AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS
SERVIÇOS DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E
ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE M INAS GERAIS:
ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG
DÉBORA DIAS DO CARMO
2
Painel 17/050
Regulação de serviços públicos e monitoramento de indicadores de
resultados mercadológicos
AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO
DE MINAS GERAIS: ESTUDO DE CASO DA ARSAE-MG
Débora Dias do Carmo
RESUMO
A autarquia especial Agência Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e
de Esgotamento Sanitário de Minas Gerais – ARSAEMG, criada em 2009, cuja
principal finalidade é a regulação e fiscalização das concessionárias COPASA e
COPANOR e prestadores de serviços conveniados na prestação de serviços de
abastecimento de água e esgotamento sanitário apresentou resultados positivos. Ao
todo a agência já fiscalizou 380 sistemas em 190 municípios (30% da abrangência).
No campo da regulação, foram realizados os reajustes tarifários nas entidades
conveniadas e a revisão tarifária da COPASA/COPANOR. O artigo concluiu que
apesar dos resultados positivos a agência apresenta um resultado tímido na
fiscalização e regulação dos serviços. No caso das fiscalizações ainda não há
previsão de sansões para o não cumprimento de normativas e sua abrangência é
pouca comparada à potencialidade. Como avanços, o artigo identificou que é
necessário o desenvolvimento de mecanismos de sansões, além do maior incentivo
para a celebração de convênios com outros municípios, outro vislumbre é a
ampliação da Agência para a fiscalização dos serviços de resíduo sólidos urbanos,
contribuindo para a melhora no saneamento básico do Estado.
3
1 INTRODUÇÃO
O saneamento básico é uma condição fundamental para a sobrevivência
e dignidade humana. Sua ausência acarreta em graves consequências em termos
de saúde pública e ambiental (GALVÃO JUNIOR; PAGANINI, 2009 apud HUTTON;
HALLER, 2004; TEIXEIRA; PUNGIRUM, 2005). De acordo com a Organização
Mundial de Saúde – OMS (2012), divulgado no relatório “UN-Water Global Analysis
and Assessment of Sanitation and Drinking-Water”, estima-se que 748 milhões de
pessoas não tem acesso à água potável e 1,8 bilhão sem saneamento adequado.
Este cenário contribui para a morte diária de 4.500 crianças decorrente da falta de
saneamento básico.
Neste sentido, o governo brasileiro promulgou Lei Federal no 11.445/2007,
que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico. Esta legislação é um
importante marco regulatório do setor no Brasil. Destaca-se que a lei estabelece um
quadro regulatório mínimo, sob o qual se estabelecem diretrizes nacionais, cabendo
aos outros atores envolvidos, Estados e Municípios, desenvolvimento de normativas
mais específicas para cada realidade.
Basicamente a atividade de saneamento básico perpassa por cinco
etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço, regulação, fiscalização e
promoção da participação e controle social. Destas etapas a única indelegável, de
competência municipal, é o planejamento; as demais poderão ser delegadas a
outros agentes. Este artigo tratará da regulação e fiscalização do serviço de
saneamento básico.
Para atender a legislação referida, foi criada a autarquia especial Agência
Reguladora de Serviços de Abastecimento de Água e de Esgotamento Sanitário de
Minas Gerais – ARSAEMG, instituída pela Lei Estadual no 18.309/2009, cuja
finalidade é regular e fiscalizar as atividades de abastecimento de água e
esgotamento sanitário.
A ARSAE foi criada com a finalidade de regular e fiscalizar as
concessionárias Companhia de Companhia de Saneamento de Minas Gerais –
COPASA e Copasa Serviços de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de
Minas Gerais S/A – COPANOR, além de outras prestadoras de serviços
4
conveniadas, na prestação de serviços de abastecimentos de água e esgotamento
sanitário. Neste sentido, após a criação da agência reguladora, os municípios que
concederam o serviço de abastecimento de água e/ou esgotamento sanitário para a
COPASA ou COPANOR, são automaticamente regulados e fiscalizados por esta
agência.
O presente trabalho tem o intuito de apresentar um compilado do marco
regulatório da regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água em
Minas Gerais, com enfoque na ARSAE-MG, além de apontar os avanços e os
principais desafios postos nesta temática.
2 MARCO REGULATÓRIO
A Constituição Federal de 1988, em seu art. 21, inciso XX, especifica a
competência da União sobre a instituição de diretrizes para o saneamento básico.
Afim de regulamentar este inciso, o governo promulga da Lei do Saneamento
Básico.
A Lei Federal no 11.445/2007 estabelece diretrizes nacionais para o
saneamento básico e para a política de saneamento básico. Para efeito de lei,
segundo o art. 3o , considera-se como saneamento básico o conjunto de serviços,
infraestrutura e instalações operacionais de:
a) abastecimento de água potável: constituído pelas atividades,
infraestruturas e instalações necessárias ao abastecimento público de
água potável, desde a capt ação até as ligações prediais e respectivos
instrumentos de medição;
b) esgotamento sanitário: constituído pelas atividades, infraestruturas e
instalações operacionais de coleta, transporte, tratament o e disposição
final adequados dos esgotos sanitários, desde as ligações prediais até o
seu lançamento final no meio ambiente;
c) limpeza urbana e manejo de res íduos sólidos: conjunto de atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de coleta, transporte,
transbordo, tratamento e destino final do lixo doméstico e do lixo
originário da varrição e limpeza de logradouros e vias públicas ;
d) drenagem e manejo das águas pluviais urbanas: conjunto de atividades,
infraestruturas e instalações operacionais de drenagem urbana de águas
pluviais, de transporte, detenç ão ou ret enção para o amortecimento de
vazões de cheias, tratamento e disposição final das águas pluvi ais
drenadas nas áreas urbanas. (BRAS IL, 2007).
