PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NA ADMINISTRAÇAO PÚBLICA
* Gerson Gomes da Silva
RESUMO
O Planejamento Estratégico passa por mudanças na Administração Pública, porém, ainda
permanece como uma ferramenta imprescindível na execução de planos de ação
objetivando o alcance de resultados. Este trabalho analisa como a Administração Pública
vem acompanhando o processo de adaptações dessa ferramenta de gerenciamento.
Tratando-se de um Estudo de Caso, o presente estudo traz como vantagem a
possibilidade de se extrair de suas interações, os resultados práticos adquiridos pela
entidade pública da experiência das organizações privadas.
Palavras-chaves: Planejamento Estratégico e Administração Pública.
*Professor de Metodologia Científica.
Coordenador de Trabalhos Científicos do Curso
de Ciências Contábeis das Faculdades Integradas
Mato-grossenses, Instituto Cuiabano de
Educação. Contador. Especialista em Auditoria
Governamental e Gestão de Negócios. Formando
em Direito. E-mail: [email protected]
2
1. INTRODUÇÃO
A condução dos negócios públicos já passou, ao longo dos séculos, por diversas fases,
às quais se denominaram sistemas. Tivemos, então, o sistema patrimonialista e o sistema
burocrático. Sem nos atermos ao sistema patrimonialista que ficou muito para trás na
história, vamos levar em conta este último, o que mais caracteriza (ou caracterizava) as
entidades responsáveis pela administração da coisa pública.
Assim, burocracia correspondia a uma empresa, uma organização estatal ou mesmo o
exército. Para Mannheim, organização é “um tipo de cooperação na qual a função de
cada parte do grupo são precisamente reordenadas e estabelecidas e há uma garantia de
que as atividades planejadas serão executadas sem maiores fricções”. De nossa parte
optamos em sermos mais enfáticos: a burocracia era sinônimo de organização, de
sistema social.
Porém, mais recentemente e, em história, recentemente pode ser entendido como um
apanhado de décadas tem-se falado muito num novo sistema denominado gerencialista, o
qual agrega uma terminologia peculiar, de onde se extrai termos como o estado
inteligente, o governo empreendedor, o estado empresa... Enfim, norteando para novas
características de se governar como quem administra uma empresa, já que é por
intermédio das entidades públicas, seus órgãos descentralizados que o governo chega
até o cidadão. Nesse contexto, a administração pública, de acordo com AKTOUF (1996),
“É uma prática, uma ação concreta, contínua, e o gestor é um ente de
ação. O gestor é alguém que se baseia (idealmente) num máximo de
saberes (científico ou tirados da reflexão sobre experiências) para melhor
assentar sua percepção das situações e melhor fundar as instituições que
guiarão no exercício, o mais adequado possível, de sua atividade”.
Vemos então que estamos vivenciando uma mudança radical na condução dos negócios
públicos e esta mudança se dá através do Modelo de Administração Pública Gerencial,
3
que tem como princípios básicos à descentralização, a horizontalização das estruturas,
ênfase nos cidadãos – usuários e concentração nos resultados
Chegamos, portanto, ao que nos interessa no que concerne ao Curso de Gestão Pública.
Pudemos apreender durante todo o transcorrer dos módulos que compunham o referido
Curso de que, na Administração Pública o Planejamento Estratégico, a Tecnologia da
Informação e a Qualidade Total formam uma tríade que pugna pelos mesmos objetivos:
os resultados junto aos seus clientes diretos que, no que concerne à gestão pública, são
os seus usuários, a população em geral, ou, mais especificamente, aqueles que pagam
os impostos.
É nesse contexto, o de que a gestão pública precisa reverter os impostos pagos pela
população em prestações de serviços de qualidade que encontramos subsídios para a
elaboração do presente trabalho. É oportuno ressaltar que, fechando essa tríade, temos
uma nova legislação balizando todos os resultados obtidos com essas ferramentas de
gestão administrativa. Referimo-nos a nova Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei
Complementar nº 101, de 2000 que procura ajustar os problemas decorrentes de um
profundo desajuste fiscal, caracterizado pela presença, entre outras, de uma poupança
negativa e de déficits públicos reiterados; colapso dos modelos de substituição de
importações e, por fim, e o que interessa ao presente estudo, uma crise da forma e dos
métodos de administrar o Estado.
Daí se interpreta que o equilíbrio das contas públicas representa um passo decisivo na
redefinição do modelo econômico brasileiro. Trata-se, em essência, da introdução de
mudanças fundamentais no regime fiscal do País, com o objetivo de promover o equilíbrio
definitivo nas contas públicas. Dessa forma, o grande fator diferenciador da Lei de
Responsabilidade Fiscal - a LRF, é o de estabelecer um novo padrão fiscal para o País.
Logo, temos um padrão de conduta pública que deve fazer parte do cotidiano daqueles
que se prestam à elaboração de planos e planejamentos de curto, médio ou longo prazo.
Diante do exposto, escolhemos o Planejamento Estratégico como objeto de nosso estudo.
É assim, pois que, embora o Planejamento Estratégico seja considerado a principal
ferramenta de gerenciamento de uma organização, seja ela pública ou privada, ela
4
necessita de revisões periódicas que possam ajustá-lo à realidade, num mundo
globalizado em que as mudanças bruscas das metas e objetivos governamentais
impossibilitam a sua eficácia.
De forma genérica planejar significa que a organização seleciona objetivos e determina os
meios para atingi-los. Os planos visam obter a melhor utilização dos recursos
organizacionais num ambiente futuro e são também a base para o controle e a direção da
organização pela gerência no seu ambiente atual.
Daí decorre a questão de como os planejadores e os responsáveis pela tomada de
decisões enfrentam a mudança nos seus ambientes.
Algumas premissas nos revelam que existem quatro etapas essenciais para um processo
racional de planejamento e administração:
1. Primeiro se definem as metas. Estas devem refletir os resultados ou direções gerais
para os quais se espera que a organização caminhe.
2. Em segundo lugar, identificam-se as alternativas em termos dos caminhos para atingir
essas metas e se estimam custos e benefícios (conseqüências) para cada alternativa.
3. Em terceiro lugar, faz-se a escolha das alternativas com a proporção mais favorável de
benefícios em relação a custos que se possa encontrar.
