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ADVOCACIA DE INTERESSE
PÚBLICO NO BRASIL: A ATUAÇÃO
DAS ENTIDADES DE DEFESA DE
DIREITOS DA SOCIEDADE CIVIL E
SUA INTERAÇÃO COM OS ÓRGÃOS
DE LITÍGIO DO ESTADO
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EXPEDIENTE:
PRESIDENTA DA REPÚBLICA
Dilma Rousseff
MINISTRO DE ESTADO DA JUSTIÇA
José Eduardo Cardozo
SECRETÁRIA EXECUTIVA DO MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
Márcia Pelegrini
SECRETÁRIO DE REFORMA DO JUDICIÁRIO
Flávio Crocce Caetano
DIRETORA DE POLÍTICA JUDICIÁRIA
Kelly Oliveira de Araújo
FICHA CATALOGRÁFICA:
Brasil. Secretaria de Reforma do Judiciário (SRJ).
Advocacia de interesse público no Brasil: a atuação das
entidades de defesa de direitos da sociedade civil e sua interação com os
órgãos de litígio do Estado / Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
(CEBRAP) : Ministério da Justiça, 2013.
122p., il. (Coleção Diálogos sobre Justiça)
Instituição executora: Centro Brasileiro de Análise e
Planejamento (CEBRAP).
palavras-chave: advocacia de interesse público;
ministério público; defensoria pública; sociedade civil;
mobilização jurídica
CDD
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IDENTIFICAÇÃO:
PROJETO: PESQUISA SOBRE A ATUAÇÃO DA ADVOCACIA POPULAR PROJETO BRA/05/036
CARTA ACORDO N. 2012 MINISTÉRIO DA JUSTIÇA - PNUD
Instituição proponente e executora:
Centro Brasileiro de Análise e Planejamento - CEBRAP
Rua Morgado de Mateus, 615 – São Paulo – SP
CEP 04015-051 – Telefone (11) 5574-0399 – Fax: (11) 5574-5928
CNPJ 62.589.164/0001-72
Representante legal:
Paula Montero
Presidente do CEBRAP
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Equipe de pesquisa:
José Rodrigo Rodriguez (coordenador)
Evorah Cardoso (coordenadora executiva)
Fabiola Fanti (pesquisadora de pós-graduação)
Iagê Zendron Miola (pesquisador de pós-graduação)
Colaboradoras:
Denise Dora
Flávia Xavier Annenberg
Agradecimentos:
Aos comentadores dos resultados parciais da pesquisa, Marcelo Pedroso Goulart,
promotor de justiça e coordenador estadual do Núcleo de Políticas Públicas da
Procuradoria-Geral de Justiça do Estado de São Paulo, pelas contribuições no
workshop realizado em 7 de dezembro de 2012, na Fundação Getulio Vargas de
São Paulo (FGV-SP), e Celso Campilongo, professor titular da Faculdade de Direito
da Universidade de São Paulo, no workshop realizado em 13 de maio de 2013, no
CEBRAP, assim como a todos os participantes dos workshops.
A Roberto Dias, pelo apoio e acompanhamento da pesquisa como consultor
do Ministério da Justiça no projeto “Fortalecimento da Justiça Brasileira”.
Às demais equipes de pesquisa do projeto “Fortalecimento da Justiça Brasileira”.
Às entidades de defesa de direitos e seus integrantes que gentilmente cederam
seu tempo e experiência para participar desta pesquisa.
A Rogério Barbosa, pesquisador do CEM/CEBRAP, pelo auxílio no uso
do software empregado na análise das entrevistas da pesquisa.
A Adrian Gurza Lavalle, Cecília MacDowell Santos, José Roberto Xavier e
Richard Abel, pelos comentários feitos ao projeto de pesquisa e durante a sua
execução, assim como a todos os integrantes do Núcleo Direito e Democracia,
do Centro Brasileiro de Análise e Planejamento, com os quais esta pesquisa foi
discutida em seminários internos.
A Gabriel Alarcon Madureira, pelo competente trabalho como transcritor da maior
parte das entrevistas realizadas nesta pesquisa, e aos demais transcritores contratados.
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GOVERNO FEDERAL
MINISTÉRIO DA JUSTIÇA
SECRETARIA DE REFORMA DO JUDICIÁRIO
PROGRAMA DAS NAÇÕES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO - PNUD
PROJETO BRA/05/036
FORTALECIMENTO DA JUSTIÇA BRASILEIRA
“PESQUISA SOBRE A ATUAÇÃO DA ADVOCACIA POPULAR”
PROJETO DE PESQUISA:
“ADVOCACIA DE INTERESSE PÚBLICO NO BRASIL: A ATUAÇÃO DAS
ENTIDADES DE DEFESA DE DIREITOS DA SOCIEDADE CIVIL E SUA INTERAÇÃO
COM OS ÓRGÃOS DE LITÍGIO DO ESTADO”
INSTITUIÇÃO PROPONENTE:
CENTRO BRASILEIRO DE ANÁLISE E PLANEJAMENTO - CEBRAP
BRASÍLIA
2013
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SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
11
1.1MOBILIZAÇÃO JURÍDICA E SOCIEDADE CIVIL: PLURALIDADE DE EXPERIÊNCIAS E
CONCEITOS12
1.2ADVOCACIA DE INTERESSE PÚBLICO NO ESTADO: MINISTÉRIO PÚBLICO E
DEFENSORIA PÚBLICA
14
1.3 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE PESQUISA
15
1.4METODOLOGIA
17
1.4.1 AMOSTRA DA PESQUISA
17
