SEMINÁRIO BRASILEIRO DE ESTUDOS ESTRATÉGICOS
INTERNACIONAIS SEBREEI
Integração Regional e Cooperação Sul-Sul no Século XXI
20 a 22 de junho de 2012
Porto Alegre/RS, Brasil
A Política Governamental Brasileira de Incentivo à Internacionalização de Empresas
(1997-2005)
Nadia B. Menezes1
Resumo
O objetivo deste artigo é abordar a política governamental de incentivo à internacionalização de empresas brasileiras no
período de 1997-20052. A hipótese deste estudo é de que houve continuidade dessa política nos governos Fernando Henrique
Cardoso e Luiz Inácio Lula da Silva. O estudo compreendeu o período iniciado em 1997, com a criação da APEX-Brasil, e
finalizado em 2005 quando o BNDES disponibilizou a primeira linha de financiamento específica à internacionalização de
empresas. Primeiramente, aborda-se neste estudo as principais ações da Política Externa Brasileira, que desde 1930
incentivaram a industrialização, concebendo as empresas como relevantes instrumentos para o desenvolvimento do país e para
sua inserção internacional. Em etapa posterior arrola-se sobre a política governamental de incentivo à internacionalização de
empresas, bem como as vantagens de incentivar este processo, tanto para as empresas como para o Brasil. Por fim, testamos
nossa hipótese de continuidade mediante a análise dos mecanismos adotados para tal fim pela APEX-Brasil (serviços) e pelo
BNDES (linha de financiamento).
Palavras-chave: Política Externa Brasileira; Internacionalização de Empresas; Política Governamental de Incentivo;
Continuidade.
Abstract
The purpose of this paper is to address the government's policy of incentive for internationalization of Brazilian companies in
the period from 1997 to 2005. The hypothesis is that there has been continuity of policy in the Fernando Henrique Cardoso and
Luiz Inacio Lula da Silva governs. The study comprised the period beginning in 1997 with the creation of APEX-Brazil and
finalized in 2005 when the BNDES released the first specific funding line for the internationalization of companies. Firstly,
this study addresses the main actions of the Brazilian Foreign Policy, which stimulated the industrialization since 1930, and
undertakings as relevant tools for the development of the country and its international insertion. In subsequent step we address
on the government policy of incentive for internationalization of companies, as well as the advantages of stimulating this
process, both for companies as well as the Brazilian nation. Finally, we tested our hypothesis by examining the continuity of
the mechanisms adopted for this purpose by APEX-Brazil (services) and BNDES (credit line).
Keywords: Brazilian Foreign Policy; Internationalization of Companies, Government Policy Incentive; Continuity.
Introdução
Nas relações internacionais contemporâneas as empresas internacionalizadas têm exercido um
papel cada vez mais proeminente no processo de inserção global de qualquer país ou região, tanto que nos
países em desenvolvimento esse fenômeno vem ganhando cada vez mais destaque, ao passo que analisar
1
Doutoranda em Estudos Estratégicos Internacionais pela UFRGS-RS, mestre em Ciências Sociais pela Pontifícia
Universidade Católica do Rio Grande do Sul PUC-RS – Pesquisadora de Internacionalização de empresas e da interface
Empresa-Estado neste processo. Bolsista CAPES/FAPERGS. [email protected].
2
Esse artigo baseia-se extensivamente na Dissertação da autora.
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a internacionalização de empresas e as ações do Estado no incentivo a esse processo, torna-se cada vez
mais relevante.
Os dados têm mostrado que o número de empresas brasileiras internacionalizadas ainda é restrito,
todavia, nos últimos anos esse aspecto está se alterando. Talvez, o lento crescimento da
internacionalização, possa ser explicado pela natureza das políticas governamentais disponibilizadas
originalmente e, também, por contextos externos e internos menos favoráveis.
No Brasil, até aproximadamente a década de 1990, o desenvolvimento das empresas e a
consequente industrialização estiveram em grande medida ligados à adoção de políticas protecionistas por
parte do Estado, ações estas, não mais estratégicas no contexto contemporâneo. Atualmente, as ações do
Estado se traduzem na necessidade de fomentar o processo de internacionalização de suas empresas, face
à abertura comercial vivenciada a partir do final do século XX, aos desafios da globalização econômica,
ao aumento da projeção internacional do país e a competitividade das mesmas no ambiente internacional,
entre outros.
Nesse intuito, analisar a dinâmica de tal processo vis-à-vis, tanto pela relevância no incentivo a
esse processo de internacionalização por parte das empresas, considerando os aspectos de competitividade
e de ganho de mercados, mencionados acima, quanto pela via estratégica de geoeconomia e de geopolítica
mundial, considerando que as empresas são instrumentos relevantes de projeção do país e reordenam,
consideravelmente, as economias no tabuleiro internacional, torna-se urgente e relevante. Como objetivo,
este artigo se propõe a abordar a política governamental de incentivo à internacionalização de empresas
brasileiras, em especial, no período de 1997-2005, a partir da observação de elementos que podem
compor tal política e as ações do Estado, tanto no âmbito interno quanto no âmbito externo.