5
Ainda dentro da legislação supracitada, a atividade do saneamento básico
está subdivida em cinco etapas, a saber: planejamento, prestação do serviço,
regulação, fiscalização e promoção da participação e controle social. A seguir serão
detalhas as etapas da regulação e fiscalização.
Segundo o art. 12, entende-se que na existência de um prestador dos
serviços de saneamento básico, uma única entidade será encarregada das funções
de regulação e fiscalização. Neste sentido, a entidade definirá, pelo menos:
I – as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos
serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores
envolvidos;
II – as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subs ídios e
aos pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes
prestadores envolvidos;
III – a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes
prestadores dos serviços;
IV – os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a
inadimplemento dos usuários, perdas comerciais e físicas e outros créditos
devidos, quando for o caso;
V – o sistema cont ábil específico para os prestadores que atuem em mais
de um Município. (BRAS IL, 2007).
A legislação também prevê duas formas de prestação do serviço, a
individualizada e a regionalizada. Segundo o art. 15, as atividades de regulação e
fiscalização poderão ser exercidas, de forma regionaliza, “por órgão ou entidade de
ente da Federação a que o titular tenha delegado o exercício dessas competências
por meio de convênio de cooperação” ou “por consórcio público de direito público
integrado pelos titulares dos serviços.” (BRASIL, 2007).
Ainda com o intuito de normatizar a Lei, foi promulgado o Decreto Federal
no 7.217/2010 que regulamenta a legislação supracitada e define, mais claramente,
os parâmetros mínimos para cada etapa. Segundo o art. 27 do decreto, são
objetivos da regulação:
I – estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços
e para a satisfação dos usuários;
II – garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas;
III – prevenir e reprimir o abus o do poder econômico, ressalvada a
competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da
concorrência; e
IV – definir t arifas e outros preços públicos que assegurem tanto o equilíbrio
econômic o-financeiro dos contratos, quant o a modicidade tarifária e de
outros preços públicos, mediante mecanismos que induzam a eficiência e
eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de
produtividade. (BRAS IL, 2010).
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No âmbito estadual, a Lei Estadual no 11.720/1994 dispõe sobre a Política
Estadual de Saneamento Básico, no entanto a legislação não aborda novos
conceitos e competências. Este detalhamento es tá previsto na Lei Delegada no
180/2011. Nesta legislação percebe-se claramente a sobreposição de competências
sobre o tema, principalmente na regulação e fiscalização.
A Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
– SEMAD “tem por finalidade (...) controlar, fiscalizar e avaliar as ações setoriais (...)
relativas à proteção e à defesa do meio ambiente, ao gerenciamento dos recursos
hídricos e à articulação das políticas de gestão dos recursos ambientais, visando ao
desenvolvimento sustentável”. Neste sentido, compete a SEMAD a questão
ambiental, inclusive sobre a politica do saneamento ambiental. Além desta
competência mencionada, cabe a SEMAD a regulação e a fiscalização dos recursos
hídricos, como exemplo a outorga de água e o controle da qualidade de água nas
bacias hidrográficas. A agência reguladora compete apenas regular e fiscalizar
sobre as concessionárias reguladas.
No art. 163, da Lei Delegada 180/2011 detalha o que é finalidade da
ARSAE, dentro de seu público alvo:
I – supervisionar, controlar e avaliar as ações e atividades decorrentes do
cumprimento da legislação espec ífica relativa ao abasteciment o de água e
ao esgot amento sanitário;
II – fiscalizar a prestação dos serviç os públicos de abastecimento de água e
de esgot amento sanitário, incluídos os aspectos contábeis e financeiros e
os relativos ao desempenho técnico-operacional;
III – expedir regulamentos de ordem téc nica e econômica, visando ao
estabelecimento de padrões de qualidade;
(...)
V – estabelecer o regime tarifário, de forma a garantir a modicidade das
tarifas e o equilíbrio econômico-financeiro da prestação dos serviços;
(...)
VIII – elaborar estudos para subsidiar a aplicação de recursos financeiros do
Estado em obras e serviços de distribuição de água e de es gotamento
sanitário;
(...)
X – aplicar sanç ões e penalidades ao prestador do serviço, quando, sem
motivo justificado, houver descumprimento das diretrizes técnicas e
econômic as expedidas pela ARSAE-MG. (MINAS GERA IS, 2011).
7
Partindo deste cenário, as atribuições da ARSAE e SEMAD e outros
órgãos, como a saúde de desenvolvimento urbano são correlatas. Ou seja, as
atividades de saneamento básico não fazem parte de um “sistema hermeticamente
fechado, que começa na captação da água bruta e finda no lançamento de efluentes
nos corpos receptores” (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO, 2006),
muito pelo contrário, tem importantes interfaces com áreas de saúde pública, gestão
de recursos hídricos, meio ambiente, dentre outros.
