VI ENCONTRO DE ECONOMIA CATARINENSE
Área Temática: 6. Economia da ciência, tecnologia e inovação
ETANOL E BIODIESEL: INOVAÇÃO E POLÍTICAS PÚBLICAS
Alessandra da Silva Barbosa – Programa de Pós-Graduação em Economia (PPGE) da
Universidade do Vale do Rio dos Sinos (UNISINOS) – [email protected]
Resumo: O presente artigo faz uma análise do desenvolvimento científico e tecnológico no Brasil e os desafios
da inovação nas políticas públicas do etanol e do biodiesel. O governo brasileiro está incentivando a criação de
novos programas, como ocorreu com o Programa Nacional do Álcool (Proálcool), em 1975, o qual foi bem
sucedido em relação à substituição dos derivados de petróleo, sendo desenvolvido para reduzir a dependência
externa de divisas devido aos choques do petróleo. Já o biodiesel passou a fazer parte da matriz energética do
Brasil a partir de 2004. No ano de 2003, sob o visto do Ministério das Minas e Energia, começaram os estudos
que vieram a estabelecer a política brasileira de bioenergia, sendo representada pelos estímulos a produção de
etanol e pelo Programa de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB). Foi criado também o “Selo Combustível
Social”, que tem como objetivo garantir a inclusão social dos agricultores familiares. O objetivo deste estudo é
analisar a inovação, a tecnologia e as políticas públicas para o etanol e o biodiesel no Brasil, as mudanças que
ocorreram no setor energético brasileiro, mais especificamente, a inovação nas políticas públicas dos
biocombustíveis etanol e biodiesel. O referencial teórico é baseado em economia industrial, inovação e
tecnologia. Para a análise foi utilizado o método exploratório descritivo. De maneira conclusiva em relação ao
etanol, são necessárias mais inovações tecnológicas e capital, já para o biodiesel, o PNPB exige ajustes,
comprometimento e aprendizagem por parte dos agentes envolvidos. Em termos de inovação o Brasil ainda está
perdendo espaço para outros países que estão mais avançados em termos tecnológicos.
Palavras-chave: Etanol. Biodiesel. Inovação.
1 INTRODUÇÃO
O uso de energias renováveis para garantir a sustentabilidade do planeta é uma forma de
reduzir as desigualdades socias visto que estes programas são capazes de gerar emprego e
renda para os países. Estes fatores, segundo FAO (2008 apud MARTINS, 2010, p. 1),
“pautam as discussões sobre a produção e o uso de etanol e de biodiesel em vários países
incentivados por meio de políticas públicas atreladas a ciência e tecnologia, agricultura,
inclusão social, economia, energia, entre outros”.
O Programa Nacional do Álcool (Proálcool) teve início em 14 de novembro de 1975,
por meio do Decreto n° 76.593, e tinha como finalidade incentivar a produção do álcool para
atender o mercado interno e externo. O Decreto previa que a produção deste combustível,
originário da cana-de-açúcar, da mandioca e de outras culturas, deveria ser estimulada por
meio do aumento da oferta de insumos, com destaque para o uso de tecnologias que visassem
expandir a produção agrícola. A criação do Proálcool teve uma importância siginificativa para
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o desenvolvimento do Brasil, que além dos resultados positivos, transformou o país em um
modelo para o mundo na geração de combustíveis alternativos e limpos (SILVA e
FISCHETTI, 2008).
Em 1979 aconteceu o segundo choque do petróleo, que elevou o preço do barril desta
commodity e que representava 46% das importações do país em 1980. Com previsão de
aumentos de preços, o governo federal decidiu criar medidas para incentivar o Proálcool. Nos
anos de 1986-1987, a produção alcooleira chegou a 12,3 bilhões de litros, ultrapassando a
meta do governo, que era de 10,7 bilhões de litros/ano para o final do período. Houve
aumento do número de carros a álcool produzidos no Brasil, passando de 0,46%, em 1979,
para 26,8%, em 1980, e atingiu uma alta de 76,1% em 1986 (SILVA e FISCHETTI, 2008).
Trinta anos depois da criação do Proálcool, o Brasil se depara com novos avanços que
visam apresentar combustíveis alternativos para o petróleo, com o objetivo de reduzir as
emissões de gases poluentes e de CO2 na atmosfera. Os mais relevantes são o etanol e o
biodiesel. No ano de 2003, sob o visto do Ministério das Minas e Energia, começaram os
trabalhos que vieram a estabelecer a política brasileira de bioenergia, sendo representada
pelos estímulos a produção de etanol e pelo Programa de Produção e Uso do Biodiesel
(PNPB).
