ADELINO FERNANDES DE OLIVEIRA
Análise de Prestação de Contas de Convênios
e Outros Instrumentos Congêneres
pelo Controle Interno
Projeto apresentado ao Programa de PósGraduação do CEFOR/ISC como parte das
exigências do Curso de Especialização em
Auditoria Interna e Controle Governamental.
Brasília
2009
1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO
Título: Prestação de Contas de Convênios e Outros Instrumentos Congêneres – Análise do
Controle Interno.
Autor: Adelino Fernandes de Oliveira
Finalidade/natureza do projeto: Trabalho final a ser apresentado ao Programa de PósGraduação do CEFOR/ISC como parte das exigências do Curso de Especialização em
Auditoria Interna e Controle Governamental.
Instituições: Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (CEFOR) da Câmara dos
Deputados e Instituto Serzedello Corrêa (ISC) do Tribunal de Contas da União.
Data:15 de julho de 2009.
Orientador: Francisco Glauber Lima Mota
2. APRESENTAÇÃO
O presente trabalho tem por escopo pesquisar os métodos de análises dos
órgãos de controle interno sobre as prestações de contas de convênio, nos termos da definição
contida no § 1º do artigo 1º do Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007.
Conforme dispõe o art. 74 da Constituição Federal de 1988, os Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada, sistema de controle interno
com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União;
II - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência,
da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da
administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por entidades
de direito privado; (grifamos)
III - exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem como dos
direitos e haveres da União;
IV - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
O Decreto nº 6.170, de 25 de julho de 2007, em seu Artigo 1º, § 1º assim
conceitua convênio:
2
I - convênio - acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamentos Fiscal e
da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado, órgão ou entidade
da administração pública federal, direta ou indireta, e, de outro lado, órgão ou entidade
da administração pública estadual, distrital ou municipal, direta ou indireta, ou ainda,
entidades privadas sem fins lucrativos, visando a execução de programa de governo,
envolvendo a realização de projeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de
interesse recíproco, em regime de mútua cooperação.
O trabalho tem como finalidade contribuir para o aprimoramento dos métodos
adotados pelo controle interno, no exame de prestação de contas de convênios, quanto à
celeridade da apreciação das contas, quanto à aplicação de normas, doutrina e jurisprudência,
bem como colaborar para detecção de possíveis erros, desvios ou fraudes.
Uma das dificuldades enfrentada pelos órgãos de controle interno na análise
de prestações de contas de convênios da Administração Federal tem sido a inexistência de um
marco legal que defina com exatidão a natureza jurídica das entidades que cooperam com a
Administração Pública e que discipline os principais instrumentos de descentralização de
recursos da União.
Segundo o Ministro do Tribunal de Contas da União, Ubiratan Aguiar 1, os
convênios inicialmente foram tratados pelo Decreto-Lei 200, de 25/02/67, como o objetivo de
desconcentração e descentralização de atividades administrativas da União para suas unidades
federadas. Posteriormente, estendeu-se a possibilidade de se firmar convênios para realização
descentralizada de obras e serviços públicos, inclusive, com entidades privadas de interesses
públicos.
Atualmente, os convênios estão disciplinados pela Lei de Licitações nº 8.666,
de 21/06/93, pelo Decreto nº 6.170, de 25/07/2007, sujeitando-se também às normas da
Instrução Normativa nº 01/97, de 15/01/97, da Secretaria do Tesouro Nacional, no que não
contrariar as disposição da Portaria Interministerial nº 127, de 29/05/2008
Segundo Pedro Durão2, em Convênios & Consórcios Públicos, não há na
doutrina brasileira princípios exclusivos da cooperação administrativa, aproveitando-se todos
aqueles inerentes à Administração Pública, até mesmos os princípios constitucionais:
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade eficiência, conforme dispõe o art. 37 da
Carta de 1988. Cita o autor que ao lado desses, estão outros de igual relevância reconhecidos,
1
AGUIAR, Ubiratan; MARTINS, Ana Cláudia Messias de Lima; MARTINS, Paulo Roberto Wiechers e
SILVA, Pedro Tadeu Oliveira da. Convênios e Tomadas de Contas Especiais – Manual Prático. 3ª ed. Belo
Horizonte: Editora Fórum, 2008. P.27.
