POLÍTICAS TERRITORIAIS, GESTÃO PARTICIPATIVA
E SUSTENTABILIDADE NO ÂMBITO RURAL
Márcia Regina Farias da Silva
Doutora em Ecologia Aplicada (Sociedade e Ambiente) USP. Professora dos
Programas de Pós-Graduação em Ciências Naturais e em Ciências Sociais e Humanas da
Universidade do Estado do Rio Grande do Norte – UERN, Brasil.
E-mail: [email protected]
Norberto Nuno Pinto dos Santos
Doutor em Geografia Humana – UC. Centro de Estudos de Geografia e Ordenamento
Territorial – GEGOT. Professor do Programa de Pós-Graduação em Geografia Humana da
Universidade de Coimbra - UC, Portugal. E-mail: E-mail: [email protected]
Maria de Fátima Rocha Gondim
Socióloga. Mestre em Ciências Sociais e Humanas – UERN. Assessora da Rede
Xique-Xique de Comercialização Solidária. E-mail: [email protected]
PALAVRAS-CHAVE: Território, Governança, Desenvolvimento Rural Sustentável e Gestão Social.
1. INTRODUÇÃO
As políticas públicas no âmbito rural têm sido fundamentais para o ordenamento e o
desenvolvimento territorial seja, por meio do surgimento de novas oportunidades de trabalho
no campo, incentivos a infraestrutura habitacional e produtiva na zona rural, a inclusão de
agricultores familiares em mercados, entre outros. Porém, quando se trata do caso
brasileiro, diante dos desafios a serem superados, o seu alcance ainda é deficiente e
insuficiente para definir uma dinâmica sustentável de desenvolvimento rural.
As políticas voltadas para o desenvolvimento territorial ganham expressão no Brasil em
meados de 1980, sob um contexto de crise econômica e de reformas neoliberais surgiram
experiências, visando encontrar respostas autônomas de desenvolvimento para os espaços
locais. Essas experiências deram seguimento a modelos que visualizaram a necessidade de
superar os entraves regionais que dificultavam o desenvolvimento no Brasil. Assim, as
políticas públicas territoriais tornaram-se um mecanismo de incentivo, cuja importância pode
ser considerada fundamental para estratégias de desenvolvimento local (MENDONÇA;
ORTEGA, 2005).
Já na década de 1990 com mais ênfase no Brasil, buscou-se estratégias de
desenvolvimento via políticas públicas que não estivessem associadas à lógica neoliberal e
suas experiências globalizadas, na qual o interesse pautado pelo mercado tornava os
lugares e seus recursos (físicos, naturais, humanos, etc.) cada vez mais “fluídos” e
dependentes de uma ordem econômica mercantilista que acentuava as desigualdades entre
as regiões e contribuía para o aumento da pobreza no meio urbano e rural. (SCHNEIDER,
2004).
Nessa perspectiva, torna-se necessário ressaltar que, as políticas públicas territoriais no
âmbito rural adotadas no Brasil nos últimos anos foram estruturadas seguindo o modelo das
políticas públicas da União Europeia – UE. O Brasil, diante das experiências acumuladas,
umas exitosas, outras nem tanto, acenava para um novo aporte da abordagem territorial das
políticas públicas, deixando para trás modelos neoliberais antes assumidos, e para tanto,
buscou na fonte adotada em 1991 pela UE chamada: “Programa LEADER1”, cuja marca
inovadora foi seu viés territorial em oposição ao caráter marcadamente setorial dos
investimentos tradicionalmente destinados às áreas rurais; em segundo, pelo tipo de
estratégia proposta para a promoção do desenvolvimento rural, com ações do tipo bottomup, baseadas no princípio da parceria, de caráter multissetorial e integradas. (FAVARETO,
2010).
A história das abordagens ao desenvolvimento rural, experimentadas pelos países que
compõem a UE antes de 1990 eram tipicamente setoriais, a exemplo das experiências de
desenvolvimento rural no Brasil. Ou seja, “eram abordagens ‘de cima para baixo’ e
comportavam regimes de apoio decididos a nível regional ou nacional. Os agentes locais
nem sempre eram encorajados a adquirir as competências necessárias para se tornarem os
arquitetos do futuro das suas próprias zonas” (ABORDAGEM..., 2006, p. 6).
Cabe ressaltar que de fato, os objetivos da Política Agrícola Comum (PAC) passavam
apenas pelo aumento da produtividade. Embora procurasse um aumento do rendimento dos
agricultores, subsidiava-se a produção com o intuito de garantir o abastecimento dos
mercados com bens alimentares a preços cômodos para os consumidores. Esta abordagem
foi responsável pelo aumento desmesurado de despesas e pela criação de elevados
excedentes. Todavia, a partir de 1992, a Reforma da PAC passou a deixar de ser um
suporte do mercado para se orientar para a apoiar os produtores, através de pagamento
direto aos agricultores, da valorização da qualidade dos alimentos, do apoio e
reconhecimento das produções tradicionais e através de uma postura de sustentabilidade
ambiental.
Neste texto assume-se o pressuposto de que existe uma estreita relação entre as políticas
públicas territoriais, no âmbito rural, adotadas no Brasil e as políticas públicas territoriais
orientadoras das estratégias de desenvolvimento rural sustentável na UE. A semelhança
estabelecida entre as duas abordagens, ou seja, a adotada pelo Brasil e a da UE reside,
sobretudo, no desafio de superar as características de centralização e instrumentalização
das políticas públicas, as disparidades entre as regiões, buscando um processo de
participação, com vista a governança.
No caso do Brasil, essas disparidades necessitam serem também superadas entre os
municípios que integram os territórios para assim, unificar as políticas públicas municipais,
estaduais e federais, almejando alcançar as bases para o desenvolvimento harmonioso e
sustentável; adotando como pontos centrais para suas ações a redução da pobreza rural,
inclusão social, melhoria do acesso à saúde e educação, infraestrutura produtiva,
assistência técnica permanente, gestão participativa das políticas públicas, escoamento da
produção da agricultura familiar, entre outros fatores.
Nessa direção, esta investigação objetivou identificar as políticas públicas territoriais que
vem sendo desenvolvidas no Brasil, intuito de dinamizar as atividades econômicas e o
fortalecimento do Território da Cidadania Açu-Mossoró de 1990 a 2010, no estado do Rio
1
Ligações entre Ações de Desenvolvimento das Economias Rurais e como o seu nome sugere, tratase mais de um método de mobilizar e incentivar o desenvolvimento nas comunidades rurais locais, do
que um conjunto fixo de medidas a implementar, baseando-se em iniciativas e competências locais,
promovendo a aquisição do saber-fazer no domínio do desenvolvimento integrado e divulgando esse
saber-fazer a outras zonas rurais.
