Administração Pública
para Concursos
Professor: Eduardo Gnisci
Apresentação
“Livros não mudam o mundo, quem muda o mundo
são as pessoas. Os livros mudam as pessoas”.
Mário Quintana
Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
O presente material tem como objetivo trazer à luz, assuntos relativos à Administração
Pública e visa orientar o aluno na resolução de questões realizadas em Concursos Públicos.
Este conteúdo, além de ser amplamente didático, deve ser considerado pelo estudante
como base para o exercício da cidadania social, pois o conhecimento relativo à máquina pública nos
elucida, afastando os vestígios da alienação em relação ao Estado, sua história, suas funções e
obrigações.
Na constituição deste material foram consultados e organizados de forma didática,
conteúdos extraídos de diversos autores que tratam do assunto em questão.
Com o esforço concentrado neste, espero contribuir para o preparo e aprovação daqueles
que a ele tiverem acesso, pois se trata de uma obra com conteúdo atualizado e estruturado didaticamente
para este propósito.
Eduardo Gnisci.
“Multiplicamos os conhecimentos, mas não os homens que pensam”.
Augusto Cury
Índice
Capítulo 1: Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930.............................................04
Capítulo 2: Estrutura e Estratégia Organizacional....................................................................................07
Capítulo 3: Cultura organizacional...........................................................................................................13
Capítulo 4: Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático................15
Capítulo 5: Empreendedorismo e Novas Lideranças no Setor Público....................................................21
Capítulo 6: Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada..................................25
Capítulo 7: Novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade.......................................................27
Capítulo 8: Excelência nos serviços públicos...........................................................................................36
Capítulo 9: Gestão de resultados na produção de serviços públicos........................................................39
Capítulo 10: O paradigma do cliente na gestão pública...........................................................................40
Capítulo 11: Gestão Estratégica...............................................................................................................41
Capítulo 12: Tecnologia da informação, organização e cidadania.......................................................... 45
Capítulo 13: Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais....................................49
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Capítulo 1: Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930
Antes de analisarmos a relação existente entre o processo de modernização do Estado Brasileiro culminando na reforma administrativa - e a expansão das relações públicas nos anos 50, faremos uma
retomada histórica evidenciando os principais acontecimentos relacionados com a modernização do país
entre os anos 30 e 50.
™ Anos 30 – Era Vargas
A tomada do poder por Getúlio Vargas com a Revolução de 30, marcou o início de um novo
Estado. O modelo agro-exportador estava em processo de decadência, pois não era mais possível manter
artificialmente o preço do café, que ainda sofreu as restrições provocadas pela crise de 29, com a queda
da demanda externa e o surgimento de novos competidores. Em contrapartida, a industrialização ganhou
um novo impulso devido à desvalorização da moeda e o encarecimento dos importados.
No artigo “A Administração Política Brasileira” os autores refletem sobre o papel do Estado na
promoção do capitalismo no Brasil, tornando-se o principal motor do desenvolvimento nacional,
assegurando “as condições básicas que impulsionariam e dariam consistência ao processo de
industrialização”. (SANTOS & RIBEIRO, 1993;107)
O Estado passou a assumir além da sua função de promotor das condições para o
desenvolvimento da industrialização, o papel de principal investidor, com a instalação das estatais.
O governo se encarregou de criar a infra-estrutura necessária para deslanchar a industrialização
no país, obtendo recursos para instalar:
¾ a Companhia Siderúrgica Nacional (Usina de Volta Redonda)
¾ a construção de estruturas para o transporte marítimo, aéreo e terrestre, facilitando o
tráfego de insumos e mercadorias
¾ também, instituiu o Conselho Nacional do Petróleo, visando o monopólio do refinamento
e da distribuição do combustível, tão necessário para o desenvolvimento dos transportes.
Em paralelo, houve uma re-configuração dos padrões administrativos do Estado em decorrência
do processo de modernização, acionando uma ampla reforma administrativa em que surgia o DASP
como o órgão central da reforma administrativa brasileira em 1938, encarregado de modernizar a
burocracia, instituindo o sistema de mérito, com a introdução dos concursos e de provas de habilitação.
Vale ressaltar a contribuição do DASP para a inserção na administração pública brasileira de
padrões de gerenciamento baseado em princípios científicos. Havia um departamento encarregado de
promover o aperfeiçoamento dos funcionários, incentivando a aquisição e intercâmbio de conhecimentos
através da realização de cursos e das viagens de estudos, enviando técnicos brasileiros para as
universidades americanas.
™ Anos 50 – O retorno de Vargas em 1951
O retorno de Getúlio ao poder em 1951, revigorou o processo de industrialização, que havia
sofrido uma desaceleração no governo de Gaspar Dutra. Nesta época o governo americano colocou em
marcha um amplo programa de investimentos e cooperação técnica para promover o desenvolvimento de
base do Brasil através do acordo que criou a Comissão Mista Brasil-Estados Unidos. Um dos frutos
deste acordo foi a criação do Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico (BNDE), além do
estabelecimento dos setores de energia e transportes como prioritários no planejamento econômico.
Em 1953, o governo aprovou a lei que criava a Petrobrás, empresa estatal que possuía o controle
sobre o refinamento e a exploração do petróleo existente em território brasileiro. No ano seguinte era
criada a Eletrobrás, pondo fim a exploração da energia elétrica pelas empresas estrangeiras.
Assim como os demais países subdesenvolvidos, o modelo de acumulação do capital brasileiro
pautou-se numa “intensa participação do governo no sistema de produção”, caracterizando uma
forma de desenvolvimento respaldado na intervenção do governo nos setores estratégicos da economia
para a garantir das condições necessárias para a consolidação do capitalismo nacional.
Também foi necessário operar mudanças nas estruturas estatais, visando atingir uma maior
racionalização dos processos e procedimentos administrativos para torná-los compatíveis com o projeto
de industrialização. Assim, temos uma concomitante preocupação do governo com a formação de
uma intelligentsia capaz de gerir a máquina administrativa dentro de pressupostos modernos.
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No artigo “A Administração Pública Brasileira” os autores Reginaldo Souza e Elizabeth Matos
abordam esta necessidade de construção de um corpo técnico “capaz de moldurar a administração
governamental de um padrão de excelência compatível com o novo e singular papel assumido pelo
Estado no processo de desenvolvimento da sociedade brasileira” (op. cit, 127). Segundo os autores a
formação deste corpo técnico ou intelligentsia iniciou-se com a reunião de intelectuais brasileiros nos
quadros da administração pública. Também, destacam o surgimento da Fundação Getúlio Vargas em
1949 e sua importância no ensino e pesquisa nos campos da economia e da administração como um fator
decisivo neste processo.
Seguindo esta linha de raciocínio podemos concluir que a Escola Brasileira de Administração
Pública da Fundação Getúlio Vargas tinha a missão especial de formar esta intelligentsia para ser
incorporada aos quadros da administração pública brasileira.
Reforma Administrativa
O projeto de industrialização e de modernização da economia brasileira, conduzido pelo Estado
Novo, exigia, além dos investimentos na infra-estrutura necessária para o desempenho de uma produção
industrial, que se fizesse uma ampla reforma na estrutura administrativa do Estado para ajustá-la aos
padrões de desenvolvimento requeridos pela nova conjuntura econômica.
Estas reformas tinham o propósito de dotar o Estado brasileiro de uma infra-estrutura necessária
para o ingresso no modelo de substituições de importações.
Assim, entre 1936 e 1945, o governo Vargas, que já havia iniciado um processo tímido de
reforma administrativa nos primeiros anos da década de 30, implementou uma reforma mais vigorosa
através de um plano baseado nas teorias administrativas em voga nas nações ocidentais, ou seja, os
princípios de Taylor, Fayol e Weber. Neste período foi aprovado o primeiro plano de classificação de
cargos e introduzido o sistema de mérito (1938). Também foi criado o Departamento de Administração
do Serviço Público (Dasp) para funcionar como órgão central para dar prosseguimento à reforma
observando as seguintes áreas da administração pública: pessoal, material, orçamento, organização e
método.
Beatriz M. S. Warlich no artigo “Reforma Administrativa Federal Brasileira”, publicado na
Revista de Administração Pública, diz que a característica mais marcante do modelo de reforma
empregado entre os anos 30 e 40 é a ênfase nos meios (atividades da administração geral) mais do
que nos próprios fins.
Segundo a autora, os saldos obtidos com a reforma de 30 e 40 foram: a difusão de idéias
modernizadoras da administração, preocupação com o sistema de mérito e a concepção do orçamento
como plano de trabalho, institucionalização do treinamento e aperfeiçoamento dos funcionários públicos,
divulgação da teoria administrativa em voga nos países mais avançados do mundo ocidental,
reconhecimento da existência das ciências administrativas, criação de um pequeno grupo de especialistas
em administração e criação de um ambiente que iria propiciar o surgimento da FGV.
Num outro artigo, intitulado “Reforma Administrativa no Brasil: experiência anterior, situação
atual e perspectivas” (1984), a autora cita como fatores decorrentes da reforma administrativa
empreendida no período a melhoria da qualidade dos funcionários públicos, a instituição da função
orçamentária e a simplificação, padronização e aquisição racional de material.
Nos anos 50, as Organizações das Nações Unidas promoveu um programa de assistência técnica
visando incentivar o desenvolvimento econômico dos países subdesenvolvidos. Em suma, o programa
abrangia atividades nas áreas de desenvolvimento econômico geral, de desenvolvimento industrial, de
finanças públicas e política fiscal, de estatística, de administração pública e de desenvolvimento social.
No campo da administração pública pretendia-se obter “o aperfeiçoamento da máquina administrativa
governamental dos países subdesenvolvidos” (FREITAS, 1952:37) almejando alcançar o
desenvolvimento econômico e social. Talvez a Escola Brasileira de Administração Pública tenha surgido
através deste programa. A EBAP fora criada com a colaboração de Benedicto Silva, que era funcionário
do Departamento de Assistência Técnica das Nações Unidas.
As primeiras escolas de ensino superior de administração no Brasil surgiram como conseqüência
da política desenvolvimentista adotada a partir de Vargas, tendo por objetivo formar quadro técnico para
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gerir de forma eficaz as organizações públicas e os diversos programas do governo, bem como os
empreendimentos privados.
A filosofia que pautou a criação destas escolas estava direcionada para atingir o modelo de
administração adotado pelas nações ocidentais.
Capítulo 2: Estrutura e Estratégia Organizacional
2.1. Estrutura da Administração Pública Federal
O Estado Brasileiro, ao adotar o Federalismo, descentralizou suas competências
constitucionais. Aos municípios foram confiados os assuntos de interesse local. A União se
responsabiliza pelas questões mais abrangentes e complexas que influenciam toda a sociedade
brasileira. O Distrito Federal, como sede de Brasília, agrega as funções dos estados-membros e dos
municípios (o DF não é dividido em municípios). Aos estados-membros são reservadas, além das
funções especificadas no art. 25 da Constituição Federal, todas as que não sejam de competência
privativa dos demais entes políticos. Salientamos que cada ente político é pessoa jurídica de direito
público e, como tal, dotado de autonomia e prerrogativas estatais. O regime de direito público confere
aos entes políticos poderes típicos de Estado, habilitados que são para, em defesa dos interesses
coletivos, imporem suas vontades e decisões unilateralmente, ou seja, independentemente da
aquiescência dos particulares (poder de império). É mencionada, em estudo dos princípios
administrativos, a supremacia do interesse público sobre os interesses particulares.
Apesar de adotarem o mesmo modelo estrutural, os entes políticos possuem sua Administração
Pública própria: federal, estadual, municipal e distrital.
A Administração Pública do ente estatal possui uma estrutura orgânica (administração central
ou direta) e um conjunto de entidades administrativas (desprovidas de funções políticas) a ela vinculadas
(administração descentralizada ou indireta).
Buscando um modelo ilustrativo, a Administração Pública Federal apresenta a mesma feição
do Sistema Solar, onde a administração direta se posicionaria no centro e as entidades vinculadas
ficariam em órbita.
2.1.1
Administração Pública Central ou Direta
No modelo proposto temos uma entidade ao centro do sistema (Administração Central),
composta por uma estrutura orgânica (vários órgãos escalonados hierarquicamente, desde a Presidência
da República até as repartições públicas mais subalternas). Na Administração Central há apenas uma
única pessoa jurídica (de direito público). Os órgãos são despersonalizados, não têm vontade própria,
apenas concentram serviços a eles confiados (desconcentração de serviços). Os atos praticados pelos
órgãos, a rigor, são manifestações de vontade da pessoa jurídica a que pertencem (Teoria da
Despersonalização dos Órgãos Públicos).
Exemplo:
O Presidente da República (agente político) manifesta, através de iniciativa de lei, a vontade
política da União em intensificar o combate à corrupção. Para tanto, cria um órgão público com a
responsabilidade de receber representações de particulares e instaurar processos para responsabilização
criminal e funcional de servidores públicos federais. Tratando-se de órgão, a Corregedoria-Geral da
União atua por subordinação.
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A criação de órgãos dentro da pessoa jurídica tem dupla finalidade: especialização do serviço
e maior proximidade territorial ao local de demanda. A primeira possibilita que os órgãos tenham menor
número de atribuições e, portanto, maior eficiência (o Princípio da Eficiência, como veremos, é um dos
princípios constitucionais administrativos); a segunda facilita o acesso aos serviços públicos pelos
usuários.
A Administração Central pode ser comparada a um organismo. O Ser Humano possui vários
órgãos, muitos dos quais vitais para sua sobrevivência; entretanto, por maior que seja a relevância do
órgão, carece de vontade própria. Todo este sistema de órgão, no entanto, pertence a um único ente ou
pessoa.
Características:
a) Composta por órgãos desprovidos de personalidade jurídica. Somente o ente político a que
pertencem detém personalidade (União, estados, Distrito Federal e municípios). Os órgãos não
manifestam vontade própria, atribuem-se suas decisões ao organismo a que pertencem, os
entes políticos. Motivo pelo qual, em regra, as ações judiciais não são movidas em face dos
órgãos, mas da pessoa jurídica de direito público.
b) Os órgãos são centros de competência da administração pública. As atribuições e funções
são distribuídas aos órgãos de acordo com sua especialização, um processo denominado
desconcentração.
c) A desconcentração a difere da descentralização. Esta última ocorre entre o ente político e
outras entidades com personalidade jurídica (autarquias, fundações, empresas públicas,
sociedades de economia mista).
d) A funcionalidade dos órgãos se deve aos cargos públicos, responsáveis pela humanização
do órgão, conferindo-lhe funcionalidade. Conforme veremos no estudo da Administração
Descentralizada, o ente central pode, através de lei, criar outras entidades a ele vinculadas
(não há subordinação de uma entidade descentralizada em relação ao órgão que lhe é afeto.
Exemplo: o INSS não é subordinado ao MPS, mas a ele vinculado, ou seja, há no caso um
controle apenas de resultado, que se convencionou denominar de controle finalístico).
Classificação dos órgãos públicos
Considerada a diversidade de órgãos públicos que compõem a enorme e complexa estrutura
da Administração Central, a doutrina busca uma classificação a fim de organizá-los de acordo com
certos critérios. Os principais são: posição estatal (nível hierárquico que ocupa o órgão), estrutura
(existência de ramificação de outros órgãos hierarquicamente inferiores) e atuação funcional (número
de agentes participantes nas decisões do órgão).
Quanto à posição estatal:
a) Independentes: são órgãos primários e naturais, pois têm sua origem na própria
constituição federal. As atividades desses órgãos são de natureza política, criando normas (corporações
legislativas) e programas de governo (chefes do Executivo) para a satisfação das necessidades
públicas. A atividade jurisdicional do Estado é exercida pela estrutura orgânica judiciária, ou seja,
tribunais e juízos singulares. Incluem-se, também, dentro desta classificação outros órgãos que dispõem
de ampla autonomia funcional, como o Ministério Público e os tribunais de contas.
b) Autônomos: compõem a cúpula da Administração Pública. Hierarquicamente, se
submetem ao comando direto dos órgãos independentes. São autônomos os ministérios, as secretarias
de Estado, as secretarias municipais e outros subordinados diretamente aos órgãos estruturais do
Estado (órgãos independentes).
c) Superiores: o que caracterizada o órgão superior é sua predominância como centro
decisório. Atuam no planejamento, implementação, regulação e controle das funções atribuídas aos
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órgãos de execução. Estão no corpo da estrutura orgânica da Administração; portanto, não se
confundem com os independentes e os autônomos, localizados na cabeça do corpo estatal (reportando-se
ao modelo proposto anteriormente).Exemplos: STN, SOF.
d) Subalternos: predominam as atribuições executórias. Embora também tenham alguma
capacidade decisória, esta é restrita às matérias menos significativas e exclusivas ao seu campo de
atuação, sempre muito delimitado. Exemplos: divisões, seções e serviços.
