MIGUEL ÂNGELO NASCIMENTO
CONTROLE INTERNO GOVERNAMENTAL:
Uma visão de qualidade e serviço
na administração pública estadual
Belo Horizonte
Fundação João Pinheiro
2003
1
MIGUEL ÂNGELO NASCIMENTO
CONTROLE INTERNO GOVERNAMENTAL:
Uma visão de qualidade e serviço
na administração pública estadual
Monografia Final do I PROAP do Curso de PósGraduação em Administração Pública com
Especialização em Controle Interno pela Escola de
Governo de Minas Gerais da Fundação João Pinheiro.
Orientador:
Belo Horizonte
Fundação João Pinheiro
2003
2
Professor: Marconi Augusto
Fernandes de Castro Braga
FOLHA DE JULGAMENTO
Comissão Julgadora:
3
DEDICATÓRIA
Esta monografia dedico a Deus pela inspiração e a minha família pelo apoio e aos colegas da
SCAO/AGE que me incentivaram na realização deste certame.
4
AGRADECIMENTO
Agradeço ao orientador e professor pela atenção dada na elaboração deste trabalho.
5
EPÍGRAFE
“O auditor pode possuir uma pilha de fórmulas e check
lists, mas sem o conhecimento baseado em experiências,
ele não conduzirá bem a sua função... auditorias devem
ser usadas para promover a qualidade, não para
inspecionar”
KAORU JSHIKAWA
6
RESUMO
Este trabalho versa sobre o tema Controle Interno como uma visão de qualidade e serviço no
âmbito da Administração Pública Estadual. Pretende demonstrar que na Administração
Pública Estadual ainda não foi efetivada a implantação do Controle Interno como ferramenta
de qualidade e serviços nas ações governamentais. O presente trabalho baseia-se em que o
Sistema de Controle Interno é de suma importância para a administração da entidade
governamental por permitir conhecer a eficácia com que estão sendo aplicados os recursos
públicos, além de contribuir para o êxito da administração em decorrência da atual realidade
de recursos sempre escassos. O Controle Interno possibilita estabelecer procedimentos capazes
de corrigir o processo decisório, indicando quando e onde intervir para que o planejamento
possa seguir o seu curso. O resultado desse estudo irá contribuir para os gestores públicos na
medida em que possibilitará ter uma visão mais transparente da estrutura organizacional dos
órgãos que compõem a Administração Pública Direta do Estado de Minas Gerais.
ABSTRACT
This work turns on the subject Internal Control as a vision of quality and service in the scope
of the State Public Administration. It intends to demonstrate that in the State Public
Administration the implantation of the Internal Control was still not accomplished as tool of
quality and services in the governmental actions. The present work is based where the System
of Internal Control is of utmost importance for the administration of the governmental entity
for allowing to know the effectiveness with that they are being applied the public resources,
besides contributing for the success of the administration in result of the current reality of
always scarce resources. The Internal Control makes possible to establish procedures capable
to correct the power to decide process, indicating when and where to intervine so that the
planning can follow its course. The result of this study will go to contribute for the public
managers in the measure where it will make possible to have a more transparent vision of the
organizacional structure of the agencies that compose the Direct Public Administration of the
State of Minas Gerais
7
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
% - porcento
art/Art. - artigo
C.E. – Constituição Estadual
C.F. – Constituição Federal
Cf. – conforme
etc. – etcétera
nº - número
p.ex. – por exemplo
p. – página
PPAG – Plano Plurianual de Ação Governamental
PROAP – Programa de Especialização em Administração Pública
SCAO – Superintendência Central de Auditoria Operacional
TCU – Tribunal de Contas da União
UFRJ – Universidade Federal do Rio de Janeiro
8
LISTA DE TABELAS E GRÁFICOS
Gráfico 1 - ............................................................................................................................
Gráfico 2 - ............................................................................................................................
Gráfico 3 - ............................................................................................................................
Gráfico 4 - ............................................................................................................................
Gráfico 5 - ............................................................................................................................
Gráfico 6 - ............................................................................................................................
Gráfico 7 - ............................................................................................................................
Gráfico 8 - ............................................................................................................................
Gráfico 9 - ............................................................................................................................
Gráfico 10 - ..........................................................................................................................
Gráfico 11 - ..........................................................................................................................
Gráfico 12 - ..........................................................................................................................
Gráfico 13 - ..........................................................................................................................
Gráfico 14 - ..........................................................................................................................
Gráfico 15 - ..........................................................................................................................
Gráfico 16 - ..........................................................................................................................
Gráfico 17 - ..........................................................................................................................
Gráfico 18 - ..........................................................................................................................
Gráfico 19 - ..........................................................................................................................
Gráfico 20 - ..........................................................................................................................
Gráfico 21 - ..........................................................................................................................
Gráfico 22 - ..........................................................................................................................
Gráfico 23 - ..........................................................................................................................
Gráfico 24 - ..........................................................................................................................
Gráfico 25 - ..........................................................................................................................
Gráfico 26 - ..........................................................................................................................
Gráfico 27 - ..........................................................................................................................
Gráfico 28 - ..........................................................................................................................
9
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76
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO......................................................................................................................
12
2 PRESSUPOSTOS TEÓRICOS E METODOLOGIA DE PESQUISA APLICADA............
15
3 CONTEXTUALIZAÇÃO......................................................................................................
17
4 O CONTROLE COMO QUESTÃO CIENTÍFICA...............................................................
19
4.1 Tipos e Formas de Controle...........................................................................................
20
5 ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO CONTROLE INTERNO.........................................
23
5.1 A Institucionalização do Controle Interno....................................................................
25
6 SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DE 1979 A 1988....................................................
28
6.1 O Controle e a Constituição Federal de 1988................................................................
28
6.2 O Papel do Controle Interno..........................................................................................
29
7 CONHECENDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................
32
7.1 A Estrutura Administrativa............................................................................................
32
7.2 Conceito de Estado........................................................................................................
32
7.3 Elementos do Estado.....................................................................................................
32
7.4 Poderes do Estado..........................................................................................................
33
8 ORGANIZAÇÃO
DO
ESTADO,
PRINCÍPIOS
E
DEFINIÇÕES
DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA............................................................................................
34
8.1 Organização do Estado..................................................................................................
34
8.2 Organização da Administração......................................................................................
34
8.3 Governo e Administração..............................................................................................
34
8.4 Governo.........................................................................................................................
35
8.5 Administração Pública...................................................................................................
35
8.5.1 Distinções da Administração Privada................................................................
35
8.5.2 Princípios Constitucionais.................................................................................
36
8.5.2.1 Da Supremacia de Interesse Público..................................................
36
8.5.2.2 Da Legalidade.....................................................................................
37
8.5.2.3 Da Legitimidade.................................................................................
37
8.5.2.4 Da Impessoalidade..............................................................................
38
10
8.5.2.5 Da Publicidade.................................................................................
38
8.5.2.6 Da Motivação..................................................................................
38
8.5.2.7 Da Razoabilidade.............................................................................
39
8.5.2.8 Da Economicidade..........................................................................
39
8.5.2.9 Da Eficiência...................................................................................
39
8.5.2.10 Da Eficácia......................................................................................
40
8.5.2.11 Da Efetividade.................................................................................
40
8.5.3 Modelo Constitucional de Controle...................................................................
40
8.5.3.1 Quanto ao Poder..............................................................................
41
8.5.3.2 Quanto ao Fundamento....................................................................
42
8.5.3.3 Quanto a Localização que Realiza...................................................
42
8.5.3.4 Quanto ao Momento........................................................................
43
8.5.3.5 Quanto ao Aspecto Controlado........................................................
43
9 ENTES DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA...........................................................
44
9.1 Controles Internos......................................................................................................
44
9.1.1 Terminologia..................................................................................................
44
9.1.2 Objetivos dos Controles Internos...................................................................
45
9.1.3 Tipologia do Controle Interno........................................................................
46
9.2 Auditoria Interna.........................................................................................................
48
10 CONCLUSÃO.....................................................................................................................
77
11 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS................................................................................
79
12 ANEXOS.............................................................................................................................
81
11
1
INTRODUÇÃO
O interesse no estudo do tema “Controle Interno” surge num contexto de reforma
administrativa com vistas adequar o aparelho do Estado às novas demandas do
desenvolvimento econômico e social. O projeto de reforma administrativa de iniciativa do
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado tem por base um diagnóstico de
crise fiscal e de crise do modelo de administração burocrática característico do Estado
nacional-desenvolvimentista e interventor, vigente entre os anos 30 e final da década de 80 no
Brasil.
Tendo cumprido o seu papel no passado, o modelo burocrático torna-se obsoleto por seu
caráter excessivamente formalista e rígido, hierarquizado e pouco comprometido com
resultados. A alternativa a este modelo é denominada administração gerencial ou
administração por resultados.
A globalização da economia e a dinâmica tecnológica exigem a modernização do aparelho do
Estado, a descentralização de funções e o fortalecimento da capacidade de governo para
desempenho do seu papel estratégico na promoção do desenvolvimento econômico e social. A
coordenação desse processo requer um Estado forte, gerencialmente competente, com
estruturas ágeis, capaz de dar respostas às demandas da sociedade.
Acrescenta-se às transformações de ordem econômica e organizacional o fato de que o
advento da democracia e de uma consciência de cidadania ensejaram demandas por
participação e transparência na condução dos negócios públicos. Os exemplos do
impeachment de Collor, em 1992, e, recentemente, as denúncias de possíveis fontes de
corrupção na Comissão do Orçamento, no Congresso Nacional, indicam que a sociedade
brasileira avança no sentido do controle social das instituições. Ao mesmo tempo, estes
exemplos colocam em questionamento a eficácia dos instrumentos formais de controle
administrativo.
12
Difunde-se entre nós o conceito de accountability – ainda inexistente na cultura política
brasileira e na língua portuguesa – o qual projeta a prestação de contas do gestor para além dos
limites formais da burocracia, responsabilizando-o perante a sociedade, e pressupondo
mecanismos de salvaguarda da sociedade contra excessos de poder. Pode-se inferir que o
referido conceito ilustra a idéia de insuficiência do controle técnico-formal e a necessidade de
uma cidadania ativa no processo de controle dos recursos públicos.
Neste cenário de grandes transformações políticas e econômicas, a filosofia de controle que
deu suporte às organizações burocráticas mostra-se superada. O formalismo-legalista, a ênfase
contábil e a prática policialesca que acabaram por limitar o controle à avaliação a priori de
procedimentos – circunscritos ao âmbito da própria burocracia – já não são suficientes para
justificar perante a sociedade o bom ou mau uso dos recursos públicos. A
sociedade exige responsabilidade dos dirigentes no exercício da função pública e clama por
serviços públicos de qualidade. A sociedade quer resultados.
Diante da crise dos serviços públicos e da escassez de recursos, a alternativa que se apresenta
é a inovação gerencial. Tendo em vista que o paradigma de administração emergente está
centrado no compromisso com o desempenho, faz-se mister reconceber a prática do controle
no âmbito da administração pública federal. Assim, torna-se relevante o conhecimento da área
e a consciência de que a referida função é estratégica para o projeto de reforma do Estado.
Questões norteadoras ajudarão na compreensão da importância do Controle Interno dentro da
estrutura das organizações governamentais: Como surgiu o Controle Interno no contexto
histórico? Qual a finalidade da implantação do Sistema de Controle Interno nas organizações
públicas? Quais resultados obtidos pela Administração Pública com a ajuda do Sistema de
Controle Interno? Quais os tipos e formas de Controle Interno existente na Administração
Pública? O esclarecimento dessas questões demonstrará a importância do Controle Interno na
Administração Pública Estadual como ferramenta de gestão.
O objetivo deste trabalho não é esgotar o tema sobre Controle Interno como uma visão de
qualidade e serviço no âmbito da Administração Pública Estadual e sim espelhar a situação
atual que se encontra os Órgãos Públicos no tocante ao cumprimento de normas
constitucionais e demonstrar que na Administração Pública Estadual ainda não foi efetivada a
implantação do Controle Interno como ferramenta de qualidade e serviços nas ações
governamentais.
13
A justificativa deste trabalho baseia-se em que o Sistema de Controle Interno é de suma
importância para a administração da entidade governamental por permitir conhecer a eficácia
com que estão sendo aplicados os recursos públicos, além de contribuir para o êxito da
administração em decorrência da atual realidade de recursos sempre escassos.
O Controle Interno possibilita estabelecer procedimentos capazes de corrigir o processo
decisório, indicando quando e onde intervir para que o planejamento possa seguir o seu curso.
O resultado desse estudo irá contribuir para os gestores públicos na medida em que
possibilitará ter uma visão mais transparente da estrutura organizacional dos órgãos que
compõem a Administração Pública Direta do Estado de Minas Gerais.