A parte abaixo apontará a natureza jurídica da ARSAE.
2.1. Autarquia em regime especial
Em Minas Gerais optou-se pela constituição de uma autarquia em regime
especial, de caráter estadual, para a regulação e fiscalização das principais
empresas de saneamento do Estado, a COPASA e COPANOR.
As autarquias são entidades com personalidade jurídica do Direito
Público, criadas por lei específica e dotadas de autonomia administrativa. O Decreto
Lei no 200/1967, art. 5o , inciso I, define como autarquia:
Serviço autônomo, criado por lei, com person alidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para ex ecutar atividades típicas da Administração P ública,
que requeiram, para seu melhor funcionament o, gestão administrativa e
financeira descentralizada.
Dentro das classificações de autarquias, destaca-se a figura de autarquia
especial em regime especial. Segundo Hely Lopes Meirelles (2002).
O que posiciona a aut arquia como de regime especial são as regalias que a
lei criadora lhe confere para o pleno desempenho de suas finalidades
específicas, observadas as restrições constitucionais (...) que ostentam
características próprias na sua organizaç ão, direção, operacionalidade e
gestão de seus bens e serviços. (MEIRELLES, 2002).
As agências reguladoras, normalmente em regime especial, possuem as
mesmas características das autarquias comuns, exceto pelo fato que submetem a
um regime especial, por terem a finalidade de regulamentação e fiscalização da
prestação de serviços públicos transferidos ao setor privado. Segundo a doutrina de
Celso Bandeira de Melo as agências reguladoras são “autarquias sob regime
especial, ultimamente criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas
atividades”. Ainda segundo Odete Medauar (1992),
8
as agências reguladoras teriam a natureza de autarquias especiais, que
integram a administração pública indireta e são vinculadas ao ministério
competente para tratar da respectiva atividade, tendo competência para
regular e fiscalizar a prestação dos serviços públicos cuja execução foi
transferida ao setor privado mediante concessão, permissão ou autoriz ação,
ou cuidar da regulação de atividades resultantes da quebra de monopólios
estatais.
No caso da ARSAE, a autarquia em regime especial está vinculada a
Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional, Política Urbana e Gestão
Metropolitana (SEDRU). A este mesmo órgão estão vinculadas também as
empresas a serem fiscalizadas, a COPASA e COPANOR.
3 AVANÇOS DA REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE
ABASTECIMENTO DE ÁGUA E ESGOTAMENTO SANITÁRIO DE MINAS
GERAIS: ESTUDO DE CASO ARSAE
Apesar das competências coexistentes no Estado de Minas Gerais, o
artigo em questão abordará apenas a atuação da ARSAE-MG no que tange aos
serviços de regulação e fiscalização dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário sobre a prestação do serviço. Este capítulo abordará as três
temáticas, a regulação, a fiscalização e a possibilidade de regulação dos resíduos
sólidos.
3.1 Regulação
Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006) basicamente há
duas razões para se regular uma empresa; a primeira remete a correção das falhas
de mercado, principalmente de natureza monopólica e a segunda pela garantia do
interesse público na prestação de serviços públicos de qualidade.
Para tal, a regulação tem o objetivo de equilibrar as partes envolvidas na
prestação do serviço público; no caso do saneamento básico os envolvidos são o
município (concedente do serviço), a prestadora de serviço e a população
consumidora. Além deste equilibro, é necessário atender os princípios básicos de
eficiência, regularidade e segurança e também acatar a legislação e normas
vinculadas.
9
Atualmente o marco regulatório básico sobre a regulação do saneamento
básico está descrito no quadro abaixo.
Quadro 1 – Principais instrumentos normativos para atendimento dos princípios da regulação
Instrumento
normativo
Portaria 2.914/11
do Ministério da
Saúde
Associação
Brasileira de
Normas Técnicas
(ABNT)
Código de Defesa
do Consumidor
(CDC) – Lei
8.078/ 90
Política Nacional
dos Recursos
Hídricos – Lei
9.433/ 97
Lei 8.987/95
Lei 9.074/95
Lei 11.107/05
Decreto 5.440/05
Legislação
Ambiental
Agências
Reguladoras
Conteúdo
Dispõe sobre os procedimentos de controle e de vigilância da qualidade da
água para consumo humano e seu padrão de potabilidade.
Conjunto de normas técnicas diversas aplicadas aos sistemas de água e
esgotos.
Dispõe sobre a proteção do consumidor e dá outras providências.
Trata da autorização de uso e solicitação de outorga de direito de uso da água
para fins de abastecimento público e esgotamento sanitário.
Dispõe sobre o regime de concessão e permissão da prestação de serviç os
públicos previstos no art. 175 da Constituição Federal, e dá outras
providências. Trata do termo de delegaç ão por meio do qual se estabelecem
as características gerais, os padrões e a remuneração dos serviços, também
denominado de contrato de concessão, assinado quando da outorga da
concessão. Este deve conter normas regulamentadoras da concessão mais
específicas quanto a padrões de qualidade, a ser emitidas pelo órgão
regulador.
Estabelece normas para outorga e prorrogações das concessões e
permissões de serviços públicos e dá outras providências.
Dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de
interesse comum e dá outras providências.