2
Durão, Pedro. Convênios & Consórios Públicos.2ª Ed.Editora Juruá, Curitiba, 2009, p. 33/37
3
como princípios: descentralização, controle ou tutela, continuidade do serviço público,
finalidade, controle judicial dos atos administrativos. Lista ainda como princípios: cooperação
acordada, ingresso livre e voluntário, do interesse público primário, vinculação ao ato
convenial e responsabilidade dos partícipes e executores.
Ensina o mestre Hely Lopes Meirelles3, em Direito Administrativo Brasileiro,
que “convênios administrativos são acordos firmados por entidades públicas de qualquer
espécie, ou entre estas e organizações particulares, para realização de objetivos de interesse
comum dos partícipes”. Segundo Meirelles4, o convênio é um acordo, mas não é um contrato.
Neste as partes têm interesses diversos e opostos; no convênio, os partícipes têm interesses
comuns e coincidentes.
O interesse pela matéria objeto desse trabalho deve-se à necessidade de
analisar as prestações de contas decorrentes de convênios, no âmbito da Secretaria de
Controle Interno da Câmara dos Deputados, emitindo opinião sobre a regularidade da
aplicação de recursos públicos sob esta modalidade de descentralização de serviços. O assunto
merece especial atenção do controle interno porque aos gastos decorrentes desses acordos só
se aplica a Lei de Licitações subsidiariamente, conferindo ao administrador público maior
nível de subjetividade na escolha das propostas mais vantajosa para o erário.
No âmbito da Câmara dos Deputados aplica-se ainda as disposições da
Resolução nº 29/2004 e as normas específicas editadas pela Lei de Diretrizes Orçamentárias.
Cabe ressaltar que os convênios editados na vigência da IN/STN 01/97 continuam
inteiramente disciplinado por ela.
A IN 01/97/STN atribui ao convênio de natureza financeira cinco fases:
proposição, formalização, liberação de recursos, execução e prestação de contas. É sobre esta
última que se pretende dedicar a maior parte da pesquisa, especificamente quanto à análise
por parte do Controle Interno.
3. PROBLEMA
3
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª Ed. Malheiros Editores, São
Paulo, 1999, p.350.
4
Ibidem
4
Quais são as normas aplicáveis aos convênios, nos termos da definição do
Decreto nº 6.170/2007 e onde buscar as boas práticas adotadas por outros órgãos de controle
interno, no âmbito federal ou do governo das unidades federadas, que possam ser adotadas
pelo Controle Interno da Câmara dos Deputados?
4. OBJETIVO
4.1. Objetivo Geral
Aprimorar os procedimentos de análise do controle interno ao apreciar as
prestações de contas decorrentes de convênios e outros instrumentos congêneres, a partir da
comparação dos normativos que disciplinam o assunto e da compreensão do tratamento dado
por outros órgãos de controle em suas rotinas similares, no exame de contas apresentadas por
entidades públicas ou privadas que receberam recursos públicos.
4.2 Objetivos Específicos
Conceituar os princípios que disciplinam os convênios, suas finalidades e
características. Demonstrar os seus principais objetivos, as diferenças ou semelhanças com os
termos de cooperação e contratos de repasse e os demais contratos da Administração Pública.
Compreender os direitos e obrigações dos partícipes, os requisitos para que um ente público
ou particular possa firmar acordos como convenentes, suas obrigações e responsabilidades.