Quanto à estrutura:
a) Simples: não desconcentram serviços a outros órgãos, ou seja, não há órgãos a eles
subordinados. São centros de competência que se esgotam em si mesmo. Ressaltando que a
inexistência de órgãos subordinados não significa que os órgãos simples não sejam subordinados a
outros órgãos. Na verdade, como vimos na classificação anterior, os órgãos independentes são os únicos
que não se subordinam a nenhum outro.
b) Composto: diferem dos órgãos simples pela existência de outros órgãos a eles
subordinados, ou seja, existe desconcentração de serviços.
Quanto à atuação funcional:
a) Singulares: todo órgão é um centro de competência, pois através deles são exercidas as
funções estatais. Dentro de sua competência, o órgão público necessita tomar decisões. Mesmo porque,
o ato de decidir é inerente à Ciência da Administração. Só que pessoas jurídicas e órgãos são
criações humanas, são inanimados, dependem da inteligência humana para se manifestarem no mundo
jurídico. Assim é que nessa classificação temos os órgãos singulares, os mais comuns, em que as
decisões dos órgãos se dão, in fine, pela manifestação de um único agente, responsável pela sua
representação externa.
b) Colegiados: as decisões dos órgãos se formam através de deliberação dos agentes
integrantes de um plenário, conselho, turma ou câmara. Exemplo: casas legislativas, tribunais,
conselhos de recursos e outros.
2.1.2 Administração Descentralizada ou Indireta
Observamos em nosso modelo a existência de outras entidades (pessoas jurídicas) em órbita
em relação à Administração Central. Essas pessoas jurídicas de natureza administrativa gozam de
autonomia gerencial, patrimonial e financeira. Embora criadas pelo ente político, não se
subordinam a qualquer órgão da Administração Central, apenas mantêm uma relação de
vinculação. Através desta, o órgão que lhe é afeto (exemplos: Ministério da Previdência Social – MPS
em relação ao Instituto Nacional do Seguro Social – INSS; Ministério da Fazenda em relação ao Banco
Central do Brasil – BACEN) exerce controle apenas de resultado (controle finalístico ou supervisão
ministerial), garantindo que a entidade cumpra as finalidades para as quais foi criada. Ao órgão
supervisor não cabe ingerência sobre as decisões da entidade descentralizada, mas tão somente verificar
o cumprimento de finalidades e metas fixadas.
A decisão do ente político entre criar um órgão dentro de sua própria estrutura orgânica ou
criar uma pessoa jurídica está relacionada à natureza das atividades e serviços que serão desenvolvidos e
sua forma de prestação. Quando serão prestados diretamente ao público, que participará do custeio
através de taxas, contribuições sociais e tarifas, é preferível a constituição de pessoa jurídica própria,
com toda autonomia para sua gerência eficiente.
Assim é que os serviços de previdência social (INSS), controle de atividades bancárias
(BACEN), programas de financiamento de moradias (CEF) e as atividades de extração e
distribuição de combustíveis (PETROBRAS) ou bancárias (Banco do Brasil) são desenvolvidas por
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entidades descentralizadas. Cabe ressaltar que a regra acima não é absoluta. Como exceções temos
SERPRO, DATAPREV, Imprensa Nacional e as agências reguladoras. Seja como cliente ou
repassando verbas de seu orçamento, a União é a principal fonte mantenedora dessas e de outras
entidades. Distinguimos essas entidades acima mencionadas pelo seguinte fato: o cliente delas não é a
sociedade (como no caso da CEF), mas a própria Administração Pública. Observemos a Imprensa
Nacional. Todos os órgãos públicos e entidades são seus clientes, pois todos são obrigados por lei a
publicar em órgão oficial de imprensa seus atos que repercutam na sociedade. A Imprensa Nacional
pode até mesmo prestar serviços para particulares, mas esta não é a finalidade para a qual foi criada. No
caso, seria apenas uma oportunidade de captar receitas extras.
A criação de pessoa jurídica descentralizada depende sempre de lei específica (lei ordinária
cujo assunto seja exclusivamente a criação da entidade). Conforme a espécie, a lei pode ser criadora
ou autorizativa. Para a criação de uma autarquia a lei é suficiente; enquanto para as demais
(fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista), depende, ainda, de outro
documento jurídico, como, por exemplo, estatuto e contrato social devidamente registrados na Junta
Comercial.
Quadro comparativo resumido:
Característica
Autarquia
Fundação Pública
Empresa Pública
Sociedade de
Economia Mista
Personalidade
jurídica
Direito público
Direito público/privado
(1)
Direito privado
Direito privado
Finalidade
Atividade típica de
Estado
Área social, ensino,
cultura e pesquisa
Serviços públicos
Atividades econômicas
Agente
Servidores/Empregados
públicos (2)
Servidores/Empregados
públicos (2)
Empregados públicos
Empregados públicos
Competência
Federal
Federal
Federal
Estadual (3)
Integralmente público
Predominantemente
público (4)
Capital
-
-
Observações:
(1) As fundações públicas podem ser instituídas em qualquer dos dois regimes. A lei autorizativa definirá se a entidade
disporá das prerrogativas e privilégios estatais ou não.
(2) Com o término do Regime jurídico único órgãos, autarquias e fundações públicas podem admitir pessoal tanto no
regime estatutário (servidor público) quanto contratual (empregado público).
(3) Os litígios, exceto nos casos de justiça especializada (trabalhista e eleitoral), que envolvam sociedades de economia
mista federais serão solucionados pela Justiça Estadual.
(4) Duas diferenças relevantes entre empresas públicas e sociedades de economia mista versam sobre a composição do
capital e sua forma de constituição. No caso da primeira, todo seu capital é público (facultada a participação de outras
entidades estatais) e é admissível qualquer uma das formas jurídicas de constituição (sociedade anônima, sociedade por
quotas de responsabilidade limitada, comandita e outras); para a segunda, é exigível que a maioria do capital seja público
(50% mais uma ação) e somente se admite sua constituição como sociedade anônima de capital aberto (livre negociação de
ações em bolsa de valores).
Agências estatais
No processo de agencificação da Administração Pública, a União instituiu programas de
criação de agências executivas e agências reguladoras. Ambas são conseqüências de programas de
governo para redução de sua máquina administrativa.
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Noções de Administração II
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As agências reguladoras surgiram a partir das privatizações de empresas estatais
(empresas públicas e sociedades de economia mista). Com sua criação, a normatização e fiscalização
de serviços públicos e atividades econômicas agora desenvolvidas por empresas privadas passaram à
responsabilidade dessas espécies de autarquias detentoras de grande autonomia funcional.
Autarquias e fundações públicas são qualificadas como agência executiva para que gozem
de autonomia especial de gestão em relação às demais. Como, por exemplo, maior flexibilidade nas
contratações de particulares. O instrumento de qualificação e disciplina de suas atividades é o
contrato de gestão.
Com o término do regime jurídico único – RJU (Emenda Constitucional nº 19/98), órgãos e
entidades dispuseram da possibilidade de contratarem seus agentes em dois regimes distintos, estatutário
(servidores públicos) e contratual (empregado público). Sendo uma das principais finalidades do
programa de qualificação em agência executiva a contratação no regime da CLT (flexibilidade na
administração de pessoal e ausência de estabilidade), a queda do RJU reduziu a importância do
programa, tornando-o estagnado até os dias de hoje.
Cabe ressaltar que esses institutos não inovam como espécies de entidades na Administração
Descentralizada. As agências reguladoras são autarquias em regime especial já criadas com essa
designação. Agência Executiva é uma qualificação que recai sobre autarquias e fundações públicas
existentes.
Quadro comparativo
Característica
Agência executiva
Agência reguladora
Forma jurídica
Autarquia e fundação pública
Autarquia em regime especial
Pessoal
Servidores e empregados públicos
Somente empregados públicos
Função
As mesmas quando da qualificação
Normatizar e controlar serviços públicos
delegados e atividades econômicas estratégicas.
Exemplos
INMETRO
ANATEL, ANEEL, ANVISA, ANP, ANA,
ANTT
Terceiro Setor
Dentro do processo de redução da máquina administrativa pública, com inspiração neoliberal,
o Governo Federal busca instrumentos para reduzir seu encargo orçamentário com entidades
descentralizadas.
Concomitantemente ao programa de qualificação em agências executivas, surgiram as
organizações sociais. Este novo paradigma gerencial recai principalmente sobre as inúmeras fundações
públicas de direito público mantidas pelo orçamento federal (universidades federais, institutos de
pesquisa, cultura etc).
A qualificação como organização social, também através de contrato de gestão, tem como um
dos requisitos a alteração do regime jurídico de público para privado (perda de prerrogativas, privilégios
e impossibilidade de admissão de pessoal como estatutários). A mesma observação já exposta quanto aos
efeitos do término do RJU também se aplica a este programa.
Cabe ressaltar que mesmo entidades de algumas áreas do setor privado (cultura, educação,
saúde, pesquisa, assistência social, preservação ambiental etc), desde que sem fins lucrativos, puderam
aderir ao programa.
Também mal sucedido, coube a instituição de um novo programa, desta vez voltado para o
recrutamento de parceiros no setor privado. Entidades sem fins lucrativos atuantes na área social que
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Noções de Administração II
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desejem cooperar com o poder público em troca do recebimento de recursos financeiros
repassados do orçamento público são qualificadas como organizações da sociedade civil de interesse
público – OSCIP.
Por fim, ressaltamos que o terceiro setor não pertence à Administração Pública. Embora
algumas entidades qualificadas prestem serviços públicos, sua atuação se dá por colaboração, não
implicando sua inserção na máquina administrativa.
Quadro comparativo
Característica
Organização social
OSCIP
Forma jurídica
Pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos
Pessoa jurídica de direito privado sem fins
lucrativos
Instituto
Qualificação
Qualificação
Instrumento
Contrato de gestão
Termo de parceria
Vantagens
Recebimento de recursos financeiros,
patrimoniais e humanos
Recebimento de recursos financeiros
Dispensa de licitação, são contatadas
diretamente
Participação de
representantes do governo
Diretoria e conselhos da entidade
Apenas em conselhos
Serviços sociais autônomos
São serviços voltados para certas categorias econômicas e profissionais amparadas, pela sua
dimensão e relevância, com normas de incentivo e proteção. Gozam da prerrogativa de arrecadarem
contribuições sociais para manutenção de programas de desenvolvimento e qualificação
profissionais bem como promoção de atividades assistenciais, culturais e recreativas.
Da mesma forma que o terceiro setor, não integram a Administração Pública. Entretanto, têm
algumas características próprias do setor público:
a)
Obrigatoriedade de licitação em suas contratações;
b) Sujeição à ação popular e ao mandado de segurança; e
c)
Responsabilidade criminal e por improbidade administrativa, imputável a seus agentes.
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Noções de Administração II
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Capítulo 3: Cultura organizacional
Conceituações Diversas:
O conceito clássico de cultura formulada por TYLOR (apud HORTON & HUNT,
1980:40) afirma (...) Cultura (...) é aquele todo complexo que inclui conhecimento, crença, arte, moral,
direito, costumes e outras capacidades e hábitos adquiridos pelo homem como membro da sociedade.
Em outras palavras, cultura é tudo que é socialmente aprendido e partilhado pelos membros de uma
sociedade.
As organizações estão inseridas dentro de um ambiente e interagem com este ambiente
recebendo influências e influenciando-o. As pessoas que atuam nas organizações são agentes que
contribuem para esse intercâmbio constante. Os valores das pessoas por sua vez conduzem à formação
da cultura da organização. Essa é a raiz das decisões estratégicas de uma organização. Hall (1982) cita
que uma das condições do ambiente externo de importância vital e mais difícil de medir é a cultura e
acrescenta: em seu impacto sobre as organizações, a cultura não é uma constante, nem mesmo num
contexto isolado.
Mintzberg et alii (2000) menciona que a cultura foi descoberta em administração nos anos
80, graças ao sucesso das corporações japonesas. No entendimento de Schein apud Fleury et al. (1996,
p.20):
"Cultura organizacional é o conjunto de pressupostos básicos que um grupo inventou,
descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com os problemas de adaptação externa e integração
interna e que funcionaram bem o suficiente para serem considerados válidos e ensinados a novos
membros como a forma correta de perceber, pensar e sentir, em relação a esses problemas".
Para Srour (1998, p.175), nas organizações, a cultura impregna todas as práticas e constitui
um conjunto preciso de representações mentais, um complexo muito definido de saberes. Srour (1998),
aborda que esses são reflexos de representações mentais, cujas manifestações, na concepção do autor:
"Assumem formas variadas: princípios, valores e códigos; conhecimentos, técnicas e
expressões estéticas; tabus, crenças e pré-noções; estilos, juízos e normas morais; tradições, usos e
costumes; convenções sociais, protocolos e regras de etiqueta; estereótipos, clichês e motes;
preconceitos, dogmas e axiomas; imagens, mitos e lendas; dogmas, superstições e fetiches". (p.168)
Srour (1998, p.173) identifica quatro campos de saber para análise da cultura nas
organizações:
• Saber ideológico – evidências doutrinárias, não-demonstráveis, retóricas;
• Saber científico – evidências explicativas, demonstráveis, ‘know-why’;
• Saber artístico – expressões estéticas;
• Saber técnico – procedimentos, regras operatórias, ‘know-how’.
Srour (1998) trata sobre cultura organizacional expressando que:
"A cultura é aprendida, transmitida e partilhada. Não decorre de uma herança biológica ou
genética, porém resulta de uma aprendizagem socialmente condicionada. A cultura organizacional
exprime então a identidade da organização. É construída ao longo do tempo e serve de chave para
distinguir diferentes coletividades". (p.174)
Para Daft (1999, p. 244), "a cultura de uma organização geralmente começa com um
fundador ou um líder pioneiro que articula e implanta idéias e valores particulares como visão, uma
filosofia ou uma estratégia comercial". Além de expor como surge a cultura, Daft (1999), cita duas
funções decisivas da cultura nas organizações: integração interna e adaptação externa.
A cultura tem papel importante na organização e a questão que Shermerhorn Jr. et alii (1999,
p.198) ajuda a resolver como descobrir a cultura. Eles mostram três níveis de análise da cultura das
organizações: "cultura observável, valores compartilhados e suposições comuns".
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Para Mintzberg et al. (2000, p.195), a força da cultura na gestão empresarial é clara. A
cultura organizacional passa a ser a mente da organização, as crenças comuns que se refletem nas
tradições e nos hábitos, bem como em manifestações mais tangíveis – histórias, símbolos, ou mesmo
edifícios e produtos; em certo sentido, a cultura representa a força vital da organização, a alma de seu
corpo físico. Para o autor, a força de uma cultura pode ser proporcional ao grau até o qual ela ilude a
consciência.
A cultura organizacional não existiria sem as pessoas. Neste sentido, ao abordar sobre
cultura é válido mencionar como as pessoas estão estruturadas nas organizações. Segundo Mintzberg
(1995, p.20), as cinco partes das organizações seriam:
• Núcleo operacional
• Cúpula estratégica
• Linha intermediária
• Tecnoestrutura
• Assessoria de apoio.
Dentro da Organização:
A Cultura Organizacional pode ser entendida como um modelo de pressupostos básicos, que
um dado grupo cria, descobre ou desenvolve no processo de aprendizagem, para lidar com os problemas
de adaptação externa e integração interna. Uma vez que esses pressupostos funcionem bem, a ponto de
serem considerados válidos, eles devem ser repassados para o restante da organização como a maneira
certa de se perceber, pensar e sentir em relação a uma determinada situação.
Com o intuito de tratar a cultura de forma mais concreta e de mais fácil identificação, foram
definidos elementos culturais, dentre os quais podem-se citar:
• Valores: definições a respeito do que é importante para se atingir o sucesso. Ainda que as
empresas tendam a personalizar os seus valores, pode-se verificar que eles guardam algumas
características comuns como importância do consumidor, padrão de desempenho excelente, qualidade e
inovação, importância da motivação intrínseca etc;
• Crenças e pressupostos: Muito usado como sinônimo para expressar aquilo que é tido
como verdade na organização. Quando decisões são tomadas em consenso e dão certo, alcançando o
sucesso dos processos, a atitude tomada passa a ser considerada válida e torna-se um pressuposto
inconsciente e inquestionável;
• Ritos, rituais e cerimônias: São exemplos de atividades planejadas que têm
conseqüências práticas e expressivas, tornando a cultura mais tangível e coesa. O Departamento de
Recursos Humanos é um dos que faz muito uso desse elemento nos processos de admissão, promoção,
integração, demissão etc;
• Estórias e mitos: As estórias são narrativas de eventos ocorridos que informam sobre a
organização, já os mitos referem-se a estórias consistentes com os valores organizacionais, porém sem
sustentação nos fatos. Exemplos: mapas, símbolos, scripts etc;
• Tabus: Demarcam as áreas de proibições, orientando o comportamento com ênfase no
não permitido;
• Heróis: São personagens que muito contribuíram para o crescimento e desenvolvimento
da empresa;
• Normas: As regras que defendem o comportamento que é esperado, aceito e sancionado
pelo grupo, podendo estar restritas a uma equipe da organização ou não;
• Processo de comunicação: Consiste em uma rede de relações e papéis informais que
possuem funções importantes como a de transformar o corriqueiro em algo brilhante, podendo ser usado
na administração da cultura.