1.4.2 COLETA DE DADOS: O INSTRUMENTO DA ENTREVISTA SEMIESTRUTURADA
19
1.4.3 ANÁLISE DOS DADOS: CODIFICAÇÃO E SISTEMATIZAÇÃO
20
2 PERFIL DOS ENTREVISTADOS
23
2.1 EXPERIÊNCIAS UNIVERSITÁRIAS
24
2.1.1 PESQUISA E ENSINO
24
2.1.2 EXTENSÃO UNIVERSITÁRIA
24
2.1.3 MOVIMENTO ESTUDANTIL
25
2.2 EXPERIÊNCIAS PROFISSIONAIS
25
2.3 EXPERIÊNCIAS PESSOAIS, SOCIAIS E POLÍTICAS
25
2.3.1FAMÍLIA
25
2.3.2 GRUPO REPRESENTADO
26
2.3.3RELIGIÃO
26
2.3.4 CONTEXTO POLÍTICO, MOVIMENTOS SOCIAIS E COMUNITÁRIOS
26
3 PERFIL DAS ENTIDADES
29
3.1 TEMAS DE ATUAÇÃO
29
3.2ATIVIDADES
30
3.2.1 ATIVIDADE JURÍDICA
30
3.2.2 ATIVIDADE DE PESQUISA E PUBLICAÇÃO
31
3.2.3 ATIVIDADE COMUNITÁRIA
31
3.2.4 ATIVIDADE DE COMUNICAÇÃO
31
3.2.5 ATENDIMENTO PSICOSSOCIAL
32
3.3 ÂMBITOS DE ATUAÇÃO
32
3.4HISTÓRICO
32
3.5 ESTRUTURA INTERNA
33
3.6FINANCIAMENTO
34
4 ATUAÇÃO JUDICIAL
37
4.1 ATIVIDADES JURÍDICO-JUDICIAIS
37
4.1.1 ORIENTAÇÃO JURÍDICA
37
4.1.2 MEDIAÇÃO E CONCILIAÇÃO
38
4.1.3 ACOMPANHAMENTO PROCESSUAL
38
4.1.4 AÇÃO JUDICIAL INDIVIDUAL
38
4.1.5 AÇÃO JUDICIAL COLETIVA
39
4.2 SELEÇÃO DE CASOS
4.2.1 CRITÉRIOS DE SELEÇÃO DE CASOS
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4.2.3TEMÁTICA
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4.2.4 CASOS EXEMPLARES
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4.2.2DEMANDA
4.2.5 MOBILIZAÇÃO SOCIAL
41
4.3 MÉTODO DE ATUAÇÃO JUDICIAL
41
4.3.1 COMBINAÇÃO DA ESTRATÉGIA JUDICIAL COM OUTRAS ESTRATÉGIAS
41
4.3.2 ARTICULAÇÃO SOCIAL
41
4.3.3FORMAÇÃO
41
4.3.4PESQUISA
42
4.3.5 ADVOCACY42
4.3.6MÍDIA
42
4.3.7 LOBBY JUDICIAL
42
5 INTERAÇÃO COM O MINISTÉRIO PÚBLICO
43
5.1 FORMAS DE INTERAÇÃO
43
5.2 PERCEPÇÕES SOBRE O MINISTÉRIO PÚBLICO
46
5.3 DESENHO INSTITUCIONAL
47
6 INTERAÇÃO COM A DEFENSORIA PÚBLICA
49
6.1 FORMAS DE INTERAÇÃO
49
6.2 PERCEPÇÕES SOBRE A DEFENSORIA PÚBLICA
50
6.3 DESENHO INSTITUCIONAL
51
7 CONCLUSÕES
53
7.1 A FORMAÇÃO DE DEFENSORES DE DIREITOS
53
7.2 TIPOS DE ADVOCACIA DE INTERESSE PÚBLICO
54
7.3 MP E DP: O FATOR DESENHO INSTITUCIONAL
55
8 DESDOBRAMENTOS
59
8.1EIXO INDIVIDUAL: INCENTIVOS À FORMAÇÃO E MULTIPLICAÇÃO DE
DEFENSORES DE DIREITOS
59
8.2EIXO SOCIEDADE CIVIL: FORTALECIMENTO E AMPLIAÇÃO DA DEFESA DE
DIREITOS60
8.3 EIXO ESTADO: DESENHO INSTITUCIONAL PARA PROMOVER INTERAÇÃO
60
ANEXO Lista de entidades entrevistadas
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Referências bibliográficas
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1.INTRODUÇÃO
A presente pesquisa insere-se em um
campo de estudos que busca analisar a
relação entre a sociedade civil, o direito e
as instituições jurídicas. Tal literatura vem
apontando para a crescente centralidade
do Poder Judiciário enquanto espaço de
debate político para os atores da sociedade civil e para como os movimentos sociais
vêm atribuindo importância estratégica à
disputa em torno da criação e do sentido
dos direitos1.
A relação da sociedade civil com o
direito e o Poder Judiciário é frequentemente descrita como multifacetada. O
direito pode ser tanto um elemento de
manutenção da ordem vigente, criminalizando movimentos sociais ou bloqueando
as suas demandas, como um importante
instrumento no processo de mudanças
sociais buscadas pelos atores da sociedade civil. Dessa forma, as instituições jurídicas têm uma relação ambivalente com
os diversos setores da sociedade civil, ora
obstruindo a sua atuação, ora facilitando
-a. Isso pode ser observado, por exemplo,
quando o Poder Judiciário decreta a reintegração de posse de um terreno, prédio
ou terra, despejando o Movimento de Moradia ou o Movimento dos Trabalhadores
Sem Terra (MST) que antes os ocupava.
Ao contrário, quando o Supremo Tribunal
Federal autoriza a união estável entre pessoas do mesmo sexo, contribui para a realização de uma demanda dos movimentos
Lésbicas, Gays, Bissexuais, Travestis, Transexuais e Transgêneros (LGBT), que esti-
veram historicamente travados no âmbito
Legislativo.
Esta pesquisa pretende contribuir
com o debate sobre a relação entre sociedade civil e o direito a partir do estudo das
dinâmicas de interação entre os atores que
realizam mobilização jurídica no Brasil e
os agentes do Estado que desempenham
seus papéis institucionais em um mesmo
campo de prática: a advocacia de interesse público. As instituições estatais que, de
maneira mais evidente, compartilham este
espaço de mobilização jurídica ocupado
por certos atores da sociedade civil são o
Ministério Público (MP) e a Defensoria Pública (DP), nos distintos níveis federativos.
