TÍTULO: GESTÃO INTEGRADA PARTICIPATIVA – UMA SOLUÇÃO PARA A
EFECIENTIZAÇÃO DOS PROCESSOS NOS SERVIÇOS MUNICIPAIS DE
SANEAMENTO
TEMA VII – ORGANIZAÇÃO E GESTÃO DOS SERVIÇOS DE SANEAMENTO:
POLÍTICAS PÚBLICAS
Nome do Autor e Apresentador:
Luis Palini Junior – Divisão de Agrimensura e Cadastro Técnico - DPP
Cargo: Engenheiro Civil - [email protected]
Formação: Engenharia civil – Escola de Engenharia Mackenzie – 1993
Especialização em Gestão de Empresas e Finanças – UNISANT’ANNA – 2006
Mestrando em Recursos Hídricos – UNICAMP
Endereço do Autor:
Av. Tiradentes nº 3.267 – 3º andar – Bom Clima – Guarulhos – cep: 07196-002
[email protected]
Palavra-Chave: Gestão Integrada. Capacitação Profissional. Otimização de
Recursos. Políticas Públicas. Efetividade Pública.
RESUMO
No Brasil, não diferindo dos outros países em desenvolvimento, foca suas ações de
maneira incipiente e ineficaz face à uma demanda crescente em ritmo frenético sem
planejamento, via de regra. Os três níveis de poder, quais sejam, Federal, Estadual
e Municipal, parecem desentronizados, carentes de uma marco regulatório, recém
publicado através da Lei 11.445/2007, capaz de nortear, acima de qualquer outro
interesse, e de forma efetiva, as ações estratégicas às operacionais necessárias à
universalização dos serviços públicos de saneamento básico, inclusive, incentivando
o crescimento econômico, ao contrário do que vemos acontecer com freqüência na
atualidade.
Este trabalho pretende tão somente apresentar a situação a cerca da prestação dos
serviços municipais de saneamento, seja através das autarquias ou empresas
públicas municipais, suas responsabilidades, vantagens e desvantagens para o
desenvolvimento das suas atividades meio e fim. Procurar-se-á desenvolver um
paralelo entre o modelo de gestão utilizado pelas mesmas, quando adotado algum, e
os modelos considerados mais eficazes propostos para o setor. Identificar os
desvios existentes entre ambas situações e as possíveis soluções prováveis. Ainda
como conclusão, esperam-se propor futuras pesquisas complementares, uma vez
que este trabalho não pretende esgotar o presente tema.
Da mesma forma este trabalho visa também estabelecer uma comparação entre as
competências pertinentes aos órgãos municipais e estaduais responsáveis pela
prestação do serviço de saneamento básico.
Por fim, como resultado final deste trabalho, propõe-se através das conclusões
parciais obtidas, uma proposta de solução, a qual contribua para a definição de um
modelo de gestão da qualidade no setor de saneamento básico municipal.
OBJETIVO
Procurou-se definir como objetivo principal, demonstrar os processos de gestão
adotados pelos Departamentos, Serviços Autônomos de Água e Esgoto, Empresas
de Economia Mista Municipais, bem como correlacioná-los com os conceitos e
paradigmas adotados pela gestão empresarial pública moderna, modelos de gestão
ofertados pelo governo federal atualmente, através do programa Gespública,
visando, como resultado, a identificação de pontos críticos, fragilidades e possíveis
soluções e oportunidades.
