COMISSÃO
EUROPEIA
Bruxelas, 7.5.2015
COM(2015) 211 final
ANNEX 1
ANEXO
ao
Relatório da Comissão
sobre a investigação relacionada com a manipulação de estatísticas em Espanha, em
conformidade com o Regulamento (UE) n° 1173/2011 do Parlamento Europeu e do
Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro (decisão
da comissão de 11 de julho de 2014)
{SWD(2015) 105 final}
PT
PT
OBSERVAÇÕES RELATIVAS ÀS CONSTATAÇÕES PROVISÓRIAS DA INVESTIGAÇÃO
RELACIONADA COM A MANIPULAÇÃO DE ESTATÍSTICAS EM ESPANHA, EM
CONFORMIDADE COM O REGULAMENTO (UE) N° 1173/2011 DO PARLAMENTO
EUROPEU E DO CONSELHO RELATIVO AO EXERCÍCIO EFICAZ DA SUPERVISÃO
ORÇAMENTAL NA ÁREA DO EURO (DECISÃO DA COMISSÃO DE 11 DE JULHO DE 2014)
O REINO DE ESPANHA, no exercício do direito reconhecido no artigo 8.º, n.º 3, do Regulamento (UE)
n° 1173/2011, de 16 de novembro, do Parlamento Europeu e do Conselho (doravante Regulamento
1173/2011) e no artigo 6º da Decisão Delegada da Comissão 2012/678/UE formula, no presente anexo,
OBSERVAÇÕES sobre as constatações provisórias apresentadas por la Comissão com base nos factos
seguintes:
FACTOS
Segundo uma ordem estritamente cronológica, os factos relevantes para os efeitos do presente processo
de investigação são os seguintes1:
1°. Em 13 de dezembro de 2011, entrou em vigor o Regulamento (UE) n° 1173/2011 do Parlamento
Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do euro.
2°. Em 30 de janeiro de 2012 as Intervenciones de las Comunidades Autónomas [nomeadamente a
Intervención General de la Generalidad Valenciana (Serviço de Auditoria da Comunidade Autónoma
Valenciana), doravante «IGGV»,) enviaram os respetivos dados em matéria de contabilidade pública à
Intervención General de la Administración del Estado (Serviço de Auditoria da Administração do Estado,
doravante «IGAE»), através do questionário normalizado previsto para esse efeito (este questionário foi
confirmado pelas Comunidades Autónomas (doravante «CA») em 30 de abril de 2012).
3°. Em 30 de março de 2012 Espanha enviou ao Eurostat a primeira notificação de dados provisórios no
âmbito do procedimento relativo aos défices excessivos (doravante, «PDE»).
4°. Em 23 de abril de 2012, o Eurostat publicou os dados provisórios da primeira notificação de Espanha
relativa ao PDE de 2011.
5°. Paralelamente, no primeiro trimestre de 2012, a Espanha deparou-se com a necessidade de reembolsar
a dívida comercial das administrações públicas espanholas, através da criação pela administração central
de um mecanismo especial de pagamento aos fornecedores que em análise, apresenta a particularidade,
interessante no caso vertente, de as CA e as autarquias locais se poderem nele inscrever ou não.2
6°. Nos primeiros dias de maio de 2012, a análise das informações enviadas com vista à aplicação desse
mecanismo pelo Ministério das Finanças e pelas administrações pública revela a existência de
irregularidades no registo das despesas de saúde na Comunidade Autónoma Valenciana.
1
Para maior clareza, anexa-se, como anexo I, um friso cronológico dos elementos factuais importantes.
A base jurídica deste mecanismo consta do Real Decreto-Lei 4/2012, de 24 de fevereiro que estabelece as obrigações de
comunicação e os procedimentos necessários à criação de um mecanismo de financiamento para o pagamento aos fornecedores das
autoridades locais, e o Real Decreto-Lei 7/2012, de 9 de março, que institui o fundo de financiamento dos pagamentos a fornecedores.
2
1
Assim que tomou conhecimento desta irregularidade, a IGAE solicitou à IGGV a confirmação desta
informação, transmitindo-a ao grupo de trabalho «Contas nacionais».
7°. O grupo de trabalho «Contas nacionais» decidiu comunicar imediatamente esse facto ao Eurostat,
através de uma notificação enviada a 17 de maio de 2012, na qual propunha uma revisão da notificação
provisória publicada em abril.
8°. O Eurostat efetuou uma visita, dita «técnica», a Espanha em 24 de maio de 2012 para obter
informações sobre o sucedido e declarou que não era necessário alterar a notificação provisória de abril e
que bastaria integrar os dados na notificação de outubro de 2012. Nesta visita, o Eurostat confirmou e
validou as informações recebidas de Espanha em 17 de maio.
9°. O Eurostat efetuou uma visita, dita «upstream», a Espanha, de 18 a 22 de junho de 2012, solicitando
informações sobre o processo de elaboração do PDE e formulando uma série de recomendações.
10°. Todas as informações exigidas foram integradas na documentação destinada à avaliação do
programa nacional de reforma e do programa de estabilidade de Espanha de 2012 e na Recomendação do
Conselho com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Espanha», apresentado ao
Conselho da UE no princípio de julho de 2012.
11°. Subsequentemente, o Eurostat fez uma segunda visita «upstream», de 11 a 14 de setembro de 2012.
12°. Em 26 de novembro de 2012, entrou em vigor a Decisão Delegada 2012/678/UE da Comissão, de 29
de junho (doravante «Decisão 2012/678/UE») relativa às investigações e multas relacionadas com a
manipulação de estatísticas.
13°. Em 21 de dezembro de 2012, foi publicado o relatório da «Sindicatura de Cuentas» (Tribunal de
Contas) da Comunidade Autónoma Valenciana para o exercício de 2011. Neste relatório, a Sindicatura
concluiu que as despesas da Comunidade Autónoma Valenciana relativas a esse exercício estão
corretamente registadas.
14°. Em 2 de fevereiro de 2013, o Eurostat publicou o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e
ao Conselho sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2012. O
relatório constata que o Eurostat não põe em causa os dados relativos ao défice orçamental espanhol para
o ano de 2011.
15°. O Eurostat efetuou uma visita, dita «ad hoc», em 26 e 27 de setembro de 2013, para obter
informações complementares às informações recolhidas em visitas anteriores.
16°. Em 7 de março de 2014, ou seja, seis meses após a última visita a Espanha em setembro de 2013, o
Eurostat publicou o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a qualidade
dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2013», que também não põe em dúvida
os dados relativos a Espanha.
17°. Tão pouco foram questionados os dados espanhóis constantes dos relatórios que o Eurostat elaborou
para o Comité Económico e Financeiro, em conformidade com o Regulamento (CE) n.º 479/2009, para
os anos de 2012 e 2013.
2
18°. Em 11 de julho de 2014, a Comissão tomou a decisão de dar início a um processo de investigação
contra a Espanha em razão de manipulação de estatísticas.
19°. Desaprovando o início do processo de investigação, o Reino de Espanha interpôs recurso perante o
Tribunal Geral (processo T-676/14) em 22 de setembro de 2014, ainda em curso, cujas alegações se
justifica retomar no presente anexo, juntamente com outras observações apresentadas no âmbito do
processo.
20°. Em 3 de março de 2015, o Eurostat publicou o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao
Conselho sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2014», o
que indica a existência de um processo de investigação, reiterando a Comissão que não põe em causa a
fiabilidade dos dados relativos ao défice de Espanha (a redação exata é a seguinte: «The Commission is
not calling into question the current accuracy of EDP statistics in Spain»).
BASE JURÍDICA
1в. O PRINCÍPIO DA NÃO-RETROATIVIDADE. DELIMITAÇÃO DO QUADRO TEMPORAL
OBJETO DO PRESENTE PROCESSO DE INVESTIGAÇÃO.
Durante todo o processo, o Reino de Espanha insistiu na necessidade de definir com precisão o quadro
temporal objeto da análise e da investigação da Comissão.
Como consignado na ata de 10 de dezembro de 2014, que inclui as declarações feitas pelo representante
do INE, Alfredo Cristóvão, antes de a Comissão formular perguntas, os consultores jurídicos do Reino de
Espanha solicitaram que a investigação incidisse exclusivamente no período posterior à entrada em vigor
do Regulamento 1173/2011, ou seja, 13 de dezembro de 2011.
A equipa de investigação respondeu que fazia parte do seu mandato «elucidar o problema em toda a sua
extensão e, consequentemente, investigar todo o período a partir de 1988. No entanto, declarou estar
ciente da questão da retroatividade e do facto de ser necessário ter em conta o princípio da
retroatividade no caso de a Comissão Europeia recomendar ao Conselho a aplicação de uma multa».