14
2
PRESSUPOSTOS TEÓRICOS E METODOLOGIA DE PESQUISA APLICADA
O embasamento teórico que dá sustentação ao desenvolvimento deste trabalho científico está
inserido nas teorias clássicas sobre a importância do Controle Interno nas Organizações
Públicas. Pois, tem-se discutido muito ultimamente qual deveria ser o papel do Controle
Interno na Administração Pública, como instrumento de assessoria nas tomadas de decisões
pelos gestores públicos.
Os textos e as teorias básicas que nortearão os fundamentos para esta abordagem baseiam-se
nos ensinamentos de “Heraldo da Costa Reis, Professor da ENSUR/IBAM e do Departamento
de Contabilidade da FEACC/UFRJ”, juntamente as normas legais vigentes que estão
representadas pela Constituição Federal, Lei nº 4.320/74, que trata sobre a execução
orçamentária, a Lei Complementar 101, de 04.05.2000, conhecida como a “Lei de
Responsabilidade Fiscal”, que dispõe sobre o limite de gastos na área pública.
A análise que será feita das questões respondidas no questionário o qual será encaminhado aos
órgãos públicos, sobre a existência ou não do Controle Interno na estrutura da organização, é
de suma importância para medir o grau de confiabilidade, controle e o cumprimento da
aplicabilidade das normas vigentes inerentes ao controle interno na Administração Pública
Estadual.
O questionário foi o instrumento metodológico utilizado para a coleta dos dados, referente ao
desenvolvimento do trabalho e o período que serviu de parâmetro para ser analisado foi o ano
de 2000 a 2002.
Os órgãos que compõem a estrutura básica da Administração Pública Estadual Direta está
composta por :
1) Órgãos Autônomos;
2) Polícia Militar;
3) Secretarias de Estado.
15
Para a nossa análise os órgãos que servirão de amostra para o desenvolvimento deste trabalho
estarão representados pelas Secretarias de Estado, assim elencadas:
I - Secretaria de Estado de Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
II - Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia;
III - Secretaria de Estado de Cultura;
IV - Secretaria de Estado de Defesa Social;
V - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico;
VI - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana;
VII - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Social e Esportes;
VIII - Secretaria de Estado de Educação;
IX - Secretaria de Estado de Fazenda;
X - Secretaria de Estado de Governo;
XI - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável;
XII - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão;
XIII - Secretaria de Estado de Saúde;
XIV - Secretaria de Estado de Transportes e Obras Públicas;
XV - Secretaria de Estado de Turismo.
16
3
CONTEXTUALIZAÇÃO
O Controle Interno é um instrumento de controlar os negócios por intermédio do governo nas
esferas federal, estadual e municipal, abrangendo os órgãos e entidades autárquicas,
fundacionais, empresas públicas, sociedades de economia mista e os serviços sociais
autônomos.
Nos dias de hoje, em que assistimos a uma tomada de consciência do cidadão referente às suas
necessidades, aos seus direitos e deveres, somos levados a repensar o conceito de Controle
Interno na Administração Pública Estadual. Entretanto, é de conhecimento de todos a
existência de dificuldades para se encontrar um ponto de harmonia entre as necessidades
geradas pela dinâmica da vida moderna e os conceitos de controle que vêem o cidadão como
um ser estático e imobilizado por um emaranhado de antiquadas leis. A regulamentação
oriunda dos três Poderes do governo não consegue acompanhar os avanços dos nossos
costumes, das nossas necessidades.
Por um lado, a ineficiência do governo no uso dos recursos e administração dos programas,
impede o atingimento de suas políticas sociais. Portanto, um sistema de controle eficaz
possibilitaria à administração pública garantir a concretização de seus objetivos. No entanto e,
apesar de tal controle estar previsto tanto nas Constituições Federal e Estadual, nem todos os
órgãos da administração pública conseguem fazer com que o controle funcione de forma
eficiente. Torna-se instigante, portanto, identificar os fatores que têm determinado tal situação.
Entende-se que tanto a qualificação da equipe de trabalho como o treinamento é
imprescindível para o bom desempenho do Sistema de Controle Interno. Principalmente se
considerar que a administração pública direta, de maneira geral, não dispõe na seu
organograma um Setor de Controle Interno e pessoas especializadas nesta área e, assim, seu
pessoal desenvolve atividades nem sempre correlatas com sua função, além de não dispor de
um bom serviço de recrutamento e seleção, o que ressalta a necessidade de treinamento do
pessoal. Em virtude da dinâmica das mudanças atuais, tanto o aperfeiçoamento quanto a
adaptação do pessoal deverão ser permanentes.
17
Além desse aspecto extremamente necessário ao bom desempenho, evidentemente que o
Sistema de Controle Interno deverá estar estruturado de forma a produzir informações
adequadas e confiáveis para as tomadas de decisões.
O objetivo do trabalho de pesquisa foi avaliar o desempenho do Sistema de Controle Interno
existente na administração pública estadual, tendo em vista a estrutura organizacional e o nível
de formação e capacitação das equipes de trabalho.
Com relação ao problema de pesquisa, a questão básica que se colocou é de que o Sistema de
Controle Interno existente nos órgãos da administração pública estadual direta, não tem
demonstrado efetividade em seus resultados devido a estrutura existente e o nível de formação
e capacitação das equipes de trabalho.
A hipótese de trabalho foi de que o Sistema de Controle Interno existente nos órgãos da
administração pública estadual direta tem-se revelado pouco efetivo, visto que falta
qualificação da equipe de trabalho e estrutura adequada.
O que se tem observado é o descompasso entre o discurso ideal e o discurso prático dos
administradores, em que o planejado não tem coerência com os resultados, verificando
descontinuidade dos programas e descumprimento das metas previstas no Plano Plurianual de
Ação Governamental - PPAG, o que gera desperdício do erário público e, consequentemente,
prejuízo à sociedade que não vê suas necessidades serem atendidas.
A questão colocada nos levou a vislumbrar a possibilidade de aprofundamento do tema,
considerando-se o atual momento como oportuno à revisão e crítica do desempenho do
Sistema de Controle Interno das organizações, tendo em vista as ações do governo.
A presente pesquisa analisou o desempenho do Sistema de Controle Interno existente nos
Órgãos da Administração Direta do Estado de Minas Gerais.
18
4
O CONTROLE COMO QUESTÃO CIENTÍFICA
O controle encontra-se entre as funções administrativas clássicas identificadas por Fayol:
planejar, organizar, comandar, coordenar e controlar. O mesmo integrou o paradigma da
administração científica já preconizado por Taylor, em 1903, quando teve origem a Escola
Clássica de Administração.
Segundo VIEGAS (1996:3), o termo técnico “controle” foi transposto, por analogia, da
sociologia para a administração, tendo em vista a precedência daquela ciência sobre esta.
Deste modo, o controle administrativo teria sido influenciado de modo perverso pela visão
comportamental e punitiva do controle social, vigente na sociologia. O autor afirma,
criticamente, que embora a administração esteja inserida no ramo das ciências sociais, tendo
como fundamento epistemológico a sociologia, não há identidade entre os conceitos. De
acordo com a sua interpretação funcionalista, enquanto a sociologia está voltada para o
domínio da coesão social, a administração insere-se no domínio da ação. Por não se levar em
conta esta distinção, o controle administrativo teria assumido uma conotação negativa,
cuja origem está nos fundamentos do controle social. O sentido negativo é expresso quando o
controle aparece como sinônimo de fiscalizar, supervisionar, ou seja, exercer uma ação de
controle sobre pessoas. Diferentemente desta concepção negativa (correção de pessoas), a
interpretação positiva é aquela que considera o controle como a capacidade de fazer com que
as coisas ocorram segundo o que foi planejado. Ou seja, a percepção do controle volta-se para
a ação (correção da ação), visando ao alcance dos objetivos.
Do ponto de vista das ciências jurídicas, o controle fundamenta-se nas normas do direito
administrativo, no capítulo que dispõe sobre os princípios básicos que regem a administração
pública, quais sejam: legalidade, moralidade, impessoalidade e publicidade. Destes princípios,
decorrem os deveres do administrador:
a) dever de eficiência;
b) dever de probidade;
c) dever de prestar contas.
19
A revolução científico-tecnológica, que tem impulso no pós-guerra e se intensifica a partir da
década de 70, determinou a ruptura do paradigma mecanicista de administração científica, e
tem submetido a questionamento muitas das pretensões positivistas das ciências normativas. O
ritmo acelerado do desenvolvimento tecnológico exige uma nova perspectiva de abordagem
do funcionamento das organizações, sejam elas de natureza privada ou pública.
O paradigma de administração pós-taylorista baseia-se em princípios de gerência que rompem
com processos de trabalho alicerçados em estruturas especializadas, rígidas e hierarquizadas,
com a tradicional divisão entre trabalho intelectual e trabalho manual. Estes foram os
elementos estruturantes que deram suporte à burocracia weberiana (mecanicista).
A nova revolução tecnológica entra em contradição com a mecanização rígida, e os meios de
controle e correção reclamam inovações científicas e técnicas radicais.
A dinâmica das tecnologias da informação impõe a superação de concepções formais de
planejamento e de ação sistêmica que não levam em conta noções de risco, contradição,
indeterminação e, sobretudo, a criatividade da organização como fatores de incremento de
valor.
Considerando que o conceito de controle está, ainda, predominantemente influenciado pela
perspectiva mecanicista de ciência, quer da sociologia, quer da administração, quer do direito
positivo – como correção de desvios pessoais, comportamentais ou de cursos de ação – é
possível afirmar-se a existência de um vasto campo de pesquisa a explorar sobre o papel do
controle em organizações condicionadas à dinâmica tecnológica. Ressalta-se em particular o
caso das organizações públicas sujeitas não só às inovações científicas e técnicas, mas também
à dinâmica política da sociedade.
4.1
Tipos e Formas de Controle
Ao falar-se em controle, é importante destacar os tipos de controle existentes na literatura
relativa à administração pública e, sobretudo, perceber a freqüente distinção que é feita entre
controle administrativo e controle político.
Sob o ponto de vista administrativo, define-se controle como a faculdade de vigilância,
orientação e correção que um Poder, órgão ou autoridade exerce sobre a conduta funcional do
outro.
20
Os tipos e formas de controle variam segundo o Poder. Assim, se tem:
a) o controle administrativo, ou Executivo, dos atos da própria Administração;
b) o controle Legislativo sobre determinados atos e agentes do Executivo;
c) o controle Judiciário ou a correção dos atos ilegais de qualquer dos Poderes, quando lesivos
de direito individual ou do patrimônio público.
Estes controles, conforme o seu fundamento, serão hierárquicos ou finalísticos; consoante a
localização do órgão que os realizam podem ser internos ou externos; segundo o momento em
que são feitos, consideram-se prévios, concomitantes ou subseqüentes ou, por outras palavras,
preventivos, sucessivos ou corretivos.
E, finalmente, quanto ao aspecto controlado, podem ser de legalidade ou de mérito
(MEIRELLES: 1981, 638-639). Tomando como referência Meirelles, ARAÚJO (1993: 4)
diferencia quatro tipos de controle:
a) controle político – exercido pelo Poder Legislativo, por meio da instituição de comissões de
inquérito, e mediante formas distintas de controle social;
b) controle administrativo – destina-se ao conhecimento pormenorizado da legalidade dos atos
do Poder Executivo, sendo exercido pelos órgãos do Sistema de Controle Interno e em auxílio
ao Controle Externo, representado pelo Tribunal de Contas da União;
c) controle de contas – exercido pelo Tribunal de Contas da União, denominado Controle
Externo. Como órgão eminentemente técnico e decorrente da delegação de competência do
Poder Legislativo, o TCU visa dar pareceres e informações que possam subsidiar o efetivo
controle político pelo Congresso Nacional;
d) controle judiciário – que tem por função coibir abusos das normas de conduta e das práticas
dolosas contra o patrimônio público, enquadradas no Código Penal.
Segundo PISCITELLI (1988:33) podem-se distingüir quatro enfoques essenciais de um
sistema de controle na administração pública:
1) a revisão, a verificação das operações sob o aspecto eminentemente contábil, formal e legal;
2) a eficiência, que concerne aos meios empregados, aos recursos utilizados para a consecução
dos objetivos;
3) a eficácia, a verificação do produto, dos programas, dos fins perseguidos;
4) a avaliação dos resultados, o julgamento da própria administração.
21
Na perspectiva do autor, o controle interno – o mesmo pode ser dito a respeito do controle
externo – tem-se reduzido predominantemente ao primeiro enfoque e apenas tangencialmente
aos dois subseqüentes. O segundo depende do aperfeiçoamento e adequação da contabilidade
pública. A falta de um sistema de contabilidade de custos impede a fixação de medidas de
desempenho. O êxito do terceiro requer o acompanhamento físico-financeiro das atividades e
projetos, com a realização do anterior.
