PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
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AVM FACULDADE INTEGRADA
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UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
Por: Gean Felipe Alves de Oliveira
Orientador
Prof. Jorge Tadeu Vieira Lourenço
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M
EN
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G
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LA
GERENCIAMENTO DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS
Rio de Janeiro
2015
UNIVERSIDADE CANDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
AVM FACULDADE INTEGRADA
GERENCIAMENTO DE COMPRAS GOVERNAMENTAIS
Apresentação de monografia à AVM
Faculdade
parcial
Integrada
para
como
obtenção
do
requisito
grau
de
especialista em Gestão de Compras e
Suprimentos.
Por: . Gean Felipe Alves de Oliveira
AGRADECIMENTOS
Ao Eterno por ter me concedido saúde e
conhecimento, à minha esposa, pela
paciência na ausência, a meu filho pelas
horas de bagunça no computador e aos
professores e colegas de curso, pois
juntos trilhamos uma etapa importante
de nossas carreiras.
DEDICATÓRIA
Dedico a meus pais, esposa e filhos que
sempre me inspiram para que eu
alcance um lugar de destaque na minha
jornada profissional.
RESUMO
Esta monografia tem como objetivo tratar da otimização do fluxo do
processo de compras, com foco na gestão de todo o processo de compras na
administração pública, sem o foco atual dado somente na área jurídica.
Visando trazer elementos relevantes que fomentem o crescimento dos
compradores públicos, Foi trazido à tona experiências em diversos segmentos
da administração moderna, inclusive os avanços nessa área obtidos pela
Administração Federal.
METODOLOGIA
A metodologia utilizada para realização desta monografia foi uma
pesquisa bibliográfica tendo como fonte de consulta, informações obtidas
através da leitura de literaturas especialidades e sites oficiais que abordem as
Compras Governamentais, Licitações, Gerenciamento de Projetos, Logística e
Planejamento Estratégico.
As bases para realização do trabalho foram as referências bibliográficas e
experiência profissional na Marinha do Brasil atuando como Chefe de Compras
e Licitações.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO
08
CAPÍTULO I – NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRA
09
CAPÍTULO II – COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO
19
CAPÍTULO III – PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS
22
CAPÍTULO IV – LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS
28
CAPÍTULO V – O SERVIÇO DE COMPRAS
33
CAPÍTULO VI – GERENCIAMENTO DE COMPRAS
36
CAPÍTULO VII – PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS
48
CAPÍTULO VIII – NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS
55
CAPÍTULO IX – OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS
60
CAPÍTULO X – GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
72
CAPÍTULO XI – ESTUDO DE CASO
104
CONCLUSÃO
108
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
109
ÍNDICE
110
FOLHA DE AVALIAÇÃO
116
INTRODUÇÃO
O presente trabalho visa demonstrar as melhores práticas de gestão de
compras adotadas pela iniciativa privada a fim de otimizar o fluxo do processo
de compras da Administração Pública.
A escolha do objeto de estudo se deu pela importância do tema, visto
que os advogados há muito estudam a estrutura do processo de compras,
embora em grande parte sob a perspectiva jurídica, a pesquisa jurídica não se
presta aos interesses dos compradores públicos.
Os itens a seguir fazem uma contextualização dos principais assuntos
relacionados ao
referido
trabalho,
que, na
seqüência,
será
descrito
detalhadamente.
No capítulo I, é abordado a respeito das noções fundamentais de
compra, o capítulo II aborda as compras no serviço público, no capítulo III os
processos de compras públicas e privadas são identificados, já no capítulo IV
os fundamentos de licitação são abordados, seguindo o fluxo de compras o
capítulo apresenta o serviço de compras. No capítulo VI o gerenciamento de
compras é estudado adotando a visão do PMI. A partir do capítulo VII a questão
do planejamento é introduzida nas compras públicas, abordando as técnicas de
negociações em compras públicas no capítulo VIII. O capitulo IX aborda a
operacionalização de compras públicas e o capítulo X apresenta a gestão e
fiscalização de contratos.
A conclusão descreve aplicação e os benefícios da implantação de um
sistema de gerenciamento eletrônico de licitações.
CAPÍTULO I
NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRAS
1.
Considerações Iniciais
Segundo Viana (2010. p. 172), Embora saibamos comprar, em função do
cotidiano de nossas vidas, é imprescindível a conceituação da atividade, que
significa procurar e providenciar a entrega de materiais, na qualidade especificada
e no prazo necessário, a um preço justo, para o funcionamento, a manutenção ou
a ampliação da empresa.
O ato de comprar inclui as seguintes etapas:

determinação do que, de quando e de quanto comprar;

estudo dos fornecedores e verificação de sua capacidade técnica,
relacionando-os para consulta;

promoção da concorrência, para a seleção do fornecedor vencedor;

fechamento do pedido, mediante autorização de fornecimento ou contrato;

acompanhamento ativo durante o período que decorre entre o pedido e a
entrega;

encerramento do processo, após o recebimento do material, controle da
qualidade e da quantidade.
Assim, já se pode analisar, em maior profundidade, a amplitude de uma compra,
identificada esquematicamente na Figura 1.1, para, em seguida, estruturar sua
organização.
Figura 1.1 Amplitude da compra. (extraída de VIANA, 2010, p. 173).
1.1
Organização do Setor de Compras
Segundo Viana (2010. p. 173), Independentemente do porte da
empresa, alguns princípios fundamentais devem ser considerados na
organização do setor, como:

autoridade para compra;

registro de compras;

registro de preços;

registro de fornecedores
Completando a organização e visando aos objetivos primordiais, quais
sejam, material na especificação, qualidade e quantidade desejadas, melhor
preço de mercado e prazo desejado, pode-se também mencionar outras
atividades correlatas à organização em pauta:

Pesquisa
a. estudo do mercado;
b. estudo dos materiais;
c. análise de preços;
d. investigação das fontes de fornecimento;
e. vistoria dos fornecedores.

Aquisição
a. análise das cotações;
b. entrevistas com vendedores;
c. promoção de contratos, sempre que possível, em substituição
aos processos individuais;
d. negociação;
e. efetivação das encomendas.
Assim, a Figura 1.2 demonstra o organograma padrão de um Setor de
Compras, o qual contempla as particularidades acima mencionadas.
Mediante a análise da Figura 1.2, pode-se resumir as principais atribuições do
setor de compras:

manter atualizadas as informações dos fornecedores cadastrados;

efetuar as licitações, de conformidade com as necessidades da
empresa,
identificando
no
mercado
as
melhores
condições
comerciais;

garantir o cumprimento das cláusulas contratuais, mediante
diligenciamento;

manter atualizados os registros necessários à atividade.
Figura 1.2 Organograma do Setor de compras. (extraída de VIANA, 2010, p. 175).
1.2
Cadastro de fornecedores
Setor responsável pela qualificação, avaliação e desempenho de
fornecedores de materiais e serviços. Para o exercício de suas atribuições,
acompanha a evolução do mercado, apóia com informações as tarefas do
comprador e, fundamentalmente, efetua a manutenção dos dados cadastrais.
1.3
Processamento
Setor responsável pelo recebimento dos documentos referentes aos
pedidos de compra e montagem dos respectivos processos.
Embora não demonstrado na estrutura organizacional do Setor de Compras
referente à Figura 1.1, a efetivação de compras depende de um sistema
eficiente, o qual deve fornecer, a qualquer momento, as informações
necessárias relativas ao andamento dos processos, às compras em processo
de recebimento, às devoluções ao fornecedor e às compras recebidas e
aceitas.
Para agilização das atividades, o setor de processamento, além de suas
atividades peculiares, deve controlar todo o processo desde seu início, a partir
do pedido, até o efetivo recebimento do material.
1.4
Compras
Viana (2010, p. 176), apresenta as Compras considerando as
peculiaridades que envolvem compras efetuadas no Brasil, portanto locais, e
compras por importação.
1.4.1 Compras Locais
As atividades de compras locais podem ser exercidas na
iniciativa privada e no serviço público.
A diferença fundamental entre tais atividades é a formalidade no serviço
público e a informalidade na iniciativa privada, muito embora com
procedimentos
praticamente
idênticos,
independentemente
dessa
particularidade. A lei nº 8.666/93 e o Decreto nº 7.892, que envolvem as
licitações no serviço público, exigem total formalidade.
1.4.2 Compras por Importação
As compras por importação compreendem, entre outras, as
seguintes etapas:

processamento de faturas pro forma;

processamento junto ao Departamento de Comércio Exterior – Decex –
dos documentos necessários à importação;

compra de câmbio, para pagamento contra carta de crédito irrevogável;

acompanhamento das ordens de compra (purchase order) no exterior;

solicitação de averbações de seguro de transporte marítimo e/ou aéreo;

recebimento de mercadoria em aeroporto ou porto;

pagamento de direitos alfandegários;
 reclamação à seguradora, quando for o caso.
1.4.3 Diligenciamento (follow-up)
A realidade do mercado fornecedor brasileiro obriga o setor de
compras a se prevenir de eventuais desvios por meio da implantação do
diligenciamento, atividade que objetiva garantir o cumprimento das
cláusulas contratuais, com especial atenção para o prazo de entrega
acordado,
acompanhando,
documentando
e
fiscalizando
as
encomendas pendentes em observância aos interesses da empresa.
1.4.4 Etapas do Processo
Os procedimentos de compras estão consubstanciados em várias
etapas, conforme demonstra a Figura 1.3. Viana (2010, p. 177),
analisou as principais fases do fluxo básico de compra, objeto da Figura
1.3.

preparação do processo: etapa que compreende o recebimento dos
documentos e a montagem do processo de compra;

planejamento da compra: etapa que compreende a indicação de
fornecedores e a elaboração de condições gerais e específicas;

seleção de fornecedores: etapa que compreende a seleção de
fornecedores para a respectiva concorrência, considerando-se a
avaliação do desempenho de cada fornecedor envolvido em todas as
concorrências ;

promovidas pela empresa, quer durante a consulta, quer durante o
pedido adjudicado, como objetivo de pontuação com méritos e
deméritos;

concorrência: etapa que compreende a expedição de consulta, abertura,
análise e avaliação de propostas, bem como a negociação com
fornecedores;

contratação: etapa que compreende o julgamento da concorrência, por
meio da equalização das propostas, a conseqüente negociação com o
fornecedor vencedor e a adjudicação do pedido;
1.4.5 Modalidades de Compra
A compra pode ter dois trâmites: normal ou em caráter de
emergência.
1.4.6 Compra normal
Procedimento adotado quando o prazo for compatível para obter
as melhores condições e técnicas na aquisição de materiais, por meio
de todas as etapas demonstradas no fluxo básico de compra, objeto da
Figura 1.3. É a mais vantajosa, pois permite ao comprador o
estabelecimento de condições ideais para a empresa.
1.4.7 Compra em emergência
Acontece
quando
a
empresa
falha
na
elaboração
do
planejamento ou no atendimento de necessidade oriunda de problemas
operacionais,
conforme
demonstrado
no
fluxo
da
compra
de
emergência, objeto da Figura 1.4. Comparando-se esse fluxo com o da
compra normal, demonstrado pelo fluxo básico da compra, objeto da
Figura 1.3, observa-se a perda de várias etapas fundamentais, o que
torna a compra em emergência desvantajosa, porque os preços obtidos
são elevados em relação aos da compra normal.
Figura 1.4 Fluxo da compra em emergência (extraído de VIANA, 2010, p. 180).
1.4.8 Como Comprar
Segundo Viana (2010, p. 181), Pode-se comprar de duas formas
distintas:
1.4.8.1
Por meio de concorrências repetitivas
Procedimento adotado para os pedidos de compra,
independentemente
da
análise
do
comportamento
periódico em que acontecem. Por sua vez, podem-se
classificar as compras repetitivas em inconstantes e
constantes.
1.4.8.2
Inconstantes
Podem-se enquadrar nessa categoria as compras
isoladas e que não se repetem, ou que pelo menos não
permitem o estabelecimento de data e quantidades de
suas novas necessidades.
1.4.8.3
Constantes
Podem-se enquadrar nessa categoria todos os
materiais com política de ressuprimento definida, portanto
de consumo regular, de uso constante e compras
repetitivas.
1.4.9 Por meio de contratos de longo prazo
Procedimento adotado para fornecimento de materiais de
consumo regular, com vigência por determinado período de tempo, para
entregas parceladas, por meio de autorização.
É oportuno analisar em maior profundidade essa forma, originária nas
concorrências repetitivas constantes, a qual se distingue e se caracteriza
pelas quantidades de materiais e/ou itens adquiridos e, principalmente,
como induz a própria modalidade, pelo longo prazo de vigência que a
norteia, normalmente, por um período igual ou superior a 12 meses.
A prática garante que, para encomendas maiores, obtêm-se
preços unitários mais baixos. Tal redução de preços está intimamente
ligada às economias de produção em grande escala, redução dos
detalhes de vendas, cotações repetitivas, deslocamento de vendedores,
bem como ao fato de a referida venda representar para o fornecedor
uma comodidade em termos de transação comercial.
CAPÍTULO II
COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO
2. Considerações Iniciais
Segundo Viana (2010, p. 249), nas empresas estatais e autárquicas,
como também no serviço público em geral, ao contrário da iniciativa privada,
as aquisições de qualquer natureza obedecem à Lei nº 8.666/93, motivo pelo
qual tornam-se totalmente transparentes. Assim, a diferença entre os tipos de
compras é a formalidade no serviço público e a informalidade na iniciativa
privada. Independentemente dessa particularidade, os procedimentos são
praticamente idênticos.
Em virtude dos aspectos jurídicos que envolvem os instrumentos legais,
este Capítulo procura sintetizá-los em seus aspectos mais importantes e
significativos.
2.1
Licitação
2.1.1 Conceito
É o procedimento administrativo pelo qual a administração
Pública, em qualquer de seus níveis, prevendo comprar materiais e
serviços, realizar obras, alienar ou locar bens, segundo condições
estipuladas previamente, convoca interessados para apresentação de
propostas, a fim de selecionar a que se revele mais conveniente em
função de parâmetros preestabelecidos e divulgados.
2.1.2 Finalidade
A
licitação
oportunidades
tem
entre
por
aqueles
finalidade
que
propiciar
desejam
igualdade
contratar
com
de
a
Administração Pública, nos padrões previamente definidos, sempre
como importante fator de eficiência e moralidade nos negócios públicos.
A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional de avaliar e selecionar a proposta mais vantajosa para a
Administração e será processada e julgada em estrita conformidade
com os princípios básicos de legalidade, de impessoalidade, de
moralidade, de igualdade, publicidade, de probidade administrativa, da
vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos
que lhe forem correlatos.
2.1.3 Princípios
Para não descaracterizar e invalidar seu trabalho seletivo, o
Instituto da Licitação deve ser pautado nos seguintes princípios básicos:
igualdade, publicidade, probidade administrativa, procedimento formal,
sigilo na apresentação das propostas, vinculação ao instrumento
convocatório, julgamento objetivo, adjudicação compulsória ao vencedor
que abordaremos mais profundamente no Capítulo 4.
2.2
Objeto da Licitação
A finalidade precípua da licitação será sempre a obtenção de seu
objeto, ou seja, um serviço, uma compra, uma alienação, uma locação, uma
concessão ou uma permissão, nas melhores condições para o Poder Público.
O objeto deve ser convenientemente definido no instrumento convocatório, sob
pena de se dificultar ou até mesmo impedir a execução do conseqüente
contrato.
A definição do objeto é condição indispensável de legitimidade da
licitação, sem a qual não pode prosperar o procedimento licitatório, qualquer
que seja a modalidade sob pena de tornar-se inviável a formulação de ofertas,
bem como seu julgamento, e irrealizável o contrato subseqüente.
A inexistência do projeto básico ou termo de referência acarretará a
anulação dos contratos realizados e a responsabilização de quem lhes tenha
dado.
Entre as disposições específicas para a contratação de obras e
serviços, em seu art. 6º, a Lei nº 8.666/93 conceitua os projetos básico e
executivo a serem seguidos:

