XV ENCONTRO DE CIÊNCIAS SOCIAIS DO NORTE E NORDESTE e PRÉALAS BRASIL
Grupo de Trabalho: GT 20: Políticas Públicas, Governo e Desenvolvimento
Título do Trabalho
GESTÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL: UMA LEITURA DA
SOCIEDADE CIVIL EM GRAMSCI
Autores:
Abelardo
Coelho
da
Silva
–
Universidade
[email protected]
Idenilse Maria Moreira – Universidade Estadual do Ceará
[email protected]
Mayra Rachel da Silva – Universidade Estadual do Ceará
[email protected]
04 a 07 de Setembro de 2012
UFPI, Teresina-PI
Estadual
do
Ceará
Resumo
Este artigo analisa na atualidade, o papel da sociedade civil na
gestão de políticas públicas junto ao Estado brasileiro, resgatando o
conceito de Gramsci de sociedade civil e sociedade política. A
sociedade civil no contexto neoliberal, chamada de liberalcorporativa, está inserida numa lógica atual de Estado minimizado
para resolver a questão social que utiliza a relação público-privado
para transferir as ações sociais para essa sociedade civil. Trata-se
de uma relação classista, particularista que coloca essa mesma
sociedade como instrumento político do Estado, distanciado da
sociedade política, descaracterizando seu papel de difusora de
valores, culturas para uma hegemonia. Dá-se nesse contexto, uma
mercantilização desse espaço, em que os indivíduos são vistos
apenas como consumidores e produtores, numa relação
econômica privada, contrariando a visão gramsciana de um Estado
ampliado.
Palavras-chaves: sociedade civil, sociedade política, políticas públicas, participação.
1. A Sociedade Civil em Gramsci
Desde seu aparecimento, no século XVIII, com o advento do liberalismo e
suas palavras de ordem: liberdade e igualdade, a sociedade civil vem sendo
conceituada e analisada, por vários pensadores da teoria política. Um deles é
Antonio Gramsci, militante comunista italiano, nascido em 1891. Como pensador
marxista, elaborou sua teoria política em um contexto de organização da
sociedade civil na Europa, após lutas dos trabalhadores contra a exploração
capitalista.
A sociedade civil para Gramsci é o elemento positivo de desenvolvimento
histórico para o socialismo, como pensava Marx. Mas entre os dois, existe um
espaço de luta diferente dentro da sociedade. Para Marx, a sociedade civil
2
significa todo o conjunto das relações materiais, econômicas, produtivas localizado
na estrutura. Para Gramsci, a sociedade civil está no âmbito da superestrutura, no
espaço das idéias, costumes, culturas que atuam no mesmo espaço da sociedade
política. Assim, numa visão mais ampla da sociedade civil gramsciana temos,
...Gramsci situa a sociedade civil no âmbito da superestrutura,
compreendendo-a como o conjunto das organizações ou ‘aparelhos
privados de hegemonia’, responsáveis pela elaboração ou difusão
das ideologias, abarcando em seu interior os partidos políticos, os
sindicatos, os movimentos sociais, as igrejas, o sistema escolar
(escolas, universidades) e o sistema de comunicação em geral
(jornais, editoras, revistas, radio, televisão). (Simionatto in Luiz,
2010: 48).
Esse conjunto de organizações exerce sobre a sociedade sua hegemonia
política e cultural (nível de cultura, independência mental, espírito de iniciativa e de
senso de responsabilidade). Esse movimento hegemônico reúne as massas em
uma só força política que gera partidos políticos, com força eficiente, com
dirigentes eficazes, capacitados, de vários graus e com capacidade para ser um
intelectual orgânico, aquele que possui organicidade com as massas. Esses
partidos têm a missão de criar dirigentes capazes e necessários para que um
grupo
social
definido
se
articule
e
transforme-se
em
exército
político
organicamente predisposto em um centralismo democrático, em movimento, um
modo de temperar os impulsos da base com o comando da cúpula, organicidade.
“Este trabalho requer uma unidade orgânica entre teoria e prática, entre camadas
intelectuais
(orgânicos)
e
massas
populares,
entre
governantes
e
governados”.(Gramsci, 1968:84)
Na sociedade civil, espaço do consenso e da hegemonia, se faz necessário
a formação de uma vontade coletiva, com uma linha de ação coletiva para resolver
problemas que a sociedade impõe e que existem premissas para resolvê-los.