O etanol (nome técnico do álcool etílico combustível) derivado da cana-de-açúcar, do
milho e de outros cereais é uma das principais formas de combate ao aquecimento global. O
uso deste combustível é capaz de reduzir a emissão de gases para a atmosfera em até 90%.
Todos estes fatores contribuiram para que os fabricantes, os ambientalistas e os consumidores
adotassem o carro movido a álcool (etanol hidratado). Neste cenário, ocorreu o
desenvolvimento dos motores flex fuel, que incentivou o consumo interno de álcool. Os
veículos podem ser movidos a gasolina, álcool ou misturados e esta tecnologia chegou ao
Brasil em março de 2003, tendo uma significativa aceitação dos consumidores. Agora a opção
Flex Fuel é encontrada em quase todos os modelos de automóveis bicombustíveis, que no
mercado interno já ultrapassou a venda dos carros movidos a gasolina.
Outra alternativa para os combustíveis derivados de petróleo é o biodiesel, sendo que,
no dia 06 de dezembro de 2004, foi lançado pelo governo federal o PNPB, implantando as
condições legais para que o biodiesel fosse introduzido na matriz energética do país. A
Medida Provisória (MP) nº 214 define o termo biodiesel e atribui à Agência Nacional do
Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP) responsabilidades de regulação, de
contratação e de fiscalização das atividades econômicas que fazem parte da indústria dos
combustíveis renováveis, como o biodiesel (BRASIL, 2005).
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A relevância deste tema é observada nos estudos que analisaram as políticas públicas
para os biocombustíveis, como, por exemplo, Seratto e Michellon (2009), que estudaram a
trajetória recente da política nacional de bioenergia e observaram que apesar dos esforços,
ainda há polêmica, principalmente em relação ao fato de querer incluir os agricultores
familiares no “Selo Combustível Social” determinado pelo PNPB. Por sua vez, Favareto,
Magalhães e Schroder (2008) afirmam que a intenção de inclusão social de agricultores
familiares no PNPB prevê a combinação de vários instrumentos e concluem que ainda
existem impasses em relação à eficiência social desta iniciativa. Já Vian e Ribeiro (2008)
fizeram uma comparação entre as políticas de estímulo à produção de etanol e de biodiesel no
Brasil e no mundo. Os autores concluíram que o etanol não levou em consideração questões
como desenvolvimento econômico e social em termos regionais e o biodiesel não considera o
uso local de geração de energia, questão que já faz parte das políticas regionais e locais que
começam a ser implantadas no Brasil.
O objetivo do presente artigo é analisar a inovação, a tecnologia e as políticas públicas
para o etanol e o biodiesel no Brasil. O artigo está estruturado em quatro seções: na primeira
parte está a introdução; na segunda estão as bases conceituais sobre o tema em estudo; a
terceira apresenta a análise do desenvolvimento científico e tecnológico no Brasil e os
desafios da inovação nas políticas públicas do etanol e do biodiesel; e, por fim, as
considerações finais são apresentadas na quarta seção.
2 REFERENCIAL TEÓRICO
2.1 SISTEMA DE INOVAÇÃO E TECNOLOGIA
As mudanças ocorreram através dos tempos, a busca por comodidade e conforto levou o
ser humano a descobrir a natureza, a criar leis e mecanismos, métodos e equipamentos. Este
avanço tecnológico começou com uma invenção que provocou mudanças na sociedade,
seguida pela adaptação, descoberta e aperfeiçoamento da nova invenção, causando uma
substituição desta por outra mais sofisticada, que veio atender as novas necessidades dos seres
humanos, reiniciando todo este processo. Com o passar do tempo, a humanidade percebeu
este avanço tecnológico, seja por meio da evolução energética ou do desenvolvimento das
tecnologias na área da computação, de equipamentos eletrônicos e de telefonia ou de uma
nova forma de produção, como o fordismo ou o taylorismo. Este avanço tecnológico passou
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por um processo de destruição daquilo que era antigo. É o que afirma Schumpeter (1982),
adotando a expressão “destruição criativa” ou “destruição criadora”, que relata o processo de
inovação em uma economia de mercado onde novos produtos destroem velhas fábricas e
modelos antigos de desenvolvimento, sendo esse modelo a essência do capitalismo. Segundo
o autor, as fases deste processo eram: empresário, inovação (invenção de um novo produto,
fonte de matéria-prima ou método de produção), difusão da inovação (destruição do antigo e
afirmação do novo), exaustão e crise, como falências e desemprego. Este período de
estagnação só irá acabar quando outra inovação aparecer no mercado, retomando o
crescimento da economia.
