INSTRUMENTOS
DE
GESTÃO AMBIENTAL: AS ESTRATÉGIAS
EMPRESARIAIS EM QUESTÃO
GISELA
A.
PIRES DO
Rlo*
ABSTRACT
Instruments for environmental management:
discussing firm strategies
Based on a case study of the Companhia Vale do Rio Doce's (CVRD's)
environmental management policies,
the article discusses the issue of
tirm-territory relations. Being a topleveI national corporation, with strong
ties with the international market, the
CVRD is capable of both promoting
and reversing managerial practices
in the territories under its influence,
thus making them dependent on its
strategic policies.
Introdução
Qual a influência dos instrumentos de proteção ao meio ambiente sobre a dinâmica da localização de unidades produtivas? É possível falar-se em
dumping ecológico, o que tornaria alguns países mais atrativos que outros
para a implantação de unidades produtivas poluentes? Quais as estratégias
empregadas pelas grandes empresas para incorporar o meio ambiente como
diferencial de competitividade no mercado internacional? Como as regras de
um compromisso internacional entre empresas tornam-se balizadoras de uma
gestão ambiental nas escalas local e regional?
Essas questões merecem ser discutidas com cuidado. São questões
provenientes de dois níveis distintos que, no entanto, têm sua fundamentação na idéia de gestão ambiental como processo de negociação, isto é, a
construção de um quadro de referência para o arbítrio de conflitos que se
expressam segundo ordens de grandeza bastante diferenciadas.
Na escala internacional, os problemas ambientais, tal como o efeito
estufa colocam novos desafios no que diz respeito à gestão dos recursos
• Professora do Departamento de Geografia da UFRJ.
38
Revista TERRITÓRIO,
ano li, n!l 3, jul./dez.
1997
naturais, à adequação dos instrumentos econômicos a serem adotados, e à
implementação da auto-regulamentação.
Não obstante a atual tendência à
internalização de custos externos no que diz respeito aos rejeitos e emissões
industriais, há poucas indicações de que se observe uma onda de transferência de investimentos para países onde as legislações ambientais possam ser
consideradas menos coercitivas. Este argumento apóia-se na constatação
de que o processo de transferência geográfica de plantas industriais não se
explica unicamente pelo problema de um diferencial de custos de produção
de uma empresa e pelas relações mercantis que se estabelecem entre
clientes e fornecedores. As condições de base, a estrutura de uma determinada indústria, assim como o jogo de atores que asseguram determinadas localizações, especialmente a construção de vantagens competitivas
por parte do ator público, em seus diferentes níveis de intervenção, atuam
como elementos importantes na escolha e na perenidade de determinadas localizações.
Na escala nacional, os grandes grupos empresariais privilegiam a negociação direta com as partes interessadas. Nessa estratégia dois aspectos
merecem destaque. O primeiro, está relacionado ao voluntarismo da empresa como condição necessária, traduzindo sua disposição a investir segundo
sua capacidade técnica, em outras palavras, a empresa dispõe de alternativas tecnológicas passíveis de serem empregadas, desde que conformadas
dentro de sua visão de meio ambiente. O segundo aspecto, intimamente
ligado ao precedente, refere-se ao fato de que os grandes grupos preferem comandar o processo de negociação ao anteverem uma situação de
institucionalização
social dos riscos ambientais. Nesse caso, o campo de
negociação seria necessariamente
ampliado, fugindo ao controle da esfera industrial.
O presente artigo consiste em notas introdutórias para uma discussão sobre a dimensão espacial sobre a qual se sustentam as estratégias
empresariais relativas ao meio ambiente. Para encaminhar tal discussão
propõe-se uma breve recapitulação do debate em torno do deslocamento
geográfico de unidades produtivas (primeira seção) com o intuito de esclarecer as injunções que, na escala internacional, interferem nas estratégias de grandes corporações com forte grau de internacionalização
(segunda seção). Essa discussão nos permite compreender a opção das
empresas pela ação normativa como princípio fundamental de gestão
ambiental (terceira seção). As empresas estabelecem padrões de comportamento referenciados na escala internacional, conformando sua "área
de influência", nas escalas regional e local, a esses mesmos padrões. De
maneira a ilustrar esse último aspecto, a quarta seção dedica-se à gestão
ambiental empreendida pela Companhia Vale do Rio Doce. A análise desse grupo é particularmente interessante, pois, como ator de primeira linha
na atividade industrial, pode induzir ou reverter a instituição das práticas
de gestão ambiental.
Instrumentos
de gestão ambiental
39
Deslocamento geográfico das unidades produtivas:
o princípio do equilíbrio
A questão ambiental reflete uma grande diversidade de situações no
que diz respeito tanto aos níveis e tipos de impactos causados ao meio ambiente quanto no que se refere às medidas que visam reduzir tais impactos.
Cabe lembrar que os impactos ambientais causados por uma determinada
atividade podem ser locais, regionais, nacionais ou internacionais e diferem
ainda quanto ao tempo de permanência (longo prazo e curto prazo). Isto posto, é importante ressaltar que as prioridades relativas ao meio ambiente diferem segundo cada país e segundo as relações natureza! sociedade que caracterizam a trajetória desses países ao longo da História.
