INSTRUMENTOS DE GESTÃO URBANA EM BELO HORIZONTE – A QUESTÃO DAS FAVELAS
INTRODUÇÃO:
Mudanças ocorridas no Brasil a partir do processo de redemocratização e consolidadas pela Constituição Federal de 1988, levaram a
uma descentralização e uma conseqüente municipalização das políticas públicas, especialmente as sociais. Na esfera habitacional,
com a extinção do Banco Nacional de Habitação (BNH) em 1986, e a transferência da responsabilidade pela definição da política e
implementação de programas para a Caixa Econômica Federal (CAIXA), trouxe grandes e graves conseqüências. A ausência de
recursos levou à quase paralisação de investimentos na construção civil, ao mesmo tempo em que criou um vazio institucional na
área da habitação no País, em virtude da indefinição de uma política para o setor, pois delegou-se a um banco, cujo caráter por
natureza tem a visão limitada a buscar o retorno financeiro daquilo que investe e empresta, a gerência e implementação de uma
importante política pública. Este vazio habitacional que perdurou por 10 anos (de 1986, quando foi extinto o BNH, até 1996, quando
foram retomados os investimentos em programas habitacionais), agravou o problema da moradia. Essa situação refere-se não apenas
ao déficit quantitativo de moradia, mas principalmente no déficit qualitativo, com a formação de novas áreas de favela, adensamento
das já existentes, bem como na crescente demanda por infra-estrutura urbana.
Aprofundando um pouco mais nas competências, que como dito anteriormente foram alteradas, a Constituição do Estado de Minas
Gerais, de 1989, dispôs sobre o assunto: "é de competência do Estado, comum à União e ao Município promover programas de
construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico" (art. 11, parágrafo IX). Dentro desse
novo formato descentralizado da política habitacional, cabe à Secretaria de Estado responsável pela habitação, definir a política de
habitação, captar e intermediar a concessão de recursos do Fundo de Habitação, sob a fiscalização e a aprovação do Conselho de
Habitação. Já aos Municípios, cabe a implementação dos programas, bem como a responsabilização pelo retorno financeiro dos
empréstimos concedidos através de recursos do Fundo. Também são de sua responsabilidade a escolha dos programas que irão
desenvolver, a definição da população que será beneficiada, bem como serem avalistas de empréstimos concedidos, tornando-se
dessa forma os promotores da política de habitação em seus territórios. A conseqüência da decisão de transferir para as prefeituras a
responsabilidade pelos empréstimos concedidos, são limites à implementação de programas habitacionais, pois esses ficam
condicionados a capacidade financeira e de endividamento dos Municípios.
A situação habitacional de determinado ente da Federação, envolve a análise das condições de moradia da população, a qual
contrapõem as tendências de crescimento demográfico às características da situação existente naqueles aspectos considerados
relevantes em um processo de avaliação dessa natureza: o estoque e o percentual de ocupação dos domicílios existentes, a qualidade
das construções, as condições de ocupação dos imóveis e o acesso aos serviços de infra-estrutura urbana.
Um problema habitacional que merece atenção especial, principalmente no que tange a qualidade das habitações, são as favelas, cujo
crescimento nas últimas décadas tem sido significativo. Além de ser agravado pela ausência de quase uma década de uma política de
habitação popular conforme discutido anteriormente, o que vem contribuindo para o crescimento dessa expressão da desigualdade do
processo de ocupação do espaço urbano, é o aumento da pobreza, agravado pela desigualdade de renda.
Antes de se aprofundar no assunto favela, é conveniente definir o termo. "Favelas são assentamentos humanos que resultam da
invasão de áreas públicas e de particulares; o que juridicamente distingue as favelas de outras formas de ocupação precária do solo
comuns no Brasil, tais como loteamentos clandestinos e irregulares, é o fato de que os favelados não tem qualquer forma de título de
posse ou propriedade" (Fernandes, 1998).
Reduzindo o escopo de análise do nacional e estadual, para o municipal, foi escolhida a cidade de Belo Horizonte para discutir os
instrumentos de gestão urbana no âmbito habitacional, principalmente no que a cabe as favelas. Para tanto, além do referencial
bibliográfico, contamos com a colaboração da Diretora de Planejamento da URBEL ( Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte )
- Cristina Magalhães.