Estabelece definições e procedimentos sobre o controle de qualidade da água
de sistemas de abastecimento e institui mecanismos e instrumentos para
divulgação de informação ao consumidor sobre a qualidade da água para
consumo humano, conforme os padrões de potabilidade estabelecidos pelo
Ministério da Saúde.
Código Florestal – Lei 12.651/2012;
Política Nacional do Meio Ambient e – Lei 6.938/81;
Lei de Crimes Ambientais – Lei 9.605/98;
Política Nacional de Educaç ão Ambiental – Lei 9.795/99;
Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – Lei 9. 985/00;
Resoluções do Cons elho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA);
Resoluções do Cons elho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH);
Resoluções dos Conselhos Estaduais do Meio Ambiente;
Portarias das Agências Estaduais Ambient ais;
Regulamentos da prestação dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário, disciplinadores da qualidade da água e do esgoto e
dos procedimentos que estabelecem as condições gerais de fornecimento dos
serviços, penalidades, entre outros.
Fonte: Elaboração Própria com base nas informações de GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ;
SOBRINHO, 2006
10
A ARSAE-MG disponibiliza atualmente em seu sitio eletrônico 56
Resoluções Normativas. Acredita-se que ao todo são 68 resoluções, ou seja, 12
resoluções não estão disponíveis no sitio eletrônico, dificultando a acessibilidade ao
conteúdo. Das resoluções disponíveis, classificou-se em 4 categorias, com as
devidas explicações, a saber:
 Reajuste/Revisão Tarifária e Prazo: As resoluções enquadradas
nesta classificação regem sobre os reajustes e revisões tarifárias das
concessionárias e órgãos conveniados, bem como, prazos de
aplicação das tarifas e demais atividades. Optou-se por reunir estas
resoluções em um mesmo grupo em decorrência do caráter rotineiro.
 Regulatória: As resoluções enquadradas nesta classificação regem
sobre regulamentações normatizadas pela ARSAE com o intuito de
criar parâmetros que não estão previstos no quadro regulatório das
legislações do tema.
 Corretiva: As resoluções enquadradas nesta classificação foram
publicadas com o intuito de corrigir ou aprimorar alguma resolução já
publicada.
 Regimento Interno: As resoluções enquadradas nesta classificação
regem sobre os regimentos internos da própria ARSAE-MG.
Tabela 1 – Resoluçõe s publicadas de 2010 a 2015
Resolução
Título
Data de
publicação
Natureza
Status
01/2010
ARSAE-MG
Reajuste 27 de Janeiro Reajuste/Revisão Revogada pela RN
Tarifário COPASA 2010
de 2010
Tarifária e Prazo 40/2013
02/2010
Reajuste
COPANOR 2010
03/2010
ARSAE-MG
Condições
07 de Outubro
Gerais da Prestação de
Regulatória
de 2010
Serviços
02/2010
Reajuste
SAAE/Itabira 2010
01/2011
Altera a redaç ão do art. 176 07 de Janeiro
Corretiva
da Resolução Normativa 003 de 2011
02/2011
Revoga e altera artigos RN 16 de Março de
Corretiva
03/2010
2011
Tarifário 27 de Janeiro Reajuste/Revisão Revogada pela RN
de 2010
Tarifária e Prazo 40/2013
Tarifário 28 de Outubro Reajuste/Revisão
de 2010
Tarifária e Prazo
Revogada pela RN
40/2013
11
Resolução
Data de
publicação
Título
Natureza
Status
03/2011
Metodologia para o cálculo 18 de Março de
Regulatória
de reajuste tarifário
2011
04/2011
ARSAE-MG
Reajuste 23 de Março de Reajuste/Revisão
Tarifário COPASA 2011
2011
Tarifária e Prazo
05/2011
Define regra de técnica 06 de Abril de Regiment o
legislativa ARSAE-MG
2011
interno
07/2011
Reajuste
COPANOR 2011
08/2011
Homologa
as
Tabelas
19 de Abril de Reajuste/Revisão
Tarifárias elaboradas pela
2011
Tarifária e Prazo
Copasa.
09/2011
Revisão
SAAE/Passos
10/2011
Revoga
a
Resolução 24 de Agosto
Corretiva
o
ARSAE-MG N 005/2010
de 2011
12/2011
30
Altera
a
Resolução
Setembro
Normativa 003/2010
2011
13/2011
Preços e Prazos COPASA
14/2011
29
Homologa o Calendário de
Novembro
Faturamento da Copasa
2011
15/2012
Lançamento de Efluentes
24 de Janeiro
não Domésticos – COPASA
Regulatória
de 2012
MG
Revogada
51/2014
pela
18/2012
Obrigatoriedade
de
14 de Março de
comunicação por alteração
Regulatória
2012
tarifária
Revogada
38/2013
pela
19/2012
Revisão
SAAE/Itabira
20/2012
Reajuste Tarifário COPASA- 11 de Abril de Reajuste/Revisão
MG 2012
2012
Tarifária e Prazo
22/2012
Critérios para a divulgação
25 de Abril de Reajuste/Revisão
da
tarifa
social
pela
2012
Tarifária e Prazo
COPASA-MG
23/2012
Homologa o cronograma de
17 de Maio de Reajuste/Revisão
implantaç ão da Tarifa S ocial2012
Tarifária e Prazo
COPASA-MG
24/2012
Reajuste
COPANOR
25/2012
Preços e Prazos COPANOR
Vigente
Revogada pela RN
10/2011
Tarifário 18 de Abril de Reajuste/Revisão
2011
Tarifária e Prazo
Tarifária 01 de Agosto Reajuste/Revisão
de 2011
Tarifária e Prazo
de
de Corretiva
Revogada pela RN
40/2013
Reajuste/Revisão
Tarifária e Prazo
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
Tarifária 15 de Março de Reajuste/Revisão
2012
Tarifária e Prazo
Tarifário 24 de Maio de Reajuste/Revisão
2012
Tarifária e Prazo
12
Setembro
2012
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
12
Resolução
Data de
publicação
Título
Natureza
27/2012
Determina a revisão
saldos
devedores
COPASA.