Todavia o quarto, a avaliação dos resultados, na sua concepção, é o mais complexo, dado que
envolve o questionamento dos objetivos e diretrizes definidos – e não apenas o seu
cumprimento – devendo se constituir numa prerrogativa do Congresso Nacional, como órgão
de controle político.
De acordo com Dallari, considerando-se o controle de legalidade como simples exame da
conformidade com a lei, e o controle de mérito como a verificação da conveniência,
oportunidade, praticidade, eficiência, economia, etc., a Constituição federal de 1988
determinou como atribuição do controle externo o controle da legalidade, enquanto a
atribuição do controle interno abrange tanto o controle de mérito quanto o de legalidade.
Para efeito deste estudo, abordamos o controle administrativo, particularmente no que diz
respeito ao controle interno da administração pública federal.
22
5
ANTECEDENTES HISTÓRICOS DO CONTROLE INTERNO
Um breve retorno na história da administração pública brasileira mostra que o controle interno
surge no processo de evolução do controle das contas públicas.
De acordo com ARAÚJO (1993), o controle das contas públicas remonta ao Brasil-Colônia,
com as primeiras ações disciplinares relativas ao tombamento de bens públicos, à arrecadação
de dízimos, ao registro de receita e despesa; exigências de prestação de contas anuais por parte
dos provedores das capitanias hereditárias e aplicação de penalidades em casos de falta. Neste
período, registram-se experiências pioneiras de criação de instâncias para apreciação das
contas públicas tais como: o embrião de um Tribunal de Contas, no Nordeste, ocupado pelos
holandeses, com a função de fiscalizar as contas públicas da administração, a serviço da
Companhia das Índias Ocidentais; no Código Pombalino de 1761, aparece a criação de uma
corte de constrasteação financeira; a Carta Régia de 1764 determina a implantação de juntas
da Fazenda no Rio de Janeiro e nas Capitanias; com a chegada da família real, cria-se o Erário
Régio e o Conselho de Fazenda, cujas funções eram, respectivamente, as de coordenar e de
controlar todos os dados referentes ao patrimônio e aos fundos públicos.
No Brasil-Império, com a Proclamação da Independência, foi instituído o Tesouro Nacional,
com características de Tribunal. Teoricamente, a partir de então, foram dados os primeiros
passos no sentido de controlar a gestão governamental por meio de orçamentos públicos e de
balanços gerais. Em 1831, foi criado o Tribunal do Tesouro Público Nacional, agrupando as
atividades fiscalizadoras do Tesouro Nacional e do Conselho da Fazenda, competindo-lhe a
administração da despesa e da receita públicas, da contabilidade e dos bens nacionais, o
recebimento das prestações de contas anuais de todas as repartições e a análise dos
empréstimos e da legislação fazendária. Seu poder estendia-se, ainda, à inspeção das
repartições fiscais, bem como à demissão de funcionários não-idôneos.
A reforma administrativa de 1850, por meio do decreto n736, confirmou a competência do
Tribunal do Tesouro Público Nacional sobre a suprema administração da Fazenda, sendo
integrado por um presidente (ministro da Fazenda), e quatro conselheiros: diretor-geral das
rendas públicas, diretor-geral da despesa pública, diretor-geral da contabilidade e procurador-
23
fiscal do Tesouro. De acordo com ARAÚJO (1993), Ewald Sizenando Pinheiro constata neste
fato o embrião do controle interno no Brasil.
Em 1858, o Tribunal do Tesouro teve ampliada sua competência com a criação de uma
Diretoria de Tomada de Contas. Já em 1878, afirmava -se a impotência da referida diretoria
diante do ministro da Fazenda, de quem dependia e a quem obedecia.
Com a Proclamação da República (1889) e o fortalecimento institucional das atividades
legislativas, o controle das contas públicas sofreu transformações. Novas concepções foram
inseridas na atividade relativa ao controle de contas. É, pois, neste período que se cria o
Tribunal de Contas da União, cujas competências eram o exame, revisão e julgamento de
todas as operações relacionadas com a receita e a despesa da União. A fiscalização era feita
por meio do mecanismo de registro prévio. Competia-lhe, ainda, liquidar as contas de
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de sua apresentação ao Congresso
Nacional.
Destaca-se a ênfase corretiva do controle, naquela época influenciado pelas idéias positivistas
típicas do contexto sócio-político que marcou a formação da República. O texto da Exposição
de Motivos que acompanhou o decreto explicita as razões que levaram à criação do Tribunal
de Contas:
a) tornar o orçamento uma instituição inviolável e soberana em sua missão de prover às
necessidades públicas, mediante o menor sacrifício dos contribuintes;
b) fazer desta lei das leis uma força da Nação, um sistema sábio, econômico, escudado contra
todos os desvios, todas as vontades, todos os poderes que ousarem perturbar-lhe o curso
normal;
c) instalar no País o hábito da fiel execução do orçamento;
d) suprir o então vigente sistema de contabilidade orçamentária, defeituoso no seu mecanismo
e fraco na sua execução.
Com o advento da Revolução de 1930 e o fechamento do Congresso Nacional, não houve
prestação de contas pelo Executivo por um período de três anos. O Tribunal de Contas
somente foi revitalizado com a Constituição federal de 1934, onde aparece como órgão de
cooperação nas atividades governamentais. O registro prévio de despesa foi reabilitado e
estabeleceu-se a prática da prestação de contas anuais do Presidente da República,
preliminarmente ao seu envio ao Legislativo. A partir de 1935, o tribunal passou a responder
24
consultas de ministros de Estado, acerca da legislação orçamentária, contábil e financeira e a
expedir instruções dentro de sua área de atuação (levantamento e tomada de contas).
Na vigência do Estado Novo, com a Constituição de 1937, alguns contratos passaram a
prescindir de registro junto ao Tribunal, com despesas de tipo: representação, excursão,
hospedagens, etc. Alguns órgãos foram sendo gradativamente dispensados do registro prévio
de despesas, p.ex. o Departamento de Correios e Telégrafos, passando-se deste modo à prática
do controle a posteriori.
Em 1946, com a redemocratização do País, restabelece-se a autonomia do Tribunal de Contas.
Houve progressos no controle de contas. As tomadas de contas podiam ser realizadas em
qualquer tempo, nos casos de comprovado desvio. Foram criadas delegações do tribunal em
todos os estados da Federação, junto às delegacias fiscais, cuja competência era o exame,
emissão e parecer das contas para julgamento pela Corte. Em 1949, a Lei Orgânica nº 830/49
incluiu, entre as atribuições do tribunal, a fiscalização da receita.
Não obstante os progressos verificados, a prestação de contas limitava-se ao aspecto formal:
apresentação de comprovantes de gastos efetuados, sem a comprovação da efetiva realização
das despesas. Acrescenta-se a isso a institucionalização da prescrição de contas, mecanismo
utilizado nos casos em que os processos de prestação de contas não fossem formalizados em
tempo hábil.
5.1
A INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CONTROLE INTERNO: A Lei nº 4.320/64 e
o Decreto-Lei nº 200/67
A partir da década de 60, com a ampliação das funções do Estado e o conseqüente crescimento
de sua estrutura – expansão da administração indireta – tornaram-se pouco efetivos os
mecanismos existentes de acompanhamento da administração financeira e orçamentária. Com
o fim de tornar o controle mais efetivo, e evitando a transformação do controle externo numa
mega-estrutura, criou-se a função controle interno. Em decorrência, foram desligados da
alçada do Tribunal de Contas – a partir de então, denominado Tribunal de Contas da União –
o registro prévio das despesas e o sistema de delegação de controle junto aos órgãos da
administração pública, sem prejuízo da competência daquela Corte. Deste modo, prevaleceram
os princípios da racionalização administrativa e da economia processual.
25
A lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui normas gerais de Direito financeiro para a
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do
Distrito Federal, apresenta pela primeira vez as expressões controles interno e externo, com
suas respectivas funções definidas:
“Do Controle da Execução Orçamentária
Capítulo I
Disposições Gerais
Art. 75 – O controle da execução orçamentária compreenderá:
I – a legalidade dos atos de que resultem a arrecadação da receita ou a realização da despesa, o
nascimento ou a extinção de direitos e obrigações;
II – a fidelidade funcional dos agentes da administração responsáveis por bens e valores
públicos; e
III – o cumprimento do programa de trabalho expresso em termos monetários e em termos de
realização de obras e prestação de serviços.
Capítulo II
Do Controle Interno
Art. 76 – O Poder Executivo exercerá os três tipos de controle a que se refere o artigo 75, sem
prejuízo das atribuições do Tribunal de Contas da União ou órgão equivalente.
Capítulo III
Do Controle Externo
Art. 81 – O controle da execução orçamentária, pelo poder Legislativo, terá por objetivo
verificar a probidade da Administração, a guarda e legal emprego dos dinheiros públicos e o
cumprimento da Lei do Orçamento.”
Nota-se que, quando da especificação de atribuições, não foi prevista qualquer vinculação
entre controle externo e controle interno, prevalecendo o regime do Código de Contabilidade
da União de 1922, até então vigente. Somente mais tarde, com a Constituição de 1967, Artigo
26
71-I, relaciona-se como uma das atribuições do controle interno a de criar condições
indispensáveis para a eficácia do controle externo.
A referida lei previu como atribuição do controle interno a prática de verificação prévia,
concomitante e subseqüente da legalidade dos atos de execução orçamentária. A verificação
prévia ou a adoção do controle a priori significou, em termos práticos, uma transformação da
tradicional sistemática do registro prévio, anteriormente executada pelo Tribunal de Contas.
Posteriormente, a reforma administrativa implantada pelo decreto-lei nº 200/67 determinou a
criação do Sistema de Controle Interno pelo Poder Executivo, com vistas:
a) criar as condições para eficácia do controle externo, conforme já mencionado;
b) acompanhar a execução de programas de trabalho e do orçamento;
c) acompanhar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a execução dos
contratos.
O decreto nº 61.386/67 instituiu as inspetorias-gerais de finanças no âmbito dos ministérios
civis, dos órgãos da Presidência da República e ministérios militares, com a atribuição de
desempenhar as funções de auditoria e controle em geral. Integradas aos sistemas de
administração financeira, contabilidade e auditoria, como órgãos setoriais, as inspetorias
gerais tinham como objetivo assessorar os ministérios do Estado. Sem prejuízo de sua
subordinação às estruturas às quais se integravam, as mesmas estavam sujeitas à orientação
normativa, à supervisão técnica e à fiscalização específica da Inspetoria Geral de Finanças do
Ministério da Fazenda.
De acordo com PISCITELLI (1988:16), o decreto-lei nº 200/67 ao instituir o Sistema de
Controle Interno não definiu explicitamente o sentido da função controle, tendo reduzido o seu
alcance ao associar a palavra controle ao termo financeiro.
Por outro lado, a reforma administrativa de 1967 ao instituir o controle como um dos
princípios fundamentais que passaram a reger a administração federal o fez de modo a refletir
a racionalidade do Estado empresário: “o trabalho administrativo será racionalizado mediante
simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente
formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco” (Cf. Art.14, Capítulo V, do
decreto-lei nº 200/67).
27
6
SISTEMA DE CONTROLE INTERNO DE 1979 A 1988
Entre 1964 e 1967 – período marcado pelo regime autoritário – consolidou-se o Sistema de
Controle Interno. A partir de 1979, o mesmo passou por várias mudanças em termos de
estrutura e funcionamento. Com a Constituição federal de 1988 e a consolidação da
democracia no País, amplia-se o seu alcance, e o controle interno cresce em importância.
6.1
O Controle e a Constituição Federal de 1988
A Constituição federal de 1988 consolidou o processo de redemocratização do País, iniciado
com a transição democrática a partir de 1985. Sem entrar no mérito das reformas
administrativas efetivadas neste período, pode-se afirmar que o momento mostrou-se
favorável ao fortalecimento da função controle, tendo em vista a liberdade de participação da
sociedade e a emergência do discurso sobre direitos de cidadania, transparência administrativa
e controle social das instituições.
A Carta Constitucional dispôs claramente que todos os Poderes governamentais manterão, de
forma integrada, o Sistema de Controle Interno. Embora cada Poder tenha o seu próprio
controle interno, o sistema deverá ser coordenado pelo Executivo.
O controle tornou-se universal, abrangendo todos os atos da administração, quer se trate da
receita ou da despesa. O sistema de controle adotou a individuação – já contemplada no
decreto-lei no 200/67— ou seja, além da sua abrangência universal, o controle recai sobre
cada agente da administração, desde que seja responsável por bens e valores públicos.
A Constituição prevê, também, que os responsáveis pelo controle interno ao tomarem ciência
de irregularidades devem denunciá-las junto ao Tribunal de Contas da União, sob pena de
responsabilidade solidária. Do mesmo modo, registra-se o avanço da Constituição, no sentido
do controle social ao prever que qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato é
parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades perante
o Tribunal.