A PROBLEMÁTICA URBANA LOCAL
Antes de iniciar qualquer análise de programas da cidade, será feito uma breve contextualização da mesma.
Belo Horizonte, o escopo deste trabalho, é uma cidade bem dotada de serviços e infra-estrutura urbana, com mais de 2.300.000
habitantes, sendo considerada a terceira capital do país em importância econômica, além de apresentar um alto índice de
desenvolvimento humano (0,839), segundo o Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil, lançando neste corrente ano de 2003.
Em relação aos outros municípios do Brasil, Belo Horizonte apresenta uma situação boa: ocupa a 71ª posição, sendo que 70
municípios (1,3%) estão em situação melhor e 5436 municípios (98,7%) estão em situação pior ou igual. Em relação aos outros
municípios do Estado, Belo Horizonte apresenta uma situação melhor ainda: ocupa a 2ª posição, sendo que 1 município (0,1%) está
em situação melhor e 851 municípios (99,9%) estão em situação pior ou igual. Além disso, a cidade apresentou no período entre
1991 e 2000 uma taxa de crescimento demográfico de 1,19%, inferior a nacional (1,64%), o que de certa forma significa uma pressão
abaixo da média nacional por demanda de serviços e equipamentos urbanos, possibilitando um certo alívio fiscal e uma maior
disponibilidade de recursos para a melhoria dos serviços já existentes.
Todas a informações anteriores nos informam sobre uma cidade com alta qualidade de vida, uma das melhores do país, em que os
problemas parecem ser pequenos e de certa forma até irrelevantes, pois a cidade pertence à elite brasileira dos municípios, já que em
situação igual ou melhor estão apenas 1,3% dos municípios de nosso país. Tudo isso seria bem reconfortante se Belo Horizonte não
refletisse um grande problema nacional, o da desigualdade. A cidade é um belo retrato da realidade nacional, marcada por uma das
piores distribuições de renda do mundo. Em Belo Horizonte não é diferente, sendo que os 20% de seus habitantes mais pobres se
apropriam de 2,1% da renda do município, em contrapartida com os 66,1% de renda apropriada pelos 20% mais ricos. Essa situação
se torna mais absurda e assustadora quando se verifica que a situação da distribuição de renda, além de não melhorar, piorou nos
últimos anos, pois o índice de Gini (usado para medir concentrações) passou de 0,61 em 1991 para 0,62 em 2000.
Feito essa rápida e sintética situação da cidade de Belo Horizonte, voltamos ao problema habitacional denominado favela, mas agora
no âmbito da referida cidade. Antes de ser fundada em 1897 para ser a nova capital do Estado de Minas Gerais, a cidade tinha sido
objeto de uma plano compreensivo com um detalhado zoneamento da área urbana. Entretanto nenhum lugar foi reservado no plano
original para os milhares de operários que tinham sido reunidos para construir a nova cidade. Em Belo Horizonte as primeiras favelas
foram fundadas antes mesmo da inauguração da cidade: já em 1895, 3.000 pessoas estavam morando em duas áreas invadidas. Criada
para ser o novo centro econômico bem como a capital político-administrativa do Estado de Minas Gerais, Belo Horizonte reproduziu
as condições do quadro nacional mais amplo, e por conseqüência seu crescimento urbano tem sido marcado pela combinação dos
mesmos fatores estruturais: migração intensiva; condições restritas de acesso à terra e à habitação; alto custo da produção de moradia
e dos serviços urbanos; padrões desiguais e injustos de distribuição de renda; propriedade imobiliária tratada tão somente como valor
de troca; acumulação excessiva de terras ociosas; e intenso processo de especulação. Esse conjunto de fatores resultou em um quadro
que mostra aproximadamente 16% dos moradores da cidade de Belo Horizonte vivendo em favelas, segundo dados da própria
prefeitura municipal.
Uma curiosidade quanto a localização das favelas, é que por causa das dificuldades jurídicas e econômicas de terem acesso à terra
urbana, os grupos mais pobres tiveram que inventar seu próprio espaço, invadindo áreas vazias para erigir seus barracos. Essas são
geralmente áreas valiosas, perto do centro da cidade (uma condição essencial para os favelados por causa do alto custo do transporte
público, bem como devido a maior disponibilidade de serviços e empregos no centro). Entretanto, na maioria dos casos, as áreas
invadidas são inadequadas para a ocupação humana devido a fatores ecológicos e geológicos, especialmente dado as precárias
condições técnicas típicas nas favelas. Por outro lado, do ponto de vista dos moradores, as favelas não são um problema e sim uma
solução, inevitável devido a falta de outras opções, pois tanto os promotores imobiliários quanto o Estado falharam ao não prover
condições de moradia adequadas para os grupos urbanos mais pobres.