De um ponto de vista retrospectivo, as políticas ambientais privilegiaram, durante muito tempo, a escala local. As principais análises empíricas
sobre os deslocamentos de investimentos devido a problemas ambientais
destacaram as transferências de certos ramos industriais como o siderúrgico,
o químico e o de papel e celulose. Essas análise evidenciam. quase que de
maneira exclusiva, as conseqüências, na escala nacional, da implementação
de normas ambientais mais rígidas, para a localização de unidades de
produção (WATTS, 1984; STAFFORT, 1977; CHAPMAN, 1980). Nesses
trabalhos, centrados na indústria norte-americana,
a heterogeneidade
de
normas e regulamentações
entre as diferentes regiões que compõem o
país explicariam o fechamento de determinadas plantas e a abertura, simultânea de uma nova planta, em outra região. Esses deslocamentos são,
portanto, operados na escala nacional. Para esses autores, deve-se considerar três pontos fundamentais: a capacidade de absorção pelos diferentes ecossistemas dos efeitos negativos gerados pela unidade de produção, o sistema de regulamentação
ambiental e a demanda social de
proteção ao meio ambiente.
Dentro dos pressupostos do modelo neoclássico da economia do meio
ambiente, a transferência de plantas industriais, na escala internacional, tem
como hipótese subjacente uma perfeita mobilidade dos fatores de produção
entre países. SIEBERT (1992) mostrou que a adoção de uma taxa sobre emissões de poluentes num determinado país pode engendrar a perda de sua
vantagem comparativa em relação aos demais que não adotaram o mesmo
tipo de instrumento. Esses últimos tornam-se, dessa forma, atrativos para as
indústrias que se viram afetadas pela incidência dessa taxa. A consequência
imediata seria o deslocamento de unidades produtivas em direção aos países
com menores restrições ficais. Em contrapartida, nesses países seria observado um aumento dos níveis de poluição, o que os incitaria a implementar
medidas coercitivas para controlar e reduzir as externai idades negativas proporcionadas pelo aumento da atividade industrial. Nesta "corrida pelo equilíbrio". o país que primeiro estabeleceu medidas restritivas de controle ambiental
apresenta uma redução dos seus níveis de poluição, recuperando. assim.
40
Revista TERRITÓRIO,
ano li, nº 3, jul./dez.
1997
sua vantagem comparativa. Em outros termos, constata-se uma perfeita adaptação dos sistemas de taxas aos custos marginais dos impactos ambientais
negativos. O resultado seria, no longo prazo, um novo equilíbrio no momento
em que todos os países conseguissem equalizar o nível de restrições, isto
é, o nível das taxas sobre poluentes que incidem sobre as atividades em
questão.
Esta abordagem apresenta limites importantes. A dinâmica do processo de transferência de unidades industriais é muito mais complexa. Além disso, o argumento de Siebert supõe implicitamente que as diferenças de regulamentação ambiental constituem o fator determinante da perenidade de determinadas localizações. Nesse sentido, STEVENS (1995) sintetiza muito bem
o problema considerando o deslocamento geográfico de unidades produtivas
como um mito.
Cabe lembrar, ainda, que as estruturas administrativas dos Estados
assumiram a responsabilidade da elaboração de uma política de proteção ao
meio ambiente. Na escala internacional, tal fato compreende uma transposição da antiga idéia da defasagem, agora em termos de regulamentação
ambiental, entre países desenvolvidos e subdesenvolvidos. Essa hipótese é
fundamentada em três pontos principais. Primeiro, os países em desenvolvimento teriam prioridade diferentes e, por conseguinte, apresentariam um quadro regulador em termos de meio ambiente mais "favorável" às indústrias
poluidoras. Segundo, os países em desenvolvimento apresentam, no curto
prazo, condições favoráveis para a produção de bens a partir de tecnologias
menos performantes em função da capacidade de absorção dos seus
ecossistemas, menos saturados. Terceiro, as transferências de unidades produtivas se inscrevem igualmente nas estratégias das firmas sob a forma de
uma resposta defensiva às mudanças nas condições de competitividade
(BARDE, 1992). Em favor desse processo de deslocamento geográfico, os
países que dispõem de recursos naturais podem ter sua competitividade relativa melhorada ao preço de uma deterioração de uma situação local ou ao
preço de um aumento de sua contribuição aos problemas globais, tal como o
efeito estufa, por exemplo. Esse frade-oft entre competitividade e qualidade
ambiental coloca a questão fundamental das disparidades entre países em
termos de normas ambientais.
Os instrumentos econômicos na escala internacional
Durante a década de 80, o debate sobre a adoção de instrumentos
econômicos privilegiou duas vertentes principais: os certificados de permissões de emissão negociáveis (P.E.N.) e as taxas sobre emissões de carbono.
O primeiro instrumento visa atribuir a cada país uma quota de P.E.N. em função de diferentes critérios (população. consumo de energia ...), permitindo,
assim, sua troca, quer na forma monetária, quer na forma de projeto de de-
Instrumentos
de gestão ambiental
41
senvolvimento. O segundo instrumento diz respeito à adoção de uma taxa
internacional sobre as emissões de carbono. Neste caso, uma instituição internacional seria encarregada de recolher e distribuir os fundos recolhidos,
segundo critérios definidos previamente.