Tomando as entidades de defesa de direitos, o MP e a DP como agentes atuantes
em um mesmo nicho de prática, a pesquisa
busca identificar as dinâmicas de interação
instituídas entre a sociedade civil e os órgãos do Estado.
Levando-se em consideração a interação entre entidades da sociedade civil e
estas instituições jurídicas como enfoque
de investigação, esta pesquisa se desdobra
em dois objetivos principais. De um lado,
pretende aferir como a mobilização jurídica desempenhada por entidades da sociedade civil impacta a advocacia pública promovida pelo MP e pela DP. De outro, busca
identificar como a prática dos órgãos de
litígio do Estado influencia a atuação das
entidades de defesa de direitos, com especial atenção aos elementos de desenho
institucional que afetam a interação com a
sociedade civil.
Pode-se citar como exemplos dessa literatura os trabalhos de MCCANN (1994, 2006 e 2010); EPP (1998); HILSON (2002);
ANDERSEN (2004); VANHALA (2006 e 2011); WILSON E CORDERO (2006); CASE E GIVENS (2010); MACIEL (2011).
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Gráfico 1. Objeto da pesquisa: a interação entre sociedade civil
e Estado na advocacia de interesse público
como o desenho institucional dos órgãos de litígio do
Estado favorece ou não a mobilização social jurídica
SOCIEDADE CIVIL
ESTADO
Entidades de defesa de direitos
Órgãos de litígio:
Ministério Público e Defensoria Pública
como a mobilização jurídica da sociedade civil
repercute nos órgãos de litígio do Estado
Nas duas subseções seguintes, o marco teórico-conceitual que embasa a construção do objeto de pesquisa e informa o
recorte de investigação adotado é detalhado. Apresenta-se, em primeiro lugar (1.1),
a perspectiva desenvolvida para o estudo
da defesa de direitos na sociedade civil. A
partir dela, será possível visualizar a multiplicidade de experiências e conceitos existentes neste âmbito e justificar a delimitação do objeto de pesquisa. Para tanto, o
conceito de advocacia de interesse público
é apresentado como instrumento analítico
adequado à conceptualização da variedade de formas de mobilização jurídica. Em
segundo lugar (1.2), descreve-se o papel de
instituições estatais na advocacia de interesse público, em especial do MP e da DP,
como particularidade do contexto brasileiro. Tomadas em conjunto, essas duas premissas possibilitam a visualização de um
nicho de atuação compartilhado por uma
variedade de entidades de defesa de direitos, pelo MP e pela DP, cujas dinâmicas de
interação constituem (1.3) o objeto central
de estudo da pesquisa.
Mais adiante (1.4), são apresentadas
as estratégias metodológicas formuladas
para o desenvolvimento da pesquisa: a
construção da amostra que serviu de base
à investigação empírica, a definição do instrumento de coleta de dados e, finalmente,
os procedimentos de sistematização e análise das informações obtidas.
1.1 MOBILIZAÇÃO JURÍDICA E
SOCIEDADE CIVIL: PLURALIDADE DE
EXPERIÊNCIAS E CONCEITOS
A mobilização jurídica pela sociedade civil abarca experiências e formas de
organização bastante diversas. Os usos do
direito por parte de entidades não governamentais e movimentos sociais englobam
desde atividades de extensão universitária
das faculdades de direito, advogados populares, promotoras legais, advocacia pro
bono, até organizações não governamentais (ONGs) de litígio estratégico. A cada
tipo de experiência correspondem diferentes matizes de influência teórica, estratégias de prática e concepções políticas. Há
distintas trajetórias e, consequentemente,
formas de mobilização do direito por parte da sociedade civil. Neste cenário, o conceito de “advocacia popular” inicialmente
proposto como tema do edital que deu ensejo à pesquisa permitiria a visualização de
apenas uma parcela – ainda que relevante
– do fenômeno da mobilização jurídica pela
sociedade civil. Neste trabalho, portanto, o
conceito de “advocacia popular” é tomado
como parte de uma gama mais ampla de
experiências de mobilização jurídica, e não
como definidor da totalidade de manifes-
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variedade de formas de defesa de direitos
pela sociedade civil. A “advocacia de interesse público” está historicamente relacionada ao acesso à justiça por pessoas marginalizadas política ou economicamente e,
com o tempo, passou a abranger outras
atividades4. O formato tradicional das entidades de interesse público são escritórios
de advocacia que prestam assistência judiciária gratuita. Não há, nesses escritórios,
seleção de casos paradigmáticos ou mesmo uma seleção temática, mas sim atendimento à demanda nos limites orçamentários da entidade. Aproximam-se, dessa
forma, do trabalho da advocacia tradicional client-oriented 5 (forma de advocacia
pautada pela solução do caso concreto e
obtenção de justiça individual), ainda que
o objetivo não se restrinja à satisfação do
interesse do indivíduo e busque a transformação social trazida pelo acesso ao direito
por parte de grupos marginalizados.
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tações da defesa de direitos pela sociedade civil. Uma advocacia tão variada requer,
dessa forma, certo grau de sistematização
funcional e conceitual para que se possa
compreender melhor o objeto desta pesquisa.
A dificuldade em conceituar a mobilização jurídica, em seus diversos tipos, não
é observável exclusivamente no Brasil, e
está relacionada ao fato de as formas assumidas pela sociedade civil na defesa de
direitos serem “influenciadas diretamente
pelo regime político, pelo sistema jurídico, pela tradição jurídica, pela relação com
a ordem profissional e com o projeto de
transformação social” presentes em cada
país2. Apesar da variedade de experiências
e formas de organização da sociedade civil
na mobilização do direito, há elementos em
comum que permitem que sejam consideradas como parte de um mesmo fenômeno. As experiências de “advocacia de interesse público”, com frequência, convergem
com respeito ao público-alvo (população
de baixa renda, grupos sociais minoritários ou discriminados, e interesses difusos,
por exemplo), à agenda temática (defesa
de determinados direitos), ao objetivo final
(promover transformação social) e ao método de trabalho (client ou issue-oriented,
de litígio estratégico3 etc.).