Vários programas habitacionais foram criados para tentar solucionar o problema, mas a maior parte deles empreendidos até a década
de 80, tanto pelas agências estaduais como pelas federais, foram concebidos de forma equivocada, criando novos problemas urbanos:
a maior parte das casas construídas para a população menos favorecida se localizavam em áreas muito distantes do centro, as quais
eram geralmente desprovidas de infra-estrutura básica.
Mas não só de projetos fracassados vivem os programas habitacionais. Existem programas nacionalmente reconhecidos pela sua
eficiência, e na cidade de Belo Horizonte podemos encontrar um deles, o PROFAVELA. Considerado uma das intervenções de
planejamento urbano mais avançadas do país, desde de a década de 80 Belo Horizonte tem promovido o PROFAVELA – Programa
Municipal de Regularização de Favelas, que é um dos instrumentos jurídicos e técnicos mais completos sobre a matéria.
Para cuidar do problema habitacional, Belo Horizonte usa de seus instrumentos de gestão disponíveis, como o Plano Diretor e o
Conselho de Habitação, além de possuir diversos programas habitacionais, tais como Construção de Unidades, Remoção de Áreas de
Risco, Urbanização de favelas, Regularização de Loteamentos, Produção de Lotes Urbanizados, Urbanização de Conjuntos
Habitacionais, e Reassentamento Monitorado.
Na linha de atuação em favelas, a intervenção municipal estabelece um novo tipo de intervenção - intervenção estrutural -, através
da qual são planejadas as ações realizadas a partir de uma abordagem global e integrada dos problemas de ordem jurídica, urbanística
e social, cujo objetivo final é integrar a favela à cidade, totalmente regularizada e recuperada ambientalmente como assentamento
habitacional.
INSTRUMENTOS BÁSICOS E PROGRAMAS DE PLANEJAMENTO E GESTÃO URBANA UTILIZADOS NAS
FAVELAS DE BELO HORIZONTE
PROFAVELA
As origens do PROFAVELA remontam ao começo da existência de Belo Horizonte, pois ao longo dos tempo sempre houve alguma
forma de política oficial sobre as favelas da cidade, políticas contraditórias e extremas que iam desde o despejo ao reconhecimento de
posse dos moradores, da simples destruição de seus barracos ao pagamento de indenização, e do não reconhecimento e perseguição
de suas organizações comunitárias a sua administração formal como partes legítimas do processo de negociação. Neste contexto
surgiu após um longo processo de luta e confrontação o PROFAVELA, o qual tem envolvido cada vez mais os favelados, suas
associações comunitárias e outras organizações solidárias, proprietários de terra, políticos e autoridades públicas; resultando em uma
política oficial mais abrangente sobre a matéria. As associações de residentes e a Pastoral de Favelas tiveram um importante papel
neste processo, pois pode-se considerar que o PROFAVELA foi fruto da pressão de tais entidades sobre o governo municipal de Belo
Horizonte que até então mantinha uma atuação clientelista.
Outra fator importante para o surgimento desta lei foi a atuação da gestão Executiva do Estado anterior à época, com a criação do
PRODECOM (Programa de Desenvolvimento de Comunidades). O PRODECOM surgiu com Paulo Haddad, Secretário de Estado
na época e teve uma atuação muito forte nas favelas e aglomerados de Belo Horizonte. O programa tinha uma proposta bem
avançada para a época, com uma gama de projetos de obras públicas tais como: instalação de infra-estrutura básica para a
implantação de serviços de eletricidade, de água, esgoto e telefone, a pavimentação de ruas e passeios, a delimitação de praças
públicas e de lazer, dentre outros de melhorias urbanas. Havia uma grande participação da população na implantação de melhorias
urbanas, a maioria mão-de-obra era da população local através do sistema de mutirão, que eram acompanhados pelos técnicos da
Secretaria de Recursos Humanos
Na época do PRODECOM foram feitos os primeiros levantamentos de favelas em BH: Serra, Santa Lúcia, Morro das Pedras,
Pedreira Prado Lopes, que eram os grandes aglomerados..