Porém, administrar a cultura é algo extremamente complicado, pois envolve problemas
de níveis (a cultura existe em uma variedade de níveis diferentes), de infiltração (a cultura é profunda e
extensa por envolver os pontos de vista sobre os produtos da empresa, as estruturas, os sistemas, a
missão da empresa, formas de recrutamento, socialização e recompensas), de implícito (muitos
pensamentos e atitudes tomadas em uma organização são aceitas implicitamente) do impresso (envolve
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Noções de Administração II
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a história da empresa), do político (abrangendo aspectos de distribuição de poder), de pluralidade (uma
empresa apresenta várias subculturas em seu ambiente interno) e da interdependência (a cultura de uma
empresa não deve ser analisada isoladamente, e sim interconectada com a política da empresa, mas
também com a estrutura, os sistemas, as pessoas e as prioridades da empresa).
Capítulo 4: Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pós-burocrático
Breve Histórico
– A Reforma do DASP
– O modelo de administração burocrática emerge a partir dos anos 30. A aceleração da
industrialização brasileira, em que o Estado assume papel decisivo, intervindo no setor produtivo de
bens e serviços. A partir da reforma empreendida no governo Vargas por Maurício Nabuco e Luiz
Simões Lopes, a administração pública sofre um processo de racionalização surgindo as primeiras
carreiras burocráticas e na tentativa de adoção do concurso como forma de acesso ao serviço
público. A implantação da administração pública burocrática é uma conseqüência clara da emergência
de um capitalismo moderno no país.
– Surge assim o Departamento Administrativo do Serviço Público - DASP, em 1936.
Nos primórdios, a administração pública sofre a influência da teoria da administração científica de
Taylor, tendendo à racionalização mediante a simplificação, padronização e aquisição racional de
materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos. Neste período,
foi instituída a função orçamentária enquanto atividade formal e permanentemente vinculada ao
planejamento.
– No que diz respeito à administração dos recursos humanos, o DASP representou a
tentativa de formação da burocracia nos moldes weberianos, baseada no princípio do mérito
profissional. Entretanto, embora tenham sido valorizados instrumentos importantes à época, tais como o
instituto do concurso público e do treinamento, não se chegou a adotar consistentemente uma política de
recursos humanos que respondesse às necessidades do Estado.
– O patrimonialismo (contra o qual a administração pública burocrática se instalara),
embora em processo de transformação, mantinha ainda sua própria força no quadro político brasileiro. O
coronelismo dava lugar ao clientelismo e ao fisiologismo.
– Os primeiros indícios do GERENCIALISMO
– Inicia-se no Governo JK, com a criação de comissões especiais, como a Comissão de
Estudos e Projetos Administrativos, objetivando a realização de estudos para simplificação dos
processos administrativos e reformas ministeriais, e a Comissão de Simplificação Burocrática, que
visava à elaboração de projetos direcionados para reformas globais e descentralização de serviços.
– O Decreto-Lei 200, em 1967, constitui um marco na tentativa de superação da rigidez
burocrática, podendo ser considerada como um primeiro momento da administração gerencial no Brasil.
O decreto-lei, realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Instituíram-se como princípios de racionalidade administrativa o
planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no processo
decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.
– Em meados dos anos 70, uma iniciativa modernizadora da administração pública, com a
criação da SEMOR - Secretaria da Modernização.
Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores públicos, muitos deles com
formação em nível de pós-graduação no exterior, que buscou implantar novas técnicas de gestão, e
particularmente de administração de recursos humanos, na administração pública federal.
– No início dos anos 80, uma nova tentativa de reformar a burocracia e orientá-la na
direção da administração pública gerencial, com a criação do Ministério da Desburocratização e do
Programa Nacional de Desburocratização –PrND.
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Noções de Administração II
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– Posteriormente, foram dirigidas para o desenvolvimento do Programa Nacional de
Desestatização, num esforço para conter os excessos da expansão da administração descentralizada,
estimulada pelo Decreto-Lei 200/67.
– O Retrocesso de 1988
– As ações rumo a uma administração pública gerencial são paralisadas na transição
democrática de 1985. Embora representasse uma grande vitória democrática, teve como um de seus
custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos públicos da administração indireta e das delegacias
dos ministérios nos Estados para os políticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo
patrimonialista surgia no país.
– A conjunção desses dois fatores leva, na Constituição de 1988, a um retrocesso
burocrático sem precedentes. O Congresso Constituinte promoveu um engessamento do aparelho estatal,
estendendo para os serviços do Estado e para as próprias empresas estatais praticamente as mesmas
regras burocráticas rígidas adotadas no núcleo estratégico do Estado.
– A nova Constituição determinou a perda da autonomia do Poder Executivo para tratar da
estruturação dos órgãos públicos, instituiu a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores
civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios, e retirou da administração indireta a sua
flexibilidade operacional, ao atribuir às fundações e autarquias públicas normas de funcionamento
idênticas às que regem a administração direta.
Motivações para a Reforma
Na década de 80 após o endividamento internacional os países passaram a se preocupar
como temas como:
¾ Ajustes fiscais;
¾ Reformas do estado orientadas para o mercado;
As três formas da Administração Pública:
• Administração Pública Patrimonialista
No patrimonialismo, o aparelho do Estado funciona como uma extensão do poder do
soberano, e os seus auxiliares, servidores, possuem status de nobreza real. Os cargos são considerados
prebendas. A res publica não é diferenciada das res principis. Em conseqüência, a corrupção e o
nepotismo são inerentes a esse tipo de administração. No momento em que o capitalismo e a democracia
se tornam dominantes, o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do Estado. No momento
histórico, a administração patrimonialista torna-se uma excrescência inaceitável.
• Administração Pública Burocrática
Surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de
combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu
desenvolvimento a profissionalização, a idéia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o
formalismo, em síntese, o poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e
o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e
nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos
processos, como por exemplo, na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
Por outro lado, o controle - a garantia do poder do Estado - transforma-se na própria razão de
ser do funcionário. Em conseqüência, o Estado volta-se para si mesmo, perdendo a noção de sua missão
básica, que é servir à sociedade. A qualidade fundamental da administração pública burocrática é a
efetividade no controle dos abusos; seu defeito, a ineficiência, a auto-referência, a incapacidade de
voltar-se para o serviço aos cidadãos vistos como clientes. Este defeito, entretanto, não se revelou
determinante na época do surgimento da administração pública burocrática porque os serviços do Estado
eram muito reduzidos. O Estado limitava-se a manter a ordem e administrar a justiça, a garantir os
contratos e a propriedade.
Tipos de Sociedade
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Weber distingue três tipos de sociedade, vamos ver quais são?
- Sociedade Tradicional: possui características patriarcais de cunho patrimonialista, que
detém a posse e o domínio de um patrimônio. Como exemplo podemos destacar a família, os clãs e os
feudos medievais.
- Sociedade Carismática: podemos caracterizá-la como partidos políticos, grupos
religiosos, ou seja, é um tipo de sociedade na qual há uma forte conotação mística/arbitrária ou
dogmática/ideológica.
- Sociedade Legal, Racional ou Burocrática: é constituída de uma sociedade onde
predominam normas e regras impessoais que se sobrepõem à vontade individual, ao arbítrio e às
emoções. São sociedades onde a racionalidade é empregada como meio de se alcançar os objetivos dessa
sociedade. Como exemplo podemos citar as empresas, os exércitos e até mesmo os Estados Modernos.
Tipos de Autoridades
Pare e pense no significado da palavra autoridade. Será que você pensou na mesma idéia que
Weber pensava? Para ele, “autoridade significa a probabilidade de que um comando ou ordem específica
seja obedecido”. Naquela época, para cada tipo de sociedade deveria existir um tipo de autoridade
correspondente. Vejamos quais são:
– Autoridade Tradicional acontece quando os subordinados aceitam as ordens dos
superiores e concordam com um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos. Na
verdade, trata-se de um conjunto de normas consideradas legítimas e das quais deriva o comando. O
governante é visto como uma pessoa que alcançou tal posição exclusivamente por procedimentos legais
(como nomeação, eleições, concursos etc.) e é em virtude de sua posição alcançada que ele exerce o
poder dentro dos limites fixados pelas regras e regulamentos sancionados legalmente.
– Autoridade Carismática é o tipo do poder que adquire facilmente características
revolucionárias, sendo, portanto, instável e sem base racional. Normalmente ocorre quando os
subordinados se identificam com o superior e atendem suas ordens com grande facilidade. Você costuma
ser uma pessoa carismática? Caso afirmativo, você poderia ter, naquela época, autoridade carismática.
Vejamos algumas das inúmeras personalidades carismáticas no mundo? Airton Senna, Gandhi, Princesa
Diana, Madre Tereza de Calcutá...
– Autoridade Legal, Racional ou Burocrática acontece quando os subordinados
concordam com as normas e leis previamente estabelecidas e racionalmente definidas. Costuma ter
fundamento legal.
Características da Burocracia segundo Weber
Geralmente, a burocracia é visualizada em uma empresa ou organização onde o “papelório”
se multiplica e se avoluma, impedindo as soluções rápidas ou eficientes. O termo também é empregado
com o sentido de apego dos funcionários aos regulamentos e rotinas, causando ineficiência à
organização. O leigo passou a dar o nome de burocracia aos defeitos do sistema (disfunções) e não ao
sistema em si.
O conceito de burocracia para Max Weber é exatamente o contrário. A burocracia é a
organização eficiente por excelência; e, para conseguir essa eficiência, a burocracia especifica,
antecipada e detalhadamente, como as coisas deverão ser feitas. Segundo Max Weber, a burocracia tem
as seguintes características principais:
¾ Caráter legal das normas e regulamentos: a burocracia é uma organização definida por
regulamentos e normas previamente estabelecidas, por escrito, para assegurar uma interpretação
ordenada e única do estatuto da empresa (privada), com capacidade de regular tudo que ocorra dentro da
organização, possibilitando a padronização das atividades da organização burocrática e conferindo aos
chefes poder de repressão sobre os empregados, com meios capazes de corrigir e impor disciplina.
¾ Caráter formal das comunicações: as regras da burocracia, as decisões e ações
administrativas são formuladas, registradas e comunicadas por escrito, com o objetivo de proporcionar
comprovação e documentação adequadas. Logo, elas devem ser detalhadas, para serem interpretadas
univocamente por todos os membros da organização.
¾ Caráter racional e divisão do trabalho: A burocracia é uma organização que se caracteriza
por uma sistemática divisão do trabalho para atender a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos
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objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Cada empregado deve saber qual a sua tarefa,
sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais são seus limites de direitos e poderes,
para não interferir na competência alheia nem prejudicar a estrutura existente. Assim, as tarefas
administrativas são altamente diferenciadas e especializadas, e as atividades são distribuídas de acordo
com os objetivos a serem atingidos.
¾ Impessoalidade nas relações: a administração da burocracia não considera as pessoas
como tal, mas como ocupantes de cargos e de funções. Assim, o poder de cada pessoa é impessoal e
deriva do cargo que ocupa, assim como a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal.
Ele obedece ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. Pense, o
cargo que você ocupa hoje, provavelmente, outras pessoas já o ocuparam, certo? A burocracia precisa
garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os cargos e funções permanecem.
¾ Hierarquia da autoridade: cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um
posto superior, daí a necessidade da hierarquia da autoridade e fixar as chefias nos diversos escalões de
autoridade para proporcionar a estrutura hierárquica da organização, determinando privilégios e
obrigações, estreitamente, definidos por meio de regras limitadas e específicas. Mas você sabe o que
significa o termo autoridade neste contexto? Serve para reduzir ao mínimo o atrito entre chefe e
empregado; o subordinado está protegido da ação arbitrária do seu superior, dado que as ações de ambos
se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras.
¾ Rotinas e procedimentos estandardizados: O ocupante de um cargo não pode fazer o que
quiser, mas, sim, o que a burocracia impõe que ele faça. Assim, as regras e normas técnicas regulam a
conduta do ocupante de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com rotinas e
procedimentos previamente fixados.
¾ Competência técnica e meritocracia: a admissão, a promoção dos funcionários e sua
transferência são baseadas no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais. Daí a
necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários.
¾ Especialização da Administração: o dirigente não é necessariamente o dono do negócio,
mas um profissional especializado na sua administração, assim como o funcionário não pode vender,
comprar ou herdar sua posição ou seu cargo.
¾ Profissionalização dos participantes: cada funcionário da burocracia é um profissional.
¾ Completa previsibilidade do funcionamento: tudo na burocracia é estabelecido no sentido
de prever as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a eficiência do sistema seja máxima.
¾ A organização informal aparece como um fator de imprevisibilidade das burocracias, pois
o sistema social racional puro de Weber pressupõe que as reações e o comportamento humano sejam
perfeitamente previsíveis, uma vez que tudo estará sob o controle de normas racionais, escritas e legais.
A organização informal surge como uma derivação direta do sistema burocrático, como uma
conseqüência da impossibilidade prática.
¾ De se bitolar e padronizar completamente o comportamento humano nas organizações.
Veja a seguir as características e as disfunções da burocracia
• Administração Pública Gerencial
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Noções de Administração II
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Emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à
expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à
adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e
aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A
reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e
qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas
organizações.
A Reforma
Os tipos de Propriedades:
PROPRIEDADE ESTATAL e a PROPRIEDADE PRIVADA
Existe no capitalismo contemporâneo uma terceira forma, intermediária, extremamente
relevante: a PROPRIEDADE PÚBLICA NÃO-ESTATAL, constituída pelas organizações sem fins
lucrativos, que não são propriedade de nenhum indivíduo ou grupo e estão orientadas diretamente para o
atendimento do interesse público.
O tipo de propriedade mais indicado variará de acordo com o setor do aparelho do Estado.
Os setores do Estado
Formado basicamente por 04 setores:
NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que
define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto o setor onde as decisões
estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no
poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos,
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado
pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar,
fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a
previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias,
o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o
subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.
SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua
simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor
não possuem o poder de Estado. Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos
humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem "economias externas"
relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através
do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os
centros de pesquisa e os museus.
PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de
atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda
permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado
seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades
naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no
caso de privatização, a regulamentação rígida.
Características da administração pública gerencial:
Orientada para o cidadão.
Orientada para obtenção de resultados.
Pressupõe que políticos e funcionários públicos sejam merecedores de grau limitado de confiança.
Como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criatividade e à inovação.
Utiliza o contrato de gestão como instrumento de controle dos gestores públicos.
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Diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial:
Administração Pública Burocrática
• Concentra-se no processo.
• É auto-referente.
• Definição de procedimentos para contratação de
pessoal, compra de bens e serviços.
• Satisfaz as demandas dos cidadãos.
• Controle de procedimentos.
Administração Pública Gerencial
• Orienta-se para resultados.
• Orientada para o cidadão.
• Combate o nepotismo e a corrupção.
• Não adota procedimentos rígidos.
• Definição de indicadores de desempenho - utilização de
contratos de gestão
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Capítulo 5: Empreendedorismo e Novas Lideranças no Setor Público
Empreender significa obter resultados. Gestão empreendedora significa gestão voltada
para resultados. Pressupõe agilidade, dinamismo, flexibilidade e assim por diante, mas sua conexão
filosófico-conceitual alinha-se com o que está descrito no plano de reforma do Estado.
Importante para a gestão empreendedora é entender as parcerias, conceito segundo o qual
toda organização deve trabalhar, interna e externamente. A ação isolada é menos eficiente, pouco eficaz,
tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor qualidade.
A parceria deve ser estimulada, especialmente, na concepção e formulação, etapa em que é
recomendável reunir o máximo possível de informações para discutir determinado problema, ampliando
o conhecimento dele.
Vinculado à parceria está o trabalho em rede. Há uma pequena diferença entre eles. A
parceria pode implicar hierarquia, com coordenação formal e parceiros de diferentes níveis. O trabalho
em rede pressupõe igualdade. A rede funciona com
Pessoas que têm interesses comuns e se articulam livremente, sem relação de poder.
Estimular esse tipo de trabalho é também mudar a forma de proceder. O trabalho em rede deve ser
incentivado, sobretudo no esboço das políticas e na formulação dos programas, aproveitando o
conhecimento máximo acumulado dentro do governo, entre o governo e a sociedade civil, entre o
governo e o terceiro setor, entre o governo e a empresa privada e assim por diante.