A adoção de uma taxa internacional apresenta, para alguns autores,
certas vantagens em relação às PENs em razão de sua maior capacidade em
apontar um sinal-preço para os diferentes atores econômicos. Essa opção
leva em conta as observações de HOURCADE e BARON (1993) que consideram, teoricamente, três critérios que devem ser considerados para se julgar as vantagens ou desvantagens de um sistema de P.E.N.: a realização de
objetivos ambientais, a redução das externalidades ao menor custo e a contribuição à inovação tecnológica. Entretanto, esses mesmos autores chamam
a atenção das dificuldades quando se passa do domínio puramente teórico
para a implantação de um sistema de P.E.N .. Entre essas dificuldades devese ressaltar o problema da alocação inicial, presumidamente 2equitável, entre os diferentes países.
Um sistema de taxas apresenta a vantagem de permitir aos diferentes agentes o conhecimento antecipado dos custos que eles terão que
arcar para evitar uma situação limite (GODARD, 1993a). Essa informação
prévia é essencial para as empresa pois ela condiciona as antecipações
que interferem na rentabilidade dos investimentos em pesquisa e desenvolvimento dos quais, em última análise, dependerão as possíveis diminuições dos níveis de emissões poluentes. Enquanto instrumento que busca
a eficiência econômica, esse tipo de taxa viabilizaria, teoricamente, a permanência de medidas incitativas ao desenvolvimento
de tecnologias menos poluentes e poupadoras de energia.
Assim, em ambos os casos, pressupõe-se a negociação entre unidades político administrativas bem delimitadas, cujos representantes dispõem
de autonomia suficiente para designar a trajetória de uma formação sócioespacial. O principio que rege tal negociação é, pois, o da representação
legitimada pelo voto.' Trata-se, portanto, de instrumentos cuja adoção considera um espaço homogêneo com elevada capacidade adaptativa. Os limites
à implantação de um quadro regulador nessa escala são importantes. O
esforço de uma concertação internacional ou restrito aos limites de blocos
regionais supranacionais (União Européia, por exemplo), está vinculado à
implantação de instrumentos capazes de assegurar o "equilíbrio" entre
espaços concorrentes. Retornamos com esse debate às questões relacionadas com a especificação dos limites geográficos legitimadores do processo de tomada de decisão na escala internacional. Questões que permanecem em aberto.
, Os tratados internacionais ratificados pelos respectivos congressos incluem-se nesse
caso.
42
Revista TERRITÓRIO, ano 11, n!! 3, jul./dcz.
1997
A ação normativa como princípio de gestão
Diante da assimetria de interesses e das dificuldades de se operar uma
agência que assuma o papel de regulador ambiental na escala internacional,
as empresas buscam consolidar seu compromisso ambiental através de um
sistema de gestão normativo. Para as companhias com elevado grau de
internacionalização, a implantação de um sistema de gestão atua como componente regular de seus negócios. Por essa razão, esse sistema será preferível face a um sistema de taxas, por exemplo. Além disso, um sistema
normativo estabelece as diretrizes de uma estratégia coletiva baseada no
engajamento voluntário da empresa, motivo suficiente para que as grandes
companhias privilegiem essa abordagem.
O processo de gestão normativo tem como princípio fundamental estabelecer, de forma sistemática, padrões de comportamento definidos em função de parâmetros técnicos passíveis de monitoramento. Na forma de gestão
normativa, os órgãos técnicos, públicos ou não, tentam estabelecer uma regulamentação sobre os níveis de emissão de determinadas atividades, o tratamento e disposição de efluentes líquidos e de resíduos sólidos. Deve-se
notar que na grande maioria dos países esses órgãos são extremamente
especializados, ou seja, possuem uma área de atuação restrita ao controle e
monitoramento da qualidade do ar, da qualidade da água, etc. A articulação
entre esses órgãos não se efetua sem problemas e, na maioria dos casos é
inexistente. No que diz respeito à forma institucional encontra-se uma diversidade de atores que não dispõem do mesmo poder institucional além de se
estabelecerem vínculos institucionais hierárquicos que dificultam a tomada
de decisão e a implementação de normas ou regulamentos.
Levando-se em conta a melhor tecnologia disponível para reduzir os
níveis de poluição de uma determinada atividade, a ação normativa permite
alguns questionamentos no que diz respeito ao significado das normas técnicas quando passam a integrar uma estratégia de antecipação da regulamentação pública. A esse respeito FORAY (1996) considera que o estabelecimento de determinados padrões apresenta dois significados econômicos: como
uniformização e, por conseguinte, redução da diversidade e como suporte de
um sistema de transferência de informação. Este último ponto pode ser ilustrado através do exemplo da participação da CVRD como empresa cotista do
Grupo de Apoio a Normatização Ambiental (GANA), cuja principal atribuição
é participar das negociações em torno da série de normas que definem um
sistema de gestão ambiental. Como veremos posteriormente, o exemplo da
CVRD é particularmente ilustrativo da imposição desse sistema normativo e
como catalisador de interesses compartilhados pelos atores industriais.
A International Organization for Standardization (ISO) é uma instituição
de cunho privado que congrega diferentes organismos de normatização de
vários países. Como tal, esta organização tem por objetivo o estabelecimento
de orientações, especificações e critérios norteadores para procedimentos
Instrumentos de gestão ambiental
43
que cobrem desde a elaboração de documentos internacionais até os vínculos contratuais entre empresas. É no interior dessa organização que se negocia atualmente a implementação de um Sistema de Gestão Ambiental (SGA),
denominado ISO 14.000. A definição dessa série de normas é abrangente:
refere-se a um conjunto de normas internacionais que pretende uniformizar
um sistema de gestão ambiental passível de ser empregado por qualquer
empresa. Privilegiando aspectos "estritamente" técnicos, esta série adota uma
perspectiva do ponto de vista do processo de produção e do produto. A concepção do sistema normativo para a gestão, auditoria e certificados ambientais,
vincula diretamente a "performance" da empresa à implementação de um sistema de gestão do meio ambiente.