4. Em quarto lugar, as alternativas escolhidas são traduzidas em enunciados claros,
operacionais ou no que anteriormente se classificou como objetivos.
Apesar de todas as ferramentas e mecanismos que o planejamento possui, ele não é
infalível, ou seja, está sujeito a não dar certo, caso deixe-se de efetuar determinados
critérios operacionais. Em verdade, nas empresas privadas, por exemplo, o planejamento
estratégico em muitos casos acaba por ser abandonado, surgindo inclusive uma nova
abordagem a qual se dá o nome de administração estratégica, em virtude de algumas
dessas ferramentas se tornarem inadequadas ou mesmo obsoletas diante de novos
modelos gerencialistas.
5
Assim, de acordo com as principais mudanças que vem ocorrendo no cenário
administrativo público é que demonstramos esses enfoques no intuito de analisar de uma
forma genérica o Planejamento Estratégico na Administração Pública.
Dessa forma, o seguinte questionamento que é objeto desta pesquisa: Como está sendo
aplicado atualmente o Planejamento Estratégico na Administração Púbica? Pela
bibliografia pesquisada para o estudo monográfico, algumas hipóteses surgiram, como
por exemplo, o de que o Planejamento Estratégico está sendo aplicado, porém sem
nenhuma revisão e que, talvez já esteja ultrapassado diante das novas diretrizes de
Gestão Governamental.
Assim, nosso objetivo com o presente estudo é: Avaliar a Situação do Planejamento
Estratégico na Administração Pública. Não se pretende realizar uma análise profunda,
mas apenas contrapor os ensinamentos do Curso de Gestão Pública diante das diversas
correntes de doutrinadores, destacando os pontos fortes, fracos, oportunidades e
ameaças do atual Planejamento Estratégico; verificar se a Missão do Planejamento
Estratégico está sendo atingida na Administração Pública e verificar se existe novo
diagnóstico para um novo Planejamento Estratégico.
Para o desenvolvimento do presente estudo, utilizaremos os métodos qualitativo e
quantitativo, partindo do método indutivo, ao considerar as observações particulares para
as gerais, porém, em muitos momentos recorreremos ao método dedutivo, pois,
"considerando aquilo que conhecemos, o raciocínio nos permite descobrir coisas
adicionais afins" (Lipman, 1995).
Adotou-se como procedimento para desenvolvimento da pesquisa monográfica a técnica
de documentação direta, a partir de bibliografia acerca do tema proposto.
Neste trabalho abordaremos, do Capítulo I ao Capítulo IV, a falência da burocracia, o
Estado Empreendedor, as Tecnologias da Informação, a Qualidade Total, a Terceirização.
Finalizaremos
cedendo
espaço
para
um
comentário
a
respeito
da
Lei
de
Responsabilidade Fiscal – LRF.
Não se trata, entretanto, de um ponto final acerca do assunto, pois muito ainda pode ser
explorado e estudado a esse respeito, devido à sua abrangência. Trata-se de uma
6
contribuição para aqueles desejosos pelo entendimento do assunto e, especialmente, em
se tratando de organizações públicas.
2. DESENVOLVIMENTO
ADMINISTRANDO A ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
Com o propósito de destacar a importância do Planejamento Estratégico para
administração pública, os autores Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays nos
proporcionam algumas contribuições relevantes na elaboração do presente estudo,
primeiramente ao tratar dos benefícios do planejamento.
Os Benefícios do Planejamento
Para Jr. E Hays, as maneiras de determinar se uma organização é eficiente e o próprio
significado de eficiência varia de organização para organização. Os autores citam
Cameron (1980: 67) que identifica quatro abordagens básicas para avaliar a eficiência: l)
quão satisfatoriamente uma organização atinge suas metas; 2) a extensão da aquisição
dos recursos de que necessita; 3) o grau em que reduz a tensão interna nos funcionários;
e 4) seu sucesso no relacionamento com importantes grupos externos ou grupos de
constituintes estratégicos que a influenciam.
Em contraste com organizações eficientes, as "anarquias organizadas" têm metas maldefinidas, são ligadas internamente de forma vaga e confusa por muitas definições
diferentes de sucesso, usam variadas estratégias para conseguir os mesmos resultados e
realmente não têm um rendimento efetivo que possa ser ligado analiticamente aos
recursos (Cameron, 1980: 70-71).
Mesmo sob condições de incerteza e imprecisão, contudo, o planejamento ajuda na luta
por se obter clareza nos propósitos organizacionais e aprimoramento organizacional. Os
7
planos refletem as informações e a atenção que os analistas planejadores são capazes
de dirigir para escolhas práticas de ação (Forester, 1989: 19-20).
O principal benefício do planejamento é o estabelecimento de um futuro curso de ação
que promova a coordenação dos recursos internos dá organização com seus desafios
políticos e externos. O processo de planejamento integra as funções da organização com
seus recursos voltados para a finalidade de alcançar seus objetivos (Sord e Weisch, 1964:
13).
Um segundo benefício do planejamento é que ele ajuda os administradores públicos a
tomar as decisões atuais que têm a melhor chance de produzir as conseqüências
desejadas — tanto no presente como no futuro. Ele permite aos administradores saber
onde a organização está hoje em dia, quais são ou poderiam ser os seus recursos e para
onde desejam ir os dirigentes ou detentores do poder na organização.
Uma perspectiva de longo prazo, apoiada por análises e capacidades organizacionais
aprimoradas, é necessária para se conseguir resolver uma crise tal como um problema
que envolva o meio ambiente e os recursos naturais (Henning e Mangun, 1989).
Um terceiro benefício do planejamento provém da avaliação das condições futuras e
presentes e do encorajamento e apoio ao\ administradores para tentarem estabelecer
objetivos. As decisões racionais são reforçadas quando os administradores têm a visão
ampliada de um grupo de alternativas entre as quais podem escolher. Reduzem-se as
reações baseadas na emoção, na adivinhação e na intuição.
Os administradores são capazes de fazer mais do que efetuar alterações marginais.
Planejar evita um estado perpétuo de emergência e provê diretrizes para ações
ponderadas, controladas. Conseqüentemente, a organização está em melhor posição
para desenvolver oportunidades e evitar ameaças.