Outros três aspectos importantes a incorporar, tendo em vista a mudança de qualidade
gerencial, são: a questão da transparência, o controle social (diálogo público) e a gestão da informação e
avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado para o cidadão – não do ponto de vista
teórico-conceitual, mas do ponto de vista operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas
olhando para o cidadão e seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes. A implantação da
cultura gerencial somente será bem-sucedida se estiver subordinada aos princípios da transparência e do
estímulo ao diálogo público – conceito mais rico do que controle social, apesar de ser este mais usado. O
diálogo público funciona como entendimento de fato, via de mão dupla, trabalho em rede.
Pontos fortes e estratégicos da gestão empreendedora, a transparência e o diálogo público
pressupõem a informação. É preciso informar e informar-se, saber o que está acontecendo, verificar se o
resultado está sendo atingido, se determinado padrão de qualidade está sendo observado, se está havendo
eficiência, eficácia etc.
Obter a informação, saber usá-la, gerenciá-la e decidir a partir dela são hoje habilidades
estratégicas, em qualquer aparelho público ou organização ligada ao governo. A gestão empreendedora,
focada em resultados e com avaliação baseada em um bom sistema de informações, pressupõe a
autonomia de decisão e a responsabilização outra questão tão difícil quanto a mudança de enfoque.
Como se tem uma maneira de trabalhar toda regulamentada, isto é, tudo o que se pode e
não se pode fazer está previamente determinado por escrito, na realidade, ninguém gerencia nada. Ou
quase nada. Especialistas estimam que só se gerenciam 2% do que seria a possibilidade de gestão
propriamente dita. Além disso, tomam-se pouquíssimas decisões. Tudo o que pode ser feito está na lei,
no decreto, na portaria, na instrução normativa, na orientação do ministro, do secretário, nas normas
internas da organização ou na regulamentação do governo. E aí, como o privilégio é da burocracia, o
primeiro procedimento de qualquer área é normatizar seu trabalho.
Os princípios mais importantes da gestão empreendedora são:
™ Foco no resultado;
™ Autonomia e responsabilização;
™ Construção de boas parcerias; trabalho em rede;
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™ Gestão da informação;
™ Transparência, diálogo público e avaliação.
Todos esses princípios estão muito interligados. Parceria, trabalho em rede e transparência
do diálogo público não funcionam de forma mecânica nem constituem mera metodologia. Na base deles
estão o sentimento e a confiança, o que é um complicador. Confiança é algo bastante peculiar, que não
existe a priori. Tem que ser praticada e construída. Isso não é fácil em um ambiente de muita
desconfiança, de competição e de receio do risco. A discussão da questão confiança tem de sair do
campo da psicologia e da sociologia e vir para o contexto administrativo, como ferramenta gerencial que
é. Estabelecer relações de confiança é um instrumento gerencial, tanto quanto ter boa rede tecnológica,
conhecimento, trabalho em parceria e diálogo público. Na construção de boas relações de confiança, é
importante destacar que as partes envolvidas não precisam concordar em tudo, obedecer à mesma
ideologia ou partilhar integralmente os mesmos princípios. Fundamental é o interesse comum. A
informática ensina muito sob esse aspecto. Conectam-se as mais diversas pessoas, levadas por interesse
comum e em função dele é que se formam as parcerias. Identificar o interesse comum em uma
comunidade, para definir as instituições ideais à implementação do propósito público, é indispensável ao
estabelecimento da relação de confiança como instrumento da gestão empreendedora.
A Liderança e o Gestor Público
O gestor público é entendido aqui como o responsável pelas atividades de planejamento,
organização, liderança e controle de uma organização pública. Reconhecendo-se que o gestor público
trabalha em organizações formais e hierarquizadas ele pode ser classificado pelo nível que ocupa na
organização, ou seja, se gerente de primeira linha (primeiro nível), gerente médio ou administrador de
topo. O gerente de primeiro nível é aquele gestor responsável apenas pelo trabalho de empregados
operacionais, não supervisionando outros administradores. O gerente médio é responsável por outros
gerentes e, algumas vezes, por alguns empregados operacionais. Por fim, o administrador de topo é o
responsável pela administração global da organização, ele estabelece políticas operacionais e conduz a
interação da organização com o seu ambiente (Stoner e Freeman, 1996:11). Nesse papel, não será
considerado o primeiro nível por não haver dados disponíveis para tal. Segundo Lane (1993:124), no
modelo de Administração Pública tradicional, baseado no modelo weberiano de burocracia, o
empregado público é considerado como um burocrata. Por trás do contrato de emprego está uma
filosofia de gestão pública que valoriza a dedicação ao interesse público. Embora muitas vezes o salário
seja baixo, e, em alguns casos, seja proibido entrar em greve, o empregado público tem estabilidade.
Existe regras claras para a promoção baseada principalmente na senioridade. O aparato legal, através de
critérios objetivos, é a principal fonte definidora das tarefas do burocrata. Em termos organizacionais,
como já dito antes, a administração pública é hierarquizada. O poder se centraliza no topo da
organização, onde se detém a responsabilidade do processo. A administração pública também se
caracteriza pelo alto grau de divisão do trabalho, o que acaba inibindo a atividade de vários empregados
públicos a funções específicas. A definição de empregado público é orientado pelas noções de
responsabilidade e dever. O exercício da autoridade se dá de acordo com um conjunto de regras fixas. O
foco é direcionado na ação administrativa, no processo decisório formal e na implementação de acordos
com procedimentos já estabelecidos.
No cenário de reformas na administração pública marcada pela descentralização e pela
intersetorialidade, cria-se um contexto diferente para a atuação do gestor público e para o exercício da
liderança. Um modo de se considerar este dois aspectos pode ser feito através de fatores apresentados
por Lane (1993:144-146) na comparação feita por ele entre lideranças no setor privado e no setor
público.
O primeiro fator se refere a inovação. Tradicionalmente líderes da gestão pública são
considerados lentos para inovar, devido à ênfase dada aos procedimentos estabelecidos e ao fato de se
aterem a modos burocráticos de funcionamento. Isto não significa que sempre seja assim. Lane
(1993:144), baseando-se em Blau (1955) para indicar que segurança de emprego e burocracias públicas
podem levar as ações direcionadas para mudanças organizacionais e sociais. Líderes da gestão pública
podem se preocupar com os usuários, podem estar bem informados tanto sobre tecnologias de programas
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
como sobre melhoria de performance. No entanto, Lane (1993) conclui que existe uma maior ênfase na
inovação no setor privado se comparado ao setor público.
De qualquer modo, a existência de capacidade e da vontade de inovar é algo que a gestão
pública tem que considerar diante da crescente complexidade dos problemas a serem enfrentados e das
abordagens gerenciais implementadas. A implementação de novos formatos organizacionais é em si
mesmo um exemplo de inovação. Mas isso não quer dizer que a sua implementação e manutenção não
necessite de posturas por parte dos gerentes, preocupados em avaliá-las e aprimorá-las quando for
necessário. Assim, algumas questões podem aparecer sobre a relação entre o gestor público e inovação.
No caso em que os políticos eleitos sejam os autores das propostas de mudanças, pode-se
perguntar até que ponto os gestores públicos dão apoio a elas. Em termos de apoio, existe diferenças de
comportamento? Houve envolvimento do gestor público na elaboração da proposta. Que implicações às
propostas de inovação pode trazer para o status quo organizacional. Quão inovadoras são elas?
A motivação aparece como outro fator a ser considerado. A teoria clássica da
administração pública afirma que os gestores públicos atuam em direção ao interesse público. Isto os
diferencia dos líderes da máquina privada. Por outro lado, a teoria da escolha pública afirma que não
haveria essa diferenciação. Segundo esta teoria, tanto os gestores da máquina pública quanto os gerentes
da máquina privada atuariam visando maximizar uma função objetiva privada. Em decorrência disso, o
esforço que os líderes públicos fariam para atingir seus objetivos levaria a um crescimento desnecessário
da máquina pública. No entanto, é observado que a possibilidade de que ambições privadas dos gestores
públicos possam ser direcionadas para o interesse público através de mecanismos de premiação privada
de virtudes públicas (Lane, 1993:144).
O fator motivação em processos de mudança gerencial na máquina pública pode então
levar a alguns questionamentos. Os níveis hierárquicos inferiores tiveram envolvimento na elaboração de
propostas de mudança gerencial? Quais níveis que apenas se envolveram na sua implementação? Até
que ponto os gestores dos níveis intermediários e de primeira linha se identificam com as propostas de
mudança? As propostas implementadas visavam de fato os interesses do grupo político no poder ou
tornar a máquina pública mais eficiente e mais próxima do cidadão era o objetivo primeiro? As questões
que podem emergir em relação à motivação refletem o conteúdo das propostas de mudanças, o modo
pelo qual elas foram elaboradas e implementadas, como também o apoio político existente na
organização. Outro fator se refere à estabilidade que confere aos gestores públicos maior segurança no
cargo.
A segurança é vista algumas vezes como fonte de acomodação. Mas não se pode concluir
diretamente que eles não sejam menos insensíveis a mudanças ambientais do que os gestores privados.
Aqueles que atuam no público tem que lidar não só com as mudanças políticas (mudança do Executivo)
e as conseqüentes mudanças de programas políticos, como também com mudanças ambientais. A
descentralização e a intersetorialidade são um tipo de resposta que os políticos apresentam a tais
mudanças. No entanto, a estabilidade confere um espaço de atuação ao gestor público em relação ao
político eleito/cargos de confiança que deve ser devidamente considerados para que as mudanças
pretendidas sejam minimamente atingidas. Como possíveis questões, pode-se ter o seguinte: em que
sentido a estabilidade do gestor público tem influenciado seu comportamento em relação a mudanças
gerenciais / organizacionais. Ela serve para dar mais segurança ao gestor para que ele possa fazer
propostas de mudança ou se envolver no processo ou ela gera acomodação do gestor?
O Poder é outro fator a ser considerado já que o gestor público, segundo Lane (1993:145)
se encontra em uma situação em que para se manter em uma posição de muito poder, deve-se ter uma
combinação de habilidades. Ao mesmo tempo, ele tem que estabelecer uma relação com políticos na
qual ele seja capaz de mostrar que é relevante ou devem receber recursos que eles demandam. Além
disso, eles enfrentam pressões de diferentes grupos de interesse, que podem ser difíceis de serem
reconciliados e que sustentam a competência profissional de sua instituição. Algumas questões podem
emergir: até que ponto a mudança proposta modifica o status quo existente dentro da organização? Que
níveis gerenciais são os mais afetados pela mudança em termos de perda de poder? Que tipo de
resistência elas impõem. A sociedade tem seu espaço de influencia aumentado / criado?
Finalmente, a questão do empreendedorismo é algo que, embora mais comum no setor
privado, tem aparecido em diferentes propostas de reforma do Estado e sido assimilado, ao longo do
21
Noções de Administração II
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tempo, pela gestão pública. Empreendedorismo é entendido aqui como o esforço de atingir objetivos
através da seleção de meios efetivos levando em conta normas apropriadas de ética, racionalidade e
maximização.
Tradicionalmente, na máquina pública, o gestor público atua mais baseado no princípio da
administração que afirma a necessidade de se atingir certo produto previsível em termos de critérios de
decisão definidos. Mas, o que se percebe, é uma combinação dos princípios de empreendedorismo com
os princípios de administração, com maior atenção para este último princípio. O que se pode perguntar
aqui é se as mudanças implementadas implicaram em mudanças culturais e de regras que favoreça uma
abordagem mais empreendedora por parte do gestor.
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Noções de Administração II
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Capítulo 6: Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada
Administração é também chamada Gestão, assim como administradores ou gestores são
usadas como sinônimos. Do latim Administratione, a Administração significa um conjunto de princípios,
normas e funções com o objetivo de ordenar os fatores de produção e controlar sua produtividade e
eficiência, para se obter determinado resultado (segundo definição do dicionário Aurélio).
Uma definição da Administração ou Gestão Pública, segundo a abordagem legal, é “a
gestão de bens e interesses qualificados da comunidade, no âmbito federal, estadual ou municipal,
segundo os preceitos do direito e da moral, visando ao bem comum” (segundo Hely Meirelles).
Desse modo, os preceitos do direito e da moral significam que ela seja feita dentro da lei
(legalidade), dirigida igualmente para todos (impessoalidade), correta (moralidade), transparente
(publicidade) e adequada, segundo os meios para atingir os fins (eficiência), em todos os níveis de
poder: nacional, estadual ou municipal, seja direta ou indiretamente ou feita por meio de uma fundação
ligada a algum órgão do Estado.
Alguns autores consideram tão diferente a empresa pública da empresa privada que não
aceitam utilizar o nome “empresa” para as primeiras. Este nome, na verdade significa empreender,
empresariar, o que dá idéia de negócio e de lucro. Deve-se usar instituição ou organização pública, de
acordo com essa opinião. Preferimos, contudo, utilizar a denominação de empresas públicas e privadas,
apesar de suas limitações.
A Administração pode ser pública ou privada. Neste último caso, significa que ela não é
direcionada a todos, mas é voltada para o que não é público, aquilo que não se refere ao povo da nação
ou cidadãos de um Estado. Ela se preocupa com os interesses do particular, seja o dos proprietários ou
dos acionistas de uma empresa.
Podemos entender melhor esta diferença entre a Administração Pública e a das Empresas,
pelos princípios gerais que regem os administradores públicos:
1 – Legalidade: a Administração Pública (AP), e, por extensão, o agente público, só
pode fazer o que a lei permite e aí está uma grande diferença da Administração privada. Esta pode
fazer tudo que a lei não proíbe.
2 – Impessoalidade: o fim da AP é o interesse coletivo, daí a necessidade da realização de
compra por licitações e recrutamento de pessoal por concursos públicos. O princípio da impessoalidade
também engloba outro aspecto: os atos praticados pelo agente público são imputados à entidade
administrativa em que ele atua. A Constituição de 1988 ainda prevê que a publicidade pública deva ser
impessoal - “a publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos
deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes,
símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos” (art
37, XXI, 1º).
3 – Moralidade: representa o elemento ético de todo ato administrativo. Não se reduz à
moral comum, e sim à moral jurídica: o bom administrador deve ser capaz de escolher entre o certo e o
errado, o justo e o injusto, o bem e o mal...
4 – Publicidade: significa a ampla divulgação dos atos praticados pela AP, seja através de
diários oficiais, jornais, publicação de avisos de licitação e editais, etc. O princípio da publicidade
também assegura, aos cidadãos, o direito de receber, dos órgãos públicos, informações de interesse
particular, geral ou coletivo, ressalvadas “aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado” (art 5º, XXXIII, CF).
5 – Eficiência: neste princípio, podemos observar uma convergência com a gestão
privada, buscando critérios de maior rapidez e presteza no atendimento ao público. Busca-se, com este
princípio, uma alternativa à burocracia da AP.
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Noções de Administração II
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A Administração de empresa privada não tem princípios tão bem definidos como os que
regem a Administração Pública. Cada uma segue sua própria filosofia, geralmente orientada por seus
fundadores ou por critérios de responsabilidade social. Portanto, há uma diferença fundamental na
natureza das duas administrações: enquanto uma é voltada para o bem público, a outra é voltada
para o bem privado, como já falamos. A primeira representa os interesses do Estado, lidando com
recursos que são gerados pelo contribuinte (através de impostos), portanto, o cuidado ao lidar com eles
representa, na verdade, o zêlo pelo patrimônio de todos. As empresas privadas lidam com recursos dos
próprios donos e acionistas, ou seja, o cuidado é voltado para o interesse de algumas pessoas (ou
milhares, se acionistas), que se dispuseram ao risco de um negócio. O contribuinte, contudo, não pode
escolher onde seus impostos serão aplicados, ele é obrigado a aceitar as decisões que o afetam. Portanto,
há uma diferença fundamental na natureza da Administração pública e privada.
A terceira diferença é quanto ao objetivo das empresas e das organizações públicas.
Enquanto as primeiras são empresas, isto é, empreendimentos que visam lucros, as segundas, não
buscam resultados econômicos em suas atividades. Mesmo que empresas ligadas ao governo, como as
estatais ou autarquias, tenham lucro com suas operações, como é o caso de exploração e refino de
petróleo, energia elétrica, atividades bancárias, entrega de cartas e encomendas (todas altamente
lucrativas), este resultado se dá por serem monopólios estatais, mas elas não podem, a rigor, visar lucros
em suas atividades. Mesmo que o mercado as desfavoreçam, elas têm de continuar operando. No
entanto, tal mentalidade tem se modificado bastante nos últimos anos.