O caráter particular da ISO 14.000 encontra-se justamente no fato de
trazer para o campo de interesses "internos" da empresa, ou para o campo
para onde convergem os interesses de atores pertencentes aos mesmo ramo
de atividade (ou de atividades conexas), as atribuições de responsabilidade
sobre o controle da "variável ambientai". É interessante notar que as negociações para o estabelecimento de normas técnicas, aceitas internacionalmente, começam a ser intensificadas no momento em que há maior incidência de
regulamentações sobre questões como o efeito estufa ou as chuvas ácidas.
Os mecanismos de comando e controle e normas definidos pelo ator público
são, do ponto de vista das empresas, regulamentações "externas", pois resultam de interesses externos ao mercado. Na realidade, o estabelecimento
de um processo de gestão ambiental que incida sobre todo o processo produtivo corresponde a um anteparo às possíveis normas de desempenho,
estabelecidas de maneira exógena ao mercado. As normas de desempenho,
assim definidas, constituem, para as empresas, a percepção de que uma
tecnologia de referência pode mudar ou aprofundar a vantagem de certos
grupos industriais ou países."
Cabe ressaltar, ainda, que a série ISO 14.000 não constitui uma
normatização de caráter obrigatório. Até o momento. as negociações para a
implantação do SGA não estabelece nem medidas específicas nem as bases
de um requerimento mínimo para um processo de gestão. Nesse sentido,
O'RIORDAN (1995) salienta que esses aspectos tornam a ISO 14.000 mais
fraca que as EMAS (Eco-Auditing and Management Scheme), na medida em
que estas últimas, estabelecidas de modo voluntário, tornaram-se mandatárias.
Como negociação estritamente de domínio privado a ISO não engaja
um projeto de desenvolvimento sustentável. Ao contrário das convenções internacionais assinadas pelos representantes oficiais dos países signatários e
A esse respeito ver FAUCHEUX e NOEL (1990). Os autores analisam o processo
de negociação
internacional
sobre a regulamentação
da fabricação
de
clorofluorcarbonetos. mostrando como esse processo foi fortemente condicionado
pelo desenvolvimento de tecnologias para a substituição desses elementos.
2
44
Revista TERRITÓRIO, ano li, nO 3, jul./dez.
1997
confirmadas pelos respectivos congressos nacionais, a ISO não envolve um
engajamento das diferentes formações sócio-espaciais, pelo menos até o
momento. Parece útil relembrar este aspecto, pois não há correspondência
entre as implicações de uma convenção internacional ratificada pelo poder
legislativo de um Estado e uma negociação de caráter normativo circunscrita
à esfera industrial.
As diretrizes para a implantação do SGA, os objetivos de qualidade
ambiental e os critérios para avaliação da qualidade e eficácia das relações
empresa-ambiente formulados pela ISO 14.000 parecem apontar para o critério de adoção da melhor tecnologia disponível, quando esta for economicamente viável. A utilização desse critério sugere que, ao tentar romper com os
as imposições de natureza "externa'" à esfera industrial, o sistema normativo,
mesmo aquele que possui apenas o sentido de orientação, pode fazer valer,
atrás de um critério técnico, possíveis vantagens tecnológicas de determinados grupos.4 Nesse sentido, a capacitação tecnológica e o montante dos investimentos em meio ambiente ficam restritos a critérios normativos. Desse
ponto de vista, os limites da perspectiva normativa residem na impossibilidade de passar divergências de preferências sob a ótica do mercado privado
(RIO, 1996). O problema consiste, pois, na possibilidade desse sistema
normativo vir a legitimar determinadas opções tecnológicas que levaria a um
enrigecimento do campo de negociações com os demais atores (GODARD,
1993b).
A rigor, a negociação entre empresas para o estabelecimento de critérios normativos quer para as especificações de produtos, quer para os processos industriais, não necessita apoiar-se em estratégias de desenvolvimento de longo prazo, tal como exige a noção de desenvolvimento sustentável. Este tipo de estratégia se aproxima do comportamento reativo descrito
por BAU MOl (1979) que privilegia o processo de tomada de decisão como
arbítrio entre o atendimento à regulamentação legal e às exigências de mercado. A discussão sobre a natureza da série ISO 14.000 colocou em evidência o meio ambiente como elemento estratégico para as diversas empresas.
Nas escalas nacional e regional, a adoção de um sistema de gestão normativo
implica que o meio ambiente esteja integrado à estrutura organizacional da
empresa. A opção normativa está, portanto, associada a idéia de gestão cooperativa; a estratégia a ser adotada deve contemplar "unidades regionais fe-
Considera-se imposições de natureza externa à esfera industrial os instrumentos
que regulamentam
determinadas
atividades.
No que diz respeito às políticas
ambientais, a fixação de taxas sobre o consumo de energia ou sobre as emissões de
gás carbônico é considerada uma imposição externa ao mercado.
