CENTRO DE PÓS-GRADUAÇÃO, PESQUISA E EXTENSÃO BAGOZZI
ESPECIALIZAÇÃO EM ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
DIREITO ADMINISTRATIVO
CURITIBA
2005
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ADEILDON HAMILKO
ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Monografia apresentada ao Curso de
Especialização em Administração Pública,
Centro de Pós-Graduação, Pesquisa e
Extensão Bagozzi.
Orientador:
CURITIBA
2005
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RESUMO
A Administração Pública é reconhecida como uma instituição finalisticamente
orientada, que exige dos agentes públicos, submissão à Lei, honestidade
profissional, e absoluta fidelidade à produção de resultados que sejam adequados à
satisfação dos interesses públicos. O seu nascimento respondeu a objetivos bem
determinados e o seu funcionamento adaptou -se ao poder que a criou e que ela
representava, ajudando a criar um determinado molde de estar social, político e
econômico moldando uma cultura e uma personalidade coletiva. Tanto na
administração privada como na pública há uma atividade dependente de uma
vontade externa, individual ou coletiva, vinculada ao princípio da finalidade; vale
dizer que toda atividade de administração deve ser útil ao interesse que o
administrador deve satisfazer. No caso da Administração Pública, a vontade decorre
da lei que fixa a finalidade a ser perseguida pelo administrador. Após a Constituição
Federal de 1988, determinou-se que a Administração Pública fosse reconhecida
como uma instituição onde exige dos agentes públicos submissão à Lei, honestidade
profissional, e absoluta fidelidade à produção de resultados que sejam adequados à
satisfação dos interesses públicos. Considerando-se que o monopólio de dada
atividade e a concessão de poder discricionário são aspectos constitutivos de
determinado serviço, tem-se que há o fator que deve ser valorizado quando do
controle da corrupção se refere à prevenção contra esta prática, propagada como
comum na Administração Pública. A falta de ética no exercício do Poder Público
causa males incomensuráveis que atingem senão toda a comunidade, pelo menos
as parcelas mais carentes e indefesas. O administrador inidôneo não se preocupa
em aglutinar as forças sociais para vencer os desafios e obstáculos que emperram o
desenvolvimento e geram criminalidade e infelicidade. Torna-se cada vez mais
evidente o interesse pelo estudo do fenômeno ‘moral’, em virtude de sua íntima
ligação com a ética do Estado e da Administração Pública e de suas conseqüências
em níveis sociais e no tocante ao ordenamento jurídico. Com o advento do Estado
de Direito, passou a haver uma demanda objetiva por uma Administração Pública
honesta, transparente e democrática, onde o cidadão sentir -se-ia livre de fato. Os
novos instrumentos de controle jurisdicional, bem como o novo enfoque que os
meios já existentes assumiram em nossos dias, vêm obtendo desempenho
satisfatório; pelo menos em revelar que, apesar da existência de um controle de
legalidade dos atos administrativos, impondo um maior cuidado e preocupação para
o administrador no trato do interesse público, ainda o Poder Judiciário encontra
barreiras para análise dos atos administrativos que, embora revestidos de
legalidade, ameaçam e comprometem a estabilidade e a paz sociais.
Principalmente, quando há atentado à moralidade, à ética que inspira o sistema
jurídico positivado.
Palavras-chave: Administração Pública, Ética.
iii
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SUMÁRIO
RESUMO .................................................................................................................... iii
1 INTRODUÇÃO ....................................................................................................... 4
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E CONSIDERAÇÕES INICIAIS ........ 6
2.1 MODELOS BÁSICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ................................... 10
2.1.1 Administração Patrimonialista......................................................................... 10
2.1.2 Administração burocrática .............................................................................. 10
2.1.3 Administração gerencial.................................................................................. 10
2.2 REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL ................................................. 11
2.2.1 Da Reforma para o Governo Atual ................................................................. 13
2.2.2 Reorganização dos Setores do Estado........................................................... 14
2.2.3 Organização do Estado e da Administração ................................................... 15
2.2.4 Governo e Administração ............................................................................... 16
2.2.5 Entidades Políticas e Administrativas ............................................................. 16
2.2.5.1 Tipos de entidades....................................................................................... 17
3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA................. 19
3.1 A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA........................................................ 23
3.1.1 Natureza e Fins da Administração .................................................................. 24
4 O QUE É ÉTICA ................................................................................................... 25
4.1 FUNÇÃO DA ÉTICA .......................................................................................... 27
4.2 FONTES DA ÉTICA........................................................................................... 28
4.2.1 Comportamento Ético ..................................................................................... 29
4.2.2 Ética na Profissão ........................................................................................... 31
4.2.3 Ética e Conduta Empresariais ........................................................................ 33
4.2.3.1 Sigilo profissional ........................................................................................ 34
4.3 ÉTICA E MORAL ............................................................................................... 35
4.3.1 Considerações Sobre Ética e a Moralidade na Administração Pública ........... 38
4.4 CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL ............................................................... 39
5 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA NEOLIBERAL .......................................... 42
5.1 PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ............... 45
6 CONCLUSÃO....................................................................................................... 49
REFERÊNCIAS ........................................................................................................ 52
iv
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4
1 INTRODUÇÃO
Referindo-se aos problemas de comportamento humano, está se falando de
moral, de valores morais e, obrigatoriamente, adentrando o campo da ética, ou seja,
discutindo problemas éticos. Ainda que não se possa esperar da ética uma cor reção
dos fatos passados, não se podem desprezar suas contribuições no sentido de a
partir do entendimento do passado, evitar a aceitação de comportamentos não
éticos no futuro.
Atualmente está havendo um modo de pensar, de agir, de viver fora dos
princípios éticos. Falta a aceitação da necessidade da Ética, que compreende os
valores capazes de garantir a realização pessoal do ser humano, conforme sua
dignidade e o sentido de sua vida.
Mudanças se fazem necessária, quando se analisa as questões da ética
dentro da Administração Pública. Por que sendo a ética uma conduta e o Direito a
limitação desta conduta, precisaríamos definir qual o limite de uma e de outra, até
aonde a Administração Pública depende ou precisa da ética.
A carência de ética profissional existente na Administração Pública Brasileira
causa insatisfação na população e decorre da inexistência da burocracia
profissionalizada e adequadamente capacitada que o modelo do Estado democrático
de Direito requer.
O atual ambiente socioeconômico e político brasileiro requer do Estado uma
profunda mudança na Administração Pública. O modelo burocrático é considerado
superado e é necessário o Estado passar a praticar um modelo gerencial com o foco
no cidadão-cliente.
A cultura prevalecente na Administração Pública Brasileira está enraizada
nos superados modelos patrimonialistas e burocrático de Estado. Somente uma
mudança na cultura prevalecente permitirá a passagem do Estado Brasileiro para o
modelo gerencial
Em uma análise genérica, considerar-se que ética (termo de origem grega) e
moral (raiz latina) não são sinônimas, embora ambas as palavras signifiquem
costumes acumulados. A moral tem um caráter histórico, ou seja, se consolida de
acordo com o desenvolvimento da sociedade, enquanto que a ética tem uma ba se
teórica, fundamentada em estudar as morais e moralidades verificadas, as escolhas
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5
feitas pelos agentes em situações concretas, as opções dadas e sua conformidade
com os padrões sociais. Neste sentido, a ética avalia os costumes, dizendo quais as
ações que são moralmente válidas e quais não são.
Historicamente, pode-se verificar certa evolução dos enfoques sobre ética.
Passado pela ética da honra, que era uma questão de valor social; pela ética cristã,
que se fundamentava na idéia de que Deus era quem det erminava quais
comportamentos eram bons e maus; por uma reedição da ética da honra, que
poderia ser entendida pela máxima do ‘não leve desaforo para casa’; por uma ética
revolucionária, baseada em conceitos do anarquismo e socialismo, de conflitos de
classes, valoração do lucro, mais-valia; pela ética neoliberal, que indica que o que
vem do mercado é válido; e por um ‘movimento’ atual, que pode ser considerado
uma ética voltada para a constituição de um Estado do Bem-estar social.
A administração pública é reconhecida como uma instituição finalisticamente
orientada, que exige dos agentes públicos, submissão à Lei, honestidade
profissional, e absoluta fidelidade à produção de resultados que sejam adequados à
satisfação dos interesses públicos.
Os aspectos relevantes deste estudo estão relacionados à ética e a análise
dos modelos (patrimonial, burocrático e gerencial) de Administração Pública
prevalecentes no Brasil nas últimas décadas; tem por objetivos investigar a realidade
dentro da qual cada momento da história foi vivido e explicar os valores que
conduziram a determinado tipo de moral que naquele momento foi aceito;
conscientização e obediência quanto á leis e códigos de acordo com a Constituição
Federativa Brasileira; analisar as implicações que a ética impõe a Administração
Pública no Brasil e analisar a cultura prevalecente na atual Administração Pública
Brasileira no que se refere à ética profissional requerida no modelo gerencial de
Estado.
O trabalho tentou dissertar não só sobre a ética no Poder Público, mas
também alertar sobre a atual situação aética na qual nos encontramos e, mostrar
ferramentas para revertermos o quadro atual.
O setor público, como o nome indica, só tem razão de existir se atender as
necessidades da coletividade. Por isso, a dimensão ética e humana no serviço
público deve ser priorizada.
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6
2 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA: CONCEITO E CONSIDERAÇÕES INICIAIS
A Administração Pública é uma organização de trabalho muito antiga. O seu
nascimento respondeu a objetivos bem determinados e o seu f uncionamento
adaptou-se ao poder que a criou e que ela representava, ajudando a criar um
determinado molde de estar social, político e econômico moldando uma cultura e
uma personalidade coletiva. Nasceu nos séculos XII, XIII e XIV na Inglaterra, tendo
seu apogeu na Prússia no séc. XVIII, se desenvolvendo claramente entre os séc.
XIX e XX com o apogeu da ciência política, o capitalismo industrializado, as
revoluções democráticas e socialistas e também, com a aparição do Estado
Moderno.
A Administração Pública atravessa uma crise de identidade. As principais
questões com que se debate são: quem manda em mim? Como se exerce esse
poder? Qual o meu papel social?
Para SILVEIRA (1992, p.31), “estas questões é a essência de qualquer
organização de trabalho e, se tiverem respostas pouco clara, podem ser
responsáveis por inúmeras perdas de eficácia. Pode dizer-se que o poder na
Administração Pública se encontra a atravessar uma mudança profunda com uma
direção pouco clara e muito conflitada. Por um lado, o peso da Hist ória é enorme e,
por outro, as novas aspirações sociais ainda não estão totalmente definidas”.
A Administração Pública encontra-se entre duas forças: a dos cidadãos e
dos dirigentes políticos.
O fato de a Administração Pública perspectivar o atual sistema social com
base em concepções, em valores e até em regras que já não fazem parte dele; é, no
fundo, o reflexo de uma cultura muito antiga; conseqüência das características do
fenômeno histórico que as originou, e demonstram claramente a lentidão da
adaptação do fenômeno organizacional às novas regras sociais.
Assim, na sua origem, SILVEIRA (1992, p.31) relata que, a Administração foi
o braço executivo do poder real e como tal o seu papel era ‘organizar’ os bens do
rei, dos quais faziam parte todos os habitantes do país, os chamados súditos. Estes
eram ‘propriedades’ do rei e a sua vida era traçada segundo os desejos deste e
vigiada pela Administração Real.
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Nesta altura não havia ‘aperto’, pois a pressão que se exercia era
exclusivamente do Rei sobre a sua Administração a qual, por sua vez, pressionava
os súditos. Estes ficavam, portanto, na posição de meros servidores de ambos.
Numa palavra, era uma pressão retilínea de cima para baixo e com um
sentido único. Esta pressão agradava à Administração, pois conferia-lhe o papel e o
estatuto de espelho e reflexo do poder real, transformando -a assim numa imagem
desse mesmo poder. (SILVEIRA 1992, p.32),
A República e a Democracia Parlamentar vieram alterar toda esta situação.
Elas transformaram a Administração no braço executivo dos cidadãos os quais,
através dela, gerem os seus bens comuns. A Administração Real transformou -se em
Administração Pública. Esta passagem de um regime a outro inverteu o poder que
dominava a Administração. Assim, se antes esta geria os bens do rei (súditos
incluídos) em nome desse poder real, agora ela gere os bens dos cidadãos livres em
nome do poder desses mesmos cidadãos. (TRINDADE 1992, p.34)
Os cidadãos, ao deixarem de ser propriedade de qualquer poder instituído,
ficaram fora da alçada da Administração Pública. Agora, esta apenas tem poder para
fazer com que os cidadãos cumpram as leis que eles próprios instituíram. Ou seja,
ela gere apenas as relações da vida coletiva sob o mandato desse mesmo coletivo.