Esta afirmação tem, indubitavelmente, de ser compreendida de uma forma que seja compatível com o
princípio da não-retroatividade, um princípio geral de direito que constitui um dos bastiões do Estado de
direito, valor superior do património jurídico comum aos Estados-Membros da União Europeia e critério
essencial de qualquer processo de investigação respeitador do princípio da legalidade (quer culmine
numa multa ou não). A única forma de tal afirmação ser compatível com os referidos princípios é assumir
que a Comissão, para apurar o que se passou em 13 de dezembro de 2011 (momento de início do quadro
temporal suscetível de investigação), tem de analisar um processo que, no seu entender, teve início antes,
devendo assim alargar as suas investigações a um período anterior. No entanto, o conhecimento dos
factos verificados no decurso do período precedente deve possuir uma natureza meramente instrumental a
fim de centrar a investigação no período relevante (a partir de 13 de dezembro de 2011). Assim, as
constatações (inclusive as constatações preliminares) da equipa de investigação devem limitar-se
exclusivamente ao referido período pertinente, ainda que, para compreender o que se passou a partir de
13 de dezembro, tenha tido de analisar (para fins meramente instrumentais) o funcionamento dos
mecanismos de intercâmbio de informações entre as instituições espanholas durante um período mais
vasto.
3
No entanto, uma simples leitura da conclusão final da carta de constatações preliminares do Eurostat,
com o respeito devido a esta instituição, leva a deduzir que a investigação não respeitou esta única forma
compatível de interpretar a extensão do quadro temporal, violando consequentemente o princípio da
não-retroatividade. Assim, à guisa de conclusão, o Eurostat afirma que se «pode concluir que a
Comunidade Valenciana cometeu, no mínimo, um ato de negligência grave no que se refere à ausência
de registos de despesas de saúde e no incumprimento do princípio da especialização económica na
contabilidade nacional durante muitos anos. Consequentemente, durante alguns anos, os dados
enviados por Espanha ao Eurostat no contexto do PDE não foram totalmente corretos».
Além disso, a Comissão determinou ser o mês de maio de 2012 a data à qual os erros de registo deixaram
de ser produzir, data à qual a Comissão reconhece (o que foi confirmado) que o Estado espanhol
notificou uma irregularidade no registo das despesas de saúde na Comunidade Autónoma Valenciana.
Assim o reconheceu a Comissão, por exemplo, nas suas constatações ao afirmar que a IGGV «elaborou
uma conta geral da CA (...) que até junho de 2012, não fazia nenhuma referência explícita às despesas
não registadas, limitando-se a prestar informações mínimas sobre os montantes consideráveis incluídos
na conta 411)». Cabe, pois, concluir, que a partir de maio de 2012, data à qual o problema foi detetado,
as informações foram corretamente registadas, tendo sido este efetivamente o caso.
Logo, se o período de investigação vai de 13 de dezembro de 2011 a 17 de maio de 2012 (ocasião em que
o grupo de trabalho «Contas nacionais informou o Eurostat do erro, propondo-se proceder à revisão da
notificação publicada em abril), não se compreende como é possível que as constatações preliminares,
que servem de base para a elaboração das constatações definitivas, nas quais a Comissão pode
fundamentar uma recomendação destinada ao Conselho relativa à aplicação de uma multa, façam
referência a «muitos anos» ou a «alguns anos» quando o período investigado suscetível de base à decisão
de sancionar ou não é inferior a um ano.
É particularmente importante sublinhar que o quadro temporal no qual se verifica a conduta constitui um
elemento factual, devendo, por conseguinte, ser claramente definido desde a fase inicial da investigação,
de modo a não prejudicar os direitos da defesa. A Comissão nunca circunscreveu este elemento com
clareza. Embora se tenha declarado consciente da não-retroatividade, disse ter necessidade de alargar o
período objeto de investigação para, em seguida, centrar as suas conclusões essencialmente num período
que não pudesse ser contestado perante os tribunais, dada a ausência de regras aplicáveis aquando da
ocorrência dos factos.
O facto de as suas constatações se referirem fundamentalmente a períodos anteriores aos que podem ser
objeto das suas constatações transparece não só à leitura da conclusão final, mas também em todo o
documento; limitamo-nos a citar dois excertos a título de exemplo:
1°. No ponto 1.1 (Contexto), quarto parágrafo, afirma-se que «foram identificadas várias irregularidades
identificadas no caso da Comunidade Valenciana, tendo esta acumulado despesas de saúde não registadas
durante de 24 anos».
2°. Nas mesmas conclusões, ao afirmar-se que «a ausência de registo de algumas despesas teve início em
1988».
Com todo o respeito que merece a Comissão e a sua equipa de investigação, há que reconhecer que
passar de uma investigação que deveria abarcar alguns meses, a outra cujas constatações radicam
basicamente em factos verificados há 24, 15 ou 10 anos constitui uma forma de desproporção proibida
pela
Decisão
2012/678/UE
da
própria
Comissão
ao
estabelecer
que
as
4
«investigações efetuadas devem ser proporcionais, de modo a não exceder o que é necessário para
estabelecer a eventual existência de manipulação de dados sobre o défice e a dívida». É completamente
desnecessário voltar a referir as práticas de há «muitos anos» quando se trata de apurar o que aconteceu
entre 13 de dezembro de 2011 e maio de 2012.
A Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia consagra, no seu artigo 49.º, os «Princípios da
legalidade e da proporcionalidade das infrações e das sanções penais» nos seguintes termos:
«Ninguém pode ser condenado por uma ação ou por uma omissão que, no momento em que foi cometida,
não constituía infração, segundo o direito nacional ou o direito internacional. Também não pode ser
imposta uma pena mais grave do que a aplicável no momento em que a infração foi cometida. Se,
posteriormente à infração, a lei previr uma pena mais leve, deve ser essa a pena aplicada.»
Por seu turno, e de modo mais específico, o Regulamento 1173/2011 estabelece no considerando 21 que
«A fim de evitar a aplicação retroativa das sanções do âmbito da vertente preventiva do PEC previstas
no presente regulamento, tais sanções só deverão ser aplicadas por força de decisões adotadas pelo
Conselho nos termos do Regulamento (CE) n.0 1466/97 após a entrada em vigor do presente
regulamento. Do mesmo modo, e a fim de evitar a aplicação retroativa das sanções do âmbito da
vertente corretiva do PEC previstas no presente regulamento, tais sanções só deverão ser aplicadas por
força de recomendações e decisões no sentido da correção de um défice orçamental excessivo adotadas
pelo Conselho após a entrada em vigor do presente regulamento».
Os elementos de prova e as insuficiências identificadas subjacentes às constatações preliminares
verificam-se quase exclusivamente em ocasiões anteriores ao período no qual se devem concentrar as
investigações, o que é claramente proibido pelas regras enunciadas acima.
2в. RESPEITO DOS DIREITOS DE DEFESA DO REINO DE ESPANHA.
O artigo 8.º do Regulamento 1173/2011 dispõe que «A Comissão deve respeitar na íntegra os direitos de
defesa do Estado-Membro em causa no decurso das investigações».
Para o efeito, confere poderes à Comissão para elaborar uma «regulamentação das regras processuais
destinadas a garantir os direitos da defesa, o acesso ao processo, a representação legal, a
confidencialidade, os prazos e a cobrança das multas a que se refere o n.º 1», ou seja, destinadas a
garantir a segurança jurídica do processo.
Em conformidade com a delegação, a Decisão 2012/678/UE estabelece, no considerando 11, que «Em
sua defesa, o Estado-Membro em causa deve ser devidamente notificado da abertura de investigações da
Comissão, bem como dos respetivos resultados»(...) e, no considerando seguinte, que «Os direitos de
defesa e o princípio de confidencialidade devem ser respeitados, em conformidade com os princípios
gerais de direito e com a jurisprudência do Tribunal de Justiça da União Europeia. Nomeadamente, o
Estado-Membro em causa deve ter o direito de ser ouvido pela Comissão durante as investigações, bem
como de aceder ao processo compilado por esta instituição.»
.
5
Visto a decisão delegada só ter entrado em vigor no fim de novembro de 2012, é evidente que durante o
período entre dezembro de 2011 (data de entrada em vigor do Regulamento 1173/2011) e novembro de
2012 (data de entrada em vigor da decisão delegada), o Eurostat não podia abrir um processo de
investigação contra nenhum Estado-Membro uma vez que o processo que proporcionava garantias
suficientes aos Estados-Membros ainda não tinha sido adotado. Assim o reconhece a Comissão no corpo
das constatações preliminares, ainda que se refira, erradamente, a 2011; assim, afirma literalmente (ponto
1.2) que «desde novembro de 2011, a Comissão pode dar início a um investigação se existirem indícios
sérios de que um Estado (...) deturpa os dados relativos ao défice orçamental e a dívida pública».
Embora tais direitos sejam reconhecidos na legislação aplicável e devam ser respeitados durante as
investigações efetuadas em Espanha na sequência da abertura do processo de investigação, levanta-se a
questão de saber o que aconteceu em Espanha entre a notificação, pelas autoridades estatísticas, em maio
de 2012, da revisão dos números e a data de início do processo.