28
Em termos gerais, são notórios os avanços do controle na Constituição Federal de 1988:
ampliação da abrangência do controle, inclusão do controle social e avaliação do cumprimento
das metas do governo, conforme dispõe a Carta Constitucional:
“Art. 74 - Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União.”
Entretanto, do ponto de vista da concepção filosófica que orienta as ações do controle,
registra-se a inexistência de um salto de qualidade. Ainda que não o explicite, a Constituição
ratifica a ênfase na contabilidade gerencial e financeira, posto que a fiscalização é feita a partir
de informações contábeis. Embora desde que na lei nº 4.320/64 esteja previsto o controle do
cumprimento do programa de trabalho e de realização de obras e prestação de serviços, não se
atendo ao controle meramente legalístico – e, ainda, tendo acrescentado a verificação do
cumprimento do programa de trabalho, estabelecida em termos físico-financeiros – na prática,
este tipo de controle não evoluiu, até o momento, e a maioria dos órgãos de controle no Brasil
restringem-se ao controle jurídico e contábil-financeiro.
6.2
O Papel do Controle Interno
O controle interno compreende o plano de organização e todos os métodos e medidas adotadas
pela Administração para salvaguardar seus ativos, desenvolver a eficiência nas operações,
estimular o cumprimento das políticas administrativas prescritas e verificar a exatidão e a
fidelidade dos dados da contabilidade.
O controle, função administrativa, não deve ser visto sob a ótica deturpada de atrapalhador das
ações administrativas. Ao contrário, deve ser visto como uma função de maior importância
que pode garantir à administração a concretização dos seus fins.
29
Para Anthony (1970, p.20), por exemplo:
Um importante processo no qual se usa a informação contábil
numa empresa chama-se controle gerencial. É o processo de
assegurar que os recursos são obtidos e aplicados efetiva e
eficientemente na realização dos objetivos da organização.
(Anthony1970)
E prossegue o ilustre professor:
Controle é o processo pelo qual a administração se assegura,
tanto quanto possível, de que a organização segue os planos e as
políticas da administração. (Anthony1970)
Dos conceitos emitidos pode-se afirmar que a função controle é indispensável para
acompanhar a execução de programas; apontar falhas e desvios; velar pela boa utilização,
manutenção e guarda dos bens patrimoniais; constatar a veracidade das operações realizadas e
a aplicação dos princípios contábeis geralmente aceitos na produção de informações para o
controle e avaliação de desempenho.
Como qualquer atividade administrativa, o controle precisa ser planejado considerando certas
peculiaridades da entidade, bem como questões para as quais devem ser obtidas respostas
claras e precisas que interessarão ao gestor do patrimônio e as outras pessoas do ambiente
externo em que a entidade atua.
Assim, a fim de que o controle seja executado em toda a sua plenitude, e com eficiência, é
preciso que os integrantes da sua Administração, bem como os que fazem parte das atividades
intermediárias e operacionais, se conscientizem da sua necessidade para que metas e objetivos
sejam plenamente alcançados.
No planejamento do controle, três instrumentos deverão merecer a atenção da Administração:
a Contabilidade, o Orçamento e a Auditoria.
30
A Contabilidade, como processo gerador de informações, deve ser organizada de maneira que
as informações obedeçam aos princípios contábeis geralmente aceitos e possuam as
características que lhes são inerentes, entre as quais a da utilidade e a da confiabilidade, e que
permitam respostas claras e precisas às questões que lhes são formuladas pelos seus usuários,
interno e externo. Assim, as informações deverão evidenciar os fatos ligados à administração
financeira, patrimonial, orçamentária e operacional, que permitam o controle, a avaliação de
desempenho e, consequentemente, tomadas de decisões.
O Orçamento é um instrumento de controle prévio gerencial cujo conteúdo reflete programas
de trabalho, objetivos globais, metas ou cargas de trabalho a executar, responsabilidades da
organização e dos respectivos agentes, aliados a medidas de desempenho e recursos ou
insumos de toda
natureza que possibilitarão a sua execução. A sua elaboração obedece a
regras que lhes são pertinentes, cujas aplicações são feitas em função de mandamentos legais
ou determinações da própria direção da entidade mediante a formulação de políticas, conforme
os interesses das entidade e da população.
O controle e a avaliação de desempenho na execução do Orçamento, bem como dos fatos
administrativos paralelos, de natureza financeira ou não, são executados com base nas
informações geradas pela Contabilidade e verificadas pela Auditoria, de cuja função na
Administração este trabalho se ocupará a seguir.
31
7
CONHECENDO A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
7.1
A Estrutura Administrativa
O estudo da Administração Pública em geral, compreendendo a sua estrutura e as suas
atividades, deve partir do conceito de Estado, sobre o qual repousa toda a concepção moderna
de organização e funcionamento dos serviços públicos a serem prestados aos administrados.
7.2
Conceito de Estado
O conceito de Estado varia segundo o ângulo em que é considerado. Do ponto de vista
sociológico, é corporação territorial dotada de um poder de mando originário; sob o aspecto
político, é comunidade de homens, fixada sobre um território, com potestade superior de ação,
de mando e de coerção; sob o prisma constitucional, é pessoa jurídica territorial soberana; na
conceituação do nosso Código Civil, é pessoa jurídica de Direito Público interno. Como ente
personalizado, o Estado tanto pode atuar no campo do Direito Público como no do Direito
Privado, mantendo sempre sua única personalidade de Direito Público, pois a teoria da dupla
personalidade do Estado acha-se definitivamente superada.
7.3
Elementos do Estado
Estado é constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo, Território e Governo
soberano. Povo é o componente humano do Estado; Território, a sua base física; Governo
soberano, o elemento condutor do Estado, que detém e exerce o poder absoluto de
autodeterminação e auto-organização emanado do Povo. Não há nem pode haver Estado
independente sem soberania, isto é, sem esse poder absoluto, indivisível e incontrastável de
organizar-se e de conduzir-se segundo a vontade livre de seu Povo e de fazer cumprir as suas
decisões inclusive pela força, se necessário. A vontade estatal apresenta-se e se manifesta
através dos denominados Poderes de Estado.
32
7.4
Poderes do Estado
Os Poderes de Estado, na clássica tripartição de Montesquieu, até hoje adotada nos Estados de
Direito, são o legislativo, o Executivo e o Judiciário, independentes e harmônicos entre si e
com suas funções reciprocamente indelegáveis. A função precípua do Poder legislativo é a
elaboração das leis (função normativa) a função precípua do Poder Executivo é a conversão da
lei em ato individual e concreto (função administrativa) a função precípua do Poder Judiciário
é a aplicação coativa da lei aos litigantes (função judicial).
33
8
ORGANIZAÇÃO
DO
ESTADO,
PRINCÍPIOS
E
DEFINIÇÕES
DA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
8.1
Organização do Estado
A organização do Estado é matéria constitucional no que concerne à divisão política do
território nacional, à estruturação dos Poderes, à forma de Governo, ao modo de investidura
dos governantes, aos direitos e garantias dos governados. Após as disposições constitucionais
que moldam a organização política do Estado soberano, surge, através da legislação
complementar e ordinária, a organização administrativa das entidades estatais, de suas
autarquias e empresas estatais instituídas para a execução desconcentrada e descentralizada de
serviços públicos e outras atividades de interesse coletivo, objeto do Direito Administrativo e
das modernas técnicas de administração.
8.2
Organização da Administração
Após a organização soberana do Estado, com a instituição constitucional dos três Poderes que
compõem o Governo, e a divisão política do território nacional, segue-se a organização da
Administração, ou seja, a estruturação legal das entidades e órgãos que irão desempenhar as
funções, através de agentes públicos. Essa organização faz-se normalmente por lei, e
excepcionalmente por decreto e normas inferiores, quando não exige a criação de cargos nem
aumenta a despesa pública.
8.3
Governo e Administração
Governo e Administração são termos que andam juntos e muitas vezes confundidos, embora
expressem conceitos diversos nos vários aspectos em que se apresentam.
34
8.4
Governo
Em sentido formal, é o conjunto de Poderes e órgãos constitucionais: em sentido material, é o
complexo de funções estatais básicas; em sentido operacional, é a condução política dos
negócios públicos. Na verdade, o governo ora se identifica com os poderes e órgãos supremos
do Estado, ora se apresenta nas funções originárias desses Poderes e órgãos como
manifestação da Soberania. A constante, porém, do governo é a sua expressão política de
comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica
vigente. O governo atua mediante atos de Soberania ou, pelo menos, de autonomia política na
condução dos negócios públicos.
8.5
Administração Pública
Instrumental de ação do Estado, estabelecido com o propósito de possibilitar o cumprimento
de suas funções básicas, sobretudo as relativas à realização dos serviços indispensáveis à
satisfação das necessidades coletivas. Conjunto de processos por meio dos quais os recursos
públicos (materiais, humanos, financeiros e institucionais) são combinados e coordenados com
vistas a definir e implementar as políticas públicas através de estruturas próprias, da
descentralização para outros entes públicos ou da contratação de empresas e a realizar obras e
serviços demandados pelas necessidades coletivas. Segundo Hely Lopes de Meirelles, em
sentido formal, a administração pública é o conjunto de órgãos instituídos para a consecução
dos objetivos do governo; em sentido material, é o conjunto das funções necessárias aos
serviços públicos em geral; em sentido operacional, é o desempenho perene e sistemático,
legal e técnico dos serviços próprios do Estado ou, por ele assumidos, em benefício da
coletividade.
8.5.1 Distinções da Administração Privada
Apesar das divergências entre tratadistas quanto à maior ou menor importância de distinções
entre estes dois setores, são evidentes as diferenças entre estes. A primeira destas é que os
35
entes privados têm o lucro como objetivo claro e direto, enquanto as repartições públicas
possuem vários objetivos, quase sempre genéricos e difusos.
Na mensuração de resultados, as empresas avaliam o seu desempenho pelo lucro ou prejuízo
obtido e pela produtividade de seus setores e produtos, enquanto que as repartições públicas,
no mais das vezes, limitam-se a avaliações subjetivas (e otimistas) dos resultados de sua
atuação.
Seus processos decisórios são também bastante diferentes, pois enquanto nas entidades
privadas as decisões não precisam levar em conta o bem estar dos outros entes da sociedade,
concentrando-se na maximização dos ganhos, os agentes públicos precisam avaliar como as
suas decisões irão afetar os diferentes grupos da sociedade, as políticas públicas
preestabelecidas e os compromissos assumidos pelo Governo.
Outra diferença significativa entre tais setores é o grau de visibilidade das suas ações.
Enquanto as decisões empresariais são tomadas sob grande reserva os administradores
públicos são compelidos, por normas legais e princípios éticos, a decidir com grande
transparência e, freqüentemente, a expressar as razões determinantes de suas decisões. Basta
prestar a atenção nos noticiários para constatar a profundidade dessa forma de interferência.
Para concluir, cabe lembrar que os agentes públicos são “criaturas da lei” e, como tal, só
podem fazer o que a lei permite, enquanto que os agentes privados são “tutelados da lei”
podendo fazer tudo que a lei não proíba.
8.5.2 Princípios Constitucionais
8.5.2.1 Da Supremacia de Interesse Público
Esse princípio estatui a superioridade do interesse da coletividade sobre o particular; é inerente
a qualquer sociedade. Não há como se conceber a idéia de Estado sem esse princípio.
Prevalecesse o interesse particular sobre o da coletividade, sequer haveria sociedade. Esse
princípio fortaleceu-se após a reação contra o Estado liberal, nos finais do século XIX. Nesse
período ocorreram inúmeras transformações, passando-se a exigir do Estado uma postura mais
ativa no atendimento das necessidades coletivas, ampliando-se seu campo de atuação.
36
Também implica um poder-dever para a Administração Pública. Ou seja, a supremacia do
interesse público sobre o particular implica uma série de prerrogativas da Administração, mas
implica, ao mesmo tempo, o dever da Administração de zelar pelo interesse público, utilizando
as prerrogativas só e tão-somente como instrumento para atender os interesses públicos.
8.5.2.2 Da Legalidade
A Constituição Federal em seu art. 37, caput, determina a obrigatoriedade do administrador
público em sua atividade funcional, de agir segundo a lei.
O princípio da legalidade, no Direito Administrativo, é uma conseqüência lógica do princípio
da legalidade dos sistemas constitucionais surgidos com o liberalismo. Legalidade e liberdades
individuais estão intimamente ligados. Pelo princípio da legalidade põe-se um cabresto legal
na Administração Pública, de forma que sua atuação não venha a ferir as liberdades
individuais. Segundo esse princípio, a Administração Pública só pode atuar nos limites
expressos da Lei.
Hely Lopes Meirelles sintetizou-o brilhantemente:
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade
pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer
tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é
permitido fazer o que a lei autoriza.