de 27
– Novembro
2012
de
de Regulatória
28/2012
Homologa Calendário
Faturamento
2013
COPASA
de 20
da Novembro
2012
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
29/2012
Homologa Calendário
Faturamento
2013
COPANOR
de 27
da Novembro
2012
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
30/2013
Preços e P razos de Serviços
09 de Janeiro Reajuste/Revisão
Não Tarifados da COPASA
de 2013
Tarifária e Prazo
MG.
33/2013
Retifica Res olução A RSAE28 de Janeiro
MG 32 de 25 de janeiro de
Corretiva
de 2013
2012
34/2013
Reajuste
CESAMA
35/2013
Reajuste
Tarifário
COPASA MG
36/2013
Reajuste
COPANOR
37/2013
Reajuste Tarifário SAAE de 22 de Agosto Reajuste/Revisão
Itabira
de 2013
Tarifária e Prazo
38/2013
Obrigatoriedade
de 27
comunicação por alteração Setembro
tarifária
2013
de
de Regulatória
39/2013
Regiment o
ARSAE-MG.
27
Setembro
2013
de
Regiment o
de
interno
40/2013
Condições Gerais Serviços 03 de Outubro
Regulatória
de Água e Esgoto
de 2013
41/2013
20
Reajuste Tarifário do SAAE
Dezembro
de Passos/MG
2013
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
44/2014
Condições
gerais 17
Laboratórios de controle da Fevereiro
qualidade da água
2014
de
de Regulatória
45/2014
Preços
e
prazos
e 20
Ocorrência de Irregularidade Fevereiro
– SAAE de Itabira
2014
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
46/2014
Reajuste tarifário CESAMA
26
Fevereiro
2014
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
Tarifário
da
28
Fevereiro
2013
Status
Vigente
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
da 12 de Abril de Reajuste/Revisão
2013
Tarifária e Prazo
Tarifário 24 de Maio de Reajuste/Revisão
2013
Tarifária e Prazo
Interno
da
Vigente
Vigente
Vigente
13
Resolução
Data de
publicação
Título
Natureza
Status
47/2014
Preços e Praz os – COPASA 03 de Abril de Reajuste/Revisão
MG
2014
Tarifária e Prazo
48/2014
Preços
e
COPANOR
49/2014
Reajuste
Tarifário
Copasa MG
da 11 de Abril de Reajuste/Revisão
2014
Tarifária e Prazo
50/2014
Reajuste
Copanor
da 23 de Maio de Reajuste/Revisão
2014
Tarifária e Prazo
51/2014
Homologa a Norma Técnica 01 de Julho de
Regulatória
T.187/5
2014
Vigente
53/2014
Uso Presumido
29 de Julho de
Regulatória
2014
Vigente
54/2014
Reajuste Tarifário SAE de 28 de Agosto Reajuste/Revisão
Ituiutaba
de 2014
Tarifária e Prazo
55/2014
Uso
de
súmulas
ARSAE-MG
56/2014
Horário de Servidores
57/2014
Preços e P razos de Serviços 09 de Outubro Reajuste/Revisão
– CESAMA
de 2014
Tarifária e Prazo
58/2014
Reajuste
SAAE/ITAB IRA
60/2014
17
Reajuste
tarifário
do
Dezembro
SAAE/PASSOS de 2014
2014
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
61/2014
Súmula de aplicabilidade de 22
regulamentos da ARSAE- Dezembro
MG
2014
de
de Regulatória
62/2015
Tarifa de Fiscalização dos 16 de Janeiro
Regulatória
Serviços ARSAE -MG
de 2015
63/2015
26
Reajuste Tarifário Cesama –
Fevereiro
Juiz de Fora 2015.
2015
64/2015
Reajuste
Tarifário
Copasa MG
Prazos
Tarifário
– 03 de Abril de Reajuste/Revisão
2014
Tarifária e Prazo
pela
02
Setembro
2014
de
Regiment o
de
interno
04
Setembro
2014
de
Regiment o
de
interno
tarifário 13 de Outubro Reajuste/Revisão
de 2014
Tarifária e Prazo
Vigente
Vigente
de
Reajuste/Revisão
de
Tarifária e Prazo
da 10 de Abril de Reajuste/Revisão
2015
Tarifária e Prazo
Fonte: Elaboração Própria a partir das informações no site eletrônico www.arsae.mg.gov.br, 2015
14
Analisando as resoluções, ao todo 35 resoluções são referentes a
“reajuste/revisão tarifária e prazos” e 12 são de cunho regulatório. Este percentual
ainda se reduz, quando analisamos as resoluções regulatórias vigentes; apenas 9
possuem, de fato, regulamentações adicionais a legislação já fundamentada.