Para além das visitas de diálogo ordinárias previstas no Regulamento (CE) n.º 479/2009, a Espanha foi
objeto de três visitas que o Eurostat denominou de «técnica» «upstream» e «ad hoc» em 2012 e 2013 (24
de maio de 2012, 18 e 22 de junho de 2012, prosseguida em 11-14 de setembro de 2012 e 26-27 de
setembro de 2013). À luz de acontecimentos posteriores, estas visitas podem ser classificadas
substancialmente como um processo de investigação dirigido às autoridades espanholas, que, à época,
não dispunha de cobertura jurídica suficiente.
Na data das primeiras visitas não havia base jurídica suficiente para dar início a uma investigação. A
situação é ainda mais flagrante no tocante às visitas de 2013, devido ao facto de existir um processo que
proporcionava garantias de defesa aos Estados-Membros, bem como a possibilidade de realizar uma
visita metodológica à Espanha a fim de efetuar averiguações complementares no âmbito do PDE. No
entanto, a Comissão decidiu prosseguir as suas investigações à margem do processo previsto.
Durante estas visitas anteriores à abertura formal do processo de investigação, a Comissão teve acesso a
pessoas, instituições e documentação, sem que o Estado espanhol pudesse exercer os seus direitos de
defesa, uma vez que não foi informado do verdadeiro e último propósito destas visitas. As autoridades
estatísticas cooperaram com a Comissão uma vez que preferiram esclarecer os factos e mostrar ao
Eurostat que já tinham sido tomadas medidas a este respeito, ao passo que, se fosse sabido que as
informações obtidas nestas visitas «informais» iam ser utilizadas pela Comissão como prova da abertura
de uma investigação ulterior, teriam utilizado o seu direito de defesa legalmente reconhecido, sem
prejuízo do dever de colaboração com as autoridades estatísticas europeias, colaboração que o Reino de
Espanha demonstrou e manteve durante o processo formal (e legal) de investigação, durante a qual as
autoridades espanholas estiveram à disposição da Comissão.
Por último, verificou-se um certo número de inexatidões factuais e de erros que foram incorporados no
anexo II do presente documento, posto que indicações erróneas podem também dar lugar a violações do
direito de defesa impossíveis de prever ou de precisar nesta fase. Em qualquer caso, tendo em vista uma
exposição correta dos factos, a Comissão é convidada a proceder às correções nele solicitadas antes de
efetuar a sua análise.
6
3в. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. PRÁTICA DE REVISÃO DE DADOS.
INEXISTÊNCIA DE MANIPULAÇÃO OU DETURPAÇÃO DE ESTATÍSTICAS. VIOLAÇÃO
DO ARTIGO 8.º, N.º 1, DO REGULAMENTO 1173/2011
O Regulamento (CE) n.º 479/2009 do Conselho, de 25 de maio de 2009, relativo à aplicação do Protocolo
sobre o procedimento relativo aos défices excessivos anexo ao Tratado que institui a Comunidade
Europeia (doravante «Regulamento 479/2009» estabelece, no artigo 6.º, o seguinte:
«1. Os Estados-Membros informam a Comissão (Eurostat) de qualquer revisão importante dos valores,
do défice orçamental real e programado, uma vez obtidos, bem como dos valores da dívida pública já
notificados. 2. Qualquer revisão importante dos valores efetivos do défice orçamental e da dívida pública
já notificados deve ser devidamente fundamentada. As revisões de que resultem serem excedidos em
qualquer sentido os valores de referência especificados no Protocolo sobre o procedimento relativo aos
défices excessivos, ou as revisões que indiquem que os dados do Estado-Membro já não excedem os
valores de referência, devem sempre ser notificadas e devidamente documentadas.»
Por seu turno, o artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento 1173/2011 estabelece que «O Conselho, deliberando
sob recomendação da Comissão, pode aplicar uma multa a um Estado-Membro que, intencionalmente ou
por negligência grave, deturpe dados relativos ao défice ou à dívida pública relevantes para a aplicação
dos artigos 121.º ou 126.º do TFUE ou do Protocolo relativo aos défices excessivos anexo ao TUE e ao
TFUE».
Em resumo, o artigo 6.º do Regulamento n0 479/2009 prevê a possibilidade de comunicar revisões
importantes dos valores do défice e da dívida, e contempla inclusivamente a possibilidade de serem
excedidos os valores de referência fixados pelo Protocolo da UE. O artigo 8.º, ponto 1, do Regulamento
n.º 1173/2011 caracteriza e sanciona a conduta que consiste em deturpar ou manipular dados estatísticos
relevantes para a aplicação dos artigos 121.º e 126.º do TFUE.
Por último, o considerando 9 da Decisão 2012/6781UE é muito explícito ao estabelecer que «Ao
examinar o que constitui uma deturpação dos dados referentes ao défice orçamental e à dívida pública,
na aceção do Regulamento (UE) n.º1173/2011, a aplicação incorreta das regras contabilísticas do SEC
95 que não seja intencional ou com negligência grave não deve ser considerada como tal. Devem
igualmente excluir-se da aplicação da presente decisão as revisões, incluindo revisões importantes
decorrentes de alterações de metodologia para todos os anos históricos, que sejam clara e
adequadamente explicadas, os erros insignificantes e os casos em que o Estado-Membro em causa tenha
exprimido dúvidas e tenham sido solicitados esclarecimentos da Comissão (Eurostat), em conformidade
com o artigo 10.º do Regulamento (CE) n.0 479/2009».
O comportamento das autoridades espanholas durante o quadro temporal suscetível de ser objeto de
inquérito, em conformidade com a primeira observação, constitui uma revisão, clara e devidamente
explicada, dos dados relativos ao défice e à dívida e, por conseguinte, não é constitutivo de qualquer
manipulação ou de deturpação, o que é confirmado pela exposição dos factos e pelos atos da Comissão
que se sucederam a partir de maio de 2012.
Como já indicámos (facto 8), o Eurostat efetuou uma visita, dita «técnica», a Espanha em 24 de maio de
2012 para obter informações pormenorizadas sobre o sucedido e declarou que não era necessário alterar a
notificação de abril, sendo bastante integrar os dados na notificação de outubro de 2012. Nesta visita, o
Eurostat confirmou e validou as informações enviadas por de Espanha. O relatório desta missão,
publicado pelo Eurostat no seu sítio Web, refere a este respeito:
7
«INE announced on 18 May 2012 an estimated increase of 0.4% of GDP of the 2011 government deficit
for the Autonomous Communities, compared to what was reported to Eurostat on 30 March 2012. The
special suppliers payment mechanism for the arrears of ACs and regional governments revealed higher
unpaid bills than reported to Eurostat in the context of the April 2012 EDP notification.
The total amount of the unreported unpaid bills reported in 2012 amounts to about 4.5 billion euro. A
major part of these unreported unpaid bills were attributed to the year 2011 and about 40 % of the
expenditure occurred in 2010, or in the case of the Autonomous Community of Valencia, even before. The
Spanish statistical authorities confirmed that no 2012 expenditure have been included in the 2011 deficit
figure.
INE confirmed that the final updated data on the government deficit for the Autonomous Communities, as
well as for the municipalities, as will be reported to Eurostat in the October EDP notification data, was
expected to be available during the summer 2012. (Footnote: Note that the 2011 data to be reported in
the October EDP notification will still be half-finalised and may be subject to further revisions.»
A própria Comissão remete para a atualização dos dados e respetivas revisões, a possibilidades de
correções em alta, sem jamais mencionar qualquer tipo de manipulação, referindo-se a atualização de
dados a serem fornecidos no contexto de um processo de revisão no qual dados provisórios vão sendo
postos em dia para serem transformados em dados definitivos a constar da notificação de outubro do ano
t+4, sendo t o ano de referência.
Todas as informações exigidas foram integradas na documentação destinada à avaliação do programa
nacional de reforma e do programa de estabilidade de Espanha de 2012 e na «Recomendação do
Conselho com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Espanha», apresentado ao
Conselho da UE em princípios de julho de 2012.
Noutros termos, a Comissão aceitou os dados revistos em maio de 2012, tendo utilizado os dados corretos
para a tomada de decisões da UE em matéria económica, estando por conseguinte em conformidade com
o objetivo das estatísticas europeias (antigo artigo 338.º do TFUE). É, por conseguinte, evidente que a
operação foi considerada pelas autoridades estatísticas espanholas e pelo Eurostat como uma revisão
ordinária no âmbito dos artigos 3.º e 6.º do Regulamento 479/2009 respeitante ao PDE. A notificação do
PDE de outubro confirmou os números comunicados na revisão de maio.
Convém sublinhar ainda um outro facto (o facto 14 da nossa relação inicial), a saber que em 2 de
fevereiro de 2013 o Eurostat publicou o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho
sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2012», no qual se lê
que o Eurostat não põe em dúvida os dados relativos ao défice de Espanha em 2011.