4 Esse argumento foi muito utilizado quando da negociação do Protocolo de Montreal. Diferentemente do processo de implantação da ISO 14.000, as negociações do
Protocolo de Montreal se processaram entre delegações diplomáticas dos Estados
signatários
3
Instrumentos
de gestão ambiental
45
chadas" (sua área de influência direta) permitindo à empresa coordenar os
interesses das partes interessadas. Evidentemente, o que as empresas entendem por gestão cooperativa significa que o meio ambiente possa se constituir em um interesse coletivo. LAFAYE e THEVENOT (1993) apontam os
limites dessa abordagem salientando o fato de que o meio ambiente ainda
não se constitui em um interesse coletivo considerado legítimo por todos.
A gestão ambiental empreendida pela CVRD
A Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) deve ser entendida, hoje, como
um grupo empresarial que congrega 17 empresas controladas e 26 coligadas, além de seis escritórios comerciais no exterior. As empresas controladas e coligadas atuam em setores como a mineração e metalurgia de ferrosos
e não ferrosos (minério de ferro, pelotas, bauxita, alumina e alumínio, aços e
ligas), produtos florestais (madeira, papel e celulose), transportes e operações portuárias (ferroviário, marítimo e terminais marítimos), pesquisa mineral e minerais não ferrosos (ouro, potássio, manganês fertilizantes). A estrutura atual é fruto de uma evolução histórica que, em vários momentos, se confunde com decisões macroeconômicas tomadas na esfera pública e que transcendem o âmbito da Companhia."
A formação desse grupo resultou de um longo processo que se iniciou,
em 1911, com a concessão, pelo governo brasileiro, das minas de ferro de
Itabira à empresa Itabira Iron Ore Co, embrião do que seria a CVRD. Trinta
anos mais tarde, a publicação do decreto-lei de 1 de junho de 1942 cria a
CVRD como sociedade anônima de economia mista, destinada à exploração,
comércio, transporte e exportação de minério de ferro de Ilabira e exploração
do tráfego da Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM).6 A EFVM, iniciada em
1903, antecede, portanto, à constituição da Itabira Iron Ore. Esse detalhe é
relevante, pois, a ferrovia teve seu traçado modificado em função da descoberta das reservas de minério de ferro de ltabira (PIMENTA, 1981). Assim,
desde o início da constituição da CVRD, a ferrovia esteve no "coração" da
Companhia. Essa associação foi de fundamental importância para as estratégias ulteriores de crescimento e do grupo.
Essas estratégias de crescimento privilegiaram, num primeiro momento, a integração vertical das atividades a jusante da mineração de ferro e,
A CVRD, assim como a Petrobrás, foi criada dentro de uma filosofia nacionalista.
Deve-se alentar para o falo de que o governo Vargas trouxe para a esfera federal a
experiência gaúcha com a criação da Companhia Estadual de Energia Elétrica (CEEE),
iniciando, desse modo, o controle de setores estratégicos pelo Estado.
6 Para uma história factual da CVRD ver PIMENTA (1981) A Vale do Rio Doce e sua
história, ou ainda CVRD (1992), A mineração no Brasil e a Companhia Vale do Rio
Doce.
5
46
Revista TERRIT6RIO,
ano li, nº 3, jul./dez.
1997
posteriormente, a diversificação horizontal em setores como, por exemplo, o
alumínio, a exploração de manganês e ouro. A principal modalidade desses
investimentos
consistiu na formação de loint-ventures. Nesse sentido,
ABRANCHES e DAIN (1980) indicaram que a estratégia de diversificação,
intensificada na década de 70, através da associação com o capital japonês,
possibilitou a conquista desse mercado não só para o minério de ferro mas
igualmente viabilizou a própria estratégia. A continuidade dessas estratégias
é atualmente assegurada pela ampliação das associações com capitais internacionais, como o capital coreano, por exemplo na constituição da KOBRASCO
(usina de pelotização localizada no próxima ao Porto de Tubarão).
A efetivação dessas estratégias expressam a trajetória espacial efetuada pela CVRD ao longo dos seus 55 anos de operação. Para os objetivos
desse artigo, podemos simplificar a estrutura espacial da CVRD em dois grandes sistemas: sul e norte. O sistema sul é composto pelas unidades localizadas no eixo Itabira-Vitória incluindo-se aí as unidades de papel e celulose da
empresa coligada Bahia Sul, localizada no município de Mucuri (Bahia), pela
Estrada de Ferro Vitória-Minas (EFVM) e os Terminais Portuários do Espírito
Santo (Tubarão, Praia Mole e Paul). O sistema norte compreende as minas
de Carajás, a Estrada de Ferro Carajás (EFC) e o Terminal Marítimo de Ponta
da Madeira (em São Luis-MA). além da empresa coligada MRN. Esses dois
sistemas traduzem o essencial da trajetória espacial da empresa e sua política de diversificação de atividades.