INTRODUÇÃO
A realidade brasileira da atual situação da infra-estrutura urbana aliada à realidade
sócio-político-ambiental nos mostra que todos os atores envolvidos na sociedade
podem e devem cumprir dignamente e/ou exigir que se cumpram suas respectivas
responsabilidades, atribuições, deveres, ou seja, independentemente de como se
deseja denominar. Porém esta mesma realidade denota sua imaturidade, indicando
como enfrentar este problema de forma mais efetiva, uma vez que em pleno século
XXI, com 500 anos de existência temos tão altos índices de desigualdades sociais,
da mesma forma espelhada em relação a infra-estrutura. Sabe-se que o
saneamento básico é um benefício oferecido pelo poder público ou por ente por ele
delegado, de responsabilidade dos municípios, aliás, com relação a este item,
atualmente, intensamente discutida, na Lei 11.445/2007, a qual trata das diretrizes
gerais para o norteamento das ações em saneamento e da Política Nacional de
Saneamento, recentemente aprovada e publicada. Atualmente, além das diretrizes
gerais
para
o
norteamento
das
ações
em
saneamento,
no
âmbito
da
regulamentação, execução e fiscalização das intervenções previstas, as ações
existentes resumem-se, a implantação de convênios entre municípios, parcerias
público-privadas (PPP) e financiamentos insuficientes oferecidos pelo governo
federal, ainda que inseridos num contexto objetivo para a análise das propostas
técnicas pleiteadas.. Através da referida lei de diretrizes, um assunto em voga, qual
seja, muito polêmico, a titularidade sobre a prestação de serviço de saneamento
básico, o qual, deve manter-se a nível local ou municipal, ao invés de ser transferido
ao poder regional ou estadual. Acredita-se, no entendimento deste autor, que existe
vantagens e desvantagens, seja na manutenção dos serviços junto à esfera
municipal, seja na transferência para o poder regional. Cabe ressaltar que esta
discussão se dá entre os sistemas pertencentes aos municípios componentes das
regiões metropolitanas, a princípio, os quais, apresentam problemas sócioeconômico-ambientais bastante consolidados. Uma das principais vantagens a ser
destacada a nível municipal é o compromisso direto com a população e propriedade
direta sobre as informações a cerca do sistema. No entanto, pode-se destacar como
sendo uma das principais vantagens, a nível estadual, a grande capacidade possível
de investimento do estado no município. Como principais desvantagens, pode-se
destacar, para o município, capacitação técnica, assim como também baixa
capacidade de captação de recursos orçamentários ordinários ou vinculados para a
ampliação ou adequação do sistema. A nível estadual, pode-se destacar, como
desvantagem, a necessidade de conhecimento dos sistemas implantados, suas
características positivas e negativas, diagnosticá-las, e traçar planos de intervenções
necessárias. Tais etapas e atividades, por vezes, se mostram muito complicadas de
se realizarem, dada a ausência de informações objetivas e confiáveis para
embasamento.
Independentemente, a busca pela efetividade na prestação dos serviços, seja a
título municipal ou estadual, deve ser uma premissa estratégica de seus
responsáveis. Durante a última década, esta realidade vem se transformando
positivamente, ainda que num ritmo aquém das expectativas, porém acenando para
um futuro talvez melhor.
REVISÃO DA LITERATURA
Com certeza, atualmente, o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento –
SNIS, representa uma acervo precioso de dados e informações, norteadores para o
desenvolvimento deste trabalho. Através do Diagnóstico dos Serviços de Água e
Esgotos no Brasil – Informações Gerais – planilha AED10_TabP01_Inf_Ger.xls,
pode-se obter a realidade operacional dos prestadores de serviços de saneamento
no Brasil.
O fim do modelo PLANASA – Plano Nacional de Saneamento, ocorrido na década passada, provocou
a redução das ações no setor de saneamento no país. Criado em condições institucionais e
econômicas bem particulares, o modelo anterior fora destinado a resolver o grave problema de
carência dos serviços de saneamento, acentuado por anos de inexistência de um plano nacional e
acelerado pela intensa urbanização das cidades brasileiras a partir dos anos 50. (Mendes
et
al,2002-p.27).
Resulta que os serviços prestados pelos órgãos responsáveis deverão ser
reestruturados e adequados aos novos paradigmas existentes, os quais levam em
consideração o que o cliente final e consumidor está ensejando, ou seja, é a sua
satisfação que está priorizada. O atendimento desta premissa garante ao prestador
o aumento do seu capital social e político, além do econômico.