Este artigo está dividido em três seções, além desta introdução e da conclusão. Na primeira seção,
aborda-se as principais ações da Política Externa Brasileira, que desde 1930 incentivaram a
industrialização do país. Na seção seguinte, estuda-se a internacionalização de empresas brasileiras e as
ações do Estado que diretamente e/ou indiretamente estimulam esse processo, bem como as vantagens no
incentivo a esse processo. Por fim, discutisse a política governamental de incentivo à internacionalização
de empresas e os elementos desta política que apresentaram continuidade nos governos Fernando
Henrique Cardoso para os governos Lula da Silva.
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O contexto histórico a partir de 1930
A Política Externa Brasileira (PEB) historicamente tem se orientado pela busca e preservação da
autonomia e do desenvolvimento nacional (Cervo 2003a, Cervo 2008b; Lafer 2001; Guimarães 2005;
Pinheiro 2004). A viabilização do desenvolvimento nacional deu-se através do bom uso da política
externa e se fez presente de forma mais notória, a partir dos anos 1930, e, desde então, até recentemente,
endossou políticas protecionistas, em prol do desenvolvimento da indústria nacional (Cervo 2008). Nos
últimos anos, particularmente a partir da década de 1990, essa estratégia protecionista mostrou-se
insuficiente para assegurar o desenvolvimento econômico do país em um ambiente globalizado, exigindo
maior inserção externa. Face à esses desafios, a Política Externa Brasileira passou por importantes
reestruturações com vistas a se adequar ao novo contexto. As empresas brasileiras também precisaram
redefinir suas estratégias e direcioná-las para um mercado global.
A partir de 1930, na formulação e na condução da PEB, a busca pelo desenvolvimento nacional
pautou-se, em grande medida, pelo estímulo ao processo de industrialização do país. Nesse período,
segundo (Cervo 2008), o Brasil abandonou o paradigma liberal conservador e adotou o paradigma de
estado desenvolvimentista e a partir do presidente Getúlio Vargas a industrialização converteu-se no
objetivo síntese da Política Externa Brasileira.
Durante praticamente 60 anos, de 1930 até o final dos anos de 1980, o Brasil foi um país com
economia fechada e elevado protecionismo de seu mercado doméstico, tendo como objetivo proteger e
fortalecer o parque industrial. Modelos como a substituição das importações e, posteriormente,
substituições das exportações são exemplos de algumas das políticas adotadas em prol deste objetivo e
que contribuíram para o fortalecimento e a diversificação da indústria brasileira, conforme Silva (2004).
A partir de 1990, o objetivo de fortalecer e preservar o desenvolvimento manteve-se na
formulação da Política Externa Brasileira. O que mudou a partir de então foram as vias adotadas. O país,
já apresentando considerável nível de industrialização, deixou de ser uma economia fechada e aderiu à
liberalização econômica e comercial. Essa situação repercutiu na PEB que deveria criar as condições
favoráveis para a atuação das empresas brasileiras no ambiente internacional. O estímulo e os incentivos
às empresas, com vistas a preservar o parque industrial, traduziu-se em apoio governamental para a sua
internacionalização de fato. Além da preservação do parque industrial, o estímulo à atuação das empresas
no mercado externo por meio de incentivos contemplaria outro objetivo recorrente na história do Brasil,
que é o da sua projeção internacional. Nesse sentido, as empresas operariam como instrumentos de PEB
para projetar o país no cenário internacional.
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O contexto histórico do Brasil permite-nos constatar que a busca pelo desenvolvimento nacional e
a projeção externa do país representa um dos objetivos basilares da Política Externa Brasileira (PEB), e
que as empresas brasileiras são levadas a atuar como instrumentos relevantes para alcançar tal objetivo.
A liberalização da economia forçou, em certa medida, as empresas se internacionalizarem, deixando
poucas alternativas à sobrevivência das mesmas em um mundo cada vez mais globalizado, a não ser a sua
internacionalização de fato e, ao Estado, restou pouco a não ser de algum modo, apoiá-las inclusive para
evitar a desindustrialização. Este apoio passou a ocorrer de forma mais sistemática em meados dos anos
1990, com a instrumentalização de alguns órgãos, como é o caso do BNDES e da APEX-Brasil, como se
observa na seção seguinte. Além da instrumentalização de alguns órgãos que diretamente ou
indiretamente contribuem para uma inserção das empresas brasileiras no exterior, o que se discute
atualmente, é a necessidade de ações articuladas entre empresas e Estado para tal objetivo, e, também a
elaboração de uma política governamental de incentivo à internacionalização, o que este artigo se propõe
a discutir na sua última seção.
A “parceria” Estado-Empresa no processo de Internacionalização de Empresas Brasileiras
A Internacionalização de Empresas Brasileiras
Primeiramente, faz-se necessário esclarecer sobre qual abordagem de internacionalização esse
artigo propõe-se analisar. As abordagens sobre o processo de internacionalização de empresas abrangem
desde as empresas que mantém operações no exterior, ou seja, as empresas que importam ou exportam,
até aquelas que operam no exterior com IDE (Investimento Direto Externo). Nesta última conceituação de
empresa internacionalizada, está o enfoque deste estudo.
No Brasil, a internacionalização de empresas vem ocorrendo com mais intensidade a partir da
década de 90, embora esse fenômeno já fosse observável na década de 70, segundo Silva (2003). Dentre
os fatores que contribuíram para o aumento da internacionalização de empresas brasileiras está à abertura
econômica e comercial do país e a intensificação do processo de globalização econômica, o que aumentou
consideravelmente a interdependência entre os países, principalmente, no âmbito do comércio. Esses
fatores refletiram-se diretamente na atuação das empresas nacionais, que até a década de 90
predominavam sobre seu mercado doméstico “favorecendo-se” das estruturas de uma economia fechada e
protecionista e que, a partir de então, precisavam ocupar seu espaço em um contexto cada vez mais
globalizado.
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A partir de 1990 os números dos IDEs brasileiros no exterior começavam a aumentar
gradativamente, sinalizando o crescimento da internacionalização das empresas brasileiras, conforme
mostra o gráfico 1. No ano de 2006, este aumento é mais expressivo e os IDEs atingiram as cifras de
US$28 bilhões no exterior.
Valores em US$
Gráfico 1: IDE do Brasil no Exterior x IDE do Exterior no Brasil
100.000
80.000
60.000
40.000
20.000
0
IDE do Exterior no Brasil
IDE do Brasil no Exterior
1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008
Ano
Fonte: Gráfico elaborado pela autora a partir de dados do Banco Central do Brasil.
Outra observação sobre os dados do gráfico, é que o expressivo volume de recursos
transacionados, que ocorre em 2006, está concentrado em uma única empresa. Com isso, ao mesmo
tempo em que o gráfico nos mostra a representatividade nos fluxos internacionais que uma única empresa
pode representar, no caso do Brasileiro, revela que os fluxos de IDEs, até então, são práticas de poucas.
Em relação à inserção das empresas no espaço internacional, observa-se que as empresas
brasileiras que se internacionalizaram estão inseridas nas mais diversas regiões, conforme tabela abaixo.
Empresa
Setor
Países
Regiões
Vale
Mineração
26
América Latina (4), América do Norte (2), África (4), Europa (6), Ásia (8), Oceania (3)
Petrobrás
Energia
26
América Latina (10), América do Norte (1), África (6), Europa (3), Ásia (6)
Diversos
14
América Latina (5), América do Norte (2), Europa (4), Ásia (2), Oceania (1)
JBS
Frigoríficos
14
América Latina (3), América do Norte (1), Europa (3), Ásia (5), Oceania (1), África (1)
Gerdau
Siderurgia
13
América Latina (9), América do Norte (2), Europa (1), Ásia (1)
Votorantim
Fonte: Tabela adaptada da Fundação Dom Cabral.
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Esses dados trazem para o debate os incentivos a partir de políticas públicas a esse processo, bem
como a discussão sobre as perdas e ganhos com a internacionalização, considerando as empresas e o
Estado-nação neste processo.
Para os autores Sennes, Mendes, Kohlmann (2009,15), “uma das principais transformações da
inserção internacional do Brasil nos últimos anos é a emergência da multinacional brasileira”, ressaltando
a importância do Estado na associação a esse fenômeno para a sua projeção internacional. Segundo estes
autores, elas representam, um “instrumento para estender a presença internacional do país, com forte
reflexo na política externa e nas relações bilaterais” (Sennes; Mendes; Kohlmann, 2009, 15). Importância
esta, onde os estudos mostram que as economias de países emergentes já se projetam com suas empresas
em uma trajetória crescente, a exemplo da China.
Em relação mais especificamente aos ganhos para as empresas, Sennes, Mendes, Kohlmann
colocam que [...] “a internacionalização pode ser vista como âncoras ou vetores de internacionalização ou
de exportação para outras empresas de segmentos diversos” (2009,15). Nesse sentido, reforçam a análise
da relevância da internacionalização para a economia do país com um todo, considerando que
indiretamente as demais firmas poderão ou não se internacionalizar de fato com IDE, ou ainda, poderão
ser fornecedoras destas, ou seja, um sistema que se retroalimenta.
Alem e Cavalcanti destaca que “a estrutura econômica mundial tem sido crescentemente moldada
pela expansão das empresas transnacionais, principalmente, a partir dos anos 1990” (2005, 65). Ainda,
“no início dos anos 1990, apenas as 420 principais empresas multinacionais eram responsáveis por mais
da metade da produção mundial”, reforçando, assim, o papel que este ator exerce no cenário internacional
(ALEM e CAVALCANTI, 2005, 65).
No entanto, existem os críticos a este processo que apontam outras necessidades prioritárias para o
país em detrimento aos IDE. Para Alem e Cavalcanti, as análises que vão de encontro às vantagens,
justificam suas posições colocando que a internacionalização possibilitaria a “„exportação‟ de empregos;
prejuízo ao balanço de pagamentos à medida que envolveria uma saída de divisas do país; e, a possível
redução dos níveis de investimento doméstico” conforme apontou Alem e Cavalcanti (2005, 55) 3.
Segundo estes autores, essas posições “corresponde a uma análise estática do processo”, considerando
que a internacionalização gera resultado no médio e longo prazo e, beneficia o aumento da
3
Para uma análise mais detalhada sobre as vantagens e desvantagem ao incentivo a esse processo, ver artigo de Alem e
Cavalcati.
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competitividade das empresas, o acesso aos sistemas de inovação, a transferência de novas tecnologias,
acesso a novos mercados. Reforçando que, “no comércio internacional uma das categorias que mais tem
crescido é o comércio intrafirma” e “sem firmas competitivas internacionalmente, um país não pode
melhorar o seu desempenho econômico” (ALEM e CAVALCANTI 2005,55).
Apesar das vantagens tanto para as empresas brasileiras como para a inserção externa do Brasil, o
processo de internacionalização ainda é considerado novo no país. Este fato faz com que, segundo a
literatura especializada, as firmas brasileiras sejam consideradas, “entrantes tardios” ou late movers. No
caso brasileiro, até bem pouco tempo, os casos bem-sucedidos de internacionalização de empresas foram
por iniciativas próprias, não sendo, necessariamente, resultado direto de uma política governamental de
incentivo (SENNES; MENDES; KOHLMANN 2009).
A empresa que se internacionaliza a partir de IDE, além de atingir seu grau máximo de
internacionalização contribui para objetivos internos do país, os quais o mesmo busca projetá-los
externamente, como é caso da ampliação do seu escopo geoeconômico e, também geopolítico, e
reforçando o que se elencou no início, as empresas com operações de IDE são instrumentos relevantes
para tal fim. O fato é que operações nessa abrangência, quando feitas individualmente por parte das
empresas são processos complexos. Assim, há a necessidade de parceira com o Estado para uma melhor
efetivação dessa prática, ascendendo atualmente a necessidade do apoio estatal a esse processo.
O apoio estatal no processo de internacionalização de empresas brasileiras
Nos dias atuais, quando se discute os desafios de uma inserção internacional madura e um
protagonismo do país no sistema internacional como um todo, utilizar as empresas como ferramenta para
tal objetivo, torna-se estratégico. Esse fato faz que a parceria Estado/empresa, em ações conjuntas,
permeiem as agendas de governos e de política externa.
Sennes e Carvalho (2009) colocam que as ações conjuntas entre Estado e empresas são fatores
fundamentais para estimular o processo de internacionalização das empresas brasileiras, na medida em
que poderiam amenizar as desvantagens entre os países que disputam o mesmo espaço no mercado
global.
A partir de 1990, a necessidade de uma adequação das indústrias brasileiras, para fazer frente ao
processo de globalização econômica e de abertura comercial, fora obrigatória. Essa reestruturação da
indústria nacional teve por objetivo desenvolver estratégias de competitividade para sobreviver em um
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ambiente globalizado. Dentre elas, a de atuação no exterior se apresentava como alternativa, uma vez que
o mercado local estava mais concorrido com a presença de empresas estrangeiras. Cabe salientar que essa
opção de operar no mercado externo, por meio da internacionalização, foi uma opção de poucas
empresas, ou melhor, das grandes empresas que conseguiram sobreviver nesse período, assinalado por
privatizações e nacionalizações (DINIZ 2000; SILVA 2003).
Nessa perspectiva, o Estado brasileiro e os seus formuladores de política externa e da política de
comércio exterior teriam como desafio estimular a internacionalização das empresas brasileiras por meio
de uma política e de ações mais ofensivas no âmbito internacional. Entretanto, como veremos adiante,
esse estímulo e essas iniciativas não ocorreram logo na primeira metade da década de 90. Segundo Veiga
e Iglesias (2002), na primeira metade da década de 90, a prioridade dos governantes centrou-se na
estabilização da economia brasileira.
Em relação à política de comércio exterior, segundo Veiga e Iglesias (2002), até os anos de 1990 a
mesma esteve fundamentada em um modelo institucional centralizado em torno de uma agência federal, a
CACEX (Carteira de Comércio Exterior do Banco do Brasil). Segundo estes autores, a CACEX
“acumulava funções de promoção, financiamento, concessão de incentivos, entre outros” (VEIGA;
IGLESIAS 2002, 56).
Na segunda metade da década de 1990 algumas iniciativas por parte do Estado passaram a ser
implementadas e foram observáveis nos governos Fernando Henrique Cardoso e, posteriormente, nos
governos Lula da Silva4.
Quanto aos governos FHC, para Vigevani, Oliveira e Cintra (2003), o então presidente, procurou
substituir uma agenda reativa da PEB, por uma agenda internacional mais proativa. Durante os governos
do presidente Fernando Henrique Cardoso, buscou-se a consolidação das normas e regras do ambiente
internacional com o objetivo de aumentar sua institucionalização principalmente no âmbito do comércio
mundial. Tal fato impactou na atuação das empresas nacionais no mercado externo. Essa busca pela
institucionalização foi entendida, pelo governo Fernando Henrique Cardoso e pelos formuladores da PEB
do momento, como favorável ao Brasil. Entendia-se que, face à institucionalização do sistema
internacional, as regras e as normas internacionais teriam que ser respeitadas por todos, inclusive pelas
nações desenvolvidas, as quais exercem um forte poder sobre as economias em desenvolvimento. Isso
4
O objetivo aqui é apenas elencar algumas das iniciativas que proporcionaram um ambiente interno e externo favorável ao
processo de internacionalização, nos preservando de qualquer juízo de valor sobre tais governos.
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contribuiria para diminuir as assimetrias do sistema internacional (VIGEVANI, OLIVEIRA, CINTRA
2003).
Em relação às iniciativas dos governos Lula da Silva, no âmbito externo, destacam-se a
diversificação das parcerias econômicas, os esforços na ampliação dos espaços multilaterais e, também,
as ações na América do Sul, concebida pelo Brasil como relevante plataforma para sua inserção
internacional. Essas iniciativas no âmbito das relações governamentais, ao mesmo tempo em que as
iniciativas se voltaram à cooperação Sul-Sul, o país buscou não se afastar dos Estados Unidos, mantendo
seus laços com a Europa e reforçando sua presença na região 5. Com a diversificação das parcerias
estratégicas o Brasil passou a exportar para mercados até então não tracionais como Ásia, África, Oriente
Médio, entre outros, ao mesmo tempo em que matém os seus tradicionais mercados como Estados
Unidos, Canadá, México e os países da América do Sul, segundo Vigevani e Cepaluni (2007).
Assim, verifica-se que as ações da política externa destes presidentes se voltaram para o objetivo
da inserção internacional do país e para isso, criar condições favoráveis para empresas atuarem no
mercado externo, mostrou-se fundamental. Se os governos Fernando Henrique Cardoso centraram-se na
consolidação da estabilidade econômica do país, favorecendo uma melhor posição do Brasil no âmbito
internacional, em referência aos governos Lula da Silva, os mesmos foram pautados desde o início no
aproveitamento do ambiente favorável, tanto internamente, como externamente. Nesta época o país tinha
consolidado a estabilidade econômica e as expectativas em relação ao ambiente internacional eram
favoráveis e, o mundo mostrava bons índices de crescimento econômico.
Todas essas ações objetivaram tanto direta como indiretamente um ambiente favorável à inserção
intencional do país através das empresas. Cervo (2010, 21) coloca que, pela a primeira vez na história, “a
internacionalização de empresas brasileiras tornou-se parte da estratégia externa do país”, referindo-se as
iniciativas dos governos Lula da Silva, em prol da internacionalização. Instituições como o BNDES e a
APEX-Brasil vêm sendo instrumentalizadas nos últimos governos para estimular a atuação das empresas
brasileiras no exterior.
Nesse sentido, como colocam Carvalho, Sennes (2009), uma “parceria” mais efetiva do Estado
brasileiro na internacionalização de suas empresas contribuiria para uma inserção internacional, delas e
do país, mais bem sucedida.
5
Reforçando que algumas destas iniciativas também eram identificadas no governo FHC.
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Para Oliveira e Pfeifer (2005, 405) o processo de internacionalização das empresas brasileiras
ocorre de maneira independente por parte das mesmas, mas com crescente atenção e interesse do governo
federal no processo. “Trata-se de um fenômeno recente e que ganhou vulto a partir dos anos de 1990, em
especial no século XXI”. Reforça que a internacionalização tem sido beneficiada de um “deliberado apoio
governamental, por meio de linhas especiais de financiamento do BNDES, e de cunho políticoestratégico, com o auxilio logístico e de inteligência de parte do Ministério das Relações Exteriores”. Para
eles, a iniciativa da internacionalização ocorre por parte das grandes empresas, “mas ganha contornos
típicos graças à firme presença do interesse Estatal” e, neste processo observa-se os mais “eloquentes
exemplos positivos da interação empresariado e Estado na política externa de 1990 até os nossos dias”
(OLIVEIRA; PFEIFER 2005, 405).
Diante dos argumentos, fica claro que além dos benéficos às empresas, a internacionalização é
estratégica também para a economia do país. Esses argumentos levam a questionamentos sobre a parceria
Estado-empresa neste processo e, encaminha a discussão para a necessidade de uma política
governamental de incentivo à internacionalização das mesmas, como será visto a seguir.
A Política Governamental Brasileira de Incentivo à Internacionalização de Empresas (1997-2005)
Assim como o conceito de internacionalização de empresas, pode ser abordado de maneiras
distintas, uma política governamental de incentivo à internacionalização de empresas, também é tratada
na literatura de diferentes formas. Conforme os autores Sennes e Mendes (2009), uma política
governamental de incentivo à internacionalização pode ser abordada de duas maneiras. A primeira é a de
caráter mais amplo e que engloba todas as iniciativas que atuam direta ou indiretamente no processo de
internacionalização de empresas. Como exemplos, os autores citam “as políticas visando à promoção das
empresas nacionais, aos ganhos de eficiência nas indústrias, o apoio à inovação e às reformas específicas
reguladoras do mercado de capitais, entre outras” (SENNES e MENDES 2009,12). A segunda refere-se
às políticas mais especificas que diretamente impactam na inserção das empresas nacionais no exterior,
com investimento externo direto. Nesta abordagem, “o foco está em proporcionar condições para as
empresas nacionais competirem em nível de igualdade com outros mercados específicos e regiões”
(SENNES e MENDES 2009, 12).
Ainda segundo estes autores, a relevância desta distinção está no aspecto de que, na abordagem
mais ampla, os incentivos à internacionalização consistem em capacitar às empresas para competir no
mercado internacional a partir das exportações. Enquanto que na segunda abordagem, os incentivos
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consistem em oferecer condições para que a empresa possa fazer investimentos e se instalar no exterior,
ou seja, se internacionalizar de fato.
A UNCTAD (2006) classificou a política de incentivo à internacionalização em seis categorias,
sendo selas:
(1) a liberalização das restrições de IED no que diz respeito à saída de recursos; (2)
instrumentos e acordos internacionais que protegem os investimentos no exterior; (3)
informação e assistência técnica; (4) incentivos fiscais; (5) investimento em mecanismos
de segurança, e (6) financiamento. (UNCTAD 2006). [Grifo nosso].
Os autores Alem e Cavalcanti (2005) e, posteriormente, Sennes e Mendes (2009) colocam que na
categoria financiamento o BNDES atenderia esse quesito e na categoria informação e assistência técnica,
a APEX-Brasil cumpriria tal função.
Neta perspectiva é possível concluir que o Brasil possui elementos relevantes de uma política
governamental de incentivo à internacionalização de empresas, considerando que mesma consiste no
provimento, pelo Estado, de condições para as empresas se instalarem no exterior. Essas condições
podem ser oferecidas por meio de incentivos governamentais que proporcionam às empresas recursos e
melhores condições para se instalarem no exterior de forma competitiva. Tais incentivos, quando
disponibilizados mediante alguma institucionalização, configuram uma política. É o que ocorre no Brasil
com os serviços da APEX-Brasil e a linha de financiamento específica à internacionalização de empresas
do BNDES.
Em relação ao BNDES6 como categoria de financiamento, o banco vem se destacando, ao longo
de sua história, pelos objetivos de desenvolvimento do país. Na época de 1970, para além do
financiamento de grandes obras de infraestrutura e de energia, ele esteve e está presente no fomento às
indústrias brasileiras, como foi o caso da Embraer em 1970, quando lançou o primeiro caça a jato
contando com os incentivos do banco. Nesta década, o BNDES passou, também, a apoiar, de maneira
mais sistemática, as empresas privadas nacionais, por meio de financiamentos de projetos de ampliação e
modernização e aquisição de máquinas e equipamentos.
A partir dos anos de 1990, o apoio do BNDES para as empresas tanto privadas como estatais,
voltou-se também para as exportações brasileiras. Conforme Cartemol (2005, 2), “no dia 8 de novembro
de 1990, foi apresentado [ao BNDES] o primeiro pedido para um financiamento nas linhas de exportação,
6
O BNDES foi criado em 1952 com o nome de BNDE (Banco Nacional do Desenvolvimento Economico) e em 1980 foi
incorpardo o “Social” e o banco passou a se chamar BNDES (Banco Nacional do Desenvolvimento Economico e social).
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pela Prensas Schuler S.A.” [...] “Ao longo dessa década e meia [1990-2005] foram desembolsados mais
de US$ 26 bilhões para os mais diversos setores exportadores nacionais7”.
As ações mais específicas para a internacionalização de empresas de fato, por parte do BNDES,
ocorrem a partir de 2002, ainda sob os governos do presidente Fernando Henrique Cardoso. Nesse
período, foram aprovadas as diretrizes para a criação de uma linha de financiamento específica à
internacionalização de empresas. A participação do BNDES, até 2002, no incentivo à internacionalização
de empresas brasileiras se dava de forma indireta, o banco ainda não dispunha dessa linha específica de
financiamento (ALEM e CAVALCANTI 2005).
A demanda por uma linha de financiamento para essa finalidade fez com que, em 2002, ainda sob
governo o Fernando Henrique Cardoso, o BNDES aprovasse novas diretrizes no seu estatuto8 para que
essa linha de financiamento vigorasse. Tal modalidade tinha por objetivo:
orientar a criação de uma linha capaz de estimular a inserção e o fortalecimento de
empresas brasileiras no mercado internacional, pelo apoio à implantação de projetos via
investimentos a serem realizados no exterior (ALEM E CAVALCANTI 2005,69).
Aprovadas tais diretrizes, o Banco disponibilizou, de fato, essa modalidade de financiamento para
as empresas que desejavam se internacionalizar, somente no ano de 20059, já no governo Lula da Silva.
Outro órgão governamental que possui alguns dos seus serviços que podem favorecer a
internacionalização e, segundo o relatório da UNTACD, seria um dos elementos de uma política de
incentivo à internacionalização, é a APEX-Brasil. A APEX foi instituída em novembro de 1997, pelo
presidente Fernando Henrique Cardoso através de Decreto Presidencial (Decreto Nº 2.398, de 21 de
Novembro de 1997):
Art 1º - Fica criada, no âmbito do Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas
Empresas - SEBRAE, a Agência de Promoção de Exportações - APEX, com o objetivo de
apoiar a implementação da política de promoção comercial de exportações. (Decreto Nº
2.398, de 21 de Novembro de 1997).
A agência foi criada para ser um importante instrumento de promoção comercial dos produtos e
serviços brasileiros no exterior durante os governos do presidente Fernando Henrique Cardoso.
7
Para informações mais detalhadas sobre as atividades do BNDES, ver Cartemol.
A alteração realizada no Estatuto do BNDES, em seu artigo 9°, inciso II, prevê que o apoio a investimentos diretos no
exterior deve beneficiar exclusivamente empresas de capital nacional. (...) E para receber o apoio do BNDES, o projeto terá de
gerar valor igual ou superior ao valor financiado; esses recursos deverão ser remetidos ao Brasil em um prazo a ser defendido
também de acordo com o projeto. (ALEM E CAVALCANTI, 2005,71).
9
Ainda segundo o artigo, o primeiro financiamento para a internacionalização, nessa operação a Friboi – maior empresa
frigorífica de carne bovina do país – recebeu US$ 80 milhões do banco para a compra da de 85,3% da empresa Argentina Swift
Armour S.A.
8
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No entanto, durante o ano de 2002, por ocasião das eleições para presidente do Brasil, pairou
sobre o país e, em especial sobre a sua economia o receio de que a mudança de governo poderia alterar os
rumos que haviam se desenhado até aquele momento. Contudo, ao assumir o governo, em 2003, o
presidente Luiz Inácio Lula da Silva, dentre as suas primeiras medidas como governo, decidiu pelo
fortalecimento da APEX10.
A APEX-brasil funcionou como uma Gerência Especial do SEBRAE nacional até 06 de fevereiro
de 2003. A partir desta data, passou a ser denominada APEX-Brasil, constituindo-se em um serviço
Autônomo, ligada ao Ministério do Desenvolvimento Indústria e Comércio Exterior (MDIC). Dessa
forma, passou “a desempenhar, no Governo Federal, a função de coordenar e executar a política de
promoção externa do país”11. O seu principal objetivo é o de inserir mais empresas brasileiras no mercado
internacional, além de ampliar e diversificar a pauta dos produtos exportados pelo Brasil através do
aumento das vendas em novos mercados.
Em relação aos demais elementos de uma política governamental de incentivo à
internacionalização, elencados pela UNTACD, os autores Sennes e Mendes (2009), colocam que
referente ao mecanismo de liberalização das restrições dos investimentos diretos no exterior, no caso do
Brasil, não há praticamente restrições para as empresas que desejam investir no exterior através de IDE.
Quanto aos acordos internacionais que protegem os investimentos brasileiros no exterior, nessa categoria
o país apresenta fragilidades. Em referência aos incentivos fiscais, o Brasil não dispõe desta categoria de
incentivo no que diz respeito à modalidade de internacionalização via Investimento Direto Externo.
Este estudo, buscou analisar os incentivos à internacionalização de empresas disponibilizados pelo
governo brasileiro, e implementados através dos serviços da APEX-Brasil e do BNDES (financiamentos),
como reveladores da existência de uma política governamental nesse campo. Soma-se a isso, que a partir
da análise, estes dois elementos, que comporiam a política governamental de incentivo, apresentaram
continuidade, período que abarcou os governos dos presidentes Fernando Henrique Cardoso e Lula da
Silva.
Como colocou Cervo (2009) a disponibilização de tais recursos por meio de linhas de
financiamento à internacionalização de empresas pode ser considerada um dos mecanismos mais
10
11
Essa mudança ocorreu por decreto nº 4.584, de 5 de Fevereiro de 2003.
Disponível em: http://www.apexbrasil.com.br/. Acesso em: 24 Nov. 2009
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relevantes que uma política de incentivo governamental pode disponibilizar para fomentar a
internacionalização de suas empresas.
Assim, a implantação de uma política de incentivo a internacionalização de empresas, assim como
a conscientização dos governos em relação a sua importância teria, para o país, um significado
semelhante à ação do governo em prol da industrialização nos anos de 1930. Dada a dimensão e a
importância de tal política e considerando que os ganhos decorrentes da internacionalização geralmente
ocorrem no médio e longo prazo, a constatação da continuidade e da progressão desta política é de
fundamental importância para a própria consolidação da mesma, pois quanto mais uma política se
configurar como sendo de Estado e não apenas de governo, mais ela terá chances de avançar no o seu
objetivo inicialmente proposto.
Considerações finais
Observa-se que desde 1930 o Estado brasileiro preocupou-se em estimular o processo de
industrialização brasileira. Nos anos de 1930, a estratégia indireta para este objetivo se baseava na
modernização e, posteriormente, o estímulo à industrialização se converteu em um dos objetivos da
Política Externa Brasileira. A mesma foi acionada diversas vezes para favorecer esse processo de
industrialização, seja ela, por meio das relações estabelecidas com os países considerados estratégicos,
seja ela, como meio para obter recursos externos para fomentar este processo. O fato é que, os governos
de 1930 a 1990, priorizaram na formulação da PEB a estratégia da industrialização, claro que, com
enfoques diferentes no decorrer dos anos, devido às condições internas e externas que se apresentaram
nos diferentes períodos.
Neste contexto, apesar da internacionalização das empresas brasileiras ser fundamental para a
sobrevivência das mesmas em um mercado cada vez mais global e, ainda, apresentar vantagens à inserção
internacional do Brasil, nota-se que o número de empresas internacionalizadas ainda é pequeno. São
apenas as grandes empresas que atingiram o “grau máximo” da internacionalização com investimento
além das suas fronteiras, tanto que o Banco Central passou a computar apenas em 2001 o montante de
Investimento Direto Externo (IDE) que era enviado para fora do país.
Em referência à política governamental de incentivo à internacionalização de empresas,
constatamos que essa política vem sendo implementada através dos serviços oferecidos pela APEX-Brasil
e da linha de financiamento do BNDES voltada especificamente à internacionalização de empresas.
Verificamos que os serviços disponibilizados pela APEX-Brasil atuam fundamentalmente no início do
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processo tendo favorecido alguns casos já evidentes de internacionalização. A linha de financiamento do
BNDES, por sua vez, age no topo do processo de internacionalização, disponibilizando recursos
significativos para as empresas investirem no exterior. No entanto, constatamos que em relação a uma
política governamental efetiva de incentivo à internacionalização de empresas, o Brasil ainda não
consolidou a mesma. As ações, até o momento, são pontuais.
Por fim, quanto à continuidade dos elementos BNDES e APEX-Brasil, o estudo constatou que a
APEX-Brasil aperfeiçoou seus serviços, não tendo sido constatadas descontinuidades em suas atividades
no período estudado. Quanto ao BNDES, verificamos que a viabilização da linha de financiamento para a
internacionalização de empresas em operação a partir do primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva, já
se iniciara com as alterações do estatuto do banco, efetuadas ainda no governo Fernando Henrique
Cardoso. Essa constatação de continuidade é relevante por configurar a política governamental de
incentivo à internacionalização não apenas como uma política de governo, e sim, uma política de Estado.
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