Gráfico 1 – Di stribuição das re soluçõe s conforme classificação elaborada
Fonte: Elaboração própria
Neste sentido, percebe-se que a ARSAE atua com foco muito mais no
viés econômico, do que no viés normatizador. Esta relação ao longo prazo dificultará
no processo de aprimoramento da gestão dos serviços de abastecimento de água e
esgotamento sanitário.
Sobre as regulamentações existentes, destacam-se quatro de maior
impacto para as empresas, a saber:
 20/2012 – Reajuste Tarifário COPASA-MG 2012
 27/2012 – Determina a revisão de saldos devedores – COPASA;
 40/2013 – Condições Gerais Serviços de Água e Esgoto;
 44/2013 – Condições gerais Laboratórios de controle da qualidade da
água.
A resolução 20/2012 abordou o reajuste tarifário da COPASA-MG no
exercício de 2012 e alterou os critérios para a tarifa social; agora todos os
beneficiários inscritos no Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico) e cuja
15
renda por pessoa seja menor que meio salário mínimo, são atendimentos pela tarifa
social. Segundo a ARSAE mais de 737 mil famílias, o que corresponde a 2,5 milhões
de usuários passam a ter o beneficio a tarifa social. Inicialmente apenas 317 mil
usuários eram beneficiados pelo programa. Com este incremento, cerca de 1 milhão
de famílias, cerca de 3,5 milhões de pessoas, terão acesso à tarifas reduzidas; este
cenário representa 8,2% do público da consumidor da COPASA-MG. Este avanço foi
possível devido ao subsidio cruzado, utilizado no reajuste tarifário.
A resolução 27/2012, por sua vez, determina a revisão dos saldos
devedores dos Termos de Acerto de Contas celebrados entre prefeituras municipais
e a COPASA-MG desde 2003. Esta regulamentação foi um avanço, principalmente,
para as prefeituras que reduziram o endividamento, chegando a valores mais
aplicáveis. Segundo o relatório de Relatório de Fiscalização CRFEF/GFEF 05/2013,
publicado em 29 de abril de 2013, o resultado final foi uma redução média de 21%
das dívidas e um montante de 20 milhões. Da amostra analisada no relatório, dos 46
municípios, 17 tiveram uma redução acima de 30% da dívida e 14 uma redução
entre 20% a 30% da dívida.
A terceira resolução de suma importância é a 40/2013; esta resolução
substitui a resolução 03/2010 e suas alterações. Esta resolução determina
parâmetros para a prestação de serviço sobre os quais ocorrerão as ações de
fiscalização.
Outra resolução que complementa a 40/2013, é a 44/2013. Esta
resolução trata sobre as condições gerais de laboratórios de controle de qualidade
de água. Novamente, normatiza as condições laboratoriais para a garantia de uma
análise de qualidade.
No entanto, percebe-se que falta uma complementariedade às resoluções
quando mencionamos a questão de penalidades. A aplicação de penalidades
administrativas tem o efeito de reprimir a reincidência deste comportamento,
comprovando a eficácia da “tríade jurídica” fato, valor e norma do jurista Miguel
Reale. Neste sentido, dificilmente exige-se o cumprimento de uma norma sem que
haja sansão por seu descumprimento.
16
Concluindo, a ARSAE-MG está avançando no processo regulatório em
Minas Gerais nos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário,
principalmente na temática econômica. Merece destacar que estas regulamentações
estão surtindo efeitos positivos para a dinâmica da relação empresa e concedente,
como exemplo a mudança do critério da tarifa social, bem como, do novo calculo do
saldo devedor.
Percebe-se, dentre as regulamentações já apresentadas por outras
agências reguladoras, a falta de mecanismos para a avaliação de desempenho dos
sistemas de abastecimento de água e esgotamento sanitário, incluindo o controle de
perdas. Um modelo utilizado como parâmetro é a Agência Reguladora – ARCE, no
Estado do Ceará. Outro ponto a ser desenvolvido é referente de incentivos sobre a
redução do consumo de água e uso irregular de recursos hídricos em corpos d’água,
modelos estes desenvolvidos pela Agência Reguladora – ADASA, no Distrito
Federal. Estas duas últimas sugestões de regulamentação precisam prever as
interfaces com os órgãos ambientais.
Outra ausência de regulamentação é referente ao alto consumo,
principalmente, em estado de crise hídrica. Esta regulamentação está em
desenvolvimento somente agora, no entanto, é uma matéria que merece mais
estudos.
3.2 Fiscalização
A fiscalização se configura uma das atividades de suma importância para
as agências reguladoras. Além disso, é a função mais lembrada pela sociedade, e
por isso, merece destaque. Segundo Galvão Junior, Silva, Queiroz, Sobrinho (2006)
a operacionalização da fiscalização é a “ação de fiscalização”. Entende-se como
ação de fiscalização
O conjunto de etapas e procedimentos mediante os quais uma
agência reguladora verifica o cumprimento das leis, normas e
regulamentos aplicáveis à prestação dos serviços, notifica os
eventuais descumprimentos e, se for o caso, aplica as sanções
pertinentes, conforme previsto nos instrumentos delegatários da
concessão. (GALVÃO JUNIOR; SILVA; QUEIROZ; SOBRINHO,
2006)
17
Ressalta-se
que
paralelamente
às
visitas
in
loco, ocorrem os
procedimentos administrativos, que consistem em juntada de documentações, tais
como relatórios, planos de ação, ofícios, termos de notificação, dentre outros
documentos, cujo objetivo consiste na montagem do processo como um todo.