Segundo Schumpeter (1982), este modelo capitalista era cíclico e passou por três ciclos
econômicos:
1. de 1790 a 1844, período caracterizado pela primeira fase da Revolução Industrial, da
expansão do sistema fabril, carvão e ferro;
2. o segundo ciclo, que vai de 1845 a 1890, foi a época da difusão da máquina a vapor,
da navegação a vapor e de estradas de ferro e da fabricação do aço; e
3. no último ciclo tem-se a expansão da eletricidade, da química e dos motores a
combustão.
As ideias de A. Schumpeter foram aprimoradas pelos chamados neo-schumpeterianos e,
conforme Nelson e Winter (1982), a concorrência schumpeteriana oferece condições para que
algumas empresas adquiram mais vantagens em relação a outras em termos técnicos. Este
comportamento facilita a concentração à medida que evolui ao longo do tempo, visto que o
crescimento garantirá benefícios aos ganhadores e a queda irá produzir equipamentos
obsoletos e prejuízos aos perdedores. Por sua vez, Dosi (1984), ao se referir à palavra
tecnologia, abrange as divisões do conhecimento, que podem ser práticas ou teóricas, e
somente serão aplicadas a uma atividade específica em caso de sucesso. Para Rosenberg
(1982), no sistema de inovação tecnológica, o aparecimento de falhas é um fator relevante
para que a entrada de uma mudança técnica garanta o crescimento econômico. Estas falhas
são responsáveis pelo aparecimento dos pontos de estrangulamentos que interessam a
cientistas, criadores, empresários e administradores públicos, na busca pela eficiência em
termos de alocação dos recursos. O autor defende que o processo de inovação está voltado
para a pesquisa e que os resultados encontrados são identificados ex-ante. Logo, a busca pela
inovação e pelo investimento no longo prazo estará sujeita a um determinado grau de
incerteza. Em outra linha, autores como Cassiolato e Lastres (2005) defendem que o sucesso
do processo de inovação em um determinado país não está associado somente às empresas e
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aos centros de ensino e pesquisa, mas também da forma de interação entre os agentes
envolvidos e de como os institutos que fazem os sistemas de inovação afetam essa relação. Os
autores destacam que o fator relevante em termos de competitividade para garantir o
crescimento dos países, das regiões, das empresas e dos indivíduos é a inovação tecnológica.
Segundo Vermulm (2002), cabe ao Estado, principalmente nos países em desenvolvimento, a
função de regular e de estimular a cooperação entre diferentes empresas, sem deixar para trás
sua atuação como planejador, indutor e órgão financiador da política de Ciência, Tecnologia e
Inovação (CT&I), intervindo para garantir a interação entre os setores público e privado.
2.2 ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS (APL)
Os Arranjos Produtivos Locais (APL) vêm sendo utilizados como um tipo de política
pública para garantir uma etapa significativa de desenvolvimento industrial, favorecendo as
empresas num maior nível de competitividade, em novos investimentos e num ambiente
favorável ao desenvolvimento de inovações.
A literatura sobre APLs visa o aumento de produção e também o uso da ciência e da
tecnologia para resolver problemas econômicos e sociais que atingem o desenvolvimento
sustentável da economia, buscando melhorar a qualidade de vida da população, como se
observa a seguir:
As principais capacidades competitivas dos APL são relacionadas basicamente com um ambiente
local mais propício para a difusão e o desenvolvimento de conhecimento, a facilidade de acesso a
ativos e serviços complementares, ou especialmente propicio para a cooperação multilateral entre
firmas, instituições e poder público (SANTOS, DINIZ, BARBOSA, 2004, p. 24).