Um quarto benefício do planejamento é que ele toma os administradores capazes de
decidir de antemão o que fazer, como e quando fazê-lo e quem deve fazê-lo. Com os
planos, os administradores podem assegurar que cada operação está na área de
responsabilidade de alguém e decidir se cada função está adequadamente identificada e
se o indivíduo responsável tem e usa a indispensável autoridade. Inversamente, o
8
planejamento aprimora a confiabilidade ao esclarecer as funções organizacionais e definir
as responsabilidades (Reinharth, Shapiro e Kallman, 1981:4-5).
Finalmente, o planejamento provê o controle organizacional através do estabelecimento
de padrões de desempenho. Os níveis individuais e organizacionais de realização podem
ser comparados com esses padrões, como se faz usualmente, por exemplo, ao comparar
as despesas com o orçamento.
Planejamento e administração são inseparáveis, pois as decisões de planejamento
fornecem um referencial pelo qual se podem avaliar ações, realizações e realidades
subseqüentes e tomar então as medidas corretivas necessárias. Mesmo um problema
básico como a administração de instalações apresenta um avanço quando se usa uma
abordagem planejada para custos de energia e manutenção preventiva (Lewis, 1991).
Sem o conhecimento de um futuro curso planejado de ações e eventos, os
administradores não têm base para decisões. O sucesso na implementação de planos
está constantemente ameaçado por problemas de controle organizacional, pelo
comportamento dos funcionários na organização e pela tendência geral desta a resistir a
mudanças (Gordon, 1992: 410-14).
Por que a Organização existe?
Conforme Jr. e Hays nos argumenta, definir a missão de uma organização filantrópica é
difícil, penoso e arriscado. Mas apenas isso permitirá que você estabeleça as metas e os
objetivos e ponha mãos à obra. A menos que a missão seja claramente expressa,
compreendida e apoiada por todos os membros da organização, o empreendimento ficará
à mercê dos acontecimentos. Os responsáveis pela tomada de decisões agirão com base
em idéias diferentes, incompatíveis e contraditórias.
Eles partirão em direções contrárias, até mesmo sem estar atentos a essa divergência, e
o desempenho geral é que vai sofrer. Uma mesma visão, um mesmo entendimento e uma
mesma unidade de direção e esforço de toda a organização dependem de qual deve ser a
missão.
9
Organizar
Apesar de tendências burocráticas serem encontradas por toda parte tanto no setor
público quanto no privado, parece que os governos gostam especialmente de criar
organizações hierárquicas que carecem de vitalidade e espontaneidade. A tendência de o
governo criar burocracias é geralmente atribuída a duas vantagens inter-relacionadas que
o modelo burocrático oferece, teoricamente, em relação aos esquemas organizacionais
concorrentes.
Esse modelo, que será examinado com maiores minúcias mais adiante neste capítulo,
sustenta que a eficiência é mais facilmente conseguida em organizações estruturadas
hierarquicamente, monocráticas (que têm um dirigente), presas a normas (isto é, que
contam principalmente com normas para executar seu trabalho e fazer seus membros
obedecerem) e impessoais no seu comportamento em relação a funcionários e clientes.
Esses fatores combinados fornecem aos dirigentes de tais organizações um alto grau de
controle sobre as atividades dos subordinados. Em segundo lugar, as burocracias são
capazes de tomar os funcionários públicos confiáveis, perante as autoridades políticas.
Por oferecer os benefícios complementares de confiabilidade e eficiência na prestação de
serviços, a burocracia tomou-se a forma organizacional predominante nos governos
através do mundo industrializado.
Entretanto as estruturas burocráticas também têm suas desvantagens. Como já se
observou, o ambiente de trabalho dentro de uma burocracia pode ser asfixiante.
Vantagens e Limitações da Burocracia
Durante mais de 50 anos, o ponto de partida da maior parte dos cursos introdutórios de
administração pública tem sido a burocracia do "tipo ideal" de Max Weber. Weber,
sociólogo alemão, tornou-se "o fundador do estudo sistemático da burocracia" (Merton et
alii, 1952: 17) ao publicar, em 1922, uma série de ensaios intitulada Teoria da
Organização Social e Econômica.
10
Nesse trabalho magistral, Weber traçou a evolução da moderna administração pública a
partir de suas raízes mais remotas. Observou que, à medida que industrialização e o
capitalismo se expandiam, os tipos de práticas administrativas que surgiam se
diferenciavam de várias maneiras importantes dos do passado.
A mais importante das mudanças foi a tendência dos governos modernos de recrutar para
suas agências públicas pessoal, selecionado com base na competência técnica, em vez
de critérios pessoais como parentesco ou patrocínio político. Esse importante
desenvolvimento, junto com uma série de alterações intimamente relacionadas na
maneira como funcionavam as agências públicas, foi visto como necessário para manter o
crescimento das modernas sociedades industriais.
Para florescer, a indústria necessitava de maquinaria governamental efetiva e digna de
confiança que cuidasse do sistema postal, inibisse a competição destrutiva e executasse
uma miríade de funções de apoio correlatas.
Os Pontos Fracos da Burocracia
Na verdade, a insensibilidade é apenas uma manifestação de fraquezas muito mais
fundamentais
das
organizações
burocráticas.
De
acordo
com
muitos
teóricos
organizacionais, as burocracias têm dois calcanhares-de-aquiles inter-relacionados. Em
primeiro lugar, as burocracias tendem a ser estáticas. Essa resistência à mudança
origina-se da sua natureza autoritária e monocrática.
Devido ao fato de o sistema de autoridade ser inteiramente de cima para baixo (isto é,
toda autoridade é investida no dirigente da organização, em vez de ser dividida com os
subordinados), qualquer mudança tem de ser iniciada de cima. Mas, novamente devido à
rígida estrutura hierárquica da burocracia, os dirigentes muitas vezes não recebem
informações que indiquem a necessidade de mudança.
Como a informação abre seu caminho através da hierarquia, está sujeita a supressão e
distorção em níveis sucessivos. Os burocratas não estão dispostos a passar adiante
informações que possam ser desagradáveis aos seus superiores ou que não se reflitam
11
favoravelmente sobre eles mesmos. Outro importante desencorajamento à inovação e à
mudança é que a preocupação com normas e procedimentos favorece o conformismo
entre os funcionários. Seguir as normas torna-se um ritual.