3
Assim, se tem
a formação de um
movimento histórico coletivo com
homogeneidade, mais ou menos ao longo do tempo e não com muitas explosões
sintéticas imprevistas. Essa formação é essencial para os partidos (em que
utopias, racionalismos abstratos têm a mesma importância que as experiências
históricas). Com os partidos formados, tem-se a estandardização de grandes
massas da população.
Além da visão de Gramsci sobre o Estado de coerção e dominação, há sua
concepção do Estado como missão educativa e formativa, “cujo fim é sempre criar
novos e mais elevados tipos de civilização, adequar a ”civilização” e moralidade
das mais amplas massas populares às necessidades do desenvolvimento
continuado do aparelho econômico de produção, portanto elaborar também
fisicamente tipos novos de humanidade.” (idem, 91)
E vem seu questionamento quanto a concretização dessa missão educativa
e formativa do Estado: como cada indivíduo conseguirá incorporar-se no homem
coletivo? Como conseguir o consentimento de cada um, diante dessa pressão
educativa? Através do direito ampliado - responde ele - que significa direito
ampliado na sociedade civil, espaço de consenso, sem exercer pressão coletiva.
Assim, se poderá atingir resultados positivos nos costumes, nos modos de pensar.
Daí vem sua defesa à guerra de posição, a conquista de uma hegemonia civil,
cultural, sem a necessidade de uma revolução permanente, violenta, de
trincheiras.
E esse processo hegemônico na sociedade civil significa o poder para o
exercício desse mesmo poder, o chefe em política pode ser o indivíduo, um corpo
político (mais ou menos numeroso). O príncipe moderno, revivido da obra de
Maquiavel, é o partido político. Em todos os Estados, o chefe do Estado é o
4
partido político. No direito constitucional tradicional, o partido nem reina, nem
governa juridicamente. Mas tem função hegemônica. Tem lutas por interesses
dentro da sociedade civil. “e a sociedade política se entrelaça com a sociedade
civil que todos os cidadãos sentem que ele (partido) reina e governa” (ibidem, 102)
Assim, nessa realidade, nesse movimento, não se pode criar um direito
constitucional tradicional. E sim, um sistema, no interior da superestrutura, de
princípios que afirma como objetivo do Estado o seu próprio fim, o seu
desaparecimento, a reabsorção da sociedade política pela sociedade civil, Estado
ampliado, ampliação da sociedade civil. Dessa forma,
A sociedade sem Estado, que Gramsci chama de “sociedade
regulada” resulta assim da ampliação da sociedade civil, e portanto,
do momento da hegemonia, até eliminar todo o espaço ocupado
pela sociedade política (BOBBIO, 1999:70)
É esse poder de fato, com a conquista de hegemonia em que a sociedade
civil envolve a sociedade política, que cada indivíduo percebe que reina e governa,
sendo assim, o protagonismo do autogoverno.
5
2. O papel da sociedade civil na atualidade
A sociedade civil neoliberal, também chamada liberal-corporativa está
inserida numa lógica de Estado minimizado para resolver a questão social que
utiliza a relação público-privado para transferir as ações sociais para essa mesma
sociedade civil. Ao nosso ver, trata-se de uma relação classista, particularista que
coloca essa mesma sociedade como instrumento político do Estado, distanciado
da sociedade política, descaracterizando seu papel de difusora de valores,
culturas para uma hegemonia. Dá-se nesse contexto, uma mercantilização desse
espaço, em que os indivíduos são vistos apenas como consumidores e
produtores, numa relação econômica privada, contrariando a visão gramsciana de
um Estado ampliado.
Da mesma forma, percebe-se que as contradições de classe dentro da
sociedade civil são negadas, vendo-a como uniforme, dócil e cooperante do
Estado, negando suas lutas por uma sociedade mais justa. Isso “resulta num erro
grosseiro de interpretação histórica”. (Montaño, 2008: 275).
Longe de ser homogênea, a sociedade civil atual se vê segmentada por
várias lutas particularistas, não conseguindo abranger uma certa hegemonia
necessária para alcançar o poder, antes de exercê-lo, devido a sua
heterogeneidade de instituições e intenções que habitam seu cotidiano, levando a
considerar a existência da “boa e a má sociedade civil”. Segundo MAIA (2010),
É preciso deixar claro que a coerção, a exclusão, a violência ou a
desigualdade podem constituir qualquer sociedade civil tanto quanto
aqueles valores sustentados como favoráveis à democracia.
