
Aire e
Candeeiros
Castro
Verde
Costa
Sudoeste
(5) Manutenção de maciços,
bosquetes ou núcleos de espécies
arbóreas ou arbustivas autóctones
e de exemplares e formações
reliquiais ou notáveis
(6) Manutenção de galerias
ripícolas
(7) Conservação da rede de
corredores ecológicos
Instituto Superior Técnico
(4) Requalificação de matagais
estremes de baixo valor de
conservação
130
(3) Conservação e recuperação da
diversidade inter-específica nos
povoamentos florestais
(2) Renaturalização de montados
de azinho
(1) Renaturalização de
manchasflorestais
Peneda
Gerês
Montesinho
Nogueira
Douro
Inter.
Serra da
Estrela
Tejo Inter.
Aire e
Candeeiros
Quadro 47 – Tipo de aplicação e incidência dos pagamentos silvo-ambientais
Castro
Verde
Costa
Sudoeste
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
As candidaturas aos investimentos não produtivos, não têm natureza forfetária, sendo
a sua concessão condicionada à apresentação de projecto que, após parecer da ELA, será
objecto de análise e decisão pela Autoridade de Gestão, havendo lugar à comprovação de
todas as despesas efectuadas e previamente aprovadas.
Para além do cumprimento dos requisitos relativos à condicionalidade, ao
cumprimento dos requisitos mínimos relativos à utilização de adubos e produtos
fitofarmacêuticos, para aceder a qualquer pagamento agro ou silvo ambiental, o
beneficiário deverá cumprir ainda as condições gerais de acesso e respeitar os
compromissos gerais na totalidade da área agrícola e agro-florestal declarada, no primeiro
caso, e na totalidade da área florestal declarada, no segundo caso.
Em qualquer dos casos deve o beneficiário ainda respeitar as condições específicas da
área de incidência.
No tocante à apreciação da medida face aos seus objectivos e à operacionalização das
acções que a integram, importa realçar um conjunto de aspectos que se enumeram de
seguida.
A estrutura das condições de acesso e dos compromissos ligam a medida
principalmente à conservação da biodiversidade e paisagem, sendo que os efeitos sobre o
solo são, de forma directa ou indirecta, positivos.
Uma componente particularmente positiva desta medida é a obrigatoriedade de
declarar toda a Superfície Agrícola Útil e Superfície Florestal da unidade de produção
situada na área geográfica de incidência. Evita-se assim que o cumprimento de
compromissos numa componente da exploração seja feito à custa da transferência das
actividades mais onerosas em termos ambientais para a área da exploração não sujeita a
compromisso.
O número de ITIs identificadas no PDR é ainda reduzido face ao número de Sítios e
ZPE nos quais as actividades agrícolas e silvícolas se revestem de grande importância,
conforme identificado em ICN (2006) e Santos et al. (2006).
Entre as condições de acesso e compromissos agro e silvo-ambientais estabelecidos
para as ITIs, reconhece-se o esforço de integração de grande parte das orientações de
gestão delineadas para essas zonas em ICN (2006) e Santos et al. (2006), apesar de não
terem sido incluídas algumas orientações de gestão importantes que potenciam os
impactes positivos desta medida sobre a biodiversidade.
Do trabalho empírico realizado foi possível constatar outros aspectos que
condicionaram a operacionalização e eficácia das acções que integram a medida 2.4, que
se enumeram de seguida:
No caso da ITI da Costa Sudoeste foi identificado algum desajustamento entre as
medidas propostas e à realidade agrícola local;
Instituto Superior Técnico
131
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Identificou-se igualmente o carácter pouco atractivo dos pagamentos agro e silvoambientais face às condições de acesso e exigência dos compromissos,
nomeadamente a existência de tectos (área). De acordo com o apurado junto da
Autoridade de gestão estes tectos são definidos por orientação comunitária.
Foi ainda identificado o atraso na implementação das ELA (Estruturas Locais de
Apoio) como condicionante dos objectivos da medida;
Ainda em relação às ELA verificou-se descontentamento face à sua composição, na
medida em que, na perspectiva dos beneficiários, as associações de agricultores que
as integram nem sempre são as mais representativas na área de intervenção das
ELA respectivas.
Nesta medida houve um atraso claro na implementação de várias componentes
como sejam o apoio à gestão e os investimentos não produtivos;
DINÂMICAS DE CANDIDATURA
No Quadro 48 são apresentados os períodos de candidatura para as acções que
integram a medida 2.4 “Intervenções Territoriais Integradas” no período em análise.
Em relação à acção 2.4.1 “Apoio à gestão das ITI” o primeiro período de candidatura
foi aberto em 2008 e decorreu de 5 a 11 de Novembro. Na sequência deste período de
candidatura foram apresentados 9 candidaturas – uma candidatura por cada ITI, sendo
que no período em análise não houve execução financeira desta acção.
Quadro 48 – Períodos de candidatura Medida 2.4
2.4 – Intervenções Territoriais Integradas
Acção 2.4.1 – Apoio à Gestão das ITI
Acção 2.4.3 a 2.4.11 – Intervenções territoriais
integradas
Candidatura 2007
Candidatura 2008
-
05/11 - 14/11
28/09 - 15 /11
14/03 - 15/05
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Em relação às acções 2.43 a 2.411 verificou-se que foram apresentados um total de
6.132 pedidos nos períodos de candidatura abertos no período em análise, sendo que no
período especial de candidatura de 2007 foram apresentados 3929 e no período de
candidatura de 2008 foram apresentados 2203 (Quadro 49).
A execução financeira destas acções refere-se a pagamentos efectuados em 2008 e
referentes a candidaturas de 2007. No período em análise foi pago o montante de
4.707.224 €. A diferença entre o número de pedidos de apoio que deram entrada e o
número pedidos de apoio pagos é explicada por casos de desistências do pedido de apoio,
não cumprimento dos critérios de elegibilidade, que resulta em recusa do pedido, faltas de
confirmação, e a situações cujo pagamento está pendente para verificação de campo
(controlo in loco, que representa pelo menos 5% dos pedidos de apoio validados por
132
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
controlo administrativo). O total de desistências registadas em 2007 foi de 127. O número
de desistências devia ser objecto de uma leitura mais aprofundada que poderia ser
conseguida após audição de uma amostra representativa dos beneficiários que desistiram
do pedido de apoio. Este diagnóstico não foi, contudo, possível de realizar em tempo útil
para ser incluído no presente relatório.
Quadro 49 – Medida 2.4 Candidaturas submetidas e montante pago (a 31.12.2008)
Montante Pago
Total de
Pedidos
Entrados
Acção
2.4.1
Acção
2.4.3 a
2.4.11
2007
2008
Total
2007
2008
Total
em 2008 (€)
Pagos
0
9
9
3.929
2.203
6.132
0
0
0
3.588
N.A
3.588
0
0
0
4.707.224
N.A
4.707.204
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
De seguida analisa-se a execução financeira das acções 2.43 a 2.4.11, componentes
agro- e silvo-ambientais para o ano de 2007. Faz-se notar que no período em análise não
foram abertas candidaturas aos investimentos não produtivos associados a estas
componentes, pelo que a analise que se apresenta diz respeito unicamente aos apoios
agro- e silvo-ambientais.
DINÂMICAS DE EXECUÇÃO FINANCEIRA E FÍSICA
No Quadro 50 apresenta-se a execução financeira da acção, diferenciada por
pagamentos agro e silvo ambientais. Verifica-se que face à meta de despesa pública a
execução financeira foi à data de 31 de Dezembro de 2008 de 3,79%, sendo que foi
substancialmente inferior no caso dos pagamentos silvo-ambientais, o que é reflectido nas
tabelas relativas aos indicadores de realização.
Quadro 50 – Execução financeira da Medida 2.4
Metas
Medida 2.4 Intervenções
Territoriais Integradas
Despesa Pública (€)
Montante
Pago
FEADER (€)
2008 (€)
%
Execução
214 – Pagamentos agro-ambientais
110.100.992,00
89.732.850,00
4.590.846,84
4,17%
225 – Pagamentos silvo-ambientais
14.110.344,00
11.500.000,00
116.377,00
0,82%
124.211.336,00
101.232.850,00
4.707.223,84
3,79%
Total
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Instituto Superior Técnico
133
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Faz-se notar que a análise dos indicadores de realização que se segue reflecte a
realização física em 2008 referente a candidaturas de 2007.
Quadro 51 – Execução física componente agro-ambiental (a 31.12.2008)
Indicador
# de explorações
Realização
Resultado
Valor
(Candidaturas
2007)
Meta
% Execução
3.631,00
18 000 – 21 000
20,17
35.278,21
140 000 – 190 000
25,20
# de contratos
3.655,00
21 600 – 25 200
16,92
Biodiversidade
35.278,21
140 000 – 190 000
25,20
1.109,87
7 000 – 8 000
15,86
35.278,21
140.000 – 190.000
25,20
Área (ha)
Combate às alt. clim.
Combate à marginalização
e abandono de terras
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
O número de explorações sobre apoio agro-ambiental foi de 3.631 a que correspondeu
uma área de 35,278,21 hectares. As metas de execução são apresentadas no Quadro 51
tendo sido de 20,1%, 25,2% e 16,92% respectivamente para os indicadores “número de
explorações”, “área” e “número de contratos”.
Quadro 52 – Execução física componente silvo-ambiental (a 31.12.2008)
Indicador
# de explorações
Realização
Área de exploração (ha)
# de contratos
Valor
Candidaturas 2007
Meta
% Execução
13,00
500 – 1 000
2,60%
938,77
3 000 – 6 000
31,29%
13,00
750 – 1 500
1,73%
Fonte: Autoridade de Gestão do Proder, 2009
Não é apresentada a análise extensiva dos indicadores de resultado dado o momento
de avaliação, contudo no que diz respeito ao indicador biodiversidade e combate às
alterações climáticas, a percentagem de execução é a mesma que se estimou para o
indicador de realização “Área”, uma vez que se considera que toda a área sobre apoio
agro-ambiental contribui para esses resultados de igual modo, tal como sugerem as metas
definidas para esses indicadores. O mesmo princípio aplica-se ao indicadores qualitativos
em que se presume ter sido positivo o efeito da acção sobre a qualidade da água e ter a
134
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
execução da acção contribuído para a manutenção da população de aves comuns em
zonas agrícolas.
Em relação ao apuramento do indicador combate às alterações climáticas, este reflecte,
em princípio, a área em “sementeira directa” acrescida da área sobre o compromisso
“Manutenção de pastagens permanentes com alto valor natural” e “Manutenção de pastagens permanentes de sequeiro naturais ou melhoradas”.
Em relação ao indicador qualidade do solo não foi fornecido qualquer elemento
informativo.
O número de explorações sobre apoio silvo-ambiental foi de 13, a que corresponde
uma área de 938,77 hectares. As metas de execução são apresentadas no Quadro 52
tendo sido de 2,6 %, 31,29 % e 1,73 % respectivamente para os indicadores “número de
explorações”, “área” e “número de contratos”.