Comentar as formalidades, exigências e vedações aos partícipes de convênios
com órgãos da Administração Pública Federal, tendo como parâmetros as normas e princípios
constitucionais, as disposições da Lei nº 8.666/93, o disciplinamento dado pelo Decreto nº
6.170/2008 e pela Portaria Interministerial nº 127/2008, e, ainda a aplicação da Instrução
Normativa nº 01/97 da Secretaria do Tesouro Nacional.
Sugerir aperfeiçoamento nas normas internas sobre a descentralização de
recursos federais por meio de convênios e outros instrumentos congêneres, nos sentido de
permitir um controle eficaz sobre os recursos destinados a cooperação com entidades públicas
ou privadas.
Esclarecer em que situações e para que finalidades poderá a Câmara dos
Deputados celebrar convênios, tendo em vista a inexistência de norma interna e as inúmeras
5
restrições advindas com o Decreto nº 6.170/2007, considerando também as figuras do termo
de cooperação e contrato de repasse, instituídos pelo mencionado decreto para disciplinar os
convênios, nos termos da definição do decreto supracitado.
5. JUSTIFICATIVA
É notória a falta de doutrina e de um marco legal disciplinador das relações de
cooperação entre entidades públicas ou entre estas e particulares. Em pesquisas junto a sítios
na Internet e a biblioteca especializadas, observa-se que poucos autores se dedicaram ao
estudo dos convênios públicos e outros instrumentos similares. Em relação às prestações de
contas , não é comum discussões sobre o exame delas por parte do Controle Interno.
Observa-se que a apreciação das prestações de contas de convênios demanda
muito tempo, tanto no exame do órgão contábil como no do órgão de controle interno, em
detrimento da análise de outras matérias igualmente importantes na fiscalização das despesas
públicas. É nesse contexto que se insere a justificativa do presente trabalho, que tem por
objetivo aprimorar os procedimentos adotados pelo Controle Interno.
6. REVISÃO DA LITERATURA
A prestação de contas é uma obrigação constitucional que constitui ônus de
qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie
ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em
nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária, nos termos do parágrafo único do
art.70 da Constituição Federal.
O Ministro do Tribunal de Contas, Ubiratan Aguiar5, no livro Convênios e
Tomadas de Contas Especiais, ensina-nos que prestar contas significa demonstrar a correta e
regular aplicação dos recursos sob a sua responsabilidade. Segundo Aguiar, a correta
aplicação dos recursos não consiste em afirmar que não desviou os valores recebidos ou que
foram aplicadas em benefício da sociedade. Há de se provar irrefutavelmente e por meios
idôneos, a boa e regular aplicação dos recursos públicos recebidos, na forma prevista na
legislação pertinente.
5
AGUIAR, Ubiratan et al. Convênios e Tomadas de Contas Especiais. Manual Prático 2ª Ed. Belo
Horizonte, Editora Fórum, 2005, p.20.
6
A IN STN nº 01/97 classifica a prestação de contas em parcial, final ou única,
tendo como requisitos a elaboração de relatório demonstrando o cumprimento do objeto,
acompanhado de várias peças obrigatórias como: o Plano de Trabalho, cópia do instrumento
de Convênio ou Termo Simplificado, relatório de execução fisíco-financeira, demonstrativo
de execução, relação de pagamentos efetuados, extrato de conta bancária específica no
período de execução do acordo, relação de bens adquiridos, produzidos ou elaborados,
comprovante de recolhimento de saldo de recursos, cópia de despachos de adjudicação e
homologação de licitações realizadas ou de dispensas ou inexigibilidades.