8.5.2.3 Da Legitimidade
É a tradução inequívoca do interesse coletivo, a supremacia do público sobre o privado, do
coletivo sobre o pessoal.
37
8.5.2.4 Da Impessoalidade
A impessoalidade tem por objetivo e obrigatoriedade excluir qualquer decisão que venha a ter
cunho direto ou indireto na promoção pessoal dos que militam na atividade pública e na
obtenção de qualquer benefício de caráter pessoal, prevalecendo sempre o bem comum.
8.5.2.5 Da Publicidade
A transparência da Administração Pública depende da publicidade de todos os atos e fatos
administrativos, sendo, portanto, o veículo de torná-los públicos.
Não existe sigilo por prazo indeterminado; os processos públicos, apesar de sigilosos, apenas
poderão deixar de ser publicados em caso de segurança nacional, mas com o passar dos
tempos devem ser levados ao conhecimento público.
8.5.2.6 - Da Motivação
Por esse princípio, exige-se da Administração Pública a motivação dos seus atos, ou seja, a
apresentação dos fatos e fundamentos de direito que embasam o ato administrativo. Ao seguir
esse princípio, a Administração deve demonstrar o cumprimento de outros, como o da
Supremacia do interesse público, Legalidade, Impessoalidade, Razoabilidade, Legitimidade. É
como se ao administrador público fosse previamente perguntado: porque você agiu assim?
Quais as razões que determinaram sua ação? Que lei ampara o seu agir? Como isso, permite-se
a todos defender mais facilmente seus interesses. Além do mais, é uma forma de evitar
dissenções inúteis entre a Administração e os administrados. A motivação, assim, deve ser
prévia ou concomitante. A Administração Pública antecipa as respostas. Não espera que sejam
formuladas as questões. Alguns atos, por absoluta vinculação legal, exigem apenas o
fundamento jurídico, que contém praticamente toda a justificação; outros, mais melindrosos,
exigem motivação mais detalhada; por fim, os atos discricionários exigem apenas a
demonstração da competência para expedi-los e sua conformação com o interesse público. Vêse, então, que de certa forma, todo ato administrativo deve ser motivado, variando apenas a
intensidade da motivação.
38
8.5.2.7 Da Razoabilidade
Limite à discricionariedade; exige efetiva contribuição do ato administrativo para o
atendimento satisfatório do interesse público. Regula a faculdade da Administração Pública
agir segundo os critérios da oportunidade e da conveniência. 1
Os critérios de oportunidade e conveniência que norteiam o uso do poder discricionário devem
ser avaliados segundo os padrões da sociedade em que se vive. A lei, por si só, não consegue
estabelecer uma conduta específica para todas as ações da Administração. Assim, o
administrador, diante da diversidade de ações enfrentadas, deve analisar cada caso e encontrar
a melhor solução, agindo como a sociedade esperaria que agisse um homem ético.
8.5.2.8 Da Economicidade
Refere-se aos prazos e condições nos quais são obtidos os recursos físicos, humanos e
financeiros. Uma ação de governo econômica pressupõe recursos em qualidade, quantidade,
menor custo e a tempo hábil.
Através dessa avaliação pode-se determinar se a gestão administrativa tem sido satisfatória e
atendido plenamente seus objetivos, em caso contrário, apontar as incorreções, indicando as
alterações necessárias para uma boa gestão administrativa.
8.5.2.9 Da Eficiência
Está relacionada a custo, à forma pela qual os meios são geridos. É a otimização dos recursos,
disponíveis, através da utilização dos métodos, técnicas e normas, visando o menor esforço e o
menor custo na execução das tarefas.
1
Direito Administrativo – Abrahão J. Kouri Filho – 1995 – Editora Terra.
39
8.5.2.10 Da Eficácia
Diz respeito ao atingimento de objetivos e metas. Sua preocupação é com resultados. Se uma
Administração Pública tem claramente definidos os seus objetivos e metas e estes são
atingidos, dizemos que a Administração Pública é eficaz.
8.5.2.11 Da Efetividade
Corresponde ao grau de satisfação das necessidades e dos desejos do cidadão pelos serviços
prestados pela Administração Pública.
Pode ainda ser apresentado como o grau de
atendimento ao potencial das demandas sociais. Assim o Estado brasileiro só será efetivo
quando atender aos desejos e anseios de seu povo.
8.5.3 Modelo Constitucional de Controle
Controle da administração pública é a verificação da conformidade da atuação desta a um
padrão, possibilitando ao agente controlador a adoção de medida ou proposta em decorrência
do juízo formado.
De modo abrangente em todas as conceituações de controle subentende-se que existe uma
meta que se quer alcançar para o atingimento de diretrizes que foram traçadas para serem
executadas em um determinado intervalo de tempo. Os desvios ou faltas no atingimento
deverão ser detectados pelo controle além de informar o que se deve fazer a respeito.
Sendo assim, o controle na atividade de administração pública deverá ter um padrão, que
servirá de ponto de referência ou comparação para o controle e deverá culminar com medida
adotada ou proposta pelo agente controlador.
Deve-se considerar, portanto, 4 elementos essenciais ao controle:
1 – um padrão/modelo;
2 – uma medida;
3 – agente do controle;
4 – controlador.
40
Controle envolve o estabelecimento de medidas que possibilitam corrigir o processo decisório,
indicando os estrangulamentos e apontando soluções para o atingimento das metas e objetivos
conforme o planejamento.
O processo de controle exige o estabelecimento dos seguintes passos conforme TAVARES
(1991):
a) definição dos parâmetros de avaliação, que são indicadores
que permitem a medição e o julgamento das ações face aos
objetivos e metas estipulados;
b) estabelecimento dos pontos de controle. Dada a
impossibilidade de controlar continuamente é preciso escolher
os pontos de destaque especiais e, observando-os, assegurar-se
de que o processo atende ao planejado;
c) verificação dos pontos de controle, no que diz respeito a
como controlar, e irá depender do que se quer verificar.
8.5.3.1 Quanto ao Poder:
a) Controle Social ou Exercício da Cidadania : Inovação da Constituição Federal de 1988, é o
controle exercido diretamente pelo cidadão, individualmente ou em forma de grupos
organizados.
A publicidade das ações governamentais em linguagem acessível e a capacitação sistemática
do indivíduo são condições essenciais para o exercício pleno desse importante controle.
(C.E) 2 "Art. 2º - São objetivos prioritários do Estado:
II - assegurar o exercício, pelo cidadão, dos mecanismos de controle da legalidade e
legitimidade dos atos do Poder Público e da eficácia dos serviços públicos";
b) Controle Legislativo ou Parlamentar: É o controle exercido pelo Legislativo em relação a
determinados atos e agentes do executivo, e tem como objetivo verificar se a atuação da
Administração Pública está em conformidade com os interesses do Estado e da Comunidade.
2
C.E – Constituição Estadual
41
c) Controle Judiciário ou Judicial: É aquele que usa a correção dos atos ilegais de quaisquer
dos poderes, pelo Judiciário, quando lesivos de direito individual ou do patrimônio público.
Sendo desta forma um controle de legalidade a posteriore dos atos e atividades administrativas
do Executivo, do Legislativo e do Judiciário, por órgãos dotados do poder de solucionar, em
caráter definitivo, os conflitos de direitos que lhe são submetidos.
d) Controle Administrativo ou Executivo: É o controle da própria administração sob os seus
atos - Segundo MEIRELLES, Controle Administrativo é todo aquele que o Executivo e os
órgãos de administração dos demais poderes exercem sob suas próprias atividades, visando
mantê-las dentro da Lei, segundo as necessidades de serviço e as exigências técnicas e
econômicas de sua realização, pelo que é um controle de mérito de legalidade. Esse controle
é exercido para que atividade pública em geral se realize com legitimidade e eficiência,
atingindo sua finalidade plena, que é a satisfação das necessidades coletivas.
8.5.3.2 Quanto ao Fundamento:
a) Controle Hierárquico: É o controle que o Executivo exerce no âmbito da administração
direta ou centralizada. É um controle pleno e ilimitado, visto que o órgão central por ser
superior, controla todas as atividades dos órgãos inferiores.
b) Controle Finalístico: É um controle de verificação do enquadramento da instituição no
programa geral do governo. É restrito e ilimitado aos órgãos da administração indireta e a lei
que os estabelece.
8.5.3.3 Quanto à Localização do Órgão que realiza:
a) Externos: É o controle efetuado por órgão estranho à Administração responsável pelo ato
controlado, assim sendo pode-se entendê-lo como aquele que é realizado por uma instituição
completamente independente do órgão controlado.
42
Nesse sentido, para efeito da Administração Pública, os agentes responsáveis por este controle
são os cidadãos, individualmente ou organizados na sociedade; os poderes legislativos,
auxiliados pelo Tribunal ou Conselhos de Contas e o Judiciário.
b) Internos: É o controle realizado pelo próprio órgão executor no âmbito de sua própria
administração.
8.5.3.4 Quanto ao Momento:
a) Controle Prévio ou Preventivo : É o que antecede a conclusão ou operatividade do ato,
como requisito para sua eficácia.
b) Controle Concomitante ou Sucessivo: É aquele que acompanha a realização do ato para
verificar a regularidade de sua formação. É o controle feito no decorrer do ato.
c) Controle Subsequente ou Corretivo : É o que se efetiva após a conclusão do ato controlado,
visando corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar a sua nulidade ou dar-lhe eficácia.
8.5.3.5 Quanto ao aspecto controlado:
a) Legitimidade: Significa a associação entre a ação de governo e o interesse público.
b) Legalidade:
É o que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do
procedimento administrativo com as normas legais que o regem.
c) Mérito: É todo aquele que visa a comprovação da eficiência, do resultado, da conveniência
ou oportunidade do ato controlado.
A eficiência é comprovada em face do desenvolvimento da atividade programada pela
administração e da produtividade de seus servidores.
O resultado é aferido diante do produto final do programa de trabalho, levando-se em conta o
trinômio custo-tempo-benefício. A conveniência é valorada internamente pela administração.
A Administração Pública, em todas as suas manifestações, deverá agir em conformidade com
os princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade e publicidade, de acordo com o artigo
37 da Constituição Federal. A Constituição Estadual, no seu artigo 13, acrescenta o princípio
da razoabilidade.
43
9
ENTES DE CONTROLE DA GESTÃO PÚBLICA
Pelos conceitos aqui descritos, pode-se perceber que o Controle é uma ferramenta
indispensável para que a Administração Pública consiga alcançar os seus objetivos. Desta
forma agora passaremos a analisar e descrever o exercício deste controle:
9.1
Controles Internos
9.1.1 Terminologia
Destacamos, a seguir, as definições de alguns autores pesquisados:
Segundo MEIRELLES (1990), Controle Interno é todo aquele realizado pela entidade ou
órgão público no âmbito de sua própria organização. Ou seja, qualquer controle efetivado pelo
Executivo sobre seus serviços ou agentes o autor considera como controle interno.
Para ANTHONY (1970), o Controle Interno é o processo pelo qual a administração se
assegura, tanto quanto possível, de que a organização segue os planos e as políticas de
administração.
O Controle Interno da Administração Pública, segundo MEDAUAR (1993), é a fiscalização
que a mesma exerce sobre os atos e atividades de seus órgãos e das entidades descentralizadas
que lhe estão vinculados. Com diversas finalidades entre as quais o controle de legalidade, o
controle de mérito, o controle de rentabilidade e o controle de eficácia.
MEIRELLES (1990) sintetiza as finalidades do controle interno quando afirma que este deve
operar
para que a atividade pública em geral se realize com
legitimidade e eficiência, atingindo a sua finalidade plena que é
a satisfação das necessidades coletivas e atendimento dos
direitos individuais dos administrados. (MEIRELLES, 1990)
Destaca, assim, a importância do Controle Interno bem como sua abrangência e dinamismo.
O controle interno acompanha a realidade da entidade e não se limita às funções dos
departamentos de contabilidade e finanças. O sistema de controle interno refere-se a
procedimentos e organização adotados como planos permanentes da entidade.
44
Para VIEIRA (1991), Controle Interno são todos os instrumentos da organização destinados à
vigilância, fiscalização e verificação administrativa que permitam prever, observar, dirigir ou
governar os acontecimentos que se verificam dentro da empresa e que produzam reflexos em
seu patrimônio.
Em REIS (1992), tem-se que o Sistema de Controle Interno compreende o plano de
organização e todos os métodos e medidas adotados pela administração para salvaguardar seus
ativos, desenvolver a eficiência nas operações, estimular o cumprimento das políticas
administrativas prescritas e verificar a exatidão e a fidelidade dos dados da contabilidade.
Pela definição do Controle Interno anteriormente exposta, pode-se observar a amplitude de seu
significado que, em verdade, inclui uma série de procedimentos bem definidos que conjugados
de forma adequada, asseguram a fluidez e a organização para a obtenção de algo palpável.
Desta forma pode-se notar que o Controle Interno é composto por vários fatores que estão
diretamente ligados entre si e que para o bom desempenho do mesmo é imprescindível que
todos funcionem de forma interligada, para que o órgão possa atingir os seus objetivos,
lembrando sempre que não basta ter um sistema eficiente sem que haja um quadro de pessoal
motivado e capacitado para o exercício dessa função.
9.1.2 Objetivos dos Controles Internos
Geral:
assegurar a conformidade da atividade a determinadas regras ou normas.
Específicos : relacionados diretamente com as metas que se quer alcançar num determinado
intervalo de tempo.
Além do que está previsto no artigo 74 da Constituição Federal:
"Art. 74 - Os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão, de forma integrada,
sistema de controle interno com a finalidade de:
1 - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos programas
de governo e dos orçamentos da União;
45
2 - comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto a eficácia e eficiência, da gestão
orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos e entidades da administração federal, bem
como da aplicação de recursos públicos por entidades de direito privado;
3 - exercer o controle das operações de crédito, anuais e garantias, bem como dos direitos e
haveres da União;
4 - apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.
9.1.3 Tipologia do Controle Interno
Os tipos de controle interno existentes, segundo ODETE MEDAUAR, são:
a) autocontrole;
b) controle hierárquico;
c) controle de gestão;
d) controle de eficiência;
e) inspeção, auditoria, correção;
f) supervisão;
g) pareceres vinculantes ;
h) ouvidoria;
i)
controle financeiro.
a) Autocontrole - é o controle exercido sobre a própria autoridade que executou a atividade,
podendo ocorrer espontaneamente ou mediante pedido de reconsideração. A autoridade
administrativa deverá sempre examinar suas decisões no sentido de torná-las mais justas e
atender aos interesses da coletividade, o que só lhe beneficiaria já que dará maior confiança e
credibilidade nos serviços públicos prestados. O efeito imediato do autocontrole será a
manutenção, ou revogação, ou anulação da medida adotada, tomando as medidas necessárias.
46
b) Controle Hierárquico - é a verificação que os órgãos superiores realizam sobre os atos e
atividades dos órgãos subordinados. Hely Lopes Meirelles (1990) denomina tal controle de
fiscalização em virtude do seu caráter cotidiano e automático na autoridade administrativa.
c) Controle de Gestão - também chamado de controle de eficiência ou "gestão por objetivo"
baseado em objetivos de realização ou de produção. Onde deverá ser observado:
1ª fase: determinação dos objetivos e metas dos programas;
2ª fase: medida dos resultados e verificação dos desvios;
3ª fase: execução de ações corretivas.
Segundo GIANNI (apud MEDAUR 1993:49) os controles de gestão e de eficiência absorvem
os de legalidade e superam com uso mais rico de parâmetros de controle, adaptáveis.
O controle de gestão apesar de não extinguir totalmente o controle hierárquico, no aspecto de
legalidade ou de mérito busca novas técnicas de controle, baseado nos objetivos de realização
ou de produção.
d) Controle de Eficiência - é uma espécie limitada do controle de gestão porque se destina a
verificar a atividade do controlado com base em parâmetro de eficiência. Tal fiscalização
efetiva-se muitas vezes informalmente, são solicitações de autoridades superiores.
e) Inspeção, Auditoria, Correção - Os três tipos de fiscalização guardam semelhança visto
que na maioria das vezes são executados por setores desprovidos de poder de decisão
realizando assim relatório do que foi verificado e propondo medidas. Tais informações e
dados sobre os serviços são submetidos a autoridades com poder de decisão.
f) Supervisão - O supervisor atua como intermediário, exercendo a função de controle das
atividades dos estabelecimentos em especial quanto ao atendimento de normas legais e
diretrizes fixadas e acompanhamento da execução.
Normalmente são atribuídos aos
supervisores de determinado nível de poder.
g) Pareceres Vinculantes - Os pareceres vinculantes ocorrem em casos específicos e pouco
freqüentes, quando a autoridade administrativa é obrigada a munir-se de consulta ou parecer
previamente a sua tomada de decisão.
h) Ouvidoria - Trata-se de uma função semelhante ao do "Ombudsman", cujo exercício é
receber denúncias.
47
i) Controle Financeiro - Tal controle compreende o exame de legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas.
9.2
Auditoria Interna
Para avaliar a adequação e eficácia do Controle Interno e a qualidade do desempenho da
organização, a Administração tem utilizado uma importante ferramenta que é a Auditoria
Interna, um controle gerencial que atua medindo e avaliando os demais controles.
A Auditoria também se preocupa com os controles
administrativos, desde que os atos
administrativos possam produzir impactos financeiros que mudem a situação econômica e
financeira da entidade, refletida nas demonstrações contábeis e financeiras.
Da atuação da Auditoria Interna resultam entre outros, os seguintes benefícios:
a) Identificação de situações onde ocorre excesso de controle, ocasionando dispersão dos
esforços, morosidade nas operações e elevação desnecessária de gastos;
b) Identificação
de
situação
onde
os
controles
são
inadequados
gerando
risco
(perdas/prejuízo) para a entidade;
c) identificação de situação onde há oportunidade de melhoria de eficiência e economia nas
operações (incluindo simplificação e racionalização dos procedimentos);
d) identificação de causas de quaisquer ineficiências ou desperdícios, incluindo inadequações
nos sistemas de informações da Administração nos procedimentos administrativos ou
estruturas organizacionais;
e) melhoria da execução do trabalho.
48
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
13%
20%
67%
NÃO
SIM
PARCIALMENTE
GRÁFICO 1
Fonte: Questionário
Questão 01:
Na sua organização está implantado o Sistema de Controle Interno na sua estrutura
organizacional:
Análise do gráfico:
Contrariando o disposto no art. 74 da Constituição Federal e no art. 81 da Constituição
Estadual o Sistema de Controle Interno não está implantado em 67% da estrutura da
administração pública estadual prejudicando assim um melhor controle na gestão e
transparência dos recursos públicos. Apenas 20% das Secretarias Estaduais têm Sistema de
Controle Interno implantado, enquanto 13% têm parcialmente.
49
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
MUITO IMPORTANTE
IMPORTANTE
POUCO IMPORTANTE
NÃO É IMPORTANTE
GRÁFICO 2
Fonte: Questionário
Questão 02:
Quanto ao papel do Sistema de Controle Interno em uma organização pode afirmar que ele
é:
Análise do gráfico:
Todos são unânimes na importância do papel do Sistema de Controle Interno desempenhado
na estrutura estadual como instrumento de controle para o cumprimento das normas que
regulamentam a administração pública.
50
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
0%
MUITO BOA
REGULAR
BOA
INEXISTENTE
GRÁFICO 3
Fonte: Questionário
Questão 03:
Na organização que você trabalha pode-se afirmar que a estrutura do Sistema de Controle
Interno é:
Análise do gráfico:
Nas organizações estaduais pesquisadas 67% não possuem em sua estrutura orgânica o
Sistema de Controle Interno, demonstrando assim a inexistência de condições adequadas para
o desenvolvimento de um trabalho mais eficaz e eficiente no tocante ao controle interno. No
universo dessas Secretarias Estaduais apenas 33% possuem condições regulares para as
atividades do controle interno.
51
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
TOTALMENTE
0%
PARCIALMENTE
POUCO
NÃO ESTÁ ESTRUTURADO
GRÁFICO 4
Fonte: Questionário
Questão 04:
Na sua organização o Sistema de Controle Interno está estruturado de acordo com a
Legislação vigente:
Análise do gráfico:
O Sistema de Controle Interno não se encontra estruturado de acordo com o Decreto nº
40.980/00, no período de 1999 a 2000, onde 67% não estão estruturados, conforme legislação
supracitada
e
33%
parcialmente.
Com
esse
quadro
apresentado
desenvolvimento de qualquer planejamento no âmbito do controle interno.
52
impossibilita
o
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
20%
13%
67%
TOTALMENTE
PARCIALMENTE
POUCO COMPROMETIDA
NÃO ESTÁ COMPROMETIDA
GRÁFICO 5
Fonte: Questionário
Questão 05:
A estrutura do Sistema de Controle Interno na sua organização está comprometida com os
controles exercidos pela Superintendência Central de Auditoria Operacional:
Análise do gráfico:
As Secretarias Estaduais que não estão estruturadas pelo controle interno são representadas
por 67% da totalidade, pois não estão comprometidas com os controles exercidos pela
Superintendência Central de Auditoria Operacional, enquanto 33% que representam os órgãos
que possuem na sua estrutura o controle interno estão discriminados da seguinte forma: 20%
parcialmente e 13% pouco comprometida.
53
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
TOTALMENTE
0%
POUCO COMPROMETIDA
PARCIALMENTE
NÃO ESTÁ COMPROMETIDA
GRÁFICO 6
Fonte: Questionário
Questão 06:
A estrutura do Sistema de Controle Interno na sua organização está comprometida com os
controles exercidos pela Superintendência Central de Contadoria Geral:
Análise do gráfico:
A Superintendência Central de Contadoria Geral que deveria exercer um controle mais
rigoroso devido à obediência ao cumprimento das normas vigentes a respeito dos registros
contábeis previstos na Lei nº 4.320/64, não estão comprometidos por 67% das Secretariais
Estaduais, enquanto apenas 33% estão pouco comprometida. A falta desse controle poderá
prejudicar a veracidade, legalidade e a transparência das informações contidas nas
demonstrações contábeis.
54
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
13%
20%
67%
TOTALMENTE
PARCIALMENTE
POUCO COMPROMETIDA
NÃO ESTÁ COMPROMETIDA
GRÁFICO 7
Fonte: Questionário
Questão 07:
Na sua organização a estrutura existente no Sistema de Controle Interno está comprometida
com as normas e controles exercidos pelo Tribunal de Contas:
Análise do gráfico:
As maiores incidências do descumprimento das normas e controles previstos em dispositivos
legais estão representadas pelos órgãos que não possuem em sua estrutura o instrumento de
controle interno com 67% das Secretarias Estaduais. Portanto, aquelas organizações onde já
existem na sua estrutura orgânica o controle interno apenas 20% delas estão pouco
comprometida e 13% parcialmente. Com esses resultados obtidos o papel do Tribunal de
Contas como órgão de controle externo previsto na Constituição Estadual torna-se inviável
devido a falta de comprometimento dos órgãos envolvidos.
55
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
MUITO IMPORTANTE
ATUANTE
POUCO ATUANTE
NÃO PARTICIPOU
GRÁFICO 8
Fonte: Questionário
Questão 08:
Na estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização o Tribunal de Contas
contribuiu de forma:
Análise do gráfico:
Na implantação do Sistema de Controle Interno na estrutura dos órgãos pertencentes à
administração pública direta, o Tribunal de Contas do Estado não teve nenhuma participação
ou coordenação na estruturação deles. O objetivo desse acompanhamento é para orientá-los
com mecanismos de aprimoramento do controle interno para o desenvolvimento de suas
atividades.
56
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
20%
13%
67%
MUITO ATIVA
ATIVA
POUCO ATIVA
NÃO PARTICIPOU
GRÁFICO 9
Fonte: Questionário
Questão 09:
Quando da estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização a
Superintendência Central de Auditoria Operacional teve uma participação:
Análise do gráfico:
A Superintendência Central de Auditoria Operacional teve uma participação ativa apenas em
20% das Secretarias Estaduais que possuem na sua estrutura o controle interno já implantado.
Ocorreu pouca participação em 13% das Secretarias que o controle interno ainda não está
implantado completamente, conforme legislação vigente, sendo que na maioria das Secretarias
que não possuem em sua estrutura orgânica o controle interno não houve participação da
Superintendência Central de Auditoria Operacional como demonstrado no gráfico.
57
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
MUITO IMPORTANTE
ATUANTE
POUCO ATUANTE
NÃO PARTICIPOU
GRÁFICO 10
Fonte: Questionário
Questão 10:
Na estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização a Superintendência
Central de Contadoria Geral atuou de forma:
Análise do gráfico:
Não houve nenhuma forma de participação da Superintendência Central de Contadoria Geral
na estruturação do Sistema de Controle Interno em todas as Secretarias Estaduais. A falta de
participação da Superintendência Central de Contadoria Geral na estruturação do Sistema de
Controle Interno inviabiliza qualquer tipo de ação, referente ao controle promovido pela
administração pública no que tange a aplicação dos princípios constitucionais e aos controles
dos registros contábeis.
58
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
EXCELENTE
0%
POUCO SATISFATÓRIA
SATISFATÓRIA
INSATISFATÓRIA
GRÁFICO 11
Fonte: Questionário
Questão 11:
Na sua organização o aparelhamento técnico existente para execução das atividades
pertinentes ao Sistema de Controle Interno é:
Análise do gráfico:
A análise do gráfico demonstra a falta de uma estrutura compatível para dar uma sustentação
na implementação de um Controle Interno eficaz e eficiente nas atividades de suas funções.