Frente a essas semelhanças, o conceito de “advocacia de interesse público”
e a distinção entre as formas de advocacia client e issue-oriented revelam-se úteis.
Estes dois conceitos permitem superar a
particularidade das experiências de mobilização jurídica e, dessa forma, abarcar a
Outra frente desse tipo de mobilização jurídica é a chamada advocacia issue
ou policy-oriented 6, uma advocacia temática, voltada a mudanças sociais em determinadas áreas: discriminação racial, meio
ambiente, mulheres, entre outras. Com
esse fim, as entidades policy-oriented costumam ter um trabalho preliminar de escolha do caso paradigmático, conforme o
seu potencial impacto social no tema ou na
política tidos como prioritários na agenda
temática. Diante da escassez de recursos,
grupos organizados fazem um raciocínio
de custo-benefício para a seleção dos casos paradigmáticos, que gerem o máximo
de impacto dentro dos objetivos traçados
SARAT e SCHEINGOLD (1998), JUNQUEIRA (2002, p. 194).
Algumas entidades de advocacia em direitos humanos apostam no litígio estratégico como uma via hábil para provocar
transformações sociais. “Litígio estratégico”, “litígio de impacto”, “litígio paradigmático” ou “litígio de caso-teste” são expressões correlatas que surgiram de uma prática diferenciada de litígio não necessariamente relacionada ao histórico da advocacia em direitos humanos. O litígio estratégico busca, por meio do uso do Judiciário e de casos paradigmáticos, alcançar mudanças sociais. Os casos são escolhidos como ferramentas para transformação da jurisprudência dos tribunais e formação de
precedentes, para provocar mudanças legislativas ou de políticas públicas. Trata-se de um método ou uma técnica que pode
ser utilizada para diferentes fins/temas (CARDOSO, 2012, p. 41; IHRLG, 2001, p. 82; ERRC, INTERIGHTS, MPG, 2004, p. 37-38).
4
REKOSH, BUCHKO, TERZIEVA, 2001, p. 1.
5
ERRC, INTERIGHTS, MPG, 2004, p. 40-41.
6
ERRC, INTERIGHTS, MPG, 2004, p. 41.
2
3
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13
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mencionados. As chamadas “promotoras
legais populares”, iniciativas em que líderes comunitárias são capacitadas para reconhecer violações de direitos que podem
ser depois encaminhadas ao Poder Judiciário por ONGs ou por órgãos de litígio do
Estado. Extensões universitárias em direito
que priorizam como trabalho de advocacia
a assessoria jurídica comunitária e tem por
objetivo fomentar uma pedagogia de direitos, sem necessariamente prestar assistência judiciária ou desenvolver assessoria jurídica em questões coletivas, comunitárias
e a movimentos sociais. As experiências
de advocacia popular propriamente dita,
em que advogados próximos a movimentos sociais se dedicam às causas judiciais
desses grupos. ONGs de direitos humanos
ou especializadas em certas temáticas que
promovem uma advocacia estratégica em
âmbito nacional e internacional, ou que
prestam atendimento direto a indivíduos,
grupos ou mesmo a outras ONGs.
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pela entidade e beneficiem uma coletividade ampla7.
Ambas as frentes de advocacia são
reconhecidas como parte do movimento
de “direito de interesse público”8, embora
tenha sido a partir da segunda que se desenvolveu a prática de litígio estratégico9.
Neste tipo de mobilização jurídica, geralmente, o litígio é apenas uma das ferramentas utilizadas pelos centros de “direito
de interesse público”. Há múltiplas possibilidades de ação relacionadas à mobilização
jurídica na sociedade civil, tais como: campanhas de mobilização e educacionais em
torno de direitos humanos, lobby legislativo, pesquisas e documentação em direitos
humanos, solução alternativa de disputas10,
agenda de reforma institucional, entre outros.
Em contraste, as entidades client
-oriented não costumam ter este trabalho,
pois atendem a um determinado público,
conforme a demanda ou os limites orçamentários da entidade. Entidades de advocacia client-oriented, no entanto, também
podem exercer litígio estratégico, mas geralmente de maneira ad hoc, quando são
levadas pelo caso a planejar estratégias de
impacto social11. Em ambas as formas, no
entanto, a mobilização do direito visa a um
objetivo de transformação social e atende
a públicos marginalizados, discriminados
e/ou vulneráveis.
A partir desse marco conceitual, é
possível visualizar uma série de experiências de mobilização jurídica pela sociedade
civil no Brasil nas quais é possível identificar, em maior ou menor grau, os elementos
apontados como definidores da advocacia
de interesse público. Diversos exemplos
dessa variedade de experiências podem ser
A noção de advocacia de interesse
público permite, ainda, a consideração simultânea de outro tipo de atores que, particularmente no contexto brasileiro, é essencial para o estudo da defesa de direitos
pela sociedade civil e de uma advocacia temática: o Ministério Público e a Defensoria
Pública.
1.2 ADVOCACIA DE INTERESSE PÚBLICO
NO ESTADO: MINISTÉRIO PÚBLICO E
DEFENSORIA PÚBLICA
Diferentemente de outros países,
onde a advocacia de interesse público é
exercida primordialmente por atores da
sociedade civil, no Brasil, órgãos de litígio
do Estado, como o Ministério Público (estaduais e federal) e as Defensorias Públicas
(estaduais e federal) ocupam, em parte, o
WEISSBRODT, 1984, p. 31.
JOHNSON, 1991, p. 171.
9
ERRC, INTERIGHTS, MPG, 2004, p. 35; IHRLG, 2001, p. 82.
10
IHRLG, 2001, p. 2.
11
ERRC, INTERIGHTS, MPG, 2004, p. 40-41.