No caso da ARSAE a atribuição da fiscalização se subdivide em dois
seguimentos, a econômico-financeira e a fiscalização operacional dos serviços. Há
três formas de se acionar a fiscalização: via denuncia, na ouvidoria especializada 1
ou do próprio concedente do serviço; solicitação do Ministério Público ou outro órgão
de controle; fiscalização programada.
Em relação às fiscalizações econômico-financeiras, entre o período de
2010 e 2014, foram realizadas 31 fiscalizações, mas apenas 28 estão disponíveis
em sitio eletrônico. Da amostra disponível, 10 foram de natureza estadual, com o
enfoque em três temas: o faturamento da COPASA, cobrança do esgotamento
estático e atendimento telefônico. De cunho regional ocorreu apenas uma
fiscalização, que fiscalizou um grupo de municípios sobre a dívida municipal. E por
último, ocorreram 17 fiscalizações municipais; destas destacam-se principalmente a
fiscalização da cobrança do tratamento de esgoto sanitário, quando não há
tratamento. Neste tipo de fiscalização é importante que haja uma análise pontual em
cada município, incluindo a análise dentro da abrangência do próprio município.
Tabela 2 – Fiscalizações econômicas-financeiras realizadas no período de 2011 a 2014,
classi ficadas a partir de sua abrangência.
Abrangência
Estadual
Municipal
Regional
Total Geral
2011
3
3
Contagem de No do relatório
2012
2013
2014
3
2
2
9
6
2
1
12
9
42
Total Geral
10
17
1
28
Fonte: Elaboração própria a partir das informações do Acordo de Resultados da ARSAE -MG
1
Ouvidoria especializada na ARSAE -MG, no Estado de Minas Gerais, nas concessionárias, dentre
outros.
2
Acredita-se que existam três relatórios mais, no entanto, não estão divulgados no sitio eletrônico.
18
Acredita-se novamente, que este resultado é muito tímido, pois apesar da
intensa ação de regulação econômica, as ações de fiscalização reduziram nos anos
de 2013 e 2014. Neste sentido é necessário intensificar as ações, principalmente
referente ao acompanhamento, para dotar de maior confiabilidade e transparência o
processo como um todo.
Partindo para a análise das fiscalizações dos sistemas operacionais, entre
o período de 2011 a 2014, foram fiscalizados ao todo 250 sistemas, em 164
municípios (25,67%). Considera-se que o universo de fiscalização da agência são os
635 municípios com concessão com a COPASA/COPANOR, mais os municípios
conveniados, Itabira, Passo, Juiz de Fora e Ituiutaba, totalizando 639. Partindo
destas informações, percebe-se que apenas 8 municípios 3 tiveram fiscalizações
mais de uma vez, sendo para ações de acompanhamento, complementação de
fiscalização ou demandas do Ministério Público.
Outra observação referente à abrangência da fiscalização. Percebe-se
que houve um esforço em fiscalizar vários municípios, no entanto, esta fiscalização
não contemplava todas as localidades previstas no contrato de programa, mas
apenas as que estavam operando. Este realidade acontece principalmente nos
contratos de programa vinculados à COPANOR. Acredita-se que nestes casos, o
mais importante era constatar que a concessionária estava descumprindo o contrato
de programa, e a partir deste cenário, tomar medidas cabíveis para sanar estas
pendências.
Tabela 3 – Abrangência das fi scalizas ações operacionais da ARSAE no período de 2011 a
2014
Abrangência da fiscalização
100% das localidades do contrato de programa fiscalizada
Entre 50% até 100% das localidades do contrato de programa fiscalizada
Abaixo de 50% das localidades do contrato de programa fiscalizada
Total Geral
%
57,42%
20,65%
21,94%
100,00%
Fonte: Elaboração própria com base nos fiscalizações realizadas
3
Alfenas, Brasópolis, Itabira, Juatuba, Passos, Salinas, Santana do Paraíso e São Joaquim de Bicas.
19
Concluindo, percebe-se claramente a falta de acompanhamento in loco
após as ações de fiscalização e uma pequena abrangência das fiscalizações dos
sistemas
operacionais. Novamente, acredita-se
que
a
falta
de
estrutura,
principalmente de pessoal, seja um empecilho para potencializar a ação. Outro
ponto importante é a questão da falta de regulamentação das penalidades e
sansões.
Atualmente as prestadoras de serviço, após a ação de fiscalização,
elaboram planos de ação para o cumprimento das não conformidades apontadas.
Este planejamento é validado junto a ARSAE e município, caso seja necessário.
Este plano tem surtido efeitos positivos, no entanto, as atividades neles pactuados
ainda estão longe de contemplarem todas as normativas da ARSAE e do contrato de
programa. Neste sentido, por mais que haja o acompanhamento de planos de ação
das não conformidades apontadas dos relatórios de fiscalização, a falta de
regulamentação e penalização claras resulta em ingerências, por parte da equipe de
fiscalização, em cobrar, de fato, o cumprimento de toda a legislação.