Justifica-se reproduzir aqui certas passagens do relatório que, uma vez mais, se referem constantemente à
revisão dos dados, sem estabelecer qualquer destrinça entre os factos ocorridos em Espanha e noutros
países:
«As revisões entre as notificações de abril de 2012 e de outubro de 2012 devem-se principalmente às
atualizações dos dados de origem, às reclassificações setoriais das unidades, ao registo das intervenções
das
administrações
públicas
no
contexto
da
8
crise financeira e a alterações metodológicas. Como de costume, a dívida sofreu menos revisões do que o
défice entre abril e outubro.
As maiores revisões no défice tiveram lugar em Espanha e na Irlanda. Em Espanha, o défice foi revisto
em alta entre as notificações do PDE de abril e de outubro de 2012 para os anos de 2010 e 2011, devido
a obrigações não pagas relacionadas com despesas de saúde e que não eram registadas anteriormente
nos subsetores do Estado e das administrações locais e devido à reclassificação dos capitais injetados
pelo governo central em três bancos. Na Irlanda, a maior revisão teve lugar durante o ano de 2011, em
que o défice foi revisto em alta, devido à revisão de um elemento de transferência de capitais injetados
em dois bancos.
Entre abril e outubro, tiveram lugar revisões apreciáveis do PIB da Grécia para 2010 e 2011, bem como
do Luxemburgo para 2008 e 2009.
No que se refere às revisões realizadas no período de notificação, a maioria dos Estados-Membros
reviram os seus relatórios após a primeira apresentação em outubro de 2012. Foram enviadas 35
versões revistas de 23 países, comparativamente com 38 versões revistas de 22 países em abril de 2012.
Os Estados-Membros enviaram a maioria das versões revistas em resposta a comentários, questões
técnicas ou observações do Eurostat, as quais diziam respeito à exaustividade dos dados em falta, a
correções de erros técnicos, a incoerências internas, a ajustamentos indicados nos quadros de
notificação ou ao questionário a eles associado ou a registos inexatos nos quadros.
No exercício de abril e outubro, as versões revistas dentro do prazo de notificação não alteraram de
forma substancial os níveis de défice e de dívida inicialmente comunicados pelos Estados-Membros,
exceto no caso da Irlanda, no exercício de outubro, em que o valor do défice foi revisto em -0,2 pontos
percentuais (pp) do PIB durante o período de notificação.»
Na documentação sublinha-se que os novos dados comunicados por Espanha ao Eurostat se inscrevem
num processo natural e ordinário de revisão e atualização de dados, sendo inclusivamente referido um
dos motivos dessa revisão: «devido a obrigações por pagar relacionadas com despesas de saúde e que
não eram registadas anteriormente nos subsetores do Estado e das administrações locais». Por
conseguinte, o relatório reconhece que as revisões foram habituais no âmbito do PDE e, em particular,
que as revisões de Espanha relativas aos dados das CA são equiparáveis às revisões dos demais
Estados-membros (efetivamente, a diferença relativa aos outros países é que não foram formuladas
reservas quanto aos dados espanhóis). Significa isto que o relatório reconhece estas operações como as
revisões ordinárias conformes ao regulamento relativo ao PDE
Além disso, mesmo nas constatações preliminares objeto das presentes observações, esta atividade é
apresentada, na descrição dos factos, como uma atividade de revisão, quem sabe de modo não
intencional, mas muito revelador; Assim, o ponto 1.1 (Contexto), quarto e quinto parágrafos, reza:
«(...) a revisão das despesas declaradas pela Comunidade Valenciana para a notificação de abril de
2012 relativa ao PDE, correspondente às despesas não pagas (principalmente de saúde), ascendia a
cerca de 1 900 milhões de euros.
Esta revisão teve lugar em consequência da introdução do mecanismo de financiamento especial para os
pagamentos aos fornecedores das CA».
9
Por conseguinte, podemos afirmar, à guisa de conclusão, que os dados transmitidos ao Eurostat na
notificação de abril não são definitivos na aceção do artigo 3.º do Regulamento (CE) n.º 479/2009. Como
já vimos, este regulamento estabelece no artigo 6.º que «Os Estados-Membros informam a Comissão
(Eurostat) de qualquer revisão importante dos valores, do défice orçamental real e programado, uma vez
obtidos, bem como dos valores da dívida pública já notificados. Os Estados-Membros têm a obrigação de
efetuar tais revisões.
De facto, o Eurostat admite há muito tempo, com toda a normalidade e sem formular quaisquer reservas,
que, na notificação de abril respeitante ao PDE, alguns Estados não incluam dados primários reais das,
mas apenas estimativas.
·
··
O próprio Eurostat3 fornece a seguinte explicação: «It is important to note that Eurostat constantly refers
to statistics and not to bookkeeping with regard to EDP data. EDP data are the result of statistical
processes which are based on primary accounting data, sampling and estimation procedures. Therefore,
as point estimates, they are by their very nature subject to uncertainty and revisions. The first
notifications for a given year n (in April of year n+1 and October of year n+1, even sometimes April of
year n+2) cannot be based on a complete set of final accounts of general government entities. Thus part
of the data needs to be "estimated" at these stages.».
Tal como referido nos factos e nas próprias constatações preliminares do Eurostat, a Espanha informou a
Comissão da necessidade de rever os dados comunicados na notificação de abril de 2012 e propôs uma
revisão. Atendendo ao curto lapso de tempo volvido desde o envio oficial, o Eurostat, recomendou, nos
termos do disposto no Regulamento n.º 479/2009, que estes dados fossem formalmente incluídos na
notificação de outubro de 2012.
40. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE. A INFRAÇÃO CARACTERIZADA NO
ARTIGO 8.º, n.º 1 DO REGULAMENTO 1173/2011 CONSTITUI UMA INFRAÇÃO DE
RESULTADO: PARA QUE HAJA INFRAÇÃO, É NECESSÁRIO QUE OS DADOS ERRÓNEOS
TRANSMITIDOS TENHAM INCIDÊNCIA NAS INFORMAÇÕES RELATIVAS AO DÉFICE
PÚBLICO OU À DÍVIDA PÚBLICA PRODUZIDAS OU UTILIZADAS PELA COMISSÃO NO
EXERCÍCIO DAS SUAS FUNÇÕES.
Com efeito, mesmo que se considere, ao invés do que defendemos acima, que a declaração incorreta ou
incompleta de dados na notificação provisória de abril de 2012 não é abrangida pelo âmbito de aplicação
do conceito de revisão, convém assinalar uma segunda violação do princípio da legalidade.
Como já vimos (mas, para efeitos de clareza, reproduzimos uma vez mais o teor do artigo 8.º, n.º 1, do
Regulamento 1173/2011), «O Conselho, deliberando sob recomendação da Comissão, pode aplicar uma
multa a um Estado-Membro que, intencionalmente ou por negligência grave, deturpe dados relativos ao
défice ou à dívida pública relevantes para a aplicação dos artigos 121.º ou 126.º do TFUE ou do
Protocolo relativo aos défices excessivos anexo ao TUE e ao TFUE».
3
https://webeate.ec.europa.eu/fpfis/mwikis/efs/index.php/Revisions of EDP data
10
Constata-se, por conseguinte, que a infração descrita no artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento n.º 1173/2011 é
uma infração de resultado, pois os dados cuja deturpação esteja em causa devem ser «pertinentes» para
efeitos da aplicação do artigo 121.º ou do artigo 126.º do TFUE; na versão inglesa do Regulamento falase de «data relevant for the application of Articles 121 or 126 TFEU»; em inglês «pertinent» é sinónimo
de «relevant» e talvez seja este o motivo da utilização inadequada do termo «pertinente» na tradução
espanhola. Em qualquer caso, o termo «relevant» traduzido por «pertinente» alude ao que se relaciona
com a matéria em análise, ou seja, remete para o que é importante ou significativo. No caso vertente,
abrange, por conseguinte, a manipulação de dados que são importantes ou significativos para garantir
(ou, eventualmente, comprometer) a correta aplicação dos artigos 121.º e 126.º do TFUE. Por outras
palavras, tem de tratar-se de deturpação de dados suscetível de influenciar ou comprometer o correto
exercício da faculdade de supervisão das políticas económicas dos Estados-Membros pela UE
(artigo 121.º), e da faculdade de acompanhar «a evolução da situação orçamental e do montante da
dívida pública nos Estados-Membros, a fim de identificar desvios importantes», em particular no que
respeita ao caso vertente (artigo 126.º).
Em suma, para se poder cometer a infração caracterizada no artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento
n.º 1173/2011, tantas vezes citado, é imperativo que a deturpação de dados tenha incidência nas políticas
de supervisão da evolução económica ou de défice excessivo. No entanto, não só as constatações
preliminares não consubstanciam esta circunstância (que nem sequer é referida), como confirmam a
ausência total de importância ou de relevância (de «pertinencia» se aceitarmos a tradução literal do
regulamento) dos dados erroneamente transmitidos para efeitos do exercício das competências da UE
indicadas acima.