Jorge Miranda Ribeiro & Maria Mota Pires 6, no livro Convênios da União,
afirmam que os convênios, acordos, termo de parceria, ajustes e similares são utilizados pela
Administração Pública Federal com a finalidade de descentralizar o repasse de recursos
financeiros a entidades públicas ou privadas, com os mesmos interesses e para consecução de
determinado objetivo
Maria Sylvia Zanella Di Pietro7, na obra Direito Administrativo, esclarece que
o convênio tem em comum com o contrato o fato de ser um acordo de vontades, mas com
características próprias. Segunda a autora, o convênio diferencia-se do contrato porque nele os
interesses são recíprocos; porque os entes conveniados têm objetivos institucionais comuns;
porque os partícipes objetivam resultado comum; por caracterizar-se pela mútua cooperação
e por inadmitir cláusula de permanência obrigatória.
Os convênios e outros instrumentos de cooperação são tratados com pouca
profundidade pelos nossos doutrinadores administrativistas. As referências aos termos são de
caráter geral, limitando-se à diferenciação com os contratos, sem abordar as questões práticas
do dia a dia dos gestores, fiscais e auditores. Tampouco temos maiores discussões sobre a
atuação dos órgãos de controle interno e do Tribunal de Contas da União, em cumprimento à
sua competência prevista no parágrafo único do art. 70 da Carta de 1988.
6
RIBEIRO, Jorge Miranda e Maria Mota Pires. Convênios da União. Temas Polêmicos, Doutrina,
Jurisprudências do TCU e Poder Judiciários, Recomendações. Brasília Jurídica, 2005,p..20.
7
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. 19ª ed. Editora Atlas,
São Paulo, 2006, p.337/338.
7
7. METODOLOGIA
Para alcance dos objetivos geral e específicos, adotar-se-á neste trabalho a pesquisa documental,
normativa e jurisprudencial, no âmbito dos seguintes órgãos: Câmara dos Deputados, Senado Federal, Tribunal
de Contas da União, Controladoria-Geral da União, Tribunal de Contas do Distrito Federal e ControladoriaGeral do Distrito Federal.
A estrutura do relatório de pesquisa será na forma dissertativa, com fulcro nas
normas vigente e observância da doutrina, da jurisprudência do Tribunal de Contas da União
e dos tribunais superiores sobre os convênios e outros instrumentos congêneres.
8. CRONOGRAMA
Etapa/mês
Revisão da literatura
Coleta de dados
Entrevistas
Análise e interpretação dos dados
Redação do trabalho final
jul
ago
set
out
nov
9. BIBLIOGRAFIA
AGUIAR, Ubiratan; Martins, Ana Cláudia Messias de Lima; MARTINS
Roberto Wiechers; SILVA, Pedro Tadeu Oliveira da. Convênios e tomadas de
contas especiais. Manual Prático 3ª Ed. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2008.
BITTENCOURT, Sidney. Manual de Convênios Administrativos. 1ª ed. Rio de
Janeiro: Temas & Ideias Editora, 2005.
CANDEIA, Remilson Soares. Convênios Celebrados com a União e suas Prestações
de Contas. São Paulo : Editora NDJ , 2005.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanela. Direito Administrativo. 19ª ed. Editora Atlas, São
Paulo: 2006.
8
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial – Processo e
Procedimento nos Tribunais de Contas e na Administração Pública. 2ª ed. Brasília
Jurídica. 2004.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª Ed. São Paulo:
Malheiros Editores, 1999.
PISCITELLI, Roberto Boccacio; ROSA, Maria Berenice TIMBÓ, Maria Zulene
Farias. Contabilidade Pública – Uma Abordagem da Administração Financeira
Pública. 7ª ed. São Paulo: Editora Atlas, 2002.
RIBEIRO, Jorge Miranda e PIRES, Maria Mota. Convênios da União. Temas
Polêmicos,
Doutrina,
Jurisprudências
do
TCU
e
Poder
Judiciários,
Recomendações. Brasília Jurídica, 2005.
SANCHES, Osvaldo Maldonado. Dicionário de Orçamento, Planejamento e Áreas
Afins. Prisma Editora, 1997.
SEVERINO, Antônio Joaquim. Metodologia do trabalho científico. 22ª. ed. São
Paulo: Cortez Editora, 2002.
9