Seguramente
este processo de
adequação deve
passar pelos
conceitos
amplamente adotados nas empresas privadas, impostas pelo mercado. Neste
sentido surgem os conceitos planejamento estratégico, estruturação de ações,
processos e sistemas administrativos, conforme Oliveira, Djalma, de P. R., 2001p.31.
Surge também neste período a figura do concorrente devido o interesse privado pela
prestação de serviços em saneamento, como largamente é utilizado em Paris,
França, daí se utilizar dos conceitos desenvolvidos em Vantagem Competitiva –
Porter, Michael, E. – 1998.
METODOLOGIA
Para o desenvolvimento deste trabalho, procurou-se definir como objetivo principal
demonstrar os processos de gestão adotados pelo Serviço Autônomo de Água e
Esgoto (SAAE), no município de Guarulhos, situado na Região Metropolitana de São
Paulo, bem como correlacioná-los com os conceitos e paradigmas impingidos pela
gestão empresarial moderna, visando, como resultado, a identificação de pontos
críticos, fragilidades e possíveis soluções e oportunidades.
Neste trabalho, buscou-se levantar o assunto com base em um estudo de caso. O
objeto de estudo foi o programa de gestão pública – Gespública, para o setor de
saneamento básico..
Para tanto, foram pesquisadas bibliografias específicas na área de gestão,
disponíveis nos sítios eletrônicos governamentais e privados.
Atualmente, o setor de saneamento básico, principalmente, aquele mantido pelos
municípios enfrentam fortes dificuldades para o desenvolvimento de suas atividades
inerentes ao planejamento, obras, operação e manutenção, face à necessidade de
interdependência de suas ações, através dos planos diretores setoriais, na maioria
das vezes inexistentes, bem como a falta de recursos quase sempre presente nos
municípios necessários à manutenção e ampliação dos sistemas.
Portanto, este trabalho visa destacar a importância do Planejamento Estratégico na
gestão
das
organizações,
destacando
o
conceito
de
Gestão
Estratégica
Participativa. Apresenta as principais etapas para a implantação do processo de
gestão estratégica participativa e procura esclarecer os aspectos fundamentais do
relacionamento dos conceitos de visão estratégica e gestão na implantação do
planejamento estratégico, bem como estabelecer uma comparação conceitual entre
o modelo aplicado na autarquia, buscando identificar os pontos críticos, inibidores de
desenvolvimento organizacional, e possíveis soluções para a eliminação ou ao
menos a atenuação dos mesmos.
A aplicação do planejamento estratégico na busca da qualidade organizacional
representa um inquestionável fator de garantia ao sucesso das empresas. Conhecer
a sua própria empresa, as oportunidades e ameaças do mercado e estabelecer
metas são princípios básicos ao estabelecimento de movimentos em direção à
eficientização no desenvolvimento de processos Face a inexistência destes
processos integrados os quais possam superar a exigência burocrática imposta pelo
setor público, buscando a conscientização da necessidade de implantação de
sistemas “inteligentes”, dinâmicos e integrados com os novos conceitos e
paradigmas impostos pela gestão empresarial moderna. Quanto ao setor público, as
autarquias municipais, sobretudo as voltadas ao saneamento básico, no Brasil,
representam um modelo, as quais necessitam de implantação e adequação destes
conceitos, em função de sua cultura e sua estrutura institucional, focando o
compromisso social de suas atividades.
Quais fatores impedem a otimização dos recursos existentes diante da necessidade
da melhoria constante dos processos envolvidos bem como as demandas cada vez
mais crescentes principalmente nas regiões metropolitanas, quais mecanismos
podem ser adotados no sentido de se estabelecer uma postura pró-ativa diante dos
desafios previstos, são alguns dos resultados esperados do desenvolvimento deste
trabalho.