Debrucemo-nos mais uma vez sobre o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho
sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2012», publicado em
2 de fevereiro de 2013; convém destacar, em especial, as suas conclusões quanto à fiabilidade dos dados:
«O Eurostat tem vindo a introduzir alterações e/ou reservas sobre a qualidade dos dados notificados
desde 2006. Pela primeira vez, em de outubro de 2012, o Eurostat não expressou reservas nem alterou os
dados da notificação do PDE. Além disso, as duas reservas expressas para a Irlanda, e a alteração dos
dados para o Reino Unido em abril de 2012, foram todas as retiradas na notificação do PDE de outubro
de 2012.
O Eurostat reconhece melhorias globais na coerência e integralidade dos dados comunicados. No
entanto, persistem alguns problemas, e os Estados-Membros devem intensificar os seus esforços para
melhorar a cobertura e a qualidade dos créditos comerciais comunicados e a exaustividade dos dados no
que respeita aos níveis subnacionais das administrações públicas. Além disso, o Eurostat está a
acompanhar de perto o sistema de notificação pelas regiões autónomas e o registo das intervenções
realizadas pelas administrações públicas no contexto da crise financeira (recapitalizações dos bancos).
Globalmente, o Eurostat conclui que os progressos sobre a qualidade da comunicação de dados
orçamentais continuaram em 2012. Em geral, os Estados-Membros prestaram informações de melhor
qualidade, tanto nos quadros de notificação no âmbito do PDE como noutras declarações estatísticas
relevantes.
Em consonância com o excerto do relatório que citámos na terceira observação, que afirmava não se ter
produzido
manipulação
estatística
alguma
e
descrevia
um
mero
11
processo ordinário de revisão de dados, o relatório salienta, nas suas conclusões, a fiabilidade dos dados,
a melhoria do sistema relativamente aos exercícios anteriores e põe em evidência que não teve de
formular reservas nem introduzir quaisquer modificações. Com efeito, tal como teremos oportunidade de
esclarecer mais adiante, as autoridades espanholas procederam imediatamente à revisão dos dados (em 17
de maio de 2012) com a maior diligência, assim que identificaram o erro cometido aquando da
transferência das informações provisórias de abril de 2012, sem que a Comissão tivesse exigido a
modificação do PDE (apesar de as autoridades estatísticas espanholas terem apresentado uma proposta
neste sentido), uma vez que considerou que bastava incorporar os dados corretos na notificação de
outubro, como as autoridades espanholas acabaram por fazer. Se a Comissão agiu desta forma, foi tãosomente porque o erro incidia em dados meramente provisórios, sujeitos a uma notificação ulterior, e
porque considerou que era suficiente (sem que se justificasse proceder a uma alteração imediata), desde
que os dados corretos viessem a constar dessa notificação ulterior, uma vez que, no entender da própria
Comissão, as suas competências de supervisão não eram postas em causa. Se assim não fosse e se as suas
competências pudessem vir a ser postas em causa, a Comissão teria exigido, no mínimo, a alteração
imediata da notificação de abril.
Com efeito, uma vez que a Espanha assinalou estes factos ao Eurostat, em maio de 2012, os números
corretos para Espanha foram levados ao conhecimento da Comissão em tempo útil para que as decisões
de política económica e as relativas ao protocolo sobre o PDE pudessem ser tomadas de acordo com os
dados corretos e não sofressem qualquer prejuízo.
É possível deduzir a falta de pertinência ou de importância do presente documento e de, pelo menos, mais
dois:
1°. A primeira prova da ausência de impacto real destes factos consta da «Recomendação do Conselho
com vista a pôr termo à situação de défice orçamental excessivo na Espanha», apresentado ao Conselho
da União Europeia em 9 de julho de 2012, que precisa que quando as medidas correspondentes foram
tomadas os dados revistos já estavam disponíveis. De acordo com o relatório:
«The general government deficit reached 9,3 % of GDP in 2010, down from 11,2 % in 2009. The
improvement in the budget balance was driven by both cuts in total expenditure and an increase in total
revenues, mainly as a result of discretionary measures. In 2011, the deficit outturn was significantly
worse than expected, 8,5 % of GDP compared with a target of 6 % of GDP. Spain informed Eurostat on
17 May 2012 that the 2011 general government deficit could be revised up by around 0,4 % of GDP due
to new information on some expenditure items of the autonomous regions which had not been included in
the March 2012 EDP notification. Around two thirds of the 2011 budget deviation occurred at the
regional level, while central government and social security recorded much smaller slippages. The
budget deviation was mainly explained by weaker-than- expected revenues due to the materialisation of a
less favourable Economic environment than foreseen in the 2011 Stability Programme and a less tax-rich
grow composition, while expenditure overruns were limited.»
2.º Do mesmo modo, no documento de trabalho dos serviços da Comissão respeitante à avaliação do
programa nacional de reforma e do programa de estabilidade de Espanha que acompanha a
Recomendação do Conselho relativa ao Programa Nacional de Reformas de 2012 de Espanha e à emissão
de um projeto de parecer do Conselho sobre o Programa de Estabilidade de Espanha para o período
2012-2015 (adotada em 6 de julho de 2012), reconhece-se que estes dados eram conhecidos: «O défice
das administrações públicas aumentou para 8,5 % do PIB em 2011, contra um objetivo de 6 % do PIB.
(Nota: De acordo com as últimas informações, o défice das administrações públicas em 2011 podia ser
ainda sujeito a revisão).
12
Noutros termos, a Comissão e o Conselho da UE, responsáveis pela supervisão, encontravam-se de posse
destes dados desde maio de 2012 e utilizaram-nos, considerando-os como simples revisão e tendo-os em
conta para efeitos da tomada de decisões no âmbito dos artigos 121.º e 126.º do TFUE.
Por último, convém ainda acrescentar que o critério de importância não se aplica, não só do ponto de
vista qualitativo (como acabámos de ver), mas também do ponto de vista quantitativo. O impacto
potencial («potencial» porque nunca houve impacto real) dos dados transmitidos inicialmente não pode
ser qualificado enquanto «pertinente» nem importante, na medida em que o efeito cumulado notificado
em maio de 2012, após a revisão, ronda os 1,9 mil milhões de euros. No entanto, é necessário conhecer
não só o volume acumulado ao longo do tempo, mas também o montante revisto para cada exercício,
calculado de acordo com as indicações fornecidas pelo Eurostat à época. Assim, dos 1,9 mil milhões de
euros, só 0,9 mil milhões de euros correspondiam ao conjunto do ano de 2011 (0,08 % do PIB do
exercício em causa), reportando-se as obrigações do saldo a exercícios anteriores a esse ano, de acordo
com os critérios então aplicados pelo Eurostat. A explicação para tal prende-se, nomeadamente, com o
facto de, no domínio estatístico, a homogeneidade de uma razão de fluxos, como o défice das
administrações públicas em relação ao PIB, exige que o numerador e o denominador se refiram ao
mesmo exercício. Assim, o registo correto de tais montantes na última década não teria de modo algum
alterado o diagnóstico das contas públicas espanholas no âmbito das regras do PDE. Significa isto que
estes montantes nunca poderiam ter levado a concluir que o limiar de 3 % do PIB tinha sido excedido e,
por isso, não traduziam uma situação de défice excessivo em nenhum dos anos em causa. Obviamente,
isto também é válido no que respeita à ausência de impacto no défice público da área do euro e da União
Europeia.
Para terminar, gostaríamos de recordar, o «Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho
sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos Estados-Membros em 2013», a que já
aludimos, que faz referência a outras revisões atinentes a verbas igualmente importantes que não deram
lugar a nenhum tipo de ação de investigação. Nele se declara que:
«Reservas sobre a qualidade dos dados: O Eurostat exprimiu reservas sobre os dados constantes da
notificação do PDE de outubro de 2013 num Estado-Membro. Áustria: O Eurostat manifesta reservas
quanto à qualidade dos dados comunicados pela Áustria, devido a incertezas sobre o impacto estatístico
das conclusões do relatório do Serviço Federal de auditoria no Land de Salzburgo, publicado em 9 de
outubro de 2013. O relatório revelou deficiências no respeitante à gestão financeira e à exaustividade
das contas públicas desse Land. As implicações estatísticas da auditoria para os dados do PDE estão a
ser investigadas pelo instituto de estatísticas austríaco em colaboração com o Eurostat, a fim de
determinar os impactos concretos em 2012 e também em anos anteriores. É possível que tal conduza a
uma revisão em alta da dívida pública até 0,5 % do PIB e a algumas alterações menores do défice das
administrações públicas, com base nas informações disponíveis neste momento.»