3 DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO E TECNOLÓGICO NO BRASIL E
DESAFIOS DA INOVAÇÃO NAS POLÍTICAS PÚBLICAS DO ETANOL E DO
BIODIESEL
Segundo Vermulm (2002), foi criado no Brasil, em 1951, o Conselho Nacional de
Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), sendo considerado um marco na história
do Estado, pois visava o desenvolvimento científico e tecnológico. O CNPq estimula a
atividade científica no Brasil, oferecendo bolsas de estudos para financiar as pesquisas das
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universidades e dos centros de pesquisas. A Coordenadoria de Aperfeiçoamento de Pessoal de
Nível Superior (CAPES) atua também da mesma forma. Em 1965, foi criado a Financiadora
de Estudos e Projetos (FINEP), que tinha como função financiar as atividades de empresas de
engenharia. Posteriormente, em 1967, a FINEP tornou-se uma empresa pública e, em 1969,
recebeu apoio do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (FNDCT),
que financiava as pesquisas das instituições de ensino e dos institutos de pesquisas. Estes
foram os principais centros de apoio as pesquisa do país, comprovando o privilégio dado à
ciência em detrimento da tecnologia. Segundo Martins (2010), na década de 1980 surgiram os
Programas de Apoio ao Desenvolvimento Científico e Tecnológico (PADCT), sendo os
responsáveis pela política nacional de ciência e tecnologia deste período. Em 1999, surgem
outras modalidades de investimentos em ciência e tecnologia, como uma série de leis que
criaram os fundos setoriais, que tinham como função estimular o desenvolvimento científico e
tecnológico de uma determinada área, sendo, portanto, o órgão mais importante de
financiamento de pesquisas do Brasil.
3.1 A PRODUÇÃO DE ETANOL NO BRASIL
Os biocombustíveis “[...] são derivados de biomassa renovável que podem substituir,
parcial ou totalmente, combustíveis derivados de petróleo e gás natural em motores a
combustão ou em outro tipo de geração de energia” (ANP, 2010). O Brasil utiliza como
biocombustíveis: o etanol (álcool etílico) derivado da cana-de-açúcar e o biodiesel que é
processado através de óleos vegetais ou de gorduras animais, sendo misturado ao diesel de
petróleo em volumes diferentes (ANP, 2010).
A evolução da produção de biocombustíveis no Brasil começa pelo primeiro choque
do petróleo, a criação do Proálcool, abordando todas as suas fases até a atualidade, com o
lançamento dos carros bicombustíveis, e o Programa Nacional de Produção e Uso de
Biodiesel (PNPB), lançado no ano de 2005.
No dia 14.11.1975, surgiu o Proálcool, sendo instituído, através do Decreto n° 76.593
de 1975, com a intenção de incentivar a produção do álcool para atender a demanda interna e
externa. A produção desse combustível derivado, principalmente, da cana-de-açúcar tinha que
ser estimulada através do aumento da oferta de produtos agrícolas, da inovação e da criação
de novas unidades produtivas (SILVA; FISCHETTI, 2008).
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A produção de etanol a partir de cana-de-açúcar foi uma decisão que levou em consideração, além
do preço do açúcar, finalidades políticas e econômicas, envolvendo investimentos adicionais. Tal
decisão foi tomada em 1975, quando o Governo Federal decidiu encorajar a produção do álcool
em substituição à gasolina pura, com vistas a reduzir as importações de petróleo, então com grande
peso na balança comercial externa. Nessa época, o preço do açúcar no mercado internacional
decaia rapidamente, o que tornou conveniente a mudança de produção de açúcar para álcool
(MME, 2009 apud OLIVEIRA, S. 2010, p. 51-52).
O Proálcool pode ser dividido em três fases. Na primeira fase, de 1975 a 1979, de
acordo com Rico (2007), a produção era voltada para a mistura de álcool anidro à gasolina,
depois ele passou a ser usado como combustível, com a intenção de substituir o petróleo e
seus derivados e, principalmente, a gasolina em função dos aumentos do preço do petróleo
que ocorreram na década de 1970. O estímulo dado pelo programa fez com que o álcool
produzido no Brasil aumentasse de maneira significativa, passando de 660 milhões de litros,
em 1975-1976, para 3,4 bilhões de litros em 1979-1980 de acordo com o autor.