Contingências da Estrutura Organizacional
Durante grande parte de sua curta história, o estudo da administração tem sido suscetível
a caprichos. Administradores públicos e privados caíram figurativamente sobre a
administração científica, as relações humanas e outras teorias grandiosas, as quais
pregam o dogma do único melhor caminho.
Os princípios teóricos passaram a ter prioridade tanto sobre a evidência empírica quanto
sobre o senso comum, deixando a teoria da administração num estado estéril. Os
administradores praticantes, forçados a trabalhar com um número limitado de
instrumentos e conceitos administrativos, pagaram o preço, muitas vezes c dispendiosos
experimentos de tentativa e erro.
No entanto, no começo da década de 1960, começou a emergir uma abordagem mais
complexa da administração. Essa abordagem, chamada teoria da contingência, baseia-se
em duas conclusões fundadas em estudos empíricos: "l) não há um único melhor caminho
para organizar; e 2) nem toda forma de organizar é igualmente eficiente" (Galbraith, 1973:
2). O foco básico desses estudos era a identificação dos fatores ou contingências que
influenciavam o projeto organizacional.
Treinamento e Desenvolvimento de Empregados
A necessidade de enfatizar "a perpétua aquisição de novas informações" foi reconhecida
há muito (Sylvia e Meyer, 1990: 132). A resposta governamental tem sido, de modo geral,
impressionante, com a proliferação de treinamentos e programas de desenvolvimento de
empregados ocorrendo nos últimos anos.
Nos Estados Unidos, desde 1958 a Lei de Treinamento de Empregados do governo
federal tem promovido programas educacionais sistemáticos e contínuos, enfatizando as
habilidades técnicas e administrativas. Novos programas se adicionaram ao longo dos
12
anos, levando a aumentos exponenciais no número de trabalhadores treinados e na
sucessão de tópicos que são discutidos nos programas contínuos.
Crescimento similar ocorreu no nível estadual, estimulado em parte por iniciativas
federais. Por exemplo, programas financiados pelo governo federal devem ser
administrados dentro de limites e normas claramente definidos.
Para assegurar a concordância de programas, a maior parte dos Estados desenvolveu
programas de treinamento para trabalhadores estaduais e locais, administrando fundos do
governo federal (Sylvia e Meyer, 1990).
Outra contribuição aos esforços de treinamento estaduais e locais nos Estados Unidos
veio através da Lei Intergovernamental de Pessoal (LIP), que objetivava expandir e
aperfeiçoar os sistemas de mérito nos governos estaduais e locais. Muitos Estados
usaram a magnitude desses novos recursos para estabelecer centros de treinamento, a
maioria dos quais sobreviveu ao fracasso do programa da LIP.
Atualmente o treinamento é direcionado para qualquer uma destas quatro amplas metas:
produção (para aprimorar a prestação de serviços melhorando as habilidades técnicas e
gerenciais), adaptação (para ajudar os empregados a se ajustarem às mudanças de
demandas dos seus ambientes), socialização (para modelar os valores e percepções dos
trabalhadores e assim orientá-los quanto a normas e atribuições) e coordenação (para
reduzir o conflito interno, estabelecer uma orientação de equipe e reforçar a comunicação)
(Sylvia e Meyer, 1990).
Esses objetivos são perseguidos através de uma variedade de esquemas de treinamento
focalizando assuntos como habilidades técnicas (por exemplo, tecnologia de computador),
competência gerencial (estratégias decisórias, delegação), solução de problemas,
planejamento, administração de conflitos, estabelecimento de metas, estruturação de
equipes e outros.
Embora a maior parte do treinamento seja feita pelas agências ou departamentos, o
governo federal e a maioria das unidades federais dos Estados Unidos também mantêm
instalações e programas de treinamento centralizados.
13
Um fenômeno importante no campo do treinamento é a simbiose existente entre os
objetivos do desenvolvimento de empregados e o rápido avanço em direção.
Dessa forma, aos abordarmos os benefícios do planejamento para as organizações
públicas e todo o delineamento de sua aplicação na esfera pública, passamos a destacar
o fenômeno da terceirização que vem sendo aplicado naqueles setores em que o governo
necessita relegar para se abster das funções mais precípuas.
Para essa abordagem, baseamo-nos no livro Terceirização – Uma Abordagem
Estratégica, de Lívio A. Giosa (São Paulo: Pioneira, 1997).
A Questão da Terceirização
Como processo e técnica de gestão administrativa-operacional corrente nos países
industrialmente competitivos, a Terceirização originou-se nos n EUA, logo após a eclosão
da II Guerra Mundial. As indústrias bélicas tinham como desafio concentrar-se no
desenvolvimento da produção de armamentos a serem usados contra as forças do Eixo, e
passaram a delegar algumas atividades de suporte a empresas portadoras de serviços
mediante contratação.
Este conceito básico de horizontalização foi sendo aplicado, em tempos de mutação
administrativa, que variou/migrou posteriormente para a verticalização, com a empresa
concentrando assim, sob sua coordenação, todas as atividades técnicas e administrativas
referentes à sua operação.
Vamos, então, falar das grandes organizações localizadas nos países do primeiro mundo.
No final da última década, o mercado sinalizou novas mudanças para as empresas. O que
se retratava era uma questão máxima: cada vez mais o cliente se tornava o "centro das
atrações" das empresas, que tentavam dirigir a ele todas as atenções.
Este "voltar-se ao cliente", conhecer realmente o seu perfil, pegou em cheio as grandes
organizações, acostumadas a dirigir o mercado, praticamente impondo o seu produto ou
serviço.
14
Assim, as pequenas e médias empresas, mais ágeis e percebendo o momento de
mutação, aproveitaram-se da situação e começaram a conquistar fatias significativas
deste mesmo mercado.
Pode-se imaginar empresas, por exemplo, como a Pan Am e a IBM, nos seus respectivos
segmentos, reagiram a este processo. Hoje, já sabemos o que aconteceu com a primeira,
e dos esforços que a segunda está fazendo, a nível mundial, para sair da "sua crise".
Foi, então, a oportunidade para que as grandes organizações praticassem um exercício
de reflexão, "olhando para dentro" e descobrindo saídas que a colocassem novamente no
mercado, de forma competitiva.