Porém, este poder dos cidadãos sobre a Administração Pública, para se
tornar operacional, é exercido através de representantes desses mesmos cidadãos os dirigentes políticos. Estes, eleitos periodicamente e organizados em Assembléias
e Governos centrais, regionais e locais, gerem na prática, os bens comuns de
acordo com a vontade dos cidadãos.
Todavia, esta representação das linhas de influência não está completa,
pois falta a relação entre os bens dos cidadãos+regras coletivas e os próprios
cidadãos. Assim, as regras de vida coletiva instituídas pelos cidadãos afetam esses
mesmos cidadãos e representam um poder a que estes têm que se subordinar.
O esquema representativo do sistema República Democrática Parlamentar,
difere muito do esquema da Administração Real, no qual a pressão s obre as
entidades em jogo era simples, primária, retilínea e de cima para baixo. Pelo
contrário, aqui, numa República Democrática e Parlamentar, a pressão exercida
sobre as entidades em jogo é circular, complexa e envolve processos de
retro-regulação entre todas essas entidades. (TRINDADE 1992, p.34)
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8
A dinâmica de todo o sistema é, pois muito grande, pelo que a situação já
não apresenta o alto grau de estaticismo do regime anterior. Este novo fato mudou
radicalmente a essência da Administração Pública. Agora, quando esta procura a
fonte do seu poder, já não vê o Rei, mas sim o coletivo dos cidadãos, ou seja,
aqueles que até a bem pouco tempo ainda eram seus subordinados.
Esta mudança social foi culturalmente violenta e, como é natural em todos
os processos sócio-organizacionais, a Administração Pública levou tempo a
entendê-la e a adaptar-se a ela.
Criou-se, assim, um equívoco monumental. Este equívoco é resultado da
mistura dos dois modelos políticos, da confusão entre as regras de um e de outro,
da permanência da cultura antiga dentro da nova cultura e da fraqueza dos modelos
de exercício do poder por parte dos cidadãos.
Segundo TRINDADE (1992, p.34), “dir-se-ia que a Administração Pública
sente-se, hoje, o fiambre de um sanduíche apertado num pão que tem numa face os
dirigentes políticos e na outra os cidadãos. Mas por que é que esta pressão a
incomoda? Por que, a Administração Pública trabalha com um modelo de
funcionamento muito desadaptado do sistema social atual”.
Os dirigentes políticos mudam periodicamente de rosto e de ideologia. Os
cidadãos já não são ‘servidores’, mas sim ‘proprietários’ do sistema. Elege os
dirigentes políticos, o que significa que os demitem sempre que estes não
respondem às suas aspirações.
A Administração Pública já não tem o mesmo poder, reflete um poder menor,
é contestada, é vigiada, é posta em cheque...
Administrar de acordo com MELLO (1979, p.33-34), “demonstra que a
palavra significa não só prestar serviço e executá-lo, como, outrossim, dirigir,
governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e que até, em
sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa de ação e executá -lo. No
direito público, deve ter o sentido amplo para abranger a legislação e a execução.
Nela incluem a função administrativa propriamente dita e a função de governo”.
Para LIMA (1982, p.51-52), existe na relação de administração uma "relação
jurídica que se estrutura ao influxo de uma finalidade cogente". Diferenciando
administração e propriedade, ele diz que "na administração o dever e a finalidade
são predominantes; no domínio, à vontade".
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Tanto na administração privada como na pública há uma atividade
dependente de uma vontade externa, individual ou coletiva, vinculada ao princípio da
finalidade; vale dizer que toda atividade de administração deve ser útil ao interesse
que o administrador deve satisfazer. No caso da Administração Pública, a vontade
decorre da lei que fixa a finalidade a ser perseguida pelo administrador.
Num sentido amplo, a Administração Pública, compreende tanto os órgãos
governamentais, supremos, constitucionais (Governo), aos quais incumbem traçar
os planos de ação, dirigir, comandar, como também os órgãos administrativos,
subordinados, dependentes (Administração Pública, em sentido estrito), aos quais
incumbe executar os planos governamentais; ainda em sentido amplo, porém
objetivamente considerada, a administração pública compreende a função política,
que traça as diretrizes governamentais e a função administrativa, que as executa.
Em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto
subjetivo, apenas os órgãos administrativos e, sob o aspecto objetivo, apenas a
função administrativa, excluídos, no primeiro caso, os órgãos governamentais e, no
segundo, a função política.
Para bem entender-se a distinção entre Administração Pública (em sentido estrito) e
Governo, é mister partir da diferença entre as três funções do Estado. Embora o poder
estatal seja uno, indivisível e indelegável, ele se desdobra em três funções: a legislativa, a
executiva e a jurisdicional. A primeira estabelece regras gerais e abstratas, denominadas
leis; as duas outras aplicam as leis ao caso concreto: a função jurisdicional, mediante
solução de conflitos de interesses e aplicação coativa da lei, quando as partes não o façam
espontaneamente; a função executiva, mediante atos concretos voltados para a realização
dos fins estatais, de satisfação das necessidades coletivas. (LIMA, 1982 p.50)
A administração federal compreende a administração direta, que se constitui
dos serviços integrados na estrutura administrativa da presidência da República e
dos Ministérios; e a administração indireta, que compreende as seguintes categorias
de entidades, ditadas de personalidade jurídica própria: autarquias; empresas
públicas; sociedades de economia mista; fundações públicas.
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2.1 MODELOS BÁSICOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Os modelos de administração pública distinguem-se, em administração
patrimonialista, burocrática e gerencial.
2.1.1 Administração Patrimonialista
É caracterizada pela confusão entre o patrimônio público e o privado, o que
permite a proliferação do nepotismo e da corrupção. Historicamente, este tipo de
administração corresponde ao Estado absolutista - superado a partir do século XIX,
com a consolidação do Estado democrático. (MARE 1, 1998, p.09)
2.1.2 Administração burocrática
Busca
enfrentar
as
distorções
e
os
excessos
da
administração
patrimonialista, por meio de uma clara distinção entre o público e o privado e da
separação entre o político e o administrador público. Este modelo levou à formação
de burocracias públicas integradas por administradores profissionais, especialmente
recrutados e treinados, que devem responder de forma neutra aos políticos.
Historicamente, corresponde ao modelo de administração pública predominante, ao
longo do século XX, nos Estados democráticos. (MARE, 1998, p.09)
2.1.3 Administração gerencial
Busca responder tanto às novas circunstâncias do mundo atual, em que
estão sendo revistos os papéis e as formas de atuação do Estado, como atender às
exigências das democracias de massa contemporâneas, em que a funcionalidade e
o poder das burocracias estatais têm sido crescentemente questionados. (MARE,
1998, p.10)
A administração gerencial procura renovar a administração burocrática e tem
por diretrizes:
1
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado, Cadernos MARE da reforma do estado;
caderno 12.
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11
§ descentralização política, transferindo recursos e atribuições para os
níveis regionais e locais;
§ descentralização administrativa, por meio da delegação de autoridade aos
administradores públicos, transformados em gerentes crescenteme nte
autônomos;
§ adoção de formatos organizacionais com poucos níveis hierárquicos, ao
invés das estruturas piramidais;
§ flexibilidade organizacional, em lugar de estruturas unitárias e monolíticas,
compatível com a multiplicidade, a competição administrada e o conflito;
§ adoção
do pressuposto da confiança limitada em substituição à
desconfiança total em relação aos funcionários e dirigentes;
§ controle por resultados, a posteriori, ao invés do controle rígido, passo a
passo, dos processos administrativos; e
§ administração voltada para o atendimento do cidadão e aberta ao controle
social.
A administração pública gerencial está baseada em uma concepção de
Estado e de sociedade democrática e plural, que considera a complexidade política
e administrativa do Estado, cujos aparatos também estão permeados pelo conflito e
pela interação direta com as demandas da sociedade. (MARE, 1998, p.10)
2.2 REFORMAS ADMINISTRATIVAS NO BRASIL
De acordo com o Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado ,
o Brasil conheceu duas experiências importantes de reforma administrativa,
influenciadas pela evolução ocorrida em todo o mundo nos modelos assumidos pela
administração pública:
§ a reforma do período Vargas coincidiu com o fortalecimento do Estado
nacional e a ampliação de suas funções, adotando os princípios da
administração burocrática clássica e tentando constituir uma burocracia
qualificada, baseada no mérito e na estrita separação entre a
administração pública e o processo político-partidário;
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12
§ a reforma do Decreto-lei n.º 200/67 procurou atender à crescente
complexidade organizacional e ao crescimento das demandas sobre o
Estado, estimulando o fortalecimento e a expansão da chamada
administração
indireta
e
antecipando
muitos
dos
princípios
da
administração gerencial no Brasil, como a descentralização das atividades
de execução e a delegação de autoridade para níveis decisórios mais
próximos dos usuários dos serviços públicos. (MARE, 1998, p.11)
Embora avançado na sua concepção, o modelo de administração pública
herdado do Decreto-Lei nº. 200/67 apresentou limitações e distorções. Somadas as
flexibilidades concedidas às empresas públicas, autarquias e fundações com a
ausência de uma efetiva supervisão dos atos e dos resultados, o que se viu foi a
sobrevivência de práticas patrimonialistas e fisiológicas e o enfraquecimento do
núcleo estratégico do Estado, em seu papel de supervisor. (MARE, 1998, p.10)
As ações rumo a uma administração pública gerencial perderam força na
transição democrática de 1985. A crise do Estado e a percepção de uma situação de
descontrole
sobre
o
seu
crescimento,
bem
como
de
desarticulação
e
descoordenação internas, favoreceram fortemente a proposição de medidas
tendentes ao enrijecimento de controles e à uniformização de estruturas e de
dispositivos legais e normativos. (MARE, 1998, p.10)
Esses fatores levaram a que, na Constituição de 1988, prevalecessem
soluções que configuraram verdadeiro retrocesso burocrático, com base numa
rejeição precipitada e unilateral da experiência de descentralização promovida sob a
égide do Decreto-Lei nº. 200/67, cabendo ressaltar:
§ a extensão, de forma indiferenciada para todos os órgãos e entidades da
administração, das mesmas regras burocráticas rígidas adotadas no
núcleo estratégico do Estado;
§ a redução da autonomia do Poder Executivo para deliberar sobre a
estrutura e organização dos órgãos públicos;
§ a obrigatoriedade de regime jurídico único para os servidores civis da
União, dos Estados e dos Municípios; (MARE, 1998, p.10)
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13
A crise do Estado manifesta-se claramente no Brasil desde os anos 80, e trata de uma crise
que se desdobra em múltiplas dimensões, com características e implicações específicas,
primeiro a dimensão financeira se traduz numa crise fiscal e na necessidade de se
promover um ajuste nas contas públicas que devolva ao Estado a capacidade de
implementar suas políticas; segundo a crise do modo de intervenção do Estado caracterizase pelo esgotamento do modelo de desenvolvimento, baseado na estatização de setores da
economia e no protecionismo, e ressalta a necessidade de retirar o Estado do setor
produtivo e de aumentar a competitividade da economia; e por último a crise da forma
burocrática pela qual o Estado tem sido administrado se evidencia na incapacidade deste
em formular e implementar políticas coordenadas, coerentes e efetivas e impõe a
recuperação da capacidade dos órgãos centrais do Estado de exercer o controle, a
coordenação e a articulação das políticas públicas. (MARE, 1998, p.12)
2.2.1 Da Reforma para o Governo Atual
O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, aprovado pelo Governo
em novembro de 1995 (MARE, 1998, p.12), define um modelo e uma estratégia para
a reorganização do aparelho do Estado. O novo modelo busca o fortalecimento das
funções de regulação e de coordenação do Estad o na esfera federal e a progressiva
descentralização, para a sociedade e para os níveis estadual e municipal, das
funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra -estrutura.
O objetivo central é o de reforçar a governança, através da transição
programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente,
voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública
gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento do cidadão.
São componentes centrais da reforma a recuperação da capacidade de
formulação e avaliação de políticas nos núcleos centrais do aparelho de Estado e o
resgate da agilidade de gestão, da eficiência e da qualidade da prestação de
serviços na administração descentralizada. (MARE, 1998, p.12)
A orientação que o atual Governo adota em relação à reforma administrativa
rejeita, de um lado, o retorno à centralização, como ocorreu na reforma de 1936 e,
de forma contraditória, no modelo de administração pública subjacente à
Constituição de 1988. Não se pretende também o retorno acrítico ao padrão
descentralizado e centrífugo da reforma de 1967.