projeto básico: é o conjunto de elementos que define a obra ou
serviço, ou o complexo de obras ou serviços objeto da licitação e
que possibilita a estimativa de seu custo final e prazo de
execução;
 projeto executivo: é o conjunto de elementos necessários e
suficientes à execução correta da obra.
2.3
Obra
Em sentido administrativo amplo, obra é toda realização material a
cargo da administração executada diretamente por seus órgãos ou
indiretamente por seus contratos e legados.
Consoante o art. 6º, inciso I, da lei nº 8.666/93, a conceituação de obra
abrange toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação,
realizada por execução direta ou indireta.
Todas essas realizações são obras, só podendo ser licitadas com
projeto básico, executadas com projeto executivo.
2.4
Serviço
Serviço, para fins de licitação, é toda atividade prestada para a
administração para o atendimento de suas necessidades ou de seus
administrados. O que caracteriza o serviço e o distingue da obra é a
predominância da atividade sobre o material empregado.
Ao conceituar serviço, a lei enumera exemplificadamente os mais
freqüentes, como demolição, fabricação, conserto, instalação, montagens,
operação, reparação, manutenção, transportes, comunicação ou trabalhos
técnico-profissionais.
Para fins de licitação, é necessário distinguir os serviços comuns, os
serviços
técnico-profissionais
generalizados
e
técnico-profissionais
especializados.
2.5
Compra
Na licitação para compra, a Administração deve especificar o objeto a
ser adquirido, indicando, para isso, a qualidade e a quantidade a ser
comprada, bem como as condições em que deseja adquirir. A perfeita
caracterização do objeto da compra é essencial para possibilitar a correta
formulação das propostas e o oferecimento das vantagens do negócio.
A compra pode ser a vista ou a prazo, com entrega total ou parcelada,
sendo sempre realizada por intermédio de um contrato bilateral perfeito,
comunicativo e oneroso, isto é, com obrigações recíprocas, com equivalência
nessas obrigações e com pagamento do preço, como contraprestação da
transferência do domínio da coisa.
A Lei nº 8.666/93 exige a adequada caracterização do objeto da compra
e a indicação dos recursos financeiros para seu pagamento, adotando, ainda,
além das vantagens semelhantes às do setor privado, o princípio da
padronização, o sistema de registro de preços e mais recentemente através do
regime diferenciado de contratações públicas – RDC.
2.6
Limites de valor para licitação
A Tabela Limites de Valor para Licitação, ilustrada na Figura 2.1,
demonstra os diferentes valores praticados a partir de 28-5-1998 e de acordo
com cada modalidade.
Figura 2.1 Limites de valor de licitação (extraído de VIANA, 2010, p. 255).
CAPÍTULO III
PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS
3.
Considerações Iniciais
Segundo Costa (2000, p. 119), o setor público brasileiro passa por um
processo de transformação e reestruturação administrativa. Existe certo
consenso quanto à necessidade de mudança no sistema de compras públicas,
no Brasil, para buscar mais agilidade, eficiência e transparência no trato com o
dinheiro público.
Neste trabalho desenvolvido por Costa (2000), procurou-se resgatar os
conceitos, procedimentos e técnicas envolvidos nos sistemas de compras das
empresas privadas e compará-los com os praticados pelas organizações
públicas. Apesar de já ter passado mais de uma década, o objetivo do estudo
que procura apenas apontar as diferenças entre os procedimentos nas
aquisições do setor privado e as aquisições no setor público, investigando as
possibilidades de aplicação, pelo setor público, de algumas práticas
reconhecidamente poupadoras de recursos, tornando-o mais eficiente.
3.1
Objetivos dos Sistemas de Compras
Embora se tenha optado neste trabalho pelo uso do termo compras, nas
organizações privadas ela já tende ao desuso, hoje substituído pela expressão
administração de suprimentos ou pela palavra procurement.
Seu conceito pode ser definido como ima função administrativa, dentro
da organização, responsável por coordenar um sistema de informação e
controle capaz de adquirir externamente, para garantir o fluxo de materiais
necessário à missão da organização, bens e serviços na quantidade certa, na
qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao preço certo (Costa,
1994).
A licitação, por sua vez, pode ser definida como um procedimento
administrativo, um meio técnico legal, uma sucessão ordenada de atos que
visam garantir princípios jurídicos consagrados e controladores dos atos do
estado.
Ela procura atingir dois objetivos: selecionar a proposta mais vantajosa para a
administração e propiciar iguais oportunidades àqueles que desejam contratar
com a Administração Pública (ver Figueiredo, 1994:15; Mello, 1980:1;
Meirelles, 1983:5).
Ora, procedimento administrativo ou mesmo sucessão ordenada de atos
fazem parte do “sistema de informação e controle” observado na definição do
termo de compras, o último gênero, o primeiro espécie. Como os sistemas de
informação e controle do Estado devem garantir os direitos dos cidadãos, em
geral estão sujeitos a regras exaustivas, atos formais e procedimentos mais
detalhados do que os das empresas privadas. Esse fato cria a primeira
confusão: o procedimento de licitação é um mal necessário porque as
organizações públicas não têm a figura do proprietário para zelar pela
operação.
Conceitualmente, a empresa privada também é considerada, tal qual a
organização do Estado, como uma burocracia (ver Motta & Pereira, 1991;
Drucker, 1993). Na grande empresa privada moderna, a figura do proprietário
não mais existe; ela é substituída pela do gestor, do administrador profissional
que, deve seguir normas internas escritas, em uma organização hierarquizada
e também burocrática.
Conclui-se, então, que na grande organização privada moderna também
não existe a figura do proprietário, como ocorria no inicio do capitalismo, e que
ela é controlada por administradores profissionais guiados não por um
conjunto de normas editadas por um poder legislativo, mas por normas
internas próprias. As organizações públicas e a grande empresa moderna são,
portanto, burocracias.
Os sistemas de informação e controle em suprimentos seguem, tanto nas
entidades privadas como nas públicas, o mesmo princípio de respeito a uma
norma: interna no caso das empresas privadas e externa no caso de empresas
públicas. Nesse aspecto, pode-se afirmar que entre esses entes quasepúblicos (grandes empresas modernas) e a administração estatal não existem
diferenças no conceito de organização; suas organizações são genericamente
chamadas de burocracia (a despeito de alguma variação existente e estudada
pela Teoria das Organizações).
As diferenças entre os dois sistemas de compras (o do setor público e o
das empresas privadas) não são devidas às suas formas de organização. Qual
é, então, a grande e conceitual diferença entre os sistemas? Segundo Dallari
(1993:29), “enquanto os particulares podem fazer tudo aquilo que a lei não
proíbe, a Administração só pode fazer aquilo que a lei determina. Os
interesses privados são disponíveis, mas os interesses públicos são
indisponíveis. Os particulares escolhem livremente seus contratantes, mas a
Administração não tem liberdade de escolha”. Suas diferenças são, antes de
tudo, diferenças de princípios, de finalidades ou de objetivos.
Quais são os objetivos dos dois sistemas de compras?
A licitação visa selecionar a proposta mais vantajosa e propiciar iguais
oportunidades àqueles que desejam contratar com a Administração Pública.
Na empresa privada, a função de compras visa garantir bens e serviços na
quantidade certa, na qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao
preço certo.
A contratação mais vantajosa pode ser traduzida em uma compra na
quantidade certa, na qualidade certa, da fonte certa, no exato momento e ao
preço certo. Tanto a entidade pública como a empresa privada procuram obter
o maior benefício possível no processo de compra.
A contratação mais vantajosa é um objetivo comum à empresa privada e à Lei
de Licitação. No entanto, a igualdade entre os participantes (licitantes) não tem
a mesma características nos dois sistemas. Nas empresas públicas, a
igualdade assume importância capital, sendo um princípio constitucional
norteador que vimos no Capítulo anterior.
A empresa privada, ao contrário da entidade pública, não precisa
adaptar seu sistema administrativo de compras para propiciar garantias
individuais aos seus possíveis fornecedores. A personalidade jurídica privada
não tem obrigação legal de oferecer e controlar a igualdade entre licitantes.
Essa é a principal diferença, em termos conceituais, entre os dois modelos. No
setor público, a busca por garantir o princípio da igualdade tem reflexos
administrativos imediatos nos procedimentos.
3.2
Comparação entre os Processos de Compras
No quadro a seguir encontram-se esquematizadas as principais
diferenças existentes entre o sistema de compras das empresas privadas e a
Lei de Licitação utilizada nas empresas públicas. Não existe um modelo único
de compras ou suprimentos nas empresas privadas; são vários modelos
conceituais e teóricos relatados na literatura (ver Merli, 1994; Leenders &
Blenkhorn, 1991; Ansare & Modarress, 1990). Neste trabalho, eles foram
sintetizados com base no modelo de Ansare & Modarress (1990) que
classificam os processos de compras em Just-in-time (JIT) e tradicional. Esse
modelo foi julgado como o mais apropriado para o caso das empresas
brasileiras.
3.2.1 Quadro Demonstrativo das Diferenças entre os Modelos de
Compras
Parâmetro
Compras
Licitação
Seleção de Fornecedores



Critério de seleção centrado no
fornecedor
Negociação

Possibilidade de Parcerias

Critério de seleção com



Critério de seleção
centrado no produto
Cotação
Impossibilidade de parcerias
Critério de seleção
com base no preço
base no custo do ciclo de vida
Avaliação de Fornecedores

Facilidade de usar como critério os
fornecimentos passados

Dificuldade de usar como
critério os fornecimentos
passados
Custo do Pedido

Tamanho do Lote de Compra


Tempo de Reposição


Preço e Concorrência

Especificação do Produto



Inspeção da Qualidade


Contratos





Controle sobre a Função


Pequenos custos de pedidos; as
parcerias fazer tender a zero
Pequenos lotes de produtos
Entregas constantes (JIT)
Pequeno
Tende a zero com os sistemas
eletrônicos, Kanban e JIT
Concorrência centrada em
qualidade, entrega, serviços, preços,
tempo de vida do produto
Especificação mais flexível








Fornecedor pode participar do
projeto do produto (JIT)
Modificação na especificação com
curva de aprendizado de fabricação
Pode ser no próprio fornecedor,
qualidade garantida (JIT)
Inspeção de recebimento feita pelo
Controle de Qualidade
Longa duração (JIT)
Flexível na especificação do produto
Incorpora melhoria técnica e
qualidade
Modificações por negociação
Troca de informação técnica durante
o contrato
Pequeno nível de formalismo
Controle genérico sobre a função









Grandes custos de pedidos;
alto custo de vendas para o
fornecedor
Grandes lotes de produtos
Entregas constantes só com
Registro de Preços ou
Padronização
Grande
Processo obedece a lógica
cronológica
Apelação jurídica dos
participantes pode estender o
tempo ainda mais
Concorrência centrada no
preço
Comprador fornece
especificação formal no inicio
do processo de compra que
tende, em regra, a ser
seguida rigorosamente
Dificuldade de trabalhar com
qualidade garantida
Recebimento feito por uma
comissão
Curta duração
Na prática, mais rígido
Especificação formal
Dificuldade para incorporar
melhorias técnicas
Dificuldade na troca de
informação técnica
Grande nível de formalismo;
tudo deve ser documentado
Controle sobre cada processo
Figura 1.6 Quadro Demonstrativo das diferenças entre os Modelos de Compras (adaptada de
GONZAGA, 2011, p. 625)
CAPÍTULO IV
LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS
4.
Considerações Iniciais
O procedimento de Licitação teve sua origem na idade média, nos
Estados Medievais da Europa, onde se usou o sistema denominado “Vela e
Prego”, que consistia em apregoar-se a obra desejada e, enquanto ardia uma
vela, os construtores interessados faziam suas ofertas , quando se extinguia a
chama , adjudicava-se a obra a quem houvesse oferecido o melhor preço para
o Estado. Lembrou de Pregão Eletrônico, não é mesmo? Com relação à
palavra Licitação, ela não derivou de licito, como muitos falam. Ela provém do
latim “Licitatione”, ou seja, arrematar em leilão.
A licitação é um procedimento destinado a obter a proposta de
contratação mais vantajosa ao interesse público (art. 3.º, Lei 8.666/1993).
Para poder atender às necessidades da população e, ao mesmo tempo,
obedecer aos seus princípios constitucionais, a Administração precisa ser
eficiente, gastando o mínimo possível e atendendo ao máximo o interesse
público.
Assim, toda contratação que fizer de ser antecedida do procedimento da
licitação.
Como regra, todos os atos ou contratos administrativos que tratem de
alienação (compra, venda etc.) de bens, construção de obras ou prestação de
serviços públicos dependem de prévia licitação (art. 37, XXI, CF).
Aplicam-se às licitações princípios específicos, a saber: formalidade do
procedimento, publicidade absoluta, vinculação ao instrumento convocatório,
igualdade, sigilo na apresentação das propostas, julgamento objetivo e
adjudicação compulsória ao vencedor.
4.1
Princípios
4.1.1 Formalidade do procedimento
A licitação é um procedimento formal (art. 4.º, Lei 8.666/1993). A
desobediência ao rito previsto na lei gera a sua nulidade. Dessa maneira,
a Administração deve seguir todas as etapas do procedimento licitatório,
exatamente na forma e na ordem previstas na lei.
4.1.2 Publicidade absoluta
Por envolver dinheiro público, não se admite licitação sigilosa (art.
3.º,§3.º, Lei 8.666/1993). Qualquer pessoa pode ter acesso a todos os
atos do procedimento.
4.1.3 Vinculação ao instrumento convocatório
Em regra, a licitação se inicia com a publicação do edital,
convocando todos os interessados para participarem da disputa. Esse
edital ou a carta-convite (utilizada na licitação na modalidade convite), são
chamados de instrumentos convocatórios e são a “lei interna” da licitação.
Isso quer dizer que todas as regras da licitação estão expressas no edital,
que é, portanto, obrigatório tanto para a Administração, quanto para os
participantes (licitantes). Por trazer as regras básicas da disputa e por
vincular a todos, o edital não pode ser alterado durante a licitação.
4.1.4 Igualdade
Todos os licitantes devem ser tratados de forma idêntica, não se
admitindo que a Administração beneficie ou prejudique qualquer deles
especificamente. A lei, no entanto, estabelece, excepcionalmente, certos
tratamentos diferenciados que podem e devem ser mantidos nos editais.
4.1.5 Sigilo na apresentação das propostas
Para garantir igualdade entre todos os interessados e a obtenção
das melhores condições de contratação, as propostas, são apresentadas
em envelopes lacrados, a serem abertos ao mesmo tempo.
4.1.6 Julgamento objetivo
O julgamento das propostas deve ser feito de acordo com um dos
seguintes critérios objetivos (art. 45, Lei 8.666/1993) a ser fixado no edital
de acordo com o objeto da contratação: menor preço, melhor técnica ou
técnica e preço.
4.1.7 Adjudicação compulsória ao vencedor
Terminada a licitação, a Administração não é obrigada a celebrar o
contrato para o qual o certame se destinava. Mas, caso decida contratar,
deve fazê-lo obrigatoriamente (compulsoriamente) com o vencedor da
licitação.
4.2
Contratação direta
São hipóteses excepcionais em que a lei permite a contratação sem
licitação. São três espécies:
 Licitação dispensada;
 Licitação dispensável;
 Licitação inexigível.
4.3
Licitação dispensada
Casos em que a Administração não pode fazer licitação, porque a lei a
considera desnecessária. As hipóteses de licitação dispensada constam do rol
taxativo do art. 17, I e II, da Lei 8.666/1993.
4.3.1 Licitação dispensável
Situações em que, apesar de haver a possibilidade de competição,
a lei faculta à administração promover ou não a licitação. As hipóteses de
licitação dispensável estão no art. 24 da Lei 8.666/1993.
4.3.2 Licitação inexigível
Casos em que a competição é inviável (art. 25, Lei 8.666/93. São
três:
a) Produto ou fornecedor exclusivo;
b) Serviços técnicos especializados;
c) Profissionais do setor artístico.
4.4
Espécies de Licitação
Determinadas de acordo com o valor e a natureza do objeto da licitação.
São (art. 22, Lei 8.666/1993 e Lei 10.520/02):
a) Concorrência;
b) Tomada de preços;
c) Convite;
d) Concurso;
e) Leilão;
f) Pregão.
4.4.1 Concorrência
Concorrência é a modalidade de licitação própria para contratos
de grande porte, com limites sujeitos a revisões periódicas, em que se
admite a participação de outros interessados, que na fase de habilitação
preliminar satisfaçam às condições de qualificação previstas no edital
para a execução de seu objeto.
4.4.2 Tomada de Preços
Tomada
interessados,
de
preços
devidamente
é
a
modalidade
cadastrados,
ou
de
que
licitação
entre
atenderem
às
condições exigidas para cadastramento até o terceiro dia anterior à data
fixada para recebimento das propostas, observada a necessária
qualificação.
4.4.3 Convite
Convite é a modalidade de licitação mais simples, destinada às
contratações de pequeno valor, consistente na solicitação escrita a pelo
menos três interessados no ramo do objeto, cadastrados, para que
apresentem suas propostas, no prazo mínimo de cinco dias úteis.
4.4.4 Concurso
Licitação utilizada para a escolha de trabalhos técnicos, científicos
ou artísticos, mediante a instituição de prêmio ou pagamento aos
vencedores.
4.4.5 Leilão
Utilizado para a venda de imóveis adquiridos por dação em
pagamento ou adjudicação judicial, bens móveis sem serventia para a
Administração e produtos apreendidos ou penhorados. O procedimento é
caracterizado pela oferta, pelos interessados, de lances, considerando-se
vencedor aquele que ofertar o maior valor.
4.4.6 Pregão
Espécie de licitação que pode ser utilizada para a aquisição de
produtos e serviços comuns (definidos como aqueles cujos padrões de
qualidade e desempenho possam ser fixados objetivamente, pelos
padrões usuais do mercado conforme, art. 1.º, Parágrafo único, Lei.
10.520/02.
Única modalidade que não consta do rol da Lei 8.666/93, o pregão
caracteriza-se por apresentar uma fase preparatória, interna da
Administração (em que se definem o objeto, requisitos, critérios e
penalidades) e outra fase externa (art. 3.º e 4.º, Lei 10.520/02).
4.5
Fase externa
O procedimento externo do pregão tem inicio com a convocação dos
interessados por meio de publicação de aviso na imprensa oficial e,
facultativamente, em meios eletrônicos e jornais de grande circulação. Do aviso
constará a data de disponibilização do edital.
O edital que deve conter o prazo mínimo de oito dias para a apresentação
das propostas.
Aberta as propostas, o licitante que apresentar a melhor delas, assim
como aqueles que formularem propostas de valor até 10% superior, passarão à
próxima etapa, em que poderão, verbalmente ou por meio eletrônico, efetuar
lances inferiores e sucessivos, até que se obtenha o menor valor possível para a
compra a ser feita pelo Poder Público.
Somente após a determinação do vencedor é que é feita a habilitação,
com a análise da documentação e das condições subjetivas do proponente
(habilitação posterior ou diferida). A vantagem é que a Administração não perde
tempo analisando documentos de todos os interessados, mas só do vencedor.
4.6
Regime Diferenciado de Contratações Públicas (RDC)
Introduzido no ordenamento pátrio pela Lei 12.462/11, trata-se de um
novo regime de licitações e contratações aplicáveis aos serviços e obras
necessários à realização dos jogos Olímpicos de 2016, utilizado na Copa do
Mundo de futebol de 2014. Inclui ainda as obras de infraestrutura e de serviços
aeroportuários das capitais dos Estados distantes até trezentos e cinqüenta
quilômetros das sedes desses eventos. O RDC tem objetivos e princípios
próprios, que excepcionam o sistema licitatório e de contratação da Lei 8.666/93.
Assim, além da finalidade comum às demais espécies licitatórias, de assegurar a
isonomia entre os licitantes e a obtenção da proposta mais vantajosa ao
interesse público, os escopos específicos do RDC são: ampliar a eficiência nas
contratações e a competitividade entre os licitantes, incentivar a produção
tecnológica, otimizando a relação entre custo e benefício para o Poder Público,
através do intercâmbio de experiências e tecnologias com o setor privado.
O RDC se caracteriza pela padronização dos objetos de contratação
(com relação às especificações técnicas e de desempenho, manutenção,
assistência técnica e garantias) e dos editais licitatórios e contratos
administrativos.
Também
marcam
o
regime
a
determinação
de
contraprestações, pelo Pode Público, compatíveis com as do setor privado e a
possibilidade de parcelamento do objeto, desde que não haja perda de
economia de escala (menor custo pela maior extensão do objeto).
Diferentemente do sistema da Lei 8.666/93, que veda, na aquisição de
produtos, preferência por marca ou fabricante, o RDC prevê expressamente a
possibilidade de indicação da marca ou modelo para padronização do objeto,
atendimento das necessidades do contratante ou melhor identificação do objeto.
CAPÍTULO V
O SERVIÇO DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO
FEDERAL
5.
Considerações Iniciais
O Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais – Siasg,
instituído pelo Decreto nº 1.094, de 23 de março de 1994, é o sistema
informatizado de apoio às atividades operacionais do Sistema de Serviços
Gerais – Sisg. Sua finalidade é integrar os órgãos da Administração Pública
Federal direta, autárquica e fundacional.
O Siasg é o sistema onde são realizadas as operações das compras
governamentais dos órgãos integrantes do Sisg (Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional). O Sistema inclui a divulgação e a realização
das licitações, a emissão de notas de empenho, o registro dos contratos
administrativos, a catalogação de materiais e serviços e o cadastro de
fornecedores.
Os órgãos que não integram o Sisg podem utilizar o Siasg, integralmente ou
em módulos específicos, por meio de adesão formal para uso do sistema,
mediante assinatura de termo de adesão.
A solicitação para acesso aos módulos do Siasg é formalizada, conforme
modelo constante do Anexo I da Portaria nº 16, de 27 de março de 2012.
5.1
Portal de Compras do Governo Federal - Comprasnet
O portal Comprasnet, gerenciado pelo Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão – MPOG, é disponibilizado para realização de processos
eletrônicos de aquisições e disponibilização de informações referentes às
licitações e contratações promovidas pela Administração Pública Federal
direta, autárquica e fundacional.
Pelo Comprasnet podem ser realizadas as licitações previstas na Lei nº 8.666,
de 21 de junho de 1993 (convites, tomadas de preço e concorrência), os
pregões e as cotações eletrônicas.
No sítio www.comprasnet.gov.br podem ser consultados os editais e
acompanhadas as licitações pela sociedade. São também disponibilizadas
publicações, legislação e informações sobre contratações realizadas e cadastro
de fornecedores, dentre outras.
Os fornecedores de bens e serviços adquiridos e contratados pelo
governo federal são cadastrados em sistema específico, denominado Sistema
de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf. No portal, os
fornecedores podem ter acesso a diversos serviços, como o pedido de
inscrição no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – Sicaf, a
obtenção de editais, a participação em processos eletrônicos de aquisição de
bens e contratações de serviços, dentre outros. Na tela principal do
Comprasnet é possível realizar o cadastro, obter login e senha para utilizar os
serviços disponíveis aos fornecedores, dentre os quais receber avisos de
licitações e de cotações por e-mail.
(Em: <http://www.governoeletronico.gov.br>. Acesso em: 26 dezembro 2014.)
5.2 Sistema de Cadastramento de Fornecedores – Sicaf
O Sicaf é o subsistema do Siasg que tem por finalidade cadastrar e
habilitar pessoas físicas ou jurídicas interessadas em participar de licitações
promovidas por órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta,
autárquica e fundacional. O sistema amplia as opções de compras do governo
federal e permite o acompanhamento do desempenho dos fornecedores
cadastrados.
Para realizar o cadastramento, que não tem ônus para o usuário, deve-se
acessar o sítio www.comprasnet.gov.br, clicar na aba “acesso livre” e na opção
“Sicaf”. Na página inicial do Sicaf, o sistema disponibiliza as funcionalidades
“Consulta”, “Publicações” e “Acesso Restrito”. Feito o cadastramento, é
necessário validá-lo junto a qualquer unidade cadastradora da administração
pública federal localizada nas diversas unidades da federação. A lista dessas
unidades, com os respectivos endereços, está disponível no endereço
www.comprasnet.gov.br>acesso livre>sicaf>consulta.
(Em: <http://www.governoeletronico.gov.br>. Acesso em: 26 dezembro 2014.)
O cadastramento no Sicaf dispensa a reapresentação da documentação
encaminhada pelo fornecedor para renovação de cadastro, e permite atestar,
por meio de consulta on-line automática, as certidões de regularidade fiscal e
de seguridade social, que são condições para a participação nas licitações, isto
torna desnecessária a comprovação da documentação em papel.
5.3
Contratações Públicas Sustentáveis
Contratações públicas sustentáveis são as que consideram critérios
ambientais, econômicos e sociais em todos os estágios do processo de
contratação, transformando o poder de compra do Estado em instrumento de
proteção ao meio ambiente e de desenvolvimento econômico e social.
Os objetivos dessas contratações são:

a contratação preferencial de bens e serviços ecologicamente
sustentáveis ou de menor impacto ambiental;

o incentivo ao desenvolvimento de práticas de redução de impactos
ambientais na produção e no consumo de bens e serviços contratados;
e

a identificação de critérios e instrumentos que induzam e permitam dar
preferência, nas contratações públicas, às empresas identificadas com a
responsabilidade ambiental e social, dentre outros.
O Governo Federal, por meio do Decreto nº 7.746, de 5 de junho de
2012, estabeleceu critérios, práticas e diretrizes gerais para a promoção do
desenvolvimento nacional sustentável por meio das contratações realizadas
pela administração pública federal direta, autárquica e fundacional e pelas
empresas estatais dependentes.
(Em: <http://www.governoeletronico.gov.br>. Acesso em: 26 dezembro 2014.)
CAPÍTULO VI
GERENCIAMENTO DE COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO
FEDERAL COM A VISÃO PMBOK®
6.
Considerações Iniciais
O gerenciamento de projetos¹ como área de conhecimento começou a
ser utilizado com mais relevância a partir da década de 70 e hoje é apontado
por muitas organizações como uma atividade importante para a alavancagem
de resultados.
Nesse
contexto,
merece
destaque
uma
unidade
organizacional
comumente implantada para contribuir no aumento de eficiência e eficácia dos
projetos, o Escritório de Gerenciamento de Projetos. Já no setor público, a
implantação de práticas de gerenciamento de projetos é um desafio que
através desse trabalho ambicionamos trilhar o caminho a ser seguido pelos
gestores de compras dos diversos órgãos da Administração Pública.
6.1
Gerenciamento de Projetos
Embora o gerenciamento de projetos já ocorra desde a antiguidade, seu
tratamento como área de conhecimento é recente. Sua origem ocorreu na área
militar no período pós-Segunda Guerra e por anos esteve relacionado a
projetos espaciais, de armamentos e a grandes obras de engenharia civil. Foi a
partir dos anos 70 que o gerenciamento de projetos começou a ser utilizado em
diversos setores da economia.
Hoje, o gerenciamento de projetos é utilizado por organizações dos mais
diversos ramos de atividade, inclusive na área pública, e tem sido de
fundamental importância para transformar o planejamento em resultados,
otimizar a alocação de recursos, diminuir as surpresas, trazendo maior
eficiência à gestão de projetos. Em 1969 foi criado nos EUA o Project
Management Institute (PMI), uma entidade que congrega os profissionais em
gerenciamento de projetos – Project Management Professional (PMP) – e
dissemina um conjunto de conhecimentos reconhecidos como boas práticas na
área, principalmente através de sua publicação mais referenciada pelos
profissionais da área, o Project Management Body of Knowledge (PMBOK).
6.2
Gerenciamento de Projetos na administração pública
Hoje, o gerenciamento de projetos é utilizado por organizações dos mais
diversos ramos de atividade, inclusive na área pública, e tem sido de
fundamental importância para transformar o planejamento em resultados,
otimizar a alocação de recursos, diminuir as surpresas, trazendo maior
eficiência à gestão de projetos.
A utilização de boas práticas em gerenciamento de projetos no setor
público é ainda mais recente. Porém, a exigência crescente dos cidadãos por
serviços públicos de qualidade reforçam a importância desta prática em todas
as esferas do poder público.
6.3
Gerenciamento de aquisições do projeto
Segundo o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 269) o
gerenciamento de aquisições do projeto inclui os processos para comprar ou
adquirir os produtos, serviços ou resultados necessários de fora da equipe do
projeto para realizar o trabalho. Este capítulo apresenta duas perspectivas de
aquisição. A organização pode ser o comprador ou o fornecedor do produto,
serviço ou resultados sob um contrato.
O gerenciamento de aquisições do projeto inclui os processos de
gerenciamento de contratos e de controle de mudanças necessários para
administrar os contratos ou pedidos de compra emitidos por membros da equipe
do projeto autorizados.
O
gerenciamento
de
aquisições
do
projeto
também
inclui
a
administração de qualquer contrato emitido por uma organização externa (o
comprador) que está adquirindo o projeto da organização executora (o
fornecedor) e a administração de obrigações contratuais estabelecidas para a
equipe do projeto pelo contrato.
A Figura 6-1 fornece uma visão geral dos processos de gerenciamento de
aquisições do projeto, que para o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p.
269) os processos de gerenciamento de aquisições do projeto incluem:
2.1 Planejar compras e aquisições - determinação do
que comprar ou adquirir e de quando e como fazer isso.
2.2 Planejar contratações - documentação dos
requisitos de produtos, serviços e resultados e
identificação de possíveis fornecedores.
2.3 Solicitar respostas de fornecedores - obtenção
de informações, cotações, preços, ofertas ou propostas,
conforme adequado.
2.4 Selecionar fornecedores - análise de ofertas,
escolha entre possíveis fornecedores e negociação de
um contrato por escrito com cada fornecedor.
2.5 Administração de contrato - gerenciamento do
contrato e da relação entre o comprador e o
fornecedor, análise e documentação do desempenho
atual ou passado de um fornecedor a fim de
estabelecer ações corretivas necessárias e fornecer
uma base para futuras relações com o fornecedor,
gerenciamento de mudanças relacionadas ao contrato
e, quando adequado, gerenciamento da relação
contratual com o comprador externo do projeto.
2.6 Encerramento do contrato - terminar e liquidar
cada contrato, inclusive a resolução de quaisquer itens
em aberto, e encerrar cada contrato aplicável ao
projeto ou a uma fase do projeto.
1 Projeto é um esforço temporário empreendido para criar um produto, serviço ou resultado
exclusivo. E gerenciamento de projetos é a aplicação de conhecimentos, habilidades,
ferramentas e técnicas às atividades do projeto a fim de atender aos seus requisitos (PMI,
2004).
Esses processos interagem entre si e também com os processos em
outras áreas de conhecimento. Cada processo pode envolver o esforço de uma
ou mais pessoas ou de grupos de pessoas, com base nas necessidades do
projeto. Cada processo ocorre pelo menos uma vez em todos os projetos e
também em uma ou mais fases do projeto, se ele estiver dividido em fases.
Embora os processos sejam apresentados aqui como componentes distintos
com interfaces bem definidas, na prática eles se sobrepõem e interagem de
maneiras não detalhadas neste trabalho.
Os processos de gerenciamento de aquisições do projeto envolvem
contratos que são documentos legais entre um comprador e um fornecedor. Um
contrato é um acordo que gera obrigações para as partes que obriga o
fornecedor a fornecer os produtos, serviços ou resultados especificados e
obriga o comprador a fornecer compensação monetária ou outra compensação
de valor. Um contrato é uma relação legal sujeita a remediação nos tribunais. O
acordo pode ser simples ou complexo e pode refletir a simplicidade ou a
complexidade das entregas. Um contrato inclui termos e condições e pode
incluir outros itens como a proposta ou publicações de marketing do fornecedor
e qualquer outra documentação em que o comprador esteja se baseando para
estabelecer o que o fornecedor deve realizar ou fornecer. É responsabilidade
da equipe de gerenciamento de projetos ajudar a adaptar o contrato às
necessidades específicas do projeto. Dependendo da área de aplicação, os
contratos também podem ser chamados de acordo, subcontrato ou pedido de
compra. A maior parte das organizações possui políticas e procedimentos
documentados que definem especificamente quem pode assinar e administrar
esses acordos em nome da organização.
Embora todos os documentos do projeto estejam sujeitos a alguma
forma de análise e aprovação, a natureza de obrigação legal de um contrato
geralmente significa que estará sujeito a um processo de aprovação mais amplo.
Em todos os casos, o foco principal do processo de análise e aprovação
garante que a linguagem do contrato descreve os produtos, serviços ou
resultados que irão satisfazer a necessidade do projeto identificada. No caso de
projetos importantes realizados por órgãos públicos, o processo de análise pode
incluir a revisão pública do acordo.
A equipe de gerenciamento de projetos pode buscar desde o início o
suporte de especialistas nas áreas de contratação, compras e legislação. Esse
envolvimento pode ser exigido pela política de uma organização.
As diversas atividades envolvidas nos processos de gerenciamento de
aquisições do projeto compõem o ciclo de vida de um contrato. É possível
evitar ou mitigar alguns riscos identificáveis do projeto gerenciando ativamente
o ciclo de vida do contrato e redigindo cuidadosamente os termos e as
condições do contrato. Assinar um contrato de produtos ou serviços é um
método de alocar a responsabilidade do gerenciamento ou de assumir riscos
potenciais.
Um projeto complexo pode envolver o gerenciamento de vários
contratos ou subcontratos simultaneamente ou em seqüência. Nesses casos, o
ciclo de vida de cada contrato pode terminar durante qualquer fase do ciclo de
vida do projeto. O gerenciamento de aquisições do projeto é discutido dentro
da perspectiva da relação comprador-fornecedor. A relação compradorfornecedor pode existir em muitos níveis em qualquer projeto e entre
organizações internas e externas à organização contratante. Dependendo da
área de aplicação, o fornecedor pode ser chamado de contratada,
subcontratada, vendedor, prestador de serviços ou distribuidor. Dependendo
da posição do comprador no ciclo de aquisição do projeto, ele pode ser chamado
de cliente, usuário, contratada principal, contratada, organização contratante,
agência governamental, solicitador de serviços ou adquirente. Durante o ciclo de
vida do contrato, o fornecedor pode ser considerado primeiramente um
licitante, depois uma fonte selecionada e, em seguida, o fornecedor ou
vendedor contratado.
Figura 6-1. Visão geral do gerenciamento de aquisições do projeto (extraída de PMBOK®, 2004,
p. 269)
6.4
Planejar compras e aquisições
Conforme orientação do guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p.
290), O processo Planejar compras e aquisições identifica quais necessidades
do projeto podem ser melhor atendidas pela compra ou aquisição de produtos,
serviços ou resultados fora da organização do projeto e quais necessidades do
projeto podem ser realizadas pela equipe do projeto durante a execução do
projeto. Esse processo envolve a consideração de como, o que, quanto, se e
quando adquirir.
Quando o projeto obtém produtos, serviços e resultados exigidos para o
desempenho do projeto de fora da organização executora, os processos de
Planejar compras e aquisições até Encerramento do contrato são executados
para cada item a ser comprado ou adquirido.
O
processo
Planejar
compras
e
aquisições
também
inclui
a
consideração de possíveis fornecedores, especialmente se o comprador desejar
exercer algum grau de influência ou controle sobre as decisões de contratação.
É necessário considerar também quem é responsável por obter ou manter
autorizações e licenças profissionais relevantes que podem ser exigidas pela
legislação, regulamentos ou política organizacional na execução do projeto.
O cronograma do projeto pode influenciar significativamente o processo
Planejar compras e aquisições. As decisões tomadas no desenvolvimento do
plano de gerenciamento de aquisições também podem influenciar o cronograma
do projeto e estão integradas ao desenvolvimento do cronograma, à estimativa
de recursos da atividade e às decisões de fazer ou comprar.
O processo Planejar compras e aquisições inclui a análise dos riscos
envolvidos em cada decisão de fazer ou comprar; ele também inclui a análise do
tipo de contrato planejado para ser usado em relação à mitigação de riscos e à
transferência de riscos para o fornecedor.
Figura 6-2. Planejar compras e aquisições: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída
de PMBOK®, 2004, p. 290)
6.5
Planejar contratações
Planejar as contratações é o processo de obtenção de respostas de
fornecedores, seleção de um fornecedor e adjudicação de um contrato.
Podemos observar que o planejamento das contratações segundo a visão do
guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 297), esta intimamente
relacionada a fase externa de uma licitação como vimos no capítulo quatro. O
principal benefício desse processo é prover o alinhamento das expectativas
internas e externas das partes interessadas através de acordos estabelecidos.
As entradas, ferramentas e técnicas, e saídas desse processo estão ilustrados
na Figura 6-3.
Figura 6-3. Planejar contratações: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de
PMBOK®, 2004, p. 297)
6.6
Solicitar respostas de fornecedores
O processo Solicitar respostas de fornecedores obtém respostas, como
cotações e propostas, de possíveis fornecedores sobre como os requisitos do
projeto podem ser alcançados. Os possíveis fornecedores, normalmente sem
custos diretos para o projeto ou o comprador, gastam a maior parte do esforço
real nesse processo. Essa fase do processo refere-se a pesquisa de mercado pré
licitatória que é de extrema importância para se estabelecer o preço estimado pela
Administração, caso essa pesquisa seja feita sem muitos cuidados pode-se obter
um preço abaixo do que se pratica no mercado, frustrando assim a licitação ou
super estimado esse preço ocasionando dano ao erário.
6.7
Ferramentas e técnicas
As reuniões com licitantes são reuniões entre o comprador e todos os
fornecedores em potencial antes de submeter uma licitação ou proposta. Elas
são usadas para assegurar que todos os fornecedores em potencial tenham
um entendimento claro e comum da aquisição (tanto dos requisitos técnicos
quanto dos contratuais) e que nenhum licitante receba um tratamento
preferencial. Para serem justos, os compradores devem ter muito cuidado para
assegurar que todos os fornecedores ouçam todas as perguntas de cada
fornecedor em potencial e todas as respostas do comprador.
Figura 6-4. Solicitar respostas de fornecedores: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas
(extraída de PMBOK®, 2004, p. 297)
6.8
Selecionar fornecedores
Segundo a visão do guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 286),
O processo Selecionar fornecedores recebe cotações ou propostas e aplica
critérios de avaliação, conforme aplicável, para selecionar um ou mais
fornecedores que sejam qualificados e aceitáveis como um fornecedor. Muitos
fatores como os seguintes podem ser avaliados no processo de decisão de
seleção de fornecedores: Preço ou custo podem ser os principais determinantes
para um item comercial padrão, mas o menor preço proposto talvez não seja
o menor custo se o fornecedor se mostrar incapaz de fornecer os produtos,
serviços ou resultados no momento oportuno.
As propostas muitas vezes são separadas em seções técnicas
(abordagem) e comerciais (preço), sendo que cada uma delas é avaliada
separadamente. Às vezes, as seções de gerenciamento são exigidas como
parte da proposta e também precisam ser avaliadas.
Várias fontes poderiam ser exigidas para produtos, serviços e resultados
críticos para mitigar riscos que podem ser associados a problemas, como
cronogramas de entrega e requisitos de qualidade. Os custos potencialmente
mais altos associados a esses vários fornecedores, inclusive alguma perda de
possíveis descontos de
quantidade
manutenção, são considerados.
e
problemas de
substituição
e
As ferramentas e técnicas descritas aqui podem ser usadas sozinhas ou
combinadas ao processo Selecionar fornecedores. Por exemplo, um sistema
de ponderação pode ser usado para:

Selecionar um único fornecedor que será solicitado a assinar um
contrato padrão.

Estabelecer uma seqüência de negociação classificando todas as
propostas pela média ponderada atribuída a cada proposta.
Nos principais itens de aquisição, é possível repetir o processo total de
solicitação de respostas de fornecedores e de avaliação de respostas de
fornecedores. Uma pequena lista de fornecedores qualificados pode ser
estabelecida com base em uma proposta preliminar. Uma avaliação mais
detalhada poderá então ser conduzida com base em uma proposta mais
detalhada e abrangente solicitada dos fornecedores presentes na lista pequena.
Figura 6-5. Selecionar fornecedores: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de
PMBOK®, 2004, p. 297)
6.9
Administração de contratos
Conforme o (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 291), O comprador
e o fornecedor administram o contrato com objetivos semelhantes. Cada uma das
partes garante que tanto ela quanto a outra parte atendem às suas obrigações
contratuais e que seus próprios direitos legais estão protegidos. O processo
Administração de contrato garante que o desempenho do fornecedor atende
aos requisitos contratuais e que o comprador atua de acordo com os termos do
contrato. Em projetos maiores com vários fornecedores de produtos, serviços e
resultados, um aspecto importante da administração de contrato é o
gerenciamento de interfaces entre os diversos fornecedores.
A natureza legal da relação contratual torna imperativo que a equipe de
gerenciamento de projetos esteja profundamente a par das implicações legais
das ações tomadas durante a administração de qualquer contrato. Devido às
considerações legais, muitas organizações tratam a administração de contrato
como uma função administrativa separada da organização do projeto. Embora
um administrador de contratos possa estar na equipe do projeto, essa pessoa
normalmente se reporta para um supervisor de um departamento diferente.
Isso geralmente será verdadeiro se a organização executora for também o
fornecedor do projeto para um cliente externo.
A administração de contrato inclui a aplicação dos processos de
gerenciamento de projetos adequados à(s) relação(ões) contratual(is) e a
integração das saídas desses processos ao gerenciamento geral do projeto. Essa
integração ocorrerá com freqüência em vários níveis quando existirem diversos
fornecedores e muitos produtos, serviços ou resultados envolvidos. Os
processos de gerenciamento de projetos aplicados
incluem, mas não se limitam a:

orientar e gerenciar a execução do projeto para autorizar o trabalho
da contratada no tempo adequado;

relatório de desempenho para monitorar os custos, o cronograma e
o desempenho técnico da contratada;

realizar o controle da qualidade para inspecionar e verificar a
adequação do produto da contratada;

controle integrado de mudanças para garantir que as mudanças
sejam aprovadas corretamente e que todas as pessoas que precisam
conhecê-las estão cientes dessas mudanças e

monitoramento e controle de riscos Para garantir que os riscos sejam
mitigados.
A administração de contrato também possui um componente de
gerenciamento financeiro que envolve o monitoramento de pagamentos ao
fornecedor. Isso garante que as condições de pagamento definidas no contrato
sejam atendidos e que a compensação ao fornecedor esteja ligada ao seu
progresso, conforme definido no contrato.
O processo Administração de contrato analisa e documenta a qualidade
do desempenho atual ou passado de um fornecedor com base no contrato e
nas ações corretivas estabelecidas. Além disso, o desempenho é documentado
como base para futuras relações com o fornecedor. A avaliação do
desempenho do fornecedor pelo comprador é executada principalmente para
confirmar a competência ou a falta de competência do fornecedor em relação à
realização de trabalhos semelhantes no projeto ou em outros projetos.
Avaliações semelhantes também são executadas quando necessário para
confirmar que um fornecedor não está atendendo às suas obrigações
contratuais e quando o comprador considera a realização de ações corretivas.
A administração do contrato inclui o gerenciamento de uma rescisão (Seção
2.6) do trabalho contratado (por algum motivo, por conveniência ou por
descumprimento das obrigações) de acordo com a cláusula de término de
vigência do contrato. Os contratos podem ser aditados a qualquer momento antes
do seu encerramento por acordo mútuo, em conformidade com os termos de
controle de mudanças do contrato. Talvez esses aditamentos não beneficiem
sempre da mesma forma o fornecedor e o comprador.
Figura 6-6. Administração de contrato: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de
PMBOK®, 2004, p. 291)
6.9.1 Encerramento do contrato
Segundo o guia (PMBOK®, Terceira Edição pdf, 2004, p. 295), O
processo Encerramento do contrato dá suporte ao processo Encerrar o
projeto, pois envolve a confirmação de que todo o trabalho e as entregas
foram aceitáveis. O processo Encerramento do contrato também
envolve atividades administrativas, como a atualização de registros para
refletir resultados finais e o arquivamento dessas informações para uso
futuro. O encerramento do contrato aborda cada contrato aplicável ao
projeto ou a uma de suas fases. Em projetos com várias fases, o prazo
contratual pode aplicar-se somente a uma determinada fase do contrato.
Nesses casos, o processo Encerramento do contrato encerra o(s)
contrato(s) aplicável(eis) a essa fase do projeto. Reclamações não
resolvidas podem estar sujeitas a processo judicial após o encerramento
do contrato. Os termos e condições do contrato podem recomendar
procedimentos específicos para o encerramento do contrato.
A rescisão de um contrato é um caso especial de encerramento
do contrato e pode resultar de um acordo mútuo entre as partes ou de
descumprimento das obrigações de uma das partes. Os direitos e
responsabilidades das partes no caso de uma rescisão estão incluídos
em uma cláusula de término de vigência do contrato. Com base nesses
termos e condições do contrato, o comprador pode ter o direito de
finalizar o contrato inteiro ou uma parte do projeto, por qualquer motivo
ou conveniência, a qualquer momento. No entanto, com base nesses
termos e condições do contrato, talvez o comprador precise compensar
o fornecedor pelos seus preparativos e por qualquer trabalho terminado e
aceito relacionado à parte finalizada do contrato.
Figura 6-7. Encerramento do contrato: Entradas, ferramentas e técnicas, e saídas (extraída de
PMBOK®, 2004, p. 295)
CAPÍTULO VII
PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS
7.
Considerações Iniciais
O objetivo deste capítulo é mostrar como se desenvolvem estratégias
para construir um serviço de compras ajustado à visão de futuro do Serviço
Público Federal pautado no Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização – GESPÚBLICA.
Em geral se considera que a gestão estratégica deve começar pela
avaliação das competências da empresa. As estratégias para implementação
da visão e missão dependem daquilo que a empresa faz com essas
competências e da criação de novas competências. Na formulação do
planejamento de compras públicas, é preciso saber o que, como e por que da
aquisição de bens e contratação de serviços.
Segundo Lobato, David Menezes (2006, p. 94), é de se esperar que no
planejamento de compras anual o estrategista proponha estratégias que
respondam a essas questões. Para tanto, é importante que ele já tenha
cumprido as seguintes etapas.

contextualização
da
organização
–
é
imprescindível adequar a metodologia de trabalho
às características históricas e às peculiaridades da
organização (customização);

identificação do negócio da organização, de
acordo com suas peculiaridades;

formulação das diretrizes estratégicas – visão e
missão institucionais, em função do negócio e dos
valores;

análise ambiental – cenários e análise dos
ambientes externo e interno – para identificação
das oportunidades e ameaças.
7.1
Programa GESPÚBLICA
Na busca de modelos de gestão que contemplem, de forma mais efetiva
e eficaz, as novas e crescentes demandas da sociedade brasileira, a Secretaria
de Gestão Pública – SEGEP, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, revitaliza, em 2014, o Programa Nacional de Gestão Pública e
Desburocratização – GESPÚBLICA, com a finalidade de fortalecer a gestão
pública, tendo como premissa o Modelo de Excelência em Gestão Pública MEGP. A estratégia para a implantação de um modelo referencial de gestão
pública é desenvolver ações de apoio técnico aos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal, a fim de mobilizar, preparar e motivar para a
atuação em prol da inovação e da melhoria da gestão.
7.2
Planejamento de Compras
Agora que já falamos sobre o programa GESPÚBLICA, conceitos
básicos de estratégia passamos então para a definição mesmo que bem
simples do orçamento público. Mas o que orçamento tem a ver com
planejamento de compras? A resposta é tudo. Diferentemente de uma empresa
privada que tem por objetivo gerar riqueza para seus acionistas, no serviço
público deve-se utilizar os recursos, ou seja, a riqueza gerada pelos impostos
pagos pelos cidadãos de forma racional, ética, objetivando redução de custos
nas compras e contratações de serviços.
7.2.1 Conceito: Orçamento é uma relação de despesas e receitas que
determinada organização tem para pagar ou para receber durante determinado
período, que pode ser de um mês ou um ano, que nos primórdios do
orçamento na Administração Pública tinha pouco ou nenhuma vinculação aos
instrumentos de planejamento.
7.2.2 Periodicidade: As autorizações são feitas por períodos de
tempo, o que chamamos de princípio da anualidade. Hoje, a periodicidade
corresponde ao prazo de um ano, que é coincidente com o ano civil (1/1 a
31/12).
7.2.3 Detalhamento: A autorização não é um cheque em branco, de
modo a evitar gastos globais. (deve-se detalhar onde o dinheiro será gasto)
7.3
A importância do Planejamento
Sem planejamento as decisões ficariam ao capricho do acaso e de
escolhas de última hora. Há quatro razões palpáveis para que façamos o
Planejamento e que são:

contrabalançar a incerteza e as modificações;

concentrar a atenção nos objetivos;

assegurar um funcionamento econômico e facilitar o controle.
7.3.1 Decidir, antecipadamente, o que fazer
Decidir e planificar ações, de forma a que possamos enfrentar situações
futuras, respondendo às seguintes questões:
Figura 7-1. Cinco perguntas fundamentais para o planejamento de compras (adaptada de
PORTER, 1985)
(Em: < http://www.gespublica.gov.br/folder_rngp>. Acesso em: 30 dezembro 2014.)
7.3.2 Características do Planejamento
 É um processo permanente e continuo;
 É sempre voltado para o futuro;
 Visa à racionalidade e a tomada de decisões;
 Deve considerar a totalidade da organização;
 Deve ser suficientemente flexível, para aceitar ajustamentos e
correções.
7.3.3 Etapas do Planejamento
Determinação dos objetivos
(Aonde queremos chegar?)
Análise Ambiental Externa
(O que há no ambiente?)
Análise Organizacional Interna
(O que temos?)
Formulação de alternativas
(O que fazer?)
Elaboração do Planejamento
(Como fazer?)
Implementação e Execução
(Como tornar realidade?)
Avaliação dos Resultados
(Como estamos indo?)
Figura 7-2. Ciclo de vida do planejamento (adaptada de TAVARES, 1991, p. 91)
7.3.4
Ferramentas do Planejamento
Uma ferramenta muito utilizada e que pode ser empregagada facilmente
no planejamento das compras Públicas é o Ciclo PDCA: Sigla advinda das
palavras inglesas Plan, Do, Check, Action - método gerencial composto de
quatro fases básicas: planejamento, execução, verificação e ação corretiva.
Figura 7-3. Ciclo PDCA (adaptada de CHIAVENATO, 1999, p. 139)
7.4
Poder dos Compradores Públicos
Segundo Porter, Michel E. (1986, p. 40), Os compradores competem
com o mercado forçando os preços para baixo, barganhando por melhor
qualidade ou mais serviços e jogando os concorrentes uns contra os outros.
Mas esse poder só é exercido por compradores que conhecem a natureza de
sua organização, missão e visão e que detêm conhecimento do mercado
fornecedor com que interage.
Como tratamos de compras no Serviço Público, esses compradores
devem ter conhecimento da Lei de Licitações (Lei nº 8.666/93), do Sistema de
Registro de Preços (Decreto nº 7.892/12), Pregão Eletrônico (Decreto nº
5.450/) entre outras.
O poder dos compradores depende da situação das compras
governamentais no mercado e da importância relativa de suas compras nos
fornecedores em comparação aos seus negócios totais. Um comprador público
é poderoso quando ele está concentrado ou adquire grandes volumes em
relação às vendas do vendedor. Se uma parcela grande das vendas é
adquirida por um determinado comprador, isto aumenta a sua importância nos
resultados. Compradores públicos se tornam poderosos utilizando o Sistema
de Registro de Preços como um instrumento de planejamento das compras.
Mesmo que não haja recursos orçamentários disponíveis pode-se lançar mão
de tal instrumento para registrar preços de bens e serviços em grande
quantidade forçando assim os preços para baixo.
7.5
Estratégia de Compra
Parafraseando Porter (1986, p. 126), Embora existam muitos aspectos
na estratégia, nos procedimentos e na organização de compras que vão além
do escopo desse capítulo, alguns pontos podem ser examinados a fim de
identificarmos sua aplicabilidade ao universo do Serviço Público.
Do ponto de vista estratégico, é aconselhável comprar de fornecedores
que irão manter ou melhorar sua posição competitiva em termos de seus
produtos e serviços. Este fator assegura que a Administração comprará bens e
serviços de qualidade e custo adequado de modo a assegurar a utilização
racional, eficiente e eficaz do orçamento. Isso pode ser conseguido na
elaboração do Edital e seus anexos que veremos adiante.
As compras de um item podem ser dispersadas (Compras Dispersas)
entre fornecedores alternados (Através do Sistema de Registro de Preços) de
modo a melhorar a posição de negociação da Administração. O montante
comprado de cada fornecedor individual tem que ser suficiente para fazer com
que o fornecedor se preocupe com a sua perda (Separando os itens em lotes),
uma dispersão em excesso das compras não aproveita a posição de
negociação dos compradores Públicos que vimos no item 4.
Nesse capítulo vimos que planejar é decidir antecipadamente o que
fazer, quando fazer e como fazer, escolhendo sempre a melhor alternativa. É
uma função fundamental e dinâmica e considerada um dos melhores métodos
para se administrar uma organização e que de posse de dados e informações
conhecidas, atuando sobre os recursos disponíveis, objetivando alcançar
finalidades preestabelecidas é possível elaborar o planejamento das compras
públicas.
CAPÍTULO VIII
NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS
8.
Considerações Iniciais
Segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), negociação é o
processo dinâmico por meio do qual duas partes buscam um acordo
mutuamente satisfatório, em que cada parte procura obter um grau ótimo de
satisfação.
Neste capítulo, apresentamos as estratégias, táticas e técnicas de
negociação mais conhecidas. Cabe lembrar que em compras públicas o
processo de negociação é um pouco diferente do que ocorre na iniciativa
privada, mas o que buscamos aqui é trabalhar o conceito a fim de aplicar no
setor público conforme preceitua o art. 24, §8º do Decreto nº 5450/05 que traz
o seguinte texto:
Após o encerramento da etapa de lances da sessão
pública, o pregoeiro poderá encaminhar, pelo
sistema eletrônico, contraproposta ao licitante que
tenha apresentado lance mais vantajoso, para que
seja obtida melhor proposta, observado o critério de
julgamento, não se admitindo negociar condições
diferentes daquelas previstas no edital.
Continua Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), conceituando a
negociação como um somatório: negociação = arte + ciência + habilidade.
Habilidade envolve as características pessoais de cada um, como
aptidão,
competência,
astúcia,
sagacidade,
esperteza,
engenhosidade,
sutileza, talento, tato, perspicácia, observação, empatia, concentração, bomsenso, arrojo, audácia, ousadia, coragem, compreensão e comunicação.
A relação entre compradores e vendedores tem evoluído para além dos
simples acordos e se projeta ao nível de verdadeira filosofia de cooperação
técnico-econômica, como resultante direta da arte e da ciência de negociar.
São muitas as possibilidades de negociar em compras. Vejamos algumas:

quando se tornar difícil especificar o material e definir parâmetros
de desempenho;

quando houver possibilidade de reajustamento de preços nas
aquisições, com entrega parcelada e de longo prazo;

quando forem utilizadas Atas de Registro de Preços;

quando o resultado da pesquisa pré licitatória não satisfizer às
exigências do Termo de Referência;

quando houver interesse em dividir os itens entre dois ou mais
lotes a fim de manter a competitividade do mercado;

quando
da
aquisição
resultar
elevado
desembolso
ou
comprometimento do orçamento anual;

quando da aquisição resultar forte demanda de apoio logístico;

quando um contrato vigente precisar ser aditado e a soma de
dinheiro envolvida ultrapassar os limites estabelecidos em Lei e/ou
ultrapassarem a modalidade de licitação utilizada na contratação;

quando existir grande disparidade entre os preços em relação à
média de mercado e também quando existir disparidade em relação
às condições estipuladas no edital ou àqueles valores apresentados
pelos licitantes;
Ainda segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 155), o processo de
negociação pode ser realizado entre as partes: face a face, em equipe, com
mediador, por telefone, por meio eletrônico ou no caso das contratações
públicas via o portal de compras governamentais em atendimento ao art. 24,
§9º do Decreto nº 5450/05 que traz o seguinte texto: “A negociação será
realizada por meio do sistema, podendo ser acompanhada pelos demais
licitantes.”
Negociar individualmente frente a frente facilita o estabelecimento de
uma
relação
personalizada
e,
consequentemente,
ajuda a
criar um
relacionamento de confiança. A maior parte da transmissão de significado entre
duas
pessoas
comportamento
em
comunicação
verbal.
É
no
face
contato
a
face
pessoal
acontece
através
do
que
conhece
o
se
comportamento, o perfil, as atitudes, a linguagem corporal e as expressões
faciais da outra parte. Negociar em equipe muitas vezes é uma necessidade,
sobretudo para os casos mais complexos, em que é impossível, para uma
única pessoa, conhecer todos os aspectos relevantes e dominar a grande
variedade de conhecimentos e informações técnicas, administrativas, jurídicas,
econômicas e financeiras necessárias.
8.1
Elementos fundamentais da negociação
Constituem elementos fundamentais da negociação: informação, tempo
e poder. Esses elementos estão intimamente relacionados com as estratégias,
táticas e técnicas empregadas durante o processo de negociação.
8.1.1 Informação
Em negociação, informação é tudo aquilo que reduz a incerteza,
ou seja, é saber o máximo possível sobre o outro, suas necessidades,
táticas e expectativas. Na maioria dos casos, quem possui maior
número de informações obtém melhor resultado na negociação.
Segundo Sun Tzu, século VI a.C. (1998, p. 28) afirmava que:
Se conhecemos o inimigo e a nós mesmos, não
precisamos temer o resultado de uma centena de
combates. Se nos conhecemos, mas não ao
inimigo, para cada vitória sofreremos uma derrota.
Se
não
nos
conhecemos
nem
sucumbiremos em todas as batalhas.
ao
inimigo,
Se for necessário para obter informações, podemos lançar mão de
perguntas. A pergunta fechada é aquela que orienta o interlocutor para
responder sim ou não. A pergunta aberta é mais genérica e orienta o
interlocutor para fazer algum comentário ou dar alguma explicação. Devemos
utilizar a primeira forma quando queremos confirmar algum entendimento ou
quando queremos induzir o interlocutor a dizer algo que nos interessa.
Devemos usar a segunda forma quando temos interesse em que a outra parte
fale muito, e detalhadamente.
8.1.2 Tempo
O tempo é um fator essencial nas negociações. A negociação
não é um acontecimento que tem início e fim perfeitamente definidos,
mas sim um processo contínuo. O tempo é o momento certo, o mais
adequado para se tomar uma decisão, fazer uma oferta, barganhar,
fazer uma concessão, falar ou calar, afirmar ou argumentar alguma
coisa. Na maioria das vezes, os prazos são fixados por nós mesmos. O
tempo e o prazo podem favorecer cada lado, dependendo das
circunstâncias.
8.1.3 Poder
Poder
é
a
capacidade
de
influenciar
pensamentos
e
comportamentos das pessoas, de exercer controle sobre pessoas, fatos,
situações e sobre si mesmo. Existem vários tipos de poder que podem
influenciar o resultado de uma negociação. Os principais são o que se
seguem.
 O poder da legitimidade – está escrito? È legal?
 O poder da autoridade – quem manda?
 O poder do precedente – já aconteceu antes?
 O poder dos riscos – quem pode se arriscar mais?
 O poder financeiro – quem tem mais poder financeiro?
O poder não é bom nem é ruim em si mesmo; o abuso do poder é que é
ruim. Temos de avaliar cuidadosamente como o poder está sendo usado e,
verdadeiramente, com que objetivo.
Assim, segundo entendimento Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 161),
encerramos a abordagem dos elementos fundamentais da negociação.
8.2
Estratégias de negociação
Segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 162), estratégia é a arte de
estabelecer
e
explorar
condições
favoráveis
para
alcançar
objetivos
específicos. É um plano de ação abrangente e amplo para negociar com
eficácia, do início até o final do processo. As estratégias deverão ser
compatíveis com os objetivos da negociação e ser do conhecimento da
autoridade competente, que delegará o poder de decidir aos componentes da
equipe de licitação, ficando este responsável pela homologação dos atos
praticados esta.
Ainda segundo Molte Alto, Clélio Feres (2009, p. 162), são estratégias
de negociação para o profissional de compras:

Prospectar
o mercado quanto a materiais, fornecedores,
competitividade e tendências atuais e futuras;

Montar a equipe com especialistas das áreas envolvidas;

Criar alternativas (mantenha muitos balões no ar, pois muitos vão
cair);

Conhecer antecipadamente a equipe da outra parte – posição e
capacidade de liderança e de negociação;

Estabelecer objetivos alcançáveis e perfeitamente definidos;

Estudar e definir as possíveis concessões (preferência para
aquelas que não custem muito para nós, mas possam ser
importantes para a outra parte).
8.3
O negociador ideal
Os pré-requisitos de um bom negociador segundo Molte Alto, Clélio
Feres (2009, p. 167), variam bastante, porém algumas características são
fundamentais e normalmente encontradas na personalidade de negociadores
considerados eficientes. Vejamos algumas:

saber escutar (não é suficiente apenas ouvir)
– entender o que está sendo dito e ouvir além
das palavras (como ler nas entrelinhas);

ter paciência e autocontrole (estopim longo);

possuir raciocínio rápido;

observar a prudência, o tato e o bom-senso;

possuir capacidade de análise e síntese, de
tomar decisões e correr riscos, de trabalhar
em
equipe,
de
enfrentar
desafios,
de
concentração e memorização, de utilizar a
empatia, de representar;

ter flexibilidade, o chamado “jogo de cintura”;

ter coragem e otimismo.
Acabamos de ver as características de um bom negociador, esgotando
assim os objetivos propostos neste capitulo. Agora vamos ver no próximo
capítulo a operacionalização das compras públicas.
CAPÍTULO IX
OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS
9.
Considerações Iniciais
O objetivo desse capítulo é dar subsídios para que o demandante do
produto e/ou serviço tenha condições de elaborar de forma múltipla um Termo de
Referência seguindo um modelo pré-configurado, padronizado conforme a
complexidade do objeto, assim garantindo o sucesso da licitação.
Podemos citar como exemplo do primeiro Projeto Básico da História o seguinte
texto: “Faze para ti uma arca da madeira de gofer; farás compartimentos na arca e
a betumarás por dentro e por fora com betume. E desta maneira farás: de
trezentos côvados o comprimento da arca, e de cinquenta côvados a sua largura, e
de trinta côvados a sua altura. (Gênesis 7. 14-15).
Também podemos definir de forma ampliada Logística como sendo o
método para colocar o produto adequado, na hora certa, na quantidade exata, no
lugar correto, ao menor custo possível. Consumidor é toda pessoa física ou jurídica
que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final.
Produto é
qualquer bem, móvel ou imóvel, material ou imaterial. Serviço é qualquer atividade
fornecida no mercado de consumo, mediante remuneração, inclusive as de
natureza bancária, financeira, de crédito e securitária, salvo as decorrentes das
relações de caráter trabalhista. Art. 2º,§ 1º, 2º Lei Nº 8.078/90.
9.1
Fase preparatória do pregão
Com fulcro no que preconiza o art. 8º do Decreto nº 3.555/00, a fase
preparatória do pregão tem que observar as seguintes regras:
I - Definição precisa, suficiente e clara, vedadas especificações que, por
excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem ou frustrem a competição ou a
realização do fornecimento;
II - Conter elementos capazes de propiciar a avaliação do custo pela
Administração;
III – Considerar os preços praticados no mercado, a definição dos métodos,
a estratégia de suprimento e o prazo de execução do contrato.
Figura 1-1. Fases da licitação (adaptação LEI Nº 8.666, 1993)
9.2
O que é Projeto Básico?
É o documento que faz a interface entre a Administração e os particulares
que tem por objetivo expressar a vontade do estado em adquirir produtos e
serviços. A Lei nº 10.520/02 em seu art. 3º, inciso II esclarece e orienta que em tal
documento a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara, vedadas as
especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias, limitem a
competição.
 Conjunto de elementos necessários e suficientes;
 Possui nível de precisão adequado, para caracterizar a obra ou serviço,
ou complexo de obras ou serviços objeto da licitação;
 Elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos preliminares,
que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento do impacto
ambiental do objeto;
 E que possibilite a avaliação do custo da obra e a definição dos métodos
e do prazo de execução. Lei nº 8.666/93.
9.2.1 Como surgiu esta exigência?
Em atendimento a recomendação contida no art. 14 Lei
8.666/93,
nenhuma
compra
será
feita
sem
a
adequada
caracterização de seu objeto e indicação dos recursos orçamentários
para
seu
pagamento,
sob
pena
de
nulidade
responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
9.2.1 Elementos de um projeto básico

Objeto;

Justificativa;

Características do objeto;

Quantidade;

Forma de fornecimento ou execução do serviço;

Local para entrega ou para execução do serviço;

Prazo para entrega ou para início dos serviços;

Condições de recebimento do bem ou do serviço;

Formalização e prazo de vigência do contrato;

Prazo de garantia;

Previsão dos materiais, instalações ou equipamentos
necessários;

Indicação de pessoal técnico adequado;

Capacidade técnica necessária;

Planilha de composição de custos;

Vistoria técnica e as regras pertinentes;

Amostra;
do
ato
e

Obrigações da contratada e da contratante;

Condições de pagamento;

Acompanhamento e fiscalização do contrato;

Estimativa de Custo;

Previsão orçamentária;

Subcontratação, se permitida;

Assinatura do técnico responsável e/ou interessado do
solicitante.
9.2.3 Para o projeto básico de obra é necessário

Desenvolvimento da solução escolhida;

Soluções técnicas globais e localizadas;

Identificação dos tipos de serviços a executar e dos materiais a
incorporar à obra;

Informação que possibilite o estudo e a dedução dos métodos
construtivos;

Subsídio para montagem do plano de licitação e gestão da obra;

Orçamento detalhado do custo total da obra, fundamentado em
quantitativos, serviços e fornecimentos propriamente avaliados;

Projeto executivo.
Já o projeto executivo, segundo a lei 8.666 de 21 de junho de 1993 do Brasil,
é o conjunto dos elementos necessários e suficientes à execução completa da
obra, de acordo com as normas pertinentes da ABNT (Associação Brasileira de
Normas Técnicas).
9.3
O que é o termo de referência?
É o documento que deverá conter todos os elementos capazes de propiciar
a avaliação do custo pela administração, diante de orçamento detalhado, definição
dos métodos, estratégia de suprimento, valor estimado em planilhas de acordo
com o preço de mercado, cronograma físico-financeiro, se for o caso, critério de
aceitação do objeto, deveres do contratado, prazo de execução e sanções, se for
clara, concisa e objetiva. – art. 9º., § 2º. Do decreto 5.450/05 (regulamenta a
modalidade de pregão eletrônico)
9.3.1 Os atores do processo
 Requisitante - especifica o objeto;
 Compras - elabora o termo de referência e
 Autoridade competente - aprova o termo de referência.
9.4
Diferença entre projeto básico e termo de referência
COMPRAS
OBRAS
SERVIÇOS
EM GERAL
OU
EM GERAL
SERVIÇOS DE
ENGENHARIA
TERMO DE
PROJETO BÁSICO
REFERÊNCIA
TERMO DE REFERÊNCIA
OU PROJETO BÁSICO*
*Vide IN02/2008
Figura 9-1. Projeto básico x Termo de referência (adaptado da LEI Nº 8.666,
1993)
9.5
Lições da doutrina
A função é a natureza do termo de referência equivalem às do projeto
básico, previsto na lei 8.666/93. Aliás, é irrelevante a denominação atribuída, eis
que o fundamental é a satisfação do dever administrativo de planejamento sério e
satisfatório acerca da futura contratação. Isso significa que a administração apenas
poderá desencadear uma licitação se dispuser de elementos técnicos e materiais
acerca da forma de satisfação do interesse público.
9.6
Entradas e saídas de um termo de referência
A definição do objeto deve ser feita pelo próprio órgão requisitante do
produto ou serviço pretendido, fazendo uso da definição em catálogo, listagem,
tabelas, fornecidas pela administração ao órgão requisitante, cabendo a esse
indicar os produtos segundo codificação usual e a quantidade desejada.
9.6.1 Entrada

Requisitos e elementos intrínsecos (serviços/obra/aquisição)