(p.154).
6
Por outro lado, essa heterogeneidade não consegue construir um projeto
político coletivo. Dessa forma, a sociedade civil é um espaço ambíguo
congregando todos os tipos de visões, sejam elas liberais, democráticas ou
totalitárias. Longe de ser um espaço hegemônico.
Nessa perspectiva neoliberal, define-se sociedade civil como terceiro setor,
despolitizando suas lutas. Segundo essa visão, o terceiro setor se caracteriza
como espaço segmentado de lutas particulares como negros, mulheres, pessoas
com deficiência, homossexuais, etc., em que as políticas sociais (do Estado
mínimo) são focais e reduzidas, não correspondendo aos direitos mais amplos e
impondo a noção de cidadania como inclusão no sistema econômico de
produtor/consumidor.
Além disso, temos ainda nessa visão, a perspectiva de “onguização dos
movimentos sociais” (Alvarez, 1999: 1-2) em que esses movimentos não se vêem
como sujeitos políticos por motivos estruturais (organização e sustentabilidade
financeira)
sendo
“representados”
pelos
técnicos
de
Organizações
Não
Governamentais (ONGs) que estão na arena política de debates e com relação
direta com os financiadores, seja o Estado, sejam as organizações internacionais
que deliberam o público e a metodologia do trabalho dessas entidades.
Na nossa visão, esse mundo complexo que é a sociedade civil atual, não
abre perspectivas para uma possível hegemonia que possa influenciar na
sociedade política, suas política e cultura, como teorizava Gramsci. É uma forma
vária de interação/compensação do Estado mínimo e o mercado, às vezes, se
7
confundindo com o último, não se caracterizando como “lutas para preservar e
ampliar as conquistas históricas dos trabalhadores, garantidas no âmbito do
Estado”. (Montaño, 2008: 278).
3. A gestão das políticas públicas no Brasil: Redescobrindo a sociedade civil
A heterogeneidade da sociedade civil brasileira provoca uma série de
valores antagônicos à construção de uma cultura política hegemônica, em que a
sociedade política e sociedade civil se fundiriam em um Estado ético, segundo
Gramsci. As várias associações e instituições existentes possuem valores
diversos, intenções diversas, culturas diversas que não reforçam a democracia.
Antes de tudo, o individualismo e a liberdade negativa do liberalismo clássico,
impõem suas visões nesse ambiente neoliberal velado da atualidade.
Segundo Nabuco (2000), aconteceu no Brasil escravocrata do século XIX, o
governo personalista devido ao centralismo de poder no imperador. O sistema
representativo era “um enxerto de formas parlamentares num governo patriarcal”,
tendo os representantes, preocupação com seus interesses pessoais e os de suas
famílias. Isso fez com que estivessem em seus postos e não para a construção de
um projeto comum para o país. Era o interesse do privado suplantando o interesse
público. “Um povo que se habitua a ela (escravidão) não dá valor à liberdade, nem
aprende a governar-se a si mesmo”, gerando uma indiferença política o que
permitia uma monarquia absoluta, governos autoritários, personalistas, sob a
bandeira da democracia. Ficava clara a concentração de poder nas mãos de uma
elite que só se preocupava com os seus interesses privados. O povo brasileiro não
tinha nenhuma capacidade cívica para a participação política.
8
Algumas experiências de gestão e participação política estão acontecendo
no Brasil, após a Constituição Federal de 1988. Práticas como plebiscito,
referendo e iniciativa popular, estão inscritas na Carta Magna. O processo
“democrático” em que passa o país, permite a participação individual através do
sufrágio universal obrigatório, embora seja facultativa para os analfabetos, os
maiores de setenta anos e os maiores de dezesseis e menores de dezoito anos.
Os conselhos gestores de políticas públicas são, da mesma forma,
experiências progressistas, evolutivas no ponto de vista da gestão democrática e
paritária. Esses exemplos requerem uma reflexão sobre a sociedade civil brasileira
atual, pois ela precisa ser protagonista na democratização da gestão pública. Será
que estamos, como na época de Nabuco, com a sociedade civil velada, quase
inexistente, com a gestão compartilhada por uma elite escravocrata, centralizadora
de poder?