Apenas 33% das Secretarias Estaduais possuem o aparelhamento técnico pouco satisfatório o
que compromete os planos de atividades a serem executadas no âmbito desses órgãos.
O setor equivalente a 67% corresponde aos órgãos que não possuem na sua estrutura o
controle interno. Portanto, esses órgãos não estão estruturados tecnicamente para desenvolver
as atividades inerentes ao controle interno, apresentando assim um quadro insatisfatório.
59
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
EXCELENTE
0%
INSUFICIENTE
SUFICIENTE
INEXISTENTE
GRÁFICO 12
Fonte: Questionário
Questão 12:
Na sua organização o aparelhamento técnico existente para execução das atividades
pertinentes ao Sistema de Controle Interno quantitativamente é:
Análise do gráfico:
Os órgãos governamentais pertencentes à administração direta 67% deles não estão
estruturados para desenvolver um trabalho de controle interno na sua organização.
Dificultando assim a aplicabilidade das normas vigentes correlatas ao controle interno.
Os órgãos que estão estruturados com o controle interno correspondem a 33% do universo das
secretarias. Portanto, quantitativamente o aparelhamento técnico dos mesmos são insuficientes
para execução das atividades pertinentes ao controle interno.
60
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
DE SEIS EM SEIS MESES
UMA VEZ POR ANO
DE DOIS EM DOIS ANOS
NENHUMA VEZ
GRÁFICO 13
Fonte: Questionário
Questão 13:
Na sua organização os servidores que executam as atividades pertinentes ao Sistema de
Controle Interno são avaliados periodicamente:
Análise do gráfico:
As avaliações periódicas dos servidores do Sistema de Controle Interno ajudam na elaboração
de um plano de treinamentos no sentido de buscar corrigir as deficiências detectadas durante a
avaliação. Todavia, os servidores pertencentes ao Sistema de Controle Interno, durante o
exercício da função, nenhuma vez foram avaliados por órgãos correlatos à área de controle
interno.
61
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SEMPRE
QUASE SEMPRE
NÃO PARTICIPAM
GRÁFICO 14
Fonte: Questionário
Questão 14:
Na sua organização os servidores de Sistema de Controle Interno participam de cursos de
atualização e reciclagem para exercerem suas atividades:
Análise do gráfico:
Os servidores que exercem atividades de controle interno nos órgãos da administração pública
não participam de cursos de atualização e reciclagem na totalidade dos servidores que atuam
no controle interno. É de suma importância dos gestores públicos a implantação de um
programa de cursos com o objetivo de atualizar os servidores que exercem a função na área
finalística.
62
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
UMA VEZ POR ANO
DE SEIS EM SEIS MESES
DE TRÊS EM TRÊS MESES
NÃO RECEBEM
GRÁFICO 15
Fonte: Questionário
Questão 15:
Com que frequência em sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno
recebem treinamento:
Análise do gráfico:
O treinamento é fator importante para o desenvolvimento e aprendizagem nas atividades de
controle interno. Em nossa pesquisa ficou constado que em 100% das organizações os
servidores que atuam no Sistema de Controle Interno não recebem treinamentos por parte dos
órgãos responsáveis pelo aprimoramento dos servidores.
63
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
CONSTANTEMENTE
ÀS VEZES
NÃO É AVALIADO
GRÁFICO 16
Fonte: Questionário
Questão 16:
O Sistema de Controle Interno na sua organização é avaliado pelo Tribunal de Contas:
Análise do gráfico:
Verificou-se que em 100% dos órgãos que estão estruturados com o Sistema de Controle
Interno pertencente à administração direta não recebem nenhum acompanhamento de
avaliação, o que seria primordial para o aprimoramento e atualização das técnicas a serem
aplicadas nas atividades do controle interno.
64
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
CONSTANTEMENTE
ÀS VEZES
NÃO É AVALIADO
GRÁFICO 17
Fonte: Questionário
Questão 17:
Na sua organização o Sistema de Controle Interno existente é avaliado pela
Superintendência Central de Auditoria Operacional:
Análise do gráfico:
Em de acordo com o Decreto Estadual nº 40.980/00 a Superintendência Central de Auditoria
Operacional coordenará as atividades desempenhadas pelos órgãos e também da avaliação dos
resultados oriundos dos trabalhos executados pelo controle interno dos mesmos. Entretanto, os
órgãos que possuem na sua estrutura o Sistema de Controle Interno em 100% da amostra não
são avaliados por essa unidade central de controle interno.
65
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
CONSTANTEMENTE
ÀS VEZES
NÃO É AVALIADO
GRÁFICO 18
Fonte: Questionário
Questão 18:
Na sua organização o Sistema de Controle Interno é avaliado pela Superintendência Central
de Contadoria Geral:
Análise do gráfico:
Os órgãos onde o Sistema de Controle Interno está implantado na sua estrutura orgânica não
foram avaliados pela Superintendência Central de Contadoria Geral, prejudicando assim a
performance e a aplicação das técnicas de controle interno no desempenho dos registros
contábeis, deixando de certificar a obediência dos princípios universais contábeis e a Lei
Federal nº 4.320/64.
66
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SEMPRE
QUASE SEMPRE
NÃO SÃO AVALIADOS
GRÁFICO 19
Fonte: Questionário
Questão 19:
Na sua organização os servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle Interno são
avaliados pelo Tribunal de Contas:
Análise do gráfico:
O tribunal de Contas do Estado no período analisado não apresentou nenhum programa de
acompanhamento e avaliação dos servidores que irão trabalhar no Sistema de Controle
Interno.
67
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SEMPRE
QUASE SEMPRE
NÃO SÃO AVALIADOS
GRÁFICO 20
Fonte: Questionário
Questão 20:
Na sua organização os servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle Interno são
avaliados pela Superintendência Central de Auditoria Operacional:
Análise do gráfico:
A Superintendência Central de Auditoria Operacional responsável pela parte técnica,
conforme Decreto nº 40.980/00, tendo como objetivo treinar os servidores que irão exercer a
atividade de controle interno nos órgãos, onde existem na estrutura o Sistema de Controle
Interno não está cumprindo o que determina a norma legal em 100% das secretarias
pesquisadas.
68
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SEMPRE
QUASE SEMPRE
NÃO SÃO AVALIADOS
GRÁFICO 21
Fonte: Questionário
Questão 21:
Na sua organização dos servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle Interno são
avaliados pela Superintendência Central de Contadoria Geral:
Análise do gráfico:
Não existe nenhum planejamento por parte da Superintendência Central de Contadoria Geral
no sentido de avaliar os servidores do Sistema de Controle Interno. Portanto, 100% dos
entrevistados não são avaliados.
69
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
FREQUENTEMENTE
ESPORADICAMENTE
NÃO RECEBEM
GRÁFICO 22
Fonte: Questionário
Questão 22:
Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação e/ou
treinamento do Tribunal de Contas:
Análise do gráfico:
O Tribunal de Contas do Estado como órgão auxiliar de controle externo não vem colaborando
para o aprimoramento do Sistema de Controle Interno na totalidade dos órgãos da
administração direta no sentido de oferecer um apoio técnico como forma de auxiliar-los nas
atividades de controle interno, conforme os dados obtidos na pesquisa.
Todavia, o Órgão de Controle Externo do Estado por intermédio de parecer prévio sobre as
contas do governo e nos relatórios de auditoria vem contribuindo de forma incisiva no sentido
de esclarecer e orientar os administradores públicos sobre os fatos de interesse da
administração pública e ressalvando a inexistência do controle interno nas estruturas dos
órgãos públicos.
70
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
33%
67%
FREQUENTEMENTE
ESPORADICAMENTE
NÃO RECEBEM
GRÁFICO 23
Fonte: Questionário
Questão 23:
Na sua organização dos servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação e/ou
treinamento da Superintendência Central de Auditoria Operacional:
Análise do gráfico:
O gráfico representa que 67% dos órgãos estaduais não recebem “orientação e/ou
treinamento” tendo em vista que na estrutura deles ainda não estão implantando o Sistema de
Controle Interno, enquanto 33% das Secretarias recebem esporadicamente treinamentos, pois
em sua estrutura organizacional já contempla a atividade de controle interno.
71
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
FREQUENTEMENTE
ESPORADICAMENTE
NÃO RECEBEM
GRÁFICO 24
Fonte: Questionário
Questão 24:
Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação e/ou
treinamento da Superintendência Central de Contadoria Geral:
Análise do gráfico:
Falta uma maior participação da Superintendência Central de Contadoria Geral no
desenvolvimento técnico dos servidores que exercem a função de controle interno nos órgãos
estaduais, pois o instrumento de Contabilidade é uma ferramenta essencial para o
gerenciamento e aplicação dos recursos públicos.
72
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SIM
NÃO
GRÁFICO 25
Fonte: Questionário
Questão 25:
Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno ocupam cargos de carreira
de Controle Interno:
Análise do gráfico:
Não há na estrutura organizacional da administração pública estadual uma carreira de cargos
efetivos para o Sistema de Controle Interno.
73
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
EFETIVO
COMISSÃO
FUNÇÃO PÚBLICA
GRÁFICO 26
Fonte: Questionário
Questão 26:
Os cargos providos do Sistema de Controle Interno de sua organização são de
recrutamentos:
Análise do gráfico:
Todos os servidores que exercem atividades de controle interno são ocupantes de cargos em
comissão, pois não existem na estrutura da administração pública estadual cargos efetivos para
tal carreira.
A Lei Estadual nº 13.085/98 institui o quadro de carreiras estratégicas nas áreas de: Políticas
Públicas e Gestão Governamental; Orçamentária e Financeira; Auditoria e Controle Interno,
sendo essas carreiras pertencentes ao quadro de cargos efetivos e o seu provimento é mediante
concurso público.
Em se tratando do Controle Interno os trabalhos passariam a ter maior efetividade,
continuidade e independência na realização das atividades desempenhadas pelos servidores
que atuam no controle interno.
74
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
NÍVEL MÉDIO
NÍVEL TÉCNICO
NÍVEL SUPERIOR
GRÁFICO 27
Fonte: Questionário
Questão 27:
O nível de escolaridade dos servidores que exercem uma atividade de controle no Sistema de
Controle Interno de sua organização é:
Análise do gráfico:
Os servidores ocupam cargos de atividade de controle interno nos órgãos da administração
direta todos possuem o nível de escolaridade superior facilitando um melhor entendimento nos
regulamentos que tratam do controle interno.
75
RESPOSTA DO QUESTIONÁRIO
0%
100%
SIM
NÃO
GRÁFICO 28
Fonte: Questionário
Questão 28:
O Sistema de Controle Interno de sua organização possui um plano de trabalho para
acompanhar as metas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
Federal, nº 101 de 04 de maio de 2000):
Análise do gráfico:
Não há em nenhum dos Órgãos Estaduais pesquisados um plano de acompanhamento das
diretrizes estabelecidas nos dispositivos legais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal,
comprometendo assim a gestão fiscal responsável.
76
10
CONCLUSÃO
A evolução do Controle Interno não pode ser compreendida sem uma visão de conjunto, que
leve em conta a dinâmica de evolução da administração pública, e particularmente, das
funções de planejamento.
Não obstante os avanços, em termos da filosofia preventiva, observada com a mudança do
Sistema de Controle Interno a partir de 1994, a ruptura com o controle policialesco (punitivo)
deve refletir uma transformação mais abrangente da estrutura e da cultura burocráticas ainda
presentes no Estado brasileiro o objeto do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
A reforma administrativa, no Brasil, não é um fenômeno isolado. Fatores de ordem
econômica, política e tecnológica condicionam, simultaneamente, a busca da eficiência,
efetividade e transparência na condução dos negócios públicos. A dimensão econômica força a
eficiência; a dimensão política cobra a efetividade e a transparência; a dimensão tecnológica
possibilita a transparência e a qualidade dos serviços.
O controle de resultados depende da conjugação destes fatores. Quer na linguagem do controle
preventivo ou corretivo (mecanicista), quer na linguagem do paradigma gerencial (flexível), é
necessário um esforço de conceituação e de adequação institucional, que não pode prescindir
de uma reflexão mais profunda sobre o papel do controle nas organizações públicas, em
contexto democrático e de revolução tecnológica.
Constatou-se através da análise dos dados coletados que a grande parte das Secretarias
Estaduais pesquisadas, não tem uma estrutura de controle interno condizente com o papel que
o controle interno deve ter em uma organização. O que percebemos é que embora as
Secretarias Estaduais achem que o controle interno tem um papel importante em uma
organização, na estrutura existente nas mesmas, não é demonstrada tal importância.