Este primeiro esforço de mudança foi feito com a introdução do "downsizing" que consiste
na redução dos níveis hierárquicos, providência necessária para se "enxugar" o
organograma, reduzindo o número de cargos e agilizando a tomada de decisões — o que
não implica, necessariamente, em cortes de pessoal.
Este processo permitiu, numa primeira etapa, uma evolução parcial, na tentativa das
empresas se tornarem mais ágeis, eliminando níveis intermediários, que acabavam
restringindo a corrente decisória.
A prática do "downsizing" determinou uma reorientação empresarial que correspondeu a
enfrentar um outro paradigma: questionar as atividades secundárias executadas
internamente e redefinir a verdadeira missão da empresa.
Com isso, o próximo passo foi responder à questão: Por que não reexaminar o papel da
organização, transferindo para terceiros a incumbência pela execução das atividades
secundárias, passando a empresa a concentrar todos os seus esforços na sua atividade
principal, gerando com isso mais resultados?
O "outsowzing" expressão em inglês, que significa "terceirização” ‘, foi, então, desbravado
e adotado de forma plena pelas empresas, referenciado sempre pela concepção
estratégica de implementação.
15
Ainda abordando a questão da terceirização, Peter F. Drucker, na sua obra Terceiro
Setor, (São Paulo: Futura, 2001) nos fornece argumentações a respeito da missão de
uma organização.
Para Drucker (Futura, 2001), as instituições sociais existem para fazer diferença na vida
das pessoas e na sociedade. Fazer essa diferença constitui a missão — o propósito — de
uma organização do terceiro setor e sua própria razão de ser. Só nos Estados Unidos
existe mais de um milhão de entidades sem fins lucrativos, cada uma delas com uma
missão única. Porém, transformar vidas sempre é o ponto de partida e o de chegada.
Uma missão não pode ser impessoal; ela tem de ter um significado profundo, ser algo em
que se acredita, algo que se sabe que é certo. Uma responsabilidade fundamental da
liderança é assegurar que todos conheçam a missão, sejam capazes de entendê-la e de
vivê-la.
Em sua obra “Terceiro Setor”, Peter Drucker nos revela uma passagem interessante. De
acordo com o autor, certa vez se reunira com os administradores de um importante hospital para refletir sobre a missão da sala de emergência. Como faz a maioria dos
administradores hospitalares, eles começaram dizendo: "Nossa missão é cuidar da
saúde". Para Drucker, essa é uma definição errada, pois, em um hospital não se cuida da
saúde, mas se tratam doenças. É por isso que levamos tempo demais para chegar à
declaração muito simples e (segundo várias pessoas) muito óbvia de que a sala de
emergência deveria transmitir confiança aos aflitos.
Então, Drucker salienta que, para fazer isso bem, era preciso saber o que realmente
acontecia lá. E, para surpresa dos médicos e enfermeiras, a função de uma boa sala de
emergência na comunidade deles era dizer a oito em cada dez pessoas que não havia
nada de mal que uma boa noite de sono não resolvesse. "Você ficou abalado" ou "O bebê
tem uma gripe". "Tudo bem, ele teve convulsões, mas não há nada de muito grave com a
criança". Médicos e enfermeiras transmitiam confiança.
Enfim, segundo Drucker, chegou-se a um acordo, mas isso soava terrivelmente óbvio.
Todavia, traduzir a missão em ação significava que todos que chegassem deveriam ser
16
examinados por uma pessoa qualificada em menos de um minuto. O primeiro objetivo era
que todos fossem vistos quase imediatamente — única maneira de transmitir confiança.
A Terceirização no Brasil
A recessão como pano de fundo levou também as empresas a refletirem sobre sua
atuação. O mercado, cada vez mais restrito, acabou determinando a diminuição das
oportunidades, possibilitando que novas abordagens fossem aplicadas para buscar a
minimização das perdas.
O exemplo da aplicação em outros países rapidamente foi acolhido pelas nossas
empresas, pois o ambiente era propício.
Ao mesmo tempo, a Terceirização demonstrava o outro lado da moeda: o fomento para a
abertura de novas empresas, com oportunidades de oferta de mão-de-obra, restringindo
assim, de certo modo, o impacto social da recessão e do desemprego.
Ainda mais: o brasileiro, amplamente pesquisado, definiu há alguns anos atrás seu perfil,
respondendo que o "seu principal sonho" era abrir uma empresa, ser o dono do seu
próprio negócio. Pronto! O cenário estava completo para permitir, em nosso país, o rápido
aceleramento da Terceirização, invadindo manchetes, sendo matéria expressiva e
constante de vários jornais e revistas especializadas.
Importante destacar as palavras-chave desta última definição e que serão motivos
básicos de conhecimento nos capítulos seguintes, mas que, assegurado o seu
entendimento, abrem perspectivas certas de sucesso da aplicação da Terceirização, e
que são:
•
PROCESSO DE GESTÃO
•
PARCERIA
O conceito de processo de gestão, entendido como uma ação em si:
17
O conceito de parceria, entendido como uma nova visão de relacionamento comercial,
onde o fornecedor migra de sua posição tradicional, passando a ser o verdadeiro sócio do
negócio, num regime de confiança pleno junto ao cliente, refletindo a sua verdadeira e
nova função de parceiro.
Por que Terceirizar?
Ênfase na Abordagem Estratégica
•
A empresa, com a Terceirização irá voltar-se totalmente para atividade principal,
otimizando os seus recursos, desenvolver práticas precisas para o atingimento das
metas e treinando os talentos humanos para conquistar os resultados e desafios
propostos.
•
Porque agiliza...
•
A empresa, voltada para a sua missão básica, irá estar presente todas as
operações que levem-na a se adequar ao novo modelo organizacional. Com isso,
sem preocupar-se operacionalmente com as ditas "atividades secundárias", as
empresas terão mais competividade e agilidade na consecução de suas operações
e mais certeza na tomada de decisão em razão dos novos objetivos.
•
Porque é estratégico...