Os objetivos gerais do Plano Diretor podem ser assim resumidos: aumentar
a capacidade administrativa do Estado; limitar as suas ações àquelas funções que
lhe são próprias e adotar arranjos institucionais e modelos de gestão mais
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adequados ao exercício destas funções e transferir da União para os Estados e
Municípios as ações de caráter local. (MARE, 1998, p.13)
Diante de uma crise profunda, como é a crise do Estado, uma crise de
caráter fiscal e administrativo que pôs em xeque o modo de intervenção no plano
social e econômico; e a forma burocrática e ineficiente de administrar o Estado, e
uma crise causada pelo processo de globalização, que força as administrações
públicas dos Estados nacionais a serem modernos e eficientes, surgiram respostas
obvias e inevitáveis. (MEIRELLES, 1989, p.54)
Como os programas de ajuste fiscal, de liberalização comercial, de
privatização das empresas estatais, de desregulamentação, e a reforma da
administração pública; que servirá para torná-la mais moderna, gerencial, com foco
no cidadão. Este é o objetivo da reforma administrativa pós-burocrática, bem como a
publicização da administração pública, ou seja, torná-la verdadeiramente pública e
democrática, com foco no interesse geral, em vez de submetidas aos interesses de
grupos econômicos, rearticulando as relações entre sociedade e Estado; o objetivo é
o de uma reforma democrática, voltada para o cidadão, o que envolve dois pontos,
de um lado, um maior grau de integração entre Governo e sociedade de outro uma
maior eficiência do Governo na prestação de serviços do cidadão. (MEIRELLES,
1989, p.54)
2.2.2 Reorganização dos Setores do Estado
A reorganização se dará ao mesmo tempo em que são introduzidas as
novas orientações da administração gerencial, na amplitude e intensidade melhor
adequada a cada setor do Estado.
Conforme o Plano Diretor são quatro os setores do Estado:
§ núcleo estratégico: é o setor onde se dá a definição das leis e políticas
públicas; do ponto de vista da organização administrativa, compreende,
no Poder Executivo Federal, os órgãos da administração direta que
integram a estrutura da Presidência da República e dos Ministérios;
(MARE, 1998, p.14)
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15
§ setor de atividades exclusivas de Estado: compreende as atividades em
que o poder de Estado é exercido, tais como regulação, fiscalização,
arrecadação, polícia, etc.; a este setor pertencem muitas das entidades
situadas na administração indireta, em geral instituídas na forma de
autarquias ou de fundações públicas; (MARE, 1998, p.14)
§ setor de serviços não-exclusivos ou competitivos: abrange aquelas
atividades que o Estado realiza ou subsidia porque são de alta relevância
para o bem-estar da sociedade; na administração pública, estão também
organizadas geralmente como autarquias ou fundações públicas, no
âmbito da administração indireta; (MARE, 1998, p.14)
§ setor de produção de bens e serviços para o mercado: consiste na
atividade produtiva realizada direta ou indiretamente pelo Estado, por
meio de empresas públicas ou de economia mista, que operam em
setores de serviços públicos ou em setores considerados estratégicos.
(MARE, 1998, p.14)
2.2.3 Organização do Estado e da Administração
A organização do Estado é a matéria constitucional no que concerne à
divisão política do território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de
Governo, ao modo de investidura dos governantes, aos direitos e garantias dos
governados. A Federação compreende a União, os Estados-membros, o Distrito
Federal e os Municípios, que também são entidades estatais, com autonomia
política reconhecida pela constituição da República, embora em menor grau que a
dos Estados-membros. (MEIRELLES, 1989, p.67)
As demais pessoas jurídicas instituídas ou autorizadas a se constituírem por
lei ou são autarquias, fundações, ou empresas governamentais, ou entidades
paraestatais. Esse conjunto de entidades, autarquias, fundacionais, empresariais e
paraestatais constitui a Administração Pública em sentido instrumental amplo, ou
seja, a Administração centralizada e a descentralizada.
A Organização da Administração é a estruturação legal das entidades e
órgãos que irão desempenhar as funções, através de agentes públicos. Essa
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Organização faz-se normalmente por lei, e excepcionalmente por decreto e normas
inferiores, quando não exige a criação de cargos nem aumenta a despesa pública.
2.2.4 Governo e Administração
Governo é toda atividade exercida pelos representantes do poder
(MEIRELLES (1989, p.67) apud MENEZES). Na verdade, o Governo ora se
identifica com os Poderes e órgãos supremos do Estado, ora se apresenta nas
funções originarias desses Poderes e órgãos como manifestação da Soberania. A
constante, porém, do governo é a sua expressão política de comando, de iniciativa,
de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. O
governo atua mediante atos de Soberania ou, pelos menos, de autonomia política na
condução dos negócios públicos.
Administração Pública – administração é a atividade funcional concreta do
Estado que satisfaz as necessidades coletivas em forma direta, continua e
permanente, e com sujeição ao ordenamento jurídico vigente (MEIRELLES (1989,
p.67) apud DUEZ).
A administração não pratica atos de governo; tão somente, atos de
execução, com maior ou menor autonomia funcional, segundo a competência do
órgão e de seus agentes, esses atos são os chamados atos administrativos.
Pode-se dizer segundo MEIRELLES (1989, p.68) que “o Governo e a
Administração são como criações abstratas da Constituição e das leis, atuam por
intermédio de suas entidades (pessoas jurídicas), de seus órgãos (centros de
decisão) e de seus agentes (pessoas físicas investidas em cargos e funções)”.
2.2.5 Entidades Políticas e Administrativas
Entidade é pessoa jurídica, pública ou privada; órgão é elemento
despersonalizado incumbido da realização das atividades da entidade a que
pertence, através de seus agentes. Na organização política e administrativa
brasileira as entidades classificam-se em estatais, autárquicas, fundacionais,
empresariais e paraestatais. (MEIRELLES 1989, p.69)
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2.2.5.1 Tipos de entidades
§ Autarquias;
§ Entidades Paraestatais;
§ Empresas Públicas;
§ Fundações;
§ Serviços Sociais Autônomos.
Autarquia: Autarquia é a forma de descentralização administrativa, através
da personificação de um serviço retirado da administração centralizada e, por essa
razão, à autarquia só deve ser outorgado serviço público típico e não atividades
industriais ou econômicas, ainda que de interesse coletivo. (MEIRELLES 1989, p.69)
Paraestatais: O significado da palavra paraestatal indica que se trata de ente
disposto paralelamente ao Estado, ao lado do Estado, para executar atividades de
interesse do Estado, mas ao privativo do Estado. A entidade paraestatal é de caráter
quase público, pois não exerce serviços de interesse público, reconhecidos ou
organizados pelo Estado e entregues a uma administração privada, que, se não é
desdobramento do Estado, não usufrui privilégios estatais, salvo quando concedido s
expressamente em lei. (MEIRELLES 1989, p.69)
Empresas Públicas: São pessoas jurídicas de Direito Público que integram a
estrutura constitucional do Estado e têm poderes políticos e administrativos, tais
como a União, os Estados-membros, os Municípios e o Distrito Federal.
Fundações: as fundações instituídas pelo poder público são entidades
dotadas de personalidade lúdica de direito privado, com patrimônio próprio, criação
autorizada por lei, escritura pública e estatuto registrado e inscrito no Registro C ivil
das Pessoas Jurídicas, com objetivos e interesse coletivo, geralmente de educação,
ensino, pesquisa, assistência social etc., com a personificação de bens públicos, sob
o amparo e controle permanente do Estado. (MEIRELLES 1989, p.69)
Serviços Sociais Autônomos: são aqueles autorizados por lei, com
personalidade de direito privado, com patrimônio próprio e administração particular,
com finalidade específica de assistência ou ensino a certas categorias sociais ou
determinadas categorias profissionais, sem fins lucrativos. (MEIRELLES 1989, p.69)
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Entidades Empresariais: são pessoas jurídicas de Direito Privado, instituídas
sob a forma de sociedade de economia mista ou empresa pública, com a finalidade
de prestar serviço público que possa ser explorado no modo empresarial, ou de
exercer atividade econômica de relevante interesse coletivo.
Órgãos e Agentes Públicos: são centros de competência instituídos para o
desempenho de funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é imputada
à pessoa jurídica a que pertencem. São unidades de ação com atribuições
específicas na organização estatal. Cada órgão, como centro de competência
governamental ou administrativa, tem necessariamente funções, cargos e agentes,
mas é distinto desses elementos, que podem ser modificados, substituídos ou
retirados sem supressão da unidade orgânica. (MEIRELLES 1989, p.70)
Agentes Públicos: são todas as pessoas físicas incumbidas, definitiva ou
transitoriamente, do exercício de alguma função estatal normalmente desempenham
funções do órgão, distribuídas entre os cargos de que são titulares, mas
excepcionalmente podem exercer funções sem cargos.
Cargos: são lugares criados no órgão para serem ocupados por pessoas
que forem exercer sua função de forma legal. Um cargo integra um órgão , já um
agente, só leva a título desse cargo. (MEIRELLES 1989, p.70)
Funções: são encargos atribuídos a órgãos, cargos e agentes. Toda função
é atribuída a uma pessoa mais também delimitada Põe eles com norma legal, o que
forma a competência do órgão, se um agente ultrapassar esse limite é chamado
excesso de poder. Estrutura e organização do Estado e da Administração é dividida
então em poder, órgão, função, competência, cargo e agente.
Agentes Públicos são divididos em 5 espécies: políticos, administrativos,
honoríficos, delegados e agentes credenciados. (MEIRELLES 1989, p.70)
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3 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Após a Constituição Federal de 1988 (CF/88), determinou-se que a
Administração Pública fosse reconhecida como uma instituição onde exige dos
agentes públicos submissão à Lei, honestidade profissional, e absoluta fidelidade à
produção de resultados que sejam adequados à satisfação dos interesses públicos;
esta concepção ganhou maior cunho legal, principalmente pelo teor do Capítulo VII
no referido texto, que em seu Artigo 37 e seguintes, institui como disposição geral,
que os Poderes Públicos dos três níveis de governo: federal, estadual e municipal,
obedeçam aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicid ade e
eficiência; o da licitação pública, que deve ser a regra para aquisição de bens e
serviços na administração pública (art. 37, inciso XXI); e o da probidade
administrativa, cujos atos a ela contrários são punidos com a suspensão dos direitos
políticos, perda da função pública, indisponibilidade de bens e o ressarcimento ao
erário, na forma e gradação previstas em lei (art. 37, § 4º).
Princípio da legalidade: este princípio impõe ao servidor público fazer o que
a lei determina e, não, o que ela não proíbe. Diferentemente do que ocorre na
atividade privada, onde ao particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíba, na
Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza; não há liberdade
nem vontade pessoal do agente público. Segundo FIGUEIREDO (1995, p.67) “o
princípio da legalidade não pode ser compreendido de maneira acanhada, de
maneira pobre. E assim seria se o administrador, para prover, para praticar
determinado ato administrativo, tivesse sempre de encontrar arrimo expresso em
norma específica, que dispusesse exatamente para aquele caso concreto.” Significa
dizer que este princípio não se destina a proteger o ócio, ou seja, a albergar atitudes
daqueles que procuram escudar-se na ausência de norma expressa para o caso
concreto como pretexto para deixar de fazer aquilo que é inerente às suas
obrigações. Destina-se, isto sim, a impedir o administrador público de, segundo
PIETRO, “por simples ato administrativo, conceder direitos de qualquer espécie, criar
obrigações ou impor vedações aos administrados; para tanto precisa de lei”.
(Comissão de Ética Pública, 2002, p.67)
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Princípio da impessoalidade: este princípio tem como objeto a neutralidade
da atividade administrativa e importa em não se dar tratamento preferencial a
qualquer pessoa, física ou jurídica, além de impedir que o agente público utilize-se
do cargo para promoção pessoal. Constitui, também, fator inibidor do nepotismo na
administração pública. (Comissão de Ética Pública, 2002, p.67)
Princípio da publicidade: este princípio significa não apenas que os atos da
administração pública devem ser divulgados oficialmente para conhecimento público
e início de seus efeitos externos. Significa, também, que o agente público deve agir
com a maior transparência possível e visa concretizar um outro princípio, que é o da
moralidade. Constitui requisito de eficácia e validade do ato e somente pode deixar
de ser observado nos casos em que a lei, atendendo a interesse superior da
Administração, imponha o sigilo. (Comissão de Ética Pública, 2002, p.67)
Princípio da eficiência: este princípio foi elevado a nível constitucional com a
Emenda Constitucional nº.19 de 1998. Está direcionado tanto à Administração
Pública como um todo quanto a cada um dos seus agentes. Tem por finalidade
garantir a produção de resultados úteis, eficazes, racionais e econômicos. De acordo
com MEIRELLES (1990, p.86), “É o mais moderno princípio da função
administrativa, que já não se contenta em ser desempenhada apenas com
legalidade, exigindo resultados positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros”. ( Comissão de
Ética Pública, 2002, p.67)
Princípio da moralidade: a moralidade administrativa, que também pode ser
vista sob o aspecto da probidade na administração pública, recebeu um destaque
maior na Constituição Federal de 1988, que no § 4º do art. 37 impôs as seguintes
sanções aos atos de improbidade administrativa: suspensão dos direitos políticos;
perda da função pública; indisponibilidade de bens e o ressarci mento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal. A Constituição
Federal também erigiu a moralidade administrativa como fundamento autônomo
para anulação de ato administrativo, mediante ação popular (art. 5º, LXXXIII).