5в. A TÍTULO COMPLEMENTAR. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA LEGALIDADE NA SUA
DIMENSÃO SUBJETIVA: AUSÊNCIA DE NEGLIGÊNCIA GRAVE NO COMPORTAMENTO
DO REINO DE ESPANHA E, MENOS AINDA, DE INTENCIONALIDADE.
Até agora, demonstrámos que, no caso em apreço, a conduta descrita no artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento
1173/2011 não pode ser aceite na sua forma objetiva, pelo que é inútil abordar a parte subjetiva da
caracterização. Não obstante, e no exercício do direito de defesa de Espanha, gostaríamos de sublinhar
que
a
disposição
citada
caracteriza
uma
conduta
13
em regime de responsabilidade subjetiva, de modo que a simples inobservância não basta para imputar e
sancionar tal conduta; acresce que tem de ser ocorrer intencionalmente ou por negligência grave.
A conclusão final das conclusões preliminares da Comissão de que «a Comunidade Autónoma
Valenciana incorreu, no mínimo, em negligência grave, devido à ausência de um registo das despesas de
saúde e no incumprimento do princípio da especialização económica das contas nacionais».
Em primeiro lugar, convém sublinhar a impossibilidade do Estado espanhol se defender, posto que nem
sequer sabe qual é a designação da imputação que é tida contra ele, uma vez que, ao que parece, a
conduta é, no mínimo, atribuída à uma negligência grave, sem todavia excluir a intencionalidade.
Além disso, e talvez mais importante ainda, as constatações preliminares parecem atribuir importância
unicamente à atividade das instituições das CA, cuja conduta é descrita em pormenor. No entanto, a
diligência com que as autoridades estatísticas nacionais agiram em todas as circunstâncias não é
apreciada ao seu justo valor. Deste modo, dificilmente se pode conjugar uma infração cometida
intencionalmente ou por negligência grave com o facto de terem sido as autoridades estatísticas quem,
motu proprio, puseram a Comissão ao corrente dos factos. Tal como sublinhado nos Factos 6 e 7 do
presente documento, nos primeiros dias de maio de 2012, a análise das informações enviadas com vista à
aplicação do mecanismo de pagamento aos fornecedores pelo Ministério das Finanças e das
Administrações Públicas revela a existência de irregularidades no registo das despesas de saúde na
Comunidade Autónoma Valenciana. Assim que tomou conhecimento desta irregularidade, a IGAE
solicitou à IGGV a confirmação desta informação, transmitindo-a ao grupo de trabalho «Contas
nacionais». O grupo de trabalho «Contas nacionais» decidiu comunicar imediatamente esse facto ao
Eurostat, através de uma notificação enviada a 17 de maio de 2012, na qual propunha uma revisão da
notificação provisória publicada em abril.
Espanha, através das suas instituições, detetou um erro na comunicação que foi assinalado por moto
próprio e comunicado às autoridades estatísticas europeias competentes, erro que, como vimos nas
observações anteriores, não teve nenhuma incidência nas funções de supervisão da Comissão. Não só a
Espanha atuou com a devida diligência, mas também com a celeridade que se impunha.
Além disso, antes do início do processo de investigação, os institutos nacionais de estatística colaboraram
com absoluta lealdade, transparência e disponibilidade com a Comissão no âmbito das visitas destinadas
a melhorar o sistema técnico de comunicação de dados. Tal como referido na carta de alegações, para
além das visitas de diálogo ordinárias previstas no Regulamento 479/2009, a Espanha foi objeto de três
visitas que o Eurostat denominou de «technical», «upstream» e «ad hoc» (24 de maio de 2012, 18 e 22
de junho de 2012, prosseguida em 11-14 de setembro de 2012 e 26-27 de setembro de 2013), nas quais,
mais uma vez, o nível de colaboração prestado é fundamentalmente incompatível com os conceitos de
intencionalidade ou de negligência grave.
Por ouro lado, desde maio de 2012, uma vez mais não como consequência da imposição de sanções ou
do início de processos de investigação, mas sim com a mera intenção de melhorar o sistema, perante a
realidade de se ter detetado um erro na comunicação dos dados, são integradas melhorias nos referidos
procedimentos de comunicação, melhorias que constam nas próprias constatações preliminares, entre as
quais convém destacar a Lei Orgânica da Estabilidade Orçamental e Sustentabilidade Financeira,
obrigatória
para
todos
os
níveis
da
administração
espanhola
(central,
14
autonómo e local), a Lei Orgânica da Autoridade Independente de Responsabilidade Fiscal, obrigatória
também em todo o Estado espanhol, e que institucionaliza o já existente Grupo de Trabalho «Contas
Nacionais», composto pelo INE, pela IGAE e pelo Banco de Espanha, sob o título «Comité Técnico de
Contas Nacionais», bem como diversas melhorias a nível autonómico como a criação de um único ponto
de entrada para o registo de faturas em cada Comunidade, a criação de comissões interdepartamentais
autonómicas para o acompanhamento das políticas de racionalização e austeridade na despesa, a
modificação do «Acordo do Conselho de 27 de junho de 2008» e do «Decreto 40/1992, de 16 de março'
da Comunidade Autónoma Valenciana, as emendas à Lei das Finanças Públicas da Comunidade
Autónoma Valenciana com o objetivo de nela incorporar os instrumentos exigidos e os procedimentos
destinados a garantir o cumprimento da Lei Orgânica da Estabilidade Orçamental e Sustentabilidade
Financeira, incluindo expressamente um regime das responsabilidades exigíveis aos responsáveis dos
distintos serviços e entidades nomeadamente em caso de incumprimento das referidas normas e
princípios.
As constatações preliminares não prejudicam a apreciação da Sindicatura relativa às contas públicas da
Generalitat correspondentes ao ano de 2011 (cujo relatório foi publicado em 21 de dezembro de 2012),
que é o exercício que devia constituir o objeto da investigação. Em contrapartida, a sua análise incide nos
relatórios da Sindicatura relativas a exercícios financeiros situados fora do quadro temporal do presente
processo de investigação. No entanto, este relatório mostra que as melhorias introduzidas são bem reais:
«A conta da administração para o exercício de 2011 inclui no passivo do balanço as contas 409 e 411,
que representam essencialmente a dívida da saúde representada por obrigações de pagamento não
reconhecidas.
Embora não tenham sido tomadas em consideração no cálculo do resultado da execução orçamental do
exercício (ver ponto 6.1), estas obrigações de pagamento não reconhecidas foram incluídas no cálculo
do défice de 2011, nos termos do SEC 95, tal como previsto no plano económico e financeiro de
reequilíbrio de 2012-2014 da Comunidade Autónoma Valenciana (ver ponto 6.5).
A IGG iniciou em 2012 a elaboração de um manual de procedimentos de gestão e controlo da
administração da Generalitat. Entre os documentos adotados em maio de 2012 encontra-se um relativo
ao «registo das operações pendentes de aplicação ao orçamento nas contas 409 e 411», que inclui
procedimentos efetuados, tanto pelos centros de gestão das despesas como pela IGG destinados ao
registo contabilístico de obrigações derivadas dos bens e serviços efetivamente recebidos, cujos atos
formais de reconhecimento ou de liquidação não foram estabelecidos.
O Decreto n.º 134/2012, de 7 de setembro, do Consell, estabelece e regula o Registo de Faturas da
Generalitat (RFG), segundo o qual a inscrição no RFG é um requisito necessário para o reconhecimento
de uma obrigação de pagamento, cujo prazo de pagamento tem início a contar desta inscrição, nos
termos previstos na Lei n.º 3/2004.
Estas medidas implicam a criação de um novo regime de controlo, supervisão e contabilização de todas
as faturas que provem a prestação efetiva de bens e serviços em favor da administração da Generalitat.
O bom funcionamento do RFC será objeto de auditoria por esta Sindicatura nos exercícios seguintes».
A Espanha está plenamente consciente dos esforços consideráveis envidados pela equipa de investigação,
que
aprecia
e
respeita,
mas,
em
sua
defesa,
15
convém sublinhar que se observa uma descontextualização temporal e objetiva dos factos, e que a
investigação parece concentrar-se em factos decerto não alheios, mas à margem do processo, bem como
sobre os relatórios que sublinham os erros cometidos pelas autoridades da região autónoma de Valencia,
sem ter em conta a celeridade, a diligência e a lealdade de que a Espanha deu provas antes da abertura da
investigação, à qual procurou prestar a sua máxima colaboração.
Se levarmos a análise ainda mais longe, há que reconhecer que, inclusivamente, no tocante ao
comportamento da IGGV, os factos são apresentados de forma lacunar. Assim, nas constatações
preliminares afirma-se que «No questionário normalizado que a IGGV enviou à IGAE a 30 de abril 2012,
não se notifica nenhum montante correspondente a faturas não pagas, apesar destes montantes já terem
sido transmitidos ao ministério das finanças no âmbito do MEP e do plano de ajustamento enviado ao
CPFF e que, já em fevereiro, o ministério da saúde os tinha comunicado por correio eletrónico à IGGV»,
o que é verdade, sem no entanto pormenorizar que a IGGV, a convite da IGAE, confirmou devidamente
estes montantes, regularizando-os na comunicação seguinte, tal como indicado no relatório da Sindicatura
de Cuentas de 2011.