O PRODECOM avançou pouco apenas na questão jurídica, uma vez que não havia instrumentos de regularização na legislação.
Outra questão fundamental para o surgimento da lei do PROFAVELA foi a Lei Federal 6766/79 - Lei de Parcelamento Urbano - que
abriu possibilidades de urbanização específica..
Houve na implantação do PROFAVELA uma atuação técnica muito forte do PLAMBEL, impulsionados pelo PRODECOM.
Advogados do PLAMBEL - como Edésio Fernandes, José Rubens Costa, Maurício Impelizzieri. trabalharam no sentido de
viabilização de instrumentos para as áreas de favela.
A legislação do PROFAVELA visava a urbanização e regularização fundiária de favelas e introduziu dispositivos que possibilitava
manter as características da tipicidade. Os instrumentos jurídicos de intervenção eram: Normas de Uso e Ocupação do Solo, LotePadrão, Cadastro Oficial de Ocupantes e Metodologia de Planta de Parcelamento.
Em 1984 com o Decreto n.º 4.762 o Setor Especial 4 (SE-4) - compreendido pela maioria das favelas existentes - foi incorporado ao
zoneamento municipal permitindo a elaboração do projeto de parcelamento do solo. Assim, a regularização das favelas passa a
compreender: demarcação das áreas e sistema viário, legalização do loteamento, estabelecimento de regras para uso do solo, melhoria
de infra-estrutura urbana das áreas e reconhecimento jurídico dos ocupantes por meio da atribuição de títulos de propriedade.
Até então, as ações do PROFAVELA eram concentradas em 3 (três ) Secretarias: de Desenvolvimento Urbano, Ação Social e Obras.
Em 1986, Sérgio Ferrara assumiu a Prefeitura e houve forte pressão dos movimentos de favela para uma atuação mais efetiva do
PROFAVELA. Ferrara, com auxílio dos técnicos do PLAMBEL , usou a estrutura existente da URBEL e colocou-a responsável pela
implantação do Programa, assim como seu acompanhamento e gerenciamento.
Até 1993, com PATRUS, o programa evoluiu pouco na questão conceitual, uma vez que trabalhou a regularização fundiária
descolada do processo de urbanização. Essa era a grande crítica feita na época e ainda hoje. Porém houve um grande avanço na
regularização, principalmente nas áreas de propriedade municipal
Ainda, na gestão PATRUS, houve a discussão de uma política de habitacional, até então não vista especificamente. A gestão desta
política foi tratada através da tríade:
F.M.H.P - Fundo Municipal de Habitação Popular - todos os recursos destinados a intervenção na área urbanística têm que
passar por este Fundo;
C.M.H. - Conselho Municipal de Habitação - gestão e participação da população, controle social da política pelos canais de
participação da sociedade;
URBEL - Companhia Urbanizadora de Belo Horizonte - órgão gestor e executor. Ela formula a política, que é aprovada pelo
Conselho, que libera os recursos através do Fundo.
Com a implementação do Plano Diretor de Belo Horizonte e da nova Lei de Uso e Ocupação do solo, a partir do final de 1996, novas
perspectivas se abrem para a questão habitacional nas favelas. Houve a criação das Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS),
integrantes do macrozoneamento do território do município, que abrangem não somente os Setores Especiais (SE-4) da antiga lei,
mas também todos os conjuntos habitacionais (ZEIS 3 ), favelas (ZEIS 1) e áreas vazias parceladas ou não (ZEIS 2).
Como houve aumento da população, os conjuntos começaram a ser ocupados além da capacidade prevista, ampliando a
irregularidade não só jurídica (posse) mas também a urbanística. Por exemplo o conjunto Taquaril tem áreas que são muito piores
que favelas, já o Jatobá não, é mais verde
Em 2000, com a revisão da Lei de Uso e Ocupação do Solo e do Plano Diretor houve a regularização das ZEIS: houve a junção das
ZEIS 1 e 3 porque as áreas de conjuntos estavam tão ou mais irregulares que as favelas, então não havia sentido em deixá-las
separadas.