A segunda fase ocorreu de 1980 a 1986 e, devido ao segundo choque do petróleo em
1979, as autoridades brasileiras resolveram adotar medidas para implementar o Proálcool. A
produção de álcool chegou a 12,3 bilhões de litros em 1986-1987, ultrapassando a meta do
governo que era de 10,7 bilhões de litros/ano para o final do período (SILVA e FISCHETTI,
2008). O número de carros a álcool produzidos no Brasil passou de 0,46%, em 1979, para
26,8%, em 1980, chegando a 76,1% em 1986. Esta fase caracterizou-se pelo investimento na
produção de álcool hidratado, como substituto da gasolina e visando diminuir as importações
de petróleo e derivados. No período de 1979 a 2005, a produção de veículos movidos a álcool
hidratado chegou a 5,6 milhões. “O programa substituiu por uma fração de álcool anidro entre
1,1% a 25% um volume de gasolina pura consumida por uma frota superior a 10 milhões de
veículos a gasolina” (NAPPO, 2007, p.16).
Por fim, a terceira fase (1985-1995) foi caracterizada pela estagnação e crise do
Proálcool, derivada da redução dos investimentos no programa. Em 1987-1988 houve uma
redução para 11,5 bilhões de litros, passando para 11,7 bilhões de litros em 1988-1989 e
chegando a 11,9 bilhões de litros em 1989-1990 (SILVA e FISCHETTI, 2008). O Proálcool
passou por uma crise de abastecimento e de logística. O governo abandonou o programa e
houve uma redução da demanda de automóveis movidos a álcool. A crise foi derivada por
falta de uma política energética que fosse capaz de frear o consumo de carros a álcool, pois a
produção de álcool não se dava na mesma proporção (RICO, 2007). Segundo Silva e Fischetti
(2008), a produção de álcool, como a produção e a exportação de açúcar, foi desencorajada,
sendo que, naquela época, o governo determinava os preços.
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Outros fatores também contribuiram para diminuir a produção de carros a álcool no
Brasil, como, por exemplo, a redução dos preços do barril do petróleo no final dos anos 1980
e início da década de 1990, o início da fabricação de modelos à gasolina pela indústria de
automóveis do país, a importação de veículos exclusivos produzidos à gasolina e a diesel e o
estímulo por parte do governo aos carros populares (SILVA e FISCHETTI, 2008). Esta fase
de crise do álcool terminou quando passou a ser utilizada uma mistura de 60% de etanol
hidratado, 34% de metanol e 6% de gasolina chamada de MEG, em substituição ao álcool
hidratado, a partir daí o país passou a importar etanol e metanol, que chegou a 1 bilhão de
litros em 1989-1995 para atender ao mercado interno no ano de 1990.
O Brasil é o país que mais consome etanol, no ano de 2005, por exemplo, a procura
deste biocombustível chegou a 15, 9 bilhões de litros, sendo que 7,7 bilhões foram misturados
a gasolina e 7, 4 bilhões são do tipo hidratado. O período até 2003 foi marcado por uma
redução das vendas dos carros a álcool. Entretanto, nos anos de 2004 e, principalmente, em
2005 houve um aumento na demanda de etanol devido à introdução dos automóveis flex fuel.
Foram vendidos, em 2004, 284.500 unidades e, em 2005, estas vendas aumentaram para
906.366 unidades. Foi constatado que, em 2006, houve um aumento na demanda de veículos
flex de todos os tipos, chegando a 1.143.147, fato que comprova a perspectiva de aumento de
consumo no Brasil deste combustível (RICO, 2007).
A inserção desta tecnologia consolidou o mercado de automóveis e de álcool no país.
No segundo semestre do ano de 2006, a montadora Fiat lançou o carro tetra fuel, veículos que
podem funcionar com até quatro tipos diferentes de combustíveis: gasolina pura, gasolina
misturada, álcool hidratado e gás natural veicular (GNV) (RICO, 2007).
As inovações tecnológicas e organizacionais utilizadas pelas usinas e destilarias do
Brasil, pós-desregulamentação estatal, como também as condições favoráveis, vêm
possibilitando a competitividade do etanol no mercado interno em relação à gasolina e, ao
mesmo tempo, têm garantindo ao país a posição de líder em custos no mercado mundial desta
commodity (VIAN e RIBEIRO, 2008).
As pesquisas localizadas no estado de São Paulo têm contribuído para a formação
tecnológica da produção agrícola e industrial, garantindo o aumento de produtividade na
cadeia do etanol. Faz parte destas inovações o financiamento por parte dos bancos para a
inovação tecnológica no campo (como a aquisição de máquinas de plantio, corte e colheita de
cana-de-açúcar) e a utilização de tecnologias de informação (softwares comerciais) dirigidas
para a integração de processos gerenciais, para o planejamento de operações e para troca
eletrônica de dados entre outras (VIAN e RIBEIRO, 2008).
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A legislação que tornou obrigatória a adição entre 20% e 25% de etanol na gasolina
consumida no mercado interno garante uma reserva de mercado para o álcool no Brasil, sem
levar em conta a isenção fiscal para automóveis movidos exclusivamente a álcool.
Nos anos de 1990 houve a desregulamentação do setor sulcroalcooleiro, fato que
garantiu o aumento da eficiência e a competitividade do etanol brasileiro. Devido ao fim do
controle estatal dos preços, da produção e da comercialização de álcool e açúcar, os
produtores de etanol foram obrigados a se adaptar ao livre mercado. Neste cenário, ocorreu o
desenvolvimento de um número significativo de competências, buscando a geração de
vantagens competitivas, destacam-se as inovações que visam elevar a eficiência técnica da
produção, melhorar a estrutura organizacional das empresas, o progresso e a mudança do
padrão tecnológico e gerencial utilizado (VIAN e RIBEIRO, 2008).
A melhor qualidade da cana-de-açúcar e a utilização recente de seu bagaço e de sua
palha para co-gerar a energia que será absorvida no processo produtivo do álcool garante a
esta matéria-prima os menores custos de produção do etanol, em comparação com outras
culturas, como o milho, o trigo, a beterraba e a mandioca. Esta energia responde por 13% da
matriz energética brasileira e existem perspectivas de aumento deste percentual nos próximos
anos devido à possibilidade das usinas geradoras venderem créditos de carbono no mercado
internacional (ANP, 2007).
Foi realizado em setembro do ano de 2009 o Zoneamento Agroecológico da Cana-deaçúcar para a produção de etanol e açúcar no Brasil, com o objetivo formular políticas
públicas para expandir de modo sustentável a cana-de-açúcar no país. Segundo Manzatto et
al. (2009), foram considerados para a elaboração do Zoneamento Agroecológico a
vulnerabilidade de terras, o risco climático, o potencial de produção agrícola sustentável e a
legislação ambiental vigente. Os locais indicados para a expansão pelo Zoneamento
Agroecológico da Cana-de-açúcar abrangem as áreas que trabalham com produção agrícola
intensiva, produção agrícola semi-intensiva, lavouras especiais (perenes, anuais) e pastagens,
sendo classificadas em três categorias de potencial (alto, médio e baixo) por ordem de
predominância (Ag - Agropecuária, Ac - Agricultura e Ap - Pastagem). Também foi utilizado
como referência o mapeamento dos remanescentes florestais de 2002, realizado pelo ProbioMMA.
O zoneamento observou que o país dispõe de cerca de 64,7 milhões de hectares de
áreas aptas para o aumento do cultivo com cana-de-açúcar, sendo que destes, 19,3 milhões de
hectares foram determinados como alto potencial produtivo, 41,2 milhões de hectares como
médio e 4,3 milhões como de baixo potencial para o cultivo. No ano de 2002, as terras aptas à
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expansão cultivadas com pastagens somavam 37, 2 milhões de hectares. Segundo Manzatto et
al. (2009, p. 7), “estas estimativas demonstram que o país não necessita incorporar áreas
novas e com cobertura nativa ao processo produtivo, podendo expandir ainda a área de cultivo
com cana-de-açúcar sem afetar diretamente as terras utilizadas para a produção de alimentos”.
Buscando ampliar a entrada do Brasil no mercado mundial de etanol, a principal etapa
deve ser a busca pela ação conjunta do setor público e privado em relação ao estabelecimento
de canais de negociação internacionais com a finalidade de atingir os mercados emergentes do
álcool; diminuir as barreiras comerciais estipuladas pelos mercados americanos e europeus;
realizar a transferência de tecnologias de produção nacional; e incentivar a entrada de novos
agentes no mercado de produção do etanol.
Embora o Brasil seja líder na produção de etanol, outros países estão se destacando em
termos de avanços tecnológicos. E para que isso não atinja as exportações brasileiras, são
necessárias inovações na tecnologia de produção do país, visando elevar a produtividade da
cana-de-açúcar e o rendimento industrial. Em relação ao álcool será preciso desenvolver
novos produtos baseados na alcoolquímica (VIAN e RIBEIRO, 2008). Diante deste contexto,
como o fator limitante é o capital, “cabe ao poder público minimizar os riscos para o
investimento privado” (VIAN e RIBEIRO, 2008, p. 10).
3.2 PROGRAMA DE BIODIESEL NO BRASIL
O biodiesel é um combustível biodegradável derivado de fontes renováveis.
Atualmente, no Brasil, 90% da matéria-prima utilizada na produção de biodiesel é derivada do
óleo de soja, encontrado, principalmente, na região centro-sul do país, os outros 10% vêm do
algodão, amendoim, palma do dendê (região Norte), gergelim, girassol, mamona (região
Nordeste e Semi-árido), canola e sebo ou gordura animal (TUDO SOBRE BIODIESEL,
2010).
O processo de produção deste biocombustível pode ser obtido através do craqueamento,
da esterificação ou pela transformação do óleo vegetal em biodiesel. Chamado de
transesterificação, é a forma mais utilizada e pode avançar em termos de competitividade pela
redução de custos de produção originários da venda dos co-produtos gerados durante esse
processo como glicerina, ração proteíca vegetal e adubo.
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Mundialmente, foi adotada uma nomenclatura para identificar o volume de biodiesel na
mistura com o diesel, que significa uma concentração de 2%, 5%, 20% e 100% de biodiesel 1.
A Lei Federal nº 11.097, de 13 de janeiro de 2005, estabeleceu a obrigatoriedade da adição de
2% de biodiesel em cada litro de diesel a partir de 2008, sendo que esta taxa deveria alcançar
5% em 2013. No entanto, devido ao sucesso do PNPB, essa cota foi antecipada para janeiro
de 2010 e estima-se que neste ano serão produzidos 2,4 bilhões de litros de biodiesel no país.
Com esta produção, o Brasil passará de 4° maior produtor mundial para 2°, ultrapassando os
Estados Unidos e a França, perdendo somente para a Alemanha (MME, 2009).
Segundo Kogo et al. (2006), o governo brasileiro incentiva pesquisas que visam o
desenvolvimento de combustíveis alternativos ao petróleo, através de uma política de CT&I.
E para atender a um possível aumento da demanda de biocombustíveis no mercado interno e
externo, torna-se necessária a adoção de medidas como um vasto programa de PD&I. Um
programa baseado na agricultura para a produção de energia, para o desenvolvimento dos
biocombustíveis etanol e biodiesel.
As primeiras ações do governo federal, em relação ao biodiesel, iniciaram em 1980 com
o Programa de Produção de Óleos Vegetais para Fins Energéticos (PROÓLEO), visando
substituir parcialmente o óleo diesel. Entretanto, foi somente no governo do Presidente Luís
Inácio Lula da Silva que surgiu o marco regulatório para esse combustível. No final de
outubro de 2002, ocorreu o lançamento do Programa Brasileiro de Desenvolvimento
Tecnológico do Biodiesel (PROBIODIESEL), de responsabilidade do Ministério da Ciência e
Tecnologia, que seguia uma trajetória para desenvolver o uso de óleos vegetais como
alternativa para a matriz de energia do país para estimular a produção e a utilização do
biodiesel (MEIRELLES, 2003 apud KOGO et al., 2006).
Posteriormente, no ano de 2003, foi criado um grupo de trabalho interministerial para
estudar a viabilidade de utilização do biodiesel no país, fato que fez com que o Presidente da
República estabelecesse o PNPB por meio de um Decreto que passou a ser prioritário para o
Brasil. Em 2004 foi lançado, pelo Presidente da República, o Marco Regulatório que
introduziu as condições legais para que o biodiesel fizesse parte da matriz energética
brasileira de combustíveis líquidos. Foi instituído também o “Selo Combustível Social”,
oferecido pelo Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) aos produtores de biodiesel,
com a intenção de garantir a inclusão social dos agricultores familiares. No dia 13 de janeiro
1
Se uma mistura tem 2% de biodiesel é chamada de B2, se tem 5% de biodiesel é chamada de B5, se tem 20%
de biodiesel , é B20. A utilização do biodiesel puro ainda está em fase de testes, se for utilizado biodiesel sem
misturar com o diesel mineral, vai se chamar B100 (TUDO SOBRE BIODIESEL, 2010).
11
de 2005 ocorreu à publicação da Lei 11.097, que dispõe sobre a inserção do biodiesel no
Brasil, altera leis e dá outras providências (PORTAL DO BIODIESEL, 2010).