Grande do Norte, Brasil. Ademais, buscou-se traçar um paralelo entre as políticas públicas
territoriais, adotadas no Brasil, tendo por base o território estudado e os aportes estruturais
das políticas territoriais desenvolvidas pela União Europeia, via Abordagem LEADER na
busca de um desenvolvimento local sustentável.
2. MATERIAL E MÉTODO
Para o desenvolvimento desta investigação adotou-se como unidade empírica de referência
o território Açu/Mossoró (RN), Brasil. O referido território, segundo consta no Plano
Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentável - PTDRS (2010) possui uma população de
421.449 habitantes, e uma área de 7.974 km², sendo constituído por 14 municípios: Alto do
Rodrigues, Areia Branca, Assú, Baraúna, Carnaubais, Grossos, Ipanguaçu, Itajá, Mossoró,
Pendências, Porto do Mangue, São Rafael, Serra do Mel e Tibau (Figura 01). De forma mais
específica preferiu-se trabalhar com as comunidades que receberam recursos de Projetos
de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais – PROINF2, por considerar a importância
dos processos de execução e avaliação das políticas públicas territoriais.
Figura 1: Mapa do Território Açu-Mossoró, RN. Fonte: Núcleo de Estudos Socioambientais e
Territoriais da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte - NESAT/UERN, 2013.
2
O PROINF apoia, com recursos do Orçamento Geral da União (OGU), ações de municípios,
consórcios públicos, estados e União, na forma de investimentos destinados às comunidades rurais e
parceiros estratégicos do Ministério do Desenvolvimento Agrário – MDA, localizados em territórios
rurais. A ação tem por objetivo financiar os projetos estratégicos para o desenvolvimento territorial
definidos nos Planos Territoriais de Desenvolvimento Rural Sustentável (PTDRS - 2010) dos
territórios rurais, tendo como foco investimentos voltados para a inclusão produtiva, o fortalecimento
da gestão social e das redes sociais de cooperação e o estímulo a uma maior articulação de políticas
públicas nos territórios.
Cabe explicar que esta investigação de deu no âmbito de um projeto intitulado: Sociedade,
Ambiente e Economia: uma análise das dimensões da sustentabilidade no território da
cidadania Açu-Mossoró (RN). Edital: PPP - FAPERN/CNPq nº 005/2011. A referida pesquisa
seguiu por três linhas de investigação: a primeira social, institucional e econômica, a
segunda socioambiental e a terceira na dimensão comparativa entre as políticas territoriais
brasileiras e as da EU, com vista a sustentabilidade no âmbito rural. Estas linhas de ações
tiveram como produtos duas dissertações de mestrado desenvolvidas, em programas de
pós-graduação da Universidade do Estado do Rio Grande do Norte e um Relatório de
Estágio Pós-Doutoral desenvolvido, junto ao Centro de Estudos de Geografia e
Ordenamento Territorial da Universidade de Coimbra no Programa de Pós-Graduação em
Geografia.
A pesquisa seguiu as orientações da abordagem qualitativa e o período de coleta de dados
foi de janeiro a setembro de 2013, realizado em três momentos distintos, a saber: foram
realizadas de dez entrevistas semiestruturadas com os membros do núcleo técnico e
diretivo do colegiado territorial Açú-Mossoró, com o objetivo de revelar a leitura dos
entrevistados sobre o debate da identidade a partir do contexto local na execução das
políticas públicas no território. Foram realizadas observações in loco durante o
desenvolvimento de três oficinas, com duração de 3h/aula, executadas em Picada, zona
rural do município de Ipanguaçu e nos municípios de Serra do Mel e de Pendências, com o
intuito de compreender a percepção dos beneficiários sobre a capacidade de governança e
gestão social dos processos que antecederam a proposição, elaboração, execução e
acompanhamento dos projetos do PROINF; bem como foi feito um registro fotográfico das
atividades desenvolvidas nas oficinas.
Realizou-se ainda uma análise documental, na qual foram obtidos dados secundários, em
sites específicos, como o Ministério do Desenvolvimento Agrário, Secretaria de
Desenvolvimento Territorial, Comissão Europeia, entre outros, tais materiais possibilitaram a
fundamentação teórico-metodológica e conceitual desta investigação. Logo os dados
analisados foram descritos em dois eixos temáticos, a saber: (i) identificação das políticas
públicas e participação na gestão do território Açu-Mossoró e (ii) as políticas territoriais no
Brasil e na União Europeia.
3. RESULTADOS E DISCUSSÃO
3.1 Atuação das políticas públicas no território Açu-Mossoró
A partir do levantamento realizado na linha de investigação sócio institucional desta
investigação por Gondim (2014) foi possível observar que as políticas públicas; programas
governamentais e/ou projetos no Açu-Mossoró no período de 1990 a 2010 se apresentam
da seguinte forma:
(a)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, em 1996.
Tal política foi introduzida em um contexto que o Brasil busca adaptar-se aos novos tempos
e às novas condições da ordem internacional. Um dos principais impactos desta política foi
permitir que os agricultores familiares investissem em sua atividade e ampliassem as áreas
plantadas. Embora seja considerada uma conquista para a agricultura familiar no Brasil, tal
política tem sofrido críticas devido a formatação do seu modelo, além disso, ao longo dos
anos, ocorreu o endividamento dos agricultores e suas modalidades A, B, C, D, entre outras
(BRASIL, 2013).
(b)
Programa de Desenvolvimento Solidário – PDS, em 1996 e o Projeto de Combate a
Pobreza Rural – PCPR. As atividades do PDS e do PCPR tiveram suas ações fortalecidas
por meio do apoio para construção de infraestrutura para potencializar a produção, bem
como foi disponibilizada assessoria a todo o processo. O PDS e PCPR foram constituídos
nos municípios, com o propósito de contribuir com os processos de gestão social, com o
apoio dos sindicatos e das prefeituras e das associações de agricultores o Fundo Municipal
de Apoio as Associações Comunitárias – FUMAC e um dos objetivos do FUMAC era
contribuir com os processos de gestão social do PCPR (PCPR, 2013).
(c)
Já no ano de 1998, no âmbito dos Programas Governamentais e/ou Projetos
verificou-se a introdução do Pólo de Desenvolvimento Integrado Açu-Mossoró, podendo ser
considerado um destaque, pois tinha como meta o desenvolvimento econômico do território.