Nessas duas áreas, o vale do Rio Doce (Minas Gerais e Espírito Santo)
e a Amazônia Oriental (Pará e Maranhão), a base de suas atividades encontra-se no sistema mina-ferrovia-porto. Deve-se notar que todos os demais
ramos de atividades desenvolvidos utilizam-se do sistema de transporte
implementado pela empresa. As opções de localização de algumas das atividades estão, no entanto, sujeitas às restrições de localização impostas pela
disponibilidade de recursos naturais. Nesse caso, encontram-se as empresas de mineração, tais como Mineração Rio do Norte (Oriximiná-PA), Mineração Vera Cruz (Paragominas-PA), para citar apenas dois exemplos. Essa
característica não deve, todavia, ser tomada como um determinante absoluto
para a estratégia espacial da CVRD. As demais empresas que compõem o
grupo foram localizadas segundo sua estratégia de diversificação horizontal
e integração vertical, e sobretudo como parte de seu projeto de empresa operadora de um sistema de Ioqistica.? Assim, a estratégia de diversificação foi
concentrada na exploração do patrimônio mineral (que envolve, além da exploração de ferro, na exploração das minas de cobre e caulím), do patrimônio
A Companhia vem expandindo sua infra-estrutura de transporte ferroviário e marítimo, seu know-how comercial como elementos estratégicos para a ampliação de
seus negócios. A esse respeito, COELHO (1996) observa os interesses da CVRD no
Pólo Agro-industrial de Conceição do Araguaia e na hidrovia Araguaia-Tocantins.
7
Instrumentos de gestão ambiental
47
florestal, através da produção de papel e celulose, na ampliação dos investimentos na malha ferroviária,
participando
ativamente do processo de
privatização da RFFSA, na construção de terminais intermodais e na modernização dos terminais portuários.
Um último aspecto deve ser considerado no que diz respeito à consolidação da CVRD como grupo diversificado. Grande parte de sua estrutura organizacional
apeia-se
na exploração
e comercialização
de
commodities: minério de ferro, alumínio, celulose. Ora, as commodities se
definem basicamente por serem produtos homogêneos, geralmente intensivos em recursos naturais e energéticos, com preços determinados em
bolsas internacionais e cujas possibilidades de aquisição de competitividade," associados às inovações tecnológicas, são cada vez mais difíceis
(FERRAZ et aI., 1995). Levando-se em conta essa limitação competitiva,
a Companhia passa a desenvolver, a partir de 1992, um programa de gestão ambiental. Esse programa marca claramente a captura do meio ambiente como vetor estratégico que contempla duas vertentes principais: a
incorporação do meio ambiente como diferencial de competitividade
no
mercado internacional e a antecipação de um possível recrudescimento
das regulamentações
ambientais.
A primeira vertente considera que a manutenção e/ou ampliação de
partes do mercado está fortemente influenciada pela incorporação de práticas de gestão da qualidade e do meio ambiente. Por essa razão, gestão
ambiental apresenta-se, para o grupo CVRD, como inovação no processo de
tomada de decisão que articula, num encadeamento lógico, competilividade
internacional- aumento da rentabilidade- proteção do meio ambiente- desenvolvimento sustentável." A gestão ambiental está, desse ponto de vista, em
estreita ligação com a busca de uma "vantagem competitiva verde". Dado o
seu elevado grau de internacionalização, essa vantagem passa, necessariamente, pela incorporação de padrões normativos internacionais como forma
de assegurar sua competilividade nessa escala.
A ênfase atribuída à gestão ambiental, no âmbito do processo de
reestruturação produtiva, encontra seu alicerce estratégico na necessidade
que as empresas têm de antecipar modificações nas regulamentações
ambientais. Assim, sob esse rótulo agrupa-se um conjunto de práticas bastante variadas. Cabe lembrar que as políticas ambientais das empresas to-
e Competitividade é definida por FERRAZ et aI. (1995: 3) como "a capacidade da
empresa formular e implementar estratégias concorrenciais, que lhe permitam ampliar ou conservar, de forma duradoura, uma posição sustentável no mercado". Por
extensão, a vantagem competitiva verde reflete a estratégia de conquista de um
diferencial de competitividade
relacionado ao desempenho ambiental de uma empresa.
S A evocação
da noção de desenvolvimento sustentável como parte de sua gestão
ambiental indica a importância do "ecologismo estratégico" no discurso empresarial.
48
Revista TERRITÓRIO, ano li, nº 3, jul./dez.
1997
ram, grosso modo, elaboradas como resposta a um obstáculo burocrático
exigido pelo órgão regulador. A semelhança do que ocorreu com o dispositivo
legal tornando obrigatória a elaboração dos ElAs/RIMAs, na década de 80, ao
implementar essa estratégia, a empresa responde às regulamentações fixadas em lei. Em outros termos, o comportamento empresarial que privilegia,
conforme foi salientado anteriormente, a tomada de decisão como o arbítrio
entre o atendimento à regulamentação e às exigências de mercado. É nesse
contexto que a gestão ambiental se caracteriza como inovação na tomada de
decisão, pois pretende ser um engajamento voluntário cujos procedimentos
são orientados por sua própria política ambiental.