7
8
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A identificação de que o campo da
advocacia de interesse público é compartilhado entre atores da sociedade civil e
do Estado revela, dessa forma, uma arena
de interação. Situa-se, assim, o objeto da
pesquisa: identificar quais as dinâmicas de
interação instituídas entre Estado e sociedade civil neste espaço. As questões enfrentadas pela pesquisa podem, dessa forma, ser apresentadas: havendo posições,
em boa medida, sobrepostas na advocacia
de interesse público, como a mobilização
jurídica da sociedade civil interage com
o trabalho de litígio dos órgãos estatais?
Os órgãos estatais conflitam ou cooperam com as entidades da sociedade civil?
Como repercute o trabalho desses órgãos
das entidades da sociedade civil de advocacia de interesse público e vice-versa?
Que elementos institucionais dos órgãos
oficiais dificultam ou facilitam a relação
com as entidades da sociedade civil? Em
um plano propositivo, que transformações
institucionais podem ser adotadas para
otimizar essa interação?
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espaço da mobilização jurídica e de uma
atuação judicial temática. Esses órgãos
de litígio do Estado são dotados de uma
grande capacidade institucional de defesa de direitos, sem comparação em outros
países. Possuem profissionais qualificados,
bem remunerados, com relativa independência de atuação, abrangente capacidade de atuação (local, estadual e nacional).
Adicionalmente, as áreas de competência
dessas instituições jurídicas se sobrepõem,
em grande medida, ao nicho de atuação
de entidades de defesa de direito da sociedade civil. Isso porque a sua atuação se
assemelha aos elementos anteriormente
mencionados como definidores da advocacia de interesse público, sobretudo o público-alvo (grupos sociais marginalizados,
minoritários ou discriminados e interesses
difusos, por exemplo) e a agenda temática
(defesa de determinados direitos). Também
os métodos de atuação da sociedade civil
podem ser encontrados no Ministério Público e na Defensoria Pública. As Defensorias Públicas, por exemplo, por estarem em
contato com um grande volume de demandas individuais, podem funcionar como um
termômetro das necessidades de medidas
coletivas. Pela abrangência de sua atuação,
podem pensar em estratégias de longo
prazo de caráter de reforma institucional,
seja a partir de seu trabalho de litígio individual ou coletivo, seja por estratégias de
negociação com órgãos públicos e privados, prévias ao litígio. O Ministério Público
também possui uma série de instrumentos
que possibilitam atacar problemas de reforma institucional, graças ao tratamento
da dimensão coletiva dos conflitos, como
nas ações civis públicas, ou nas negociações prévias ao litígio com órgãos públicos
e privados, os Termos de Ajustamento de
Conduta (TACs). Além disso, pode também
realizar propostas de lei.
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1.3 DELIMITAÇÃO DO OBJETO DE
PESQUISA
Em razão da amplitude do campo da
advocacia de interesse público e dos diversos enfoques possíveis, o estudo da interação entre as entidades de defesa de direitos
e os órgãos de litígio do Estado (MP e DP)
exige delimitação. Logo de início, o recorte da pesquisa foi feito sobre a perspectiva
das entidades de defesa de direitos acerca
dessa interação com MP e DP. Privilegiamos o estudo desses atores da sociedade
civil não apenas por conta dos contornos
apresentados pelo edital desta pesquisa
ou em razão das limitações temporal e orçamentária da pesquisa, mas também por
carecermos de informações sistematizadas acerca deste universo de entidades de
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a assessoria jurídica comunitária, sem necessariamente prestar assistência judiciária
a essas comunidades. Isso não por se entender que este trabalho não seja de “interesse público” ou não se caracterize como
“advocacia popular”, mas por tentar destacar nesta pesquisa a interação dessas entidades de defesa de direitos com o Poder
Judiciário e os demais órgãos de litígio do
Estado. Ou seja, a pesquisa procura destacar justamente as entidades de “advocacia
de interesse público” que usam o direito no
espaço institucional do Judiciário, seja diretamente, seja por intermédio dos órgãos
de litígio do Estado. Igualmente, são excluídos os escritórios das faculdades de direito
e outras entidades que trabalham apenas
com a lógica do litígio de cada caso, realizando o atendimento individual de público sem condições de pagar um advogado,
que não fazem qualquer seleção ou agrupamento temático de casos, nem possuem
agenda de litígio de direitos de longo prazo.
Por mais que essa prática atenda à finalidade social de acesso à justiça individual, não
necessariamente forma um corpus de litígios individuais orientado para a transformação para além do caso concreto, como,
por exemplo, de uma determinada política
pública ou de uma determinada interpretação dogmática do direito. Além disso, estes
seriam atores que se relacionam de modo
eventual com o sistema de justiça14. Não
necessariamente sua atuação reiterada em
casos individuais geraria um acúmulo de
experiência sobre como se dá a interação
com os órgãos de litígio do Estado.
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defesa de direitos no Brasil12 – quem são,
com que temas trabalham, quais atividades realizam – e, em especial, sobre sua
relação com MP e DP – tanto mais levando em consideração as alterações institucionais que estes órgãos estatais sofreram
recentemente. Este recorte implica ganhos
de profundidade, uma vez que possibilita a
coleta de um grande número de narrativas,
representativa nacionalmente, de um dos
polos – na estratégia adotada pela pesquisa, a sociedade civil. Seria importante, em
outro estudo de âmbito nacional, observar
essa interação também sob a perspectiva
de defensores, promotores e procuradores.
As conclusões apresentadas aqui devem,
portanto, levar em conta a delimitação de
objeto adotada pela pesquisa.
Outros dois recortes foram adotados
para a circunscrição do objeto de pesquisa. Primeiro, com respeito aos tipos
de experiências de mobilização jurídica
da sociedade civil que serão estudados.