Esta visão estratégica é fundamental para se entender a correta aplicação
do conceito da Terceirização, pois:
a) Toda uma nova filosofia organizacional deverá ser implantada na empresa;
b) Uma revisão da sua missão e valores permanentes será necessária;
c) Os objetivos e metas empresariais deverão ser revisados à luz de um plano de gestão
que contemple o novo processo;
18
d) Todo o corpo funcional, incluindo a alta administração, deve estar conscientizado para
os novos tempos que a empresa irá seguir;
e) Uma reestruturação interna ocorrerá com uma redistribuição de atividades e de
funções, passando da execução para a coordenação;
f) A visão de custeio deverá ser alterada, com uma adaptação e qualificação para estes
novos procedimentos;
g) Os recursos financeiros aplicados na gestão empresarial deverão ser revistos, pois,
com a Terceirização, o processo de planejamento orçamentário (despesas e receitas)
alcará condições mais objetivas em relação aos resultados esperados pela empresa;
h) Os recursos instalados (imóveis, máquinas/equipamentos, materiais diversos) deverão
merecer uma ampla reavaliação para otimização do seu uso;
i) Haverá, com a Terceirização, uma inevitável reestruturação funcional interna. Parte do
pessoal poderá ser reaproveitado em novas funções, e/ou parte deles poderá ser treinada
exatamente para a atividade-fim da empresa.
Com a concentração dos esforços e energia no seu negócio principal, a companhia
necessitará de funcionários habilitados, comprometidos com o novo conceito, e na
quantidade ideal para suportar os novos desafios;
j) O plano de investimentos da empresa irá se reformular por completo. A curto e médio
prazos, os fatores anteriormente definidos serão substituídos a partir da introdução
paulatina de processos terceirizados;
k) A visão global, enquanto postura empresarial, avaliação mercadológica, objetivos e
metas a curto, médio e longo prazos, logística de negócios, qualidade, competitividade em
relação à concorrência, recursos disponíveis, desenvolvimento e treinamento, estratégia
de marketing e política de investimentos, entre outros, merecerá ampla reflexão frente aos
novos padrões de crescimento e alavancagem que a organização atingirá através da
introdução e implementação da Terceirização;
19
l) As relações entre os fornecedores e parceiros refletirão na prestação dos serviços
contratados, dando ênfase especial à qualidade. Esta nova relação deverá estar
suportada por um contrato que preveja cláusulas de cumprimento de aspectos legais,
operacionais e que, através de um check-list, todos os itens de controles sejam copiados,
exatamente para garantir a qualidade da prestação serviços;
m) Poderá haver, para alguns segmentos empresariais e/ou para empresas localizadas
em regiões bastante politizadas, contatos de esclarecimentos com os sindicatos, que
requerem posicionamentos mais claros dos dirigentes frente ao plano de Terceirização
implantado;
Todos estes fatores descritos darão ao “empresário” visto sob o prisma privado e aos
“gestores públicos”, aqui entendidos aqueles que lidam com o gerenciamento das
organizações públicas, condições de entender os processos de mudanças decorrentes do
aperfeiçoam da gestão que a introdução da Terceirização irá deflagrar nas companhias
que a adotarem segundo esta ótica de abordagem estratégica, da qual se vale o presente
estudo para apresentar com o exemplo para a Administração Pública.
O PLANEJAMENTO NA ORGANIZAÇÃO PÚBLICA
Ao discorrermos no capítulo anterior sobre as dificuldades de conceituação de
planejamento estratégico e dúvidas a respeito de sua aplicabilidade em empresas de
grande porte ou de pequeno porte, estávamos, em realidade, pretendendo enfatizar seus
desdobramentos quando se realiza um planejamento estratégico numa organização
pública, onde a missão ou vocação, aspectos ambientais internos e externos possuem
características peculiares.
Dessa forma, fomos buscar elementos para nossas assertivas na obra Para Administrar a
Organização Pública, dos autores americanos Cole Blease Graham Jr. e Steven W. Hays.
Evidentemente que seus embasamentos são os Estados Unidos da América, porém, as
20
teorias e ensinamentos são muito parecidos no que tange aos objetivos governamentais
ao tratar de políticas de curto e longo prazos e quais são as técnicas para esse
atingimento.
De acordo com esses autores, o plano de longo prazo nunca se torna realidade num
sentido literal; é antes como um alvo em movimento, sempre alguns passos fora de
alcance. O plano de longo prazo “define a direção em que a organização pretende
caminhar, não é um objetivo exato pelo qual se possa avaliar diretamente o desempenho
individual ou a realização organizacional”. (Jr. e Hays, 1994).
Os autores nos ensinam que o plano de longo prazo é revisado regularmente para manter
as metas atualizadas. Assim, o plano de longo prazo é um plano dinâmico, contínuo, para
a ação gerencial. Como tendemos a pensar em termos de etapas ("Se eu conseguir
resolver isso, então posso fazer o resto!"), é difícil ajustar-nos à idéia de que sempre há
algo mais a fazer.
Mas, acrescentam Jr. e Hays, há um benefício poderoso no planejamento de longo prazo:
há sempre um futuro definido a ser implementado pelos administradores. Como as metas
de longo prazo nunca são realizadas com precisão (há demasiados eventos e mudanças
intervenientes), o administrador nunca pode descansar sobre vitórias passadas ou mesmo
presentes. A perspectiva de longo prazo provê estímulos constantes para a criatividade e
a ação.
No que concerne ao planejamento de curto prazo para um período de um ano ou menos é
a segunda etapa da implementação, também tem sido chamado de planejamento de
ação, análise de situação e administração tática. Os administradores e seus subordinados
formulam objetivos de curto prazo dentro da estrutura de planejamento de longo prazo
para determinar as necessidades operacionais anuais.
Talvez os melhores exemplos sejam o orçamento anual para operações ou o plano anual
de despesas de capital para instalações físicas. Os assuntos de curto prazo são recorrentes, mas numa organização do setor público não pode haver planejamento específico
de longo prazo devido às mudanças na liderança política ou à perda do consenso político.
Por isso, decisões baseadas em questões de curto prazo podem assumir grande
21
importância e gerar muito debate público.
O plano de curto prazo nos é provavelmente o mais familiar. É muitas vezes o único plano
pelo qual se interessam as legislaturas. Com efeito, essa ênfase nos planos de curto
prazo é a razão por que muitas decisões sobre políticas públicas são caracterizadas mais
como incrementais do que como abrangentes.