Natureza do Negócio
O Serviço Autônomo de Água e Esgotos de Guarulhos (SAAE), é uma autarquia
municipal responsável pelo planejamento, implantação e manutenção do sistema de
abastecimento de água e esgotamento sanitário, o qual prevê o atendimento de uma
população de 1,2 milhões de habitantes do município de Guarulhos. Guarulhos
representa a oitava economia do País, não capital e possui a segunda população do
estado de São Paulo, ficando somente atrás da Capital, São Paulo. No entanto,
quando se trata de renda per capitã, o município ocupa aproximadamente o 200º
lugar entre todos da federação.
Para tais sistemas o município conta com a infra-estrutura necessária à captação,
adução, tratamento e distribuição de água, onde, cabe ressaltar que devido as
características naturais, a disponibilidade de recursos naturais, como por exemplo,
água, é insuficiente para atendimento de toda a demanda existente. Portanto, o
mesmo importa água tratada de outro município, qual seja, São Paulo, através da
Companhia Estadual de Saneamento Básico (SABESP), complementando desta
forma, o volume necessário ao atendimento das demandas existentes. Por outro
lado, o sistema de esgotamento sanitário é composto pelos sub-sistemas de coleta,
afastamento, tratamento e disposição final de todo o efluente gerado no município.
Portanto, de uma forma muito simplificada e resumida, a autarquia oferece serviços
de produção e distribuição de água potável, bem como, a coleta, tratamento, ou
acondicionamento de todo o esgoto gerado, evitando por sua vez de poluir o meio
ambiente.
Atualmente, tal serviço exerce uma grande importância para a sociedade em geral,
no entanto, tal situação, nem todo o tempo se comportou desta forma, por exemplo,
há trinta anos atrás, os beneficiários de tais serviços, geralmente, localizados nos
grandes centros urbanos, desconheciam a necessidade de poupar o recurso água,
cuja fonte sabemos é extremamente limitada, outro fator contribuinte é que seu
custo não era significativo, ou seja, simbólico, o que motivava o uso sem critérios.
Atualmente, início do século XXI, convive-se no Brasil, ainda, com índices de
atendimento de sistema de abastecimento de água potável em torno de 70% da
população total do país e somente 45% com sistema de esgotamento sanitário
inclusive tratamento. Esta realidade denota uma realidade social muito cruel, no
entanto, por outro lado, existem aproximadamente, 54 milhões de habitantes sem
água potável e 99 milhões de habitantes sem esgotos coletados, conforme dados
extraídos do Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS), ligado ao
Programa de Modernização do Setor de Saneamento (PMSS) vinculado ao
Ministério de Estado das Cidades (MC), caracterizando um mercado bastante
promissor, infelizmente.
A realidade do município de Guarulhos, não foge ao contexto nacional e apresenta
índice de abastecimento de água em torno de 95% da população total, ou seja,
melhor que a média nacional e 72% da população atendida com coleta de esgotos, o
qual não conta com sistemas de afastamento, tratamento e disposição final, exigidos
por lei, atualmente.
Identificação e Localização
O município pertence à Região Metropolitana de São Paulo - RMSP, localizando - se
ao norte.
ROD. DOSBANDEIRANTES
ROD. FERNÃODIAS
ROD. PRES. DUTRA
Guarulhos
ROD. AYRTONSENNADASILVA
ROD. RAPOSOTAVARES
TÓPICODECAPRICÓRNIO
ROD. RAPOSOTAVARES
ROD. ACHIETA
ROD. DOSIMIGRANTES
REGIÃOMETROPOLITANADESÃOPAULO
Figura 1 – Região Metropolitana de São Paulo
Figura 2 – Limites do município de Guarulhos
A autarquia possui hoje cerca de 1.300 funcionários, os quais compõe um quadro
responsável pelo atendimento da população do município, aproximadamente 1,2
milhões de habitantes. A relação entre o número de ligações ativas de ága e esgoto
e o número de funcionários próprios, por sua vez, representa um indicador de
eficiência, conforme SNIS, os índices correspondentes são I102 – Índice de
produtividade de Pessoal Total, o qual em 2005 correspondeu a 253 ou o I048 –
Índice de Produtividade (empregados próprios por mil ligações ativas de água e
esgoto), o qual em 2005 correspondeu a 3,00.
Os sub-sistemas componentes dos sistemas de abastecimento e esgotamento
sanitário existentes são insuficientes para o pleno atendimento à demanda
atualmente, portanto, caso se queira fazer um exercício simples de planejamento,
verifica-se que ao longo os próximos 20 anos esta situação tende a piorar muito se
nada for feito. Então o que fazer para solucionar o pelo menos minimizar as
conseqüências de sistemas como estes?
Com abrangência municipal, algumas unidades do SAAE estão espalhadas ao longo
de todo o território de Guarulhos, uma vez que, para que um sistema possa ter
flexibilidade de operação é necessário que estas unidades estejam localizadas,
estratégica e planialtimétricamente de acordo. No que se refere ao sistema de
abastecimento de água, seus sub-sistemas, quais sejam, captação de água, esteja o
mais próxima possível do ponto de distribuição, assim como também em cota
altimétrica favorável, quando possível, ou seja, o ponto de captação estar acima do
ponto de distribuição. Tal situação, hoje em dia, é extremamente singular de se
encontrar, devido a vários fatores como por exemplo, poluição dos mananciais,
ocupação desordenada dos espaços físicos urbanos e rurais, esta se dá, inclusive
por falta de planejamento e gestão integrada do meio físico, portanto, cada vez mais
a captação de água é somente possível quanto mais afastada dos centros urbanos
estiver. Evidente que há implicação técnico-econômica para soluções destas
captações.
Analogamente os sub-sistemas de adução, tratamento e distribuição, bem com todo
o sistema de esgotamento sanitário apresentam deficiências semelhantes, uma vez
que, foram implantados e ampliados de forma empírica e sem um planejamento
abrangente, o qual pudesse nortear as intervenções necessárias.
Principais Mercados e Clientes
No setor de saneamento básico no Brasil e principalmente na região sudeste podese dizer que o mercado consumidor de água e produtor de esgoto não limita-se as
residências, mas sim também o comércio e principalmente as indústrias exercem
forte demanda no sistema de abastecimento e esgotamento, representando desta
forma, uma significância elevada no dimensionamento operacional de atendimento e
estratégias sociais e econômicas, viabilizadoras do serviço.
Por outro lado, tal serviço de saneamento básico, surgiu da necessidade social de
melhorar as condições habitabilidade, conforto e principalmente de saúde pública,
uma vez que se imaginarmos que em trinta anos, tinham-se condições muito piores
às atuais, imagina-se que as populações em geral sofriam conseqüências graves de
epidemias através dos vetores de contaminação de doenças relacionadas à saúde
pública.
Os paradigmas atuais denotam que as ações públicas em saneamento devem ser
norteadas fortemente pelo aspecto social dada sua alta relevância, porém o órgão
responsável pelo serviço público não poderá perder de foco a gestão sustentável,
principalmente os aspectos técnicos de engenharia, econômicos e administrativos.
Segundo o PDSA, Guarulhos tem como cliente de maior consumo de água, o
conjunto de residências, seguida das industrias, comércio e órgãos públicos. Isto se
explica no fato de que o município possui a segunda população do estado de São
Paulo, e representa a oitava economia no País. Portanto, o consumo representado
como doméstico não é muito maior que os consumos industriais e comercial, devido
justamente ao fato da alta atividade econômica existente no município. Outro fator a
ser considerado é que quaisquer dos clientes podem abastecer-se através de poços
artesianos, comprar água através de caminhões pipas. Atualmente a Autarquia não
dispõe da quantidade mínima necessária para o pleno atendimento a demanda
atual. Estas representam as ameaças concorrenciais para o SAAE na gestão de
seus clientes.