O MDA criou uma linha de financiamento do Programa Nacional da Agricultura
Familiar (Pronaf) para incentivar a produção de mamona. A Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuária (Embrapa) e o Ministério da Ciência e Tecnologia aumentaram os trabalhos de
mapeamento das rotas tecnológicas viáveis, procurando opções para diversificar as fontes de
matéria-prima. As outras opções seriam o dendê e o girassol e também o pinhão manso. A
Petrobrás incentivou pesquisas para aumentar a produtividade e revelar novos usos para a
“torta” de mamona, embora buscasse o uso de outras oleaginosas para garantir o
abastecimento do mercado interno (FLEXOR, 2008).
O desenvolvimento do mercado e da indústria de biodiesel no Brasil ocorreu por meio
dos leilões públicos. A Brasil Biodiesel vendeu 70.000 m3 de biodiesel à base de óleo de
mamona, as outras matérias-primas foram soja (38,6%) e dendê (7,1%) (FLEXOR, 2008).
Segundo a ANP (2007), no primeiro semestre de 2007 foram produzidos 122 milhões de litros
de biodiesel, esse volume é 30% menor ao que foi estabelecido pelos contratos do segundo
leilão de biodiesel.
Pelo lado da dinâmica institucional, o lançamento do PNPB é relevante por diversos
motivos, entre eles: o número significativo de organizações e instituições ligadas na
elaboração do programa; a inclusão social por meio da produção e do uso sustentável de
matérias-primas; a substituição das importações de diesel mineral; e a proposta de um novo
modelo de administração do desenvolvimento agrário e energético, sendo, portanto, uma
inovação para o setor de biocombustíveis do Brasil. Entretanto, como toda a inovação que
altera os parâmetros institucionais e organizacionais da implantação das políticas públicas, o
PNPB exige ajustes, comprometimento e aprendizagem por parte dos agentes envolvidos
(FLEXOR, 2008). “A busca da maior integração entre os órgãos públicos, assim como entre
os diversos atores da cadeia, representa outro conjunto de ações relacionadas com os ajustes
necessários para manter o PNPB operacional” (FLEXOR, 2008, p. 3).
4 CONSIDERAÇÕES FINAIS
O aquecimento global e a busca por fontes renováveis substitutas ao petróleo levaram o
governo brasileiro a investir em programas de agroenergia, como alternativa para a matriz
energética do país, visto que o Brasil apresenta significativas vantagens para produzir
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biocombustíveis, como: solo, clima e chuvas regulares. Baseado nestes fatores e no fato de
que o investimento na produção de agroenergia poderá gerar emprego e renda para o país, o
governo está incentivando novos programas, como ocorreu com o Proálcool, o qual foi bem
sucedido em relação à substituição dos derivados de petróleo, sendo desenvolvido para
reduzir a dependência externa de divisas devido aos choques do petróleo.
O ambiente institucional favorece o desenvolvimento do mercado do etanol e do
biodiesel, que ainda é incipiente. Entretanto, a competitividade do biodiesel no Brasil está
ameaçada devido aos significativos custos de produção, levando em consideração que a
tecnologia no processamento deste biocombustível ainda é atual. Em relação à mamona e o
dendê, as tecnologias impróprias não favorecem a competitividade destas matérias-primas. Já
a soja apresenta condições para atender a mistura B5 no Brasil, mas os custos de produção do
óleo são elevados.
O estudo demonstrou as mudanças ocorridas no setor energético do Brasil ao longo do
tempo, os investimentos em ciência e as inovações tecnológicas que ocorreram com o apoio
de políticas públicas, o financiamento às pesquisas e a criação de um marco regulatório do
biodiesel para que os erros cometidos com o etanol não se repitam. Entretanto, ainda são
necessários estudos e políticas públicas adequadas para que a produção de biocombustíveis no
Brasil ocorra de maneira sustentável e não concorra com a produção de alimentos no longo
prazo.
A produção de biocombustíveis é um fator que pode gerar um aumento no preço dos
alimentos, caso venha a substituir as terras que são destinadas para as culturas alimentares
pela produção de energia, diminuindo assim, a quantidade de cereais destinados à
alimentação. Assim, ocorreria uma substituição de culturas, mais especificamente, uma
concorrência entre alimentos e energia, caso que já vem ocorrendo em outros países. Por
exemplo, a Europa, devido a um aumento da demanda por matérias-primas para a produção
de biodiesel, e os Estados Unidos, em razão do significativo volume de milho utilizado para
produzir o etanol, reduziram a oferta mundial de cereais (SERATTO; MICHELLON, 2009).
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