Técnicas de Planejamento
Na medida em que se faz o planejamento, o ambiente político (externo) e o ambiente
administrativo (interno) da organização passam por mudanças, e se emprega uma
variedade de técnicas gerenciais para enfrentar essas mudanças. A maior parte dos
ajustes resultantes, tais como tentativas de melhorar a produtividade.
Para a organização, o planejamento estratégico permite que se desenvolvam um sentido
de direção, um conceito do futuro e uma forma de controlar aspectos deste nos quais a
organização tem interesse. Seja ou não utopia, o planejamento estratégico gera as
informações preliminares com as quais se pode avançar no planejamento de longo prazo
para decisões organizacionais (Pennings et alii, 1985). O planejamento estratégico
oferece a possibilidade de melhorias significativas na administração e nos programas,
mesmo sem elaborar um planejamento de longo prazo (Eadie e Steinbacher, apud Jr. e
Hays, 1994: 59).
A Transição para o Planejamento de Longo Prazo
Depois de as alternativas preferidas terem sido identificadas pelos líderes da organização,
segue-se uma fase de avaliação, levando à conversão das questões maiores,
estratégicas, em medidas mais detalhadas, de cunho tático. A fase de avaliação envolve a
consideração de problemas como os efeitos secundários potenciais, as complexidades
das ações exigidas e os impactos sobre pessoas e recursos. Entre as questões
levantadas estão as seguintes:
22
1. Podem os objetivos ser alcançados da maneira como foram definidos? As definições
são precisas? Os objetivos são realistas?
2. Quais são os possíveis efeitos secundários, positivos ou negativos, de cada alternativa,
inclusive as possíveis conseqüências não-premeditadas?
3. As escolhas são complexas demais? Haverá problemas de disponibilidade de recursos,
custos ou tempo? Os principais atores envolvidos teriam objetivos políticos não-revelados
que fossem importantes para o plano estratégico?
4. Há flexibilidade nas alternativas estratégicas? Poderiam algumas das estratégias ser
combinadas?
Poderia
o
trabalho
humano
ser
substituído
por
máquinas
na
implementação?
5. O pessoal existente está apto para implementar as alternativas?
6. A alternativa é jusficável em relação aos riscos potenciais? Quão remotos ou prováveis
são os riscos associados a cada alternativa?
Planejamento de Implementação em Longo Prazo
Depois de terem sido identificadas e selecionadas as alternativas estratégicas e
determinada uma abordagem estratégica, as previsões de longo prazo dão forma e
quantidade ao plano de implementação. A técnica Delphi, já mencionada como exemplo
de ferramenta gerencial para o planejamento estratégico, é igualmente útil no
planejamento de implementação de longo prazo. Esse método envolve a consultoria com
especialistas nas áreas de interesse para a organização (ver Bin-gham e Ethridge, 1982:
35-57).
A composição do painel de especialistas é determinada pela administração, mas inclui
usualmente autoridades de renome no campo geral, assim como pessoas que conhecem
os assuntos específicos da organização. Esses especialistas são entrevistados
individualmente, para que digam o que pensam, não apenas o que ouvem outras pessoas
23
falarem. Devido a essa ausência de interação entre as pessoas envolvidas, os grupos
Delphi são muitas vezes chamados de grupos nominais.
O conjunto de opiniões, inicialmente amplo, é estreitado através de entrevistas
subseqüentes, nas quais se dá aos especialistas algum tipo de feedback. O feedback
estimula a reconsideração e elaboração de primeiras avaliações, na tentativa de canalizar
opiniões para um consenso quanto à melhor estimativa ou previsão. O feedback pode
consistir em rankings derivados de um questionário ou usar uma abordagem descritiva.
Entrevistas sucessivas ou repetidas séries de feedback são geralmente necessárias para
produzir o consenso entre os especialistas. A versão do futuro finalmente alcançada pelo
painel Delphi depende da criatividade de seus membros, o que pode ser um fator limitador
(Jones, 1980: 14-20).
Através do planejamento estratégico e de longo prazo, a organização procura desenvolver
e esclarecer suas metas e definir as missões que deseja perseguir, de acordo com uma
análise dos fatores-chaves nos ambientes interno e externo da organização (Tichy, 1982).
As alternativas estratégicas tornam-se mais específicas na medida em que são traduzidas
em planejamentos de longo prazo com base em situações e circunstâncias previstas.
O planejamento de implementação em longo prazo baseia-se nas previsões de longo
prazo. Predição é a afirmação probabilística, em geral com um nível de confiabilidade
relativamente alto, de que um acontecimento especificado ocorrerá dentro de um tempo
especificado (Starling, 1979: 280-85). Na medida em que a estrutura temporal se estende
para um futuro mais distante, a chance de erro na predição aumenta, pois há mais tempo
para intervirem acontecimentos ou circunstâncias desconhecidos.
Previsão ou projeção é a estimativa de um acontecimento futuro ou de uma influência
ambiental sobre a qual o administrador da organização não tem controle direto. As
previsões podem capacitar os planejadores a criar expectativas do que irá acontecer aos
custos ou a outras variáveis relevantes fora do controle dos administradores (Ascher e
Overholt, 1983; Scott, 1972: 2). A utilidade de uma previsão é reforçada se o
administrador que a solicita fornece definições precisas das variáveis de interesse.
24
A função dos administradores públicos é tomar decisões criteriosas quanto ao projeto e à
disposição de uma técnica específica de modo a que os resultados estimados tenham
uma relação razoavelmente estreita com as realidades que a organização irá confrontar.
Muitas circunstâncias podem influenciar a precisão de uma previsão. A quantidade e a
qualidade das informações disponíveis podem mudar, muitas vezes com bastante
rapidez. Pode haver alterações nas condições econômicas: o início de uma recessão ou
de um período de inflação. Pode haver mudanças dentro da organização ou em fatores
demográficos, tais como a composição e a distribuição populacionais.
Finalmente, não há uma forma definitiva de determinar quais as mudanças tecnológicas
que podem ocorrer. Todas essas mudanças têm de ser harmonizadas dentro de
quantidades de tempo limitadas. Como regra empírica, podemos dizer que, quanto mais
longa a estrutura temporal da previsão, maior a quantidade de erros. Esses fatores,
separadamente e combinados, limitam a utilidade de quaisquer planos de longo prazo
(Makridakis e Wheelwright, 1983: 706-92).