(Comissão de Ética Pública, 2002, p.67)
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Princípio da licitação pública: a licitação pública, como regra para que a
Administração Pública adquira bens e serviços, foi elevada a status de princípio
constitucional e visa garantir a eficácia de outros princípios, como os da igualdade,
impessoalidade e moralidade. Visa, também, proporcionar, através da competição,
condições mais vantajosas para a Administração e conseqüente atendimento do
interesse público. (Comissão de Ética Pública, 2002, p.68)
Ocorre que acompanhando os noticiários e demais meios de informação
vêem-se inúmeros casos que apresentam o não cumprimento do disposto legal
acima indicado, principalmente no que diz respeito ao princípio da moralidade. A
decepção da população com seus dirigentes e demais membros do serviço público é
cada dia maior, na proporção da cobrança por uma conduta mais ética.
Neste aspecto, cabe, analisar a questão da corrupção. Esta parece se
apresentar de maneira mais corriqueira em ambientes em que o agente monopoliza
determinada atividade, dispõe de poder discricionário e não sofre eficaz controle
externo, como nos ambientes ligados à administração pública. Uma vez configurado
este cenário e havendo benefícios maiores do que os eventuais custos impostos, o
agente tende a se sentir mais ‘seguro’ para ceder à corrupção.
Considerando-se que o monopólio de dada atividade e a concessão de
poder discricionário são aspectos constitutivos de determinado serviço, tem-se que
há o fator que deve ser valorizado quando do controle da corrupçã o se refere à
prevenção contra esta prática, propagada como comum na administração pública.
Os mecanismos de controle devem ser instaurados e seguidos à risca, com o intuito
de coibir as propensões à venalidade, fiscalizar as atividades e estabelecer leis e
normas que espelhem as opções da organização. Dada uma ênfase à obediência a
leis e códigos internos, à formalização de estruturas de funcionamento, a
procedimentos padronizados, têm-se como retorno uma inibição, no sentido das
pessoas praticarem atos espontâneos e fora deste contexto.
Como afirma SROUR (1998, p 36), “A probidade não é apenas uma questão
de consciência moral do indivíduo, mas resulta do manejo das circunstâncias ou das
sanções que dissuadem a transgressão”. Apesar de concordar com esta pr oposição,
acredita-se ser relevante a concepção de que o profissional comprometido com a
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ética não se deixa corromper em nenhum ambiente, ainda que seja obrigado a viver
e conviver com esta realidade.
A falta de ética no exercício do Poder Público causa males incomensuráveis
que atingem senão toda a comunidade, pelo menos as parcelas mais carentes e
indefesas. O administrador inidôneo não se preocupa em aglutinar as forças sociais
para vencer os desafios e obstáculos que emperram o desenvolvimento e geram
criminalidade e infelicidade. Ele é a estagnação em pessoa. Fica marcando passo,
interessado em iniciativas de ordem pessoal e que rendam vantagens em razão do
cargo que ocupa. O administrador amoral, em vez de curar os problemas sociais,
agrava-os, quando não os cria; em vez de diminuir a miséria, incrementa-a; em
suma, em vez de inserir socialmente os excluídos e marginalizados, condena -os a
perpetuarem-se no abismo da exclusão. Por conseguinte, os atos de improbidade
administrativa são de grande potencial ofensivo.
A impunidade que infelizmente grassa neste país, talvez seja a maior
responsável pelos desmandos administrativos hoje existentes. A falta de punição
aos responsáveis pelas irregularidades, torna-se a grande força propulsora nos
cometimentos de delitos.
Afirma SADER (2001) que “esta corrupção, produto da absoluta ausência de
moralidade administrativa, é um elemento inerente às políticas neoliberais. As elites
econômicas, de viés puramente nacional ou transnacional, se valem daqueles
políticos que aceitam promover seus interesses, por trinta dinheiros, e quando os
efeitos impopulares delas prevalecem, jogam esses políticos fora”.
É inegável que o maior de todos os delinqüentes, o pai de todos os crimes e
males é o administrador público ímprobo. (SADER, 2001)
A ética na administração pública depende de leis que estão de acordo com a
constituição federativa brasileira. A legislação compreende: Código Penal – Lei
8.112/90 – Regime Jurídico dos Servidores Públicos Civis da União – Lei 8.137/90 Lei 8.429/92 - Lei Decreto 1.171/94 - Portaria MPAS nº. 862/2001.
Considera-se transparência a democratização do acesso às informações,
em contraposição ao sigilo das mesmas.
A implementação de uma avaliação eficaz e efetiva depende da qualidade e
volume das informações disseminadas. Eis porque é possível afirmar-se que há uma
correlação direta entre transparência da administração pública e adoção da
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avaliação como instrumento de gestão democrática. No âmbito governamental
verificamos que os processos de reforma e modernização da gestão pública está
enfrentando um novo desafio, qual seja o de adaptarem-se à crescente difusão das
inovações tecnológicas e à expansão de um novo paradigma produtivo associado ao
estabelecimento da chamada sociedade do conhecimento. (CO ELHO, 2001, p.111112)
3.1 A ÉTICA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
A administração pública pode ser definida objetivamente como atividade
concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecução de interesses
coletivos e subjetivamente como conjunto de órgãos de pessoas e de pessoas
jurídicas aos quais, a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.
É uma organização de trabalho cujo sistema objeto da sua intervenção são as áreas
comuns a todos, e cuja legitimidade provém de seu o poder efetivo das entidades políticas,
que detém tal poder em representação do poder institucional dos cidadãos, ou seja, é o
executivo em ação, é onde se faz o trabalho do governo, ou de uma forma mais abrangente,
é uma divisão de ciências políticas, sociais, jurídicas, culturais e econômicas, num sentido
mais amplo é todo sistema de governo, todo o conjunto de idéias, atitudes, normas,
processos, instituições, e outras formas de conduta humana que determinam como se
distribui e como se exerce a autoridade política, para atender aos interesses públicos.
(MEIRELLES, 1990, p. 87)
Administração Pública é todo o aparelhamento do Estado, preordenado à
realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.
Administrar é gerir os serviços públicos; significa não só prestar serviço executá-lo,
como também, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um
resultado útil.
Como todas as organizações administrativas, é baseada numa estrutura
hierarquizada com graduação de autoridade, correspondente às diversas categorias
funcionais, ordenadas pelo poder Executivo de forma que distribua e escalone as
funções de seus órgãos e agentes, estabelecendo a relação de subordinação.
Administrar é gerir interesses, segundo a lei, a moral e a finalid ade dos bens
entregues
ao
administrador.
Se
forem
bens
individuais,
executa -se
uma
administração particular, se são de uma coletividade executa -se uma administração
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pública, que é gestão de assuntos e bens da comunidade no âmbito federal.
(MEIRELLES, 1990, p. 87)
3.1.1 Natureza e Fins da Administração
Natureza: É quem exerce um encargo de defesa, conservação e
aprimoramento dos bens. Impõe-se ao administrador público a obrigação de cumprir
fielmente os preceitos do direito e da moral administrativa que r egem a sua atuação.
Na administração pública as ordens e instruções estão concretizadas nas
leis regulamentos e atos especiais, dentro da moral da instituição. (CAETANO, 1977,
p.47)
Fins: Tem um único objetivo: o bem comum da coletividade administrada. Se
esse objetivo é desviado ele trai o mandato que é investido. No desempenho de um
encargo administrativo o agente não tem liberdade para escolher outro objetivo, não
pode deixar de cumprir seus deveres impostos por lei. Portanto os fins da
administração são as defesas do interesse público. Algum ato realizado sem
interesse público configura desvio de finalidade. (CAETANO, 1977, p.48)
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25
4 O QUE É ÉTICA
Ética (ethikos e ethos) é uma expressão de etimologia grega, cujo
significado original designava "o lugar próprio do homem", ou seja, o que é
específico do homem, e "uso ou costume". Segundo Aristóteles, o termo inclui a
idéia de caráter e disposição. Assim, a ética reflete o caráter do indivíduo e, numa
outra dimensão, o caráter da organização do grupo humano. Eis porque ética pode
também ser conceituada como ciência do comportamento moral dos homens em
sociedade. (VALLS, 1997)
De forma simplificada, pode-se definir o termo ética como sendo um ramo da
filosofia que lida com o que é moralmente bom ou mal certo ou errado. Pode-se
dizer, também, que ética e ‘filosofia da moral’ são sinônimos.
O uso popular do termo ética tem diferentes significados. Um deles, sempre
mencionado, é que ética diz respeito aos princípios de conduta que norteiam um
indivíduo ou grupo de indivíduos.
Assim, a expressão ‘ética pessoal’ é normalmente aplicada em referência
aos princípios de conduta das pessoas em geral. No mesmo sentido, a expressão
‘ética profissional’ serve como indicativo do conjunto de normas que baliza a conduta
dos integrantes de determinada profissão.
Uma observação que se faz é que a reflexão ética não pode pretender
converter os agentes sociais em “indivíduos” éticos, mas pode instrumentalizá -los
para que decidam conseqüentemente, de acordo com o que a coletividade espera
deles.
A ética representa, pois, uma tomada de posição edeológico-filosófica que
remete aos interesses sociais envolvidos. Assim, dependendo da posição dos
agentes, pode-se ter mais de uma posição ética, segundo a ótica de cada um.
A moral, como sinônimo de ética, pode ser conceituada como conjunto das
normas que, em determinado meio, granjeiam a aprovação para o comportamento
dos homens.
A ética, como expressão única do pensamento correto, conduz à idéia da
universalidade moral, ou ainda, à forma ideal universal do comportamento humano,
expressa em princípios válidos para todo pensamento normal e sadio.
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Na verdade, não há agrupamento humano que não obedeça a normas
morais, embora o que pareça natural a uma sociedade não o seja para outr a além
do que uma coletividade pode adotar diferentes normas morais, uma para uso
interno e outra para uso externo.
O termo ética assume diferentes significados, conforme o contexto em que
os agentes estão envolvidos. Uma definição, particular de NASH, (19 93, p.6), diz
que a “ética nos negócios é o estudo da forma pela qual normas morais pessoais se
aplicam às atividades e aos objetivos da empresa comercial. Não se trata de um
padrão moral separado, mas do estudo de como o contexto dos negócios cria seus
sistemas”.
Outro conceito difundido de ética ressalta BAUMHART (1971, p.9), que “é
ético tudo o que está em conformidade com os princípios de conduta humana; de
acordo com o uso comum, os seguintes termos são mais ou menos sinônimos de
ético: moral, bom, certo, justo, honesto”.
A ética ou moralidade das pessoas ou grupos não consiste meramente no
que elas fazem costumeiramente, mas no que elas pensam que é correto fazer, ou
são obrigadas a isso.
As ações dos homens são, habitualmente, mas não sempre, um refl exo de
suas crenças: suas ações podem diferir de suas crenças, e ambas, diferirem do que
eles devem fazer ou crer.
Os princípios morais são padrões gerais de comportamento que são usados
para se avaliar a adequação das políticas das instituições sociais e do
comportamento individual. Exemplos desses princípios incluem os direitos, que
avaliam as políticas das instituições e os comportamentos pessoais, em termos da
proteção que eles conferem aos interesses e liberdade dos indivíduos; os princípios
da justiça, que avaliam as políticas, instituições e comportamentos, em termos do
benefício social líquido que eles produzem.
Os dilemas morais surgem como conseqüência do comportamento (refletido
nas ações) dos indivíduos. Está, assim, diretamente relacionado com o cotidiano de
cada sociedade, o que nos permite afirmar que um mesmo comportamento pode ser
visto por uma sociedade como desprovido de moral, enquanto aos olhos de outra
sociedade pode ser considerado moralmente aceito.
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Da mesma forma que entre sociedades distintas, no seio de uma mesma
sociedade, é comum, pessoas diferentes enxergarem determinado fato através de
óticas diferenciadas, muitas vezes conflitantes.
A existência de um dilema moral implica que a ação de determinado
indivíduo, ou mesmo de um grupo de indivíduos, contrariou aquilo que
genericamente a maioria da sociedade acredita ser o comportamento adequado
para aquela situação.
4.1 FUNÇÃO DA ÉTICA
É de se entender que quando ocorrem mudanças no rumo da humanidade
ou mesmo de uma sociedade composta por um agrupamento menor de pessoas,
como os habitantes de um país, tais alterações ocorrem em nível das pessoas.
Desse modo, as mudanças no âmbito de uma sociedade só acontecem caso a maior
parte das pessoas que a compõem assuma novos hábitos de vida.
No plano individual, uma pessoa pode alterar seu comportamento, refletindo
essa mudança em suas ações, independentemente de qualquer mudança ocorrida
nas demais pessoas da sociedade.