Logo, o PROFAVELA avançou em uma série de questões e é aplicado a estas duas áreas. Atualmente, atuação nas favelas está
vinculada à elaboração do PGE (Plano Global Específico) - que será analisado posteriormente.
CONSELHO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO - CMH
O Conselho Municipal de Habitação de Belo Horizonte foi criado pela Lei n.º 6.508, de janeiro de 1994 para ser o canal institucional
formal de participação da sociedade organizada. Ele tem como principais atribuições aprovar a política habitacional e formular e
fiscalizar a política de aplicação dos recursos do Fundo Municipal de Habitação Popular.
O CMH vai deliberar sobre as políticas, planos e programas para a produção de moradias e será constituído por 20 membros,
representando entidades populares, entidades de produção de moradias, representantes da Câmara Municipal e do poder executivo.
Os membros serão eleitos democraticamente a cada dois anos e exercerão o mandato de forma gratuita. Nas plenárias abertas para
eleição poderão votar e indicar candidatos as associações, movimentos populares, sindicatos, entidades patronais e de profissionais
liberais devidamente cadastrados na URBEL.
A URBEL é a entidade pública encarregada da elaboração e execução da Política habitacional do Município e o órgão responsável
pela gestão do Fundo Municipal de Habitação Popular.
Fundo Municipal de Habitação Popular - FMHP
O FMHP foi criado pela Lei n.º 6.326, de 18 de janeiro de 1993, para dar suporte financeiro à política municipal de habitação. Seu
objetivo é financiar e implementar projetos e programas habitacionais para atender à população em precárias condições de habitação,
que tenha renda familiar de até cinco salários mínimos , tais como urbanização de favelas, regularização fundiária, construção ou
recuperação de unidades habitacionais e aquisição de imóveis destinados a programas habitacionais de interesse social.
São receitas do fundo: dotações federais, estaduais e da Prefeitura consignadas anualmente, no orçamento; financiamentos;
contribuições de pessoas físicas e jurídicas e da venda editais e outros.
Conferência Municipal de Política Urbana
Em 1996 a Lei do Plano Diretor estabeleceu que a Conferência Municipal de Política Urbana seria convocada pelo Conselho
Municipal de Política a cada quatro, com os seguintes objetivos: avaliar a condução e os impactos da implementação das normas
contidas na Lei do Plano Diretor e na Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo; sugerir alteração, a ser aprovada por lei, das
diretrizes estabelecidas nessas leis e sugerir alteração no cronograma de investimentos prioritários em obras.
A primeira Conferência, realizada em 1999, foi um momento marcante na história de Belo Horizonte, pois reuniu vários segmentos
da sociedade para uma ampla discussão sobre a cidade. Embora, naquele momento, os efeitos da Leis do Plano Diretor e de
Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo sobre o espaço urbano ainda não pudessem ser avaliados, devido ao pequeno prazo de
aplicação, a Conferência foi decisiva para o processo de consolidação da democracia participativa, definindo alterações necessárias
no aperfeiçoamento da legislação, principalmente no que tange à questão das favelas. A proposta de junção das ZEIS 1 e 3 originouse das discussões dessa Conferência.
Por outro lado, aprovação da Estatuto da Cidade em 2001 definiu com maior precisão as diretrizes e os instrumentos para a política
urbana no pais. A Conferência, tornou-se, portanto um espaço privilegiado de participação da sociedade civil para a realização de
discussões sobre o planejamento de Belo Horizonte.
A II Conferência Municipal de Política Urbana, que se realizou de outubro de 2001 a agosto de 2002, teve como objetivo geral
construir coletivamente um diagnostico da "CIDADE QUE SOMOS", considerando o quadro atual da realidade de Belo Horizonte e
suas tendências e a partir daí elaborar uma proposta da "CIDADE QUE QUEREMOS". A II Conferencia se desenvolveu em três
etapas:
Ciclo de Palestras;
Pré-Conferências Temáticas e Regionais, que envolveu quase 3 mil participantes e discutiu a "CIDADE QUE SOMOS" e
Etapa Final que discutiu com 244 delegados a "CIDADE QUE QUEREMOS"
Nas Pré-Conferências Temáticas um dos temas de destaque foi
representantes de entidades envolvidas com a questão de moradia.
"Habitação, Vilas e Favelas" e foram inscritos somente
Plano Global Específico - PGE
A URBEL criou o Plano Global Específico que é um estudo da realidade das vilas, favelas e conjuntos habitacionais de interesse
social de Belo Horizonte. O Plano Global Específico é um instrumento de planejamento que busca formular diretrizes para as ações
necessárias à melhoria da qualidade de vida da população de vilas e conjuntos habitacionais populares, através de um estudo
aprofundado da realidade das comunidades, fazendo um completo diagnóstico dos problemas e apontando soluções.
A elaboração de um PGE segue três etapas, sempre com a participação ativa dos moradores de cada comunidade, organizados em
grupos de referência. Na primeira fase, é feito um levantamento de dados através de entrevistas com moradores. Também são
consultados órgãos que atendem à comunidade, como prestadoras de serviços públicos, conselhos municipais e entidades
profissionais. Num segundo momento, os dados são reunidos e consolidados para a elaboração de um diagnóstico integrado dos
principais problemas e potenciais da área em estudo. Já na terceira e última etapa são definidas as prioridades locais, as ações
necessárias para atendê-las com as respectivas estimativas de custos e os estágios de implantação.
A meta é propor uma solução integrada para os problemas de cada comunidade, contemplando as áreas urbanística, social e jurídica.
Desta forma, buscam-se soluções para melhorar o padrão de habitabilidade, a redução da pobreza e o desenvolvimento comunitário
sustentável, além de contemplar a regularização da propriedade da terra.
O Plano Global Específico teve sua primeira experiência em 1995, na Vila Senhor dos Passos pelo Programa Alvorada. Mas foi em
1998, vinculado às obras do Orçamento Participativo, que a aplicação de recursos públicos passou a ser subordinada a ele.
Atualmente existem 38 planos prontos e 13 em elaboração.
Orçamento Participativo - OP
A Lei Orgânica de Belo Horizonte, elaborada em 1990 expressa a ampliação da cidadania garantir a participação da sociedade no
planejamento e controle da gestão da cidade. Esta definição preconizada pela Constituição Federal de 1988, teve inicio na capital
mineira em 1993 com Patrus Ananias.
O Orçamento Participativo instituiu a discussão pública do Orçamento Municipal e descentralizou a gestão da cidade permitindo a
participação direta do cidadão nas decisões e a transparência do processo administrativo.
O OP é feito através das regionais e a distribuição dos recursos proporcionalmente ao número de moradores e faixa de renda por
região.
O movimento das favelas mantém-se mobilizado durante todo o processo e, segundo Cristina Magalhães, 30 a 40% do OP acaba indo
para as favelas. Tal percentual varia de acordo com a Região, na Sul, quase 100% vai para as favelas, na Pampulha ou Venda Nova,
nem tanto.
Outros Programas relacionados às Vilas e Favelas
Programa estrutural em áreas de risco - PEAR
Tem o objetivo de evitar a ocorrência de acidentes nas áreas de risco de vilas, favelas e conjuntos habitacionais. Além de agir na
orientação dos moradores, o programa faz o reconhecimento e classificação das áreas de risco, através de vistorias e estudos
geotécnicos, em função dos processos, intensidade, tipo, número de moradias e grau de risco.
Programa de Reassentamento de famílias removidas por obras públicas ou vitimadas por calamidades - PROAS
Objetiva a remoção e reassentamento de famílias que vivem em áreas destinadas à implantação de obras a serem executadas pela
PBH, ou que foram removidas de áreas de risco sem condições de retorno. O reassentamento pelo PROAS é feito através da compra
de um outro imóvel pela família. O processo é monitorado pela URBEL, que vistoria o imóvel a ser adquirido, verificando as
condições de segurança e qualidade da nova moradia. A família beneficiada recebe o acompanhamento da URBEL desde a
abordagem social até o pagamento do novo imóvel e remoção da família.
O PROAS trabalha em parceria com vários programas desenvolvidos pela URBEL, como o Orçamento Participativo e o Programa
Estrutural em Áreas de Risco, e com outros órgãos municipais, principalmente a Sudecap. Em 1999, foram realizados 338
reassentamentos e concedidas 77 indenizações.