Planejamento de Curto Prazo ou Operacional
Além das questões maiores ou estratégicas, os administradores também enfrentam os
problemas menores ou táticos de tomar decisões sobre ações a serem empreendidas no
próximo mês ou no trimestre seguinte. Com efeito, esses "microproblemas" muitas vezes
ocupam a maior parte do tempo do administrador, pois o que lhes falta em amplitude é
mais do que compensado pela sua urgência. Embora algumas das técnicas do
planejamento de longo prazo possam ser adaptadas às necessidades de curto prazo, este
requer algumas técnicas distintas.
Assim, ao estabelecermos os parâmetros que consideramos relevantes na esfera pública,
passamos no próximo capítulo a tratar da utilização dessa ferramenta de gerenciamento
na administração pública.
25
3. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Ao finalizar o presente estudo que tratou do Planejamento Estratégico sob o enfoque dos
gestores governamentais, procuramos destacar as teorias acerca do tema escolhido, visto
que, a padronização objetivando uma prestação de serviços de qualidade aos clientes do
setor já está sendo contemplado e, enquanto são verificados os respectivos itens de
controle, sobressaem novas perspectivas para avaliações de planejamento de médio e
longo prazos.
É nesse particular que queremos destacar a importância das estratégias no momento em
que as políticas públicas são constantemente desviadas do foco de ação por problemas
de recursos e ingerência de varáveis externas.
Por assim dizer, aos gestores governamentais elas são o ponto de partida para que se
intente resultados exitosos. Conforme a nossa pesquisa pode observar, a palavra
estratégia significa, literalmente, "a arte do general", derivando-se da palavra grega
strategos, que significa estritamente general Estratégia, na Grécia Antiga, significava
aquilo que o general fez. Antes de Napoleão, estratégia significava a arte e a ciência de
conduzir forças militares para derrotar o inimigo ou abrandar os resultados da derrota.
Em verdade, além de ser um instrumento administrativo facilitador e otimizador das
interações da empresa com os fatores ambientais, as estratégias também têm forte
influência para com os fatores internos da empresa. No entanto, não obstante a sua
grande importância para a empresa, a estratégia não tem recebido muita atenção por
parte dos executivos, embora, deva-se ressaltar, a estratégia não é, evidentemente, o
único fator determinante no sucesso ou fracasso de uma empresa.
É por assim dizer, a competência de sua cúpula administrativa tão importante quanto a
sua estratégia, podendo sim, a sua adequação trazer extraordinários resultados para a
empresa cujo nível geral de eficiência seja apenas médio.
Daí porque a estratégia é extremamente importante para a empresa, e o executivo deve
saber que o momento propício aos movimentos estratégicos é tão importante quanto o
movimento em si.
26
Entretanto, deve-se considerar que no contexto empresarial, as batalhas e os inimigos
não são sempre claramente identificáveis, posto que, numa empresa, a estratégia está
relacionada à arte de utilizar adequadamente os recursos físicos, financeiros e humanos,
tendo em vista a minimização dos problemas e a maximização das oportunidades.
Dessa avaliação devem resultar a missão, os propósitos e a postura estratégica, que é o
ponto de partida para traçar o caminho voltado aos futuros objetivos e desafios,
escolhidos entre as opções estratégicas que a empresa consegue identificar como
preferenciais ou as mais adequadas em determinado momento.
Sejam quais forem os objetivos e desafios estabelecidos, as empresas formulam
estratégias para o seu alcance. Essas estratégias correspondem a procedimentos e
dispositivos que a empresa deve usufruir a maneira mais adequada possível para a
situação.
Portanto, a eficácia empresarial corresponde à maximização do rendimento da empresa
através de seus dispositivos técnico-econômico e político. A estes dispositivos
apresentados podem-se acrescentar outros que facilitarão a atuação do executivo no
desenvolvimento da ação estratégica mais apropriada para a empresa:
• Dispositivo organizacional: está baseado na estruturação das atividades internas da
empresa, através da estrutura organizacional, bem como na elaboração de normas,
rotinas e procedimentos para facilitar a coordenação das atividades. A situação procura
manter a empresa como um foco catalisador, ativo e integrado no processo estratégico.
• Dispositivo tecnológico: está baseado na evolução tecnológica ambiental, bem como nas
tecnologias mais adequadas para as operações da empresa.
Esperamos poder ter contribuído para oferecer uma breve contribuição para o estudo do
Planejamento Estratégico em Organização Pública, ressaltando que o presente trabalho
limitou-se
ao
processo
desenvolvido
na
Superintendência de
Modernização e
Desenvolvimento Organizacional – SAD, para a elaboração do Planejamento Estratégico,
não refletindo os procedimentos e processos desenvolvidos em outros órgãos.
27
BIBLIOGRAFIA
ALMEIDA, Martinho Isnard Ribeiro. Manual de Planejamento Estratégico São Paulo:
Atlas, 2001.
ANSOF, H. Igor e tal. Do Planejamento Estratégico à Administração Estratégica. São
Paulo: Atlas, 1981
ANSOF, H. Igor, MACDOWELL, Edward. Implantando a Administração Estratégica. São
Paulo: Atlas, 1993.
BASIL, Douglas, CURTIS, Cook O Empresário Diante das Transformações Sociais,
Econômicas c Tecnológicas. São Paulo: Macgraw-Hiil, 1978.
DRUCKER, Peter F. Terceiro Setor – Exercícios de Auto-avaliação para Empresas. São
Paulo: Futura, 2001.
GIOSA, Lívio A. Terceirização – Uma Abordagem Estratégica. São Paulo: Pioneira, 1997.
JR., Cole Blease Graham e HAYS, StevenW. Para Administrar a Organização Publica.
Tradução: Brita Lemos de Freitas. Rio de Janeiro: Zahar, 1994.
MARCONI, Marina de Andrade e LAKATOS, Eva Maria, Técnicas de Pesquisa. 4ª ed.
São Paulo: Atlas, 1999.
OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Planejamento Estratégico – Conceitos,
Metodologia e Práticas. São Paulo: Atlas, 2001.