A quarta diferença é quanto ao alcance das decisões públicas e privadas. Se uma
empresa privada lança um produto que prejudica os consumidores, que podem ser milhões de pessoas,
uma decisão pública equivocada, como, por exemplo, ficar dependente de um único fornecedor de
energia, ou remédio, afetará não só as pessoas, mas indústrias, ou todo o sistema de saúde e assistência à
população, prejudicando-a a longo prazo. Do mesmo modo, se deixar de executar um serviço, como a
manutenção das estradas ou fiscalização do transporte ou saneamento, toda a população de uma região
inteira e a economia sofrem. Sempre as necessidades coletivas devem guiar as decisões na administração
pública, ao contrário das empresas, cujo principal foco é a racionalidade econômica e técnica. A
autoridade das decisões públicas está baseada nesta diferença: o interesse coletivo. A quinta diferença
entre elas é a transparência. Enquanto aceita-se que os negócios de uma empresa possam ser
protegidos, por questões de competição ou de segredos industriais, o mesmo não ocorre na
administração pública, salvo naquelas áreas de segurança do Estado.
Outra diferença importante é a avaliação do resultado ou desempenho da
organização pública e privada. Se uma empresa privada der prejuízo ou não conseguir margens de
lucro que compensem seus investimentos, ela irá à falência ou será vendida pelo preço que cubra parte
desses investimentos. Portanto, seus objetivos podem ser avaliados pelos retornos sobre os
investimentos, lucratividade etc. No entanto, uma organização pública pode funcionar dezenas de anos
com déficits. O resultado econômico ou financeiro é uma medida de seu desempenho, de sua eficácia,
porém, não diz se ela atingiu seus objetivos. Como avaliar se ela é efetiva? Ela tem de considerar os fins
a que se propõe, porém isso é bastante difícil.
Avaliar objetivos públicos é uma tarefa difícil. Saber se os alunos de uma escola
aprenderam a ler é mais espinhoso do que ler os balancetes mensais, ou dizer se foi lucrativa. Em
segundo lugar, medir a produtividade e dizer se uma empresa é eficiente é simples: basta avaliar quanto
ela produziu em tantas horas de trabalho ou qual a sua fatia de mercado. Existem várias maneiras. Nas
organizações públicas isso é muito difícil. Pode-se avaliar o número de atendimentos feitos pelo número
de médicos ou o número de alunos atendidos por professor. Os alunos podem não ter aprendido nada.
Outro ponto de divergência é quanto à natureza dos empregos que elas oferecem. Os
trabalhadores das empresas privadas são empregados assalariados, regidos por leis trabalhistas. Na
empresa pública, são servidores públicos, com códigos de conduta e previsões de punição se agirem de
forma imprópria. Outras diferenças existem: a forma de recrutamento e seleção de pessoal, as estruturas
mais verticalizadas e burocratizadas nas organizações públicas, as carreiras e promoções, a remuneração.
Contudo, as diferenças abaixo são as mais importantes: As regras para seu funcionamento, a natureza
dos objetivos, os objetivos, o alcance e a profundidade das decisões, a transparência, a avaliação de seus
resultados, a natureza dos empregos.
24
Noções de Administração II
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Capítulo 7: Novas tecnologias gerenciais: reengenharia e qualidade
Reengenharia
Ainda há na sociedade, nomeadamente nas pequenas e médias empresas, principalmente
aquelas que estão fora dos grandes centros urbanos, alguma resistência na adaptação a novos e mais
eficazes métodos de trabalho. A Reengenharia é uma palavra atrativa, mas ainda envolta num certo
mistério, não porque encerra algum mecanismo obscuro, mas porque não está suficientemente
disseminado o seu significado.
O que é a Reengenharia?
De acordo com a definição original de Hammer e Champy, a reengenharia é a
implementação de mudanças radicais que, ao redesenhar os processos de trabalho, visam melhorar, de
forma dramática, a eficácia da empresa, em todos os seus aspectos tais como custos, qualidade, serviço e
velocidade.
A Reengenharia está focada nos processos de grande amplitude, dentro de uma empresa,
principalmente nos que atravessam várias áreas funcionais.
Como tal, uma ação de Reengenharia não pode ser iniciada, ou suportada, na base ou na
hierarquia intermédia de uma empresa. Tem de ser implementada no seu topo e é aí que tem de ser
suportada com convicção.
As pessoas, e conseqüentemente as empresas, não são muito receptivas às mudanças e tal
é normalmente o grande obstáculo à implementação de ações de Reengenharia. Mas por outro lado as
empresas que não se adaptarem aos novos métodos de comércio e satisfação de clientes, não poderão
subsistir no mercado comum onde todos estão incluídos e a concorrência é intensa. Convém, no entanto,
manter presente que uma ação de reengenharia pode não ser adequada a uma empresa. A indústria, no
seu conjunto, renova-se e reinventa-se regularmente.
Se uma empresa está na crista de uma indústria que acabou de sofrer alterações de vulto,
então uma ação de reengenharia pode ser prejudicial.
Contudo, se uma empresa utiliza metodologias e tecnologias ultrapassadas em lugar das
que são utilizadas pela concorrência, então uma ação de reengenharia pode estar a ser, urgentemente,
necessária. A reengenharia é um remédio forte, mas não é necessariamente o mais indicado para uma
determinada empresa.
Se a execução técnica é a adequada, então provavelmente as necessidades podem ser
outras, tais como formação, mudança organizacional, desenvolvimento de técnicas de gestão, etc.
O maior problema que as empresas, na generalidade, enfrentam são do foro estratégico e
não operacional. Por isso mesmo, é absolutamente essencial que uma empresa tenha as suas opções
estratégicas bem definidas antes de qualquer estudo ou ensaio de reengenharia.
Caso tal não seja feito, podem ser investidas enormes somas e tempo a desenvolver e
melhorar processos que não são relevantes para as necessidades estratégicas da empresa.
A Reengenharia(1980) a Melhoria Continua(1940) e inspeção(1900) são processos
distintos e necessários a uma empresa, se bem que complementares.
Apesar de distintos, ambos ...:
1)
colocam ênfase na satisfação dos clientes
2)
usam processos de medida de eficácia
3)
têm foco nos processos de negócio
4)
fazem uso intensivo de trabalho de equipa
5)
mudam os valores e as crenças
6)
forçam tomadas de decisão nos níveis mais baixos da empresa
25
Noções de Administração II
7)
Professor: Eduardo Gnisci
necessitam do empenhamento absoluto dos níveis mais altos da empresa
As razões da Reengenharia?
Existem duas razões primordiais, pelas quais, as empresas estão a procurar novas idéias na
busca de alterações de fundo, são os efeitos da globalização que gerou um universo competitivo e as
exigências dos clientes.
Durante muitos anos uma empresa era considerada segura caso fosse competitiva numa
dessas três áreas:
1. Custo / Produtividade
2. Qualidade / Serviço
3. Rapidez de resposta / Flexibilidade
Corremos rapidamente no sentido da necessidade de uma empresa ser boa, na totalidade
das três áreas. As empresas vão ter de oferecer qualidade, com um serviço rápido e flexível e por um
custo relativamente baixo. De forma a atingir estes objetivos as empresas estão a estudar e desenvolver
processos de forma a produzir o que é realmente importante para o cliente. A necessidade de aumentar a
flexibilidade quanto à aceitação dos pedidos e a diminuição do tempo de resposta são objetivos já
urgentes.
Na época (já longínqua...) em que as condições de mercado estavam bastante estáveis, o
trabalho nas empresas estava dividido em tarefas muito simples, que eram efetuadas por uma força de
trabalho sem qualquer especialização.
Eram então necessários vários níveis de supervisão, que garantiam que as tarefas
individuais eram interligadas convenientemente. Os processos daqui decorrentes eram, necessariamente,
cada vez mais complexos.
Nos tempos atuais, as empresas ao serem confrontadas com, cada vez mais, exigências de
velocidade, flexibilidade e capacidade de resposta tendem a desenvolver processos que sejam simples.
Tais processos só podem ser criados criando ligações diretas entre pessoas que podem, e
devem, estar aptas a executar tarefas complexas e interdisciplinares. Uma estrutura de comando
complexa absorve muito do tempo disponível. Os processos são agora geridos por uma compreensão e
acordo geral sobre a Visão da empresa e os processos utilizados.
Cada empresa deve determinar, por si mesma, se e quando deve implementar uma ação de
reengenharia.
Um processo de reengenharia só vale a pena se for para melhorar uma posição estratégica
da empresa. É, pois essencial que, antes de qualquer estudo de reengenharia a empresa tenha a sua
estratégia perfeitamente clara e definida.
Listam-se seguidamente alguns indicadores estratégicos que podem indicar se uma
empresa está necessitada de uma ação de reengenharia.
1) Percepção de que os concorrentes têm uma vantagem no custo, velocidade, flexibilidade,
qualidade ou serviço
2) Nova visão ou nova estratégia: necessidade de criação de capacidades operacionais
3) Necessidade de reavaliação de opções estratégicas, entrar num novo mercado ou redefinir
serviços/produtos
4) Percepção de que os processos em curso estão baseados em tecnologias/conceitos ultrapassados
5) Percepção que os objetivos estratégicos da empresa são inatingíveis
6) Mudança do mercado
7) Perda de percentagem de mercado
8) Novas regras de concorrência / novos concorrentes
9) Novas normas
10) Ciclos de vida de produto mais curtos
11) Novas tecnologias
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Noções de Administração II
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Depois de se saber o que é, e depois de ter uma percepção aproximada dos motivos pelos
quais uma empresa pode ser tentada a executar uma ação de reengenharia, é necessário ter uma idéia das
várias fases de um processo de reengenharia. As fases estão sumariamente descritas como segue:
Fase 1 - Posicionamento para a mudança
Não é mais do que a definição do posicionamento estratégico da empresa e a constatação
das razões e dos objetos da mudança. Desenvolvem-se objetivos e mobilizam-se recursos necessários à
aplicação.
Fase 2 - Identificação dos processos existentes
É fundamental identificar os processos existentes e o motivo dos mesmos terem sido
aplicados assim. Este conhecimento quando associado aos objetivos da empresa e aos necessários níveis
de qualidade, permite estabelecer os alicerces da recriação daqueles processos.
Fase 3 - Recriação dos processos
Consiste no repensar de novos métodos organizativos e operacionais, de forma a atingir os
objetivos da empresa, satisfazendo as suas necessidades. É essencial solicitar ajuda aos elementos e
grupos chave, à medida que a Visão é criada, de forma a garantir o sucesso da transição.
Fase 4 - Transição para o novo sistema
Engloba todo o desenvolvimento estratégico e comercial para a transição para os
processos relativos à Visão. São efetuados os ensaios dos novos processos de forma a demonstrar e
desenvolver os conceitos associados e assim fazer aumentar o entusiasmo dos envolvidos. É efetuada a
gestão da mudança a todos os níveis da empresa.
Naturalmente que não existe o modo certo de efetuar uma ação de reengenharia a uma
empresa, várias organizações efetuaram aproximações, radicalmente, diferentes às várias fases de
reengenharia, tal como descritas acima.
De uma forma geral, uma empresa que encare de forma séria um processo de reengenharia
leva alguns meses para finalizar a Fase-1. A Fase-2 pode levar de 1 a 5 meses a completar. A Fase-3 de 1
a 4 meses e a Fase-4 pode levar até 2 anos de trabalho.
Saber o que é, porque se faz e como se faz, são os passos mais simples no caminho da
reengenharia de uma empresa.
Chaves para o sucesso de uma Reengenharia
Os ingredientes para a mudança que se deseja, e para que esta possa ser sustentada, são os
seguintes:
1.
2.
3.
4.
5.
Visão
Capacidades
Incentivos
Recursos
Plano de ação
É necessário ter uma Visão de forma a que todos tentem atingir os mesmos objetivos. A
visão é uma imagem do que se pretende atingir em termos de:
1. Pessoas
2. Produtos/serviços
3. Processos
4. Instalações
5. Cultura
6. Clientes
Todos os elementos da organização devem poder ver o que é necessário para atingir os
objetivos pretendidos e, assim, através das suas decisões e ações empurrar a organização para mais perto
da visão, sem uma visão implementada, qualquer organização será confusa e com metas desfocadas.
27
Noções de Administração II
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As capacidades individuais são indispensáveis para que os envolvidos possam
desempenhar, cabalmente, as suas funções dentro dos novos processos.
Estas capacidades podem ser:
1. Técnicas
2. De liderança
3. Interpessoais
Sem este tipo de capacidades, as pessoas sentir-se-ão ansiosas e serão incapazes de atingir
os seus objetivos, os incentivos são normalmente, o último elemento a mudar.
Sem incentivos as pessoas não mudam ou, quando muito, efetuarão pequenos
reajustamentos. Os incentivos incluem:
1. Reconhecimento
2. Recompensa
3. Compreensão individual do que é que eu ganho com isto?
Com os incentivos às pessoas tendem a valorizar mais rapidamente os seus benefícios com
as mudanças e a organização aproxima-se mais da sua visão.
Os recursos abarcam:
1. Pessoas
2. Dinheiro
3. Informação
4. Instalações várias
5. Equipamento
Sem recursos as pessoas frustram-se devido a serem mandatárias de uma mudança que
cada vez parece mais irrealista.
Um Plano de ação composto por uma lista de atividades, a definição de responsabilidades
e datas limite oferece o necessário suporte de ação que permitirá implementar as mudanças objetivadas.
Sem um plano haverá falsas partidas, pois as pessoas não saberão o que fazer a seguir e não
compreenderão como é que atividades, aparentemente, distintas se movem todas em direção ao mesmo
objetivo.
Deve assegurar-se que cada um destes elementos foi levado em consideração e está
preparado para ocupar o seu lugar, é um fator essencial e fundamental para que a ação de reengenharia
pretendida possa ser levada a bom termo.
Muito deste trabalho será feito, por si, à medida que os quadros superiores se forem
mentalizando e posicionando (de forma positiva) para a mudança.
Quem deve ser envolvido?
Para um processo de reengenharia ter sucesso é necessária a contribuição, dedicada, de
vários elementos. A mais critica, é sem dúvida, a prestada pelo dono, presidente ou director-geral da
organização.
Este elemento tem de estar convencido da necessidade da reengenharia e colaborar na
resolução dos acidentes de percurso que, inevitavelmente, surgirão.
Em algumas situações esta pessoa, passa a colaboradores seus as tarefas do dia-a-dia, para
se dedicar em exclusividade à tarefa da reengenharia.
São também necessários os formadores de opinião, estes elementos serão escolhidos entre
os lideres de opinião dentro da organização, estas pessoas estão prontas a adotar as mudanças
necessárias e serão úteis a ajudar e a encorajar outros a adotá-las igualmente.
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Noções de Administração II
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Estes elementos desempenharão um papel chave nos processos de comunicação interna e
de mudança efetiva.
Chega-se assim à necessidade de criar equipes de condução estratégica e tática.
As suas funções passam por fornecer linhas de orientação de acordo com a estratégia
definida, ajudam a gerir as necessárias mudanças e comunicação e resolvem questões organizacionais
relacionadas com os processos.
Tipicamente estas pessoas são lideres internos, que têm a ganhar com a iniciativa de
reengenharia e possuem uma perspectiva ampla de como processos específicos podem afetar a
organização no seu todo.
Um dos seus objetivos é assegurarem-se que os necessários fatores de sucesso estão a ser
devidamente utilizados, para aumentar as probabilidades de sucesso do exercício de reengenharia em
curso, e monitorarão, procurarão e escolherão os necessários recursos, de acordo com as necessidades
apresentadas pelas várias equipas.
Muitas vezes é nomeado um Chefe da Reengenharia, pertencendo normalmente à(s)
equipe(s) de condução tática, este indivíduo coordena os trabalhos desenvolvidos pelas várias equipes
que contribuem para a reengenharia da organização.
Ele (ou ela) é o guardião da metodologia adotada e é o interlocutor ideal para com os
consultores externos, o Chefe assegura-se que as equipas têm, à sua disposição, os necessários recursos
sejam eles humanos, ou de equipamento e coordena as várias atividades no sentido destas se reforçarem
mutuamente.
Por fim, é obviamente necessário que ao longo das vária etapas da reengenharia, se
formem várias equipes para efetuar trabalhos definidos e claramente objetivados.
Estas equipes serão constituídas por um líder, um facilitado e os restantes elementos.
1. Ao líder cabe a responsabilidade pela execução da equipa, sendo ainda o polo de
comunicação entre a equipa e o resto da organização.
2. Ao facilitado cabe o trabalho de dar apoio ao líder e de manter o trabalho da equipa
dentro da direção previamente definida, assegurando-se que todos têm possibilidade de colaborar.
Analisar os resultados:
O benefício mais significativo que as empresas podem ter da aplicação de uma
reengenharia é significativo; têm uma melhoria nos processos entre 50% a 100%. Os custos diminuem,
enquanto que a velocidade, qualidade e serviços prestados aumentam de forma dramática.
Infelizmente, a reengenharia permite em apenas 20% dos casos que os lucros aumentem.
Para que os lucros e receitas aumentem e os custos diminuam, requer uma dedicação, profundidade de
ação e uma liderança que a maioria das empresas não consegue acompanhar.
A reengenharia terá uma probabilidade de sucesso muito maior se for entendida como um
meio de crescer, aumentando as mais valias criativas.