Constatou-se que as ações planejadas nas metas do Pólo Açú-Mossoró não obtiveram o
êxito esperado, sobretudo por ocorreu um embate entre os atores sociais envolvidos. Ou
seja, em lados opostos ficaram a sociedade civil organizada e os governos: Federal,
Estadual e municipais. O Projeto até os dias atuais é reconhecido pelo distanciamento dos
resultados aguardados, pelos impactos ambientais, sociais, econômicos e culturais
causados em todo o território e pela ausência de um modelo de desenvolvimento endógeno
e sustentável.
(d)
Já no ano de 2003 identificou-se a Política Nacional de Assistência Técnica e
Extensão Rural – PNATER, introduzida ainda no primeiro mandato do Presidente Luiz Inácio
Lula da Silva. Entre as iniciativas do primeiro governo Lula estavam o Programa Fome Zero
e o Programa Primeiro Emprego, naquela altura o governo busca a continuidade do Plano
Real implementado no governo anterior, a retomada do crescimento econômico do País, o
aumento do emprego, a redução da pobreza e da desigualdade social. Como resultados
desta política ocorram uma reestruturação dos serviços de assistência técnica e extensão
rural em todo o país; as famílias assistidas com a política receberam orientação de como
acessar outras políticas públicas; abordagem estratégica para a inserção produtiva das
mulheres e dos jovens.
(e)
Ainda em 2003 identificou-se que o território estudado foi contemplando com o
Programa Luz para Todos (instituído em 11 de novembro de 2003, por meio da Lei 10.762 e
do Decreto 4.873). Como resultado a população rural que ainda não era atendida com
eletrificação em suas residências passou a ser. O Programa foi um esforço cooperativo
entre os governos para fazer com que a eletricidade chegasse aos lugares mais longínquos
do Brasil, visando contribuir para o fortalecimento da produção familiar (PROGRAMA...,
2013).
(f)
Observou-se que em 2003 foi também instituído o Programa Territórios Rurais de
Identidade, como resultados percebeu-se a instituição de uma nova perspectiva territorial,
com foco no desenvolvimento de ações para o fortalecimento das atividades locais
sustentáveis. Constituição de Colegiados territoriais com a participação paritária da
sociedade civil e dos governos Federal, Estadual e municipais. Assim, atores sociais,
historicamente, excluídos foram inseridos nas discussões e deliberações sobre as políticas
públicas, programas e projeto, bem como na gestão social.
(g)
Em 2003 verificou-se também a introdução do Programa de Aquisição de Alimentos
– PAA (BRASIL, 2006), Os resultados do Programa podem ser entendidos como o
fortalecimento e reconhecimento da produção familiar, aumento da produção no campo,
agricultores, extrativistas e quilombolas inseridos no processo de comercialização com
preços garantidos, alimentação saudável para população em insegurança alimentar,
melhoria da qualidade de vida das famílias do campo e da cidade.
(h)
No ano de 2008, no contexto das políticas territoriais verificou-se a introdução do
Programa Território da Cidadania. Os resultados apontam para a criação de um espaço
permanente de diálogo sobre as diversas políticas, gestão social fortalecida, controle social
na execução dos projetos com recursos públicos, participação partidária entre a sociedade
civil e representantes do poder público federal, estadual e municipal, o envolvimento dos
municípios na execução dos projetos, preocupação com a escolha de projetos que visam o
desenvolvimento local sustentável e o fortalecimento das experiências exitosas já
existentes, a inserção de comunidades quilombolas e tradicionais nos processos de debates
e deliberação das políticas públicas. Cabe ressaltar que, no contexto histórico esse período
se depara com o início de uma crise financeira mundial, gerada inicialmente pelo mercado
imobiliário dos Estados Unidos e em relação a outros países o Brasil demostrou a solidez da
sua política financeira e conseguiu atravessar o período mais delicado da crise sem maiores
consequências no âmbito nacional. Ainda em 2008 o Brasil tornou-se credor externo e este
fato contribuiu para aumentar a credibilidade e respeitabilidade do País no cenário
econômico internacional.
(i)
Já no ano de 2009 verificou-se no território Açu-Mossoró as ações do Programa
Nacional de Alimentação Escolar – PNAE (BRASIL, 2006). Os resultados observados foram
o apoio e o fortalecimento da produção familiar agroecológica, agricultores familiares e
cooperativas comercializando seus produtos a preço justo, melhoria na qualidade da
alimentação escolar, gestores escolares envolvidos no processo de gestão do programa,
melhoria da infraestrutura produtiva, fortalecimento do cooperativismo.
(j)
Por fim, mas não menos importante no ano de 2009 constatou-se o Programa de
Desenvolvimento Solidário – PDS (Projeto de Combate a Pobreza Rural – PCPR II). Os
resultados foram às associações rurais e agricultores familiares tiveram suas atividades
fortalecidas por meio do apoio para a construção de infraestrutura e matéria prima para
potencializar a produção, adutoras para projetos de irrigação, entre outros; bem como foi
disponibilizada assessoria a todo o processo. O Fundo de Apoio as Associações
Comunitárias –FUMAC permaneceu também nessa etapa. Porém, onde não existia o
FUMAC, uma das experiências para participar do programa era a criação do Conselho de
Desenvolvimento Rural Sustentável com o objetivo de garantir a gestão social do programa.
As políticas acima verificadas demonstram que ao longo de duas décadas, ações foram
executadas no território Açu-Mossoró de modo a contribuir com o seu desenvolvimento, ou,
diante de experiências mal sucedidas, retardá-lo. Todavia, é possível perceber que, no
espaço de tempo entre as políticas públicas, programas e/ou projetos governamentais,
ocorreu um esforço em integrar as ações.
Fatores históricos como: interesses políticos antagônicos, distanciamento do modelo das
ações com a realidade local, falhas na cooperação para gestão entre a sociedade civil e os
governos, corroboraram para o insucesso de atividades. Este fato acarretou a manutenção
de uma realidade que ainda precisa ser revista no âmbito do desenvolvimento de base local,
pois o território Açú-Mossoró apresenta potencialidades que podem ser melhores
aproveitadas e inseridas dentro de uma perspectiva de planejamento estratégico, com vistas
a um desenvolvimento harmônico e sustentável.
A partir do levantamento realizado é possível afirmar que as políticas públicas, programas
e/ou projetos governamentais implantados naquele território, tinham mesmo que ao seu
modo, no desenho de suas propostas, a participação efetiva da sociedade civil, no sentido
de responder aos desafios postos ao desenvolvimento territorial sustentável, com ênfase no
respeito às experiências locais. Por conseguinte, os períodos históricos que as ações foram
implantadas eram momentos de mudanças no cenário político nacional. O que pode ter
contribuído para comprometer o alcance dos resultados esperados, no que tange o diálogo
e a colaboração entre os atores sociais envolvidos e os governos.
No território Açú-Mossoró em relação a aplicação dos recursos do governo Federal em
infraestrutura via PROINF, na última década observou-se que há uma divisão de opiniões
por parte dos entrevistados, a respeito do PROINF e da multiplicidade das atividades
econômicas do território. Os dados obtidos indicam uma situação emergencial em relação
aos projetos até agora aprovados pelo Colegiado do Açú-Mossoró, com o intuito de
promover o desenvolvimento territorial sustentável. As dificuldades de gestão territorial não
é uma realidade somente do território Açu-Mossoró, no Rio Grande do Norte é possível
observar que a execução dos PROINF encontra sérios empecilhos para ser concluída em
outros territórios como, por exemplo, Mato Grande e Sertão do Apodi. A não resolução da
problemática dos PROINF ocasiona o esvaziamento nas reuniões do colegiado e o equívoco
por parte de representantes que atribui a pouca participação dos atores sociais envolvidos
ao fato da discussão central do território se resumir ao PROINF.
Assim, torna-se primordial a necessidade maior integração das políticas públicas municipais,
estaduais e federais com o objetivo de minimizar as interpretação equivocada e
potencializar, os projetos na perspectiva da dinamização territorial e de um diálogo coletivo,
de baixo para cima, e para isto desafios precisam ser superados, principalmente no que diz
respeito à diversidade das identidades locais. Os resultados desta pesquisa apontam a
necessidade de incentivar e/ou resgatar princípios que fortaleçam o processo de
governança no colegiado, pois este ainda mostra-se demasiadamente frágil e acaba
originando falhas, no tocante aos processos que envolvem a política territorial no AçuMossoró.
Percebeu-se a fragilidade de mecanismos de gestão e participação social nas reuniões do
colegiado, principalmente no acompanhamento aos projetos do PROINF (execução,
monitoramento e avaliação), o esvaziamento do colegiado pelo poder público municipal que
não tem potencializado esse espaço de articulação político-institucional e fortalecer o
desenvolvimento local. Por outro lado observou-se também, a fragilidade por parte da
sociedade civil; uma vez que, pelas descontinuidades nos processos e não concretização de
encaminhamentos comuns, os representantes vão se ausentado das discussões,
provocando um aprofundamento na complexa relação da sociedade civil nos processos que
envolvem a gestão e a participação social das políticas públicas territoriais.
Assumir as fragilidades de gestão e governança no território Açu-Mossoró aponta a
necessidade de superar entraves, que marcam o seu passado para que os desafios possam
ser ultrapassados e, assim seja construída uma proposta de desenvolvimento territorial que
englobe as diversidades e possibilite o estabelecimento de um diálogo permanente dos
participantes em todos os processos.
Um caminho para contribuir com as bases e as estruturas de governança, em territórios
como o ora estudado, venha a ser a transparência nas informações em todos os processos.
Ou seja, todas as questões relativas ao desenvolvimento territorial possam ser resolvidas
por meio de procedimentos de mobilização e consulta, visando alcançar o consenso por
meio do diálogo e da negociação entre os diversos agentes participantes. Essa proposta
vem sendo adotada pela Abordagem LEADER, nos países que compõem a UE.
Neste estudo não se tem a intenção de propor a adoção de modelos prontos e nem de
transpor experiências de cenários tão distintos, mas sim de se ressaltar que, esse processo
democrático-participativo, seja algo que necessite de tempo e de aprimoramento de
experiências que por vezes não são tão exitosas, pois são a partir da busca de superação
dos desafios que se encontram soluções e aprimoramento das experiências.
O fato é que a experiência europeia LEADER tem se apresentado hábil, sendo planejada
por período pré-estabelecidos, permitindo assim a avaliação das suas ações e o alcance
das suas metas. Esse fato possibilita realizar as correções necessárias e os
encaminhamentos adequados para cada momento. A abordagem LEADER se pauta por
princípios integradores entre a realidade local e seus diversos condicionantes (identidade,
cultura, ambiente, economia, etc.), os agentes sociais envolvidos e as parcerias locais. A
manutenção dessa relação tem gerado avanços na zona rural das regiões menos
desenvolvidas, possibilitando a melhoria da qualidade de vida da população atendida, além
de fomentar a construção de novos programas de desenvolvimento rural regional e
nacionais apoiados pela UE.
Em suma, a relação entre os atores locais e os governos deve ser aprimorada
frequentemente, pois a partir do estabelecimento dessas relações as propostas de
desenvolvimento territorial poderão ser definidas com características que promoverão e
integrarão as potencialidades e os saberes locais. Para que isso possa se efetivar é
primordial que os atores sociais envolvidos estejam dispostos a dialogar e construam assim,
a gestão democrática participativa nesses espaços com uma das condições para a
superação das adversidades que impedem o desenvolvimento do território.
3.2 Políticas territoriais e brusca pela sustentabilidade no âmbito rural: um paralelo
entre o Brasil e a União Europeia
Na Europa a busca por superação da problemática rural foi criada em criada em 1962, a
Política Agrícola Comum (PAC), que tinha como pilares definir a unificação de mercados, ou
seja, viabilizou a criação da OCM (Organização Comum de Mercados) para cada produto
por meio da definição de preços institucionais e de regras de concorrência. A preferência
comunitária pautada em evitar a concorrência de produtos de outros países, estabelecendo
um preço mínimo para as importações e de subsídios às exportações. A solidariedade
financeira, a qual pressupõe que os custos de financiamento da PAC deveriam ser
suportados em comum através do FEOGA (Fundo Europeu de Orientação e Garantia
Agrícola) o FEOGA responsável também por financiamento de programas e projetos
destinados a melhoria das estruturas agrícolas, buscava incrementar a produtividade da
agricultura fomentando o progresso técnico; assessorando o desenvolvimento racional da
produção agrícola e a utilização dos fatores de produção, principalmente de mão-de-obra.
Assegurar um nível de vida equitativa à população agrícola, designadamente pelo aumento
do rendimento individual dos que trabalham na agricultura (SILVA, 2014, p. 14).
A PAC foi a primeira política setorial da UE e a única durante muitos anos. Os objetivos da
PAC foram concretizados mas geraram problemas: incentivaram a criação de excedentes
(cereais, carne de bovino e leite, nomeadamente) e levaram a uma queda significativa dos
rendimentos dos agricultores; do ponto de vista ambiental ocorreu a exploração excessiva e
agressões, devido a intensidade. A situação tornou-se preocupante e em 1992 foi lançada
uma revisão da PAC (assinada em Lisboa quando Portugal detinha a presidência do
Conselho Europeu). Em 2005 o FEOGA foi substituído pelo FEAGA (Fundo Europeu
Agrícola de Garantia) e o FEADER (Fundo Agrícola para o Desenvolvimento Rural) (SILVA,
2014, p 15.).
Atualmente, as políticas rurais circundam no âmbito do LEADER que incentiva os territórios
rurais a explorarem novas formas de se tornarem ou permanecerem competitivos, visando a
melhor utilização dos seus atributos, buscando alternativas para vencerem os desafios que
possam enfrentar, como envelhecimento da população, níveis reduzidos de oferta de
serviços ou falta de oportunidades de emprego. Desse modo, a abordagem LEADER
contribui para melhorar a qualidade de vida nas zonas rurais, tanto das famílias de
agricultores como da população a nível mais amplo, utilizando uma abordagem global de
resolução dos problemas dessas zonas.
A UE, tendo como objetivo o combate às disparidades existentes entre os países que dela
fazem parte, bem como da diversidade das regiões, amadureceu a propostas do Programa
LEADER e criou o Programa de Desenvolvimento Rural – PRODER3. Tal Programa visa a
3
O PRODER é um instrumento estratégico e financeiro de apoio ao desenvolvimento rural do
continente co-financiado pelo FEADER – Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural, para o
coesão social e territorial, a promoção e a eficácia da intervenção dos agentes públicos,
privados e associativos na gestão setorial e territorial, objetivando: aumentar a produtividade
dos setores agrícolas e florestais, promover a sustentabilidade dos espaços rurais e dos
recursos naturais e revitalizar econômica e socialmente as zonas rurais. Ou seja, observa-se
um esforço em discutir de forma transversal os desafios e as potencialidades ancoradas no
desenvolvimento territorial rural sustentável e a valorização das interfaces apresentadas.
Isto é tanto mais importante quanto se reconheceu que existia grande diferenciação entre as
zonas rurais, na UE, sendo primacial que o desenvolvimento rural fosse conseguido através
de parcerias com agentes locais, públicos e privados. Constituem-se os Grupos de Ação
Local (GAL), responsáveis pela execução de estratégias de desenvolvimento local ajustadas
às características e potencialidades dos territórios em que atuavam e sempre com uma
atuação bottom-up.
Em relação ao paradigma brasileiro, embora a perspectiva territorial das políticas públicas
seja um fenômeno relativamente novo e crescente no país, ou seja, remete ao ano de 2003;
autores como Delgado e Leite (2011) advogam que essa política esta dando lugar a um
ativo processo de definição de programas inovadores de distintas procedências. Essa
abordagem tem levado o Brasil, em especial, a ser ativo e inovador na criação de
estratégias e caminhos do desenvolvimento, representando referência obrigatória aos
países da região para o implemento de estruturas políticas que proporcionem a integração
de estratégias a partir de lições já vivenciadas e aprendidas.
No caso brasileiro o debate atual sobre o desenvolvimento rural, e recentemente sobre o
desenvolvimento territorial, fundamenta-se, entre outros aspectos, na observação da
persistência interligada da pobreza rural e da desigualdade social e regional, e compõem
uma discussão mais ampla sobre o desenvolvimento econômico e a sustentabilidade.
(DELGADO; LEITE, 2011). Todavia, cabe lembrar que, a essência do desenvolvimento rural
encontra-se ligada a uma forma de reivindicação da organização territorial. Com isso, urge
levar em conta que o Estado de agora não pode ser mais aquele que desconhecia a
existência de poderes plurais, sejam os federativos ou dos interesses contra-hegemônicos
de novos sujeitos sociais. (STEINBERGER, 2006).
Ao pautar-se pela mudança de paradigma na condução das diretrizes preconizadas com as
ações da Política de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais – PDSTR e com o
Programa de Desenvolvimento Sustentável dos Territórios Rurais - PRONAT, observa-se a
similaridade com as propostas da abordagem LEADER da Política Agrícola Comum – PAC
da EU, uma vez que o conceito principal subjacente à abordagem LEADER consiste em
considerar que, dada à diversidade das zonas rurais europeias, as estratégias de
desenvolvimento são mais eficazes se forem decididas e implementadas a nível local pelos
agentes locais, acompanhadas de procedimentos claros e transparentes e apoiadas pelas
administrações públicas competentes e pela assistência técnica necessária para a
transferência de boas práticas. A diferença entre a abordagem LEADER e outras medidas
rurais mais tradicionais consiste em indicar “como” proceder e não “aquilo” que há que fazer.
(A ABORDAGEM..., 2006, p. 8).
O ponto de partida é assumir a abordagem territorial como orientador geral, definindo o
território como construção social diversificada que determina o potencial de desenvolvimento
para os atores rurais. Entende-se o desenvolvimento sustentável como um processo que
articula as dimensões econômico-produtivas, ambientais, culturais, sociais e institucionais,
onde a participação dos atores sociais é fundamental, em condições de equidade e amplo
período de 2007-2013, aprovado pela Comissão Europeia, Decisão C (2007)6159, em 4 de
dezembro. Decorrente do Plano Estratégico Nacional – PEN, que define as orientações fundamentais
para a utilização nacional do FEADER, a estratégia nacional para o desenvolvimento rural escolhida
em função das orientações estratégicas comunitárias.
acesso. Como base da gestão territorial se reconhece o planejamento desde o local, de
baixo para cima, de caráter participativo, em consonância com os processos de
descentralização das políticas públicas e buscando a autogestão dos Territórios.
(ECHEVERRI, 2010).
Nessa mesma direção, na UE o LEADER suscitou um elevado nível de interesse e para
além desta, “foi objecto de emulação para além do estrito círculo dos seus beneficiários.
Devido à sua capacidade de lidar com os problemas de desenvolvimento através de novas
formas de parceria e da ligação entre actividades, o interesse gerado pela abordagem
Leader chegou mesmo, por vezes, a influenciar as administrações e as políticas nacionais,
regionais e locais”. (A ABORDAGEM..., 2006).
Essa política voltada para a promoção da inovação regional tornou-se uma das medidas
mais importantes da UE para garantir o crescimento econômico sustentável de
determinadas regiões; a ausência de investimentos na geração, dissimilação e uso do
conhecimento tem sido criticada constantemente, pois para se pensar em uma coesão
territorial faz-se necessário pensar no acesso ao financiamento e mercado, a promoção de
serviços de apoio às empresas, estímulo a implantação de novas tecnologias e aumento aos
investimentos em pesquisas e desenvolvimento; fatores estes considerado chaves para
estimular a inovação e o crescimento econômico em regiões menos desenvolvidas da UE.
Estas políticas de desenvolvimento tiveram expressão através do LEADER (1991-1994), do
LEADER II (1994-1999), do III Quadro Comunitário de Apoio (2000-2006) mas, também,
através do LEADER + (2007-2013), que para Portugal foi fundamental enquanto eixo de
intervenção do FEADER (Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural). O Fundo
teve também, como outros eixos de intervenção: a competitividade dos sectores agrícola e
florestal; o ambiente e a paisagem; a qualidade de vida nas zonas rurais e a promoção da
diversificação da economia rural. (REGULAMENTO - UE 1305/2013).
Na verdade, neste eixo 3 (já que o LEADER se assumiu como o Eixo 4) estão inscritas
orientações que foram fulcrais para a diversificação da economia rural, porque as medidas
aqui propostas vão muito para além da produção agrícola e de uma imagem de falta de
dinamismo e homogeneidade dos espaços rurais. O mundo rural passa a ser assumido
como um espaço multifuncional e criador de riqueza. Isto resulta das medidas que são o
sustentáculo para o desenvolvimento económico sustentável. Estamos a referir-nos,
especialmente, à diversificação das atividades não agrícolas, de apoio à criação e ao
desenvolvimento de microempresas, de incentivo a atividades turísticas e de proteção,
modernização e gestão do património natural; à melhoria da qualidade de vida nas zonas
rurais, através da renovação e desenvolvimento dos pequenos aglomerados populacionais,
e de conservação e modernização do património rural (REGULAMENTO - UE 1305/2013).
Já no Brasil em meio à necessidade de superar antigos entraves que impedem
operacionalização do conjunto de políticas públicas, a abordagem territorial de
desenvolvimento, tem apoiando-se na revalorização do espaço rural e de sua geografia
como uma unidade de gestão que permite integrar uma realidade econômica multissetorial e
dimensões políticas, sociais, culturais e ambientais que vem construindo uma
institucionalidade dinâmica e complexa, que oferece possibilidades de resposta às falências
apresentadas pelo desenvolvimento rural nas últimas décadas.
A perspectiva da política territorial no Brasil tem permitido formular uma proposta centrada
nos indivíduos que considera a interação dos sistemas socioculturais e ambientais e que
contempla a integração produtiva e o aproveitamento competitivo de seus recursos como
meios que possibilitam a cooperação e a co-responsabilidade dos atores sociais
pertencentes ao território. Trata-se de uma visão integradora de espaços, atores sociais,
mercados e políticas de intervenção pública com a perspectiva de se obter geração de
riquezas com rendas sociais e equidade redistributiva, respeito à diversidade, solidariedade,
justiça social e inclusão socioeconômica e política. (PERICO, 2009).
Nesses termos, a política brasileira de desenvolvimento territorial aplicada ao setor rural, a
cargo da SDT, vinculada ao MDA, acumulou um significativo conjunto de casos (mais de
160 territórios), possibilitando um tratamento mais acurado dos limites e alcances dessa
experiência de intervenção pública. Com efeito, o PRONAT, também conhecido como
Territórios Rurais de Identidade, está no cerne da formação da própria Secretaria de
Desenvolvimento Territorial – SDT, ocorrida em 2003, durante o início do primeiro governo
Lula. (DELGADO; LEITE, 2011)4.
Embora o PRONAT tenha buscado redirecionar a agenda do Estado na implementação de
programas e ações de desenvolvimento territorial rural, alguns territórios ainda
apresentavam altos índices de pobreza rural e tinham um cenário economicamente
fragilizado, com isso, necessitavam de uma atenção emergencial com ações ainda mais
articuladas, assim surge em 2008, com a proposta de uma integração conjunta de ações
interministerial, o Programa Territórios da Cidadania. O Programa Territórios da Cidadania é
uma das ações destinadas a reduzir as desigualdades propostas pela Agenda Social do
Governo Federal. Seu objetivo é a "superação da pobreza e geração de trabalho e renda no
meio rural por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável".
Especificamente, o programa visa à promoção da inclusão produtiva das populações pobres
dos territórios, mediante o planejamento e integração de políticas públicas. Também se
propõe ampliar a participação social e garantir a universalização dos programas básicos de
cidadania. O programa abrangia, até o final de 2008, 60 territórios, mas foi ampliado para
120 Territórios da Cidadania em 2009.
O Programa tem o mesmo referencial conceitual dos Territórios Rurais, anterior à
implantação dos Territórios da Cidadania, sendo amparado pela mesma portaria, mas com
uma gestão bem mais complexa. Foi do conjunto de Territórios Rurais que, o Governo
selecionou os Territórios da Cidadania. “A prioridade era atender territórios que
apresentassem baixo acesso a serviços básicos, índices de estagnação na geração de
renda e carência de políticas integradas e sustentáveis para autonomia econômica de médio
prazo”. (DELGADO; LEITE, 2011, p.94).
Em termos práticos, para o sucesso e efetivação dessa proposta, foram constituídos os
colegiados territoriais, compostos por representantes das três esferas de governo e da
sociedade em cada território, com o objetivo de (i) divulgar as ações do programa; (ii)
identificar demandas locais para o órgão gestor priorizar o atendimento de acordo com
critérios, sistemas de gestão preestabelecidos, especificidades legais e instâncias de
participação existentes; (iii) promover a interação entre gestores públicos; e conselhos
setoriais; (iv) contribuir com sugestões para qualificação e integração de ações; (v)
sistematizar as contribuições para o Plano Territorial de Ações Integradas; (vi) exercer o
controle social do programa. (DELGADO; LEITE, 2011).
Ademais, a implantação desses espaços no nível territorial consiste numa peça estratégica
para a prática da política de gestão social e de governança territorial. A constituição e
permanente articulação dos mesmos irá contribuir no alcance dos objetivos empreendidos
com a operacionalização das atividades contidas no PTDRS, nos Planos Territoriais de
4
Este programa passou a operar de forma regulamentada em julho de 2005, quando obteve sua
chancela formal por intermédio da Portaria n° 5, de 18/7/2005. Esta portaria, emitida pela SDT,
reconhece a seleção, alteração e administração de Territórios Rurais e garante suporte legal para os
Territórios da Cidadania (TC), programa adicional que começou a ser efetivamente executado em
2008.
Cadeias Produtivas - PTCP, nos Planos de Negócios - PN, entre outros planos e ações que
interagem com o desenvolvimento do território.
