Pró-Reitoria de Pós-Graduação e Pesquisa
Lato Sensu em Gestão Pública
Trabalho de Conclusão de Curso
A GESTÃO ESTRATÉGICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
ESTUDO DE CASO SOBRE
PROJETO
TCC
A EVOLUÇÃO DO
ATENDIMENTO
NO INSTITUTO
NACIONALDO SEGURO SOCIAL - INSS
2012
Autor: Joseilton Gonçalves dos Santos
Orientador: André Alves de Abreu
DELITA GIROTTO
Brasília - DF
2012
JOSEILTON GONÇALVES DOS SANTOS
A GESTÃO ESTRATÉGICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ESTUDO DE CASO
SOBRE A EVOLUÇÃO DO ATENDIMENTO NO INSTITUTO NACIONAL DO
SEGURO SOCIAL – INSS
Artigo apresentado ao Programa de PósGraduação Lato Senso em Gestão Pública da
Universidade
Católica
de
Brasília,
como
requisito parcial para obtenção do Certificado
de Especialista em Gestão Pública.
Orientador: André Alves de Abreu. Especialista
Brasília-DF
2012
Artigo de autoria de Joseilton Gonçalves dos Santos, intitulado “A GESTÃO
ESTRATÉGICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: ESTUDO DE CASO SOBRE A
EVOLUÇÃO DO ATENDIMENTO NO INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO
SOCIAL – INSS”, apresentado como requisito para obtenção do certificado de
Especialista em Gestão Pública da Universidade Católica de Brasília, em .....
/....../....., defendido e/ou aprovado pela banca examinadora abaixo assinada:
________________________________________________________
Prof. André Alves de Abreu
Orientador
Especialista – UCB
_________________________________________________________
Prof. (...). (nome do membro da banca)
(Curso/Programa) – UCB
_________________________________________________________
Prof. (...). (nome do membro da banca)
(Curso/Programa) – UCB
Brasília
2012
A Deus, a razão de tudo.
A
meus
pais,
exemplos
de
honestidade que tento seguir.
A minha Esposa Ana Clécia, luz
abençoada e transformadora de
minha existência.
A meus filhos Alexandre e Bruna,
preciosas
sementes,
fontes
perenes de minha motivação.
AGRADECIMENTOS
A minha família, pela paciência, confiança e compreensão.
Ao Professor Orientador André Alves, pela elevada dedicação e extrema
habilidade na direção de todas as etapas deste trabalho.
Ao Coordenador Robertson de Sá, sinônimo de persistência e abnegação.
Aos demais Professores do curso, por permitirem compartilhar seus
valiosos conhecimentos.
Aos colegas de curso, parceiros incansáveis e verdadeiros guerreiros no
eterno exercício de amplitude intelectual.
Aos demais colaboradores da UCB, em especial, os responsáveis pela
limpeza e conservação de respectivas instalações, proporcionando ambiente
saudável ao desempenho de nossas atividades acadêmicas.
RESUMO
SANTOS, Joseilton Gonçalves dos. A Gestão Estratégica na Administração
Pública: estudo de caso sobre a evolução do atendimento no Instituto Nacional do
Seguro Social-INSS. 2012. 18 fls. Pós-Graduação Lato Sensu em Gestão Pública –
Universidade Católica de Brasília, Brasília, 2012.
Este trabalho teve por objetivo analisar a viabilidade de aplicação da Gestão
Estratégica no âmbito dos serviços prestados pela Administração Pública. Para tanto
utilizou-se como estudo de caso a evolução do atendimento no serviço público
prestado pelo Instituto Nacional do Seguro Social-INSS, após implantação de
metodologias voltadas ao desempenho institucional por intermédio da Gestão
Estratégica e aplicação de indicadores operacionais. Em breve histórico comparativo
teve ainda o intuito de investigar eventual evolução.
Palavras-chaves: Gestão, Evolução, Atendimento, INSS
ABSTRACT
This study aimed to examine the feasibility of application of strategic management
within the services provided by public administrations. For this purpose it was used
as a case study the evolution of care in public service provided by the National
Institute of Social Security-INSS, after implementation of methodologies aimed at
institutional performance through the application of strategic management and
operational indicators. In brief comparative history also had the aim of investigating
possible development
Keywords: Management, Development, Service, Social Security
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO
9
2 JUSTIFICATIVA
9
3 CONTEXTUALIZAÇÃO
10
3.1 Central de Atendimento
10
3.2 Metodologia Balaced Scorecard
12
3.3 Mapa Estratégico
13
3.4 Indicadores
13
3.4.1 Tempo Médio de Espera do Atendimento Agendado-TMEA
15
3.4.2 TMEA Regional
15
4 CONCLUSÃO
17
5 REFERÊNCIAS
18
9
1. INTRODUÇÃO
O presente estudo visa abordar a importância da metodologia da Gestão
Estratégica na Administração Pública, buscando como marco de aferição a evolução
do atendimento no Instituto Nacional do Seguro Social-INSS.
Muitas são as correntes doutrinárias que afirmam as vantagens na adoção da
Gestão por Processos nas atividades organizacionais, por entenderem que, assim
agindo, todo corpo funcional estaria diretamente envolvido com objetivos e missões
institucionais, tendo por consequência a satisfação percebida por sua clientela
diante da qualidade dos serviços prestados.
Indubitável, conceitualmente tratando, a análise por processos proporciona
melhor compreensão quanto ao funcionamento da organização, ocasionando melhor
definição de responsabilidades, otimização de recursos, identificação de gargalos e
foco voltado para excelência de atendimento aos clientes. No entanto, tal ferramenta
enquanto voltada para esfera pública, produziria o mesmo resultado?
Em um dado momento o INSS adotou tal metodologia em suas atividades
essencialmente voltadas para excelência do atendimento ao cidadão, e, indícios
sinalizando nesta direção, são inevitáveis. Portanto, resta saber: Conseguiu a
Instituição, de fato, internalizar tal visão gerencial? Alcançou-se o objetivo principal?
Há como atestar sua evolução?
Eis o escopo que se pretende alcançar neste estudo.
2. JUSTIFICATIVA
Não faz muito tempo a imagem que se tinha do INSS era sinônimo de serviço
público inerte, burocrático, ineficiente, para não dizer calamitoso. As intermináveis
filas que se formavam à frente dos postos de atendimento nas décadas de 80 e 90
acabaram por se transformar em inegável símbolo da falência institucional.
São de semelhante constatação, no entanto, os avanços que o INSS
alcançou na última década, credenciando-o à referência de reforma gerencial e se
10
transformando, segundo matéria de conceituada revista semanal, em um oásis de
gestão do setor público1.
Como a Instituição passou daquele modelo fracassado de outrora a suposto
referencial de gestão pública dos dias atuais, será o que este estudo,
resumidamente abordará, procurando ainda identificar as metodologias utilizadas à
propulsão das reformas gerenciais.
3. CONTEXTUALIZAÇÃO
Conforme abordado ainda na parte introdutória do presente estudo, havia
imediata necessidade da Instituição em buscar solução que equacionasse os
frequentes problemas das longas e intermináveis filas que se formavam à frente de
seus postos de atendimento nas décadas de 80/90. Não seria exagero afirmar,
portanto, que tal problemática foi a mola propulsora para desencadear uma série de
planejamentos, ações e perspectivas que, a partir daquele momento, marcariam
definitivamente um novo tempo na gestão pública do INSS.
Indubitavelmente, a principal medida adotada naquela oportunidade foi a
implantação da central eletrônica de atendimento, internamente denominada de
Central 135 - alusiva ao número de acesso aos respectivos serviços -, cujo projeto
teve sua execução iniciada a partir de janeiro do ano de 2006.
A bem da verdade, os estudos apontaram para existência prévia do serviço já
naquela ocasião, no entanto, de forma ainda primária, carente de recursos e apenas
direcionado a orientações de procedimentos aos respectivos segurados. Ocorre que
vários gestores, à época, elaboraram estudos que igualmente atestavam as
vantagens de se utilizar dessa metodologia como alternativa de gestão e coleta de
subsídios ao combate da problemática, todavia, para que se alcançasse a finalidade
desejada, haveria de ser incrementado, desenhado de forma mais abrangente e
ampliando a cesta de serviços disponibilizados à comunidade até então.
A partir daí, gradativamente, a Instituição adotou mecanismos para
aperfeiçoamento do sistema, ampliando em preliminar a estrutura logística adequada
à nova perspectiva, e em seguida, elevando a gama de serviços prestados
1
Revista ISTOÉ Dinheiro. Estado com foco no cliente. N° Edição: 626. 7/10/2009
11
eletronicamente, contemplando, inclusive, agendamento de atendimento com hora
marcada nos postos da Organização.
Ora, considerando que as filas geralmente ocorrem quando a procura por
serviços é maior que a capacidade estrutural em atendê-la, difícil não diagnosticar,
ainda que de forma incipiente, que tal iniciativa tornou-se fator preponderante à
cessação do inconcebível enfileiramento de segurados às suas portas.
A suspeita ganha ainda mais corpo ao se analisar os dados retratados na
figura que se segue2:
Figura 1
Decerto, difícil duvidar da relevância dessa medida gerencial que, ao se
utilizar da estratégia de mecanismo eletrônico no intuito de filtrar as necessidades de
atendimento de sua clientela, igualmente se beneficia desviando significativo fluxo
de pessoas inicialmente destinadas para suas agências, e que, muitas vezes,
intentavam apenas esclarecimentos superficiais.
Com média de atendimento pairando na casa de 170 mil ligações mensais,
não há como desprezar o impacto dessa grandeza na hipótese de atendimento
presencial. Evidentemente, as dificuldades em vencer a demanda seriam quase que
intransponíveis caso todo esse contingente para as agências convergissem como
costumavam ocorrer em passado recente.
Por outro lado, parece lógico deduzir que nem todas as ligações
necessariamente se transformem em agendamento de serviços, e igual sensação
quando, se convertendo em atendimento físico posterior, semelhante grandeza
2
Tabela extraída da página institucional disponível na intranet sob o título: INSS em Números
12
haveria de ser contemplada nas unidades de atendimento da Instituição. A diferença
constatada é que, depois de planejadas, mapeadas e previamente tratadas, as
demandas proporcionam processos otimizados que facilitarão as tomadas de
decisões subsequentes à boa gestão, tanto naquilo que se refere às análises de
mérito de seus serviços, registre-se, concessão de benefícios previdenciários,
quanto à prospecção de aspectos voltados ao gerenciamento setorial.
Portanto, é a partir da implantação desse serviço eletrônico que o estudo
aponta para o início do processo revolucionário na gestão do INSS que praticamente
eliminou o maior desafio da Instituição: As filas.
Apesar de importante avanço, no entanto, houve a necessidade de
aperfeiçoar os mecanismos de mensuração até então existentes. O presente estudo
pôde constatar que poucos foram os indicadores desenvolvidos ainda ao momento
de implantação dessa relevante estratégia gerencial. Além de insuficientes, pouco
refletia sobre o desempenho operacional das Unidades, apresentavam fragilidades
de construção e eram avaliados isoladamente.
Decerto, tais constatações levaram os gestores da Autarquia a introduzirem
novas metodologias no sentido de avançar ainda mais e evitar o risco de regredir no
processo de evolução gerencial até então experimentado.
De fato, Goi Junior (2010)3 afirma que a gestão para funcionar bem, deve ser
vista como um tripé interativo, formado por estratégia, processos e sistemas, e
funções e pessoas, sendo que o desequilíbrio entre estes elementos afetará
diretamente o desempenho institucional.
Era preciso, portanto, pensar em uma forma de gestão estratégica
estruturada, de forma a ser exercida permanentemente, atenta as variações dos
compromissos assumidos e que fosse continuamente verificada e validada.
Aparentemente foi sob essa ótica que o projeto de concepção para
implementação do processo de Gestão Estratégica do INSS, utilizou-se da
ferramenta Balanced Scorecard - BSC, metodologia de medição de desempenho
3
GOI JUNIOR, Roldo – Prática de Gestão. Rio de Janeiro: Ciência Moderna Ltda, 2010, p.10.
13
desenvolvida pelos professores Robert Kaplan e David Norton4, que contempla
definição de estratégia, gerenciamento de serviço, gestão da qualidade, implantados
mediante indicadores de desempenho.
Nascia aí o Mapa Estratégico do INSS, tendo como marco regulatório a
Portaria MPS/GM nº 321, de 8 de outubro de 2008, abrangendo o período de 2009 a
2015 para alcance de suas metas públicas estabelecidas no respectivo plano de
ação institucional. Ver figura 2.
Figura 2 – Mapa Estratégico
Fonte: página da intraprev do INSS
Ao se observar o Mapa Estratégico concebido a partir da metodologia em
destaque, observa-se que os objetivos estratégicos estão coadunados com a
principal função da Instituição Previdenciária que tem por premissa a excelência no
atendimento de sua clientela, e de outo modo não existiria razão de ser, já que, por
se tratar de uma Autarquia sem fins lucrativos, a responsabilidade social deve
mesmo compor o principal elemento norteador de sua missão estratégica
organizacional.
A propósito, essa é outra característica da ferramenta BSC, que contempla a
hipótese de mensuração e gestão de indicadores aplicáveis a aspectos meramente
4
David Norton e Robert Kaplan – Mapas Estratégicos: Balanced Scorecard. Rio de Janeiro:
Campus, 2004.
14
intangíveis, tornando-se, dessa forma, perfeitamente viável à especificidade das
organizações públicas.
Assim, uma vez definidos direcionadores estratégicos, objetivos e ações,
restavam por construir os indicadores específicos correspondentes à mensuração de
desempenho de médio e longo prazo.
Dentre os indicadores mais relevantes voltados ao acompanhamento do
atendimento no INSS, pode-se destacar o Tempo Médio de Espera – TME, Tempo
Médio de Espera do Atendimento Agendado - TMEA, Tempo Médio de Espera da
Perícia Médica – TMPM, Tempo Médio de Resolutividade - TMR e o Tempo Médio
de Concessão – TMC.
Considerando o escopo desse estudo que visa avaliar a eficácia do método
utilizado na gestão para eliminar a problemática das filas, outro não poderia ser o
indicador operacional escolhido para análise, senão, o do TMEA, já que tem por
finalidade aferir o tempo que o cidadão aguarda entre a data de solicitação do
agendamento e a data do efetivo atendimento presencial, ou seja, reflete justamente
o aspecto de enfileiramento do passado recente.
A meta deste indicador para o exercício de 2012 foi fixada em 15 dias,
configurando-se em 5 dias, sua correspondente excelência.
Pois bem, ao se analisar a tabela histórica deste indicador, não há dúvida
quanto sua impressionante evolução ao longo dos anos, o que denota, em primeira
análise, a eficácia comprovada na redução do tempo de espera para atendimento
dos assistidos pela Instituição, cabendo ainda ressaltar, sem ter que se sujeitar ao
desconforto dos costumes de outrora.
Muito embora ainda um pouco distante de se alcançar a excelência que lhe
fora atribuída, indubitável, no entanto, é não constatar evolução do objetivo da meta
perseguida, bastando para tanto observar os números iniciais de mensuração que
apontam pico de inacreditáveis 86 dias de espera, na média nacional, em janeiro de
2006, e estacionando em apenas 17 dias ao final do exercício de 2011. Há de se
ressaltar, no entanto, ligeira curva ascendente ao se observar as médias alcançadas
nos últimos exercícios em relação ao desempenho até aqui mensurado de 2012. A
se mantiver tal média, os números já sinalizam inversão que merece preocupação.
15
Figura 3
E ao se fazer recorte para aferição de semelhante indicador por Regional, os
números são ainda mais surpreendentes e trazem informações pouco prováveis de
diagnóstico apenas baseados em aspectos circunstanciais, como pode ser
observado no gráfico que se segue.
A título de comparação, a Regional Sudeste I, que corresponde à cidade de
São Paulo, teve desempenho amplamente positivo ante mediano progresso
constatado para as outras Regionais. Com pico de 91 dias de espera para
atendimento em suas agências, São Paulo atualmente se encontra abaixo da meta
estabelecida para este indicador e chegou a registrar apenas nove dias ao final do
exercício passado. Já as demais, apesar de densidades demográficas menores em
relação às unidades operacionais, oscilam entre 21 e 30 dias, em média, para
assegurar o atendimento presencial de sua clientela.
Figura 4
16
Contudo, para essas unidades que estão um pouco acima da meta no
exercício corrente, há um elemento de gestão inovador importantíssimo que merece
ser ressaltado: o efeito retroativo à data do agendamento eletrônico.
Na prática, significa dizer que o segurado terá garantido os efeitos financeiros
correspondentes à concessão do benefício previdenciário desde o momento de seu
agendamento
na
central
eletrônica,
caso
venha
receber
deferimento
independentemente do lapso temporal transcorrido. Não há como duvidar, portanto,
do caráter respeitoso dessa iniciativa, uma vez que o cidadão não deve suportar
ônus financeiro em função da incapacidade institucional de prover suas
correspondentes demandas.
Da análise desses indicadores constata-se que a Instituição parece mesmo
ter encontrado a fórmula adequada às suas necessidades, e outros indicadores de
atendimento – não detalhados por fuga ao formato exigido – sinalizam em
semelhante direção.
Notadamente muito há de se fazer tanto para manter os resultados até então
registrados, bem como para introduzir semelhantes iniciativas para problemas ainda
graves que persistem e desafiam a Instituição. Por outro lado, considerando a
grandiosidade de sua estrutura organizacional de 1.284 unidades operacionais que
prestam cerca de 5,5 milhões de atendimentos, diariamente, o avanço é indiscutível.
De símbolo da falência do serviço público o INSS figura hoje como exemplo
de reforma gerencial para outras áreas de governo, assim foi a matéria veiculada em
Editorial da Folha de São Paulo5 do último dia 11/06. Quiçá, um retrato fiel da
consequente satisfação percebida, declinada ainda na parte introdutória do presente
estudo.
5
O exemplo do INSS. Editorial Opinião, suplemento literário da Folha de São Paulo. São Paulo,
11/06/2012.
17
4. CONCLUSÃO
Por todo o exposto, comprovou-se que o INSS ao adotar a Gestão Estratégica
por meio da análise de processos facilitou a compreensão e assimilação do corpo
funcional, internalizando, a contento, a visão gerencial de seus respectivos gestores.
Ao promover importantes iniciativas de gestão, apoiadas em ferramentas e
metodologias voltadas ao desempenho operacional e mediante avaliação dos
indicadores de atendimento, a Organização também vem registrando significativos
avanços nas metas estabelecidas ao alcance do objetivo principal.
A evolução, até o presente momento, é inconteste.
É imprescindível, no entanto, continuidade do foco pela gestão, mapeamento
de novas inconsistências, permanente investimentos tecnológicos e fortalecimento
de políticas voltadas à gestão de pessoas.
18
REFERÊNCIAS
GOL JUNIOR, Roldo. Prática de gestão. Rio de Janeiro: Ciência Moderna, 2010.
KAPLAN, R. S., NORTON, D. P. Mapas estratégicos: Balanced scorecard. Rio
de Janeiro: Campus, 2004.
ALBUJA, C. D. Gestão estratégica: Balanced scorecard. Dissertação
Universidade Presbiteriana Mackenzie. São Paulo. 2006. Disponível em:
http://www.artigo.com Acesso: junho 2012.
INSS. INSS em números. Brasília. 2012. Disponível em: http://www.inss-prevnet
Acesso: junho de 2012.
MPS. Plano plurianual 2008-2011 – caderno setorial/relatório de avaliação ano
base 2010. Brasília 2011. Disponível em: http://www.previdencia.gov.br. Acesso:
junho de 2012.
MPOG. O planejamento e a gestão estratégica do INSS. Brasília. 2011.
Disponível em: http://www.gestaopublica.gov.br. Acesso: junho 2012.
BACOCCINA, Denise. Estado com foco no cliente. Revista Isto é Dinheiro. São
Paulo. 2009. Disponível em http://www.terra.com.br/istoedinheiro/edicoes/626.
Editorial. O exemplo do INSS. Opinião, suplemento literário de A Folha de São
Paulo.
Ed.
30.385.
São
Paulo.
2012.
Disponível
em:
http://www1.folha.uol.com.br/fsp/opiniao.