Caso a reengenharia seja encarada como uma mera ferramenta de diminuir custos e
reduzir pessoal, então as probabilidades de a implementar serão muito baixas devido à resistência
passiva introduzida pelo elemento humano.
As empresas que venham a considerar uma reengenharia têm de entender que a
reengenharia, por si só trás custos, e como tal é necessário pesá-los face aos ganhos que se pretendem vir
a obter.
Aqueles custos são de nível contratual, consultoria, e implementação das medidas a tomar,
a mudança, ou a implementação da reengenharia, só é óbvia quando os custos da manutenção do sistema
forem maiores do que os custos da mudança...mas então já poderá ser tarde.
Atingir ganhos significativos leva tempo, mas este tempo também depende de um
conjunto de variáveis, que podem ser, por exemplo:
1. Número e complexidade dos processos selecionados
2. Sentido de urgência percepcionado pela gestão de topo
3. Nível de recursos e dedicação disponíveis
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Noções de Administração II
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4. Tolerância da gestão de topo a ambigüidades e envolvimentos organizacionais.
Qualidade
O Programa de Qualidade do Serviço Público – PQSP se propõe a introduzir no Setor
Público as mudanças de valores e comportamentos preconizados pela Administração Pública Gerencial,
e, ainda, viabilizar a revisão dos processos internos da Administração Pública com vistas a sua maior
eficiência e eficácia.
Iniciado na esfera do Poder Executivo para, posteriormente, ampliar-se nos Poderes
Legislativo e Judiciário, tem como premissas principais a serem introduzidas no Setor Público:
1 - Desenvolvimento Auto-Sustentado
2 - Governabilidade
3 - Efetividade dos Órgãos Públicos
Aqui a reforma do Estado significa garantir a esse aparelho maior governabilidade e
maiores condições de implementar leis e políticas públicas, de maneira que as novas necessidades do
cidadão, oriundo de uma sociedade em constante transformação, possam viabilizar uma nova relação
com os resultados esperados.
A ocorrência de vários problemas demonstrou que o modelo gerencial puro se revelou
uma concepção bastante ingênua e inadequada aos desafios da mudança do Estado e da Administração
Pública no mundo contemporâneo. Assim, importantes mudanças começaram a ser introduzidas, a partir
da percepção das diferenças entre a gestão do setor privado e a do setor público. As duas principais
transformações foram:
a. Priorização dos conceitos de flexibilidade, planejamento estratégico e qualidade,
alterando a dinâmica interna das organizações públicas.
b. Orientação dos serviços públicos para as demandas e anseios dos cidadãos, sem
abandonar o conceito empresarial da busca pela eficiência.
Na tentativa de encontrar uma solução que compatibilizasse as vantagens da administração
gerencial com as características próprias do setor público, diversas propostas surgiram, dando origem a
diferentes modelos. Não cabe aqui discutir cada um deles, mas apenas ressaltar os aspectos de alguns
que, reunidos, compõe o que hoje se entende como modelo de Administração Gerencial para o Setor
Público, tais como:
1. Flexibilidade
Foi uma das principais mudanças introduzidas no modelo gerencial puro, de maneira a
tornar menos rígido o princípio da eficiência, que embora seja um valor importante na orientação da
atividade administrativa, não deve resultar em um novo empecilho petrificador da ação do gerente
público. Os Estados contemporâneos se debatem com diversas crises (crise fiscal, crise de decisão, crise
de confiança e credibilidade político-social etc). O princípio da eficiência tem o inconveniente de
apontar soluções racionais para atender a demandas em contextos de, por assim dizer, normalidade – e
não de crise.
O princípio da flexibilidade, por sua vez, implica na busca de novas soluções, capazes de
superar a rigidez burocrática e admitir a interação com o ambiente (reações da sociedade, dos
funcionários públicos) de maneira a orientar ajustamentos nos programas governamentais. Assim, o
princípio da flexibilidade introduz um componente dinâmico e contempla a presença do inevitável na
política da administração pública.
2. Criatividade, Multiespecialidade e Valorização do Servidor.
Um dos problemas do modelo de administração burocrática que permaneceu sem
resolução no modelo puro de administração gerencial foi o da criatividade. No primeiro modelo, o
funcionário não precisava contribuir com nenhum aspecto da sua experiência pessoal, nem buscar
soluções ou enfrentar desafios: bastava cumprir normas e obedecer à autoridade superior. No segundo,
tomava-se como suposto que a competição induziria automaticamente a criatividade, conforme se previa
30
Noções de Administração II
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no setor privado. Entretanto, não apenas funcionários públicos e serviço público são diferentes de
empregados e de empresas privadas, como também nem mesmo no setor privado a criatividade é
adotada como uma regra generalizada.
Ocorre que negar espaço à criatividade representa um desperdício em relação à riqueza
representada por esse capital humano, além de ser um desestímulo aos seres humanos que são
funcionários públicos. Por outro lado, a própria noção de flexibilidade requer o exercício da criatividade,
que significa a capacidade de responder desafios, de pensar diferente da rotina, de buscar soluções
inéditas e de introduzir inovações. Isso raramente implica em mudanças revolucionárias, visto que
freqüentemente, pequenos detalhes é que mudam o resultado de um serviço. O estímulo à criatividade
significa, também, que o envolvimento e a participação de todos os membros de uma organização
pública – seus funcionários – são indispensáveis, pois todos têm responsabilidade para com o resultado a
ser alcançado, para com os custos envolvidos na produção desse resultado e para com o cliente a ser
atendido. Além do desenvolvimento da consciência dessa responsabilidade.
Isso, por sua vez, requer uma política consistente de valorização de recursos humanos.
Não há como esperar que servidores mal pagos, mal formados, com treinamento deficiente e
perspectivas defasadas sejam, de uma hora para outra, capazes de passar a exercer a criatividade. É
preciso, portanto, priorizar a profissionalização e a capacitação do servidor público, contemplando
igualmente dimensões informativas e formativas, já que a mudança do modelo de administração envolve
mudanças de comportamento e de cultura – e não apenas de domínio de novas técnicas no exercício
profissional.
Por outro lado, os esforços de profissionalização e capacitação devem ser orientados por
uma nova perspectiva. Ao invés de se basear em visões estanques de treinamento para tarefas
específicas, carentes de integração e organicidade.
A perspectiva adotada no modelo de administração gerencial para o setor público é a
multiespecialidade, que implica primeiro, em romper a barreira da excessiva especialização que torna o
servidor responsável apenas pela repetição mecânica de tarefas, resultando em alienação e subutilização
das suas capacidades, segundo, em integrar o servidor a toda a cadeia de atividades do seu setor ou
unidade. Desse modo, cada um passa a ser capaz de desempenhar múltiplas funções, ocupando postos
diferentes a cada momento a partir do estímulo à versatilidade. Com isso torna-se possível, ao mesmo
tempo:
a. suprir, de maneira dinâmica, as necessidades de serviço;
b. oferecer ao servidor uma nova visão do todo a partir da qual a sua atuação ganha nova
dimensão e sentido;
c. descobrir e incentivar talentos e explorar produtivamente capacidades subutilizadas;
d. desenvolver uma nova noção de responsabilidade, cujo foco se transfere da tarefa para o
resultado, e implica em compromisso com a missão institucional.
3. Busca da Qualidade, Participação dos Agentes Sociais e Controle de Resultados.
O modelo gerencial puro sofreu muitas críticas devido à ênfase dada à mensuração da
eficiência em prejuízo da efetividade dos serviços públicos. Logo se percebeu que a redução de custos
tem um limite, abaixo do qual a qualidade dos serviços fica comprometida, ao invés de se obter um
aumento da produtividade. Assim, a abordagem da Qualidade Total, que já vinha sendo adotada pelo
setor privado, foi introduzida também no setor público. Essa abordagem implica em concentrar os
esforços nos resultados. Portanto, requer um direcionamento para as necessidades do público
diretamente afetado. Em outras palavras, efetividade e qualidade significam satisfação com resultados, e
quem é capaz de se pronunciar sobre isto é quem precisa de um serviço e faz uso dele: o cliente.
Entretanto, a participação dos agentes sociais não se resume no controle dos resultados,
mas também na aplicação de uma gestão participativa e de parcerias, baseada na adoção de um novo
modelo contratual para os serviços públicos. Esse modelo se baseia nos conceitos de transparência,
participação, política, eqüidade e justiça, o que abrange diversos aspectos: a) criação de uma nova
estrutura de pluralismo institucional, diferente do antigo modelo de monopólio estatal da oferta de
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
serviços, mediante novos contratos de fornecimento entre o setor público, o setor privado e o setor
voluntário ou não lucrativo; b) adoção de contratos de qualidade entre os fornecedores dos serviços e os
cidadãos que formam a sua clientela; c) e finalmente, a participação ativa dos cidadãos na escolha dos
dirigentes das organizações, na formulação das suas políticas e na avaliação dos serviços.
4. Descentralização
O objetivo de satisfazer os cidadãos freqüentemente é prejudicado quando a organização
do serviço público é centralizada. Isso ocorre porque costumeiramente a visão das pessoas que estão no
centro da estrutura não chega a captar os anseios e necessidades que se manifestam na ponta, nas
unidades locais, nos setores específicos que lidam diretamente com o público. Além disso, decisões
centralizadas geralmente sofrem distorções ao longo da cadeia funcional até chegarem ao seu destino,
além de resultar em perda de tempo e dispersão de energia e esforços com o seu próprio
encaminhamento.
A descentralização significa muitas coisas. Entretanto, a mais importante delas, em termos
de administração gerencial do setor público, é a efetiva delegação de autoridade e a autonomia de gestão.
Conseqüentemente, os funcionários que estão mais próximos dos cidadãos, não apenas são mais
capacitados para interagir com eles e tomar conhecimento de suas necessidades, como também para
entender melhor o funcionamento do seu próprio serviço, o que deve ser melhorado e os recursos e
oportunidades que podem ser mais bem explorados na obtenção dos resultados almejados. Além disso,
estando mais próximos do público, podem ser melhores fiscalizados pela sociedade.
Entretanto, duas advertências devem ser feitas. Em primeiro lugar, descentralização,
enquanto delegação de autoridade, não significa omissão. Nenhuma organização – pública ou privada –
sobrevive sem um mínimo de coordenação. Delegar significa transferir não apenas a capacidade de
decidir e agir em situações e objetos previamente determinados, mas também, a responsabilidade e a
conseqüente prestação de contas por decisões tomadas e ações desenvolvidas – tanto por quem é
delegado, como por quem delega uma tarefa. Em segundo lugar, descentralização não significa
pulverização, ou seja, não significa que cada setor, cada instância faz o que quer, sem qualquer
articulação com as demais. A autonomia de gestão só atinge resultados positivos em contextos de
integração. Freqüentemente se tem conhecimento de organizações onde a descentralização foi
confundida com pulverização. Em conseqüência, ocorreram decisões contraditórias entre os setores e
unidades, cada um, inadvertidamente, prejudicando os demais, com grandes perdas em termos de
resultados. Não é esse o significado da descentralização.
5. Horizontalização das Estruturas e a Organização em Redes
Um outro princípio do modelo de administração gerencial para o setor público oferece
solução para o problema da pulverização. Trata-se da organização horizontal e em rede, que vem
substituir o modelo vertical, centralizado e hierárquico, típico da administração burocrática.
A horizontalização das estruturas organizacionais significa um conjunto de estratégias:
Em primeiro lugar, requer a eliminação de instâncias decisórias excessivas, ou seja, a
enorme e complexa pirâmide de chefes e subchefes, diretores e subdiretores, assessores para coisa
nenhuma, presidentes disso e daquilo etc., cuja função se resume em transferir de um nível para outro a
responsabilidade de tomar decisões, com o efeito perverso de tornar o sistema lento, pesado e pouco ágil.
Em segundo lugar, requer a simplificação dos procedimentos, que ficam voltados para a
produção de resultados e não mais para o processo administrativo e sua operação.
E, finalmente, significa a gestão participativa, com o envolvimento e a responsabilização
dos membros das agências, unidades e setores na tomada de decisões.
A gestão participativa, por sua vez, requer a substituição do conceito de chefia pelo
conceito de liderança. Existe uma ampla discussão sobre este último aspecto. Porém, simplificadamente,
pode-se afirmar que a chefia equivale ao comando hierárquico que tem como contrapartida a obediência.
Já a liderança baseia-se na autoridade reconhecida, que tem como retorno não a obediência indiferente,
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Noções de Administração II
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mas o compromisso dos liderados. Significa a capacidade do líder de motivar, mobilizar esforços,
estimular a manifestação de capacidades e talentos, organizar ações, coordenar esforços.
Todos esses aspectos associados correspondem à horizontalização das estruturas
organizacionais. Entretanto, se a cadeia de comando vertical típica da administração burocrática tinha os
seus problemas, por outro lado, ela se mostrava útil na medida em que integrava as instâncias de maneira
hierarquizada. Como obter o efeito integrador sem as desvantagens da verticalização e da
hierarquização? Como evitar que as unidades horizontalizadas se tornem estanques? A solução para
esses problemas encontra-se na concepção de "redes", estruturas integradas organicamente, articuladas
entre si, em contínua interação – essa é a solução para o problema da pulverização, mencionado acima.
6. Competição Administrada
Finalmente, uma vez que o modelo de administração gerencial para o setor público tem
como objetivo a produção de resultados satisfatórios a partir do atendimento às necessidades dos
cidadãos, tendo como critérios a qualidade e a efetividade, a competição torna-se um elemento
fundamental. A questão é: que tipo de competição é possível no setor público?
Como já foi visto não se trata da competição livre – e por vezes predatória – que é típica
do setor privado. Na verdade a competição se dá em duas dimensões. A primeira delas, já mencionada
anteriormente, é a que diz respeito aos servidores de uma mesma organização, onde o modelo é o da
cooperação competitiva – à imagem de times – que articula a contribuição individual com o resultado
coletivo. Nesse sentido, dois elementos são fundamentais para instituir a competição administrada: o
primeiro é a avaliação de desempenho – individual, de grupo, de unidades etc; o segundo, sem o qual o
primeiro tem o seu significado diminuído, é o reconhecimento diferenciado. Isso quer dizer recompensas
– materiais ou simbólicas – diferenciadas conforme o mérito, a contribuição, o grau de compromisso e o
envolvimento de funcionários.
A outra dimensão da competição administrada é a que trata das organizações do serviço
público. O princípio é o de oferecer alternativas de escolha aos cidadãos. Quando apenas uma
organização oferece um determinado bem ou serviço público, existe uma situação de monopólio – que é
sempre desvantajosa para a sociedade, seja no setor público, seja no setor privado. Assim, o princípio da
competição tem como objetivo estimular as organizações públicas a concorrerem entre si pela oferta de
melhores serviços, ou seja: em ambos os níveis, o objetivo final é o aumento da qualidade dos serviços
públicos.
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Noções de Administração II
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Capítulo 8: Excelência nos serviços públicos
Os fundamentos da gestão pública de excelência são valores essenciais que caracterizam
uma gestão pública como de excelência. Não são leis, normas ou técnicas, são valores que precisam ser
paulatinamente internalizados até se tornarem definidores da gestão de uma organização.
Para a maioria das organizações públicas, alguns ou todos os fundamentos aqui
apresentados ainda não são fundamentos, porque não são valores. São esses fundamentos apenas
objetivos, fazem parte de uma visão futura da prática gerencial desejada. À medida que forem
transformados em orientadores das práticas de gestão, tornar-se-ão gradativamente hábitos e, por fim
valores inerentes à cultura organizacional.
O Modelo de Excelência em Gestão Pública foi concebido a partir da premissa de que é
preciso ser excelente sem deixar de ser público.
Esse Modelo, portanto, deve estar alicerçado em fundamentos próprios da natureza
pública das organizações e em fundamentos próprios da gestão de excelência contemporânea. Juntos,
esses fundamentos definem o que se entende hoje por excelência em gestão pública.
Os primeiros fundamentos são constitucionais, encontram-se no Artigo 37 da Constituição
Federal: a gestão pública para ser excelente tem que ser legal, impessoal, moral, pública e eficiente.
Excelência dirigida ao cidadão
A excelência em gestão pública pressupõe atenção prioritária ao cidadão e à sociedade na
condição de usuários de serviços públicos e destinatários da ação decorrente do poder de Estado
exercido pelas organizações públicas.
As organizações públicas, mesmo aquelas que prestam serviços exclusivos de Estado,
devem submeter-se à avaliação de seus usuários, obtendo o conhecimento necessário para gerar produtos
e serviços de valor para esses cidadãos e com isso proporcionar-lhes maior satisfação.
Este fundamento envolve não apenas o cidadão individualmente, mas todas as formas pelas quais se faça
representar: empresas, associações, organizações e representações comunitárias.