As modificações no modo de agir representam tão-somente um aspecto
prático no cotidiano das pessoas. Como é de se esperar, elas não ocorrem sem
razões que as sustentem, que representam um aspecto conceitual, relacionado com
a justificação de crenças e valores que cada pessoa tem da vida. Deve ser
lembrado, ainda, que o ser humano, ao mesmo tempo em que se mostra racional, a
ponto de refletir sobre sua vida, modificando o rumo até então dado à mesma, ele
carrega uma carga muito grande de sentimentos, que podem conduzi -lo à
irracionalidade.
Ambos os fatores, racionalidade e sentimento provocam alterações nas
crenças e, por conseguinte, nos valores que cada pessoa traz consigo. O passo
seguinte, portanto, é representado pela mudança das ações, refletindo um novo
comportamento, que pode apresentar um caráter temporário ou definitivo . A
discussão a ser travada a partir daqui diz respeito à moralidade dos
comportamentos, anterior e atual. Em qualquer sociedade que se observe, será
sempre notada a existência de dilemas morais em seu interior. Os dilemas morais
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são reflexos das ações das pessoas, e surgem a partir do momento em que, diante
de uma situação qualquer, a ação de um indivíduo ou de um grupo de indivíduos,
contraria aquilo que genericamente a sociedade estabeleceu como padrão de
comportamento para aquela situação.
A imposição de regras de comportamento não objetiva tornar as pessoas
‘moralmente perfeitas’, mas propiciar uma convivência pacífica entre elas, reduzindo
a um nível mínimo possível os conflitos de interesses.
4.2 FONTES DA ÉTICA
O fato de se considerar a Ética como a expressão única do pensamento
correto implica a idéia de que existem certas formas de ação preferíveis a outras, às
quais se prende necessariamente um espírito julgado correto. Tomando -se por base
essa definição, existiria uma natureza humana “verdadei ra” que seria a fonte
primeira das regras éticas.
A segunda fonte das regras éticas seriam as normas de caráter diverso e até
mesmo oposto à idéia da universalidade ética: as relacionadas à forma ideal
universal e comum do comportamento humano, expressa em princípios válidos para
todo pensamento.
A terceira fonte de normas éticas seria a conseqüência da busca refletida
dos
princípios
do
comportamento
humano.
Assim,
cada
significado
do
comportamento ético tornar-se-ia objeto de reflexão por parte dos agentes sociais.
Essa seria a procura racional das razões da conduta humana.
A quarta fonte de regras éticas seria a legislação de cada país, ou de foros
internacionais, ou mesmo os Códigos de ética Empresarial e Profissional.
Não obstante a literatura vem mencionar as leis como fonte de regras éticas,
é de acreditar que dificilmente um conjunto de leis poderia legislar satisfatoriamente
sobre ética, pelo menos, por duas razões:
a) Uma lei específica sobre ética não poderia abarcar todas as situações
que surgissem sobre determinado assunto;
b) Nem toda lei é moralmente aceitável. Quanto a esse último aspecto, citase a lei norte-americana do século XIX que sancionou a escravidão. À
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época, a referida lei já era uma norma controversa que convidava à
condenação pelo fato de exercer a opressão sobre um semelhante.
Nessa altura, uma questão que poder ser colocada é sobre se a lei deve
sempre ser obedecida. GIANOTTI cita um exemplo de transgressão de norma para
ilustrar o problema:
Quando Brutus matou César, agiu ele moralmente? Já os antigos sustentaram opiniões
diversas a esse propósito. Uns consideraram que Brutus agiu bem, pois atuou em função
dos valores supremos de liberdade vigentes na república romana; outros, pelo contrário,
que agiu mal, na medida em que foi ingrato com seu pai adotivo. (...) Pois Brutus teria agido
bem se o próprio César lhe tivesse ensinado que mais vale a moralidade pública do que a
cumplicidade entre os dois, e teria agido mal se ambos prezassem, sobretudo a confiança
mútua. A nós cabe apenas suspender o juízo, não só porque a matéria é controversa, mas
ainda porque o respeito que possamos ter pelas duas personagens nos obriga a calar.
(GIANOTTI, 1992, p. 242)
A quinta fonte de normas éticas vem dos costumes e exprime a excelência
daquilo que “na parte irracional é acessível aos apelos da razão”. A moralidade não
está apenas na ordem do logos, mas também no páthos (paixão) e no éthos (os
costumes, de onde vem a palavra ética). Assim, LEBRUN, afirma:
Isso seria um absurdo, pois eles (movimentos e paixões da natureza humana) estão
inscritos em nosso aparelho psíquico, e não podemos deixar de senti-los. Ninguém se
encoleriza intencionalmente. Ora, a qualificação bom/mal supõe que aquele que assim julga
escolheu agir assim. Um homem não escolhe suas paixões: ele não é então responsável
por elas, mas somente pelo modo como faz com que elas se submetam a sua ação. É deste
modo que os outros o julgam sob o aspecto ético, isto, é, apreciando seu caráter. Só pode,
aliás, ser desta forma. Pois um juízo ético seria simplesmente impossível se não houvesse
como regular as paixões... (LEBRUN, 1992, p.19,20)
4.2.1 Comportamento Ético
Diariamente, as pessoas deparam com cenas na qual a falta de ética pode
ser facilmente visualizada. Implica dizer que, diante de determinadas situações, as
pessoas apresentam um comportamento que contraria as normas estabelecidas
pela sociedade.
A rigor, nem mesmo se faz necessário que alguém esteja fora de sua
moradia para presenciar cenas nas quais regras éticas são quebradas. O s meios de
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30
comunicação, especialmente a televisão, retratam cotidianamente essas cenas seja
na forma de acontecimentos reais, seja na forma de ficção.
Da mesma forma que independem de local, as regras éticas são
desrespeitadas dentro de qualquer sociedade, não importando seu tipo, natureza ou
objetivo que busca alcançar. Muitas vezes, a ausência de ética é percebida no seio
de uma família (sociedade familiar), outras vezes em empresas (sociedade industrial
ou mercantil).
As regras que regem a ética em qualquer sociedade, aqui incluída as
sociedades de profissionais, estejam elas definidas de maneira formal ou não, são
estabelecidas tendo-se por base uma situação qualquer e contemplem o
comportamento considerado adequado dos participantes da sociedade diante de tal
situação.
Pode-se afirmar, portanto, que a prática de qualquer ato que desrespeite
uma regra estabelecida e aceita pela sociedade, independente de sua natureza,
representa falta de ética. O ato de sonegar o Imposto de Renda, além de
representar uma transgressão às normas fiscais, é um ato desprovido de ética.
De forma geral, o estabelecimento de regras no seio de uma sociedade
busca proteger o direito das pessoas e da própria sociedade. É de se entender,
portanto, que à medida que uma dessas regras é violada, o infrator fica sujeito a
sofrer algum tipo de penalidade, mesmo que esta seja tão -somente uma
condenação moral.
Atualmente, considerando-se o grau de complexidade dos relacionamentos
existentes, intra e intersociedades, para que se compreenda o conjunto de regras
que rege seu cotidiano, torna-se necessário que elas sejam segregadas em função
de algum fator, tal como natureza, objetivo, competência de quem as determina,
abrangência.
Para determinados tipos de regras, como as leis, a penalidade é d e fácil
visualização e entendimento por todos. Assim, caso alguém sonegue impostos, por
exemplo, sujeita-se a todas as sanções previstas na lei tributária. Quando uma
pessoa é agredida física ou moralmente, o agressor fica sujeito às penalidades
previstas na lei penal.
Independentemente das características de cada uma, essas regras, visam
organizar a sociedade, assegurar o bem geral, a segurança da mesma, uma
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31
convivência pacífica entre seus componentes. Ainda assim, problemas de várias
ordens continuam a existir nas sociedades, fato este que indica que regras, não
obstante as penalidades, não estão sendo observadas.
A proteção dos valores éticos deve representar uma decisão que a sociedade precisa tomar
em seu conjunto e jamais uma imposição de cima, ou seja, para que os valores éticos sejam
preservados é necessário que a maior parte de seus participantes assim o deseje, que seja
educada para tal; que aceite e, mais importante, que exercite essa proteção a todo instante.
(NASH, 1993, p.54)
No meio profissional, o argumento mais relevante que pode ser utilizado
para que todos compreendam a importância da ética, válido para qualquer profissão,
é o de que, caso a sociedade em geral não perceba a disposição dos profissionais
em proteger os valores éticos, certamente ela passará a não acreditar na profissão.
A partir do exemplo transmitido pelos líderes, pode ser disseminada, para a
sociedade em geral, a idéia de que as regras são obrigatórias para todos e válidas
para qualquer situação e em todos os instantes, e são efetivamente praticadas, a
começar pelos líderes.
Se for verdade que o Estado necessita melhorar algumas leis, não é menos
verdade que parte das pessoas precisa aprender a respeitá-las. É comum algumas
pessoas alegarem que não cumprem a lei pelo fato de ela ser injusta. Esta
certamente não é a melhor opção para se resolverem os problemas de uma
sociedade. Se a lei é injusta, o melhor caminho é lutar para modificá -la.
4.2.2 Ética na Profissão
À medida que persegue aqueles objetivos, a espécie humana a cumula
conhecimentos
e
desenvolve-se.
O
progresso
do
conhecimento
humano,
notadamente ao longo do século atual, é algo que desafia a imaginação e que pode
ser visto em todos os campos do conhecimento humano, da medicina à informática,
da tecnologia ao lazer.
Muitos foram os fatores que influenciaram o desenvolvimento do
conhecimento humano ao longo da história e, ainda hoje, continuam a influenciá -lo.
Entre eles, não poderia deixar de ser notado o fator ‘especialização’.
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32
Ainda que a especialização tenha contribuído e continue a contribuir de
maneira valiosa para o desenvolvimento da espécie humana, no que diz respeito ao
comportamento ético dos profissionais, ela traz consigo algumas particularidades
que podem acarretar prejuízos para a sociedade.
É
certo
que
qualquer
profissional,
independentemente
de
sua
especialização, está sujeito a cometer um erro fortuito, ainda que busque, com
esmero e a todo instante, cumprir todas as regras aplicáveis.
Considerando a situação privilegiada que cada profissional especi alizado
tem no momento em que atua, ou seja, considerando ser ele o ‘senhor das
verdades’ em seu campo de atuação, é de se entender que as oportunidades para
desrespeitar regras surgem em maior número de vezes.
Vale acrescentar que as profissões têm suas regras próprias a serem
seguidas e, portanto, também suas próprias punições.
Como se percebe, os profissionais especializados têm em seu cotidiano as mesmas
chances e riscos que qualquer outro integrante da sociedade. Adicionalmente, esses
profissionais contam com as chances que lhes são proporcionadas pela especialização. Em
contrapartida, assumem tanto os riscos normais, como qualquer cidadão, quanto os riscos
advindos das regras estabelecidas pelos órgãos reguladores da profissão. (NASH, 1993, p.
53)
O exercício pleno dos valores éticos, que significa sua proteção irrestrita, só
ocorrerá de forma satisfatória a partir da compreensão por parte dos componentes
da sociedade dos benefícios que isso traz.
A existência de um código de ética é indispensável, sendo válido lembrar,
desde já, que esse código não deve ser divulgado apenas no seio da profissão, mas
para toda a sociedade.
O administrador público deve manter um comportamento social adequado às
exigências que lhe faz a sociedade. Não basta, assim, a pre paração técnica, por
melhor que ela seja. É preciso encontrar uma finalidade social superior nos serviços
que executa.
Deve defender abertamente os princípios e valores éticos aplicáveis a sua
profissão, de tal modo a produzir uma imagem verdadeira do que ela se constitui
para a nova geração de profissionais.
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33
O administrador do século XX e início do século XXI enfrentam um árduo
desafio: distinguir os limites da honestidade e dignidade de seus atos. Deve saber
identificar, com clareza, quais são os princípios morais que devem nortear sua
conduta. Tais questões apresentam-lhe em virtude da globalização dos mercados de
diferentes países e blocos deles, ocasionando aumento no comércio internacional,
em nível global.
Os princípios éticos aplicáveis à profissão representam a essência das
intenções da profissão para viver e atuar dentro da ética.
Pode-se afirmar que uma das condições essenciais para o sucesso
profissional é sua aderência a um conjunto de princípios éticos que sirvam de
premissas as suas ações.
O importante a enfatizar é que os princípios éticos não são mera figura de
retórica, à moda em determinadas épocas. São preceitos que a sociedade acolhe
como verdadeiros e a eles legitima
4.2.3 Ética e Conduta Empresariais
Não existe um código de ética geral para os comportamentos e decisões
empresariais. Assim, médicos, engenheiros, contadores, advogados etc., dispõem
de seus próprios códigos e as empresas têm encaixado princípios que julgam
adequados e úteis em seus processos e que se tomam parte de seu próprio manual
de conduta ética.