Como oportunidades de melhorias, a ARSAE poderá investir na
simplificação dos relatórios de fiscalização, padronizando-os através de formulários
de não conformidade, tais como a ARCE do Estado do Ceará. Além disso, devem-se
padronizar as futuras notificações, para assim, possibilitar o melhor registro
administrativo do processo.
3.3 Regulação de resíduos sólidos
Partindo do cenário de uma baixa capacidade técnica dos municípios em
se autorregular na prestação do serviço de manejo de resíduos sólidos; da grande
quantidade de prestadoras de serviços no setor sem o estabelecimento de padrões
mínimos de qualidade; da real necessidade de regulação e fiscalização do setor, é
necessária uma intervenção do Estado para o estabelecimento de um marco legal
unificado, a fim melhorar os níveis de adequação ao saneamento básico.
Segundo o Relatório da ABAR de 2012:
A regulação destes serviços [res íduos sólidos] ainda se encontra em estágio
incipiente e, demanda elaboração de instrumentos legais e contratuais, a
partir dos quais as Agências Reguladoras poderão conceber e detalhar as
atividades de regulação econômica, fiscalização, normatização e ouvidoria.
20
Neste sentido a existência de uma agência reguladora para a gestão dos
resíduos sólidos auxiliaria na construção de um marco legal unificado; além de
fiscalizar
o
cumprimento
dos
contratos
de
concessão
ou de
programa;
acompanhamento do plano de saneamento básico e do plano de Gestão Integrada
de Resíduos Sólidos; regulamento das tarifas e preços públicos, com a finalidade de
garantir o equilíbrio econômico financeiro; incentivo as inovações técnicas no setor;
dentre outros.
Neste sentido, a ARSAE-MG, por já regular os serviços de abastecimento
de água e esgotamento sanitário, possui expertise na matéria. Caso incorpore a
regulação e fiscalização dos serviços de manejo de resíduos sólidos, geraria uma
economia de recursos para o próprio Estado, dispensando uma nova estrutura,
possibilitando o crescimento da agência. Outra vantagem é referente as interfaces já
existentes do saneamento básico, o que resultaria na prestação de serviço com
maior qualidade.
4 CONCLUSÃO
O saneamento básico deve ser considerado como uma prioridade para a
população e exige dos atuais governos a implantação e ampliação de seu acesso. A
OMS vê o acesso ao saneamento básico como um direito essencial a vida e a
dignidade humana, sendo uma politica de prevenção à saúde básica, principalmente
no tocante a doenças de veiculação hídrica e a segurança alimentar, além é claro,
das questões ambientais.
O setor de saneamento básico é altamente dinâmico, intersetorial e interregional, o que requer esforços conjuntos para obter sua universalização. Para tanto,
conforme já fora exposto, é necessário b uscar maior interatividade de ações
conjuntas na atuação para promoção do acesso universal. O governo de Minas
Gerais precisa criar mecanismos que direcionem, de forma clara, as atuações dos
órgãos do Estado, com o intuito de não sobrepor ações, mas sim, potencializa-los de
forma coordenada e transversal. As instâncias de planejamento em comum ainda
são muito ineficientes e somente utilizadas em casos extemos, como exemplo
estado de escassez hídrica.
21
Neste sentido, a ARSAE vem com o intuito de contribuir para a regulação
e fiscalização da prestação de serviços, no entanto, esta sua abrangência ainda está
limitada (quantidade de prestadoras de serviços). Os municípios com maiores
índices de doenças de veiculação hídrica, não são fiscalizados devido a falta de
instrumentos legais com a ARSAE, e continuam em péssimas condições sanitárias,
chegando a prejudicar ambientalmente seu entorno. Para tal, é necessária a
intervenção do Estado, não interferindo na competência municipal, mas sim,
tratando o saneamento básico como interesse comum e, portanto, de competência
regional e estadual.
Concluindo, é necessário o fortalecimento da ARSAE-MG no sentido de
ampliar de sua capacidade de regulação e fiscalização, além de expandir seu
escopo, principalmente nas atuações de manejo de resíduos sólidos. A ampliação
da ARSAE-MG, em sua estrutura funcional, é fundamental para assegurar a
autonomia e independência, com o intuito de atuar de forma imparcial, buscando a
excelência na regulação dos serviços e contribuindo para a pres tação de serviços
público com mais qualidade.
Outra ação importante para a ARSAE-MG é a construção de um
planejamento estratégico da organização, definindo sua missão, valores e a sua
visão de futuro, alinhando esforços para alcançar seus objetivos.
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Regulação 2012. Fortaleza, 2012.
ABAR. Associação Brasileira de Agências de Regulação. Saneamento Básico:
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organização da Administração Federal, estabelece diretrizes para a Reforma
Administrativa e dá outras providências. Acesso em
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GALVÃO JUNIOR, Alceu de Castro. TUROLLA, Frederico Araújo; PAGANINI,
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___________________________________________________________________
AUTORI A
Débora Dias do Carmo – Departamento de Obras Públicas de Minas Gerais. Secretaria de Estado
de Transportes e Obras Públicas.
Endereço eletrônico: [email protected]