Com base nos factos acima expostos e na fundamentação jurídica apresentada anteriormente, procede
formular as seguintes
CONCLUSÕES
Conclusão relativa à primeira observação. Em conformidade com o artigo 14.º, o Regulamento 1173/2011
entrou em vigor no vigésimo dia seguinte ao da sua publicação no Jornal Oficial da União Europeia, ou
seja, em 13 de dezembro de 2011.
No entanto, a decisão impugnada menciona como elementos de prova determinantes para as conclusões
da investigação, factos que, em alguns casos, remontam a 1988. O facto de alargar a investigação de
forma ilimitada no tempo, para além de 13 de dezembro de 2011, é desprovido de base jurídica, sendo
incompatível com os princípios de segurança jurídica e de não-retroatividade das disposições punitivas e
constitui um exercício desproporcionado dos poderes de investigação, proibido pela própria Comissão na
sua Decisão Delegada de 29 de junho de 2012 (considerando 6).
A interpretação defendida pela Comissão levaria a que esta instituição pudesse investigar, com efeitos
retroativos e sine die, os dados notificados por qualquer Estado-Membro desde a sua entrada nas
instituições da UE.
O período objeto de investigação deve ser limitado aos dados abrangidos pelas notificações a partir de
2012, posto que, na realidade, a Comissão só pode invocar as suas competências em matéria de
investigação a partir de novembro desse ano. Por conseguinte, não há base jurídica para a abertura de um
processo de investigação no que respeita a factos anteriores a 13 de dezembro de 2011. A investigação
concentrou-se em dados cujo período de referência se estende de 1988 (data à qual nem sequer existiam
disposições europeias em matéria de PDE e de contabilidade nacional) a 2011, o que deu lugar a
conclusões suscetíveis de induzir em erro quanto aos factos relevantes para a investigação, em violação
do princípio da legalidade e da não-retroatividade das disposições.
Conclusão relativa à segunda observação. A investigação decorreu durante três anos durante os quais o
Eurostat teve acesso a pessoas e a documentos através de visitas «informais» sem as
16
devidas garantias estabelecidas por lei, e reutilizou essas informações no âmbito do processo de
investigação da Decisão 2012/678/UE.
O texto das Constatações contém muitas imprecisões que podem dar lugar a interpretações erróneas e
prejudicar o direito de defesa do Reino de Espanha.
Conclusão relativa à terceira observação. As informações fornecidas pelas autoridades espanholas a partir
de maio de 2012 foram-no no quadro de um processo de revisão ordinária dos dados explicitamente
previsto no regulamento do PDE. Uma interpretação que deixe entender que qualquer atualização ou
revisão dos dados efetuada por um Estado-Membro pode implicar, pelo menos potencialmente, uma
atividade de investigação ou de sanção por parte da Comissão no âmbito do PDE é não só contrária à
letra e ao espírito do Regulamento 1173/2011 e da Decisão 2012/678/UE, como poderia implicar, na
prática, que os esforços dos Estados-Membros no sentido de melhorar a qualidade dos dados através das
suas políticas de revisão, longe de serem reconhecidos, poderiam conduzir, como no caso de Espanha, à
abertura de um processo de investigação, em violação da letra e do espírito do quadro regulamentar
aplicável.
O comportamento do Reino de Espanha não pode ser considerado como uma deturpação dos dados, antes
uma revisão no contexto do PDE que está consagrada na lei e é prática corrente na maioria dos países, tal
como o demonstram os relatórios do Eurostat sobre o PDE; além disso, trata-se de um caso de
não-deturpação previsto expressamente na Decisão 2012/678/UE.
Conclusão relativa à quarta observação. A infração caracterizada no artigo 8.º, n.º 1, do Regulamento
1173/2011 constitui uma infração de resultado que exige, para ser cometida, que a deturpação de dados
obste ao correto exercício das competências de supervisão da Comissão nos termos dos artigos 121.º e
126.º do TFUE. De acordo com documentos elaborados pela própria Comissão, tal incidência não só não
se confirmou como nunca existiu. Assim, em última análise, não se registou qualquer impacto real, uma
vez que se tratava de dados provisórios cuja revisão em maio permitiu a sua utilização para os efeitos
previstos na legislação da UE.
Os dados do PDE são corretos e nunca foram objeto de reservas nem de revisão pelo Eurostat. Tal foi
reconhecido pelo Eurostat e pela Comissão Europeia no anúncio de início do processo de investigação de
11 de julho de 2014 do seguinte modo: «It is important to underline that Spanish data has always been
published without reservation by Eurostat.». Acresce que o Comissário Semeta reiterou este facto ao
responder à pergunta parlamentar «Significa a investigação iniciada hoje que os números relativos à
dívida e ao défice de Espanha não são fiáveis?
«(...) This correction was reflected in the October 2012 EDP notification, and Spanish data has been
published without reservation by Eurostat since then. All the expenditures that Eurostat was discussing
with Spain have now been included into the general government data, and Spain has taken important
steps to ensure that the reporting problems in the regions do not happen again. (…).»
Mais recentemente, no relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho sobre a qualidade
dos dados orçamentais de 2015, afirma-se que «The Commission is not calling into question the current
accuracy of EDP statistics in Spain».
17
Além disso, não se pode concluir que, de um ponto de vista quantitativo, os números permitam falar de
repercussões importantes. Assim, dos 1,9 mil milhões de euros notificados em maio de 2012, só 0,9 mil
milhões de euros correspondiam ao conjunto do ano de 2011 (0,08 % do PIB do exercício em causa),
reportando-se o saldo a exercícios anteriores a esse ano, de acordo com os critérios então aplicados pelo
Eurostat. A revisão incide em dados primários e representa uma percentagem mínima inferior a 0,1 % do
PIB. Em comparação, qualquer operação estatística com um erro de amostragem de amplitude semelhante
poderia ser considerado, de um ponto de vista estatístico, pelos Estados-Membros e pelo Eurostat, como
dados estatísticos de uma qualidade mais do que suficiente para poderem ser utilizados no domínio da
contabilidade nacional e, por extensão, no PDE ou noutros setores da política económica europeia.
Conclusão relativa à quinta observação. As constatações preliminares incidem apenas na conduta da
Comunidade Valenciana, cujo comportamento é classificado como negligente, no mínimo. No entanto, a
conduta das autoridades estatísticas nacionais parece não ter sido apreciada ao seu justo valor, conquanto
tenham atuado com a máxima diligência, empenhamento, lealdade e rapidez, informando imediatamente
a Comissão do erro detetado e colaborando na fase anterior ao início do processo de investigação,
fazendo com que o erro não tivesse consequências reais para as competências de supervisão das
instituições europeias.
18
ANEXO I
FRISO CRONOLÓGICO DOS FACTOS RELEVANTES
TRIMESTRE
DATA
4T/2011
13/12/2011
O Regulamento n.º 1173/2011 entra em vigor.
30/1/2012
Transmissão provisória dos dados primários recolhidos pelos serviços de auditoria junto
das comunidades autónomas à IGAE
30/3/2012
A Espanha envia ao Eurostat os primeiros dados da notificação no âmbito do PDE
23/04/2012
O Eurostat publica os dados provisórios para a Espanha referentes ao PDE 2011.
в
1 Т/2012
FACTOS RELEVANTES
-
Primeiros dias de
maio de 2012.
2oT/2012
17/5/2012
Notificação ao Eurostat da revisão dos dados do défice de 2011 enviados em 30 de
outubro e publicados 23 dias antes.
24/5/2012
O Eurostat efetua uma visita «técnica» a Espanha.
18-22/6/2012
3oT/2012
9/7/2012
11-14/9/2012
4oT/2012
10T/2013
A IGAE toma conhecimento da existência das despesas de saúde na Comunidade
Valenciana não notificadas no primeiro trimestre de 2012.
A IGAE solicita à IGGV a confirmação destas despesas.
A IGAE informa o Grupo de Trabalho «Contas nacionais», revê os dados e
informa imediatamente o Eurostat.
O Eurostat efetua uma visita «upstream» a Espanha.
Publicação das Recomendações do Conselho sobre o défice em Espanha com utilização
dos dados da revisão de maio de 2012.
O Eurostat efetua uma visita «upstream» a Espanha.
30/9/2012
A Espanha transmite ao Eurostat a notificação de outubro referente ao PDE, confirmando
os dados revistos em maio de 2012, que são validados pelo Eurostat.
26/11/2012
Entra em vigor da Decisão Delegada 678/2012.
2/2/2013
Validação dos dados de Espanha no relatório do Eurostat sobre a qualidade dos dados
orçamentais notificados pelos Estados-Membros em 2012.