Quanto ao sistema de esgotamento sanitário, a realidade existente denota que o
sistema é insuficiente para o pleno atendimento da demanda atual, pois conta com
apenas 70% da coleta necessária a universalização da demanda, sem considerar
que todo o esgoto gerado deve ser conduzido ao processo de tratamento. Tais
etapas dos processos requerem investimentos do município elevadíssimos, muitas
vezes superior a capacidade financeira do município. Segundo o PDSE, as
alternativas elencadas na escolha da melhor, apontam investimentos que variam de
250 a 350 milhões de Reais.
Principais Processos
Conforme abordado anteriormente, ao descrever a empresa sob estudo, pode-se
verificar a existência de dois sistemas distintos, quais sejam, sistema de
abastecimento de água e sistema de esgotamento sanitário, objetivo da empresa
sob estudo, podem ser decompostos nos seguintes processos componentes:
Sistema de Abastecimento de Água
Processo de Captação de Água;
Todo sistema de abastecimento de água se origina na obtenção de água “in
natura” através dos mananciais disponíveis, os quais podem ser superficiais ou
subterrâneos, ou ainda, no caso de Guarulhos, a água poderá vir através de
compra por atacado da Empresa Estadual de Saneamento Básico de São
Paulo, porém tópico será bordado no item seguinte, devendo o presente item
abordar as
duas primeiras
situações. Quanto
à
captação
de
água
superficialmente, feito através de duas represas distintas, quais sejam, Cabuçu
e Tanque Grande, onde os rios alimentadores levam os mesmos nomes. O
sistema Cabuçu a noroeste do município permite a retirada de até 300 litros por
segundo, capacidade a qual, prevista pela ETA – Cabuçu, instalada juntamente
a captação.
Processo de Aquisição de Água Tratada (Sabesp);
Processo de Adução de Água (Bruta e Tratada);
Processo de Tratamento de Água;
Processo de Reservação de Água Tratada;
Processo de Distribuição de Água Tratada;
Sistema de Esgotamento Sanitário
Processo de Coleta de Esgoto Bruto;
Processo de Afastamento de Esgoto (Bruto e Tratado);
Processo de Tratamento de Esgoto Bruto;
Processo de Disposição Final de Esgoto Tratado.
CONCLUSÕES
Os resultados obtidos, através da avaliação e análise do modelo de gestão
empregado na Autarquia em relação aos paradigmas empregados na iniciativa
privada, bem como preconiza os indicadores apresentados pelo Diagnóstico do
SNIS, denota uma realidade parcialmente favorável, conseqüência de uma gestão
disciplinada, porém ainda apresenta vícios culturais, mais enraizados e difíceis de se
reverterem.
Os clientes exercem uma cobrança maior pela eficiência dos serviços prestados. Tal
situação corrobora com o modelo de gestão empregado e conseqüentemente foca a
efetividade nos serviços. Tal situação implica diretamente na contabilidade do capital
social, político e financeiro.
O setor de saneamento apresenta mais fortemente a figura do concorrente, seja, um
ente público de outra esfera de governo , ou a iniciativa privada, crescente no setor
de saneamento.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
ABNT - Associação Brasileira de Normas Técnicas, Novembro/2003, NBR 6028 –
Informação e documentação – Resumo - Apresentação, Brasil.
Oliveira, Dijalma de P. R. - Planejamento Estratégico (Conceitos, Metodologias,
Práticas) – 15ª edição - 2001
Oliveira, Dijalma de P. R. – Sistemas, Organização & Método (Uma Aoragem
Gerencial) – 5ª edição – 1994
Porter, Michael, E. – Vantagem Competitiva (Criando e Sustentando um
Desempenho Superior) – 16ª edição – 1998
Revista NIFE – UniSantÁnna – Novembro de 1997 – ano 4 – número 4
Revista NIFE – UniSantÁnna – Março de 2002 – ano 9 – número 08
Mendes, et al – Gestão Integrada em Empresa de Saneamento (Fundamentos e
Aplicação) – 1ª edição – 2002
SNIS – Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento
PNQS – Programa Nacional de Qualidade em Saneamento