Natureza

Composição

Medidas
 Quantidade
9.6.2 Saída
 Requisitos e elementos extrínsecos
 Disponibilidade de mercado
 Preço de mercado
 Cronograma, prazos de execução e de entrega
 Modo de execução e de entrega
 Local de execução e de entrega
 Cumprimentos padrões
 Contratos acessórios
 Instalação garantia e acessibilidade
9.7
Características de uma boa especificação
Uma boa definição deve buscar a precisão e ser suficientemente capaz de
não deixar dúvidas ou questionamentos. Podemos dizer até que precisa é a
definição que delimita exatamente o que é necessário. A precisão não admite
hesitação, mas pode admitir alternativa.
Uma definição suficiente é aquela que não carece de explicações adicionais, que
explica-se por si só; que esgota as características necessárias à correta definição
do objeto. (Lei 10.520/00)
Art. 3º, inciso II: “a definição do objeto deverá ser precisa, suficiente e clara,
vedadas as especificações que, por excessivas, irrelevantes ou desnecessárias,
limitem a competição."
O termo de referência ou projeto básico deve indicar se o procedimento a ser
realizado será regido pelo Sistema de Registro de Preços.
Quando o objeto do contratado envolve aquisição de bens ou prestação de
serviços, recebe o nome de Termo de Referência.
O Termo de Referência dever ser estruturado em torno da justificativa e das
respostas às questões mostradas abaixo. Cada conjunto de perguntas/respostas
corresponde aos itens que serão tratados ao longo desse item.
 Como definir o produto/serviço que se deseja? O Objeto do termo de
referência define o produto.
 Como executar o Objeto? A metodologia, a avaliação da qualidade e a
forma de apresentação do produto definem como executá-lo.
 Quando executar o Objeto? O prazo é a resposta.
 Quando custa executar o Objeto? O custo é a resposta.
 Quem executa o Objeto? Os critérios para avaliação da habilitação dos
proponentes definem quem é capaz de executar o Objeto.
9.8
Finalidade do termo de referência: Planejamento
 Verificar o cenário
 Parametrizar necessidades
 Definir quantitativos (unidade, duração, periodicidade)
 Verificar se há riscos, com a finalidade de extingui-los
 Identificar os resultados pretendidos
 Escolher o meio para se chegar ao fim pretendido – metas a serem
atingidas pela Administração
 Realizar o que foi planejado
9.8.1 Outras utilidades do termo de referência
9.9

Avaliar o custo da contratação

Orientar a formulação da proposta

Balizar a execução do orçamento

Orientar o pregoeiro na sessão de abertura da licitação

Orientar o recebimento do material ou serviço

Orientar o gerenciamento e fiscalização do contrato
Itens de um termo de referência
Por que a palavra objeto está sempre em destaque?
Porque todo o foco da atenção, na redação de um termo de referência, deve se
dirigir para o objeto desejado. O objeto é a razão da existência do termo de
referência.
A seguir, cada item citado anteriormente, que deve integrar um termo de
referência, é comentado.
9.9.1 Redação do objeto
Exemplo: Construir uma cerca com 1,50 m de altura e 1000 m
de extensão. A cerca deve ter cinco arames lisos, ancorados em
palanques de concreto pré-moldados. A cerca será construída na
Ilha do Mel. Mais informações sobre a localização e os detalhes
construtivos podem ser encontrados no Anexo 1 deste termo de
referência.
9.9.2 Metodologia
A metodologia trata dos caminhos selecionados para obter o
objeto do termo de referência. Um aspecto importante são os
impactos ambientais causados durante a sua execução.
Essa preocupação deve transparecer em todos os termos de
referência no item que trata dos critérios de Sustentabilidade
Ambiental (IN nº 01-2010).
Como redigir o item de metodologia em um termo de referência?
Exemplo: Nenhum trecho da cerca poderá ser construído antes que
toda a linha poligonal topográfica seja implantada no terreno.
9.9.3 Avaliação da qualidade do produto
A questão fundamental a ser respondida na redação da
avaliação da qualidade do produto é: que critérios serão utilizados
para decidir se o objeto será aceito ou rejeitado?
É conveniente estabelecer critérios para a avaliação da
qualidade das diversas etapas de execução do produto e não
apenas para a etapa final.
Exemplo: A qualidade da cerca que será construída na Ilha do Mel
será avaliada da seguinte forma: Todos os vértices da diretriz de
implantação da cerca serão inspecionados por um topógrafo do
contratante. Sempre que o erro planimétrico for maior que x cm, o
vértice será reprovado e a cerca deverá reposicionada e submetida a
nova inspeção.
9.9.4 Forma de apresentação do produto
Em muitos casos esse item que trata da forma de apresentação
pode ser dispensado, pois pode estar incluído no item anterior, que tratou
da avaliação da qualidade.
No entanto, é comum reforçar no termo de referência as condições de
entrega do produto. Essa entrega pode ser referir a uma etapa parcial ou à
etapa final.
Exemplo: A recepção final da cerca será efetuada depois que a fiscalização
tenha aprovado todas as etapas da implantação. A recepção final será
efetuada por três técnicos do contratante, que percorrerão todo o percurso
da cerca.
9.9.5 Prazo
Mesmo quando existir um único produto, a ser entregue em uma
única parcela, podem existir dois prazos: um prazo para entrega preliminar
do produto e um prazo para entrega definitiva do produto. A entrega
preliminar serve para avaliações e correções antes da entrega definitiva.
O prazo ou a data de entrega estabelecidos no termo de referência só
passa a correr após a licitação.
Obras e Serviços: Provisório: até 15 dias - Definitivo: até 90 dias.
Compras - A lei não estabelece o prazo, contudo este deverá ser razoável.
Lei Nº 8.078/90 Art. 26 I, II.
9.9.6 Custo
Qualquer contratação deve ser precedida de um levantamento de
preço do produto para que se possa estabelecer o preço máximo aceitável
para as propostas dos interessados em fornecer o produto.
Há duas formas de se levantar o preço:
Utilizar índices de tabelas de preço e composição de custos de materiais e
serviços, publicadas por órgãos públicos ou por organizações privadas ou
Solicitar uma proposta a potenciais fornecedores.
9.9.7 Critérios para a avaliação da habilitação dos proponentes
Quando uma contratação visar à aquisição de produtos seriados, tipo
commodities,
com
características
padronizadas
pelo
mercado,
o
estabelecimento dos critérios para a habilitação dos proponentes fica, na
maioria dos casos, sob a responsabilidade única da área administrativa.
Quando visar à aquisição de produtos únicos e que exijam uma
incorporação tecnológica mais intensa, tais como serviços de engenharia e
de consultoria em geral, os critérios para a avaliação dos proponentes deve
ser informados no termo de referência.
9.9.8 Check-list antes de remeter o pedido de contratação à área
administrativa

A contratação é realmente necessária?

Está perfeitamente claro qual é o objeto que se quer?

O termo de referência já foi revisado por uma pessoa que não
seja o redator do documento, para verificar se não há dúvidas de
interpretação?

O preço máximo é realista?

Há pelo menos três fornecedores comprovadamente capazes
de atender o termo de referência?

Há recursos orçamentários disponíveis?

Se a resposta a todas as questões acima for sim, o termo
de referência estará pronto para ser encaminhado à área
administrativa, para que se inicie o processo de contratação.
A seguir, exibe-se um exemplo de termo de referência.
Os campos são exemplificativos, podendo o solicitante, conforme o
objeto a ser comprado ou contratado, indicar, modificar ou eliminar
alguns deles.
9.9.9 Cláusulas de um termo de referência
 Objeto
 Motivação
 Especificações técnicas
 Prazo, local e condições de entrega ou execução
 Prazo e condições de garantia
 Responsável pelo recebimento, telefone e e-mail
 Condições e prazos de pagamento
 Obrigações da contratante
 Obrigações da contratada
 Qualificação técnica
 Critério de avaliação das propostas
 Valores referenciais de mercado
 Resultados esperados
 Sanções
 Condições gerais
Neste capítulo observou-se que a elaboração do termo de referência é
também algo que merece muito cuidado visto que se trata de uma atividade
administrativa plural e complexa, que com certeza não é função do pregoeiro e
nem da comissão de licitação, assim, necessário na prática administrativa o
estabelecimento de um responsável, pois até mesmo a área requisitante não
detém as informações necessárias e suficientes para a elaboração do termo de
referência, contudo tal documento não deverá ficar a cargo de apenas uma única
pessoa, pois é justamente a pluralidade de idéias na elaboração que levará a
segurança do termo de referência.
CAPÍTULO X
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
10.
Considerações Iniciais
O ato de acompanhar e fiscalizar a execução dos serviços contratados pela
Administração Pública é de suma importância. As dificuldades encontradas pela
Administração são basicamente como contratar e
como fiscalizar. O tema principal que será objeto deste capítulo é fiscalização de
contratos.
A Administração Pública necessita de instrumentos que possam viabilizar a
consecução dos seus interesses e para tanto há a necessidade de realizar obras,
de contratar serviços, de efetuar compras, de promover alienações de bens móveis
ou imóveis, de empreender concessões, de realizar permissões ou locações de
bens com terceiros. Nesse sentido, recorre-se ao mercado, contratando
particulares, pessoas físicas ou jurídicas, para suprir essas demandas. Dessa
forma, sempre que precisar realizar esses procedimentos, deve (Art. 37, inciso
XXI da CF), obrigatoriamente, realizá-los por meio do procedimento licitatório,
aplicável a cada uma das situações, podendo deixar de aplicá-lo somente nos
casos especificados na Lei que rege as licitações e contratos da Administração
Pública.
No processo de aquisição de produtos e de contratação de serviços na
Administração Pública, existem fases importantes que devem ser observadas e
cumpridas por seus administradores para não prejudicar o desenvolvimento das
atividades institucionais, meio e fim.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Desta forma, a boa gestão em LOGÍSTICA é de fundamental
importância para que os procedimentos de contratação sejam efetivados de
forma correta, caso contrário, as contratações serão tumultuadas porque a
tendência é atuar “apagando incêndios”.
Podemos definir LOGÍSTICA, conforme Carvalho (1999), como sendo
simplesmente o planejamento e a gestão de fluxos.
Figura 10 -1. Fluxo físico e informacional (adaptada de CARVALHO, 1999)
A LOGÍSTICA permite ao Administrador prever, obter e prover, o que nada
mais é do que:
Figura 10 – 2 Logística de compras públicas (adaptada da ENAP, 2013, p. 5)
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
10.1 Planejamento
Dentro da logística, o planejamento é primordial, visto que compõe as
diversas etapas do procedimento licitatório, sendo medida que legalmente se
impõe ao administrador público. É deste planejamento que deriva o
cumprimento dos princípios da legalidade, assim como o da economicidade, da
razoabilidade, da moralidade, da igualdade, da impessoalidade, da publicidade,
do julgamento objetivo e da vinculação ao instrumento convocatório, bem como
se evita contratações indevidas mediante dispensa de licitação sob a alegação
de emergência e/ou urgência, tão combatidas pelos Tribunais de Contas. Daí
advém a relevância do planejamento. Embora o planejamento, a licitação e a
execução do contrato sejam fases independentes, é importante planejar
adequadamente a instrução do processo de licitação, de forma a contemplar a
satisfação das necessidades demandadas pela Administração Pública no
contexto oferecido pelo mercado e em conformidade com as normas e
dispositivos legais relativos ao objeto licitado. Esse planejamento visa a
minimizar
possível
comprometimento
por
eventos
inesperados,
mas
perfeitamente previsíveis. É preciso cada vez mais difundir a importância e a
responsabilidade envolvidas em se fazer uma contratação pública. O dinheiro
público precisa ser bem utilizado: é possível comprar por preço justo e comprar
bem, com qualidade, desde que de forma planejada. Segundo a Sole (Society
of Logistics Engineers), as finalidades da logística podem ser compreendidas
nos “8 Rs” a seguir:

Right Material (materiais justos)

Right Quantity (na quantidade justa)

Right Quality (de justa qualidade)

Right Place (no lugar justo)

Right Time (no tempo justo)

Right Method (com o método justo)

Right Cost (segundo o custo justo)

Right Impression (com uma boa impressão)
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Dessa forma, para que se possa ter uma contratação e uma fiscalização
efetiva, eficaz e eficiente, torna-se necessário:
Figura 10 – 3 Fluxo Fiscalização de contratos (adaptada da ENAP, 2013, p. 6)
O processo de planejar envolve, portanto, um “modo de pensar”; e um
modo de pensar envolve indagações; e indagações envolvem questionamentos
sobre o que será feito: como, quando, quanto, para quem, por que, por quem e
onde será feito.
Figura 10 – 4 Processo do planejamento de compras (adaptada da ENAP, 2013, p. 7)
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
O planejamento é o princípio fundamental da Administração, conforme pode
ser verificado no art. 6º, inciso I, do Decreto-lei 200/67, e, portanto, dever
jurídico dos administradores públicos.
10.1.1 Sem planejamento, como avaliar a gestão, como diferenciar a
boa da má gestão?
Os critérios de eficácia, de eficiência, de efetividade e de
economicidade da gestão só podem ser realmente avaliados por meio
das diretrizes e metas fixadas pelo planejamento. O planejamento é
essencial na Administração Pública, pois evita a prática de gestão
ineficiente e contrária aos ditames da Lei de Licitações, como:

necessidade de prorrogação de contrato, cuja manutenção já não
se apresenta vantajosa;

contratar emergencialmente se tratar de serviços de natureza
contínua imprescindível e não houver a possibilidade de
prorrogação do contrato vincendo;

atrasar o atendimento à necessidade interna da Administração ou
mesmo comprometendo a prestação de serviço essencial à
sociedade.
O
Tribunal
de
Contas
da
União
vem
se
manifestando
reiteradamente sobre a necessidade do planejamento. No Acórdão
1.603/2008-Plenário, o TCU recomendou aos órgãos normatizadores
federais de todos os poderes que atuem no sentido de disseminar a
importância do planejamento estratégico institucional e do planejamento
de TI, de maneira a garantir que os gastos sejam decorrentes de ações
planejadas.
As falhas que ocorrem no processo de aquisição de produtos e
no de contratação de serviços, em decorrência da ineficiência ou
ausência de planejamento, são tidas pelo Tribunal de Contas da União
como procedimentos irregulares, podendo, inclusive, acarretar em
prejuízos aos cofres públicos.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
A falta de planejamento poderá, dependendo da situação, acarretar
na apuração de responsabilidade a quem deu causa, conforme se observa
na Orientação Normativa n° 11/2009 da Advocacia Geral da União.
Planejar a aquisição de materiais e a contratação de serviços é
essencial, é o ponto de partida para uma gestão efetiva diante da
máquina pública, onde a qualidade do planejamento ditará os rumos
para uma boa ou má gestão.
10.2 Licitação
O vocábulo “licitação” provém do latim licitationem, derivado de licitatio
ou licitationis, cujo significado é venda por lances, arrematação. O Direito
Administrativo brasileiro, entretanto, atribui-lhe sentido diverso, principalmente
a partir da reforma administrativa (Decreto-lei n. 200/67), quando licitação
passou a representar o procedimento administrativo prévio necessário para
viabilizar os contratos da Administração (VAZ, 2004).
De acordo com o artigo 22, XXVII da Constituição Federal, é de competência
privativa da União a edição de normas gerais a respeito de licitações e
contratos. Desse modo, e de forma a assegurar o cumprimento do inciso XXI,
do artigo 37 da Constituição Federal, foram editadas a Lei de nº 8.666/1993,
que é a Lei Geral de Licitações e Contratos válida para toda a Administração
Pública, e a Lei de nº 10.520/2002, que criou o pregão, modalidade aplicável à
Administração Direta e Indireta de todos os entes federativos, e de quaisquer
dos Poderes. Importante lembrar que a Lei nº 8.666/93 foi alterada pela Lei nº
12.349/2010, sendo que as alterações também se aplicam à Lei nº
10.520/2002.
A licitação apresenta duas fases: a interna e a externa.
Figura 10 – 5 Fases da Licitação (adaptada da ENAP, 2013, p. 9)
O procedimento licitatório deve observar todos os princípios constitucionais e
mais os princípios específicos elencados no caput do artigo 3º, da Lei Federal
nº 8.666/93:
Figura 10 – 6 Princípios constitucionais (adaptada da ENAP, 2013, p. 9)
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
O Tribunal de Contas da União já se pronunciou várias vezes sobre a
obrigatoriedade de se observar os princípios constitucionais no processo
licitatório.
No processo licitatório, a conduta adotada pela Administração sempre se
norteará como a única capaz de atender o interesse coletivo, e, por
conseguinte, sem ofender os valores consagrados pelo sistema jurídico. Os
princípios aplicam-se tanto à conduta do agente da administração quanto à dos
próprios licitantes.
Como já vimos anteriormente, a regra geral é LICITAR. No entanto, há
exceções. O legislador infraconstitucional previu hipóteses de licitação
dispensada, licitação dispensável e inexigibilidade de licitação.
Licitação dispensada – é aquela que a própria lei declarou como tal.
Nessa situação, a Administração Pública não necessita tomar qualquer atitude
para a realização do certame licitatório. Basta a ocorrência de uma das
hipóteses prescritas nos dois incisos do art. 17 da Lei n° 8.666/93.
Licitação Dispensável – O artigo 24 da Lei n° 8.666/93 especifica o rol
taxativo dos casos em que poderá a licitação ser dispensável. No entanto,
ainda que a situação se enquadre nesse rol, a contratação não se realiza de
forma automática. A Administração deve avaliar a conveniência e a
oportunidade da contratação sem licitação.
Inexigibilidade de Licitação - A inexigibilidade de licitação justifica-se
nas hipóteses em que se verifica a impossibilidade jurídica da realização do
certame, quer pela natureza do negócio envolvido, quer pelos objetivos sociais
almejados pelo poder público. O artigo 25 da Lei n° 8.666/93 refere-se à
inviabilidade de competição e, em especial, aos casos em que o fornecedor é
exclusivo (inciso I) e em que o contratado é o único que reúne as condições
necessárias à plena satisfação do objeto do contrato (incisos II e III).
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
10.2.1 Porque licitar?
Além de ser um procedimento administrativo vinculado à lei que
define as condições da atuação dos agentes administrativos, estabelece
a sequência dos atos a serem praticados e impõe condições que
impeçam escolhas pessoais ou subjetivas, a licitação tem a finalidade de
selecionar a melhor contratação possível para o Poder Público.
Por ser de natureza concorrencial, possibilita a ampla competição
entre licitantes e, em consequência, possibilita a obtenção de preços
vantajosos para a Administração e, principalmente, o alcance do
interesse público, o que deve ser objetivo central a ser buscado pelo
gestor público.
10.3
Contrato
A Administração Pública, após planejar suas ações e após realizar o
procedimento licitatório ou outro procedimento permitido por lei, celebra acordo
entre as partes (particulares), denominado contrato. Para fins da Lei n° 8.666/93, o
contrato é um ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e
particulares, estabelecendo acordo de vontades, vínculo e obrigações recíprocas.
Então, como podem ser os contratos realizados pela Administração Pública?
Vimos pelo conceito de contrato que é todo aquele realizado por entidades da
Administração Pública entre si ou com particulares. O contrato pode ser regido,
integral ou parcialmente, pelo Direito Público ou apenas pelo Direito Privado.
Veremos:
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
I - Quando o contrato for regido integralmente por normas de Direito Público,
todos os dispositivos da Lei 8.666/93 são aplicados. Entretanto, a própria lei em
seu artigo 54 permite utilizar, subsidiariamente, “os princípios da teoria geral dos
contratos e as disposições de direito privado”.
No entanto, a sua característica predominante é a cláusula exorbitante, que
decorre do princípio da supremacia do interesse público, dando várias
prerrogativas à Administração Pública.