Atualmente, a sociedade civil brasileira não está tão diferente da época de
Nabuco. O aprender a “governar-se por si mesmo” continua sendo um
aprendizado, longe de se caracterizar como um processo educativo da sociedade
civil por uma política de autogoverno, com poder de articulação dentro do Estado,
como pensava Gramsci. Assim,
O que interessa a Gramsci, portanto, não é tanto a consistência do
aparelho de Estado ou o vigor econômico de grupos privados, mas
a criatividade e a articulação entre as diversas associações da
sociedade civil, com os indivíduos aprendendo a política do
autogoverno e a gestação de valores democráticos. (SEMERARO,
1999:70)
Mas, com a redemocratização do país em 1985, a sociedade brasileira está
emancipada a ponto de ser protagonista na gestão das políticas públicas? As
elites estão mais flexíveis e abertas a um projeto comum para o país?
9
Temos, então a Teoria da Elite que representa um grupo seleto de pessoas
que detém o poder e determinam as políticas públicas sem grande oposição da
sociedade. Segundo Mendes (2010), essa teoria é a mais válida para explicar as
articulações entre políticas públicas e poder no Brasil atual. Assim,
...é possível compreender alguns dos vieses elitistas e excludentes
dessas políticas, apreendidas como reflexos de um Estado
centralizador e de uma sociedade civil fragilizada e, ainda, com
pouca influência sobre os processos de instituição e de
implementação de políticas públicas...(p. 15)
O autor retrata, mesmo que indiretamente, pouca formação política e
técnica dos representantes da sociedade civil para essa vivência, o que fragiliza a
eficácia dessa gestão, contribuindo pouco para a consolidação de uma
participação política efetiva na gestão do Estado brasileiro. Mesmo com a
“presença” da sociedade civil em sua estrutura, esses espaços formais de gestão
de políticas públicas são atrelados a uma elite que convive, ainda, dentro de uma
cultura do Estado brasileiro: clientelista, privatista e patrimonialista1, muito
diferenciado do Estado com função ética, educativa que faria crescer na
sociedade civil, a responsabilidade e a socialização do poder em um ambiente de
igualdade e liberdade como pensava Gramsci.
É um desafio atual, na sociedade civil brasileira, tentar quebrar essa cultura,
buscando ser uma contracultura. Para a concretização de uma justiça social,
necessária se faz a participação paritária qualitativa (não apenas quantitativa) dos
setores organizados da sociedade civil e governo visando o bem comum.
1
Segundo (Holanda: 1995: 146), para o “o funcionário “patrimonial”, a própria gestão política
apresenta-se como assunto de seu interesse particular; as funções, os empregos e os benefícios
que deles aufere relacionam-se a direitos pessoais do funcionário e não a interesses objetivos ...”
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Quanto à idealização de liberdade e igualdade no processo de participação
para governar-se a si mesmo, a desigualdade social e econômica no Brasil é
gritante. A concentração de renda, uma das maiores do mundo, gera desigualdade
regional, econômica e social. Pessoas em extrema pobreza somam 16,2 milhões
de pessoas, sendo 59% na região Nordeste, contra 17% na região Sudeste; 26%
dos brasileiros em extrema pobreza são analfabetos (BRASIL, 2011).
O Brasil tem o terceiro pior Índice de Gini do mundo — que mede o nível de
desigualdade e, quanto mais perto de 1, mais desigual — com 0,56, empatando
nessa posição com o Equador2.
Quanto ao Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) que se baseia em
dados de expectativa de vida, escolaridade, expectativa de escolaridade e renda
média, o Brasil ocupa a 84ª posição entre 187 países analisados pelo PNUD
(Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento)3. O país ficou classificado
como de “Desenvolvimento Humano Elevado”, embora outros índices contradigam
esse termo.
Além desses indicadores e índices, temos a realidade na proposição e
instituição de políticas públicas, no Brasil, revelada pela Teoria da Elite moderna
que demonstra o poder de um grupo seleto e elitizado de influenciar
demasiadamente nessas políticas. (idem, 2010). Os autores afirmam:
2
http://processocom.wordpress.com/2010/07/27/onu-brasil-tem-3%C2%BA-pior-indice-de-gini-domundo/ pesquisado em janeiro de 2012..
3
http://g1.globo.com/brasil/noticia/2011/11/brasil-ocupa-84-posicao-entre-187-paises-no-idh2011.html pesquisado em janeiro de 2012.