O trabalho tem por objeto identificar se há um comprometimento entre a estrutura de controle
interno dos órgãos da administração direta, com os controles exercidos pelas Unidades
Centrais de Controle Interno e também se a estrutura de controle interno existente está de
acordo com a legislação vigente.
A maioria das Secretarias Estaduais não possui em sua estrutura o Sistema de Controle Interno
representado em 67% do total dos órgãos da administração direta e apenas 33% estão
77
parcialmente implementados na estrutura orgânica, prejudicando a execução das atividades e o
cumprimento das normas vigentes.
Durante a análise dos dados coletados, certificou-se que há um distanciamento entre o controle
interno dos órgãos e das Unidades Centrais de Controle Interno e do Tribunal de Contas do
Estado.
Ressalva-se, que o Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais aprecia por intermédio de
parecer prévio as contas e os atos de gestão do Poder Executivo do Governo do Estado de
Minas Gerais, ratificando a inexistência do controle interno nas estruturas orgânicas dos
órgãos pertencentes à Administração Pública Estadual, e a sua importância como instrumento
de controle das contas públicas.
O quadro de servidores que atuam no Sistema de Controle Interno de acordo com os
resultados obtidos pelas pesquisas representa um diagnóstico insatisfatório, devido a
inexistência de um planejamento de qualificação e atualização dos mesmos, acarretando com
isso um prejuízo na qualidade das atividades desempenhadas por esses servidores.
Em decorrência dos dados obtidos com este trabalho propõem-se algumas recomendações:
ü Criar na estrutura de controle interno dos órgãos mecanismos de avaliação da gestão
administrativa;
ü Criar e estimular nas unidades centrais de controle interno e no Tribunal de Contas do
Estado uma estrutura de apoio aos Controles Internos quer seja na parte de treinamento e
orientação, quer seja na parte de a avaliação da estrutura, buscando desta forma uma maior
integração entre os controle, conforme preceitua a legislação vigente;
ü Criar um intercâmbio maior de informações entre as Secretarias Estaduais no que tange ao
Sistema de Controle Interno.
Com o advento da Lei Complementar nº 101, de 04 de maio de 2000, conhecida como a “Lei
de Responsabilidade Fiscal” determinou-se para administração pública uma nova forma de
gerenciamento e um maior controle na aplicação dos recursos públicos.
A concretização da implantação do Sistema de Controle Interno em toda a estrutura dos órgãos
estaduais contribuirá para o aprimoramento das atividades e o seu efetivo papel de forma mais
segura e transparente, cumprindo assim os princípios constitucionais e oferecendo à sociedade
maiores resultados na administração da coisa pública.
78
11
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Internet: http://www.interlegis.gov.br
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Disponível na Internet: http://www.almg.gov.br.
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Instrução Normativa/SFC 1, de 06 de abril de 2001. Secretaria
Federal de Controle. Disponível na Internet: http://www.sfc.fazenda.gov.br
Lei 4.320, de 17 de março de 1964. Disponível na Internet:
http://www.interlegis.gov.br
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Internet: http://www.interlegis.gov.br
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Illinois : Irwin, 1981.
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tecnológico. São Paulo : Atlas, 1999.
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BRASIL. CONSTITUIÇÃO DO ESTADO DE MINAS GERAIS, de 21.09.1989. 6ª
reimpressão. – Belo Horizonte: Assembléia Legislativa, 2000;
79
CHIAVENATO, Idalberto. Introdução à teoria geral da administração. 6ª ed. Rio de Janeiro :
Campus, 2000.
CREPALDI, Sílvio Aparecido. Auditoria contábil : teoria e pratica. São Paulo : Atlas, 2000.
FALCONI Campos, Vicente. TQC : controle da qualidade total. 6ª ed. Rio de Janeiro: Bloch,
1995.
FERRAZ, Luciano de Araújo. Controle da Administração Pública : elementos para a
compreensão dos tribunais de contas. Belo Horizonte: Andamentos, 1999.
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GAARDER, Jostein. O mundo de Sofia : romance da história da filosofia. São Paulo: Cia da
Letras, 1999.
GOMES, Josir Simeone: SALAS, Joan M. Amat. Controle de Gestão: Uma abordagem
contextual e organizacional. 2ª ed. São Paulo: Atlas, 1999.
INSTITUTO BRASILEIRO DE CONTADORES. Princípios Contábeis, Normas e
Procedimentos de Auditoria. São Paulo, 1993.
MACHADO Jr., José Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 22ª ed. Rio
de Janeiro: IBAM, 1990.
MEGGINSON, Leon C.; MOSLEY, Donald C.; PIETRI Jr, Paul H. Administração: conceitos
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NÓBREGA, Marcos. O controle e auditoria interna na administração municipal. Revista de
Administração Municipal. Rio de Janeiro, v.38, n.201, p.60-63, out/dez.1991.
REIS, Heraldo da Costa. Áreas e centros de responsabilidades no controle interno das
entidades governamentais. Revista de Administração Municipal. Rio de Janeiro, v.39, n.205,
p.19-35, out/dez. 1992.
80
12 - ANEXOS
Belo Horizonte, 10 de fevereiro de 2003
Ilmo. Sr. (ª)
Primeiramente, agradeço a colaboração dessa renomada Instituição, para o desenvolvimento
de minha monografia, pois sem dúvida a participação de vocês enriquecerá em muito o
trabalho proposto.
Dando prosseguimento à monografia - título: “Controle Interno Governamental: Uma visão de
qualidade e serviços na Administração Pública Estadual” atinente ao sistema de controle
interno nas Secretarias do Estado de Minas Gerais”, envio-lhe o questionário (anexo) para
verificação da existência ou não do sistema de controle interno e da qualidade e consistência
dos dados gerados pelo mesmo.
Comunico-lhe que, caso este trabalho venha a ser publicado, comprometo-me em não divulgar
que tal resposta pertence a esse ou aquele órgão, apenas falarei que a pesquisa foi realizada em
diversas Secretarias (citando o nome das participantes sem vincular às respostas). Essa
decisão tem por fim atingir o máximo de veracidade nas respostas-questionário retratando a
realidade panorâmica sobre a aplicabilidade da norma constitucional no que tange ao controle
interno. Além disso, este trabalho é de cunho acadêmico e científico, nada possuindo de
oficial.
Peço-lhe confirmação do recebimento deste e-mail.
Aguardo resposta por E-mail ou via malote até 15 de fevereiro de 2003, data em que estarei
tabulando os dados selecionados junto às Secretarias participantes deste trabalho de pesquisa.
Atenciosamente,
MIGUEL ÂNGELO NASCIMENTO.
Auditor da Superintendência Central de Auditoria Operacional – SCAO/AGE
Email: [email protected]
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QUESTIONÁRIO
Este trabalho faz parte do I Programa de Especialização em Administração Pública em
Controle Interno, promovido pela Escola de Governo de Minas Gerais da Fundação João
Pinheiro.
Sua contribuição e atenção respondendo a este questionário é muito importante e acreditamos que
com sua participação você estará colaborando no aprimoramento do Serviço Público Estadual.
Órgão: --------------------------------------------------------------------------------------------------Responsável: ------------------------------------------------------------------------------------------Data: -----------------------01 – Na sua organização está implantado o Sistema de Controle Interno na sua estrutura
organizacional:
( ) Não;
( ) Sim;
( ) Parcialmente.
02 – Quanto ao papel do Sistema de Controle Interno em uma organização pode afirmar que
ele é:
(
(
(
(
) Muito importante;
) Importante;
) Pouco importante;
) Não é importante.
03 – Na organização que você trabalha pode-se afirmar que a estrutura do Sistema de Controle
Interno é:
(
(
(
(
) Muito boa;
) Boa;
) Regular;
) Inexistente.
04 – Na sua organização o Sistema de Controle Interno está estruturado de acordo com a
Legislação vigente:
(
(
(
(
) Totalmente;
) Parcialmente;
) Pouco;
) Não está estruturado.
82
05 – A estrutura do Sistema de Controle Interno na sua organização está comprometida com
os controles exercidos pela Superintendência Central de Auditoria Operacional:
(
(
(
(
) Totalmente;
) Parcialmente;
) Pouco comprometida;
) Não está comprometida.
06 – A estrutura do Sistema de Controle Interno na sua organização está comprometida com
os controles exercidos pela Superintendência Central de Contadoria Geral:
(
(
(
(
) Totalmente;
) Parcialmente;
) Pouco comprometida;
) Não está comprometida.
07 – Na sua organização a estrutura existente no Sistema de Controle Interno está
comprometida com as norma e controles exercidos pelo Tribunal de Contas:
(
(
(
(
) Totalmente;
) Parcialmente;
) Pouco comprometida;
) Não está comprometida.
08 – Na estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização o Tribunal de
Contas contribuiu de forma:
(
(
(
(
) Muito importante;
) Atuante;
) Pouco Atuante;
) Não participou.
09 – Quando da estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização a
Superintendência Central de Auditoria Operacional teve uma participação:
(
(
(
(
) Muito importante;
) Atuante;
) Pouco Atuante;
) Não participou.
10 – Na estruturação do Sistema de Controle Interno na sua organização a Superintendência
Central de Contadoria Geral atuou de forma:
(
(
(
(
) Muito importante;
) Atuante;
) Pouco Atuante;
) Não participou.
83
11 – Na sua organização o aparelhamento técnico existente para execução das atividades
pertinentes ao Sistema de Controle Interno é:
(
(
(
(
) Excelente;
) Satisfatória;
) Pouco satisfatória;
) Insatisfatória.
12 – Na sua organização o aparelhamento técnico existente para execução das atividades
pertinentes ao Sistema de Controle Interno quantitativamente é:
(
(
(
(
) Excelente;
) Suficiente;
) Insuficiente;
) Inexistente.
13 – Na sua organização os servidores que executam as atividades pertinentes ao Sistema de
Controle Interno são avaliados periodicamente:
(
(
(
(
) De seis em seis meses;
) Uma vez por ano;
) De dois em dois anos;
) Nenhuma vez.
14 – Na sua organização os servidores de Sistema de Controle Interno participam de cursos
de atualização e reciclagem para exercerem suas atividades:
( ) Sempre;
( ) Quase sempre;
( ) Não participam.
15 – Com que frequência em sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno
recebem treinamento:
(
(
(
(
) Uma vez por ano;
) De seis em seis meses;
) De três em três meses;
) Não recebem.
16 - O Sistema de Controle Interno na sua organização é avaliado pelo Tribunal de Contas:
( ) Constantemente;
( ) Às vezes;
( ) Não é avaliado.
17 – Na sua organização o Sistema de Controle Interno existente é avaliado pela
Superintendência Central de Auditoria Operacional:
( ) Constantemente;
( ) Às vezes;
( ) Não é avaliado.
84
18 – Na sua organização o Sistema de Controle Interno é avaliado pela Superintendência
Central de Contadoria Geral:
( ) Constantemente;
( ) Às vezes;
( ) Não é avaliado.
19 – Na sua organização os servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle Interno
são avaliados pelo Tribunal de Contas:
( ) Sempre;
( ) Quase sempre;
( ) Não são avaliados.
20 – Na sua organização os servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle Interno
são avaliados pela Superintendência Central de Auditoria Operacional:
( ) Sempre;
( ) Quase sempre;
( ) Não são avaliados.
21 – Na sua organização dos servidores que irão trabalhar com o Sistema de Controle
Interno são avaliados pela Superintendência Central de Contadoria Geral:
( ) Sempre;
( ) Quase sempre;
( ) Não são avaliados.
22 – Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação
e/ou treinamento do Tribunal de Contas:
( ) Freqüentemente;
( ) Esporadicamente;
( ) Não recebem.
23 – Na sua organização dos servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação
e/ou treinamento da Superintendência Central de Auditoria Operacional:
( ) Freqüentemente;
( ) Esporadicamente;
( ) Não recebem.
24 – Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno recebem orientação
e/ou treinamento da Superintendência Central de Contadoria Geral:
( ) Freqüentemente;
( ) Esporadicamente;
( ) Não recebem.
85
25 – Na sua organização os servidores do Sistema de Controle Interno ocupam cargos de
carreira de Controle Interno:
( ) Sim;
( ) Não.
26 – Os cargos providos do Sistema de Controle Interno de sua organização são de
recrutamentos:
( ) Efetivo;
( ) Comissão;
( ) Função Pública.
27 – O nível de escolaridade dos servidores que exercem uma atividade de controle no
Sistema de Controle Interno de sua organização é:
( ) Nível Médio;
( ) Nível Técnico;
( ) Nível Superior.
28 – O Sistema de Controle Interno de sua organização possui um plano de trabalho para
acompanhar as metas estabelecidas na Lei de Responsabilidade Fiscal ( Lei Complementar
Federal, nº 101 de 04 de maio de 2000):
( ) Sim;
( ) Não.
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