O foco da pesquisa é sobre as interações
protagonizadas por distintos tipos de entidades de defesa de direitos que atendam
aos seguintes critérios, alternativamente:
que possuam advogado(s) em sua estrutura; e/ou que tenham atividade judicial;
e/ou que tenham relação com o MP; e/
ou com a DP; e/ou que estejam voltadas a
discutir e alterar o funcionamento dessas
instituições estatais de litígio. Com este recorte, buscamos selecionar entidades da
sociedade civil que são atores habituais do
sistema de justiça13 e que, portanto, estariam expostos à interação com o Poder Judiciário e os órgãos de litígio do Estado e
teriam potencialmente um maior acúmulo
de experiências sobre essas formas de interação. São excluídas, por exemplo, algumas experiências de extensão universitária
que priorizam como trabalho de advocacia
Segundo, com respeito aos perfis
das entidades da sociedade civil estudadas, excluímos entidades representativas
de classes profissionais como, por exemplo, sindicatos de trabalhadores ou Ordem
dos Advogados do Brasil. Embora essas
Destacamos neste esforço o trabalho de Terra de Direitos e Dignitatis Assessoria Técnica Popular, 2013.
GALANTER, 1974.
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GALANTER, 1974.
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mobilização jurídica, foi preciso construir
Afora os recortes mencionados, a
pesquisa não adotou delimitação geográfica, abarcando entidades de defesa de direitos de todo o País. Pretendeu-se, dessa
forma, elaborar um diagnóstico de âmbito
nacional sobre as formas de interação da
mobilização jurídica da sociedade civil com
os órgãos de litígio do Estado no Brasil. A
abrangência nacional do estudo possibilitou a identificação de variações nacionais
na relação entre sociedade civil e Estado
no nicho da advocacia de interesse público,
o que, por sua vez, contribui para a elaboração de respostas substantivas às perguntas que guiam a pesquisa.
crever as formas preponderantes de inte-
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entidades por vezes possam representar
interesses difusos ou coletivos, de grupos
marginalizados ou discriminados, também
possuem uma clara agenda temática que
envolve os interesses de suas categorias
profissionais em suas atuações jurídico-judiciais.
Na próxima seção, são descritas as
estratégias metodológicas adotadas para
o estudo do objeto até aqui descrito. Serão
apresentados os critérios para a construção da amostra da pesquisa, o instrumento
de coleta de dados desenvolvido e a forma
de análise das informações obtidas.
1.4 METODOLOGIA
O objetivo geral de avaliar como as
entidades de defesa de direitos da sociedade civil interagem com o Ministério Público e a Defensoria Pública se desdobra
em dois objetivos específicos. Primeiro,
identificar quem são as entidades da sociedade civil que mobilizam o direito, conforme a delimitação estabelecida, para, então,
avaliar como se relacionam com os órgãos
de litígio do Estado. Esses objetivos se traduzem, por sua vez, em duas tarefas metodológicas. De um lado, frente à já mencionada multiplicidade de experiências de
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uma amostra representativa da variedade
de formas de advocacia de interesse público na sociedade civil e descrever os distintos perfis das entidades que se inserem na
delimitação da pesquisa. De outro, a partir
dessa amostra, buscou-se identificar e desração dessas entidades com os órgãos de
litígio do Estado. Em termos gerais, a pesquisa adotou a seguinte estrutura metodológica: foram realizadas entrevistas semiestruturadas com uma amostra nacional de
entidades de defesa de direitos para que, a
partir das narrativas fornecidas pelos atores que promovem a mobilização jurídica,
fossem identificadas experiências de interação com e percepções da sociedade civil
sobre o Ministério Público e a Defensoria
Pública.
Nesta seção, são apresentadas as es-
tratégias metodológicas adotadas para
realizar as tarefas que decorrem dos objetivos da pesquisa. Na próxima subseção,
é descrito (1.4.1) o processo de construção
da amostra de entidades da sociedade civil estudada pela pesquisa. Nas subseções
que se seguem, são detalhados (1.4.2) o
instrumento elaborado para a coleta de dados e (1.4.3) os procedimentos de análise
das informações obtidas.
1.4.1 AMOSTRA DA PESQUISA
A construção da amostra analisada
pela pesquisa enfrentou a dificuldade decorrente da multiplicidade de experiências
de entidades que trabalham com a defesa
de direitos e da concomitante ausência de
referenciais ou bancos de dados que, ao
mesmo tempo, atentem para essa variedade e atendam aos critérios de delimitação
do objeto da pesquisa. Para contornar este
obstáculo, adotou-se como estratégia de
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forma, a amostra do estudo foi composta
de 103 entidades (listadas no Anexo I). A
amostra analisada na pesquisa integra entidades atuantes em diversas temáticas,
conforme será detalhado na seção 3 – Perfil das entidades.
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identificação de entidades de defesa de
direitos a consulta a distintos mapeamentos parciais realizados por outras pesquisas. Em razão do seu foco em experiências
específicas de advocacia de interesse público, estes mapeamentos permitem, se tomados em conjunto, a construção de uma
listagem de entidades de perfis bastante
variados.
Importa destacar que a pesquisa não
teve pretensões censitárias, ou seja, não se
pretende oferecer um mapeamento completo de todas as experiências de advocacia de interesse público existentes no Brasil
ou mesmo uma amostra que permita generalizações sobre a mobilização jurídica no
país. Buscou-se, com a amostra construída
com base em fontes secundárias, garantir
representatividade mínima à variedade de
experiências de advocacia de interesse público em pelo menos três dimensões: a) regional, com entidades de todas as regiões
do país e do maior número de estados possível; b) temática, incluindo experiências em
diversos campos de atuação; e c) de perfil,
inserindo na amostra entidades de diferentes tipos (advocacia popular, extensões universitárias, advocacia pro bono, ONGs etc.),
com distintos graus de profissionalização e
organicidade, que adotam formas variadas
de estratégias jurídicas e que desempenham diferentes atividades e em diversos
âmbitos (local, regional, nacional e internacional).
A partir dessas fontes e excluindo-se
eventuais repetições, foram identificadas
136 entidades de defesa de direitos em
todo o País. Dentre estas, 16 foram excluídas por não se enquadrarem nos critérios de delimitação do objeto da pesquisa
(conforme item 1.3). No caso de outras 17
entidades, não foi obtida resposta ao convite para participação da pesquisa. Dessa
As cinco regiões do país estão representadas na amostra.
Ainda quanto à distribuição geográfica, as entidades têm origem em quase 30
cidades localizadas em 23 estados da federação.