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Essa elite dominante é capaz de propor e instituir políticas públicas
sem, necessariamente, enfrentar oposição significativa de grupos
sociais menos influentes no sistema político. (idem, p. 14)
Essa realidade, sem dúvida, se reflete no espaço de gestão de políticas
públicas no Brasil. A concentração de renda e de poder de decisão nas instâncias
de gestão do Estado brasileiro tem a função de desencantar a sociedade civil
enquanto protagonista no processo de desenvolvimento de políticas públicas4.
4. Considerações finais
Diante dessa análise, podemos perceber que a gestão de uma política
pública requer uma igualdade política, econômica e moral entre os indivíduos e
não somente a jurídica. Seria uma utopia gramsciana pensar que o Estado
neoliberal da atualidade represente um papel educador da sociedade civil
respeitando sua liberdade e reforçando-a para o exercício do poder hegemônico.
Principalmente, por essa sociedade civil ser multifacetada, que na época de
Gramsci estava se fortalecendo através do nascimento de partidos e lutas
operárias na Itália. Atualmente, há lutas cotidianas, conflituosas e de diversos
matizes para que os indivíduos sejam respeitados enquanto cidadãos, com
identidades e multiplicidades valorizadas, com ação cívica provindo de todas as
camadas da sociedade e, suas reivindicações serem ouvidas e debatidas dentro
uma estrutura elitista com pautas politicamente definidas ao seu interesse.
Nos conselhos gestores, arena da gestão das políticas públicas, a
igualdade entre membros da sociedade civil e da governamental, não existe,
4
Segundo Polis (2006), as fases para o desenvolvimento de uma política pública, são: 1. a
identificação de uma questão a ser resolvida, ou um conjunto de direitos a ser efetivado, a partir de
um diagnóstico do problema; 2. a formulação de um plano de ação para o enfrentamento do
problema; 3 a decisão e a escolha das ações prioritárias; 4. a implementação (por meio de leis e
procedimentos administrativos) e 5. a avaliação dos resultados alcançados.
12
porém, a sociedade civil tem buscado integrar interesses individuais com a gestão
que provenha as necessidades de todas as pessoas.
Uma outra percepção é a falta da cultura da formação cidadã aos
brasileiros. A sociedade brasileira em que o senso comum compreende cidadania
com acesso à renda e ao consumo, compromete muito uma participação/gestão
mais qualitativa e igualitária nos conselhos gestores. Essa visão recortada da
cidadania impede perceber que,
As concepções acerca da cidadania se tecem por múltiplas
significações e se apresentam como um dos temas mais complexos
nas ciências sociais. Na origem o conceito simboliza a igualdade
jurídica entre os indivíduos e o fim dos privilégios legados pelo
absolutismo com a subordinação do governo à soberania popular.
Em princípio, a cidadania confunde-se com os direitos contratuais
que o povo estabelece com o Estado, devendo este último ser o seu
representante legítimo. (CHAUÍ apud TEIXEIRA, 2007, p. 20)
Ainda
temos
que
superar
muitos
obstáculos
para
que
nossa
participação/gestão seja realmente uma ação de concretização de políticas para o
bem comum. Ainda existem relações tradicionalistas, corporativas, individualistas,
partidárias, econômicas muito fortes. Os grupos estão em permanente conflito,
porém em uma arena injusta e desigual em todos os níveis. Nossa democracia
representativa ainda vê com desconfiança a participação direta da sociedade civil,
preferindo utilizar o termo participação semidireta, como forma de evitar que a
minoria representativa no poder executivo, perca seu poder de implementar,
gerenciar e administrar as políticas públicas do Estado brasileiro.
Para Ropelato (2008), uma categoria com peso considerável para a
promoção de uma participação mais cívica, é a fraternidade, valor defendido
desde a Revolução Francesa, e que oferece uma redefinição de um laço social. A
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conotação desse laço é garantir a identidade específica de cada um, com a defesa
de seus direitos. Assim,
Do ponto de vista político, a fraternidade coloca-se, antes de mais
nada, como princípio de construção social, no qual o outro – se
podemos definir-nos irmãos – não é diferente de mim, mas outro eu
mesmo. (idem, p.103)
É notório que estamos con-vivendo com uma pseudogestão compartilhada
entre sociedade civil e sociedade política. Essa ilusão da gestão compartihada é
necessária para que percebamos a necessidade de concretizarmos um pacto
civilizatório de gestão mais democrática, com liberdade, igualdade e fraternidade
em seu termo mais amplo. Assim, poderemos buscar um processo hegemônico
cultural para uma sociedade sem coerção e desigualdades.
14
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16