Gestão participativa
O estilo da gestão pública de excelência é participativo. Isso determina uma atitude
gerencial de liderança, que busque o máximo de cooperação das pessoas, reconhecendo a capacidade e o
potencial diferenciado de cada um e harmonizando os interesses individuais e coletivos, a fim de
conseguir a sinergia das equipes de trabalho.
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Noções de Administração II
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Uma gestão participativa genuína requer cooperação, compartilhamento de informações e
confiança para delegar, dando autonomia para atingir metas. Como resposta, as pessoas tomam posse
dos desafios e dos processos de trabalho dos quais participam, tomam decisões, criam, inovam e dão à
organização um clima organizacional saudável.
Gestão baseada em processos e informações
O centro prático da ação da gestão pública de excelência é o processo, entendido como um
conjunto de atividades inter-relacionadas ou interativas que transforma insumos (entradas) em
produtos/serviços (saídas) com alto valor agregado.
Gerenciar um processo significa planejar, desenvolver e executar as suas atividades e,
avaliar, analisar e melhorar seus resultados, proporcionando melhor desempenho à organização. A
gestão de processos permite a transformação das hierarquias burocráticas em redes de unidades de alto
desempenho.
Os fatos e dados gerados em cada um desses processos, bem como os obtidos
externamente à organização se transformam em informações que assessoram a tomada de decisão e
alimentam a produção de conhecimentos. Esses conhecimentos dão à organização pública alta
capacidade para agir e poder para inovar.
Valorização das pessoas
As pessoas fazem a diferença quando o assunto é o sucesso de uma organização. A
valorização das pessoas pressupõe dar autonomia para atingir metas, criar oportunidades de aprendizado,
de desenvolvimento das potencialidades e reconhecer pelo bom desempenho.
Visão de futuro
A busca da excelência nas organizações públicas é diretamente relacionada à sua
capacidade de estabelecer um estado futuro desejado que dê coerência ao processo decisório e que
permita à organização antecipar-se às novas necessidades e expectativas dos cidadãos e da sociedade.
A visão de futuro impõe o agir persistente, contínuo, para que as ações do dia-a-dia da
organização contribuam para a construção do futuro almejado.
A visão de futuro indica o rumo para a organização, a constância de propósitos a mantém
nesse rumo.
Aprendizado organizacional
O aprendizado deve ser internalizado na cultura organizacional tornando-se parte do
trabalho diário em quaisquer de suas atividades, seja na constante busca da eliminação da causa de
problemas, na busca de inovações e na motivação das pessoas pela própria satisfação de executarem suas
atividades sempre da melhor maneira possível.
É importante destacar que este fundamento perpassa horizontalmente toda a organização.
Isto significa que independentemente do processo produtivo, da prática de gestão ou do padrão de
trabalho, o aprendizado deve acontecer de maneira sistêmica.
É preciso ir além dos problemas e procurar novas oportunidades para a organização. Isso é
um processo contínuo e inesgotável que engloba tanto as melhorias incrementais, como as inovações e a
ruptura de práticas que deixam de ser necessárias, apesar da competência da organização em realizá-las.
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Agilidade
A postura pró-ativa está relacionada à noção de antecipação e resposta rápida às mudanças
do ambiente. Para tanto, a organização precisa antecipar-se no atendimento às novas demandas dos seus
usuários e das demais partes interessadas.
Papel importante desempenham as organizações públicas formuladoras de políticas
públicas, na medida em que percebem os sinais do ambiente e conseguem antecipar-se evitando
problemas e/ou aproveitando oportunidades.
A resposta rápida agrega valor à prestação dos serviços públicos e aos resultados do
exercício do poder de Estado.
Foco em resultados
O resultado é a materialização de todo o esforço da organização para o atendimento das
necessidades de todas as partes interessadas.
O sucesso de uma organização é avaliado por meio de resultados medidos por um
conjunto de indicadores que devem refletir o grau de atendimento às expectativas de todas as partes
interessadas.
Inovação
Inovação significa fazer mudanças significativas para melhorar os processos, serviços e
produtos da organização e criar novos valores para as partes interessadas da organização.
Inovação levará a organização a novas dimensões de desempenho. Ela não diz respeito
somente às áreas de pesquisa e desenvolvimento, mas abrange todos os aspectos e processos da
organização. As organizações devem ser conduzidas e gerenciadas de forma que a inovação se torne
parte da cultura.
Controle social
A gestão das organizações públicas tem que estimular o cidadão e a própria sociedade a
exercer ativamente o seu papel de guardiãs de seus direitos e de seus bens comuns.
Nesse sentido, a boa gestão pública pressupõe a criação de canais efetivos de participação
do cidadão nas decisões públicas, na avaliação dos serviços, inclusive na avaliação da atuação da
organização relativamente aos impactos que possa causar à saúde pública, à segurança e ao meio
ambiente.
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Capítulo 9: Gestão de resultados na produção de serviços públicos
A burocracia, devido ao excesso de regras que visam nortear a conduta do empregado
dentro da empresa, perde de vista os objetivos da empresa, podendo-se afirmar que seus controles fixamse na entrada dos recursos (ao invés da saída). Exemplos dessa mentalidade são as escolas que
adquirem material com base no número de matrículas efetuadas para um determinado exercício e o
montante de recursos destinados à assistência social com base no nº de desempregados. Os governos
burocratas recompensam baseados em fatores ultrapassados, tais como tempo de serviço, volume de
receitas e quantidade de pessoal administrado.
Nesse sentido, urge uma mudança na metodologia de avaliação, de produção para
resultados. A justificativa histórica para não se avaliar por resultado durante tanto tempo é o fato de,
naquela época, não haver calculadora nem computador, o que, de certa forma, dificultava a apuração dos
resultados. Entretanto, a sociedade hoje carece mais de informação, para não falar de frustração
crescente por parte do cidadão de não saber onde foi aplicado o dinheiro que ele aplicou a título de
imposto, além das inúmeras vantagens do controle por resultados, pois, dentre outras coisas, quando se
controla com base em resultados, sabe-se o que vai cortar, sabe-se o que é supérfluo e o que é essencial.
O orçamento no setor público também deve financiar resultados (e não as necessidades); é
o chamado “orçamento por missões”. A idéia de se avaliar com base em resultados, é a essência da
chamada APO (Administração por objetivos). Entretanto, a APO tem se mostrado, na prática (e
especialmente em alguns setores) um tanto quanto ineficiente, devido a alguns problemas quando da
aplicação, tais como a definição de objetivos artificialmente baixos, para que sejam facilmente
cumpridos e, de uma certa forma, todos sejam beneficiados. O segundo problema refere-se aos
conflitos departamentais existentes, pois como cada departamento fixa seus objetivos e serão premiados
com base na conquista desses resultados parciais, há um distanciamento do objetivo global.
O entendimento atual, com fulcro no Plano Diretor da Reforma do Estado, é de que as
empresas estatais (Lato-Sensu), precisam se administradas como empresas produtivas, podendo-se fazer
isto na forma de contratos de gestão. Tais contratos consistem, na verdade, em acordos de desempenho
e foram implementados primeiramente na França chegando ao Brasil em 1991, e tendo sido aplicado
pela 1ª vez na Fundação das Pioneiras Sociais. Posteriormente o sucesso se repetiu na Vale do Rio
Doce e Petrobrás em 1994. Em busca de uma maior eficiência, esse procedimento consiste em
liberação de entraves “burocráticos”, proporcionando uma maior autonomia por parte da entidade para
gerenciar suas operações.
Pode-se ressaltar que para avaliar por desempenho, no setor público, é essencial definir
objetivos que traduzam um plano estatal a fim de se alcançar a efetividade. Podemos citar como uma
das vantagens para a sociedade o fato de que com uma melhor aplicação dos recursos, têm-se menos
impostos e serviços de maior qualidade, além da possibilidade de um acompanhamento mais
aproximado, por parte da sociedade, do que vem sendo feito.
Alguns conceitos importantes utilizados no contrato de gestão são:
¾ Empresas estatais: empresas públicas ou sociedades de economia mista, subsidiárias e
controladas;
¾ Missão: seria o grande objetivo, a razão de existência de determinado órgão ou entidade;
¾ Diretrizes: são orientações e intenções;
37
Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
¾ Objetivos: são os alvos que traduzem as intenções em termos concretos; geralmente são a médio
prazo e longo prazo;
¾ Metas: correspondem à divisão dos objetivos, voltadas para curto prazo;
¾ Plano de ação: o conjunto de ações; aquilo que se deve fazer para atingir as metas.
Capítulo 10: O paradigma do cliente na gestão pública
Tem-se falado bastante a respeito do foco, hoje em dia, não estar mais na organização em
si, mas na satisfação do cliente. Para conhecê-lo, faz-se necessário traçarmos seu perfil e ouvirmos sua
voz, a fim de definirmos o que realmente tem valor para ele.
Nas empresas privadas, esta preocupação é uma constante; na Xerox, por exemplo, seus
executivos dedicam um dia por mês para contato direto com o cliente a fim de ouvirem suas
reclamações. Dessa forma conseguem saber o que está ou não funcionando dentro de sua empresa, a
Matsushita faz a mesma coisa, além de utilizar uma série de outros mecanismos para se ouvir a voz do
cliente, tais como pesquisas de opinião, ombudsman e inspetores disfarçados de clientes. Mediante o
traçado perfil psicológico a empresa descobre a hierarquia de valor para os clientes, estando a empresa
mais apta a satisfazer suas necessidades. Essa hierarquia pode ser agrupada em quatro grandes classes,
a saber:
• Nível básico – o básico que o cliente esperaria ao entrar numa empresa; por exemplo,
um ambiente limpo;
• Nível esperado – seriam os preços competitivos; o marketing da TAM, por exemplo;
• Nível desejável – o whisky servido durante os vôos, além das bebidas que comumente
são servidas;
• Nível esperado – é o efeito surpresa; o sorteio de uma outra passagem aérea durante o
vôo, por exemplo.
Tais técnicas já são utilizadas no serviço privado há bastante tempo, mas e nos serviços
públicos? Infelizmente, ainda não chegamos a esse nível, com um agravante: quando tratamos de
serviços privados e o cliente está insatisfeito, tem o direito de mudar de instituição, o que não acontece
nos serviços públicos. Em virtude do monopólio do setor público em alguns setores, poucas opções
restam ao cidadão cliente: reclamar ou mobilizar-se, dando origem aos movimentos populares, tais como
associações de moradores e amigos. No livro “Reinventando o governo”, algumas condutas são
definidas como essenciais para a melhoria do serviço prestado pelo governo:
9 O cidadão-ciente deve ser a razão da existência dos órgãos e entidades públicas;
9 A realização de parcerias intra-governamentais, com ONGs e com a iniciativa privada,
pois trariam vantagens para o setor público, tais como ampliação do acesso aos
clientes, à tecnologia e ao capital, diminuição de risco e uso de infra-estruturas
compartilhadas;
9 Mudança do estilo de liderança; de controlador de resultados para motivador,
facilitador;
9 Preocupação que se deve ter na interface com o cliente; os aspectos ambiental,
interpessoal, procedimental e financeiro merecem atenção especial quando do contato
com o cliente.
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Tudo isso para que se consiga a fidelidade do cliente, que pode ser entendida como o grau
de fidelidade de um cliente a uma empresa ou ao governo, simplesmente pelo fato daquele produto ou
serviço ter sido produzido/prestado por aquela entidade.
Capítulo 11: Gestão Estratégica
“A gestão estratégica de empresas, ou em Strategic Enterprise Management (SEM) (em
inglês) refere-se a técnicas de gestão, avaliação, e ferramentas respectivas (como software) concebidas
para ajudar as empresas na tomada de decisões estratégicas de alto nível”.
Num mercado tão complexo e em constante evolução, as empresas não conseguem
sobreviver quando apenas alguns dos gestores estão envolvidos na formulação e implementação de
estratégias. Independentemente do nível e da área de especialidade, os gestores deveram conhecer e
perceber os conceitos básicos da gestão estratégica. Alias, não só os gestores, como também os restantes
empregados, devem ser envolvidos no processo.
Neste capítulo são abordados conceitos como estratégia, gestão estratégica e componentes
dos processos da gestão estratégica. Destes componentes destacam-se os mais críticos - as finalidades
estratégicas: visão, missão e objetivos.
A Importância
A gestão estratégica organiza os contributivos que as diversas áreas têm a dar à
organização, servindo como linha orientadora à integração dos esforços desenvolvidos pelos vários
especialistas, dispersos pelo organização.
Este tipo de gestão permite desbloquear o individualismo seccionista, desassociado dos
objetivos globais da empresa. Um exemplo deste individualismo é a preocupação, por parte de alguns
departamentos, com apenas o grupo de interessados ("stakeoholders") que lhe diz respeito mais
diretamente, ignorando as necessidades e interesses da globalidade dos grupos de interessados
(acionistas, clientes, fornecedores, etc.). Permite ainda uma visão temporal mais favorável à
sobrevivência da organização, pensando-se constantemente a curto e longo prazo.
Compromisso: Eficiência versus Eficácia
A diferença entre estes dois conceitos resume-se à diferença entre "fazer bem as coisas"
(Eficiência) e "fazer as coisas certas" (Eficácia).
Ao preocuparem-se tanto em fazer bem as coisas, os gestores esquecem-se de verificar se
estão a fazer as coisas certas. A perspectiva estratégica ajuda a encontrar um compromisso entre a
eficiência e a eficácia.
Estratégias Pretendidas e Estratégias Realizadas
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
As estratégias que os gestores propõem, definem e que pretendem ver realizadas são as
Estratégias Pretendidas, e as que realmente se realizaram são as estratégias Realizadas.
Estratégias Pretendidas
Consistem nestes três componentes: finalidades, políticas e planos.
Finalidades
Qualquer organização tem objetivos a longo prazo a outros a mais curto prazo. Para
alcançar um objetivos de longo prazo, tem que se realizar primeiro uma vasta série de objetivos de curto
prazo. Mas, temos que ter muito cuidado em não investir tempo e recursos em objetivos de curto prazo
que não nos levam a alcançar os objetivos de longo prazo.
Há portanto, uma certa hierarquia que vai desde uma visão alargada do que a organização
deverá ser, passando, depois, por um conjunto de objetivos mais detalhados descrevendo a missão da
organização, e acabando nos chamados objetivos estratégicos, com um grau de especificação mais
elevado. Esta hierarquia de objetivos é a base de todo o processos de gestão estratégica.
Políticas e Planos
As estratégias pretendidas deveram funcionar como linhas mestras para a forma como a
organização trabalha para alcançar as suas finalidades. Estas linhas mestras tomar a forma de políticas
ou de planos. Basicamente as políticas são linhas mestras que indicam limites ou restrições sobre aquilo
que se quer conseguir. Os planos têm a ver com os meios que usamos para chegar a certos fins. Como o
tempo é critico, o tempo é freqüentemente explicita ou implicitamente citado.
Estratégias Realizadas
Ao contrário das estratégias pretendias, que se focam nos aspectos futuros, as estratégias
realizadas referem-se ao passado. Apesar de se considerar que teoricamente, uma estratégia pretendida é
bem sucedida se for implementada e realizada na sua totalidade (Estratégia Deliberada), as estratégias
pretendidas podem ser bastante diferentes das que realmente se realizam. Na prática o que acontece
freqüentemente, é que a estratégia original, é alterada muitas vezes durante a sua implementação, quer
devido a inesperados obstáculos, quer devido a oportunidades não previstas no momento da definição da
estratégia.
Ou seja, raramente se vê uma estratégia sobreviver na sua forma original. Às partes
(planos) que não chegam a ser realizadas, chamam-se Elemento Não-Realizado. E aos novos elementos
que surgem durante a realização, chamam-se Estratégias Emergentes. Produzindo um produto final, que
é a combinação de estratégias deliberadas com emergentes, tal como se pode ver pela Fig. 2: .
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Análise, Formulação e Implementação
Gestão Estratégica é um processo que envolve três atividades principais: Análise
estratégica, Formulação da estratégia e Implementação da estratégia.
Análise Estratégica
Necessária ao desenvolvimento duma estratégia apropriada e base e todo o processo,
consiste em três partes: objetivos estratégicos, oportunidades e ameaças, e forças e fraquezas.
A já referida hierarquia, de visão, missão e objetivos, canaliza os esforços dos gestores e
empregados numa mesma direção. As finalidades estratégicas tem dois papéis na organização: são o alvo
a atingir e são o elemento concentrador que permite à organização atingir o alvo. Apesar da sua aparente
independência, as finalidades devem ser pensadas sempre com base na situação em que a organização se
encontra.
A análise das forças, fraquezas, oportunidades e ameaças - conhecida na língua inglesa por
SWOT (Strenghness, Weakness, Opportunities, Threats) - é caracterizada pelo cruzamento entre as
forças e fraquezas internas, com as oportunidades e ameaças externas. É desta análise que depende o
sucesso da gestão estratégica. De seguida descrevem-se estas quatro factores.