O comportamento esperado ou permitido pela cultura de cada país tem suas
bases mínimas fixadas nas leis. As leis, porém, são apenas os fundamentos mais
gerais do comportamento ético.
Quando surge um conflito ético cuja solução não seja viabilizada pelos
padrões presentes no código de ética, deve-se saná-lo, discutir a questão com o
superior hierárquico não envolvido, esclarecer conceitualmente a raiz da dúvida na
intenção de obter um curso de ação e, se o conflito persistir, é melhor submetê-lo a
um órgão representativo da organização.
Em nível mais fundamental, as violações aos códigos de ética podem ser
identificadas com conflitos de interesses. Qualquer falha no reconhecimento e
encaminhamento apropriado de um conflito, tanto real como potencial, pode trazer
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34
sérias conseqüências para os indivíduos e as empresas. Tanto os controles internos
como os códigos de ética atuam como formadores de opinião positiva para os
clientes quanto à garantia e à qualidade. Porém, não há como estabelecer regras e
controles derivados de todas as situações porque as circunstâncias são dinâmicas.
Para COTTEL e PERLIN (1990, p.76), “uma das dimensões do crime de
colarinho branco, diz respeito diretamente ao contador: é o fator das lealdades
divididas”. Esse conceito refere-se à tentação por que passa o profissional de
ganhar um dinheiro extra, pela alteração de algumas informações extraídas das
demonstrações contábeis, vis-à-vis à sua obrigação de seguir a lei.
O conhecimento público de desonestidades e fraudes executadas por
profissionais de contabilidade é desconcertante. Um clima de desconfiança pública
toma conta quando um acontecimento destes se torna de conhecimento público.
É imprescindível que o profissional adote padrões de conduta próprios de
sua função. Tais padrões constituem a Ética do exercício profissional. Como
padrões éticos cumprem destacar: bom senso no procedimento de revisão e,
sugestão, autoconfiança; sigilo profissional; discrição profissional; capacidade
prática; sentido objetivo; liberdade de pensamento e ação; meticulosidade e
correção, perspicácia nos exames; pertinácia nas ações; pesquisa permanente;
finura de trato e humanidade.
Quando o profissional localiza uma falha, este deve preservar sua posição,
porém sem prejudicar ninguém, e principalmente sem falar sobre o assunto sem que
lhe seja solicitado por superiores. Este localizando uma falha deve anotar para evitar
que se repita. Se futuramente alguma fraude emergir deste processo ele já a
prenunciara como falha, deverá relatar que conferiu e que tudo está certo e, além
disto, não prejudicou seu colega, sendo o caso inocente. O bom senso é o guia
mestre e representa a mais importante norma ética que deve seguir.
4.2.3.1 Sigilo profissional
O segredo que se conhece deve ser guardado e somente revelado ou discutido
diante de quem, sem compromisso, está autorizado a tratar da matéria.
Mesmo perante as autoridades não é sempre que se deve romper o sigilo. A
própria lei protege esta condição do profissional, em diversos países. Portanto, em
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qualquer depoimento, envolvendo sigilo, deve-se ter como guia o seu bom senso,
em primeiro lugar.
Além do mais, a quebra do sigilo pode resultar na precipitação de fatos ou
mesmo até em erro antes que se consiga uma conclusão adequada e c onvincente.
Para negar-se a depor pode-se apelar para recursos da inteligência,
inclusive alegando ‘não se lembrar’. O fato é que o sigilo é base da própria
sobrevivência para o profissional. Suas idéias somente são expostas em relatórios
ou em reuniões com a cúpula do próprio pessoal da administração (quando já em
fase de conclusão).
Sigilo e discrição se completam, mas não se confundem. A ação discreta à
qual nos referimos é aquela de evitar ostensividade nos exames e no plano de
trabalho que se executa. O sigilo é o segredo, a discrição é a modéstia e até a
simulação para conseguir realizar o trabalho sem evidenciar fins. Há, no caso, uma
sutileza de conceitos, mas perfeitamente identificável na prática.
4.3 ÉTICA E MORAL
Ética e moral são termos que podem ser enquadrados naquela série de
conceitos que as pessoas costumam atribuir significado, mas que são de difícil
exposição, tal como ocorre com direito, amor, equidade, justiça, entre outros. Tendo
em vista a complexidade existente, parece-nos mais eficiente abranger algumas
interpretações quanto ao significado de ética e moral, a fim de que contemple toda a
riqueza existente nestas.
Sobre a diferença entre Moral e Ética, o professor VALLS (1997), ao
discorrer sobre moral e ética, considera que “quando se quer enfatizar mais o lado
da reflexão pessoal consciente, diz-se moral, ou o lado dos costumes concretos, das
tradições das formas de agir de um povo ou de uma civilização, e então fala -se da
ética. A palavra ética fica também reservada, ao nível epistemológico, para a
disciplina de reflexão filosófica, enquanto se usa em geral a palavra moral para os
questionamentos teológicos. Ninguém estranhe se ouvir dizer, por exemplo, que a
ética vem a ser o estudo da moral. A ética se ocupa das obrigações morais , da
responsabilidade e da justiça social”.
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36
O autor mexicano VÁZQUEZ (1993, p.53) define a ética como "a teoria ou
ciência do comportamento moral dos homens em sociedade" e a moral como "o
conjunto de normas e regras destinadas a regular as relações dos in divíduos numa
comunidade social dada".
O que se verifica, a partir da análise do desenvolvimento da concepção
sobre ética, é que as normas morais são existentes em todos os agrupamentos
humanos, porém seguem valores distintos, de forma que não se pode fala r em ‘ética
em geral’. Verifica-se que a ética e a moral estão diretamente relacionadas com a
cultura em que se inserem, levando a afirmar que não existe uma ética absoluta. O
mesmo pode ser dito em relação a moral, que, por se fundamentar em ideologias,
concebe a idéia de que os deveres ou finalidades impostos deverão ser validados
nos grupos sociais aos quais pertencem seus agentes. Dentro de um determinado
grupo e através de um processo de socialização, no entanto, os conceitos podem
perder esse caráter relativista.
Considera a ética como uma ótica, na medida em que, embora a ética e a moral
correspondam a perspectivas particularistas (classista, corporativa, étnica, organizacional,
familiar etc.), estes conceitos são considerados de forma universalista, visando ampliar o
nível de legitimação da regra em foco. Desta forma, não se deve falar em ética e moral e
sim em éticas e morais (no plural) e nos desdobramentos advindos de suas abordagens.
(GIANOTTI 1992, p.96)
Se desta forma for considerado, no entanto, em todas as relações nos
veremos diante do dilema acerca de qual moral deverá prevalecer: a do plano
macrossocial ou a do plano microssocial. E optando por um dos enfoques ainda
assim deve-se questionar para quem dada ação é moral, para o agente indivi dual ou
para uma coletividade.
É fundamental que se tenha em mente que o caráter da moral é
exclusivamente social, somente se aplicando a atos que produzam conseqüências
sobre outros indivíduos ou grupos. A ética, de igual maneira, não é uma reflexão da
ação em si e sim dos efeitos desta, de forma que a valoração ética depende da
conseqüência da ação produzida.
A ética é uma discussão sobre aquilo que deve ser, baseando -se em um
modelo ideal, tendo um caráter filosófico. A moral é a valoração do comportamen to,
feita em primeira pessoa (a análise feita por terceiros é chamada de moralismo),
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37
tendo como objetivo apreciar a conduta humana. A definição de uma pessoa não
pode ser vista como objeto de valoração moral, mas os seus atos podem. No
entanto, se o comportamento não for livre (não houver possibilidade de escolha),
este não poderá ser objeto da moral. Somente haverá análise da moral tendo como
base comportamentos contingentes.
A sociedade tende a ter uma definição de ética voltada para o
comportamento de cada indivíduo, ou seja, analisar se este age de acordo com
sólidos princípios morais, baseados em ideais como equidade, justiça e confiança.
Aristóteles entendia que a ética refletia a própria natureza ou caráter de um
indivíduo, estando desta forma relacionada com obrigação moral, responsabilidade e
justiça social.
No entanto, embora esta visão seja a mais comum, é preciso que faça uma
análise acerca dos vetores que influenciam em um comportamento, tendo em mente
três inferências: a primeira, é que não se devem classificar as pessoas como boas
ou más, pois não existe unanimidade de tendência; a segunda questiona se o fato
de determinar normas morais garante que os agentes sujeitos a estas irão agir com
probidade; e a terceira parte de uma idéia de para que a s normas morais tenham
utilização crescente é fundamental que se estabeleçam controles permanentes e
sanções intimidadoras.
Completando esta análise, SROUR (1998, p.32) acrescenta dois outros
aspectos para que se faça uma completa reflexão ética. O primeir o refere-se ao que
ele chamou de “racionalizações”, ou seja, situações em que o agente sabe o que é
certo fazer, mas apresenta algumas justificativas para não fazê-lo. O segundo reflete
situações em que o agente não sabe o que fazer, se encontrando numa po sição de
incerteza moral, o chamado “dilema”.
Neste contexto, são indicadas quatro abordagens, baseadas em máximas,
através das quais são feitas as avaliações éticas pelas pessoas e pelas
organizações: a abordagem de princípio, que tem como lema “respeite as regras,
haja o que houver”; a abordagem de esperança, ou da “a fé move montanhas”; a
abordagem de finalidade, baseada na idéia de “obtenha resultados, custe o que
custar”; e, a abordagem utilitarista, que parte do “faça sempre o maior bem”.
As duas primeiras abordagens se enquadram na chamada ética da
convicção, considerando que a virtude de cada ação está relacionada ao respeito
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38
das regras formais (normas morais e valores). As duas últimas, por sua vez,
correspondem a uma ética de responsabilidade, pri vilegiando a relação entre meios
e fins, dando margem inclusive para o ilícito, desde que sua finalidade seja promover
o bem social. É nestes enfoques que as decisões serão tomadas, e a avaliação
quanto ao ato em si, se ético ou não, será realizada.
4.3.1 Considerações Sobre Ética e a Moralidade na Administração Pública
Torna-se cada vez mais evidente o interesse pelo estudo do fenômeno
‘moral’, em virtude de sua íntima ligação com a ética do Estado e da Administração
Pública e de suas conseqüências em níveis sociais e no tocante ao ordenamento
jurídico. Para MEIRELLES (1995, p.43) a moralidade é, hoje, inseparável do jurídico
e, conseqüentemente do "justo". De certo compreensível, pois, nos dias de hoje, não
só a relevância, como a atualidade das discussões e postulados sobre a moralidade,
em qualquer área do serviço público, povoam o universo das preocupações ligadas
ao futuro do Estado Democrático de Direito. Compreendendo-se esta na exata
medida em que os atos administrativos correspondam adequada e es tritamente ao
fim que lhe é inerente e ao interesse público, o qual é, em essência, a consecução
do bem coletivo.
O bem comum como finalidade essencial da administração pública deixa
evidente a presença de um forte conteúdo ético no regime jurídico -administrativo, de
tal forma que será considerado não somente como ilícito, mas imoral, todo ato
administrativo que não for praticado no interesse da coletividade. (MEIRELLES,
1995, p.43)
Ao se levar em consideração a existência de valores morais relativos na norma jurídica,
juridicizados pelos canais de comunicação e de seleção do sistema jurídico na realidade
social, percebe-se que o regime jurídico-administrativo, tal como o regime jurídico dos
demais campos do direito positivo, tem preceitos éticos delimitadores da função que visa
regular. Há, portanto, uma moral que é inerente à administração pública, institucionalizada,
determinando a conduta e desempenho da função administrativa. Convencionou-se chamála moral administrativa. (MEIRELLES, 1995, p.43)
A importância do valor moral relativo exarado pela norma jurídica assumiu
maior relevância com a evolução do Estado de polícia para o Estado de Direito.
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39
No Estado de polícia, fase das monarquias absolutistas européias, o direito
público se restringia ao preceito jurídico que concedia ao soberano o direito ilimitado
de administrar, tanto para os seus fins como aos meios de exercício do poder.
Nessa época, inexistia um ramo de conhecimento jurídico sobre a matéria.
Com o advento do Estado de Direito, passou a haver uma demanda objetiva
por uma administração pública honesta, transparente e democrática, onde o cidadão
sentir-se-ia livre de fato. Embora para muitos seja inaceitável a existência nem a
possibilidade de um sistema ético universal e absoluto, os valores da democracia e
da cidadania encontram-se bem enraizados nas sociedades ocidentais, ainda que,
não raras vezes, formalmente. (MEIRELLES, 1995, p.44)
Uma das grandes conquistas da ciência do Direito foi a sistematização do
princípio da legalidade. A consciência de que o Estado jamais poderia ter novamente
os poderes usualmente concedidos ao Príncipe absoluto, firmemente sedimentada
entre os juristas a partir da consolidação da supremacia do pensamento liberal burguês, viabilizou a construção e concretização de um melhor arsenal de
instrumentos jurídicos para o controle do exercício da função administrativa.
Os novos instrumentos de controle jurisdicional, bem como o novo enfoque
que os meios já existentes assumiram em nossos dias, vêm obtendo desempenho
satisfatório, pelo menos em revelar que, apesar da existência de um controle de
legalidade dos atos administrativos, impondo um maior cuidado e preocupação para
o administrador no trato do interesse público, ainda o Poder Judiciário encontra
barreiras para análise dos atos administrativos que, embora revestidos de
legalidade,
ameaçam
e
comprometem
a
estabilidade
e
a
paz
sociais.
Principalmente, quando há atentado à moralidade, à ética que inspira o sistema
jurídico positivado.
4.4 CÓDIGO DE ÉTICA PROFISSIONAL
As pessoas pouco sabem da existência do Código de Ética do Servidor
Público Civil do Poder Executivo Federal, um documento instituído há sete anos.
Esse trata das regras estritamente profissionais, bem como da orientação geral
sobre a ética, que é a disciplina que trata das justificativas íntimas das ações e
atitudes, tanto individuais como coletivas. (SANTOS, 2005)
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40
Este Código é um instrumento importante como norteador da conduta do
funcionário público quanto a seus deveres e direitos. Além disso, é també m um
sinalizador estimulante do civismo, cidadania e justiça.
Um código de ética pode ser entendido como uma relação das práticas de
comportamento que se espera sejam observadas no exercício da profissão. As
normas do código de ética visam ao bem-estar da sociedade, de forma a assegurar
a lisura de procedimentos de seus membros dentro e fora da instituição.
Um código de ética consegue, todavia, abarcar todos os problemas que
aparecem quando do exercício de determinada profissão. Ele deve, por isso, ser
suplementado com opiniões de órgãos competentes e por associações profissionais.
O objetivo do código de ética é habilitar esse profissional a adotar uma
atitude pessoal, de acordo com os princípios éticos conhecidos e aceitos pela
sociedade.
Um código de ética é um corpo de princípios que relaciona as práticas de
comportamento permitidas e proibidas no exercício da profissão.
Um dos pontos importantes para implementação de uma administração ética
é a distinção que deve ser feita entre dois conceitos fundament ais: a questão ética e
os dilemas éticos. (SANTOS, 2005)
A questão ética relaciona-se com a formulação do problema. Assim, se um
profissional mente e viola as regras de sua instituição, a questão ética é clara e o
problema pode ser facilmente resolvido.
O dilema ético lida com a solução do problema. Por envolver a escolha de
fatores conflitantes, tal solução não é transparente. Assim, se o referido profissional
for um parente ou amigo, ao se tomar uma decisão para resolver o problema, o
administrador estará diante de um dilema ético. (SANTOS, 2005)
O código de ética foi elaborado para que toda a população tivesse
conhecimento dele, mas o fato é que ele é pouco divulgado. De acordo com
SANTOS (2005), em seu artigo divulgado em rede on-line; “a sua divulgação é
necessária e urgente, sobretudo nesse momento em que as difamações, calúnias e
perseguições campeiam entre os vários setores do governo, indo das simples
chefias de gabinete aos mais elevados escalões da República. É, portanto
necessário resgatar este documento e difundi-lo por todas as formas e meios. Mais
importante ainda, é vivenciá-lo, aplicá-lo, cumpri-lo”.
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41
O código foi aprovado pelo Decreto nº. 1.171 de 22 de junho de 1994 e é
composto por dois capítulos. O primeiro capítulo tem três sessões:
§ a primeira sessão trata basicamente da natureza do poder estatal e da
inter-relação entre o público e privado;
§ a segunda aborda a noção de hierarquia, os princípios e deveres do
servidor, com ênfase na retidão de caráter, respeito à lei, ao próximo e à
coisa pública;
§ a terceira faz considerações sobre as vedações, ou seja, aquilo que é
proibido ao servidor publico, com destaque para o ato de denegrir a
imagem, perseguir ou prejudicar deliberadamente a reputação dos
colegas.
O capítulo II trata das comissões de ética, sendo que no artigo inicial é
determinada a criação da Comissão de Ética nas repartições públicas. O texto é
taxativo "Em todos os órgãos e entidades da administração pública federal direta,
indireta, autárquica e fundacional ou em qualquer órgão ou entidade que exerça
atribuições delegadas pelo poder público, deverá ser criada uma Comissão de Ética,
encarregada de orientar e aconselhar sobre a ética profissional do servidor, no
tratamento com as pessoas e com o patrimônio público". (Código de Ética - Decreto
n° 1.171, de 22 de junho de 1994).
O código é a definição do que é Servidor Público. Diz: "Todo aquele que, por
força de lei, contrato ou qualquer ato jurídico, preste serviço de natureza
permanente, temporária ou excepcional, ainda que sem retribuição financeira, desde
que ligados direta ou indiretamente a qualquer órgão de poder estatal, como
autarquias, fundações públicas, entidades para estatais, empresas públicas e as
sociedades de economia mista ou em qualquer setor onde prevaleça o int eresse do
Estado". (Código de Ética - Decreto n° 1.171, de 22 de junho de 1994).
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42
5 A MORALIDADE ADMINISTRATIVA NEOLIBERAL
Norberto BOBBIO (1993, p.45), em ensaio a respeito do tema neoliberalismo
político esclarece que a incompatibilidade entre democracia e neoliberalismo vem a
saber:
“... por neoliberalismo se entende hoje, principalmente, uma doutrina econômica
conseqüente, da qual o liberalismo político é apenas um modo de realização, nem sempre
necessário; ou, em outros termos, uma defesa intransigente da liberdade econômica, da
qual a liberdade política é apenas um corolário. Ninguém melhor do que um dos notáveis
inspiradores do atual movimento em favor do desmantelamento do Estado de serviços, o
economista austríaco Friedrich Von Hayek, insistiu sobre a indissolubilidade de liberdade
econômica e de liberdade sem quaisquer outros adjetivos, reafirmando assim a necessidade
de distinguir claramente o liberalismo, que tem seu ponto de partida numa teoria econômica,
da democracia, que é uma teoria política, e atribuindo à liberdade individual (da qual a
liberdade econômica seria a primeira condição) um valor intrínseco e à democracia um valor
instrumental. Hayek admite que, nas lutas passadas contra o poder absoluto, liberalismo e
democracia puderam proceder no mesmo passo e confundir-se um na outra. Mas agora tal
confusão não deveria mais ser possível, pois acabamos por nos dar conta - sobretudo
observando a que conseqüências não-liberais pode conduzir, e de fato conduziu, o
processo de democratização - de que liberalismo e democracia respondem a problemas
diversos: o liberalismo aos problemas das funções do governo e em particular à limitação de
seus poderes; a democracia ao problema de quem deve governar e com quais
procedimentos". (BOBBIO 1993, p.45)
Com este esclarecimento, fica mais nítida a associação entre neoliberalismo,
arbítrio e falta de controle eficaz dos atos dos agentes públicos, pois para os
neoliberais a excessiva participação do povo no governo, é traduzida em mais
demandas para o Estado, e para o mercado isto é uma sobrecarga insuportável,
incompatível com a ideologia do Estado mínimo.
Sem dúvida está-se hoje às voltas com a hegemonia da ideologia de
mercado, porém não mais o mercado que educa e civiliza dos primeiros liberais, m as
do mercado quase como guerra. "E o mercado como guerra gera, como Hobbes
bem sabia um Estado para pôr ordem nas coisas que não será o Estado
Democrático, o Estado de Direito, mas o oposto". (VASQUEZ, 1993, p. 47)
O neoliberalismo ideologicamente investe na promoção de um senso comum
que promove o antiestatismo do povo, com a idéia de que o Estado é o causador da
crise, o Estado que, para proporcionar, previdência social, cobra altos impostos;
Estado que alimenta uma grande burocracia ineficiente.
Emir SADER (2001) vislumbra uma nova feição da ausência de moralidade
na gestão da coisa pública, decorrente da aplicação do processo neoliberal privatista
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43
brasileiro – iniciado no governo Collor, e seguido fielmente nos dois governos do
presidente
Fernando
Henrique
Cardoso.
É
o
caso
da
corrupção
que,
contraditoriamente, se dá nos marcos da legalidade. Segundo Sader:
O governo atual, reunindo a velha e a nova direita, une ao mesmo tempo à velha e a nova
corrupção. A velha, a do patrimonialismo, a do roubo direto dos bens públicos, a do uso da
máquina do Estado para vantagens privadas, mostrou-se na discussão da cassação do
mandato de três senadores. A outra é mais inovadora e não está tipificada ainda como
crime até porque "quem faz a lei faz a armadilha" e foram eles que reformaram a
Constituição e estão constantemente legislando em causa própria. A nova corrupção está
intimamente ligada ao processo acelerado de privatização do Estado, processo do qual o
governo FHC foi o agente nos anos 90. Não é mais necessário roubar: basta governar
favorecendo os grandes grupos econômicos que financiam as campanhas eleitorais. Há um
vínculo direto entre o financiamento das campanhas presidenciais de FHC - assim como as
dos parlamentares - pelos grandes bancos e as prebendas recebidas. Essas prebendas
estão presentes em tantas outras políticas governamentais e se espelham
vergonhosamente nos balanços com superávits extraordinários dos grandes bancos no
Brasil. ( SADER, 2001)
Os processos de privatização, assim como os de desvalorização da moeda com ou sem informações privilegiadas-, se constituíram num outro momento da nova
corrupção: tudo "dentro da lei", uma lei financiada pelos que pagaram as campanhas
eleitorais dos que retribuíram com vantagens econômicas e financeiras evi dentes.
Não menos incisivas são as palavras do deputado federal José Genoíno 2 ao
se manifestar sobre a questão da ameaça à democracia pelo incremento da
corrupção grassante no cenário político-administrativo nacional:
Hoje o problema não está no fato de a corrupção poder proporcionar o fim da democracia,
mas na convivência que ela estabelece com a democracia. Uma democracia doente, porque
a corrupção representa uma violação das relações de convivência civil, social, econômica e
política, fundadas na eqüidade, na justiça, na transparência e na legalidade. Em suma, a
corrupção fere de morte a cidadania. Num país tomado pela corrupção, como o Brasil, o
cidadão se sente desmoralizado porque se sabe roubado e impotente.
De acordo com o que noticiou a Revista Veja, edição de 08.04.98, p. 25, o
Instituto Vox Populi realizou uma pesquisa em âmbito nacional, formulando a
seguinte pergunta: "O que o brasileiro espera de um bom Presidente da República ?”.
Sem qualquer indução, a resposta veio rápida e contundente: ‘Honestidade!’
- foi o que disseram 48% dos entrevistados. Houve ainda 4% que responderam:
2
GENOÍNO, José. A corrupção e morte da cidadania. Disponível em: <http:// www pt.org.br.>
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44
‘Justo e humano’; e outros 4%: ‘Protetor dos pobres’. Os restantes 44% diluíram -se
em várias respostas, apresentando percentuais desprezíveis.
Através dos resultados da pesquisa vê-se corroboradas as palavras de
SADER (2001) "Por isso a percepção consolidada da população é a de que FHC e
seu governo estão visceralmente comprometidos com a corrupção. E assim
passarão à história: como herdeiros da velha corrupção e introdutores da nova,
como os maiores destruidores dos bens públicos e do espírito público na história
brasileira, como corruptos e corruptores".
Tantas
expressões
de
inconformismo
são
frutos
da
seqüência
impressionante de atos atentatórios à moralidade administrativa perpetrados por
autoridades cuja função precípua seria a de promover o desenvolvimento nacional e
garantir condições cidadãs de vida para a população.
Na concepção de SADER (2001), a prática da receita neoliberal expressa
pelo processo acelerado das privatizações de empresas estatais, muitas das quais
altamente rentáveis, como é o caso da Companhia Vale do Rio Doce, levou a uma
nova forma de atentado à moralidade administrativa, desta feita nos marcos da
legalidade:
A necessidade do princípio da moralidade administrativa não pode continuar
como simples legenda ética, pródigo enquanto gerador de demagogia, mas inócuo
enquanto instrumento garantidor da ética e da eficiência administrativa.
A corrupção que se tornou verdadeira mazela desses tempos globalizantes
está se tornando endêmica nos órgãos do poder público. Fomenta, em cada
indivíduo, a crença num Estado falido, e a impunidade consectária leva a
equivocadamente concluir-se pela certeza de impotência do judiciário para solver as
querelas entre os cidadãos.
Os atos de improbidade dos órgãos estatais, os escândalos de dimensões
amplificadas pela publicidade massificada e permanente dos meios de comunicação
e a inação ou compactuação do governo em não prevenir ou conter sua produção
diuturna levam a uma situação de insegurança generalizada e à inquietação social
permanente e preocupante.