Programa de Autogestão
Destinado à produção de conjuntos habitacionais e lotes urbanizados. É mantido graças à parceria entre o Fundo Municipal de
Habitação, a URBEL e Associações Habitacionais. Através do Programa de Autogestão, é feito o repasse de recursos diretamente às
associações formadas pelos "sem-casa" para o gerenciamento de todo o processo de produção da moradias: compra de materiais,
contratação de serviços de mão de obra especializada e assessoria técnica
CONSIDERAÇÕES FINAIS SOBRE A PROBLEMÁTICA URBANA NAS FAVELAS:
Sem dúvida as questões habitacionais no Brasil envolvem graves e grandes problemas. Belo Horizonte, não foge à regra, contanto
hoje com uma população de cerca de 490 mil ( 22% da população) vivendo em favelas e vilas.
A história da questão habitacional vem desde o inicio da construção da cidade, onde não havia a previsão de moradia para as famílias
dos operários. A questão foi se agravando no decorrer do tempo com as processos de industrialização e urbanização da cidade.
Entretanto o enfrentamento da questão habitacional não acompanhou o crescimento dos problemas. Até a Década de 80 prevalecia a
ausência de políticas publicas habitacionais.
A gravidade do problema e a falta de intervenção pública mobilizou os movimentos sociais, principalmente de favelados, em torno
de questões como regularização fundiária, regularização urbana, legalização de favelas e infra-estrutura.
Em 1983 é criado o PROFAVELA, com o objetivo de viabilizar a regularização jurídica das favelas. O PROFAVELA representou
uma grande mudança na forma do poder público no sentido de encarar e tratar os assentamentos.
Nos anos 90 foi criada um Sistema e uma Política Municipal de Habitação, inaugurando uma nova forma do poder público enfrentar
a questão habitacional. A Política estabelece prioridade de atendimento a demandas coletivas apresentadas pelos movimentos dos
"sem-casa" e de favelas. As principais diretrizes metodológicas são a participação popular e a atuação integrada. São duas a linhas de
atuação: uma intervenção em favelas, recuperando as condições de moradia - déficit qualitativo, e outra de produção de novas
moradias - déficit quantitativo.
Na linha de atuação em favelas, a política estabelece uma intervenção estrutural - com ações planejadas, realizadas a partir de uma
abordagem global e integrada dos problemas de ordem jurídica urbanística e social.
Quanto aos instrumentos de gestão urbana, pode-se dizer que existem vários instrumentos que permitem a efetiva participação da
sociedade no processo de construção da política habitacional. Assim, foi criado o Conselho Municipal de Habitação, como instância
formal de participação civil nas deliberações a cerca das políticas, planos e programas.
O orçamento participativo, também, constitui-se em um importante espaço democrático de decisão.
Outro instrumento de grande importância são os Plano Específicos Globais que visam orientar as ações e intervenções do Poder
Público junto às comunidades residentes em vilas e favelas, no que se refere à urbanização e regularização fundiária. O Plano Global
estabelece a ordem de prioridade para execução de ações e obras em cada área de interesse social. Também aponta os caminhos e
soluções para transformar cada favela num lugar adequado para morar, integrando-a física, jurídica e socialmente á cidade formal. E,
em todas as suas etapas, conta com ampla participação da população interessada.
Com relação a regularização fundiária percebi-se um grande avanço. Antes mesmo do surgimento do ESTATUTO DA CIDADE, em
2001, que praticamente regulamenta os artigos da Constituição de 88 a respeito da questão da FUNÇÃO SOCIAL DA
PROPRIEDADE, o Plano Diretor de Belo Horizonte havia incorporado instrumentos do tipo "Transferência do Direito de
Construir", "Usucapião", "Desapropriação" etc. Mesmo assim, todo o processo de revisão do PLANO DIRETOR a partir de 2001
passou a acontecer à luz do Estatuto. Hoje, está indo para a Câmara as alterações das ZEIS 1 e 3 e a regulamentação da ZEIS 2 ,
que não havia ainda. Na lei, inclusive, o nome ZEIS 2 vai passar a ser AEIS (em vez de Zonas serão Áreas) , porque a maioria são
áreas muito pequenas, inseridas na malha urbana e não justifica tratar de micro e macro-zoneamentos na mesma lei. Isto inclusive
facilita a produção de capitação de recursos.
A comunidade acompanha e participa de todas as etapas do trabalho de regularização fundiária. São realizadas assembléias com os
moradores no início de cada etapa do processo e o Grupo de Referência (GR), formado com representantes da vila ou conjunto
habitacional, se reúne mensalmente para discutir e acompanhar o trabalho.