20T/2013
30T/2013
26-27/9/2013
O Eurostat efetua uma visita «ad hoc» a Espanha.
40T/2013
10T/2014
7/3/2014
Validação dos dados de Espanha no relatório do Eurostat sobre a qualidade dos dados
orçamentais notificados pelos Estados-Membros em 2013.
11/7/2014
Abertura de um processo de investigação relacionada com a manipulação de estatísticas
em Espanha, em conformidade com o Regulamento (UE) n° 1173/2011 do Parlamento
Europeu e do Conselho relativo ao exercício eficaz da supervisão orçamental na área do
euro.
22/9/2014
Interposição de um recurso de anulação contra a decisão de abertura de um processo de
investigação relacionada com a manipulação de estatísticas em Espanha (processo T676/14).
20T/2014
0
3 T/2014
40T/2014
10-11/12/2014
Realização da inspeção em Espanha ao abrigo do artigo 5.º do Decisão Delegada
678/2012.
19/2/2015
Constatações preliminares da investigação.
5/3/2015
Relatório do Eurostat sobre a qualidade dos dados orçamentais comunicados pelos
Estados-Membros em 2014, no qual a Comissão informa sobre o processo de
investigação em curso19e reconhece não ter dúvidas sobre a fiabilidade dos dados relativos
a Espanha.
10T/2015
ANEXO II
Lista de erros e imprecisões constantes da carta de notificação das constatações
preliminares
1°. Na página 6, na qual se afirma que «a partir de novembro de 2011, a Comissão pode iniciar
uma investigação» deve ler-se «a partir de novembro de 2012, a Comissão pode iniciar uma
investigação», data de entrada em vigor da Decisão Delegada 678/2012 que regula o processo
de inquérito.
2°. O quadro 1 da página 9 apresenta as responsabilidades específicas das diferentes instituições
envolvidas no PDE no que respeita às Comunidades Autónomas, e a relação entre elas, mas
altera o papel dessas instituições (descrito corretamente nas páginas 7 a 9), uma que devia referir
o grupo de trabalho «Contas Nacionais» (à data, o comité técnico não tinha ainda sido criado),
conferindo-lhe competências em matéria de compilação de dados respeitantes ao PDE quando
apenas se debruça sobre questões de ordem metodológica.
3.º Nas páginas 12 e 13, onde se lê:
«A conta 409 (atualmente 413) inclui as despesas:
- não imputadas ao orçamento do exercício T;
- relativamente às quais se reconheceu a obrigação de pagamento (foi recebida a fatura);
- que devem ser imputadas ao orçamento do exercício T + 1;
- que influenciam o défice no âmbito do PDE (B. 9) do exercício T.
A conta 411 inclui as despesas
- não imputadas ao orçamento do exercício T;
- relativamente às quais não existe uma obrigação de pagamento, uma vez que as
despesas ainda não venceram (ainda não foi recebida a fatura oficial);
- que devem ser imputadas ao orçamento do exercício T + 1, depois da receção da
fatura, da data de vencimento e do reconhecimento da obrigação de pagamento;
- que influenciam o défice no âmbito do PDE (B. 9) do exercício T».
Para uma maior clareza quanto ao funcionamento destas contas, devia ler-se:
«A conta 409 (atual 413) inclui as despesas não imputadas ao orçamento do exercício T,
relativamente às quais foi reconhecida a obrigação de pagamento (foi recebida a fatura), e que
devem ser imputadas ao orçamento do exercício T + 1. Estas despesas influenciam o défice no
âmbito do PDE (B. 9) do exercício T.
A conta 4011 inclui despesas não imputadas ao orçamento do exercício T, relativamente às
quais não existe uma obrigação de pagamento, uma vez que as despesas ainda não venceram
(ainda não foi recebida a fatura oficial), e que devem ser imputadas ao orçamento do exercício
T + 1, depois da receção da fatura, da data de vencimento e do reconhecimento da obrigação de
pagamento. Estas despesas influenciam o défice no âmbito do PDE (B. 9) do exercício T.»
4.º Na página 13, na última linha da nota de rodapé 12, em vez de «(...) e da conta 411 não foi
adequada» deve ler-se «(...) e da conta 409 não foi adequada»
5°. Na página 14, na rubrica «Acordos específicos do Conselho em 2007-2010», a Comissão
indica: «(...) Por um lado, a nova dívida reconhecida após cada acordo afeta o volume da dívida
pública e dos défices públicos». Conviria suprimir a referência à dívida pública, uma vez que não
foi afetada.
6°. Na página 14 convém esclarecer que «a Sindicatura de Cuentas não avalia a aplicação dos
princípios das contas nacionais», uma vez que tais princípios não são aplicados a nível regional
por serem da responsabilidade das autoridades estatísticas nacionais. O mesmo erro repete-se no
título do ponto 4.3 ao referir a «Organização do trabalho de compilação de dados referentes ao
PDE na Comunidade Valenciana», onde se devia ler, em vez de «dados do PDE» dados de
contabilidade públicas na Comunidade Valenciana.
7°. Na página 18, existe um erro no terceiro parágrafo que menciona os inspetores-gerais dos
tribunais de contas («interventores generales de las Sindicaturas de cuentas») quando se está a
referir aos inspetores-gerais das CA (« interventores generales de las CCAA»).
8°. O quadro 3 e o texto explicativo da página em que se encontra não especificam as unidades
de medida, pelo que induzem em erro ao incluir uma coluna respeitante aos dados de 2011 sem
mencionar claramente que se trata de dados provisórios relativos à notificação de abril. Todas as
colunas anteriores dizem respeito a períodos fora do âmbito de aplicação da presente
investigação. Chega inclusivamente a afirmar-se na explicação que a penúltima coluna «mostra o
que a IGGV teria publicado caso se tivessem mantido as antigas práticas», uma observação
capciosa relativa a uma presunção de conduta que não se verificou, pelo que este Estado-Membro
solicita, com o devido respeito, a sua supressão.
9°. No primeiro parágrafo da página 25 é inexato afirmar que «o IGGV não transmitiu à IGAE os
montantes das despesas não pagas e registadas pela primeira vez na conta 409 até ao final de
junho de 2012», na medida em que tal efetivamente não foi feito de um ponto de vista formal,
tendo sido todavia confirmado por telefone em maio de 2012, pelo que se justifica inserir o
advérbio «formalmente».
Nesta mesma página alude-se constantemente à revisão de junho de 2012 e à transmissão de
dados pela IGGV em junho de 2012, quando, de facto, foi em maio de 2012 que teve lugar a
comunicação telefónica dos dados revistos.
10°. O quadro 6 da página 30 introduz na penúltima linha informações que nenhum relatório da
Sindicatura menciona, referindo-se aos 1 842,3 milhões de euros de despesas não contabilizados
em 2011 (por conseguinte, há que suprimir toda esta linha). Com efeito, os dados verdadeiros são
os indicados na última linha que, efetivamente, correspondem ao relatório de 2011 da
Sindicatura.
11°. Na página 33, quarto parágrafo, é errado afirmar que «a IGAE sublinhou que tinha a
obrigação de cooperar com a IGGV e que os relatórios da Sindicatura (...)», já que a informação
correta é a inversa. Noutros termos, deve ler-se «A IGAE sublinhou que necessitava da
colaboração da IGGV para a compilação das contas nacionais uma vez que os relatórios da
Sindicatura (...)».
12°. O quadro 8 de la página 34 não menciona as unidades de medida. Na última coluna relativa
a 2011 só se incluem os dados de abril de 2012 e não todas as informações relativas a este
exercício, que foram revistas em maio e confirmadas em outubro.
13°. Na página 38, não se compreende o que significa, neste contexto, a expressão
«procedimento de limpeza».
14°. Na página 38 é referido que o «Eurostat não tinha conhecimento das irregularidades na
Comunidade Valenciana até o INE lhe ter comunicado a nova revisão do B.9. O Eurostat
efetuou uma missão técnica em Espanha e só depois começou a aplicar um novo procedimento
de registo na Comunidade Valenciana, utilizando a conta 409 e indicando os montantes
correspondentes na Conta Geral e no questionário normalizado enviado à IGAE». A informação
é dada de forma negativa e sem referências temporais, em vez de esclarecer que, em maio de
2012, o INE informou o Eurostat desta revisão do B.9 (a que não se pode chamar «nova» pois
não houve outra revisão anterior, mas apenas a relativa à notificação de abril). Este parágrafo é
igualmente impreciso, uma vez que, tal como acima mencionado, a revisão foi efetuada a pedido
das autoridades estatísticas nacionais, antes da visita técnica do Eurostat a Espanha, em maio de
2012. Com efeito, esta visita teve lugar no seguimento da revisão e não esteve na origem da
revisão, como se poderia deduzir da leitura deste parágrafo. Por conseguinte, deve ser suprimido.