O objetivo maior da ética é orientar a conduta humana, tendo em vista
ampliar as liberdades públicas e privadas a fim de promover o bem viver, pode -se
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então afirmar que as forças que operam no cenário político-administrativo nacional
estão muito distantes de uma conduta ética.
5.1 PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
Com a retomada da consciência que a sociedade tem que estar presente na
condução dos processos políticos e administrativos e, para realmente pôr em prática
um verdadeiro Estado Democrático de Direito, a sociedade necessita criar métodos
participativos com a intenção de reverter o quadro de exclusão do cidadão que se
apresenta no momento em nosso país.
A revolucionaria idéia de que a participação social tenha o poder de dar
legitimidade para a administração, vem no momento em que a história das
instituições está demonstrando suas fragilidades frente a um mundo dinâmico que
surge com os avanços dos meios de comunicações e se toma como uma alternativa
plausível para o problema.
A aproximação do administrador do administrado deve ser lenta e bem
delimitada por normas de caráter constitucional.
Isso e um processo social lento e que deve ser a cada dia construído. Cada
um é responsável por esta mudança de pensamento, no qual dia a dia devemos
tentar colocar em uso, porque não haverá participação administrativa sem antes
uma participação da sociedade buscando isso, pois uma antecede a outra para se
concretizar, buscando tornar a ‘Democracia realmente democrática’, com a
participação não só no ato do voto, mas também depois.
Com a nova Administração Pública, vemos que muitas mudanças já estão
sendo desenvolvidas, e para que obtenha-se sucesso, é necessária também a
participação ativa do cidadão, que hoje através da implantação da Tecnologia da
Informação nos serviços públicos, obtém informações referentes ao governo de uma
forma bastante fácil, porém fica mais fácil que ele possa cobrar tais atitudes,
colaborando também para sua maior eficiência.
Da mesma forma que a conduta antiética pode levar uma empresa a perder
uma fatia de seu mercado, o comportamento ético pode contribuir para obtenção de
excelência empresarial.
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46
As empresas, públicas ou privadas, são agentes sociais no processo de
desenvolvimento. No Brasil, muitas empresas realizam projetos socioculturais, nos
mais diferentes campos: meio ambiente, educação, cinema, teatro, música,
literatura, patrimônio nacional, artes plásticas, crianças de r ua, entre outros.
Quem busca informações sobre uma entidade deseja saber não apenas se
ela está em dia com suas obrigações legais e fiscais ou conhecer os registros de
suas operações financeiras. Pretende, ainda, avaliar qual o seu papel social,
descobrir como ela se relaciona com os clientes, empregados, e fornecedores e
como administra sua inserção em determinado ambiente.
Até a criação do Balanço Social, não havia um demonstrativo que prestasse
contas da ação da entidade no que tange a seu desempenho e ao de seus
colaboradores com relação ao meio ambiente e à comunidade.
O Balanço Social pode ser considerado como um demonstrativo técnico-gerencial que
engloba um conjunto de informações sociais da empresa, permitindo que os agentes
econômicos visualizem suas ações em programas sociais para os empregados (salários e
benefícios), entidades de classe (associações, sindicatos), governo (impostos) e cidadania
(parque, praças, meio ambiente etc.). (FREIRE, 2001, p.69)
O Balanço Social possibilita separar as empresas que ainda se identificam
com o capitalismo selvagem em busca apenas de lucro daquelas conscientes de sua
responsabilidade para com a sociedade brasileira.
No Brasil, o Projeto de Lei nº. 3.116/97, de autoria das deputadas Marta
Suplicy, Maria da Conceição Tavares e Sandra Starling, prevê a obrigatoriedade da
apresentação do Balanço Social pelas empresas públicas, sociedades de economia
mista, empresas permissionárias e concessionárias de serviços públicos, e pelas
empresas privadas.
O referido Projeto de Lei não recebeu apenas louvores, escrevia: Compelir as empresas
brasileiras a publicar um Balanço Social é deixar de reconhecer que a iniciativa privada,
obrigada pelo governo, já está contribuindo com uma série de ações das quais não vem
recebendo a mínima satisfação. Assim, quem deve ser obrigado inicialmente a publicar
alguma coisa é o governo, detalhando a destinação dos bilhões de reais que obriga as
empresas a recolher diariamente em todo o país, para ações supostamente sociais.
(YOUNG, 1997, p.3)
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47
O projeto de reforma da Lei de Sociedades por Ações propõe a inclusão de
informações de natureza social e produtividade na elaboração das demonstrações
contábeis e da demonstração do valor adicionado.
No Brasil, o primeiro Balanço Social foi elaborado, em 1984, pela Nitrofértil,
empresa estatal situada no Estado da Bahia. E, dentre as diversas entidades que
vêm divulgando seus balanços sociais, revelando informações relevantes sobre o
que estão fazendo em benefício de seus empregados e da sociedad e, encontram-se
empresas do setor público, como o Banco do Brasil e a Petrobrás.
Em 12 de fevereiro de 1999, o Banco do Brasil publicou: Nenhuma
instituição chega aos 190 anos sozinha. Quem faz esta empresa são todos os seus
funcionários, clientes e acionistas, que, ao lado de milhares de brasileiros,
consolidaram ao longo do tempo a parceria necessária para alcançar objetivos e
cumprir tarefas fundamentais ao desenvolvimento do País. Consciente de sua
responsabilidade social, o Banco do Brasil ultrapassa o limite das exigências legais
para melhor atender às demandas da sociedade brasileira.
E o Balanço Social apresenta, ainda, indicadores sociais, acompanhados do
relato sobre os 600 projetos financiados pela Fundação Banco do Brasil, bem como
indicadores laborais, que abrangem os seguintes tópicos: força de trabalho,
treinamento, saúde, assistência social e previdência privada, segurança e medicina
do trabalho.
Segundo BEHN, (1998, p.20) “por detrás do conceito tradicional de
administração pública está a suposição implícita de que uma organização é
responsável por uma política - ou ao menos de que toda política é responsabilidade
de uma organização”.
A
utilização
de
estruturas
burocráticas
para
realização
das
responsabilidades do Estado impõe a proteção dos direitos do cidadão,
resguardando-o de abusos de poder praticados pelo governo como um todo, ou por
qualquer indivíduo investido em função pública.
Para CAMPOS (1990, p.34), “a economia de recursos públicos, a eficiência
e a honestidade requerem atenção especial, mas há outros padrões de desempenho
que merecem consideração: qualidade dos serviços; maneiras como tais serviços
são prestados; justiça na distribuição dos benefícios; grau de adequação dos
resultados dos programas às necessidades da comunidad e”.
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48
TINOCO (2001, p.13) entende que “O acesso à informação de boa qualidade
é um pré-requisito para o exercício da cidadania, vale dizer, condição essencial para
que os problemas socioeconômicos sejam debatidos e resolvidos no convívio
democrático entre os grupos sociais”. Sem informação, o indivíduo exerce mal seus
direitos, sobretudo o mais importante deles, que é o voto.
No que se refere às informações da administração pública, o cidadão, ao
analisar um demonstrativo da execução orçamentária do governo, poderá verificar
se os recursos públicos foram corretamente aplicados para alcançar os fins a que
haviam sidos destinados. Afinal, o orçamento é mais que uma simples previsão da
receita ou estimativa da despesa.
A mais importante alavanca do governo é o orçamento. Os administradores públicos
acabam descobrindo que precisam de um sistema orçamentário que financie os resultados,
e não as necessidades de recursos. A maneira de se fazer isso é incorporar mecanismos de
avaliação de resultados em um sistema orçamentário orientado por missões. E acrescenta:
Se os resultados não forem avaliados, não há como distinguir sucesso de insucesso. E
quem não pode ver o sucesso não pode aprender com ele; assim como quem não pode
reconhecer o fracasso, não pode corrigi-lo. (OSBORNE; GAEBLER 1994, p.159,174)
Já vimos que o controle social é a fiscalização das ações do governo pela
cidadania organizada. Entretanto, para que ele possa ser efetivo é indispensável
uma opinião pública bem-informada.
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49
6 CONCLUSÃO
A opção por um trabalho em que fosse abordada a questão ética se deu a
partir de uma percepção individual quanto ao crescimento da discussão em torno
deste tema nos mais diversos setores da sociedade. A determinação, no entanto, do
fator determinante desta tendência não foi considerada, mesmo porque partimos da
concepção de moral como uma tomada de posição ideológica; uma construção
histórica constante que remete a sociedade à análise sobre seus interesses e
valores.
Dentro de todo esse estudo pode-se dizer que a Ética está ligada também a
outros conceitos, como a moral que está circunscrita ao íntimo das pessoas,
enquanto o direito rege o comportamento exterior. O Direito dispõe de coercibilidade
enquanto a moral possui apenas uma sanção social (reprovação ). A sanção do
direito passa pelas idéias de permitido, obrigatório e proibido, enquanto que a moral
não possui este grau de imperatividade, onde não se pode obrigar ninguém a ter
uma conduta ética.
Existe uma tendência a criarmos expectativas de comportamento de um
dado profissional no exercício de sua função. Espera-se que o sacerdote seja santo,
que o advogado vença todas as causas, que o juiz seja infalível, que o administrador
público não corrompa e não aceite ser corrompido. Deseja-se que os profissionais
sejam incorruptíveis, merecedores de confiança, que desempenhem seu papel de
protetores da honra, liberdade, bens e demais valores o qual se submeteram a
cuidar.
A princípio parece-nos inadmissível que uma pessoa que tenha optado por
desempenhar uma função pública se porte incorretamente no desempenho
profissional. A Administração Pública pressupõe uma atuação com consciência,
possuindo uma função social que exige empenho por partes dos seus agentes para
que haja concretização desta função. No entanto, há uma sensação generalizada de
que este trabalho não tem sido feito conforme se preceitua.
A Administração Pública é o instrumento que o Estado coloca à disposição
dos governos para que eles possam implementar suas políticas em todos os seus
campos de atuação, para assim beneficiarem seus tutelados de forma digna e
eficaz, como previsto em nossa Constituição Federal. Mas o Brasil, apesar de
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excepcionalmente provido de recursos naturais e humanos, deixa grande parcela de
sua população condenada à subvida e à miséria, sendo sempre deixada à margem
dos benefícios derivados de tanta riqueza encontrada em nossa Nação.
O grande agravante dessa situação caótica é que nosso país não consegue
ocultar a existência de um Poder Público profundamente não-ético, edificado sobre
uma questionável estrutura político-econômica.
Não somente a corrupção, o desvio de verbas, e ineficiência; não são o
único fator que compromete a imagem negativa deste setor. Muitos outros se juntam
a este, tais como: a falta de orientação à população, a não existência de um serviço
de assessoria, a não informatização do sistema e a prestação de contas de forma
legível, onde a população saiba onde está indo a verba pública, que são os impostos
pagos pelos indivíduos.
Infelizmente, é a Administração Pública um terreno fertilíssimo onde nasce e
se multiplicam os mais gritantes exemplos de violação a muitos dos princípios éticos.
Muitos lutam para a ética ser implementada no Poder Público, para que
assim o contribuinte que paga, tributos e impostos, possa deixar de se sentir
constantemente ludibriado.
A Lei também é um instrumento ético e os legisladores éticos devem
observar os valores da sociedade ao formulá-las e a imperiosa necessidade de se
acompanhar o desenvolvimento da sociedade a que se destin a.
Pode-se vislumbrar em países como o Brasil, por exemplo, uma dupla moral
social: a moral da integridade, que é a moral oficial, baseada em valores como
honestidade, lealdade, idoneidade, respeito e legalidade; e, a moral do oportunismo,
oficiosa, baseada em procedimentos cínicos.
Mais importante do que entender “o que é ética” será descobrirmos “como
ser ético”. A ética deve ser vista como uma ciência prática que tem como objetivo
nos tornar pessoas melhores, seja na sociedade, ou seja, como administrad ores
públicos.
No entanto, a percepção inicial parece ter ganhado, ao longo do trabalho,
um caráter de realidade, ou seja, verifica-se um movimento de mudança de
comportamento, impulsionado, em linhas gerais, por uma expectativa de melhoria da
qualidade de vida da população.
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51
A realização destas expectativas se vê condicionada à visão de ética nas
organizações. Porém, há que se dizer que a conquista da cidadania organizacional é
muito árdua, em alguns aspectos até mesmo mais difíceis do que a própria
construção da democracia em âmbito nacional, porque na miudeza do cotidiano, nas
finas dobras das organizações, escondem-se os demônios do autoritarismo.
Nestes aspectos, cabe-nos uma análise acerca da conduta antiética, sendo
esta não um reflexo de uma decisão individual, mas também da própria cultura
institucional e das características da própria empresa e/ou grupo em que se
encontra inserido o indivíduo.
Assim, chegamos a um indicativo de que formar a consciência é o objetivo
mais importante de todo o processo de mudança social, dado que somente através
daquela poderemos avaliar o acerto das ações, reformular o pensamento e as
opções, agir com coerência.
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52
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