Em 1996 a Lei que aprovou o Plano Diretor criou o Conselho Municipal de Política Urbana e estabeleceu que a Conferência
Municipal de Política Urbana deva ser convocada por ele a cada quatro anos, com os seguintes objetivos: avaliar a condução e os
impactos da implementação das normas contidas no Plano Diretor e na Lei de Parcelamento, Ocupação e Uso do Solo; sugerir
alteração, a ser aprovada por lei, das diretrizes estabelecidas nessas leis; sugerir alteração no cronograma de investimentos
prioritários em obras.
Belo Horizonte já realizou duas Conferências: a primeira em 1999 e a II Conferência Municipal de Política Urbana, em 2001. A
Segunda foi realizada num momento em que a aprovação do Estatuto da Cidade definiu com maior precisão as diretrizes e os
instrumentos para a política urbana no pais, colocando na ordem do dia dos municípios a discussão sobre o planejamento das cidades
brasileiras e suas leis.
A Conferência é, portanto, um espaço privilegiado de participação da sociedade civil para a realização desta discussão em Belo
Horizonte, reunindo as diversas visões que a população tem sobre os problemas urbanos para a construção de propostas para a
cidade.
“Logo, é possível perceber que em termos de instrumentos de gestão urbana estamos bem servidos". A PBH estabeleceu diretrizes de
atuação em que coloca como meta a implantação da Intervenção Estrutural nas vilas e favelas da cidade. Este tipo de intervenção,
que tem como principal instrumento de planejamento urbano o Plano Global Especifico, pressupõe a recuperação urbanísticoambiental, a regularização fundiária e o desenvolvimento de práticas comunitárias na favela como um todo.
O que tem atrapalhado e efetividade das ações é a escassez de recursos. Mesmo com a criação do Fundo Municipal de Habitação
Popular, que dá suporte financeiro a implantação de projetos e programas que atendem às vilas e favelas, as ações estão longe cobrir
todas as situações que necessitam de intervenção.
Uma questão importante de ser destacada são as mudanças ocorridas em 2000 com a reforma administrativa da PBH, houve uma
descentralização das ações públicas nas regionais, que deu um poder maior para as mesmas, no ponto de vista de ação e execução de
planos e políticas.
Hoje, em 2003, é possível perceber que, como todo processo de reforma, ele ainda está acontecendo, com várias observações
positivas e / ou negativas.
Na questão que tange às favelas e as de risco, a atuação ficou um pouco prejudicado após à reforma. O Programa para estas áreas
era concentrado na URBEL e tinha a participação de todos os órgãos, especialmente nos períodos críticos - chuvas. Durante todo o
ano havia capacitação da população pela Defesa Civil, pequenas obras de manutenção, a fim de ao chegar no fim do ano - época mais
crítica - haver um leque maior de possibilidades de cooperação preventiva. Com a reforma perdeu-se um pouco esta centralização
(não quer dizer que o que ocorreu em Jan/2003 - a morte do menino Felipe e outros que foi notícia mundial - tenha sido por causa
desta descentralização e seus efeitos). A solução dada, sugerida pelo próprio movimento de favelas, foi centralizar novamente a
questão.
Durante este período a URBEL perdeu o controle de algumas de suas ações, pois, com a criação da Secretaria Municipal de
Habitação, essas ações foram descentralizadas para as regionais, sem que haja representante da URBEL em cada regional, ficando,
portanto apenas o monitoramento da URBEL no início da implantação do processo.
Depois da tragédia ocorrida em Jan/2003 que causou muito impacto na opinião pública, então o Prefeito, juntamente com a Câmara,
tomou a decisão de colocar novamente a URBEL como órgão responsável pelas favelas. Logo, naquela tríade da Política Municipal
de Habitação, citada anteriormente, desde Jul/2003, há dois órgãos onde havia apenas a URBEL. Ficando a URBEL responsável pelo
déficit qualitativo nas favelas e a Secretária Municipal de Habitação pelo déficit quantitativo- produção de novos assentamentos.
Este relato constitui um resumo de um trabalho acadêmico. Para ter acesso a esse trabalho na íntegra, acesse o link “material
complementar”, na página anterior.