Os recursos exteriores à organização que poderão contribuir para o seu crescimento são
oportunidades no ambiente exterior a esta. (ex: novos clientes). No entanto, o mesmo ambiente que fora
tema oportunidades também ameaças (ex: concorrência) para formular estratégias atrativas, os gestores
deveram conhecer as capacidades e os limites da sua organização. Daqui emergem as suas forças (ex:
mão de obra altamente qualificada) e as suas fraquezas (ex: sistemas de informação obsoletos).
Formulação da estratégia
Uma boa análise estratégica é a base da formulação da estratégia, que se subdivide em
quatro níveis: funcional, negócio, empresarial e internacional. Estes níveis advém do fato de que as
empresas são compostas por negócios que por sua vez são compostos por funções. O nível internacional
existe nas empresas que têm negócios em mais do que um pais.
Nível de negócios
Este nível é o mais importante dos quatro é aqui que as empresas se defrontam no campo
de batalha, para aumentar a sua fatia de mercado, sobre os seus adversários (a concorrência).
Uma empresa com um leque de produtos no mercado terá que analisar em que sector de
negócios se encaixa cada produto. Deste modo se na estratégia cobrir mais do que um dos produtos (ou
mercados), então esses produtos podem pertencer à mesma unidade estratégica de negócios (SBU41
Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
strategic business unit), se não, então as operações sobre esses produtos deveram ser repartidas por
diferentes SBUs. Mais simples é o caso dos negócios individuais, que concentram toda a gestão
estratégica num só ponto.
Nível funcional
As vantagens competitivas que tornam possível a progressão dum negócio, ou área de
negócios, dependem da imagem e do valor que a organização dá aos seus clientes. Tal valor deve ser
desenvolvido pelas várias áreas funcionais que compõe o negócio em questão. Essas várias funções
podem ser ligadas através duma estrutura chamada cadeia de valores, que assume que todas as funções
são capazes de produzir valor paras os clientes. Funções como produção, marketing, vendas e serviços,
contribuem diretamente com valor para o cliente. A estas funções chama-se funções primárias. As
funções secundárias como a gestão os sistemas de informação e gestão de recursos humanos, também
produzem valor para o cliente, apesar de ser de uma forma mais indireta que as funções primárias.
Nível empresarial
Uma empresa expande através da inclusão de áreas de negócios, isto é, diversificando os
seus negócios. As estratégias para diversificar, as áreas de atuação, mais atraentes são aquelas onde a
empresa foca os seus conhecimentos, exclusivos, em áreas criticas. São áreas onde o conhecimento está
contido num grupo restrito e é dificilmente transmitido. Esta forma de conhecimentos denomina-se por
competências fechadas. Numa empresa, onde algumas das suas forças sejam competências fechadas,
então essa área de negócios é uma excelente oportunidade de diversificar os negócios de empresa.
As estratégias ao nível empresarial com base na diversificação, são melhor constituídas se
houver primeiro a análise dos requisitos para o sucesso ao nível dos negócios, ou seja, o sucesso na
criação de valor para o cliente ao nível funcional. Pode-se, portanto concluir, que a formulação de
estratégia deverá estar duramente ligada com os três níveis acima descritos, para que se consiga
maximizar a eficácia.
Nível internacional
As organizações mais complexas integram na formulação da estratégia, não são os níveis
de negócios, funcional e empresarial, para atuar noutros países.
Para lidarem com características sociais, políticas, culturais e econômicas diferentes das
do seu pais, este tipo de empresas enfrentam desafios muito para além daqueles ao nível nacional.
No sentido de ganhar flexibilidade nos mercados locais, algumas destas empresas dão
quase autonomia completa às unidades de negócio espalhado pelo mundo. A esta descentralização
chama-se Estratégia Multinacional, porque cada unidade de negócio é apenas responsável pelo seu
mercado nacional. No oposto desta abordagem, está a Estratégia Global que tenta tirar o máximo partido
das forças da empresa através da centralização das suas operações. Nos últimos anos tem-se visto o
aparecimento de estratégias híbridas que tentam evitar o melhor das estratégias multinacionais e globais.
Implementação da estratégia
Como já vimos anteriormente a formulação duma estratégia não implica que esta seja
realizada. A implementação da estratégia é o processo de transformar as estratégias pretendidas em
estratégias realizadas, e composta por: integração, estrutura organizacional, controlo e liderança.
Para a completa realização duma estratégia, são necessárias diversas formas de integração.
Uma delas é a integração dos elementos existentes dentro da organização, necessários à implementação
da estratégia pretendida. Outra forma de integração é ligar as funções aos negócios, os negócios às
empresas e as operações internacionais às multinacionais. Mas o mais crítico é integrar os objetivos a
curto prazo com os objetivos a longo prazo descritos na missão e visão da organização.
À implementação duma estratégia são necessários alguns requisitos como delegação de
responsabilidades, canais de comunicação, etc. É com base nestes requisitos que os gestores estabelecem
a estrutura organizativa necessária à implementação.
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
Durante este processo é preciso controlar, por duas razões: manter os esforços focados no
mesmo objetivos e para proceder a ajustes sempre que necessário, devido ao aparecimento de
imprevistos. Os meios usados pelos gestores podem ser prêmios (compensações), regras ou até mesmo a
cultura da organização que influencie o comportamento dos seus colaboradores.
Os lideres são os arquitetos da estrutura organizativa, os engenheiros dos sistemas de
controlo da organização são principalmente a força por detrás de implementação duma estratégia. Usam
a cultura da empresa para levar a cabo as suas visões e para ajustar as idéias de forma a influenciar os
comportamentos e idéias dentro da organização. A ética é um elemento crítico e é da responsabilidade
do líder, pois e um dos elementos mais importantes da cultura da empresa e necessário à sua
sobrevivência.
Capítulo 12: Tecnologia da informação, organização e cidadania
A Tecnologia da Informação (TI) pode ser definida como um conjunto de todas as
atividades e soluções providas por recursos de computação. Na verdade, as aplicações para TI são tantas
- estão ligadas às mais diversas áreas - que existem várias definições e nenhuma consegue determiná-la
por completo.
Tecnologia da Informação: Perspectivas e Impactos
Perspectivas tecnológicas
a) Disseminação da tecnologia da informação
• Ampliação de capacidades
• Novos serviços.
b) Conectividade
• Integração de sistemas
• Internet como ambiente integrador
• Ferramentas de trabalho em grupo
• Transações digitais
• Interatividade com usuários
c) Convergência tecnológica
• Digitalização de virtualmente todas as informações
• Integração de dispositivos
• Estações de trabalho, computadores portáteis e de mão, antenas, dispositivos de entrada
de dados, máquinas, telefones fixos e portáteis, televisores, pagers, dispositivos eletrônicos inseridos em
aparelhos domésticos, coletores de dados, computadores de bordo de veículos ou outros dispositivos
conectáveis à Internet.
• Tecnologia de comunicação sem fio (wireless).
Impactos sobre o Governo e Serviços Públicos
a) Modernização administrativa
• Revisão de processos de trabalho
• Incorporação de tecnologia pode atingir todos os processos organizacionais
• Redesenho de processos com foco nos interesses do usuário final
• Transações digitais para eliminação de intermediários
• Ampliação da capacidade de produção e análise de informação gerencial.
• Otimização de processos básicos como:
– Aprovação de obras
– Solicitação de serviços
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Noções de Administração II
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– Emissão de alvarás e certidões
– Fiscalização (tributária, ocupação, posturas municipais, ambiental)
– Arrecadação (cadastro, lançamento de impostos, cobrança e pagamento,
declarações)
– Atendimento ao cidadão e protocolo
– Compras governamentais.
b) Políticas públicas
• Produção de informações gerenciais específicas para as políticas públicas:
– consultas personalizadas a bases de dados
– unificação de acesso a bases de dados
– análise de bases de dados
– ferramentas estatísticas
– georreferenciamento de informações.
•
Aplicativos para a gestão e operação de políticas públicas:
– Cadastros informatizados e em rede (saúde, educação, assistência social)
– Georreferenciamento de cadastros municipais (ocupação, infra-estrutura, cadastros
sociais)
– Sistemas georreferenciados de planejamento de prestação de serviços
– Sistemas de planejamento de serviços de transporte
– Sistemas de monitoramento ambiental e urbanístico.
*(Na maior parte dos casos, estas informações não estão disponíveis na Internet).
Tecnologia da Informação e Gestão Pública – Possibilidades e Limitações
Tipos de websites/portais governamentais
• Voltados para os cidadãos e suas organizações
• Voltados para os servidores públicos
• Voltados para fornecedores e empresas
• Voltados para outros órgãos governamentais.
Que direitos é possível promover a partir da Internet?
• Direito à informação de interesse particular
• Direito aos serviços públicos
• Direito ao próprio tempo
• Direito ao controle social do governo
• Direito à participação na gestão municipal.
Características do uso de portais no atendimento ao cidadão
• Fornecimento de informações
– Fornecimento de informações individualizadas (impostos, multas)
– Não são utilizados recursos de personalização do fornecimento de informação
geral e de navegação
– Heterogeneidade da oferta dificulta avaliação
– A simples disponibilidade já pode ser vista como geradora de impactos
potenciais.
• Acesso aos serviços públicos:
– Prestação de serviços on-line
– Oferta de informações de acesso a serviços
– A veiculação da informação de acesso pode contribuir para legitimar o direito ao
serviço público.
• Direito ao próprio tempo:
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Noções de Administração II
Professor: Eduardo Gnisci
– Ganhos de tempo e economia de deslocamentos são os mais significativos
resultados gerados
– É um benefício desejado pelos cidadãos
– Portais existentes utilizam pequena parcela dos recursos tecnológicos
disponíveis (baixa integração de sistemas)
– Volume de serviços prestados ainda é restrito
– Ampliação dos resultados neste campo depende de diversas políticas
(atendimento ao cidadão, uso da internet, modernização administrativa, TI,
recursos humanos).
• Controle social do governo:
– Publicação de informações sobre ações de governo com conteúdo
predominantemente publicitário
– Relatórios financeiros publicados sem preocupação de facilitar compreensão
– Portais municipais utilizados como “diário oficial eletrônico”
– Inexistem recursos de análise e de avaliação dos atos dos governos
– Os registros de demandas não são transparentes para os cidadãos-usuários
(carência de recursos de controle de ordem de atendimento e acompanhamento
da execução dos serviços)
– Baixo uso da tecnologia: reduzida integração com bases de dados, não são
utilizados recursos de personalização.
• Participação cidadã:
– Raras iniciativas permitem algum tipo de intervenção dos cidadãos na gestão
municipal
– Baixo nível de interatividade
– Uso mais comum é divulgação de processos de orçamento participativo
– O uso da internet pelos municípios restringe-se a uma “modernização
conservadora”, pois não altera relações de poder.
Quais são os principais limites, restrições e condicionantes para a eficácia dos portais
na promoção da cidadania?
• Exclusão digital
• Exclusão digital intragovernamental
• Restrições culturais internas
• Deficiências na infra-estrutura de TI
• Ausência ou insuficiência de políticas orientadoras
• Reduzida integração entre portal e processos, sistemas e bases de dados
• Falta de abertura ao fornecimento de informação para controle social e participação.
Como avaliar a contribuição à cidadania gerada pela oferta de serviços e
informações através de um portal?
• Concentração nos aspectos ligados à eficácia, não nas características de desenho e
usabilidade.
• Avaliação dos serviços ofertados em termos de profundidade e amplitude da oferta
• Identificação de beneficiários
• Verificação de resultados potenciais e efetivos da oferta de serviços e informações.
Desafios para o uso da Internet pela Administração Pública
Oferta de serviços e aplicações
• Reversão do padrão de utilização de serviços públicos pela Internet restrita às
classes A e B
• Expansão do uso articuladamente à criação de políticas de inclusão digital
• Ampliação do número e qualidade de serviços oferecidos
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Noções de Administração II
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• Novas formas de interação entre administração pública e cidadãos
• Criação de usos efetivos para controle social do governo e estímulo à participação
• Ampliação das compras eletrônicas.
Políticas Públicas
• Utilizar efetivamente a TI na formulação, operação e avaliação das políticas públicas
• Utilizar todo o potencial da tecnologia da informação para a análise de informações
para as políticas públicas
• Incorporar a Internet na prestação de serviços ao cidadão, de forma não excludente.
Transformação das práticas de trabalho da administração pública
• Utilização do poder de compra do Estado
• Superação da fragmentação de iniciativas, sistemas e redes
• Utilização da Internet como recurso para transformação os processos na
administração pública
• Entendimento da tecnologia da informação como um recurso estratégico a ser
dominado pelos gestores, não somente pelos especialistas.
Gestão da TI e Internet
• Tratar a TI como ferramenta importante e potente, mas não como solução mágica
• A Internet não pode ser vista como objetivo em si, mas como meio
• Redução dos custos de propriedade de tecnologia
• Opções tecnológicas com visão de longo prazo
• Redução da dependência dos grandes fornecedores (hardware, software).
Infra-estrutura
• Carência de infra-estrutura de redes e comunicações
• Baixa integração entre municípios, estados e União e entre os três poderes
• Integração de sistemas legados à plataforma internet
• Alto custo de transmissão de voz e dados
• Software livre ou software proprietário?
Sociedade e cidadania
• Implantar padrões de governança e recursos de controle social do uso da tecnologia
da informação pelos governos
• Constituição de redes comunitárias locais ou portais públicos, transcendendo os
limites institucionais da administração pública
• Utilizar a TI como efetivo instrumento de apoio ao controle social e à participação
cidadã nas decisões governamentais
• Evitar que a TI venha aprofundar o fosso da exclusão social.
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Noções de Administração II
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Capítulo 13: Comunicação na gestão pública e gestão de redes organizacionais
Por ter adotado no início do século a estrutura burocrática, a administração pública
apresenta, hoje, uma série de disfunções, dentre as quais o problema do ruído na comunicação. O ruído
caracteriza-se como tudo aquilo que dificulta ou interrompe o fluxo normal de informações; na
administração pública a interrupção do fluir acontece quando, por exemplo, um funcionário manipula as
informações para obter vantagens pessoais, seja no sentido descendente ou ascendente (lembrando que a
estrutura burocrática tem o formato piramidal).
Redes e Networks
A rede é a estrutura dos dias atuais. É aberta e dispersiva, onde pessoas e grupos
interagem idéias e recursos de maneira rápida e eficiente para alcançar objetivos comuns. Tende
alcançar excelência, pois usa a chamada rede de contatos, trabalhando com envolvimento de pessoal,
flexibilidade e desenvolvimento de aptidões para lidar com a complexidade.
O network é mais aberto que a rede. Também é chamado de teia de participantes
autônomos. É um sistema físico que se assemelha a uma árvore ou a uma rede, estando as pessoas
reunidas por valores e interesses compartilhados são pessoas se conectando a outras pessoas, unindo as
necessidades com os recursos. Suas características são:
Descentralização: a cooperação descentralizada e pouca dependência do todo;
Policefalia: muitas cabeças, muitos líderes.
O líder é um facilitador, ao invés de um
controlador;
Nodos e elos: se uma pessoa é fonte ou receptora de informações, é um nodo. Se também é
portadora de informações, fazendo conexões, além de nodo passa a ser também elo. Geralmente
as pessoas são nodos e elos;
Valor: é o elemento aglutinador;
Níveis: diferentemente das estruturas tradicionais, as redes não enfatizam hierarquias; os contatos
e as parcerias são caracterizadas por níveis, em função do número de participantes e do volume
de informações dos envolvidos; quanto maior a quantidade, maior o nível.
Têm-se tentado implantar uma moderna rede de comunicação de dados interligando de
forma segura e ágil a Administração Pública, permitindo assim um compartilhamento adequado das
informações contidas em bancos de dados dos diversos organismos do aparelho do estado, bem como
um serviço de comunicação (baseado em correios, formulário, agenda e “listas de discussão”, todos
eletrônicos) de forma a poder repassar à Sociedade em geral e os próprios órgãos do Governo, a maior
quantidade possível de informação, contribuindo para melhor transparência e maior eficiência na
condução dos negócios do Estado.
Inicialmente, utilizando a infra-estrutura de comunicação de dados disponível em Brasília
(REMAV – Rede Metropolitana de Alta Velocidade, RENPAC – Rede de pacotes, etc.), está sendo
construída incrementalmente a Rede do Governo (estendendo-a posteriormente ao resto do país) com
ênfase:
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Noções de Administração II
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ƒ Na segurança para garantir a privacidade e inviolabilidade da comunicação;
ƒ Na padronização de procedimentos para diminuir custos e simplificar o uso; e
ƒ No compartilhamento de informações para evitar desperdícios.
Enquanto não é tecnicamente possível a operação plena da Rede, estão sendo
disponibilizados alguns bancos ou tipo de informações através da Internet e interligados alguns órgãos
em Brasília com serviços de comunicação eletrônica.
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