A antecipação do timing das regulamentações ambientais através da
sistematização de práticas de organização e administração do meio ambiente constitui a segunda vertente. Trata-se, principalmente, de medidas de cunho normativo. Há nisso duas razões importantes. A primeira, retere-se à
reconstrução da própria história da empresa como uma série de etapas preparatórias que estimularam a atual concepção de gestão ambiental. Desde a
década de 80 a CVRD vem indicando sua maneira de abordar os problemas
ambientais e de assumir suas responsabilidades face aos impactos provocados pelo desenvolvimento de suas atividades. As etapas preparatórias apontadas pela Companhia dizem respeito à criação, em 1981, do Grupo de Estudos e Assessoramento sobre Meio Ambiente (GEAMAM) e a posterior instituição das Comissões Internas de Meio Ambiente. O GEAMAM teve por objetivo "propor medidas para a conservação e o uso racional dos recursos em
áreas sobre jurisdição da CVRD ou de sua propriedade (CVRD, 1986). Por
recomendação do GEAMAM, a Companhia institui as Comissões Internas de
Meio Ambiente (CIMAs), responsáveis pela identificação de pontos críticos,
pelo estabelecimento de normas, pela realização estimativas sobre os recursos físicos e financeiros e pela adoção de medidas administrativas relativas à
proteção do meio ambiente. Essa concepção positiva tem como efeito imediato a afirmação da conduta responsável predeterminada pelas ações empreendidas no âmbito exclusivo da empresa, isto equivale a mostrar-se responsável sem portanto reconhecer a necessidade de discutir com terceiros a
legitimidade de suas ações.
A segunda razão implica na adoção de um modelo experimental que
integre o meio ambiente nos diferentes níveis da administração, afirme seu
comprometimento com a proteção ambiental através de sua própria política.
Esta deve estabelecer os objetivos a serem atingidos e legitimar as ações
que decorrem de sua implementação. O processo de gestão normativo pressupõe uma adequação entre as medidas preconizadas e as áreas sob sua
jurisdição. Em suma, a política de proteção do meio ambiente serve de referência para a gestão ambiental. Como consequência, as ações consideras
legítimas se desdobram em função de sua estrutura espacial: o sistema sul
necessita prioritariamente de medidas de corretivas, enquanto o sistema norte exige medidas de prevenção.
Instrumentos
de gestão ambiental
49
Assim, o programa de gestão da qualidade e do meio ambiente deve
assegurar, por um lado a competitividade da empresa e, por outro, indicar seu
comprometimento voluntário com a qualidade ambiental. Para tanto, a Companhia define uma política ambiental cujas diretrizes básicas são: a prevenção de poluição, a conformidade legal, a adoção de tecnologias limpas, o
treinamento e a capacitação técnica e a manutenção da qualidade dos processos, produtos e serviços. No que pese o grau de generalidade dessa política, o comprometimento ambiental da empresa pode ser indicado pelo volume de investimentos destinados ao meio ambiente. Em um período de cinco
anos (1990-1995), esses investimentos passaram de 5,2% para 8.7% do total
de investimentos realizados pela CVRD. Nessa categoria compreende-se
aqueles alocados na recuperação de áreas degradadas. na proteção de áreas de reservas florestais. na manutenção de centros de pesquisa florestal
com bancos genéticos, na utilização de tecnologias consideradas limpas, no
tratamento de resíduos e efluentes resultantes do processo de exploração e
no tratamento e transformação das matérias-primas. A consonância entre as
diretrizes e a alocação dos investimentos supra citados caracterizam a gestão ambiental praticada pela Companhia.
A avaliação da gestão ambiental empreendida pela CVRD revela aspectos bastante interessantes no que diz respeito à sua atuação como elemento catalisador de um certo tipo de "compromisso ambiental" com fortes
implicações na gestão do território. A empresa tenta impor sua racionalidade
no território, através de um mecanismo que começamos apenas a identificar.
Tal como outras empresas, ao trazer para dentro da CVRD a sistematização
de procedimentos específicos relacionados ao meio ambiente, a Companhia
estabelece o limites espaciais sobre os quais está propenso a assumir sua
responsabilidade (PIRES DO RIO e GALVÃO, 1996). Tal fato tem implicações
não só para as áreas que são de sua propriedade mas também para as áreas
que estão sob sua jurisdição. Nesse último caso encontram-se, por exemplo,
algumas unidades de conservação criadas pelo IBAMA como a Reserva Biológica de Tapirapé, a Floresta Nacional do Aquiri/Tapirapé e a Área de Proteção Ambiental do Gelado, município de Marabá.'?
Essa problemática sugere uma tensão latente entre, por um lado, uma
gestão normativa e antecipativa que impõe-se segundo uma certa visão de
meio ambiente e, por outro, uma gestão que privilegie a coordenação da diversidade e, consequentemente, diferentes concepções e divergências de
interesses. Essa última tem especial relevância na medida que a gestão
normativa empreendida por uma companhia do porte da CVRD tem um papel
10 BECKER (1997) chama a atenção para a participação de ONGs como atores de
peso associados ao vetor ecológico, principalmente na Amazônia. No entanto, uma
companhia do porte da CVRD tem expressiva atuação tanto na demarcação como
no controle de unidades de conservação com diferentes finalidades.
50
Revista TERRIT6RIO, ano 11, n? 3, jul./dez.
1997
de liderança estruturante. Por essa razão, consegue impor as reterências
normativas construfdas com base em sua posição de domínio tecnológico,
financeiro e estratégias de crescimento. Esse tipo de visão é estreitamente
vinculada aos macro-objetivos de busca de competitividade e de rentabilidade. O projeto desenvolvido, por exemplo, na reserva florestal de Unhares, no
Espfrito Santo, constitui uma ilustração exemplar desse aspecto. A CVRD
registrou um lucro de US$ 1,2 milhão com a exploração florestal de 22 mil
hectares de Mata Atlântica, evidenciando a necessidade de criar oportunidades de negócio associadas à preservação ambiental (CVRD, 1996).