Nesse sentido, é fundamental um esforço coletivo entre as instâncias municipal, estadual e
federal e claro, da consulta e da participação da gestão social no ciclo que define, elabora,
implanta e monitora a eficiência das ações de desenvolvimento no território. (GONDIM;
NUNES; SILVA et al, 2012). As lições apontadas pelo Programa LEADER indicam que o
projeto de desenvolvimento territorial surge como consequência do alinhamento de
interesses: [...] o sucesso ou insucesso desse intento é atribuído apenas à maneira como
são combinadas às expectativas dos atores sociais. Há, portanto, um forte viés
interacionista na estratégia preconizada, como se bastasse colocar os agentes em contato,
criando espaços e formas de apoio a tal articulação. Daí seriam criadas oportunidades e
ligações dinâmicas capazes de melhorar a performance do território. (FAVARETO, 2010, p.
24).
Por conseguinte, é perceptível que a complementariedade e a integração desse ciclo acaba
comprometida em alguns momentos devido à fragilidade dos espaços de diálogos e da
delicada capacidade de gestão social e institucional vivenciadas no território Açu-Mossoró;
assim como, por vezes, do sentimento de “não pertencimento” pelo fato da identidade
local/territorial em determinados momentos, parecer suprimida, fragilizada e/ou induzida. Em
um mundo que se moderniza aceleradamente, segundo Hall (2004) o espaço e o tempo
estão sendo fragmentados e as fronteiras estão sendo “dissolvidas”, torna-se imprescindível
preservar as identidades do local. Não obstante, o território sendo um ambiente dinâmico e
plural, também está sujeito a processos de intervenções nas suas identidades.
A preocupação acerca do tema remete-nos a refletir como as políticas públicas
desenvolvidas no Brasil nas últimas duas décadas têm buscado referências e somado ou
não, esforços para não fugir do debate sobre as identidades na perspectiva da abordagem
territorial de desenvolvimento. Entretanto, nos estudos realizados sobre a relação entre
esses temas de fundamental importância apontam que: a análise feita a partir da
decomposição do Plano Plurianual (PPA do Governo Federal) de 2004/2007 levou à
hipótese de trabalho subjacente – de que a identidade é pouco utilizada na identificação e
delimitação dos territórios, especialmente quando se trata do desenho e delineamento das
ações públicas programadas no Brasil. O conceito de identidade é manejado em outras
esferas, mas deveria ter papel mais ativo e fundamental na determinação de critérios de
territorialização nas esferas de ação pública, federal e macroregional. (PERICO, 2009, p. 40
e 41).
Tal afirmação indica a necessidade de estabelecer novas estratégias que possibilitem a
introdução de estratégias no ambiente de planejamento das políticas públicas para que
assim, as identidades não sejam diluídas em expressões muito genéricas para serem
tomadas como indicativo da densidade do “discurso territorial” e do “discurso da identidade”.
Estas devem corroborar no ciclo que contribuirá com o desenvolvimento e com a gestão
territorial mais eficiente entre os diversos atores para impulsionar a integralidade das
políticas públicas na perspectiva da superação dos desafios que postergam os propósitos do
desenvolvimento econômico, ambiental, social, histórico e cultural do território.
Para esta perspectiva se consolidar, é imprescindível que a cultura e as identidades sejam
respeitadas e ressaltadas em todas as dimensões que antecipam a elaboração do
desenvolvimento territorial. É necessário assim, a interação e coesão social dos indivíduos
no sentido de pautar a sua cultura e identidade como uma das capacidades que irá conferir
todo um conjunto de normas que irão compor as bases de uma política pública que respeite
e dialogue com as identidades dos diversos grupos sociais nos momentos de definição e
implantação das ações territoriais.
Embora o debate sobre identidade esteja presente na política de desenvolvimento territorial,
pode-se afirmar que existe uma interpretação equivocada, pois: a posição de menor
importância da identidade, constatada na quantitativa relativamente pequena de explicitação
do termo, revela uma faceta qualitativa de seu uso e emprego. É possível afirmar isso após
uma análise do PPA 2004/2007, que insere o conceito de identidade de forma inadequada
no contexto do discurso do planejamento federal. Por isso, o conceito perde a capacidade
de construir um novo paradigma para o planejamento público federal. Além disso, o conceito
perde seu potencial renovador e assume um alcance limitado quanto ao uso. (PERICO,
2009, p. 42).
As considerações do autor indicam que para a intervenção do desenvolvimento territorial
rural eficaz, que considere todas as suas heterogeneidades, é necessário entender esse
processo não somente tomando como base o espaço físico objetivamente existente, mas
uma construção social, isto é, um conjunto de relações sociais que se originam e se
expressam em uma identidade e em um sentimento de pertencimento compartilhado por
agentes públicos e privados. (SCHNEIDER, 2009).
Esses esforços no tocante a promoção do desenvolvimento territorial na perspectiva de
diálogo com as identidades locais implicam na manutenção de uma relação horizontal entre
os representantes (sociedade civil e os governos municipal, estadual e federal), onde o
exercício da comunicação e o entendimento entre eles colaborarão para uma boa
governança territorial. (DALLABRIDA; BECKER, 2003).
Nesse sentido, ao corroborar com a participação e o desenvolvimento das estruturas de
governança, inicia-se assim, o processo de coesão social entre os envolvidos no espaço do
colegiado territorial, contribuindo para reforçar os alicerces do capital social dos territórios,
gerando cooperação, reciprocidade e solidariedade. (ABRAMOVAY, 2000). Entretanto, é
imprescindível a integração entre os diversos atores/agentes e de suas diferentes propostas
com o objetivo de promover e fortalecer a coesão social com vista à construção de um
projeto político de desenvolvimento rural sustentável assentado em valores socioculturais da
coletividade.
Torna-se imperativo que haja um ambiente estabilizado entre a coesão social, a identidade
territorial e a governança, e que nele sejam identificados elementos capazes de reforçar a
legitimidade do território como um espaço fortalecedor das relações sociopolíticas, com vista
a conceber e a estabelecer os objetivos estratégicos, sejam estes, de articulação entre as
políticas; de organização social e produtiva; da gestão do meio ambiente; da organização
das capacidades institucionais e da dinamização econômica, que fortaleça o sentimento de
pertencimento e identificação do território como um espaço social e participativo, de caráter
dinâmico e flexível. Esse é um dos pontos permanentes a ser alcançado pelo Programa
LEADER no desenvolvimento de suas estratégias – a criação de capacidades.
Trata-se do primeiro passo a seguir na aplicação da abordagem LEADER a nível local. Para
que esta abordagem inovadora funcione adequadamente, os agentes locais devem ter ou
adquirir as capacidades necessárias em termos de ideias de projectos e de saber-fazer, os
recursos humanos a consagrar a actividades específicas e, evidentemente, as competências
financeiras para gerir essas actividades. (LEADER, 2006, p. 26).
No que tange essa perspectiva, tanto a governança como a participação social e
institucional tem um papel determinante, apesar das dificuldades para a implantação da
dinâmica territorial, pois tem oportunizado: [...] uma vivência indispensável para os atores
territoriais, obrigando-os a refletir sobre estratégias territoriais, a conviver com as diferenças
existentes tanto no interior da sociedade civil quanto na relação com o Estado e a esforçarse para transformar os Colegiados Territoriais em instituições relevantes para a tomada de
decisões estratégicas acerca do futuro do território e não apenas para atender os interesses
fragmentados dos diferentes atores que deles fazem parte, como é muito comum.
(DELGADO; LEITE, 2011, p. 115).
As exposições dos autores apontam a importância de políticas públicas orientadas a partir
do diálogo territorial, ou seja, o planejamento das ações deve permitir a co-participação dos
atores sociais, respeitando as experiências acumuladas nos territórios. Assim sucede em
Portugal com o PROVERE, Programas de Valorização Econômica de Recursos Endógenos.
Estes programas resultam do envolvimento de actores diversificados e da assunção de uma
visão estratégica para o desenvolvimento, em territórios de baixa densidade, estabelecida
num Programa de Ação, no sentido de obter Estratégias de Eficiência Coletiva. Estas
Estratégias de Valorização Econômica de Base Territorial são constituídas por um elenco de
projetos de investimento interligados e coerentes com a visão estratégica previaamente
definida, assumidamente centrada no valor econômico de um recurso endógeno existente
no território (GONDIN, 2014).
Para Gondim (2014) esta é uma ferramenta fundamental para o desenvolvimento rural
sustentável, sendo capaz de potenciar a multifuncionalidade dos territórios de baixa
densidade, tendo como princípio o desenvolvimento endógeno. No território da cidadania
Açu-Mossoró, estes propósitos são observáveis a partir da atuação no Colegiado Territorial,
que visa discutir e deliberar sobre as políticas públicas que existem e/ou serão criadas e
implantadas, tendo por princípio a participação de representantes da sociedade civil e do
poder público em suas três instâncias, o que pode ser entendido como um passo para o
processo de governança territorial.
Reconhecer e compreender as diversidades territoriais são fatores determinantes para a
promoção e a afirmação de um modelo de desenvolvimento territorial rural. O entendimento
destas e da problemática herdada a partir da aplicação de outras políticas públicas que
tinham um viés neoliberal e centralizador, fecundando assim problemas transversais, só
poderão ser compreendidos e resolvidos pelo esforço colaborativo permanente dos atores
sociais no território. Isto poderá ser alcançado a partir da adoção de práticas baseadas no
“saber-fazer”, do conhecimento tácito local, onde a cooperação e o fluxo de tecnologias e
ideias, como de bens, serviços e capitais, são vistos como um aspecto vital do
desenvolvimento territorial e um fator essencial para a sustentabilidade em longo prazo
(GONDIN, 2014).
O que nos dias atuais é possível se observar no cenário mundial, tanto na UE como no
Brasil é ganharam destaque iniciativas como a descentralização das políticas públicas; a
valorização da participação dos atores da sociedade civil, especialmente, ONG; os
incentivos e investimentos em pesquisas, com vistas às novas tecnologias; redefinição do
papel das instituições públicas e privadas; ou seja, observa-se, um processo maior de
conscientização coletiva, sobretudo, no caso do Brasil onde a sociedade pouco participava
de decisões na espera governamental. Já na EU observa-se que dentro da abordagem
LEADER os cenários territoriais vão sendo objeto de observação para a definição de metas
como pode ser percebido na atual definição das políticas na estratégia 2014-2020.
Em síntese, ao conceber as políticas públicas, mais especificamente a abordagem territorial
como veículos capazes de contribuir para que os territórios potenciem os seus recursos,
considerando o crescimento econômico, a distribuição de renda, a justiça social, a
estabilidade política e institucional e a conservação ambiental, poderá o Brasil, assim como
a UE, lançar as bases para alcançar a integração territorial e a sustentabilidade em suas
várias dimensões, tendo na cooperação, integração e multisetorialidade de ações, inovação,
ligação em redes e nas parcerias locais; princípios estratégicos para a promoção e
superação das desigualdades no campo e na cidade, considerando a perspectiva
integradora do desenvolvimento territorial sustentável.
4. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Percebeu-se que mesmo que no âmbito nacional as políticas públicas, programas e/ou
projetos são pensadas em uma perspectiva de coesão, contudo as realidades locais são
distintas nas diferentes regiões do Brasil.
Há diversidades dentro dos territórios brasileiros e no caso do Açu-Mossoró, composto por
quatorze municípios, ele tem enfrentado desafios para afinar o discurso no colegiado e
definir estratégias de dinamização e desenvolvimento local. Aqui fica um questionamento:
como pensar em uma gestão participativa nesses territórios e em meio a tantas diversidades
se encontrar singularidades que reforcem os laços e as múltiplas identidades?
Na perspectiva das mudanças ocorridas no Açu-Mossoró, esta investigação revelou que há
muito tempo, ele é objeto da intervenção de políticas públicas que tinham como metas a
superação de estágios que retardavam o seu desenvolvimento. Porém, chama a atenção
para forma como estas foram sendo implantadas.
Inicialmente, a relação estabelecida entre os agentes sociais locais e as instâncias
governamentais tinha um caráter verticalizado, centralizado e instrumental, dificultando a
socialização e a participação da população local nesse processo.
Embora a construção e manutenção da capilaridade social no Açu-Mossoró tenha
enfrentado resistência em adentrar esses espaços, percebe-se que o esforço tem sido
permanente, desde a época do Pólo Integrado de Desenvolvimento Açu-Mossoró até os
dias atuais.
É possível afirmar que há uma urgência em fortalecer as estruturas de governança social e
de mudanças nas estratégias de intervenção das políticas desenvolvidas no território
estudado. Existem ressalvas por parte de todos os atores sociais (sociedade civil, União,
estado e municípios) em relação às ações de promoção ao desenvolvimento territorial
sustentável.
Logo, faz-se necessário sim, avançar nos aspectos econômicos, sociais, culturais,
ambientais, entre outros, visando à superação das dificuldades que postergam o
desenvolvimento com bases sustentáveis, mas estes devem primar pelo respeito ao
conhecimento e as experiências acumuladas de modo a prevenir a execução de atividades
que se distanciam da realidade local.
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