EIXO 3
ACÇÃO 3.1.3 – Desenvolvimento de
Actividades Turísticas e de Lazer
MEDIDA 3.2 – Melhoria da
Qualidade de Vida
EIXO 4
ACÇÃO 3.1.2 – Criação e Desenvol vimento de
Microempresas
ACÇÃO 3.2.1 – Conservação e V alorização do
Património Rural
ACÇÃO 3.2.2 – Serviços Básicos para a
População Rural
MEDIDA 3.4 – Cooperaç ão LEADER
para o Desenvolvimento
ACÇÃO 3.4.1 – Cooperação Intert erritorial
MEDIDA 3.5 - Funcionamento dos
Grupos de Acção Local (GAL),
Aqui sição de Competências e
Animaç ão
ACÇÃO 3.5.1 – Funcionamento do GAL
MEDIDA 3.3 – Implementação de
Estratégias de Desenvolvimento Local
MEDIDA 3.1 – Di versific ação da
Economia e Criação de Emprego
ACÇÃO 3.1.1 – Diversificação de Ac tivi dades
na Exploração Agríc ola
ACÇÃO 3.4.2 – Cooperação Transnac ional
ACÇÃO 3.5.2 – Aquisi ção de Competências
e Animação
Figura 16 – Medidas e Acções dos Eixos 3 e 4
EIXO 3
O Plano Estratégico Nacional para o Desenvolvimento Rural, terminado o ciclo de
vida da Iniciativa Comunitária LEADER reconhecida pela forma de governança de
proximidade que motivou boas práticas de desenvolvimento local-rural, recuperou a sua
Instituto Superior Técnico
135
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
visão atribuindo-lhe uma importância relevante no quadro dos Eixos 3 e 4 (Subprograma
3 – Dinamização das zonas rurais) do ProDeR.
A dinamização das áreas rurais (Eixo 3 – Subprograma 3), entendidas como
“territórios que apresentam índices de desenvolvimento económico e social inferiores ao
restante território, baixa densidade de empresas na indústria e serviços e menor
dinâmica de investimento” (ProDeR, pág. 293), continua a perseguir objectivos
imprescindíveis para a coesão territorial como a fixação de população, a rendibilização
dos recursos endógenos e a diversificação de actividades económicas não agrícolas
criadoras de riqueza e de emprego, considerando que a abordagem LEADER é a
estratégia mais eficiente e eficaz pela sua capacidade de trabalhar à escala local e pelas
provas que os GAL LEADER têm dado.
Quadro 53 – Metas quantificadas para os indicadores comunitários no Eixo 3
Tipo de Indicador
Realização (output)
Cod CE_
Medida
Indicador
Nº de beneficiários
H/M
/Classe Etária
311
Cod Acção
PDRc
3.1
3.1.1
312
3.1
3.1.2
Nº de microempresas apoiadas/criadas
/Estatuto
/Classe Etária
/Tipo de microempresa
Nº de novas acções turísticas apoiadas
313
Volume total de investimentos (€)
Resultado
H/M
/Classe Etária
/Tipo de actividade não agrícola
/Tipo de acção
Aumento do VAB não agrícola das actividades
apoiadas
/Acção
311
311
313
3.1.1.
3.1.3.
3.1
311
312
313
3.1.1
3.1.2.
3.1.3.
3.1
3.1.1
3.1.2.
3.1.3.
Nº bruto de empregos criados
/Acção
Na exploração/Fora da exploração
H/M
/Classe Etária
Nº adicional de turistas
311
312
313
313
Impacto
Valor
Acrescentado
adiconal
(crescimento anula em %)
(VABpb)
/Acção
Nº adicional de empregos líquidos criados
(medido em Equivalente Tempo Inteiro – FTE)
/Acção
3.1
3.1.3
3.1
3.1.1.
311
312
313
311
313
Meta
1.900-2300
50%M
15%<25 anos
4.000-5.000
20%<25 anos
30% novas empresas
1.500-2.000
50%M
15% <25 anos
124976967
138531832
0.91%
0,16%
0,56%
0,20%
1.500-2.000
4.000-5.000
2.500-3.000
60%M
20%<25 anos
3.1
3.1.3.
3.1
10-15%
1,0-2,0%
3.1.1.
3.1.2
3.1.3
3.1
7.000-8.000
3.1.1
3.1.3
Fonte: ProDeR, 2007.
As preocupações são em si próprias recorrentes como se pode verificar na Figura 16,
até o apoio à diversificação das actividades agrícolas para outras não agrícolas, ou a
melhoria dos serviços básicos para aumentar a atractividade dos territórios. No entanto,
tendo em conta o processo de decisão, considera-se que foi dada uma maior atenção
136
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
legislativa ao órgão de gestão do GAL, nomeadamente ao papel dos representantes
privados que têm de estar em maioria para que possa deliberar (Artigo 7º - 3, Capítulo II,
Portaria nº 392-A/2008, Diário da República, 1ª série, Nº 107, de 4 de Junho de 2008),
enquanto anteriormente a grande preocupação era garantir que os privados (associações e
outros parceiros económicos e sociais) representassem pelo menos 50% da parceria local.
Diversificação de actividades na exploração agrícola (Acção 3.1.1.), criação e
desenvolvimento de microempresas (Acção 3.1.2.) e desenvolvimento de actividades
turísticas e de lazer (Acção 3.1.3.) são as três intervenções concebidas para a almejada
dinamização que terá de ser comandada para atingir as metas constantes do quadro
seguinte, particularmente ambiciosas no que concerne ao emprego a gerar, tendo em
conta o tipo de território (baixa densidade).
Diversificar as actividades e ser criativo, são dois aspectos comuns a muitas
organizações que lutam por permanecer no espaço rural, nomeadamente as explorações
agrícolas. tendo em conta o processo de decisão, considera-se que foi dada uma maior
atenção legislativa ao órgão de gestão do GAL, nomeadamente ao papel dos
representantes privados que têm de estar em maioria para que possa deliberar (Artigo 7º 3, Capítulo II, Portaria nº 392-A/2008, Diário da República, 1ª série, Nº 107, de 4 de
Junho de 2008), enquanto anteriormente a grande preocupação era garantir que os
privados (associações e outros parceiros económicos e sociais) representassem pelo
menos 50% da parceria local.
O trabalho empírico e a análise efectuada, permite destacar as seguintes observações:
necessidade dos órgãos de decisão dos GAL terem uma maior igualdade de género;
necessidade de promover o princípio da inovação, ainda pouco visível neste estádio
de evolução das ELD;
tornar mais ágil o modelo de governação, de forma a evitar atrasos no arranque dos
projectos;
reflectir se a formatação/normalização do Programa não está excessivamente
construída numa lógica de top-down, o que à partida é contraditório com a defesa
do Método LEADER e um factor limitativo da criatividade das intervenções
possíveis;
agilizar a entrada em funcionamento das acções, de forma a não desmotivar os
potenciais promotores e a não criar constrangimentos ao nível do planeamento de
tarefas por parte dos GAL;
permitir um aprofundamento do diagnóstico e das análises SWOT e ajustes ao nível
das ELD, para que todos os parceiros GAL se revejam nas mesmas;
Instituto Superior Técnico
137
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
Quadro 54 – Actividades promotoras de desenvolvimento rural
Cód.
Designação da acção
Actividades / Objectivos
MEDIDA 3.1 – Diversificação da Economia e Criação de Emprego
3.1.1
Diversificação de
Actividades na
Exploração Agrícola
Agro-turismo; parques de campismo rurais; centros de acolhimento;
serviços de recreação e lazer; actividades pedagógicas; actividades
associadas à caça e pesca em águas interiores; pontos de venda directa
dos bens produzidos na exploração, etc.
3.1.2
Criação e
desenvolvimento de
microempresas
Micro e PME cujo ramo de actividade poderá ser alvo de delimitação
no âmbito dos PDL, de acordo com as necessidades das AI e ELD.
Desenvolvimento de
actividades turísticas
e de lazer
Criação ou desenvolvimento de produtos turísticos (ecoturismo,
enoturismo, turismo associado a actividades de caça e pesca, turismo
equestre, religioso, de saúde, cultural, alojamento turístico de pequena
escala nas modalidades de Turismo em Espaço Rural (TER), turismo de
natureza e infra-estruturas de pequena escala (centros de observação da
natureza/paisagem, rotas/percursos, animação turística, …).
3.1.3
MEDIDA 3.2 – Melhoria da Qualidade de Vida
3.2.1
Conservação e
valorização do
património rural
Preservação do património rural construído (excepto património
histórico e monumental classificado, como moinhos ou espigueiros);
refuncionalização de edifícios de traça tradicional para actividades
associadas à preservação e valorização da cultura local; preservação e
recuperação de práticas e tradições culturais (espólio documental e
material, artes e ofícios, folclore, música, trajes, receituário
gastronómico, …).
3.2.2
Serviços básicos para
a população rural
Serviços de apoio à infância; acompanhamento domiciliário a idosos e
deficientes; serviços itinerantes de apoio social; serviços de animação
cultural e recreativa de base local; serviços de apoio a novos residentes.
Prioridade para os centros multiserviços.
MEDIDA 3.3 – Implementação de Estratégias de Desenvolvimento Local
-
-
Dinamização Económica dos Territórios Rurais (diversificação da
economia, criação de emprego, melhoria da qualidade de vida, …).
Reforço da Governança Local.
MEDIDA 3.4 – Cooperação LEADER para o Desenvolvimento
3.4.1
3.4.2
Cooperação
Interterritorial
Promover o desenvolvimento de projectos de cooperação entre
territórios rurais, situados no espaço nacional com criação de mais-valia
para os territórios cooperantes. Entre GAL nacionais ou entre estes e
outras entidades situadas em território nacional, através do
estabelecimento de protocolos para projectos de cooperação que
deverão incidir sobre actividades previstas no âmbito das medidas 3.1 e
3.2 do Subprograma 3.
Cooperação
Transnacional
Promover o desenvolvimento de projectos de cooperação entre
territórios rurais nacionais e de países terceiros, podendo estes não estar
situados no espaço da UE. Para assegurar a implementação conjunta e
coordenada do projecto de cooperação, haverá um GAL chefe de fila
que pode encontrar-se em território nacional ou não, sendo necessário
neste último caso a designação de um GAL nacional como interlocutor
para a parte nacional do projecto. Os projectos de cooperação deverão
incidir sobre a tipologia de actividades previstas no âmbito das medidas
3.1 e 3.2 do Subprograma 3.
Fonte: ProDeR, 2007.
138
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
clarificar as formas de participação das entidades parceiras que constituem os GAL;
motivar os GAL para operacionalizarem as ELD numa lógica de cooperação
interterritorial;
motivar os GAL para a cooperação transnacional, uma das falhas mais evidentes
das Iniciativas Comunitárias LEADER;
considerar o desenvolvimento local-rural na óptica das Estratégias de Eficiência
Colectiva.
DISTRIBUIÇÃO/CARACTERIZAÇÃO DAS ÁREAS DE INTERVENÇÃO
No sentido de obter uma radiografia abrangente das regiões, foram seleccionados 8
indicadores considerados representativos para a caracterização dos territórios NUTS II
abrangidos pelo ProDeR, de forma a analisar diferentes dimensões transversais no que
concerne à qualidade de vida e crescimento económicoa dos territórios.
Quadro 55 – Indicadores gerais de caracterização por NUTS II
INDICAD.
NUTS II
Condições de Vida e Cidadania
Educação
Saúde
Actividade Económica
População
Proporção de
Proporção de
população
agregados
Índice de
residente entre os
Proporção de Ganho
% Empresas
Taxa
domésticos
Nº
25-64 anos que Médicos/
renovação da
poder de
Médio
com actividades
Crescimento
privados com
população
participa em
Empresas
/1000 hab
compra
mensal (€)
de inovação
Efectivo
ligação à
activa
actividades
internet
educação e
formação
Norte
45,50
30,22
785,20
5,1
3,3
37,2
352.463
0,02
128,1
Centro
39,60
18,91
779,10
6,3
3,1
45
237.907
0,00
114,7
Lisboa
54,10
36,11
1173,70
5,5
5,2
45,6
330.613
0,51
97,1
Alentejo
38,00
6,20
806,50
4,8
1,9
39,6
67.648
-0,44
107,8
Algarve
46,30
4,46
793,40
4,5
2,9
31,6
55.819
1,15
106,1
Continente
46,20
-
909,20
5,4
3,6
41
1.044.450
0,16
113,1
Regiões pior posicionadas na
análise do indicador
Regiões melhor posicionadas
na análise do indicador
Referência
a
Proporção de agregados domésticos privados com ligação à internet (%) por local de Residência (2008) | Proporação de poder de
compra (% do total do país) por localização geográfica (2005) | Ganho Médio mensal (€) por localização geográfica (2005)| Proporção
da população residente com idade entre 25 e 64 anos que participa em actividades de educação e formação (2008) | Médicos por 1000
habitantes (N.º) por Local de residência (2007) | Proporção de empresas com actividades de inovação (%) por Localização geográfica
(2002-2004) | Empresas (N.º) por Localização geográfica (2006) | Taxa de crescimento efectivo (%) por Local de residência (2007) |
Índice de renovação da população em idade activa (N.º) por Local de residência (2007).
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
A análise global do quadro seguinte revela que a Região de Lisboa se encontra melhor
posicionada em 6 dos 8 indicadores, ultrapassando a referência dos dados relativos ao
Continente em 6 deles. A Região Alentejo apresenta-se com a posição mais desfavorável
em 6 dos 8 indicadores, sendo claramente a que revela um menor dinamismo económico
e crescimento efectivo negativo.
Este retrato é bem revelador da dificuldade que tem existido na construção do “local
sustentável”, entendido como um território ancorado no respeito inter-geracional, no
património, na tradição, nos costumes e também na vontade de criar condições para que
cada cidadão possa ser portador de sinais positivos do futuro, assente numa base de
cooperação como via de afirmação da democracia participativa, da diversidade, da
equidade, da integração social e obviamente do exercício da cidadania.
A Iniciativa Comunitária LEADER muito fez para aproximar os “lugares”, atenuar
assimetrias e melhorar a participação e o empreendedorismo local, mas como é reconhecido na Estratégia Nacional de Desenvolvimento Rural (PENDR 2007-2013) a tão ambicionada mudança e o concomitante desenvolvimento integrado deve assentar num mix de
“qualificação – cooperação – co-responsabilização – eficiência – inovação – certificação”, ingredientes para melhorar a competitividade dos sectores que se complementam
nos territórios rurais, dinâmica que a jusante se espera que contribua para a sua revitalização económica e social.
Apesar de muito se ter feito pelo desenvolvimento local-rural desde a década de noventa do século XX, muito está ainda por fazer no sentido de tornar o interior mais
atractivo. O ProDeR, interpretando o sentido do Plano Estratégico Nacional para o
Desenvolvimento Rural, reforça a aposta na melhoria da qualidade de vida das áreas
rurais e na diversificação da economia e do emprego, indicadores de atracção por excelência. A abordagem LEADER é o leitmotiv para a construção de parcerias público-privadas, umas já com experiência de intervenção nestes territórios e outras que necessariamente se instalarão, a quem caberá a construção do “novo mundo rural”.
No sentido de se aprofundar estas novas linhas orientadoras para o desenvolvimento
local-rural, proceder-se-á de seguida à análise da abrangência da intervenção e sua
cobertura nacional, bem como à análise da distribuição dos GAL pelo território.
No que concerne à distribuição das áreas de intervenção do ProDeR (Quadro 56)
verifica-se um forte equilíbrio regional, quer no número de Concelhos quer no número de
Freguesias abrangidas, destacando-se contudo a região Alentejo, onde praticamente 100%
do território se encontra coberto pela intervenção do ProDeR. Refira-se, contudo, a
excepção da região de Lisboa, onde 100% dos municípios que a compõem integram a
respectiva Área Metropolitana, pelo que o número de municípios e freguesias abrangidos
são substancialmente mais reduzidos do que nas restantes regiões.
140
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2 de Junho 2009
Quadro 56 – Abrangência da intervenção ProDeR por NUTS II
NUTS II
% Municípios
Abrangidos
% Municípios Não
Abrangidos que
Integram Áreas
Metropolitanas
% Freguesias
Abrangidas
Norte
82,5
66,0
76,4
Centro
83,0
---
81,1
Lisboa
33,3
100,0
10,9
Alentejo
100,0
---
97,7
Algarve
87,5
---
73,8
Relativamente à distribuição dos GAL por região, e atendendo à percentagem de
território coberto e à população abrangida, verifica-se uma boa adequação no número de
GAL aprovados, corroborada pelos indicadores apresentados no Quadro 57. No Algarve é
onde se verificam níveis de cobertura mais elevados na percentagem de território
abrangido, o que pode ser justificado pela pequena dimensão do território em análise,
quando comparada com as restantes NUTS II e pelos baixo níveis de concentração da
população residente em cidades.
Quadro 57 – Peso relativo da distribuição dos GAL por NUTS II
NUTS II
Número de
GAL
aprovados
% Território Coberto
pela Intervenção
ProDeRa
% População
Abrangida pela
Intervenção ProDeRb
Índice de Concentração
da população residente
em cidades (%)c
Norte
14
85,94
35,75
41,56
Centro
16
82,30
49,01
36,04
Lisboa
1
2,49
5,19
43,36
Alentejo
10
80,97
98,53
25,88
Algarve
3
99,42
32,59
26,74
No que respeita à percentagem de população abrangida é no Alentejo que se verificam
os níveis de cobertura mais elevados (98,53%), sendo também a NUT II onde o índice de
concentração da população residente em cidades é o menos elevado (25,88%). Quanto
a
Superfície (km2) da intervenção dos GAL por localização geográfica/ superfície (km2) do território nacional por localização
geográfica (Fonte INE).
b
População total abrangida pela intervenção ProDeR / População Total da Região (Fonte INE).
c
INE, 2002.
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2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
aos concelhos da região de Lisboa, o seu cariz urbano está patente na percentagem de
território coberto pela intervenção ProDeR, sendo este facto obviamente adequado.
Do total de municípios portugueses, apenas 46 não são abrangidos pela intervenção
ProDeR sendo que, deste número, cerca de metade pertence às áreas metropolitanas de
Lisboa e do Porto. Assim, a intervenção dos GAL aprovados, abrangerá um total de
3.542.845 indivíduos (cerca de 1/3 da população total portuguesa), dispersos numa
superfície total de 77.408,60 km2 do território nacional (mais de 2/3 da superfície total) –
conforme anexo A.
Do universo dos territórios rurais cobertos por Estratégias Locais de Desenvolvimento
(ELD) e de acordo com os requisitos de candidatura, todos satisfazem um ou mais dos
requisitos seguintes:
territórios constituídos por conjuntos de freguesias rurais que formem um todo
coerente e apresentem massa crítica suficiente, em termos de recursos humanos,
financeiros e económicos;
territórios que respeitem a divisão NUT II;
territórios com população igual ou superior a 20 mil habitantes e inferior a 150 mil
habitantes;
excepcionalmente, podem ser incluídos territórios contíguos não classificados como
rurais se tal for relevante para a ELD.
No que respeita à densidade populacional dos territórios envolvidos pela Intervenção
dos GAL, verificam-se diferenças que merecem alguma atenção. Neste contexto,
recomenda-se que sejam monitorizadas as diferentes estratégias de abordagem dos GAL,
atendendo à diferenciação da concentração populacional.
A região Norte é a região onde se verifica um maior equilíbrio dos territórios alvo de
intervenção tendo em linha de conta a densidade populacional, abrangendo territórios de
baixa (27,71-83,17 km2) e muito baixa densidade populacional (<27,71hab/km2) e de
elevadas densidades (>193,97 hab/km2). Nesta região os territórios de muito baixa
densidade representam apenas 12,5% do total dos territórios abrangidos, destacando-se os
de baixa e de alta densidade (62% do território abrangido pelas duas tipologias).
Na região Centro a intervenção também contempla diferentes densidades, mas não há
intervenção em territórios com elevadas densidades, apenas de média (83,17138,55hab/km2), muito baixa e baixa densidade, sendo esta última a categoria dominante
(50%).
A região de Lisboa apresenta um relativo equilíbrio entre territórios de baixa e de
média-alta densidade (138,55–193,97 hab/km2), enquanto as regiões Alentejo e Algarve
têm um padrão semelhante na intensidade de povoamento, pelo que as categorias de
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Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
muito baixa e baixa densidade abrangem, respectivamente, 91,67% e 100% dos territórios
de intervenção dos 13 GAL aprovados.
Quadro 58 – Densidade populacional dos territórios alvo de intervenção pelos GAL
NUTS II
Norte
Centro
Lisboa
Alentejo
Algarve
Densidade Populacional
(hab/km2)
Distribuição da Densidade Populacional dos
Territórios de Intervenção abrangidos pelos
GAL por região (%)
< 27,71
12,5
[27,71 – 83,17 [
31,25
[83,17 – 138,55 [
25
[138,55 –193,97[
0
> 193,97
31,25
< 27,71
25
[27,71 – 83,17 [
50
[83,17 – 138,55 [
25
[138,55 –193,97[
0
> 193,97
0
< 27,71
50
[27,71 – 83,17 [
0
[83,17 – 138,55 [
0
[138,55 –193,97[
50
> 193,97
0
< 27,71
66,67
[27,71 – 83,17 [
25
[83,17 – 138,55 [
8,33
[138,55 –193,97[
0
> 193,97
0
< 27,71
25
[27,71 – 83,17 [
75
[83,17 – 138,55 [
0
[138,55 –193,97[
0
> 193,97
0
DIAGNÓSTICOS TERRITORIAIS
Com base nas matrizes SWOT incorporadas como peças das Estratégias Locais de
Desenvolvimento, procedeu-se a uma tipificação da importância relativa de
ameaças/debilidades, bem como de oportunidades/potencialidades dos territórios de
intervenção, cuja análise se resume a partir dos gráficos e quadros que se seguem,
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143
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
suportando melhor a caracterização anterior e justificando a relação com os objectivos do
ProDeR, nomeadamente os de diversificação da economia local e de intervenção ao nível
do património rural ou nos serviços prestados à população.
Foram consideradas as mesmas dimensões de avaliação para a criação de uma
tipificação de ameaças e oportunidades, a fim de obter uma análise cruzada das mesmas e
uma leitura comparativa que permitisse chegar a conclusões.
As dimensões que abrangem todos os pontos fortes e fracos sintetizam-se em:
Ambiente, Paisagem e Recursos Naturais | Cultura e Património | Cidadania e
Participação; Igualdade de acesso a recursos, de género, etc. |Demografia | Economia|
Educação | Finanças | Formação e Qualificação | Equipamentos; Infra-estruturas de Apoio
e Serviços de Proximidade | Mobilidade, Redes de Comunicação e Transporte |
Ordenamento do Território | Parcerias, Cooperação Institucional, Associativismo e Lobby
| Social | Tecnologia e Inovação. Proceder-se-á à apresentação sumária das 3 dimensões
de avaliação consideradas como maiores ameaças/debilidades e simultaneamente às
dimensões que se apresentam como maiores oportunidades/potencialidades. A
caracterização das áreas de intervenção fica mais enriquecida com estes diagnósticos,
possibilitando uma intervenção mais concertada com as eventuais «doenças detectadas».
A dimensão Económica (33%) é a que se revela com maior número de pontos fracos
apontados, sendo que a título de exemplo evidenciamos: Densidades empresariais
reduzidas | Taxas de desemprego elevadas | Iniciativas empresariais fracas | Economia
assente em sectores tradicionais pouco produtivos e com fraca incorporação de I&D |
Importância de processos da qualidade ISO reduzida | Níveis de competitividade
reduzidos | Nível médio de remunerações baixo | Mercados locais reduzidos | Tecidos
empresariais pouco diversificados | Produtividades Baixas | Dificuldades na distribuição e
comercialização de produtos | Valorização comercial das produções locais baixa|
Capacidade de fixação de mão-de-obra qualificada diminuta| Oferta de unidades de
alojamento e restauração pouco qualificadas, entre outros.
Também a dimensão de Ambiente, Paisagem e Recursos Naturais (13%) é
considerada uma das mais relevantes quando analisamos ameaças/debilidades,
destacando-se os seguintes pontos fracos: Acessibilidade interna muito condicionada pela
orografia local | Edificação em solos de elevada aptidão agrícola | Fertilidade dos solos
por escoamento de águas após ocorrência de fogos florestais diminuída | Contaminação
de alguns cursos de água | Modo de produção biológico incipiente | Certificação de
recursos autóctones insuficiente | Taxa monocultural de espécies florestais elevada |
Áreas arborizadas abandonadas | Número de incêndios e áreas ardidas elevado |
Desequilíbrios nos usos da paisagem | Desconhecimento do recurso florístico e da
vegetação | Pedreiras e acessos às mesmas com impactes visuais na paisagem | Solos com
risco de erosão | Aproveitamento diminuto do potencial turístico oferecido pelo
património natural | Poucos percursos naturais sinalizados, entre outros.
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2 de Junho 2009
A dimensão relativa aos Equipamentos, Infra-estruturas de apoio e Serviços de
Proximidades (11%) é a terceira dimensão referenciada ao nível das
ameaças/debilidades, sendo que se salientam os seguintes pontos fracos: Carência de
estruturas sociais de apoio à infância | Carência de estruturas de apoio a jovens | Carência
de estruturas de apoio a deficientes | Carência de estruturas de apoio à terceira idade |
Difícil acesso a serviços de saúde | Baixos índices de cobertura ao nível de infraestruturas de saúde | Deficiente sinalética e identificação de rotas e percursos turísticos |
Acesso a serviços de saúde especializados difícil | Cobertura da rede pré-escolar
insuficiente | Baixo número de serviços fora das freguesias sede de concelho | Centros de
Apoio temporário a crianças em risco insuficientes | Centros de apoio a
toxicodependentes insuficientes | Centros de Apoio a Alcoólicos insuficientes | Redes
escolares sobredimensionadas ou subdimensionadas | Redes escolares concentradas nas
freguesias sede de concelho | Oferta de unidades turísticas de alojamento (TER ou
tradicionais) insuficiente | Equipamentos e infra-estruturas de apoio a turistas
insuficientes | Equipamento e infra-estruturas de apoio a empresas insuficientes.
100%
80%
60%
%
40%
20%
0%
T ip o d e A meaças/ D eb i li d ad es
Muito Forte e Forte
Média
Fraca
Nula
Figura 17 – Tipologia de Ameaças/Debilidades das ELD
As
dimensões
das
análises
SWOT
que
melhor
evidenciam
as
oportunidades/potencialidades encontram-se sistematizadas nos pontos seguintes. A
tipologia de Ameaças/Debilidades e de Oportunidades/Potencialidades constantes das
Estratégias de Desenvolvimento Local estão definidas no Anexo D).
A dimensão Ambiente, Paisagem e Recursos Naturais (31%) em que se relevam os
seguintes pontos fortes: Património de Raças Autóctones | Índices de preservação
ambiental elevados | Condições para promoção de turismo de natureza favoráveis | Boa
qualidade ambiental e fracos índices de poluição | Património Natural e Paisagístico
Diversificado | Condições edafo-climáticas propensas ao incremento de certo tipo de
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2 de Junho de 2009
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produções competitivas | Taxa de arborização elevada | Parques Naturais pertencentes à
Rede Natura 2000 visitáveis | Equipamentos para interpretação da natureza e de educação
ambiental disponíveis | Paisagem diversificada constituída por meio naturais e seminaturais | Exposição Solar Favorável | Diversidade de rochas e minerais | Cursos de água
com apetência desportiva e de lazer | Biodiversidade e qualidade ambiental | Energias
renováveis potenciáveis, entre outros.
A dimensão Económica (30%) é a segunda mais referenciada nas ELD, destacando-se
entre os pontos fortes referenciados: Produtos agro-alimentares passíveis de ser
rentabilizados | Sectores economicamente viáveis | Saberes-fazer tradicionais |
Reconhecimento de alguns produtos com qualidade única | Novas actividades na área do
turismo, floresta e agricultura passíveis de serem criadas | Produtos passíveis de
valorização em novos mercados | Importância elevada de iniciativas de valorização e
recuperação do artesanato | Actividade económica diversificada | Crescimento acentuado
da terciarização | Evolução positiva do número de microempresas e do emprego a elas
associado | Aumento do número gradual de empresas e actividades de animação turística,
entre outros.
100%
80%
60%
%
40%
20%
0%
T i p o d e O p o r t unid ad es/ Po t enci al id ad es
Figura 18 – Tipologia de Oportunidades/Potencialidades
das ELD
Muito Forte e Forte Média Fraca Nula
A dimensão Cultura e Património (21%) é a terceira referenciada, apresentando-se
igualmente alguns dos pontos fortes enunciados: Produtos marcados por uma forte
componente de tradições | Gastronomias de grande qualidade e tipicidade | Apetência
forte para a valorização e recuperação do património histórico | Apetência forte para a
valorização e recuperação do património arquitectónico | Vasto património históricocultural | Existência de museus e outros locais de visitação do património históricoarquitectónico | Apetência forte para valorização e recuperação do património
arqueológico Diversidade elevada de manifestações socioculturais | Diversidade
elevada de manifestações antropológicas | Territórios com identidade cultural forte | Rede
de aldeias típicas visitáveis, entre outros.
146
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2 de Junho 2009
PARCERIAS: COMPETÊNCIAS, MISSÃO E VALOR ACRESCENTADO
Um aspecto muito importante a ter em conta, aquando da análise da intervenção num
determinado território, é o das parcerias e redes envolvidas nessa intervenção, sendo
imprescindível que a mudança socioeconómica que se espera para os territórios seja
participada pelo maior número de organizações (de génese distinta) e pela comunidade
local.
As referências à importância do trabalho em rede ou à formulação de parcerias de
ordem diversa tornaram-se uma constante nos documentos e directrizes comunitárias,
bem como no discurso oficial sobre desenvolvimento local-rural. Considera-se que a
articulação entre actores locais, regionais, nacionais e europeus, públicos privados ou da
economia social, com competências, recursos e percepções diversificadas, poderão trazer
uma importante mais-valia no desenvolvimento de intervenções mais adequadas e, nesse
sentido, com maior eficácia. Algumas das vantagens genéricas deste tipo de
envolvimento passam pela:
possibilidade de desenvolver intervenções mais inovadoras, flexíveis e adequadas
às situações particulares de cada território;
potencialização das competências e recursos disponíveis nas várias instituições e
possibilidade de articulação de competências diversificadas na resolução de
problemas que são pluridimensionais;
maior legitimação das intervenções, por via de uma maior participação dos agentes
locais e dos próprios beneficiários nos processos de decisão e da negociação entre
interesses e perspectivas diversificadas;
redução das despesas directamente cobertas pelos fundos públicos, através da
potencialização dos recursos locais e de novas formas de angariação de fundos;
maior circulação de informação, difusão de novos modelos, troca de experiências e
articulação de competências (em todos os casos com menores custos);
oportunidade de criação de novos espaços de desenvolvimento de competências; e
responsabilização e capacitação dos agentes, nos seus vários níveis e âmbito de
intervenção e minimização do isolamento de determinadas instituições.
Os conceitos de parceria, rede e projecto surgem frequentemente associados, sendo
não raras vezes utilizados em sentido semelhante. Todavia, importa precisar os conceitos,
uma vez que a lógica de intervenção que aqui analisamos tem como condição intrínseca
associar uma parceria. Assim sendo, considera-se que a rede tende a remeter para todo o
tipo de articulação entre diversos indivíduos, grupos ou instituições, de alguma forma
interligados entre si, pressupondo que tal relação é tendencialmente horizontal. Uma
parceria tende a remeter para acções deliberadas de articulação entre diversas entidades,
regra geral de natureza diversa, constituindo nesse sentido a formalização de uma rede.
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2 de Junho de 2009
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A partir do enquadramento atrás explicitado efectuou-se uma análise da tipologia (para
definição da tipologia de entidades parceiras que constituem os GAL não foi tido como
critério a personalidade jurídica, uma vez que sendo esta mais restritiva, inibiria a
compreensão da génese das entidades envolvidas.) das entidades que constituem os GAL
(cf. Anexos), aprofundada por uma leitura comparativa de três dimensões:
Diversificação de competências nos órgãos de gestão, uma vez que a tomada de
decisão é uma dimensão importante na definição de uma parceria;
Contributo dos parceiros para a Estratégia Local de Desenvolvimento, a partir da
génese de entidades que compõe as redes de parceiros, sendo claro a importância da
envolvência de uma diversidade de actores que complementam a visão e recursos
de uma estratégia de intervenção;
Número de parceiros envolvido no GAL, a fim de determinar o valor acrescentado
da parceria, como garante de uma Estratégia Local de Desenvolvimento mais
participada.
Na generalidade, os GAL apresentam como parceiros entidades de génese distinta, não
sendo todavia claro o seu papel, à excepção de casos raros em que se descreve
efectivamente a sua forma de participação. Contudo, nesta fase da avaliação, este facto
não deverá valorizado, uma vez que ainda terá de ser operacionalizada toda a estratégia
de funcionamento da parceria, com distribuição de papéis activos pelos agentes
envolvidos, garantindo que simultaneamente participam de forma activa nos processos de
tomadas de decisão. Aliás, apenas um GAL – Margem Esquerda do Guadiana considerou
como estratégia a rotatividade de entidades nos órgãos de gestão GAL durante o período
total da intervenção, no sentido de abranger toda a rede de parceiros por eles indicada.
A rede de parceiros envolvida é de 1.621 entidades, sendo que os municípios |
associações de municípios | juntas de freguesia (enquanto entidades representativas do
poder local), as associações representativas de sectores da economia ou de
desenvolvimento local e as cooperativas são as entidades que se apresentam com maior
relevância na constituição da rede de parceiros GAL, com percentagens de peso relativo
superiores a 10%. Também se encontram muito representadas Empresas e Núcleos
Empresariais, Universidades | Politécnicos | Escolas ou Agrupamentos, Administração
Pública Nacional e Regional, Caixas de Crédito Agrícola e outras organizações (*).
Contudo, analisando a participação nos órgãos de gestão percebemos que os
municípios|associações de municípios|juntas de freguesia (enquanto entidades
representativas do poder local) e as associações representativas de sectores da economia
ou de desenvolvimento local apresentam uma variação positiva relativamente ao seu peso
relativo de participação como parceiro no GAL, apresentando uma taxa que ronda 20%
(cf. Quadro 59).
Estas são na realidade as duas tipologias de organização que têm o mesmo sentido de
variação positiva, sendo que na sua grande maioria a variação é negativa, ou seja, o seu
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2 de Junho 2009
peso relativo no universo de entidades GAL é maior como parceiros do que como
membros dos órgãos de gestão, relembrando-se que a única restrição existente no
Regulamento constante da Portaria 392-A/2008 (Capítulo II, Artigo 7º - 1) é de que o
“órgão de gestão é constituído por um número ímpar de membros, igual ou superior a 5,
que reflecte de forma proporcional a composição da parceria”. Apenas as cooperativas, as
universidades | politécnicos | escolas e agrupamentos e os centros sociais e paroquiais
apresentam uma variação inexistente ou pouco significativa.
Quadro 59 – Variação da representatividade no GAL e nos Órgãos de Gestão
Tipologia
Entidades
Peso Relativo
da sua
participação
nos GAL
como
Parceiros
Peso Relativo
da sua
participação
nos GAL em
Órgãos de
Gestão
Variação
positiva
Variação
negativa
Variação
inexistente ou
pouco
significativa
Mun.
(Assoc.)
JF
Coop.
C.C.A
Assoc.
Ind.
Fed./
Assoc.
Nac./
Uniões
Miseric.
Univ./
Politéc/
Escolas
Empresas
e Núcleos
Empres.
Admin.
Pública
Nac. e
Regional
Centros
Sociais e
Paroquiais
Outras
(*)
12,6%
11,1%
7,5%
13,2%
4,4%
6,5%
5,7%
9,3%
9,3%
7,8%
3,3%
9,3%
19,6%
11,8%
6,2%
21,1%
3,1%
3,1%
2,6%
9,3%
6,2%
3,6%
3,1%
10,3%
Neste contexto, a avaliação aconselha uma monitorização eficaz, a fim de garantir a
constituição efectiva de parcerias em torno de cada intervenção, porque se entende que
desta forma estarão salvaguardados os interesses dos parceiros e simultaneamente uma
gestão mais ágil, mais difícil de assegurar com a participação demasiado alargada nos
órgãos de gestão directos.
Passando a uma análise mais pormenorizada das ELD no que concerne à constituição
de parcerias estratégicas e diversificação de competências nos órgãos de gestão (cf.
Quadro 59), procurou-se estabelecer um critério de análise que passa por verificar se
integram nos referidos órgãos 5 tipologias gerais de entidades: Organizações da
Economia Social | Poder Local | Organizações Públicas | Organizações de Ensino e
Empresas.
Corroborando a análise anteriormente apresentada de variações de peso relativo da
representatividade das entidades parceiras nos órgãos de gestão, verifica-se que 59,1%
dos GAL apresentam uma posição moderada no que concerne ao envolvimento de
tipologias distintas de entidades e 40,9% não satisfaz o requisito mínimo de envolvimento
de pelo menos 3 dos sectores acima referenciados.
Para análise do valor acrescentado da rede global de parceiros alargada ao nível de
envolvimento no GAL, garantindo uma Estratégia Local de Desenvolvimento mais
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2 de Junho de 2009
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participada, verifica-se que 45,4% dos GAL envolvem mais de 30 entidades parceiras,
52,3% entre 15 e 30 entidades e apenas 2,3% menos de 15 entidades. Atendendo à
dimensão dos territórios de intervenção e ao total de indivíduos alvo da intervenção, o
envolvimento de menos de 15 entidades parece, à partida, pouco adequado. Contudo, há
obviamente que ter em consideração que em territórios mais desfavorecidos em termos de
densidade populacional, como é o caso do Alentejo ou Algarve, proporcionalmente a
intervenção associativa e participativa será sempre menor e de mais difícil
operacionalização.
As orientações estratégicas do ProDeR e a visão de desenvolvimento rural que lhes
está subjacente, têm uma configuração que se aplica ao conjunto do território rural do
continente, tendo em conta as necessidades amplamente diagnosticadas e consideradas
prioritárias para a promoção dos territórios de média e baixa densidade. Do mesmo modo
que há no Programa uma visão nacional do desenvolvimento rural, também as Estratégias
Locais de Desenvolvimento não deveriam perder a noção do enquadramento regional e
apontarem soluções suportadas numa visão de cooperação inter-territorial, promotora de
economias de escala e mais racional na gestão de recursos. Todavia, as ELD em
apreciação reproduzem uma visão territorial fechada nas suas áreas de intervenção,
perdendo mais uma vez a possibilidade de pensar o desenvolvimento articulado na
cooperação entre territórios contíguos. A vantagem da inter-municipalidade no
planeamento estratégico, apesar de reconhecida, continua a ter muitas dificuldades na sua
prática.
Na verdade, o desenvolvimento não deve ser concebido como um somatório de
desenvolvimentos, mas sim como uma conjugação de oportunidades que maximizem
sinergias, pelo que seria mais adequado que cada GAL pensasse estrategicamente a sua
área de intervenção na óptica da articulação inter-territorial, sem esquecer obviamente o
contexto específico da sua área de intervenção. A recente dinâmica das candidaturas
PROVERE foi um exemplo de que é possível, com mais ou menos dificuldade, concertar
esforços entre territórios, de forma a desenhar Estratégias de Eficiência Colectiva, que
também seriam de grande utilidade no quadro do desenvolvimento local-rural.
Assim sendo, esta análise inicia-se com uma apreciação qualitativa da «eficácia» do
contributo das 44 Estratégias Locais de Desenvolvimento para os resultados esperados e
que se encontram expressos no ProDeR. A tipologia de actividades apresentada no
Quadro 61 foi construída tendo em conta as matrizes de enquadramento lógico e as
actividades propostas por Medida.
150
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2 de Junho 2009
Quadro 60 – Importância estratégica das parcerias que constituem os GAL
COD.
AI
GAL
Diversificação de
Competências nos
Órgãos de Gestão
Contributos da
Rede de Parceiros
para a ELD
Valor
acrescentado de
uma rede de
parceiros alargada
ao nível de
envolvimento no
GAL
AI1
AD ELO
+
+
+
AI2
ADAE
+
+
+
AI3
ADD
-
+
++
AI4
ADER-AL
+
+
+
AI5
ADERSOUSA
-
-
+
AI6
ADERE
-
++
+
AI7
ADIBER
+
++
++
AI8
ADICES
+
++
++
AI9
ADIRN
-
++
+
AI10
ADL
+
+
+
AI11
BEIRA INTERIOR SUL
+
++
++
AI12
ADRAT
-
+
+
AI13
ADREPES
+
++
+
AI14
ADRIL
-
+
+
AI15
ADRIMAG
+
++
++
AI16
ADRIMINHO
+
++
+
AI17
ADRITEM
+
++
++
AI18
ADRUSE
-
++
+
AI19
AL-SUD ESDIME
+
++
++
AI20
APRODER
-
+
+
AI21
ATAHCA
-
++
++
AI22
ATBG
+
++
++
AI23
BEIRA DOURO
+
++
++
AI24
CASTELOS DO CÔA
-
++
++
AI25
CHARNECA
RIBATEJANA
-
++
+
AI26
CORANE
+
+
+
AI27
DESTEQUE
-
+
+
AI28
DOLMEN
+
++
++
AI29
DOURO HISTÓRICO
+
++
++
AI30
DOURO SUPERIOR
-
+
++
AI31
ELOZ
+
+
++
AI32
INTERIOR DO
ALGARVE CENTRAL
+
++
+
AI33
LEADER OESTE
+
++
++
AI34
LEADERSOR
-
+
+
AI35
MARGEM ESQUERDA
GUADIANA
+
++
+
Instituto Superior Técnico
151
2 de Junho de 2009
Avaliação Contínua do ProDeR
COD.
AI
GAL
Diversificação de
Competências nos
Órgãos de Gestão
Contributos da
Rede de Parceiros
para a ELD
Valor
acrescentado de
uma rede de
parceiros alargada
ao nível de
envolvimento no
GAL
AI36
MONTE
-
-
-
AI37
PINHAL MAIOR
+
+
+
AI38
PROBASTO
+
++
+
AI39
PRORAIA
+
++
+
AI40
PRORURAL
-
++
++
AI41
SOL DO AVE
-
+
++
AI42
TAGUS
-
+
+
AI43
TERRAS DE SICÓ
+
+
++
AI44
TERRAS DENTRO
+
++
++
ESCALA DE ANÁLISE
Elevada (++)
Moderada (+ )
Baixa (- )
ESCALA DE ANÁLISE
Elevada (++)
Moderada (+ )
Baixa (- )
ESCALA DE ANÁLISE
Elevada (++)
Moderada (+ )
Baixa (- )
Critérios de definição de diversificação de tipologias de competências representadas nos órgãos de
gestão:
Integram os órgãos de gestão Organizações da Economia Social | Poder Local |
Organizações Públicas | Organizações Ensino | Empresas
Pelo menos 3 dos Sectores acima mencionados encontram-se representados
Menos de 3 Sectores acima mencionados encontram-se representados
Critérios de definição dos contributos para a ELD a partir da génese das entidades que compõe a
rede de parceiros:
Integram a listagem de parceiros GAL pelo menos 8 das 12 tipologias de entidades
definidas do quadro 16
Integram a listagem de parceiros GAL pelo menos 5 das 12 tipologias de entidades
definidas do quadro 16
Integram a listagem de parceiros GAL menos de 5 das tipologias de entidades
definidas do quadro 16
Critérios de valor acrescentado de uma rede de parceiros alargada envolvida no GAL
Integram a rede de parceiros GAL mais de 30 entidades
Integram a rede de parceiros GAL entre 15 e 30 entidades
Integram a rede de parceiros GAL menos de 15 entidades
Apesar da normalização dos procedimentos de candidatura dar alguma
homogeneidade processual às ELD, as especificidades das áreas de intervenção e as
visões das parcerias que constituem os GAL permitiram alguma diversidade nos desenhos
do desenvolvimento local-rural, que no entanto segue muito de perto as actividades
referenciadas no ProDeR. Esta aparente normalização tem merecido alguns comentários
por parte dos beneficiários.
O Quadro 61 cruza uma amostragem das principais actividades propostas nas ELD
com os resultados esperados para o desenvolvimento local-rural, expressos numa análise
qualitativa em três níveis de relação: forte, média e fraca.
152
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho 2009
A “melhoria da competitividade territorial” (37,93%) e a “diversificação da economia”
(34,48%) são os dois resultados esperados mais evidentes, apesar da importância da
“melhoria das qualificações e competência” (27,59%). A melhoria da qualidade de vida,
pela relação directa e indirecta que estabelece com a maioria das actividades, também
tem obviamente relevância, apesar dos relacionamentos considerados focarem-se apenas
nos aspectos directamente evidentes.
Relacionando estes dados com os quatro grandes pilares do desenvolvimento rural
para o continente, apenas a promoção da inovação se encontra claramente
sub-representada, revelando como os GAL têm dificuldade em dar este salto qualitativo
nas suas estratégias.
Quanto às actividades que têm um maior número de relações com os resultados
esperados seleccionados, destacam-se os serviços sociais e de proximidade, as diferentes
modalidades de turismo, o micro empreendedorismo, os serviços às empresas, as
parcerias económicas com sectores de I&D e a valorização de recursos endógenos, sendo
a maioria recorrente no desenho das estratégias de desenvolvimento rural desde a última
década do século XX.
A análise dos recursos financeiros mobilizados, da «eficiência» da afectação enquanto
condição de maximização de outputs, não se revelou nesta fase da avaliação contínua
particularmente fácil, devido às diferenças existentes entre os valores propostos nos
Planos Financeiros Globais apresentados pelos GAL nas ELD que serviram de base a esta
avaliação e os dados posteriormente fornecidos e constantes do SIProDeR, cuja
interpretação também colocou algumas dificuldades de avaliação, devido ao
englobamento dos valores da Acção 3.5.1 na Medida 3.3, conforme informação da
Autoridade de Gestão.
Assim sendo e apesar de não ser o mais aconselhado para uma avaliação trabalhar em
simultâneo com duas fontes, uma delas não aferida, optou-se por esta alternativa pelo
facto dos dados do SIProDeR ainda não descerem ao nível da acção, exceptuando o caso
da 3.5.1, pelo que recorremos aos referenciais inscritos nos Planos Financeiros Globais
para uma leitura mais fina dos custos por acção (3.1.1, 3.1.2, 3.1.3, 3.2.1, 3.2.2). Esta
opção dá pelo menos uma perspectiva mais sólida da visão do modelo de
desenvolvimento local-rural equacionado pelos GALa.
a
Em anexo apresentam-se os quadros com toda a informação financeira compilada nas ELD (anexos 5 a
9) antes das correcções efectuadas pela Autoridade de Gestão.
Instituto Superior Técnico
153
Infra-estruturas de suporto à actividade turística
(construção de campos de golfe, kartódromo,
paintball, …)
Investigação e desenvolvimento de novos produtos
e/ou actividades (apicultura, micologia, viticultura,
plantas aromáticas, medicinais efarmacêuticas e
especiarias, medidas de valorização florestal, …)
Governança local
Gastronomia tradicional
Desenvolvimento de competências sociais e
profissionais (actividades na exploração agrícola,
animação local, animação turística, hotelaria, gestão,
contabilidade, serviços de apoio a novos residentes,
…)
Conservação e valorização do património natural
Conservação e valorização do património construído
Comunitarismo e Potencial Humano
Certificação de sistemas de qualidade
Centros de observação e interpretação da natureza /
paisagem, …)
Centros de acolhimento turístico
Campos de férias (construção e dinamização)
Agro-indústria
Agricultura social e eco sustentável
Agricultura biológica
Artes e ofícios tradicionais
Tipologia de Actividades
Diversificar
a economia
Fixar
população
nas áreas
rurais
Melhorar a
auto-estima
das
populações
Melhorar a
competitividad
e territorial
Melhorar a
criação de
empregos
Melhorar
qualificações e
competências
Melhorar a
qualidade de
vida
Preservar
cultura,
história,
identidade e
tradições
Resultados Esperados para o DR
Preservar o
ambiente
Quadro 61 – Contributo para o desenvolvimento local-rural das ELD
Preservar
saberes-fazer
tradicionais
Promover a
certificação
Promover a
colaboração,
cooperação e coresponsabilização
Promover a
inovação
Relação
Rotas / Percursos temáticos
Forte
Recursos endógenos (valorizar ambiente, energias
renováveis, pequena indústria extractiva e
transformadora, …)
Redes de cooperação (institucionais, empresariais e
territoriais).
Produtos tradicionais de qualidade (valorizar azeite,
enchidos, medronho, mel, queijo, …)
Práticas e tradições culturais artísticas
Pontos de venda directa para bens produzidos nas
explorações (instalação de pontos específicos)
Parcerias económicas com sectores de I&D
TER, turismo cultural, enoturismo, de natureza, de
saúde e bem-estar, parques de campismo, turismo
religioso, …
Serviços sociais e de proximidade (apoio
psicossocial, apoio psicopedagógico, cuidados
domiciliários, ludoteca, …),
Serviços de apoio ao turismo (animação, eventos de
divulgação, guias, massagens, criação de marcas,…)
Serviços básicos para a população
Serviços às empresas (marketing, gestão,
organização, …)
Microempreendedorismo (agro-alimentar, cinegética,
energias alternativas, jardinagem, limpeza de matos,
pesca, queijarias, restauração, serviço de máquinas,
venda de lenhas, …)
Tipologia de Actividades
(continuação)
Média
Diversificar
a economia
Fraca
Fixar
população
nas áreas
rurais
Melhorar a
auto-estima
das
populações
Melhorar a
competitividade territorial
Melhorar a
criação de
empregos
Melhorar
qualificações e
competências
Melhorar a
qualidade de
vida
Preservar
cultura,
história,
identidade e
tradições
Resultados Esperados para o DR
Preservar o
ambiente
Preservar
saberes-fazer
tradicionais
Promover a
certificação
Promover a
colaboração,
cooperação e coresponsabilização
Promover a
inovação
Em termos da partilha do financiamento do desenvolvimento local-rural subjacente ao
Eixo 3 (Implementação de Estratégias de Desenvolvimento Local – Medida 3.3) há uma
considerável proximidade entre a iniciativa pública (53,03%) e a privada (46,97%), que
se mantém no financiamento global do desenvolvimento local-rural em que se considera
o funcionamento do GAL (Acção 3.5.1) como um custo inerente ao próprio processo de
desenvolvimento (iniciativa pública - 56,30% e privada - 43,70%), o que acaba por
revelar o empenho da participação dos privados na concretização das visões estratégicas
do desenvolvimento local-rural. É evidente que no momento da avaliação contínua em
que nos encontramos é impossível tecer considerações sobre a coerência e razoabilidade
das candidaturas ou sobre o grau de maturidade das iniciativas propostas, mas
consideramos adequado relevar o esforço da iniciativa privada.
A promoção do desenvolvimento local-rural e da competitividade dos territórios de
média e baixa densidade passa pelo estabelecimento de metas fundamentais, como a
fixação de segmentos empresariais dinâmicos, a dinamização do empreendedorismo
endógeno (jovens, mulheres, migrantes), a melhoria de competências técnicoprofissionais, bem como a imprescindível criação de emprego e obviamente o
estabelecimento de atractivos para a fixação de cidadãos e empresas. A actual visão
nacional de desenvolvimento local-rural ao centrar-se na tríade COMPETITIVIDADE –
SUSTENTABILIDADE – REVITALIZAÇÃO, assumiu que a estratégia global deverá
estar ancorada no aumento da competitividade dos sectores agrícola e florestal, na
sustentabilidade dos espaços rurais e dos recursos naturais e na revitalização económica e
social das áreas rurais, domínios a que o ProDeR irá dar resposta, nomeadamente através
das medidas e acções do Eixo 3.
Estando a Medida 3.5 vocacionada para o Funcionamento do GAL e a Medida 3.3
para a Implementação de Estratégias de Desenvolvimento Local, é natural a grande
assimetria de financiamento existente. Todavia, só uma análise mais fina permite
compreender o conceito de desenvolvimento local subjacente às propostas do GAL, cujos
Planos de Financiamento dão claramente mais importância à Medida 3.1 – Diversificação
da Economia e Criação de Emprego (superior a 60%) do que à Medida 3.2 – Melhoria da
Qualidade de Vida, onde a par da “conservação e valorização do património rural”
surgem os “serviços básicos para a população rural”.
Salvaguardando a discrepância já anteriormente referida nas fontes de informação, a
Figura 19 permite compreender, em termos de acções, as grandes apostas das parcerias
que constituem os GAL, destacando-se por ordem decrescente a Criação e
Desenvolvimento de Microempresas (Acção 3.1.2.), o Desenvolvimento de Actividades
Turísticas e de Lazer (Acção 3.1.3.), a Conservação e Valorização do Património Rural
(Acção 3.2.1.), os Serviços Básicos para a População Rural (Acção 3.2.2.) e a
Diversificação de Actividades na Exploração Agrícola (Acção 3.1.1.), o que centra o
modelo no micro empreendedorismo e nas actividades de turismo e lazer como forma de
promover uma economia empresarial competitiva, uma das condições preconizadas no
PENDR.
156
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
Contudo, se as micro empresas nem sempre têm sido devidamente valorizadas em
Portugal como suporte da economia local e do combate ao desemprego (a actual
conjuntura torna-as mais visíveis), já o turismo (activo/de aventura/de desporto;
cinegético; cultural; de negócios; de lazer; de saúde; natureza/ecológico; religioso; TER;
sénior) tem recebido inúmeros incentivos, continuando a ser encarado como uma âncora
do desenvolvimento local e uma forma de aproveitar as diversas mais-valias patrimoniais
existentes nos territórios rurais.
Figura 19 – Financiamento do desenvolvimento rural por Acção
Fonte: Estratégias Locais de Desenvolvimento – Planos Financeiros Globais
No que concerne ao Plano Financeiro Geral (PFG), os quadros 20 a 22 apresentam a
distribuição da afectação da despesa total, pública e privada (cf. discriminação por GAL
no anexo A). O Plano Financeiro com o menor custo total de investimento é do GAL
TAGUS - Associação de Desenvolvimento Integrado do Ribatejo Interior (9.604.325,32
euros) e o com a maior proposta pertence ao GAL MONTE - Desenvolvimento do
Alentejo Central (22.156.700,14 euros). A distribuição do investimento total revela
equilíbrio ente as primeiras classes consideradas, surgindo 20 GAL com propostas
inferiores a 13,8 milhões de euros e outros 20 com propostas centradas entre este valor e
os 17,9 milhões de euros. Acima deste limite encontram-se apenas 4 GAL, três deles na
NUT II Alentejo:
MONTE - Desenvolvimento do Alentejo Central;
DOLMEN – Cooperação, Formação e Desenvolvimento do Baixo Tâmega, CRL;
CHARNECA – Associação de Promoção Rural da Charneca Alentejana;
ADL - Associação de Desenvolvimento do Litoral Alentejano.
Instituto Superior Técnico
157
SÍNTESE
No sentido de nortear globalmente as intervenções protagonizadas pelos GAL, reiterase a necessidade de considerar adequadamente os princípios transversais apresentados de
seguida.
Trabalho em Parceria
O trabalho em parceria remete para os seguintes itens: Complementaridade e
pertinência das competências/modos de abordagem | Participação nas diversas fases e
actividades do projecto | Cooperação efectiva dos parceiros | Adequação da organização
da parceria, nomeadamente do trabalho conjunto dos agentes | Eficácia dos mecanismos
de comunicação | Oportunidades e efeitos da partilha de conhecimento.
A organização das parcerias pressupõe uma transformação progressiva das estruturas
organizacionais e uma redefinição dos papéis e dos poderes de cada função, com
estruturas projecto-orientadas, o desenvolvimento da comunicação transversal, o pôr em
causa os hermetismos, sistemas formais de informação, trocas e reencontros informais e
frequentes, a partilha de informação, a continuidade das pessoas em contacto, um
empowerment suficiente dos agentes, o respeito pela palavra e o estabelecimento de
relações de confiança, fluxos de informação formais e informais, transparência suficiente
e uma instância para as decisões importantes e as arbitragens.
Empowerment
A participação dos agentes e destinatários constitui uma mais-valia complementar às
outras formas dos processos democráticos, permitindo por um lado, melhorar as decisões
em matéria social e por outro o reforço das capacidades (empowerment) das pessoas que
vivem em situação de pobreza e exclusão social. A participação melhora a qualidade do
processo de decisão, conduzindo a medidas mais adequadas aos objectivos a atingir,
necessitando de uma estrutura facilitadora, um quadro favorável, como seja: um ambiente
seguro e digno de confiança; o reconhecimento das diferentes formas e níveis de
comunicar; apoio para ultrapassar problemas pessoais e familiares; envolvimento em
todas as fases, desde a concepção até à avaliação final, incluindo a implementação e
monitorização.
A participação é o elemento chave do método aberto de coordenação no domínio da
inclusão social e desenvolvimento local, onde a mobilização de todos os actores, a
participação e a voz das pessoas que sofrem diferentes níveis de exclusão, devem ser
tidas em conta em paralelo com outras especificidades locais e também com as políticas
de desenvolvimento local, regional e nacional. O ProDeR dá-lhe uma ampla valorização
ao considerar que a Estratégia Local de Desenvolvimento (ELD) é “o modelo de
desenvolvimento para um território de intervenção, sustentado na participação dos
agentes locais, com vista a dar resposta às suas necessidades através da valorização dos
seus recursos endógenos, assente num conjunto de prioridades e objectivos fixados a
158
Instituto Superior Técnico
Avaliação Contínua do ProDeR
2 de Junho de 2009
partir de um diagnóstico, privilegiando uma abordagem integrada, inovadora e com
efeitos multiplicadores” (Portaria 392-A/2008, Capítulo I, Artigo 2º).
Cidadania e Igualdade de Género
A cidadania, a igualdade de oportunidades entre mulheres e homens e a importância da
integração da dimensão do Género na intervenção junto das populações e territórios
excluídos ou com necessidades de desenvolvimento são um desafio para os parceiros
implementadores das ELD, não apenas porque se trata de uma temática emergente que se
vem cimentando numa perspectiva de mainstreaming, mas porque é um desafio à
aprendizagem organizacional e à incorporação de uma nova cultura no seio das
instituições, visando quer os públicos-alvo da intervenção propriamente dita, quer os/as
seus/suas técnicos/as, dirigentes e colaboradores/as em geral.
Não obstante os GAL e as suas redes de associados encararem o desenvolvimento
numa perspectiva holística, entenda-se multi-dimensional, na convicção de que o
desenvolvimento é um conceito indivisível em quaisquer dimensões prioritárias, facto é
que, na prossecução desse mesmo objectivo, a consciência sobre a necessidade de criar
iniciativas que promovam a igualdade de género muitas vezes dilui-se, quer nas
necessidades mais imediatas de determinados grupos em risco de exclusão nos territórios
de intervenção, quer na promoção de dinâmicas e processos de mudança social mais
abrangentes e impessoais, ou menos específicos quanto aos grupos sociais envolvidos.
Noutros casos ainda, a temática da Igualdade de Oportunidades é encarada de forma
redutora na sua dimensão socioeconómica, tendo sido uma valência prioritária de
algumas organizações de desenvolvimento local ou associadas a esta estratégia, a
intervenção para a promoção da inclusão social por via da orientação, formação e
inserção profissional, sendo o desemprego um problema de importância central na nossa
sociedade. Sucede que o desemprego é um fenómeno estrutural, pois abrange
determinados territórios com maior dificuldade em adaptarem-se às novas formas de
produção, às novas necessidades de qualificações e critérios de competitividade e,
sobretudo, à recomposição sectorial da economia e desaparecimento de antigos saberes e
antigas profissões. Em segundo lugar, o desemprego é estruturado, querendo isto
significar que abrange sistematicamente os mesmos grupos e categorias sociais, e a
população feminina em idade activa é precisamente um dos principais, senão o principal
grupo de risco nesse domínio, e de uma forma transversal aos diferentes territórios de
abrangência do ProDeR.
Pelo acima descrito, os GAL acabam, na maior parte das vezes, por dirigir os seus
serviços ao universo feminino, mas por uma questão de representatividade e não tanto no
sentido de uma discriminação positiva reflectida e racionalizada. A principal necessidade
a que se pretende dar resposta é à integração da igualdade de género nas suas diferentes
dimensões - socioeconómica, simbólica, organizacional e cívica – e às diferentes esferas
de sociabilidade – a família, o trabalho, a sociedade.
Instituto Superior Técnico
159
Se tivermos em atenção a questão da representação e da participação de mulheres em
órgãos de decisão e analisando as ELD, a proporção é de 88% de elementos masculinos
para 12% de elementos femininos, sendo um exemplo de que o princípio necessitará de
ser entendido na sua abrangência mais global.
Inovação
A inovação é também um princípio muito relevante, na medida em que permitirá
soluções inovadoras de resposta estratégica aos objectivos do ProDeR. Este princípio,
atendendo à fase inicial da avaliação, não é ainda muito visível, pelo que se procurará
uma maior reflexão sobre o mesmo numa etapa posterior da avaliação. Todavia, nesta
fase, apontam-se algumas pistas interessantes levantadas a partir da análise das ELD,
nomeadamente:
Centros de Educação Rural;
Incubadoras sociais com sistemas produtos de inovação social, criadoras de bemestar social e económico par idosos e famílias em situação de maior
precariedade/fragilidade;
Alojamentos turísticos na exploração agrícola;
Aposta em produtos locais com elevado potencial de valor acrescentado;
Criação/reforço de rotas de produtos locais, sejam elas de âmbito económico,
ambiental ou do património;
Reconhecimento da importância das políticas de solidariedade social pelas
entidades públicas locais, numa lógica de cimentação do trabalho em parceria;
Criação de grupos de activação local, de planeamento e acções de desenvolvimento
social, reforçando a intervenção cívica;
Relação da intervenção ProDeR com as Agendas21 Local e com as Redes Sociais;
Criação de vasos comunicantes comunitários com recurso à internet;
Apoio a acções de educação em contextos comunitários para o empreendedorismo;
Planos de Comunicação e Divulgação da Estratégia local de desenvolvimento
associadas a acções promocionais do território e dos seus produtos e serviços
procurando alcançar mercados específicos.
160
Instituto Superior Técnico
5. LIGAÇÃO EM REDE DAS ENTIDADES INTERVENIENTES NA
AVALIAÇÃO
A Rede Europeia de Desenvolvimento Rural estipula, entre outros objectivos, a
criação e funcionamento de uma rede de peritos, com vista a facilitar a transferência de
informação e o intercâmbio de competências no âmbito da monitorização e avaliação,
potenciando a inovação e a utilização de ferramentas adequadas para melhorar a
programação e a implementação e apoiar a execução e a avaliação das políticas de
Desenvolvimento Rural.
No que se refere ao conjunto de actividades de ligação em rede das entidades
intervenientes na Avaliação, requerido para a criação e funcionamento de uma Rede
Europeia de Desenvolvimento Rural ao nível Comunitário, como parte da Assistência
Técnica para as políticas de Desenvolvimento Rural, este não foi, ainda,
operacionalizado, pelo que esta componente de avaliação não foi efectuada.
Instituto Superior Técnico
161
ANEXO A – TIPOLOGIA DAS ENTIDADES PARCEIRAS QUE
CONSTITUEM OS GAL
Entidade
Cód.
GAL
AI1
AI2
AI3
AI4
AI5
AI6
AI7
AI8
AI9
AI10
Designação do GAL
Nº
Assoc.
GAL
AD ELO
ADAE
ADD
ADER-AL
ADERSOUSA
ADERE
ADIBER
ADICES
ADIRN
ADL
BEIRA INTERIOR
SUL
ADRAT
ADREPES
ADRIL
ADRIMAG
ADRIMINHO
ADRITEM
ADRUSE
AL-SUD ESDIME
APRODER
ATAHCA
ATBG
Beira Douro
Castelos do Côa
Charneca Ribatejana
Corane
Desteque
Dolmen
Douro Histórico
Douro Superior
ELOZ
24
21
28
32
20
124
24
49
15
54
49
34
55
18
15
16
66
74
36
111
AI32 Interior Alg. Central
25
AI33
AI34
AI35
AI36
AI37
AI38
AI39
AI40
AI41
AI42
AI43
AI44
81
24
25
4
21
21
24
49
35
22
34
43
AI11
AI12
AI13
AI14
AI15
AI16
AI17
AI18
AI19
AI20
AI21
AI22
AI23
AI24
AI25
AI26
AI27
AI28
AI29
AI30
AI31
LEADER OESTE
LEADERSOR
Marg. Esq. Guadiana
MONTE
Pinhal Maior
PROBASTO
PRORAIA
PRORURAL
Sol do Ave
TAGUS
Terras de Sicó
Terras Dentro
Total
Mun.
(Assoc.)
JF
Coop.
C.C.A
Assoc
Fed./ Assoc.
Nac./
Uniões
Miseric.
Univ./
Politéc/
Escolas
Empresas
e Núcleos
Empres.
Admin.
Pública
Centros
Sociais e
Paroquiais
Outras
(*)
17
15
33
29
17
25
79
52
25
26
30
1621
(*) Grupos Recreativos, Casas do Povo, Centros Culturais, Clubes, Confrarias, Fundações, Rádios, Agências de Desenvolvimento,
Filarmónicas, Grupos Desportivos, Dioceses, Lares, Centros de Gestão Agrícola, Redes Sociais, Ranchos Folclóricos, Paróquias,
Museus, IPSS, Matadouros e Centros de Estudos.
Participam na parceria
do GAL
162
Ind.
Instituto Superior Técnico
Participam nos Órgãos
de Gestão do GAL
PENDR (Objectivos Específicos / Medidas)
EIXO I - Aumento da competitividade dos sectores
agrícola e florestal
I.1 - Melhorar a formação profissional e desenvolver
serviços capacitando os activos para o desempenho da
actividade.
I.2 - Rejuvenescer o tecido empresarial.
I.3 - Assegurar uma alteração estrutural significativa nas
explorações transferidas.
I.4 - Desenvolver novos produtos, processos e tecnologias
através da cooperação.
I.5 - Melhorar a competitividade das fileiras estratégicas.
I.6 - Melhorar a competitividade das empresas do sector
agro-florestal.
I.7 - Desenvolver as infra-estruturas agrícolas e florestais de
forma sustentável.
I.8 - Promover a eco-eficiência e reduzir a poluição.
I.9 - Valorizar os produtos de qualidade.
EIXO II - Melhoria do ambiente e da paisagem rural
II.1 - Promover a protecção da biodiversidade e de sistemas
de alto valor natural e paisagístico, associados aos sistemas
agrícolas e florestais.
II.2 - Incentivar a introdução ou manutenção de modos de
produção compatíveis com a protecção dos valores
ambientais e dos recursos hídricos e do solo no âmbito da
actividade agrícola e florestal.
II.3 - Melhorar a sustentabilidade dos povoamentos
florestais.
II.4 - Promover a eco-eficiência e reduzir a poluição.
II.5 - Preservar a actividade agrícola em áreas
desfavorecidas.
EIXO III - Qualidade de vida nas zonas rurais e
diversificação da economia rural
III.1 - Promover a diversificação da economia e do emprego
em meio rural.
III.2 - Promover a melhoria da qualidade de vida nas áreas
rurais.
EIXO IV - Abordagem LEADER
IV.1 - Promover a diversificação de actividades e a
qualidade de vida nas áreas rurais.
IV.2 - Promover a cooperação e as boas práticas.
IV.3 - Aumentar a capacidade de execução da abordagem
LEADER.
AI1
AI2
AI3
AI5
AI6
AI7
AI8
AI9
AI10
AI11
AI12
AI13
Fonte: Estratégias Locais de Desenvolvimento.
AI4
AI14
AI15
AI16
AI17
ANEXO B – CONFORMIDADE DAS ELD COM O PENDR E PRODER
AI18
AI19
AI20
AI21
AI22
II.5 - Preservar a actividade agrícola em áreas
desfavorecidas.
EIXO III - Qualidade de vida nas zonas rurais e
diversificação da economia rural
III.1 - Promover a diversificação da economia e do
emprego em meio rural.
III.2 - Promover a melhoria da qualidade de vida nas
áreas rurais.
EIXO IV - Abordagem LEADER
IV.1 - Promover a diversificação de actividades e a
qualidade de vida nas áreas rurais.
IV.2 - Promover a cooperação e as boas práticas.
IV.3 - Aumentar a capacidade de execução da
abordagem LEADER.
PENDR (Objectivos Específicos / Medidas)
EIXO I - Aumento da competitividade dos sectores
agrícola e florestal
I.1 - Melhorar a formação profissional e desenvolver
serviços capacitando os activos para o desempenho da
actividade.
I.2 - Rejuvenescer o tecido empresarial.
I.3 - Assegurar uma alteração estrutural significativa
nas explorações transferidas.
I.4 - Desenvolver novos produtos, processos e
tecnologias através da cooperação.
I.5 - Melhorar a competitividade das fileiras
estratégicas.
I.6 - Melhorar a competitividade das empresas do
sector agro-florestal.
I.7 - Desenvolver as infra-estruturas agrícolas e
florestais de forma sustentável.
I.8 - Promover a eco-eficiência e reduzir a poluição.
I.9 - Valorizar os produtos de qualidade.
EIXO II - Melhoria do ambiente e da paisagem
rural
II.1 - Promover a protecção da biodiversidade e de
sistemas de alto valor natural e paisagístico, associados
aos sistemas agrícolas e florestais.
II.2 - Incentivar a introdução ou manutenção de modos
de produção compatíveis com a protecção dos valores
ambientais e dos recursos hídricos e do solo no âmbito
da actividade agrícola e florestal.
II.3 - Melhorar a sustentabilidade dos povoamentos
florestais.
II.4 - Promover a eco-eficiência e reduzir a poluição.
(continuação)
AI23
AI24
AI25
AI26
AI28
AI29
AI30
AI31
AI32
AI33
AI34
AI35
Relação directa
Relação indirecta
Fonte: Estratégias Locais de Desenvolvimento.
AI27
AI36
AI37
AI38
AI39
AI40
AI41
AI42
AI43
AI44
2322
2321
2312
2311
2231
163
142
131
132
141
12
112
352
241
351
2333
2232
161
162
133
113
111
Cod.
ProDeR
Apoio aos regimes de Qualidade
Informação e Promoção de Produtos
de Qualidade
Sustentabilidade Regadios Públicos
Conservação e Melhoramento
Recursos 165enéticos-Componente
Vegetal
Defesa da Floresta Contra Incêndios
Minimização de Riscos Bióticos
Após incêndios
Recuperação do Potencial Produtivo
Instalação de Sistemas Florestais e
Sistemas Agro-floretais
Gestão Multifuncional
Cooperação Empresarial para o
Mercado Internacionalização
Melhoria Produtiva Povoamentos
Investimentos de Pequena Dimensão
Fase 2
Funcionamento GAL
Aquisição de Competências e
Animação
Regadio Alqueva
Conservação e Melhoramento
Recursos 165enéticos-Componente
Animal
Protecção Contra Agentes Bióticos
Nocivos
Apoio à Gestão das ITI
Instalação de Jovens Agricultores
Modernização e capacitação das
Empresas Florestais
Desenvolvimento Regadio
Modernização e Capacitação das
Empresas
Fase 1
Designação
A
A
2008
Janeiro
Fevereiro
Março
Abril
Maio
Junho
Julho
Ano 2009
ANEXO C – IMPLEMENTAÇÃO DE MEDIDAS
Agosto
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
322
321
313
312
311
165
164
152
151
431
432
422
242
341
342
41
421
2332
2331
Cod
ProDeR
Legenda
2008
Abertura e Decisão de Pedidos Apoio
Contratação
Recepção de Pedidos de Pagamentos e Pagamentos
Portarias Excepcionais (Catástrofes, Calamidades)
Acções Acreditadas
Desenvolvimento de Actividades
Turisticas e de Lazer
Conservação Valorização Patrimonio
Rural
Serviços Básicos População Rural
Criação Desenvolvimento
Microempresas
Restabelecimento Potencial
Produtivo
Modernização Regadios Colectivos
Tradicionais
Projectos Estruturantes
Diversificação Actividades
Exploração Agrícola
Instrumentos Financeiros
Fase 3
Serviços Apoio às Empresas
Formação Especializada
Redes Temáticas Informação e
Divulgação
Serviços Aconselhamento Agrícola
Cooperação para a Inovação
Cooperação Transnacional
Cooperação Interterritorial
Promoção do Valor Ambiental dos
espaços Florestais
Reconversão de Povoamentos com
Fins Ambientais
Programas de Gestão das ITIs
Fase 2 (cont.)
Designação
(continuação)
A
Janeiro
Fevereiro
Março
Maio
Junho
Ano 2009
Total
Julho
Total de Acções e Sub-Acções
Acções acreditadas
Acções Protocoladas com IFAP
Acções protocoladas com GAL
Abril
Agosto
54
15
13
5
18
Setembro
Outubro
Novembro
Dezembro
Ameaças/Debilidades
AI1
AI2
AI3
Nula (0 pontos fracos expressos na SWOT)
Fraca (1-2 pontos fracos expressos na SWOT)
Média (3-5 pontos fracos expressos na SWOT)
Forte (6-8 pontos fracos expressos na SWOT)
Muito Forte (>8 pontos fracos expressos na SWOT)
Legenda
Tecnologia e Inovação
Formação e Qualificação
Equipamentos | Infra-estruturas de
Apoio e Serviços de Proximidade
Mobilidade | Redes Comunicação e
Transporte
Ordenamento do Território
Parcerias e Cooperação Institucional |
Associativismo e Lobby
Social
Finanças
Educação
Economia
Ambiente | Paisagem e Recursos
Naturais
Cultura e Património
Cidadania e Participação | lgualdade
de acesso a recursos, de género, etc
Demografia
AI4
AI5
AI7
AI8
AI9
AI10
AI11
AI12
AI13
AI14
Fonte: Estratégias Locais de Desenvolvimento.
AI6
AI15
AI16
AI17
AI18
ANEXO D – SÍNTESE DAS ANÁLISES SWOT CONSTANTES DAS ELD
AI19
AI20
AI21
AI22
AI23
AI24
AI25
AI26
Nula (0 pontos fracos expressos na SWOT)
Fraca (1-2 pontos fracos expressos na SWOT)
Média (3-5 pontos fracos expressos na SWOT)
Forte (6-8 pontos fracos expressos na SWOT)
Muito Forte (>8 pontos fracos expressos na SWOT)
Legenda
Tecnologia e Inovação
Parcerias e Cooperação
Institucional |
Associativismo e Lobby
Social
Equipamentos | infraestruturas de apoio e
Serviços Proximidade
Mobilidade | Redes
Comunicação e Transporte
Ordenamento do Território
Formação e Qualificação
Finanças
Educação
Economia
Cidadania e Participação |
lgualdade de acesso a
recursos,de género, etc
Demografia
Ambiente | Paisagem e
Recursos Naturais
Cultura e Património
Ameaças/Debilidades
(continuação)
AI27
AI28
AI30
AI31
AI32
AI33
AI34
AI35
Fonte: Estratégias Locais de Desenvolvimento.
AI29
AI36
AI37
AI38
AI39
AI40
AI41
AI42
AI43
AI44
ANEXO E – MÓDULOS E PROCESSOS FUNCIONAIS DO
SIPRODER
Módulos e Processos funcionais
Gestão Financeira
Gestão Operacional
Módulo
Processo
Funcionalidade
Recepção de Pedidos de Apoio
Distribuição de Pedidos de Apoio
Atribuição para análise.
Análise de Pedidos de Apoio
Parecer do Organismo
Registo do parecer do técnico;
Formalização do parecer final;
Decisão dos pedidos de apoio
Hierarquização;
Controlo administrativo;
Decisão.
Contratação
Notificação ao beneficiário;
Processo de contratação com o IFAP.
Manutenção do Orçamento
Orçamento global do ProDeR;
Orçamento anual.
Gestão Orçamental
Execução Orçamental
Controlo Financeiro
Validação dos Pedidos de Apoio;
Substituição de Pedidos de Apoio;
Criação de agrupamentos;
Desistência de Pedidos de Apoio.
Modelo de Análise;
Análise SIG;
Análise técnico-financeira;
Verificação de elegibilidade;
Controlo cruzado com IFAP.
Produção de quadros de gestão
orçamental.
Classificação financeira;
Comparticipação FEADER.
Definição de plafonds
Previsão de despesa
Recepção de informação do OP sobre
Avaliação e
Acompanhamento
pagamentos efectuados.
Tratamento de Dados
Identificação dos dados;
Estruturação e organização dos
dados.
Consultas e Relatórios
Definição da estrutura da consulta;
Definição dos períodos;
Definição de agregações;
Estruturação e organização da
informação.
Instituto Superior Técnico
169