Considerações finais
Ao longo deste trabalho foi destacada a importância de centrar o estudo da gestão ambiental sob o duplo foco analítico dos instrumentos econômicos e das ações normativas empreendidas pelas grandes corporações. As
diferentes combinações resultantes desse binômio conduzem a uma significativa diversidade de situações que fazem da análise das estratégias empresariais relacionadas com a gestão ambiental um objeto de pesquisa em si.
Nesse sentido, esse argumento foi aqui ilustrado com a análise das ações da
CVRD, destacando a importância das sua estrutura espacial para a definição
de seus objetivos de gestão ambiental.
O exame dos principais instrumentos econômicos para a regulamentação dos impactos ambientais, na escala internacional, deixa claro as dificuldades de harmonização e negociação que permitam sua efetiva implementação. Esse vazio institucional vem sendo, de certo modo, ocupado pelas empresas que tomam a dianteira de ações normativas, fortalecendo suas posições como atores incontornáveis no processo de gestão ambiental nas escalas local e regional. Nesta perspectiva, as grandes corporações identificaram
oportunidades concretas de novos negócio, diversificando atividades via adoção de "compromissos ou projetos ambientais" que possam ser selecionados
em função de sua rentabilidade econômico-financeira.
Esse tipo de comportamento pode se traduzir, a termo, em um foco de conflitos potenciais entre
essas empresas e outros atores públicos e/ou privados.
Bibliografia
ABRANCHES, S. e DAI N, S. (1980): A Empresa Estatal no Brasil: padrões estruturais e estratégia de atuação. Rio de Janeiro: FINEP.
BARDE, J-Ph. (1990): Économie et polifique de I'environnement.
Paris: PUF.
Instrumentos
de gestão ambiental
BAUMOl, W. (1979): Economics,
Pretence Hall.
51
environmental
policy and quality of lite. Nova York:
BECKER, B. (1997): "Tendências de transformações
circuitos". Território 1 (2), jan-jun, pp. 5-17.
CHAPMAN, K. (1980): "Environmental
pp. 209-216.
do território no Brasil. Vetores e
policy and industrial location".
In: Area (12),
COELHO, M.C.N. (1996): "A CVRD e a (re)estruluração
do espaço geográfico na
área de Carajás (Pará)". In: CASTRO, I. E. el ai. (org.) Brasil: questões atuais
da reorganização do território. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil.
CVRD (1986): Meio Ambiente e Desenvolvimento
Rio de Janeiro: CVRD.
-------
Econômico:
(1992): A mineração no Brasil e a Companhia
Janeiro: CVRD.
(1996): Relatório de Atividades.
a experiência
da CVRD.
Vale do Rio Doce. Rio de
Rio de Janeiro: CVRD.
DUClOS, 0.( 1993): "les industriels et I'environnement:
Ecologie Po/itique 5, pp. 95- 122.
FAUCHEUX, S. e NOEL, J-F. (1990): Les menaces
Paris: la Découverte.
un nouveau paradigme".
In:
globa/es sur /'environnement.
FERRAZ, J. C. et aI. (199S): Made in Brazil: desafios competitivos
Rio de Janeiro: Campus.
para a indústria.
FORAY, D. (1996): "Diversité, sélection et standardisalion:
les nouveaux modes de
gestion du changement téchnique". In: Révue d'Économie Industriel/e (75), 3º
trimestre, pp. 257-274.
GOOARD,
O. (1993a):
"Taxes". In: OCDE, Les instruments
économiques
internationaux et les changements climatiques. Paris: OCDE.
----
(1993b): "Stratégies industrielles et conventions d'environnement:
de
I"univers stabilisé aux univers controversés".
In: Environnement et Societé
93/5, Paris: CIREO.
HOURCAOE, J-C; BARON, R. (1993): "Perrnis d' émissions négociables". In: Les
instruments économiques intemationaux et les changements climatiques. Paris:
OCDE.
LAFAYE, C. e THEVENOT, L. (1991): "Une justification écologique: conflits dans
I'aménagement de la natura". In: Revue Française de Sociologie, XXXIV, pp.
495-524.
O'RIORDAN, T (1995): "Frameworks for choice: core beliefs and the environment".
In: Environment, 37 (8), outubro, pp. 4-29.
PIMENTA, D. (1981): A Vale do Rio Doce e sua história. Belo Horizonte: Vega.
RIO, G. A. Pires do (1996): "Gestão Ambiental: uma avaliação das negociações para
a implantação da ISO 14.000". In: Estudos e Documentos, 33. Rio de Janeiro:
CNPq/CETEM.
52
Revista TERRITÓRIO,
ano 11, nº 3, jul./dez.
1997
RIO, G. A. Pires do e GALVÃO, M.C.C. (1996): "Gestão ambiental: apontamentos para
uma reflexão". In: Anuán"o do Instituto de Geociências, Rio de Janeiro: UFRJ.
SIEBERT, H. (1992): Europe 1992: environmental poliey in a integrated market.
Working Paper nQ 365, The Kiel Institute for World Economics, março.
STAFFORT HA (1977): "Environmental,
In: Geoforum (8), pp. 243-248.
STEVENS, C. (1995):
Gese/lschaft(2),
"Eco-Dumping:
pp.174-180.
regulation and location 01 US manufacturing".
more myth than reality".
In: Polítik
und