A região Sudeste congrega mais da
metade das entidades. Aproximadamente
dois quintos da amostra são de organizações com sede no estado de São Paulo.
Essa concentração está relacionada, em
certa medida, aos perfis das entidades mapeadas por parte das fontes de dados utilizadas para a construção da amostra. Há
mapeamentos que congregam entidades
com atuação delimitada em termos institucionais (por exemplo, entidades que
atuaram no Supremo Tribunal Federal) e
que fazem parte de articulações nacionais
de ONGs (como, por exemplo, as entidades afiliadas à ABONG). Delimitações com
essas características tendem a selecionar
entidades bastante especializadas e com
boa capacidade de articulação nacional, o
que exige certo grau de profissionalização
e financiamento. Assim, por razões socioeconômicas, entidades localizadas na região
Sudeste tendem a atender a esses critérios.
Outra possível explicação à relativa
concentração regional da amostra é o caráter nacional ou mesmo internacional de muitas das entidades com sede, em especial, no
estado de São Paulo e no Distrito Federal. A
título de exemplo, sete entidades localizadas
em São Paulo e uma em Brasília atuam nacionalmente e/ou contam com integrantes
São elas: Artigo 19, Intervozes – Coletivo Brasil de Comunicação Social, Conectas Direitos Humanos, Instituto Pro Bono,
Rede Nacional de Advogados e Advogadas Populares, Movimento de Atingidos por Barragens e o Conselho Indigenista
Missionário.
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quisa – identificar quem são as entidades
da sociedade civil que mobilizam o direito
e como se relacionam com os órgãos de litígio do Estado –, os dados buscados têm natureza qualitativa. Dessa forma, e em razão
de o recorte adotado pelo estudo (foco nas
entidades da sociedade civil) e o objeto de
investigação serem ainda pouco explorados empiricamente, optou-se pela realização de entrevistas semiestruturadas22 com
as entidades de advocacia de interesse
público selecionadas na amostra. Por não
serem questionários fechados, as entrevistas permitem a obtenção de narrativas,
avaliações e exemplos sobre os tópicos demandados do entrevistado – precisamente
o tipo de dado que interessa a uma pesquisa focada na compreensão de fenômenos
de relação entre atores. Ao mesmo tempo,
por oferecerem um balizamento mínimo,
as entrevistas semiestruturadas permitem
a sistematização e a comparação de informações fornecidas por diferentes fontes.
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em diversos estados da federação19. Outras
três entidades sediadas em São Paulo são
representações nacionais de organizações
de caráter internacional20, e uma em Brasília
opera como uma rede de entidades distribuídas por todas as regiões do país21.
A concentração regional da amostra
pode ser um indício, ainda, de como estão
distribuídas as entidades de defesa de direitos no país. Esta hipótese, no entanto, só
pode ser confirmada por um estudo dedicado especificamente à tarefa de mapear
as experiências da advocacia de interesse público no país. Ainda que uma relativa concentração da amostra constitua um
problema para estudos que tenham como
objetivo central construir um mapa da defesa de direitos no país, ela não compromete os propósitos desta pesquisa. Conforme
já referido, não se pretende, com a amostra construída, realizar um mapeamento
censitário das experiências de advocacia
de interesse público no Brasil, ou elaborar
generalizações estatísticas sobre o campo.
Objetivou-se, ao contrário, compor uma
amostra com relativa representatividade
regional para identificar tendências na interação com o Ministério Público e a Defensoria Pública. Levando-se em conta que todas as regiões do país foram contempladas
pela amostra e que foi coberto um amplo
espectro de estados e cidades, a amostra
se revela útil aos propósitos da pesquisa.
1.4.2 COLETA DE DADOS: O
INSTRUMENTO DA ENTREVISTA
SEMIESTRUTURADA
Frente aos dois objetivos específicos
que decorrem do propósito geral da pes-
As entrevistas foram guiadas por um
roteiro formulado previamente que incluía
questões sobre (i) o perfil do respondente;
(ii) o perfil da entidade; e (iii) a sua relação
com o MP e a DP. O roteiro tinha por objetivo operacionalizar, em perguntas empíricas, as questões gerais enfrentadas pelo
estudo: quem são as entidades de defesa
de direitos e como interagem com o MP e
a DP? No item (i), foram buscadas informações sobre a trajetória pessoal, acadêmica
e profissional do respondente, suas motivações para atuar na defesa de direitos e
o papel que ele desempenha na entidade.
No item (ii), foram coletados dados sobre
os temas, formas e âmbitos de atuação da
Comitê Latino-Americano e do Caribe para a Defesa dos Direitos da Mulher – CLADEM/Brasil, Instituto Latinoamericano
de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y el Tratamiento del Delincuente – ILANUD e Ação dos Cristãos para
a Abolição da Tortura – ACAT – Brasil. A Artigo 19 também se enquadra neste perfil.
21
É o caso da Associação Nacional dos Centros de Defesa da Criança e do Adolescente – ANCED.
22
“É uma característica dessas entrevistas [semiestruturadas] que questões mais ou menos abertas sejam levadas à situação de entrevista na forma de um guia da entrevista. Espera-se que essas questões sejam livremente respondidas pelo
entrevistado. O ponto de partida do método é a suposição de que os inputs que caracterizam entrevistas ou questionários
padronizados, e que restringem o momento, a sequência ou o modo de lidar com os tópicos, obscurecem, ao invés de
esclarecer, o ponto de vista do sujeito.” (FLICK, 2002, p. 106).
20
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também foram entrevistados (em geral,
Foram realizadas 110 entrevistas, envolvendo 130 integrantes das 103 entidades que compõem a amostra (conforme
Anexo I). Em alguns casos, foi realizada
mais de uma entrevista por entidade e,
em determinadas entrevistas, houve mais
de um respondente em uma mesma entrevista. As entrevistas foram realizadas pessoalmente, por telefone e, em sua maioria,
por videoconferência23.
às transcrições (“codificação”) era reunir,
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entidade, sua estrutura e organização internas, meios de financiamento, os tipos de
casos em que a entidade atua judicialmente, como esses casos chegam à entidade, e
as estratégias de atuação jurídica da entidade. No item (iii), buscou-se coletar informações e experiências do entrevistado e
da entidade sobre as formas e a qualidade
da interação com o MP e a DP.
Buscou-se, sempre que viável, entrevistar os advogados atuantes nas organizações que integram a amostra. Quando não
foi possível, ou em casos em que informações sobre a entidade não foram fornecidas
de maneira satisfatória pelos advogados da
entidade, integrantes com outras funções
coordenadores).
1.4.3 ANÁLISE DOS DADOS:
CODIFICAÇÃO E SISTEMATIZAÇÃO
Foram elaborados “códigos” para
categorizar as diferentes informações disponibilizadas nas transcrições das entrevistas. O objetivo da aplicação de códigos
sob uma mesma categoria de análise, informações identificadas no conjunto das
entrevistas. Os códigos tomaram por base
a estrutura do roteiro de entrevista e incluíram outros elementos que emergiram
do trabalho de campo. Cada grupo de códigos, conforme Tabela 1 abaixo, serviu a
um objetivo específico: em (1), reunir elementos sobre o perfil dos respondentes
da entrevista; em (2) e (3), identificar as
características das entidades entrevistadas e o perfil da sua atuação judicial; e
em (4), mapear experiências, percepções
e formas de interação da entidade com o
MP e a DP.
Tabela 1. Livro de códigos
Grupo de códigos
23
20
Objetivo
Exemplos de códigos
(1) Respondente
Identificar informações sobre a
trajetória pessoal do entrevistado, sobre
o que ele faz na entidade e o que o
motiva a atuar na mobilização jurídica.
Respondente:
Respondente:
Respondente:
Respondente:
Movimento Estudantil
Extensão Universitária
Movimento Social
Estágio
(2) Entidade
Compor o perfil da entidade
entrevistada: histórico, estrutura,
financiamento, atividades e temas de
atuação etc.
Entidade:
Entidade:
Entidade:
Entidade:
Entidade:
(3) Atuação judicial
Compor o perfil da atuação judicial/
jurídica da entidade: tipo de estratégia
jurídica, forma de seleção de casos,
instrumentos adotados e instâncias de
atuação etc.
Atuação judicial: Instâncias: Tribunais
Superiores
Atuação judicial: Seleção de casos: Casos
emblemáticos
Atuação judicial: Instrumentos jurídicos:
Ação Civil Pública
(4) Defensoria Pública e
Ministério Público
Identificar exemplos de interação da
entidade com o MP ou a DP e coletar
informações sobre como o entrevistado
avalia os papeis do MP/DP, a relação
desses órgãos com a entidade, e
questões de desenho institucional do
MP/DP.
DP: Formas de interação: Encaminhamento
de casos
MP: Formas de interação: Representação
DP: Desenho institucional: Núcleo temático
Histórico: Fundada antes de 1988
Estrutura: Número de profissionais
Financiamento: Internacional
Atividades: Educação popular
Temas: Meio Ambiente
Utilizou-se o software Skype na maioria das entrevistas realizadas remotamente.
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Pública e o Ministério Público. Finalmente,
na seção 4, são apresentadas, de forma sistemática, as experiências de interação das
entidades entrevistadas com os órgãos de
litígio do Estado. Dessa forma, os elementos de perfil das entidades serão cruzados
com os tipos de interação detectados a fim
de discutir o objeto central da pesquisa:
como a mobilização jurídica da sociedade
civil repercute nos órgãos de litígio do Estado e, paralelamente, como o desenho institucional dos órgãos de litígio do Estado favorece ou não a mobilização social jurídica?
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A aplicação dos códigos às transcrições das entrevistas foi realizada por meio
do software de análise de dados Atlas.ti.
Com base no procedimento de codificação das transcrições descrito acima, o
material coletado por meio das entrevistas
foi sistematizado em quatro grandes blocos de informação. As seções que seguem
apresentam a informação organizada pelos grupos de códigos aplicados e desenvolvem a análise deste material. Na seção
2, são descritos os perfis dos respondentes
das entrevistas realizadas. Neste âmbito,
são analisados os elementos acadêmicos,
políticos e profissionais identificáveis nas
trajetórias de indivíduos que decidem atuar
na mobilização do direito. Avaliam-se, ainda, as suas motivações para atuar na defesa
de direitos pela sociedade civil vis-à-vis as
carreiras de advocacia de interesse público
nas instituições estatais. Nas seções 3 e 4,
as características, as formas de organização e estratégias, áreas e os temas de atuação das entidades que compõem a amostra são detalhados e discutidos. Primeiro,
por meio da apresentação dos dados sobre
o histórico, estrutura, financiamento e atividades das entidades, pretende-se discutir
a multiplicidade de experiências de mobilização jurídica detectada pela pesquisa.
Na sequência, é traçado o perfil da atuação
propriamente jurídica das entidades estudadas. Juntas, as seções 2, 3 e 4 respondem à questão de “quem são as entidades
de defesa de direitos” e, assim, lançam as
bases para a discussão das potenciais interações entre a sociedade civil, a Defensoria
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As citações aos trechos das entrevistas realizadas não são identificadas ao longo do relatório, e quaisquer informações
que possibilitem a identificação do entrevistado ou da entidade foram eliminadas.
Optou-se por esta forma de tratamento
dos dados em razão de pedidos de confidencialidade direcionados a determinados
trechos de algumas entrevistas, em especial questões sensíveis, como financiamento e percepções sobre entidades governamentais. Como o universo de entidades e
respondentes é identificado nas listagens
anexas ao relatório, se apenas algumas
identidades fossem protegidas, por exclusão, seria possível identificar o restante da
amostra. Igualmente, a lista de indivíduos
entrevistados não é disponibilizada nos
anexos do relatório, tendo em vista que
alguns respondentes solicitaram anonimato. Da mesma forma, optou-se por conferir
anonimato a todos os respondentes, a fim
de evitar qualquer possibilidade de identificação por exclusão.
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