Podemos citar como cláusula exorbitante:

possibilidade de alteração unilateral do contrato pela Administração;

a rescisão unilateral;

a fiscalização do contrato;

a possibilidade de aplicação de penalidades por inexecução e

a ocupação, na hipótese de rescisão contratual.
II - Há os contratos celebrados pela Administração que são semipúblicos.
Obedecem
algumas
normas
da
Lei
n°
8.666/93
e
são
regidos
predominantemente pelo Direito Privado. Aplicam-se apenas os artigos:

55 (cláusulas necessárias no contrato);

58 (cláusulas exorbitantes);

59 (nulidade do contrato);

60 (formalização do contrato) e

61 (elementos indispensáveis do contrato), todos da Lei n° 8.666/93.
Nesse caso, por exemplo, não incidem vários dispositivos da Lei n°
8.666/03, a exemplo:

artigo 65, que trata da alteração unilateral dos contratos e

artigo 57, que versa sobre a duração do contrato.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
III - Por último, há os contratos da Administração regidos integralmente
por normas de Direito Privado, que são os contratos realizados por empresas
públicas e sociedades de economia mista que realizam atividades econômicas.
Figura 10 – 7 Contratos da Administração (adaptada da ENAP, 2013, p. 13)
10.3.1 Contrato administrativo
Na Administração Pública, os contratos mais comuns que são
firmados com particulares são os contratos de obras públicas, contratos
de prestação de serviço e os que envolvem fornecimento, ou seja, o
contrato administrativo. O contrato administrativo, em regra, é sempre
formal e escrito, salvo o de pequenas compras de pronto pagamento. As
características principais do contrato administrativo são:

Supremacia e indisponibilidade do interesse público

Modificação unilateral - exceto cláusulas financeiras

Extinção

Imposição de sanções

Exigência de cumprimento de prestações alheias

Garantia de equilíbrio econômico-financeiro

Forma prescrita em lei

Procedimento legal

Natureza de contrato de adesão

Natureza intuito personae

Presença de cláusulas exorbitantes
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Na elaboração do contrato administrativo, a Administração deverá
definir, conforme artigo 55 da Lei n° 8.666/93, os seguintes itens, os quais são
essenciais ao contrato:

Direitos, obrigações e responsabilidades das partes;

Condições de execução do contrato;

Objeto e elementos característicos do serviço;

Regime de execução;

Preço, condições de pagamento;

Reajuste - critérios, periodicidade, data-base;

Prazos de execução;

Prazo de recebimento do objeto do contrato;

Previsão orçamentária;

Garantias;

Penalidades;

Hipótes

Foro
10.3.2 Quando há a obrigatoriedade do contrato?
A formalização do instrumento contratual é definida pelo caput do
artigo 62 da Lei n° 8.666/93, que determina a obrigatoriedade sempre
que o valor da contratação superar aquele relativo ao uso da modalidade
convite.
A Administração é obrigada a celebrar contrato nas seguintes
situações: Concorrência, tomada de preços e pregão; Dispensas e
inexigibilidades cujo valor da contratação esteja compreendido nos
limites dessas duas modalidades de licitação; e nas contratações de
qualquer valor das quais resultem obrigações futuras, por exemplo:
entrega futura ou parcelada do objeto e assistência técnica. Nas demais
situações, a Administração tem a faculdade de celebrar o contrato,
podendo ser substituído por outros instrumentos, tais como:

Carta-contrato;

Nota de empenho de despesa;

Autorização de compra; ou

Ordem de execução de serviço.
No entanto, devem ser aplicadas a esses instrumentos, no que
for pertinente, as exigências do termo de contrato, a exemplo da
descrição
do objeto, do preço, dos prazos, das condições de
execução, entre
outras.
Como se observa, o contrato somente gera efeitos entre as partes
contratantes depois da formalidade de publicação, razão pela qual a
execução do objeto não poderá ser exigida do particular enquanto o
contrato não se tornar público. Dessa forma, é importante que
Administração busque celeridade no ato de publicação resumida do
instrumento contratual (extrato).
De acordo com entendimento já consolidado no Tribunal de
Contas, os deveres contratuais não estarão em vigor até que tenha
ocorrido a publicação do extrato do contrato, sendo os prazos
contratuais contados a partir da data da publicação e não da data da
assinatura o conteúdo do contrato deve mostrar claramente a vontade
das partes, ressaltando que a vontade da Administração Pública deve
estar condicionada ao atendimento do interesse público. Devem fazer
parte do contrato, independentemente
de
sua
transcrição,
podendo afastá-los ou contrariar suas disposições:

O edital

O projeto básico ou o termo de referência

A memória de cálculos

A planilha de custos e

Os cronogramas
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
não
10.3.3 Execução do Contrato Administrativo
A forma de execução do contrato administrativo está regulada
nos
artigos 65 a 76 da Lei n° 8.666/93. A execução do contrato
administrativo é o cumprimento
do seu objeto, dos seus prazos e das
suas condições, sendo gerenciado,
controlado
e
fiscalizado
diretamente pela Administração Pública.
O inadimplemento da Administração não faculta ao particular contratado
o descumprimento do contrato, ou seja, mesmo se a Administração não
realizar o pagamento na época acordada, não pode o particular deixar
de cumprir com a sua obrigação contratual.
As condições pactuadas em contrato devem ser rigorosamente
obedecidas pelas partes, conforme preceitua ao artigo 66 da Lei n°
8.666/93, respondendo cada uma delas por sua inexecução total ou
parcial. Ao particular é assegurada a indenização dos prejuízos ou a
rescisão do contrato caso a Administração não cumpra as obrigações,
nos termos
do inciso XV do artigo 78 da Lei n° 8.666/93.
É valido salientar que a Administração Pública, quando da
execução do contrato,
possui
poderes
de
autoridade
que
lhe
possibilitam:
 Realizar a fiscalização do contrato: controlar a execução do
contrato para evitar surpresas prejudiciais ao interesse público;
 Realizar
a
modificação
unilateral:
realizar
a
alteração
contratual, desde que respeitado o objeto do contrato e o seu
equilíbrio financeiro, assim como fundar-se em motivos de
interesse público.
 Aplicar sanções: seja pela inexecução do contrato, seja pelo
atraso na execução, seja por qualquer outra forma de
execução imperfeita.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
A finalidade do interesse público deve estar presente em todas as
decisões administrativas. Podemos citar, como exemplo, alguns artigos
da Lei n° 8.666/93 que referenciam o “interesse público”: artigo 49,
artigo 58, artigo 78, XII e artigo 5°. Entretanto a utilização indevida do
princípio para justificar arbitrariedade do agente público (desvio de
poder) ou para a busca de seu interesse pessoal torna o ato
administrativo inválido.
Para invocar o interesse público há que, necessariamente,
demonstrar qual é o interesse público. Não basta tão somente utilizar a
expressão “interesse público” para legitimar a decisão, há que se
motivar e dizer qual é o interesse, visto ser essa motivação
pressuposto essencial de validade do ato a ser praticado pelo agente
público em qualquer decisão administrativa a ser tomada.
Cabe ao administrador analisar o caso concreto e observar os
princípios jurídicos para embasá-lo e adotar uma decisão adequada
a cada caso, o que permitirá maior eficiência e eficácia na gestão
dos
contratos. Lembrando que, na Administração Pública, os meios que
justificam os fins são as leis, e ato praticado não tem que ser somente
legal, tem que ser igualmente moral, razoável e proporcional.
A duração dos contratos administrativos é o período estipulado
para que os contratos possam produzir direitos e obrigações para as
partes.
A regra é que o prazo de vigência dos contratos seja limitado ao
exercício em que foram iniciados, ou seja, nos respectivos créditos
orçamentários, conforme preceitua o artigo 57 da Lei n° 8.666/93.
No entanto, a Lei n° 8.666/93 admite algumas exceções, permitindo que
o prazo de vigência ultrapasse os respectivos créditos orçamentários, a
saber:

projetos cujos produtos estejam contemplados nas metas
estabelecidas no Plano Plurianual, os quais poderão ser
prorrogados se houver interesse da Administração e desde
que isso tenha sido previsto no ato convocatório;

prestação de serviços a serem executados de forma
contínua,
que poderão ter a sua duração prorrogada
por iguais e sucessivos períodos, com vistas à obtenção
de preços e condições
mais
vantajosas
administração, limitada a sessenta
meses;
para
a
(Redação
dada pela Lei nº 9.648, de 1998)

aluguel de equipamentos e à utilização de programas
de informática, podendo a duração estender-se pelo
prazo de até 48 (quarenta e oito) meses após o início da
vigência do contrato.

hipóteses previstas nos incisos IX, XIX, XXVIII e XXXI do
art. 24, cujos contratos poderão ter vigência por até 120
(cento
e
vinte)
meses,
caso
haja
interesse
da
administração. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010).
Desta forma, como já indicado anteriormente, o prazo de vigência
contratual é o período em que o contrato produz efeitos jurídicos e vincula as
partes à prestação e à contraprestação assumidas.
10.4 Fiscalização de Contrato
FUNDAMENTO LEGAL - Obrigatoriedade - Artigo 58, inciso III, c/c
artigo 67 da Lei 8.666/93.
O acompanhamento e a fiscalização dos contratos é um PODER-DEVER da
Administração Pública visto que objetiva assegurar-se de que o objeto
contratado seja recebido ou executado a contento e as obrigações decorrentes
sejam realizadas no tempo e modo devidos e que as cláusulas contratuais
sejam rigorosamente observadas.
Importante se torna enfatizar que a gestão e a fiscalização de contrato são
institutos diferentes, não podendo confundi-los. A gestão é o gerenciamento de
todos os contratos; A fiscalização é pontual, sendo exercida necessariamente
por um representante da Administração, especialmente designado, como exige
a lei, que cuidará pontualmente de cada contrato.
Realizar uma gestão e uma fiscalização contratual não envolve apenas o
aspecto da legalidade, isto é, se as ações estão de acordo com a lei e os
regulamentos pertinentes. Envolve também as dimensões de eficiência,
eficácia e efetividade, ou seja, implica verificar se estão sendo produzidos os
resultados esperados, a um custo razoável, se as metas e objetivos estão
sendo alcançados e se os usuários estão satisfeitos com os serviços que lhes
são prestados.
Os termos eficiência, eficácia e efetividade são utilizados na
gestão/fiscalização dos contratos administrativos da seguinte maneira:
Eficiência significa otimizar os recursos existentes; Eficácia, atingir os
objetivos organizacionais; Efetividade, o resultado apresentado ao longo do
tempo.Portanto:
Eficiência é:

Fazer as coisas de maneira adequada,

Resolver problemas,

Salvaguardar os recursos aplicados,

Cumprir o seu dever e

Reduzir os custos.
Eficácia é:

Fazer as coisas certas,

Produzir alternativas criativas,

Maximizar a utilização de recursos e

Obter resultados.
Efetividade é:

Manter-se no ambiente e

Apresentar resultados globais positivos ao longo do tempo.
Os contratos administrativos celebrados pela Administração Pública
para a realização de obras, para a aquisição de bens ou para a prestação de
serviços constituem um ponto bastante sensível. Não rara tem sido a
frequência em que temos nos deparado com escândalos veiculados por toda a
mídia a respeito dos processos de licitação e dos termos contratuais, a
exemplo de obras públicas superfaturadas e inacabadas, compras de bens
inadequados e com sobrepreço e envolvimento de agentes públicos. Além das
constantes auditorias realizadas pelos órgãos de controle, a exemplo do TCU e
da CGU que apontam inúmeras irregularidades na conta do gestor público.
Muitas vezes há um procedimento perfeito durante o processo licitatório com
resultados efetivos, porém, se não houver uma execução e uma fiscalização
eficazes, eficientes e efetivas, há grande chance de desperdício de
recurso público.
Tendo em vista que contratação não é um fim em si mesmo, mas um
instrumento de aplicação de recurso público, o administrador público deve
dedicar especial atenção ao acompanhamento e à fiscalização de sua
execução, de modo que o objetivo da contratação seja plenamente alcançado
e bem empregado o dinheiro público. O fiscal do contrato (ou comissão
fiscalizadora) é o servidor da Administração a quem incumbe o dever de
acompanhar a execução do contrato.
Para melhor entendimento, importa conceituar algumas expressões, a exemplo
de “acompanhada e fiscalizada; “representante da Administração” e ainda,
“permitida a contratação de terceiros” para que possamos entender o
espírito da Lei n° 8.666/93. Para os verbos “acompanhar e fiscalizar”, de
acordo com o dicionário Aurélio, pode-se assim definir:
ACOMPANHADA = Acompanhar = Dos inúmeros conceitos para esse
verbo, pode-se destacar, para o contexto, o seguinte significado: “ocorrer ou
DESIGNAÇÃO DO FISCAL - A legislação não prevê de forma explícita qual o
instrumento e qual a forma que devem ser utilizados para a designação/nomeação do
representante da Administração para o exercício da atividade de fiscalização e de
acompanhamento da execução do contrato.
No entanto, o Tribunal de Contas da União, assim como os doutrinadores,
possuem posição solidificada que a designação/nomeação deverá ser por ato
oficial específico da Administração e devidamente publicado, assim como
juntado aos autos da contratação.
É importante que seja nomeado mais de um representante para que os
trabalhos possam ser divididos e, também, para que não haja lacuna no
acompanhamento do contrato em razão de ausências legais do representante.
Poderá ser utilizada a Portaria ou outro instrumento equivalente para a
nomeação/
designação
dos
representantes,
ressaltando
que
essa
designação/nomeação deverá ocorrer anteriormente ou no início da vigência
contratual ou ainda quando da sua assinatura. A ausência da designação ou a
sua intempestividade são motivos ensejadores de ressalva por parte dos
órgãos de controle. Ao longo dos anos, o Tribunal de Contas vem orientando
sobre essa obrigatoriedade de forma preventiva e em alguns casos, fazendo
constar ressalvas quando da aprovação das contas dos gestores. Alguns
exemplos de acórdãos nesse sentido estão abaixo citados:
Acórdão 256/2010 - Plenário Designe, em atenção à disposição legal contida
no art. 67 da Lei nº 8.666/1993, representantes da administração para
acompanhar e fiscalizar a execução dos serviços e mantenha essa designação
atualizada.
Como pode ser observado, à designação, pela Administração Pública, de
servidor para o acompanhamento e para a fiscalização da execução contratual
não é facultativa e, também, não é um ato discricionário. Consiste em um
DEVER da Administração.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Igualmente, a empresa deverá indicar representante para atuar durante a
execução do contrato. Esse representante tem a denominação de PREPOSTO
De acordo com o dicionário online Aulete, preposto significa: “Aquele que
representa, substitui, fica no lugar de outro”. O preposto também é uma
obrigação constituída e um dever da empresa contratada, conforme se observa
no artigo 68 da Lei n° 8.666/93.
Portanto, as figuras do fiscal de contrato e a do preposto são
importantíssimas para a correta execução e gerenciamento do contrato.
Lembrando que o preposto também deverá ser indicado por escrito.
Impende destacar que o acompanhamento de um contrato não se resume
em uma atividade formal. É a garantia de que o serviço e/ou produto será
prestado e/ou entregue de acordo com o previsto em contrato. Para que um
contrato seja bem gerenciado, a informalidade não poderá se fazer presente,
há que se ter atuação dentro dos limites estabelecidos, registrando e exigindo o
cumprimento do que está contratado.
Nas lições de Hely Lopes Meirelles, existem algumas fases que integram o
acompanhamento da execução do contrato pelo representante da
Administração, que são compreendidas pela fiscalização , pela orientação ,
pela interdição, a intervenção e pela aplicação de penalidades contratuais.
Do seu ensinamento é possível extrair o seguinte entendimento para cada uma
delas:
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Diante da importância que se deve dar à fiscalização do contrato e ao
seu acompanhamento e pela leitura dos dispositivos inseridos na Lei n°
8.666/93, percebe-se que o servidor responsável pelo acompanhamento e pela
fiscalização do contrato deverá ter conhecimentos não só técnicos como
administrativos também.
Há uma diversidade de conhecimentos em diferentes campos que
devem
ser
conduzidos
durante
a
execução
contratual,
a
exemplo:
conhecimentos técnicos sobre o objeto contratado, conhecimentos
fiscais, trabalhistas e previdenciários, além de orçamentários. Assim, o
servidor designado para o acompanhamento contratual deverá estar atento a
todas essas particularidades.
O papel do “fiscal do contrato” se reveste de relevância para a Administração
Pública. Exercer a função de fiscal de contratos, na esfera pública, exige
capacitação e habilidade dos servidores públicos que se dedicam a essa
atividade, além de toda uma estrutura que possa dar condições de trabalho e,
principalmente, quantidade suficiente de servidores para que se possa realizar
uma boa prática de fiscalização de contratos.
O fiscal deve, necessariamente e obrigatoriamente, adotar mecanismos
próprios que o ajudem no acompanhamento da execução dos serviços que
envolvam mão de obra, estabelecendo formas de controle da execução dos
serviços e, principalmente, não permitindo, admitindo, possibilitando ou dando
causa a atos que ensejem a caracterização de vínculo empregatício realizados
junto ao preposto da empresa. Qualquer exigência ou observação a ser feita
sobre os funcionários e/ou serviços deverá ser dirigida ao preposto para que o
mesmo adote as providências necessárias.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
A Instrução Normativa/SLTI nº 02, de 30 de abril de 2008, orienta em
vários de seus dispositivos a forma como se deve proceder quando do
acompanhamento e da fiscalização da execução dos contratos, em especial
quando envolve a prestação de serviços com dedicação exclusiva de mão de
obra.
O fiscal do contrato deve registrar todas as ocorrências, fazendo gestão
para a fiel execução do contrato. O que não for possível resolver na sua
instância deverá encaminhar para a autoridade responsável propondo a
aplicação das penalidades previstas em lei, dentro do princípio da
razoabilidade.
A anotação é realizada em registro próprio (em geral, livro de ocorrências),
conforme determina o § 1º do artigo 67 da Lei n° 8.666/93.
É de fundamental importância que a fiscalização registre oficialmente todas as
tratativas firmadas com a empresa, devendo, necessariamente, conter todas as
reclamações, impugnações e quaisquer outras informações consideradas
relevantes pela fiscalização ou pela contratada, com clara identificação dos
signatários e devidamente assinados.
As anotações que não forem oficialmente formalizadas (por escrito)
impedem a aplicação de qualquer penalidade a que está sujeita à empresa,
mesmo se tratando de um contrato cuja execução esteja ineficiente. Para que
a fiscalização não seja caracterizada como omissa, toda a gestão, junto à
empresa, deverá ser registrada, principalmente as providências e
recomendações que o fiscal tenha formulado.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
Igual procedimento deve ser adotado pela fiscalização quando realizar
reuniões com a contratada. As reuniões deverão ser documentadas, e o fiscal
deverá elaborar atas de reunião que deverão conter, no mínimo, os seguintes
elementos: data; nome e assinatura dos participantes; assuntos tratados;
decisões; responsáveis pelas providências a serem tomadas e prazo.
O servidor público, no exercício das atribuições de fiscal de contratos, deve,
obrigatoriamente, cumprir a lei, respeitar as normas procedimentais aplicáveis
e o teor do contrato, a fim de evitar eventuais responsabilizações.
O fiscal do contrato que for omisso ou praticar qualquer ação que resultar em
vantagem indevida ao contratado, ou ainda “admitir”, “possibilitar” e “dar causa”
a qualquer ato ilegal, responde civil, penal e administrativamente pelo
exercício irregular das atribuições que lhe foram confiadas, conforme
dispositivos insertos na Lei nº 8.666/93.
Pode-se concluir que o fiscal responde ADMINISTRATIVAMENTE, se agir em
desconformidade com seus deveres funcionais, descumprindo regras e ordens
legais. PENAL, quando a falta cometida for capitulada como crime, entre os
quais se incluem os previstos na Seção III - Dos Crimes e das Penas, do
Capítulo IV, da Lei nº 8.666/93. CIVIL, quando, em razão da execução irregular
do Contrato, ficar comprovado dano ao erário.
(Em: <https://contas.tcu.gov.br/avec>. Acesso em: 10 dezembro 2014.)
CAPÍTULO XI
ESTUDO DE CASO
11.
Histórico
A Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo
(SABESP) é uma empresa de economia mista, de capital aberto, que tem como
principal acionista o governo do Estado de São Paulo. A empresa atua como
concessionária de serviços municipais relacionados a saneamento básico e
fornecimento de água tratada.
Até pouco tempo, a Sabesp realizava apenas licitações presenciais para suas
contratações. Tal procedimento demandava mais burocracia e, por isso, gerava
lentidão,
grande volume de documentos e assinaturas, dificuldade para as empresas
obterem informações e, por conseguinte, alto custo operacional e menor
competitividade.
A Sabesp é a:
• 4.ª maior empresa por patrimônio: US$ 5.769,4 milhões
• 6.ª maior estatal por vendas: US$ 1.601,4 milhões
• 7.ª maior em crescimento do Estado de São Paulo
• 6.ª maior liderança de mercado
• 9.ª maior riqueza por empregado: US$ 45.579
• 12.ª maior empregadora: 18.505 colaboradores
• Primeira operadora de serviços de saneamento do mundo
• Maior empresa de saneamento das Américas
11.1 Missão
A Missão da Empresa é universalizar os serviços públicos de saneamento no
Estado de São Paulo e fornecer serviços e produtos de qualidade nos
mercados nacional e internacional.
11.2
Análise do mercado fornecedor
Às micro e pequenas empresas, muitas vezes, por falta de informação
por parte dos empresários não aproveitem os benefícios assegurados por lei.
De acordo com a Lei Complementar 123, fica determinado que, nas
compras públicas, enquanto não for editada legislação estadual e municipal
que disponha sobre o tratamento diferenciado favorável a MPEs, será aplicada
a legislação federal vigente que garante a participação das mesmas nos
processos licitatórios.
11.3 Problema
Devido às limitações da Lei de Licitações que ainda não permitem ações
de vulto focadas nas MPEs, espera-se que o pregão eletrônico beneficie, além
da empresa compradora, as Micro e Pequenas Empresas fornecedoras. Esse é
o desafio de empresas como a própria Sabesp que estuda as melhores
práticas e busca implementá-las.
Um dos problemas identificados pela Sabesp é a falta de conhecimento
dos empresários para que o setor ganhe mais fôlego.
11.4 Implantação do gerenciamento eletrônico de compras na
SABESP
Diante deste cenário, promoveu-se o aprimoramento do regulamento de
licitações criando o Sistema de Gerenciamento Eletrônico de Licitações, o que
permitiu que as áreas que realizam licitações na Sabesp estivessem num
mesmo ambiente eletrônico, totalmente controlado.
Simultaneamente foi promovido um amplo treinamento de seus empregados e,
posteriormente, das empresas fornecedoras.
11.5 Ganhos
Para as Micro e Pequenas Empresas a solução adotada trouxe vantagens.
Abrem-se novas oportunidades de participação para as MPEs pela:
• Redução dos custos operacionais nos seus processos de venda;
• Transparência nas relações comerciais com o governo;
• Desburocratização e agilidade;
• Informação disponível on-line;
• Redução no tempo de contratação.
CONCLUSÃO
Neste trabalho foi possível avaliar a aplicação e os benefícios da
implantação de um sistema de gerenciamento eletrônico de licitações para uso
do setor de compras da SABESP.
Com essas constatações, a iniciativa de incrementar o procedimento licitatório
da Sabesp objetivou tornar o processo mais transparente, mais competitivo,
mais ágil, e menos burocrático.
Além disso, reduziu o custo operacional e manteve a eficiência ética em suas
atividades.
A solução proposta e adotada baseou-se em duas premissas:
• Desenvolver e implementar um sistema de compras eletrônicas com leilão
reverso, convite eletrônico e pregão eletrônico;
• Permitir acompanhamento pelas empresas e sociedade dos processos de
compras eletrônicas promovidos pela Sabesp.
BIBLIOGRÁFIA CONSULTADA
CLAVELL, James. A Arte da Guerra, Rio de Janeiro. Record, 1983
ENAP,
Escola
Nacional
de
Administração
Pública.
Disponível
em:
https://contas.tcu.gov.br/avec. Acesso em: 10 dez. 15.
MONTE ALTO, Clélio Feres. Técnicas de Compras. Rio de Janeiro. FGV,
2009.
NOGUEIRA, Amarildo de Souza – Logística Empresarial – Uma visão local com
pensamento globalizado. São Paulo. Atlas, 2012.
PMI. Um guia do conjunto de conhecimentos em gerenciamento de projetos:
Guia PMBOK. 3. ed. Newton Square, PA: Project Management Institute, 2004
REVISTA
DE
ADMINISTRAÇÃO,
São
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v.35,
n.4,
p.119-128,
outubro/dezembro 2000.
VÁRIOS AUTORES, Vade Mecum para Concursos Públicos: de nível médio e
superior sem formação em direito / coordenação, Alvaro de Azevedo Gonzaga,
Júlia Meyer Fernandes Tavares. São Paulo. Revista dos Tribunais, 2010.
VIANA, João José. Administração de Materiais: um enfoque prático. São Paulo.
Atlas, 2010.
PORTER, M. Estratégia na Internet. Harvard Business Review, 1985.
ÍNDICE
FOLHA DE ROSTO
02
AGRADECIMENTO
03
DEDICATÓRIA
04
RESUMO
05
METODOLOGIA
06
SUMÁRIO
07
INTRODUÇÃO
08
CAPÍTULO I
09
NOÇÕES FUNDAMENTAIS DE COMPRA
1 – Considerações iniciais
09
1.1 - Organização do setor de compras
10
1.2 - Cadastro de fornecedores
11
1.3 - Processamento
11
1.4 - Compras
12
1.4.1 - Compras locais
12
1.4.2 - Compras por importação
12
1.4.3 - Diligenciamento (follow-up)
13
1.4.4 - Etapas do processo
13
1.4.5 - Modalidade de compra
16
1.4.6 - Compra normal
16
1.4.7 - Compra em emergência
16
1.4.8 - Como comprar
16
1.4.8.1 - por meio de concorrências repetitivas
17
1.4.8.2 - Inconstantes
18
1.4.8.3 - Constantes
18
1.4.9 - Por meio de contratos de longo prazo
CAPÍTULO II
18
19
COMPRAS NO SERVIÇO PÚBLICO
2 – Considerações iniciais
19
2.1 – Licitação
19
2.2 – Objeto da licitação
20
2.3 – Obra
21
2.4 – Serviço
21
2.5 – Compra
22
2.6 – Limites de valor para licitação
22
CAPÍTULO III
24
PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS E PRIVADAS
3 – Considerações iniciais
24
3.1 – Objetivos dos sistemas de compras
24
3.2 – Comparação entre os sistemas de compras
27
3.3 – Quadro demonstrativo das diferenças
27
CAPÍTULO IV
29
LICITAÇÃO: FUNDAMENTOS
4 – Considerações iniciais
4.1 – Princípios
29
30
4.1.1 – Formalidade do procedimento
30
4.1.2 – Publicidade absoluta
30
4.1.3 – Vinculação ao instrumento convocatório
30
4.1.4 – Igualdade
30
4.1.5 – Sigilo na apresentação das propostas
30
4.1.6 – Julgamento objetivo
31
4.1.7 – Adjudicação compulsória ao vencedor
31
4.2 – Contratação direta
31
4.3 – Licitação dispensada
31
4.3.1 – Licitação dispensável
31
4.3.2 – Licitação inexigível
31
4.4 – Espécies de licitação
32
4.4.1 – Concorrência
32
4.4.2 – Tomada de preços
32
4.4.3 – Convite
33
4.4.4 – Concurso
33
4.4.5 – Leilão
33
4.4.6 – Pregão
33
4.5 – Fase externa
34
4.6 – Regime diferenciado de contratação
34
CAPÍTULO V
36
COMPRAS NA ADMINISTRAÇÃO FEDERAL
5 – Considerações iniciais
5.1 – Portal de compras do governo federal
36
36
5.2 – Sistema de cadastramento de fornecedores
36
5.3 – Contratações públicas sustentáveis
39
CAPÍTULO VI
40
GERENCIAMENTO DE COMPRAS VISÃO PMBOK®
6 – Considerações iniciais
40
6.1 – Gerenciamento de projetos
40
6.2 – Gerenciamento de projetos na administração pública
41
6.3 – Gerenciamento de aquisições em projetos
41
6.4 – Planejar compras e aquisições
46
6.5 – Planejar contratações
47
6.6 – Solicitar respostas de fornecedores
48
6.7 – Ferramentas técnicas
48
6.8 – Selecionar fornecedores
49
6.9 – Administração de contratos
51
6.9.1 – Encerramento do contrato
54
CAPÍTULO VII
55
PLANEJAMENTO DE COMPRAS PÚBLICAS
7 – Considerações iniciais
55
7.1 – Programa GESPÚBLICA
56
7.2 – Planejamento de compras
56
7.2.1 – Conceito
56
7.2.2 – Periodicidade
56
7.2.3 - Detalhamento
56
7.3 – A importância do planejamento
57
7.3.1 - Decidir, antecipadamente, o que fazer
57
7.3.2 - Características do planejamento
58
7.3.3 – Etapas do planejamento
59
7.3.4 – Ferramentas do planejamento
59
7.4 – Poder dos compradores públicos
60
7.5 – Estratégia de compra
60
CAPÍTULO VIII
62
NEGOCIAÇÕES EM COMPRAS PÚBLICAS
8 - Considerações iniciais
8.1- Elementos fundamentais da negociação
62
64
8.1.1 – Informação
64
8.1.2 – Tempo
65
8.1.3 – Poder
65
8.2 – Estratégias de negociação
66
8.3 – O negociador ideal
66
CAPÍTULO IX
68
OPERACIONALIZAÇÃO DE COMPRAS PÚBLICAS
9 – Considerações iniciais
68
9.1 – Fase preparatória do pregão
68
9.2 – O que é projeto básico?
69
9.2.1 – Como surgiu essa exigência?
69
9.2.2 – Elementos de um projeto básico
70
9.2.3 – Para o projeto básico de obra
71
9.3 – O que é o termo de referência
71
9.3.1 – Os atores do processo
72
9.4 – Diferenças entre projeto básico e termo de referência
72
9.5 - Lições da doutrina
72
9.6 – Entradas e saídas de um termo de referência
73
9.6.1 – Entrada
73
9.6.2 – Saída
73
9.7 – Características de uma boa especificação
73
9.8 – Finalidade do termo de referência
75
9.8.1 – Outras utilidades do termo de referência
75
9.9 – Itens de um termo de referência
75
9.9.1 – Redação do objeto
75
9.9.2 – Metodologia
76
9.9.3 – Avaliação da qualidade do produto
76
9.9.4 – Forma de apresentação do produto
77
9.9.5 - Prazo
77
9.9.6 - Custo
77
9.9.7 – Critérios para avaliação dos proponentes
78
9.9.8 - Check-list de contratação
78
9.9.9 - Cláusulas de um termo de referência
79
CAPÍTULO X
80
GESTÃO E FISCALIZAÇÃO DE CONTRATOS
10 – Considerações iniciais
80
10.1 – Planejamento
82
10.1.1 - Como avaliar a gestão sem planejamento?
10.2 – Licitação
10.2.1 – Por que licitar?
10.3 – Contrato
84
84
88
88
10.3.1 – Contrato Administrativo
90
10.3.2 - Quando a obrigatoridade do contrato
92
10.3.3 - Execução do contrato administrativo
93
10.4 - Fiscalização de contrato
CAPÍTULO XI
95
104
ESTUDO DE CASO
11 - Histórico
104
11.1 – Missão
104
11.2 - Análise do mercado fornecedor
104
11.3 – Problema
105
11.4 - gerenciamento eletrônico de compras na SABESP
105
11.5 – Ganhos
106
CONCLUSÃO
108
BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
109
INDICE
110
FOLHA DE AVALIAÇÃO
116
FOLHA DE AVALIAÇÃO
Nome da Instituição:
UNIVERSIDADE CÂNDIDO MENDES
PÓS-GRADUAÇÃO “LATO SENSU”
PROJETO A VEZ DO MESTRE
Título da Monografia: Gerenciamento de Compras Governamentais
Autor: Gean Felipe Alves de Oliveira
Data da entrega: 25 de janeiro de 2015
Avaliado por: Prof. Jorge Tadeu Vieira Lourenço
Conceito Final:
Conceito: