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1
UNIVERSIDADE
CATÓLICA DE
BRASÍLIA
PRÓ-REITORIA DE GRADUAÇÃO
PROJETO DE PESQUISA DO TRABALHO DE
CONCLUSÃO DE CURSO
Direito
“A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NOS DANOS AMBIENTAIS
COMETIDOS POR EMPRESAS PRIVADAS”
Autor: Fernando Rodrigues Figueiredo
Orientador: Prof. Airton Rocha Nóbrega
BRASÍLIA
2008
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2
FERNANDO RODRIGUES FIGUEIREDO
Responsabilidade Civil do Estado nos Danos Ambientais
Cometidos por Empresas Privadas
Monografia
examinadora
apresentada
da
à
Banca
Universidade
Católica de Brasília – UCB como
exigência parcial para obtenção do
título de Bacharel em Direito, sob a
orientação do Professor Airton Rocha
Nóbrega.
Brasília – DF
2008
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3
Figueiredo, Fernando Rodrigues
Responsabilidade Civil do Estado nos Danos Ambientais Cometidos por Empresas
Privadas / Fernando Rodrigues Figueiredo / Universidade Católica de Brasília-UCB,
2008.
57f.
Orientador: Airton Rocha Nóbrega
Trabalho de conclusão de curso. Universidade Católica de Brasília. Faculdade de
Direito, Graduação em Direito.
1. dano ambiental. 2. atos omissivos do Estado. 3. Responsabilidade civil do Estado. 4.
teoria subjetiva. 5. teoria do risco administrativo. 6. teoria objetiva.
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4
Trabalho de autoria de Fernando Rodrigues Figueiredo, intitulado “A
Responsabilidade Civil do Estado nos Danos Ambientais Cometidos por Empresas
Privadas”, requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito, defendida
e aprovada em _____/_____/_______ pela banca constituída por:
________________________________________________________
(Airton Rocha Nóbrega)
_________________________________________________________
(Integrante)
_________________________________________________________
(Integrante)
Brasília
2008
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5
Dedico este trabalho, especialmente,
à minha mãe “in memorian” que me
acompanhou durante, quase toda, a
minha jornada acadêmica, sempre me
dando muita força e me incentivando
a superar minhas limitações.
Ao meu pai, que empregou total
esforço para me proporcionar esta
oportunidade e por sempre acreditar
na minha capacidade.
A todos os meus amigos, em especial
à Fabiana Deflon, que durante 5 anos
esteve diariamente ao meu lado,
sempre me dando força e me
encorajando.
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6
Ao meu orientador, Prof. Airton Rocha
Nóbrega, pela atenção, paciência,
zelo e orientação, que foram
primordiais para a consecução do
presente trabalho.
À colega Roberta
contribuição.
Reis,
pela
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7
"Uma coisa essencial à justiça que se
deve
aos
outros
é
fazê-la,
prontamente e sem adiamentos;
demorá-la é injustiça” (La Bruyère).
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8
RESUMO
FIGUEIREDO, Fernando Rodrigues. Responsabilidade Civil do Estado nos Danos
Ambientais Cometidos por Empresas Privadas. 2008. 60 f. Trabalho de conclusão de
curso da faculdade de Direito da Universidade Católica de Brasília, 2008.
Pesquisa acerca da responsabilidade civil do Estado nos danos ambientais
cometidos por empresas privadas. O Estado ao se omitir de sua obrigação
constitucional de tutelar o meio ambiente passa a ser, conjuntamente, responsável
pelos danos causados por particulares, contudo, para se chegar a tal conclusão se
fez necessário uma breve abordagem acerca da previsão constitucional de proteção
ambiental, um estudo da teoria pura da responsabilidade civil, entre os particulares,
da responsabilidade civil do Estado, incluindo um estudo no caso de omissão por
não cumprimento da obrigação legal e por fim a aplicação da responsabilidade civil
nos casos de danos ambientais cometidos por empresas privadas.
Palavras-chave: dano ambiental, atos omissivos do Estado, responsabilidade civil do
Estado, teoria subjetiva, teoria do risco administrativo.
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9
LISTA DE ABREVIATURAS E SIGLAS
ABREVIATURAS
Art. Por artigo
Ibid. por ibidem
Cf. por confronte e confira
p. por página
pp. por páginas
SIGLAS
CF – Constituição Federal
CC – Código Civil
STF – Supremo Tribunal Federal
STJ – Superior Tribunal de Justiça
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10
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................12
1. Escolha do Tema................................................................................................ 12
CAPÍTULO 1: A IMPORTÂNCIA DO MEIO AMBIENTE PARA A HUMANIDADE ...15
1.1 O Meio Ambiente Na Constituição Federal de 1988...............................15
1.2 A Segurança Legal do Meio Ambiente ....................................................16
1.3 Dano Ambiental.........................................................................................17
CAPÍTULO 2: DA RESPONSABILIDADE CIVIL......................................................19
2.1 Espécies de Responsabilidade................................................................20
2.1.1 Objetiva ...............................................................................................................21
2.1.2 Subjetiva .............................................................................................................22
2.1.3 Contratual ...........................................................................................................22
2.1.4 Extracontratual ...................................................................................................23
CAPÍTULO 3: A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO ..................................24
Evolução Histórica da Responsabilidade Civil do Estado ..........................24
3.1 Teoria da Irresponsabilidade ...................................................................24
3.2 Teoria Civilista ..........................................................................................25
3.3 Teorias Publicistas ...................................................................................26
3.3.1 Teoria da culpa administrativa...........................................................................27
3.3.2 Teoria do risco administrativo. ..........................................................................28
CAPÍTULO 4: A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO ORDENAMENTO
JURÍDICO BRASILEIRO ..........................................................................................31
4.1 Previsões Constitucionais .......................................................................31
4.1.1 Causas ................................................................................................................33
4.1.2 Causas excludentes e atenuantes. ....................................................................33
4.2 Previsão da Responsabilidade no Código Civil de 2002.......................34
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11
CAPÍTULO 5: RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO EM SUA
OBRIGAÇÃO DE FISCALIZAR ................................................................................36
5.1 A Corrente Doutrinária da Responsabilidade Subjetiva........................36
5.2 A Corrente Doutrinária da Responsabilidade Objetiva..........................41
CAPÍTULO 6: A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NOS DANOS
AMBIENTAIS COMETIDOS POR EMPRESAS PRIVADAS ....................................49
6.1 Responsabilidade Civil Solidária do Estado nos Danos Ambientais
Cometidos por Particulares ...........................................................................49
6.2 Chamamento do Estado ao Processo nos Danos Ambientais
Cometidos por Empresas Privadas...............................................................51
6.3 Posicionamento Jurisprudencial Sobre Responsabilidade Civil do
Estado nos Danos Ambientais Cometidos por Empresas Privadas ..........52
CONCLUSÃO ...........................................................................................................57
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA..............................................................................58
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12
INTRODUÇÃO
1. Escolha do Tema
A preocupação com a conservação do meio ambiente vem crescendo nos
dias atuais em função das atividades exploratórias, as quais têm resultado graves
problemas de degradação ambiental, a ponto de comprometer os recursos naturais,
as condições de vida e consequentemente, toda a vida futura no planeta.
A situação do meio ambiente no mundo é um desafio coletivo a preservar os
recursos naturais e, ao mesmo tempo, possibilitar um desenvolvimento social justo,
permitindo que as sociedades humanas atinjam uma melhor qualidade de vida em
todos os seus aspectos.
No Brasil, a Carta Magna de 1988 inovou trazendo disposições acerca da
tutela do meio ambiente. Tais disposições fortaleceram a Lei nº. 6.938/81 que já se
encontrava em vigor e que versava sobre a Política Nacional do Meio Ambiente.
A Constituição Federal de 1988, além de assegurar a preservação do meio
ambiente, anteriormente protegido somente infraconstitucionalmente, procurou
definir as competências dos entes da federação, inovando na técnica legislativa, por
incorporar ao seu texto diferentes artigos disciplinando a competência para legislar e
para administrar.
Ainda, por meio de seus órgãos e agentes públicos, o Estado ficou obrigado
a assegurar o efetivo cumprimento das normas constitucionais e das demais leis que
tratam da proteção do meio ambiente, restando em casos de omissão dessa
obrigação, a conivência do poder público com a devastação indiscriminada dos
recursos naturais, podendo, portanto, ser responsabilizado conjuntamente com o
particular.
O ordenamento jurídico brasileiro segue hoje, nos casos dos danos
ambientais, a teoria da responsabilidade extracontratual do Estado, na qual o Estado
é responsável pela ação ou omissão de seus agentes públicos, pela falta anônima
do serviço, o que se insere nos riscos que a Administração toma para si em prol do
interesse público.
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13
Neste sentido, o Estado pode ser responsabilizado pelos danos ambientais
causados por seu comportamento comissivo ou omissivo e, solidariamente, por
danos causados por terceiros, pois cabe ao Estado defender e preservar o meio
ambiente, sendo permitido, em determinados casos, o Ente Público exercer seu
direito de regresso em relação ao agente causador direto do prejuízo.
Ressalte-se, por oportuno, que o presente trabalho não visa dar um enfoque
aprofundado
ao
Direito
Ambiental,
mas
tão
somente
discorrer
sobre
a
responsabilidade civil do Estado nos casos em que empresas privadas danificam o
meio ambiente, fazendo, para isso, uma análise da evolução doutrinária da
responsabilidade civil pura e do Estado, para se compreender o atual modelo
utilizado pelo nosso sistema jurídico.
Ainda, tratar-se-á, aqui, as divergências doutrinárias a respeito do tema,
fazendo uma abordagem sobre os diversos posicionamentos doutrinários acerca da
responsabilidade
civil
da
Administração,
as
correntes
que
defendem
a
responsabilidade objetiva e as correntes que defendem a responsabilidade subjetiva.
Não pretende o presente trabalho esgotar todo o assunto a respeito da
responsabilidade civil do Estado nos casos de danos ambientais. O que se pretende
é fazer uma humilde demonstração de que o Estado também pode ser
responsabilizado
civilmente
quando
empresas
privadas
comentem
crimes
ambientais.
O tema abordado encontra importância devido ao elevado número de
empresas que poluem o meio ambiente e em virtude da deficitária atuação do
Estado no sentido de coibir este tipo de irregularidade e com fito de preservar o meio
ambiente.
Imperioso, portanto, que se faça uma análise acerca de qual seria a
responsabilização do Estado nos casos em que ele se furta de seu dever legal de
fiscalizar e do seu poder de polícia.
Sendo assim, urge pesquisar sobre a evolução da responsabilidade civil do
Estado, que parte da irresponsabilidade total e evolui até o modelo aceito nos dias
atuais.
São duas as correntes doutrinárias existentes. A primeira defende que o
Estado somente pode ser responsabilizado objetivamente por comportamentos
comissivos, ou seja, ações positivas de seus agentes e a outra, sustentando posição
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14
contrária, defende a responsabilização objetiva do Estado também por condutas
omissivas, isto é, pela sua inércia no dever de agir.
No desenvolvimento deste trabalho a abordagem do tema realizou-se por
meio do método dedutivo, procedendo de princípios gerais até a obtenção de
conclusões específicas.
O conteúdo foi dividido em seis capítulos, o primeiro que faz uma abordagem
acerca do meio ambiente, trazendo sua previsão constitucional, o conceito do que se
enquadraria como dano ambiental e a proteção legal dos recursos naturais no Brasil.
O segundo capítulo faz uma análise acerca da responsabilidade civil pura e
toda a sua evolução histórica, em seguida, o terceiro capítulo que trata
especificamente da responsabilidade civil do Estado, o quarto capítulo que trata do
enquadramento da responsabilidade civil no ordenamento jurídico brasileiro, o quinto
capítulo que trata da responsabilidade civil do Estado em sua obrigação de fiscalizar
e por fim a responsabilidade civil do Estado nos danos ambientais cometidos por
empresas privadas, que serve de desfecho e enquadramento do estudo do tema.
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15
Capítulo 1
A IMPORTÂNCIA DO MEIO AMBIENTE PARA A HUMANIDADE
O meio ambiente é um bem natural e coletivo e possui o mesmo grau de
importância dos direitos fundamentais, devendo, portanto, ser acautelado a fim de se
conservar a qualidade de vida e assegurar a sobrevivência das nações futuras.
1.1 O meio ambiente na Constituição Federal de 1988
A preocupação global com o ecossistema não visa unicamente preservar a
natureza, mas também, manter a sua estrutura para o aproveitamento humano. No
Brasil as primeiras manifestações legais voltadas para a proteção ambiental foram
importadas de Portugal e evoluíram ao longo dos anos acompanhando as
necessidades sociais. Sob este contexto, leciona Juraci Perez Magalhães que
“quando descobriu o Brasil, Portugal já possuía uma vasta legislação de proteção
ambiental”1.
A Constituição Federal de 1988 preocupando-se como meio ambiente e
dando autonomia ao direito ambiental, reservou em seu Título VIII, que trata da
ordem social, o capítulo VI, exclusivamente, ao Meio Ambiente, conferindo a ele o
título de bem da coletividade e regulando à sua proteção para todas as gerações.
Nota-se que as disposições do artigo 2252 da Constituição Federal inovaram
no cenário jurídico, que não tinha outrora a constitucionalização da tutela ambiental,
passando a ser um Estado preocupado e dedicado à proteção ecológica. Contudo,
tal novidade trouxe consigo o descontentamento daqueles que seguiam uma política
exploratória
e
industrializada,
já
que
foram
privados
de
devastar
indiscriminadamente o ecossistema.
1
MAGALHÃES. Juraci Parez. Evolução do Direito Ambiental no Brasil. 2ª ed. São Paulo: Juarez de Oliveira,
2002. p. 3.
2
Art. 225 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e
essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e
preservá-lo para as presentes e futuras gerações.
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16
Ainda, é no art. 225 que se vislumbra o núcleo principal da proteção do meio
ambiente na Constituição de 1988. Tal dispositivo possui tamanha complexidade e
originalidade, no contexto de norma constitucional, que certamente merece estudo
muito mais aprofundado do que aquele que aqui nos propomos a desenvolver.
1.2 A segurança legal do meio ambiente
Em 1988 a nossa Carta Magna, pela primeira vez na história das
constituições brasileiras, abordou o tema meio ambiente, reservando a ele um
capítulo que contempla não somente seu conceito normativo, ligado ao meio
ambiente natural, como também, suas outras faces: o meio ambiente artificial, o
meio ambiente do trabalho, o meio ambiente cultural e o patrimônio genético que
não serão objeto de estudo do presente trabalho.
A Constituição Federal de 1988, além de assegurar a preservação do meio
ambiente, anteriormente protegido somente infraconstitucionalmente, procurou
definir as competências dos entes da federação, inovando na técnica legislativa, por
incorporar ao seu texto diferentes artigos disciplinando a competência para legislar e
para administrar.
A referida iniciativa teve como objetivo promover a descentralização da
proteção ambiental. Assim a União, Estados, Municípios e o Distrito Federal
passaram a possuir ampla e similar competência para legislarem sobre dispositivos
de proteção ambiental.
Essa inovadora constitucionalização do meio ambiente resultou em severas
mudanças nas bases jurídicas e sociais. Surgiu, então, um compromisso legal de
preservar as riquezas naturais e sua biodiversidade, pretendendo, com isso, manter
qualidade para as futuras gerações e garantir a própria sobrevivência das espécies,
num meio ambiente equilibrado e saudável.
O texto constitucional brasileiro preceitua os deveres de proteção ambiental
de forma expressa e, também, de forma implícita, sendo todos eles extremamente
relevantes e vinculantes às demais legislações e políticas de proteção ambiental.
No intento de assegurar à preservação do meio ambiente, a tutela ambiental
esbarrou no direito de propriedade: de gozar, usar e dispor de seu bem, tendo, em
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17
virtude disso, que adequá-lo à proteção dos recursos naturais, utilizando-se da
alteração direta do domínio de certos recursos ambientais e da limitação aos
excessos devastatórios da propriedade privada.
Ainda, por meio de seus órgãos e agentes públicos, o Estado ficou obrigado
a assegurar o efetivo cumprimento das normas constitucionais e das demais leis que
tratam da proteção do meio ambiente, restando em casos de omissão dessa
obrigação, a conivência do poder público com a devastação indiscriminada dos
recursos naturais, podendo, portanto, ser responsabilizado conjuntamente com o
particular.
1.3 Dano ambiental
Para José Alfredo de Oliveira Baracho Junior o dano ao meio ambiente seria
“qualquer conduta ou atividade considerada lesiva ao meio ambiente”3, contudo, a
atual Constituição Federal não trouxe qualquer definição técnico-jurídica acerca do
que se enquadraria como o dano e as normas infraconstitucionais prosseguiram da
mesma forma, não trazendo uma definição conceitual para o que seria considerado
o dano.
Para Paulo Bessa Antunes4 o dano ambiental seria o prejuízo ao meio
ambiente. Contudo, por haver uma vinculação entre o conceito de dano ambiental e
o conceito de meio ambiente ele considera difícil elaborar uma doutrina uniforme
sobre o assunto.
5
A Lei 6.938/81, em seu art. 14, § 1o , prevê expressamente duas modalidades
de dano ambiental, o dano ambiental coletivo causado ao meio ambiente num
contexto global, em sua concepção difusa, como patrimônio da humanidade,
atingindo um número ilimitado de pessoas, devendo sempre ser cobrado por meios
de ações civis pública, ou, ação popular e, ainda, o dano individual ou pessoal,
3 JUNIOR, José Alfredo de Oliveira. Responsabilidade Civil do Estado por Dano ao Meio Ambiente.1ª ed. Belo
Horizonte: Del Rey Editora, 2000. p. 319
4 ANTUNES, Paulo Bessa. Direito Ambiental. 4. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2000. p. 156 .
5 Art. 14, § 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado,
independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a
terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor
ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
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18
quando se tem violados interesses pessoais, ou seja, quando o particular é atingido
de alguma forma.
Têm-se como exemplos de danos ambientais individuais os problemas de
saúde decorrentes da emissão de gases, partículas ou ruídos, a infertilidade do solo
de uma propriedade privada em razão da poluição do lençol freático, doença e morte
de rebanhos por envenenamento da pastagem por resíduos químicos, dentre outros.
No sistema jurídico nacional a distinção entre dano ambiental coletivo e o
privado reside no destino da indenização. No coletivo a indenização é destinada a
um fundo de restituição dos bens devastados, no dano ambiental privado a
indenização é dirigida à recomposição da vítima.
O dano ambiental é sempre reparado por seu causador direto ou indireto
sendo possível a existência de várias partes no pólo passivo da ação. Sob este
contexto, nos casos em que o dano ambiental é cometido por uma empresa privada,
o Estado também pode responder quando for omisso no seu dever constitucional de
fiscalizar, pois ele também passar a ser indiretamente responsável pelo dano, bem
como pelo pagamento da indenização, conforme veremos a seguir.
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19
Capítulo 2
DA RESPONSABILIDADE CIVIL
O termo responsabilidade pode, dentro do campo do direito, ter diversas
naturezas, embora de maneira geral, possua o mesmo conceito. Assim, pode se
dizer de forma genérica que a Responsabilidade atribui ao causador de um dano a
obrigação de assumir as conseqüências de seus atos, sendo que a conduta do
agente é o que determina a sua responsabilidade.
Para o Direito Civil, a Responsabilidade possui considerável importância,
que representa um título especial – título IX – iniciando-se no artigo 927, do Código
Civil.
Segundo o renomado De Plácido e Silva em seu Vocabulário Jurídico6, a
Responsabilidade Civil, assim se define:
É a expressão usada na linguagem jurídica, em distinção responsabilidade
criminal ou penal.
Designa a obrigação de reparar o dano ou de ressarcir o dano, quando
injustamente causado a outrem.
Revela-se, assim, ou melhor, resulta da ofensa ou da violação de direito,
que redunda em dano ou prejuízo a outrem.
Pode ter como causa a própria ação ou ato ilícito como, também, o fato
ilícito de outrem, por quem, em virtude de regra legal, se responde ou se é
responsável.
O emprego da expressão universalizou-se, não somente para que se
distinga da responsabilidade penal, como porque, embora derivada de crime
ou delito, é a responsabilidade civil trazida à discussão em juízo civil, onde é
indagada, litigada e decidida.
Os princípios jurídicos em que se funda a responsabilidade civil, para efeito
de determinar a reparação do dano injustamente causado, provém da
máxima romana inserta no neminem laedere (não lesar a ninguém).
Por vezes, empregam a expressão para designar a responsabilidade gerada
da inexecução das obrigações, que se tenham assumido contratualmente.
Esta responsabilidade é, propriamente, contratual ou convencional,
distinguindo-se, por isso, da responsabilidade fundada no ato ilícito.
A responsabilidade civil é a que se apura para que se possa exigir a
reparação civil, que a pena imposta ao agente ou responsável pelo ato
ilícito.
Entre uma e outra, há, no entanto, uma afinidade relativa à indenização do
dano ou ressarcimento das perdas ou prejuízos trazidos a pessoa.
Quando a responsabilidade decorre de ato próprio, diz-se direta. Quando de
ato ou fato alheio, indireta.
Assim sendo, deve-se entender a responsabilidade civil, de uma maneira
geral, como a obrigação de dar, fazer ou não fazer algo, gerando sempre uma
6 SILVA, De Plácido e. Vocabulário Jurídico. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002.p. 713
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20
obrigação de responder por algo. Desta maneira, a responsabilidade é entendida
como o dever do causador do dano de assumir na esfera pública, suas obrigações e
prejuízos gerados, podendo tal dever ser assumido devido ao processo judicial ou
ao extrajudicial.
Nos primórdios da civilização, o princípio do “olho por olho, dente por dente”
predominava. As leis praticamente não existiam e a justiça era feita “pelas próprias
mãos”. E para a responsabilidade civil, não era diferente. O grupo do qual
participava o ofendido, reagia face ao agressor pelas ofensas sofridas.
Com o tempo, e o surgimento da Lei de Talião7, deixou-se de agir em favor
de um grupo e a reação passou a ser individual. Porém, notou-se que o efeito desta
“justiça” era uma mera vingança, e notou-se que o pagamento de certa quantia pelo
dano causado, tornar-se-ia mais conveniente as partes. Tal pagamento era
estabelecido pela autoridade pública que serviria como um mediador do conflito.
O surgimento da figura da Responsabilidade Civil, só foi ocorrer de fato em
meados de 1800, com o Código de Napoleão. Os diplomas brasileiros, também se
basearam nesse código, como preceitua o artigo 159, do código Civil: “Aquele que,
por ação ou omissão voluntária, negligência, ou imprudência, violar direito, ou
causar prejuízo a outrem, fica obrigado a reparar o dano”.
2.1 Espécies de responsabilidade
Existem diversas correntes doutrinárias e opiniões acerca das espécies de
responsabilidade civil, senão vejamos:
7
A Lei de Talião: talião deriva do latim, e “é a designação atribuída à pena que consiste em aplicar ao
delinqüente um dano igual ao que ocasionou. (...) A lei das XII tábuas estabelecia a pena de talião para cada
golpe ou queimaduras sofridas pelo grupo.” Porém, tal lei não possui qualquer aplicabilidade nos tempos atuais.
SILVA, 2002, p.793
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21
2.1.1 Objetiva
Inicialmente, o Código Civil de 1916 e os demais diplomas anteriores ao
atual Código, contemplavam a responsabilidade civil como sendo sempre ligada à
culpa, possuindo assim, um caráter subjetivo.
Com o passar dos anos, e a adaptação do Direito à modernidade e aos
tempos atuais, notou-se que tal teoria estava ultrapassada, e concluíram que o
conceito de culpa8 restringia muito a aplicação da lei, devendo, portanto ser
ampliado. Desta maneira, o conceito de risco e a garantia foram, aos poucos,
substituindo a culpa.
Devido a essa evolução, foi se desenvolvendo a responsabilidade objetiva
que consiste não apenas na culpa, como no risco, responsabilizando assim, quem
pratica determinadas atividades, que podem gerar danos a estes e a terceiros.
Conforme preceitua, Silvio de Salvo Venosa9:
A explicação desta teoria justifica-se também sob o título risco profissional.
O dever de indenizar decorre de uma atividade laborativa. É o rótulo que
explica a responsabilidade objetiva nos acidentes de trabalho. Outros
lembram do risco excepcional: o dever de indenizar surge de atividade que
acarreta excepcional risco, como é o caso da transmissão de energia
elétrica, exploração de energia nuclear, transporte de explosivos etc.
Assim, nesta espécie de responsabilidade, a culpa não é o elemento
essencial para gerar o direito, bastando à comprovação do dano, surgindo a partir
daí a Teoria do Risco10, sobre a qual se baseia a responsabilidade objetiva.
8
Derivado do latim culpa (falta, erro cometido por inadvertência ou imprudência), é compreendido como a falta
cometida contra o dever, por ação ou omissão, procedida de ignorância ou de negligência. SILVA, 2002, p.233.
9
VENOSA, Silvio de Salvo. Direito Civil – Responsabilidade Civil, vol. IV. 4 ed. São Paulo: Atlas, 2004.p.20.
10
Teoria do Risco: Segundo esta teoria, a obrigação de reparar o dano nem sempre esta ligada ao comportamento
culposo do agente. Ficando obrigado a indenizar, aqueles que, por exercer determinada atividade, expõe outros
ao risco.
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22
2.1.2 Subjetiva
Enquanto a responsabilidade objetiva está diretamente ligada à teoria do
risco, a responsabilidade subjetiva esta ligada as idéias de culpa, assim, é o
elemento subjetivo da culpa que deve definir a que ponto o comportamento
influenciou na responsabilidade.
A teoria da culpa, conforme dito anteriormente, vem sofrendo resistência
com o surgimento da teoria do risco da responsabilidade objetiva, uma vez que esta
tem se tornado ineficaz nos tempos de hoje, principalmente pela dificuldade em se
provar o elemento subjetivo da culpa.
Cabe ressaltar que, ainda assim, a responsabilidade subjetiva é mantida
como regra no Código Civil brasileiro em seu artigo 92711, e a objetiva aplicada a
casos especiais12.
2.1.3 Contratual
Ainda que muitos doutrinadores julguem desnecessária a distinção entre a
responsabilidade contratual e extracontratual, por entenderem que independente do
tipo de responsabilidade, elas serão sempre ensejadas pelos mesmos princípios que
geraram a obrigação. Faz-se necessário distingui-las para que, na vida prática,
possamos entendê-las, principalmente no que concernem as provas e a extensão
dos efeitos.
A responsabilidade contratual, esta diretamente ligada ao fato de que “o
dever de indenizar os prejuízos decorre do descumprimento de uma obrigação
contratualmente prevista” 13.
11 Art. 927- Aquele que, por ato ilícito (art. 186 e 187), causar dano a outrem, fica obrigado a repara-lo.
12 Art. 927, Parágrafo Único - Haverá obrigação de reparar o dano, independentemente de culpa, nos casos
especificados em lei, ou quando a atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua
natureza, risco para os direitos de outrem.
13 SAMPAIO. Rogério Marrone de Castro. Direito Civil – Responsabilidade Civil. 2 ed. São Paulo: Atlas.
2002.p. 24.
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23
14
Assim, com o aperfeiçoamento do contrato , este passa a fazer lei entre as
partes, não podendo nenhuma delas descumprir as cláusulas lá previstas, podendo
inclusive estar previsto nestas cláusulas a obrigação do contratante inadimplente.
Maria Helena Diniz15, de maneira clara, assim explica a responsabilidade
contratual:
(...) se oriunda de inexecução de negocio jurídico bilateral ou unilateral.
Resulta, portanto, de ilícito contratual, ou seja, de falta de adimplemento ou
da mora no cumprimento de qualquer obrigação. É uma infração a um dever
especial estabelecido pela vontade dos contraentes, por isso decorre de
obrigacional preexistente e pressupõe capacidade para contratar. Baseia-se
no dever de resultado, o que acarretará a presunção de culpa pela
inexecução previsível e evitável da obrigação nascida da convenção
prejudicial a outra parte. (...) A responsabilidade contratual é o resultado da
violação de uma obrigação anterior, logo, para que exista, é imprescindível
a preexistência de uma obrigação.
2.1.4 Extracontratual
A responsabilidade extracontratual, também conhecida como aquiliana, se
baseia na responsabilidade gerada pelo fato ilícito em si, baseado na culpa em seu
sentido amplo, vez que este ato não possui vínculo anterior entre as partes.
O autor Cavalieri Filho nesse sentido define que “haverá responsabilidade
extracontratual se o dever jurídico violado não estiver previsto no contrato, mas sim
na lei ou na ordem jurídica”
16
. Ainda, entende que para que a violação seja
caracterizada, é necessária a demonstração, por parte da vítima, da relação entre o
ato ilícito e a causalidade, de forma que o agente causador do dano seja obrigado a
reparar os prejuízos que causou.
Dispõe o artigo 159 do Código Civil Brasileiro que “todo aquele que causar
dano a outrem, agindo dolosa ou culposamente, fica obrigado a repará-lo”.
14 CONTRATO: O contrato é por definição, um acordo de vontade entre as partes, assim, fica evidente que o
contrato gera uma obrigação entre as partes, seja esta de dar, fazer ou não fazer. Para que o contrato exista e seja
valido, ele deve basear-se no consentimento de ambas as partes, e deve fazer lei entre as partes, porem não
podendo estar contrários a leis ou disposições legais, deve versar sobre objetos lícitos e coisa certa, alem de as
partes possuírem capacidade.
15 DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro – Responsabilidade Civil. 14 ed. São Paulo: Saraiva,
2000. 7vol.
16
CAVALHERI FILHO, Sérgio. Programa de responsabilidade civil. 3 ed.São Paulo: Malheiros Editores Ltda,
2002.
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24
Capítulo 3
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
Evolução histórica da responsabilidade civil do Estado
A evolução da responsabilidade civil ou extracontratual do Estado se deu de
modo gradativo. Iniciou-se na teoria da irresponsabilidade subjetiva e evoluiu até a
teoria da responsabilidade objetiva, adotada atualmente pelo ordenamento jurídico
brasileiro.
Nas primeiras personificações do poder em forma de Estado, este não se
sujeitava
a
responsabilização
pelos
danos
decorrentes
de
seus
atos.
Gradativamente, entretanto, a responsabilização do Estado evoluiu, tornando-o
responsável subjetivamente por seus atos, ou seja, sempre que fosse verificada a
culpa pelo dano causado. Já num momento mais moderno, adotou-se o
entendimento de que a responsabilização do Estado deve ser objetiva, tal como
leciona os doutrinadores contemporâneos. Vejamos a seguir uma breve abordagem
acerca destes três momentos da responsabilidade civil do Estado.
3.1 Teoria da irresponsabilidade
Na era absolutista, o Estado era tido como a entidade suprema, a autoridade
incontestável, o representante da vontade divina na terra, assim como seus
dirigentes. Por este motivo, naquela época não se admitia o erro do Estado. Sob
esta ótica tinha-se, portanto, a teoria da irresponsabilidade do Estado a qual
preceitua que, sendo o Estado dotado de poder divino, inadmissível seria que ele
fosse compelido a reparar danos causados aos terceiros em virtude de sua atuação.
Em 1978, na França, mesmo após a Revolução Francesa, manteve-se o
princípio da irresponsabilidade do Estado, da mesma forma se deu na Inglaterra, sob
a escusa de que seria impossível a violação do direito criado por si mesmo.
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25
Mesmo com o fim da era absolutista a situação não se alterou
imediatamente, pois a imunidade estatal ganhou força, neste momento, com a teoria
da tripartição dos poderes.
Por conseguinte, a intervenção do Poder Judiciário nas atividades de outros
poderes importaria numa interferência inaceitável, ante a independência dos
poderes e ao entendimento jurisprudencial de que “o Judiciário deveria estar adstrito
ao conhecimento dos litígios entre particulares”.17
3.2 Teoria civilista
Sobreveio a era
liberalista e com ela
as
idéias
a respeito da
responsabilidade civil do Estado, também, tornam-se mais liberais e, a partir de
então, originou-se uma nova teoria para a responsabilidade civil do Estado, a
civilista, ou ainda, a da responsabilidade subjetiva.
Tal teoria defende que o Estado seria responsável pelos danos causados
aos particulares quando atuasse com culpa, exigindo-se, porém, que esta fosse
comprovada pela vítima do dano. Neste sentido, pela primeira vez o Estado foi
equiparado ao indivíduo particular, para efeito de responsabilização.
Apesar da teoria ser moderna para o seu tempo, sua aplicação não se deu
de maneira efetiva, pois ficou condicionada somente aos danos decorrentes de atos
de gestão, excluindo de sua incidência os atos do império. Essa Aplicação parcial da
teoria civilista ao Estado tinha por finalidade isentar o soberano de responsabilidade
por atos danosos à particulares.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro, discorre sobre tal situação, vejamos:
Numa primeira fase, distinguia-se, para fins de responsabilidade, os atos de
império e os atos de gestão. Os primeiros dos praticados pela
Administração com todas as prerrogativas privilégios de autoridade e
impostos unilateral e coercitivamente ao particular independentemente de
autorização judicial, sendo regidos por um direito especial, exorbitante do
direito comum, porque os particulares não podem praticar atos
semelhantes, para a conservação e desenvolvimento do patrimônio público
e para a gestão de seus serviços; como não difere a posição da
18
Administração e a do particular, aplica-se a ambos o direito comum.
17
18
PEREIRA, Caio Mario da Silva. Responsabilidade Civil. 9ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1998, p. 128.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, pp. 513 e 514.
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26
A abrangência da teoria da responsabilidade subjetiva foi criticada pelos
juristas da época, pois, na prática, tornou-se quase impossível diferenciar o ato de
Império do ato de gestão. Os tribunais sofriam com a dificuldade de “distinguir, de
um lado, as faltas, do agente, atreladas à função pública e, de outro, as faltas
dissociadas de sua atividade”. 19
Mesmo com tantos impasses a teoria civilista continuou regendo a
responsabilidade do Estado, refletindo, inclusive, a compilação contida no Código
Civil de 1916, que a adotou em seu artigo 15.20
Com a evolução social e jurídica, a doutrina civilista seguiu os mesmos
passos e, adotou a inversão do ônus da prova em favor do prejudicado, acatando de
forma presumida a culpa do Estado.
Nestes moldes, ainda que não sendo objetivamente responsabilizado por
seus eventos danosos a terceiros, o Estado ficou incumbido de provar que não agiu
com culpa ou dolo. Tal modernização na teoria civilista ocasionou o deslinde para o
nascimento das teorias publicistas.
3.3 Teorias publicistas
A França foi a precursora na aplicação da teoria publicista, quando utilizou
princípios do direito público à uma situação concreta, vejamos o ensinamento de Di
Pietro:
O primeiro passo no sentido da elaboração de teorias de responsabilidade
do Estado segundo princípios do direito público foi dado pela jurisprudência
francesa, com o famoso caso Blanco, ocorrido em 1873: a menina Agnès
Blanco, ao atravessar uma rua da cidade de Bordeaux, foi colhida por uma
vagonete da Cia. Nacional de Manufatura do Fumo; seu pai promoveu ação
civil de indenização por prejuízos causados a terceiros, em decorrência de
ação danosa de seus agentes. Suscitado, conflito de atribuições entre a
jurisdição comum e o contencioso administrativo, o Tribunal de Conflitos
decidiu que a controvérsia deveria ser solucionada pelo tribunal
19
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito Administrativo. 9 ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2002, p 429.
20
Art. 15. As pessoas jurídicas de direito público são civilmente responsáveis por atos dos seus representantes
que nessa qualidade causem danos a terceiros, procedendo de modo contrário ao direito ou faltando a dever
prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os causadores do dano.
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27
administrativo, porque se tratava de apreciar a responsabilidade decorrente
de funcionamento do serviço público. Entendeu-seu que a responsabilidade
do Estado não pode reger-se pelos princípios do Código Civil, porque se
sujeita a regras especiais que variam conforme as necessidades do serviço
21
e a imposição de conciliar os direitos do Estado com os direitos privados.
Surgiu, então, sob este diapasão, novas correntes doutrinárias para a
responsabilização do Estado, originando, por conseguinte, as teorias publicistas.
São elas: teoria da culpa administrativa e teoria do risco, a qual alguns doutrinadores
subdividem em teoria do risco administrativo e teoria do risco integral.
3.3.1 Teoria da culpa administrativa
Hely Lopes Meirelles leciona que a “teoria da culpa administrativa representa
o primeiro estágio da transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese
objetiva do risco administrativo que a sucedeu”22.
Tal teoria tem como escopo a falta do efetivo serviço, que reflete a omissão,
ou ainda, o mau funcionamento do serviço.
Diogo de Figueiredo Moreira Neto, distingue a teoria do acidente
administrativo das demais teorias e, defende a responsabilidade do Estado da
seguinte forma:
Uma vez infligido o dano e comprovada, com causa, a falta do serviço, disso
haveria responsabilidade. A esta corrente denominou-se, marcando a
transição, de teoria da culpa administrativa. Dela logo se derivou a teoria do
acidente administrativo, na qual a noção da culpa era ainda mais ampliada,
prevalecendo a idéia de que bastaria o acidente, ou seja, a imprevisível
23
irregularidade do serviço, para responsabilizar o Estado.
Já Moreira Neto, ensina que a teoria do acidente administrativo desvinculava
a responsabilidade estatal do elemento subjetivo “e, dele prescindindo, dava
surgimento à obrigação de reparar o dano a partir do simples ato lesivo”. 24
21
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 514.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21 ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p.
561. Grifo do autor.
23
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e
parte especial. 12. Rio de Janeiro, 2002, p. 578. Grifos do autor.
24
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo, Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral
especial. 12 ed Rio de Janeiro: Forense, 2002, p 578. Grifo do autor.
22
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28
No entanto, os fundamentos da teoria do acidente administrativo confundemse com aqueles pertinentes à teoria do risco, de modo que distingui-la da teoria da
culpa administrativa é irrelevante, tal como se verá a seguir.
3.3.2 Teoria do risco administrativo.
A teoria do risco administrativo é a responsabilidade civil do Estado pelo
risco criado em virtude de sua atividade administrativa. Ela foi um marco para
responsabilidade civil do Estado, pois refutou a concepção de culpa “pela de nexo
de causalidade entre o funcionamento do serviço público e o prejuízo sofrido pelo
administrativo” 25 , como ressalta Di Pietro.
Passou a não se avaliar se o serviço foi, ou não, eficiente, passando a se
relevar o nexo de causalidade entre a atividade estatal e o dano sofrido pelo
particular, passando o Estado a ser obrigado a indenizar a pessoa prejudicada pela
sua atuação.
Segundo Hely Lopes Meirelles vejamos os fundamentos desta teoria, in
verbis:
Tal teoria, como o nome está a indicar, baseia-se no risco que a atividade
pública gera para os administrados e na possibilidade de acarretar dano a
certos membros da comunidade, impondo-lhes um ônus não suportado
pelos demais. Para compensar essa desigualdade individual, criada pela
própria Administração, todos os outros componentes da coletividade devem
concorrer para a reparação do dano, através do Erário, representado pela
Fazenda Pública. O risco e a solidariedade social são, pois, os suportes
desta doutrina, que, por sua objetividade e partilha dos encargos, conduz à
mais perfeita justiça distributiva, razão pela qual tem merecido o
26
acolhimento do Estados modernos, inclusive o Brasil.”
Nota-se, então, que dois são os fundamentos da responsabilidade objetiva
do Estado, para a teoria do risco administrativo: os riscos inevitáveis, decorrentes de
suas atividades e a solidariedade dos encargos, ambos baseados na noção de
justiça social.
25
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001, P. 515.
MEIRELLES, HELY LOPES. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996,
pp 561 e 562.
26
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29
José dos Santos Carvalho Filho, discorrendo sobre o primeiro fundamento,
ressalta que o Estado é “realmente o sujeito jurídico, político e economicamente
mais poderoso” e o “indivíduo, ao contrário, tem posição de subordinação, mesmo
que protegido por inúmeras normas do ordenamento jurídico”. E complementa:
Diante disso, passou-se a considerar que por ser mais poderoso, o Estado
teria que arcar com um risco natural decorrente de suas numerosas
atividades: à maior quantidade de poderes haveria de corresponder um
risco maior. Surge, então, a teoria do risco administrativo, como fundamento
27
da responsabilidade objetiva do Estado.
Ainda, Carvalho Filho apresenta o seguinte fundamento:
Além do risco decorrente das atividades estatais em geral, constitui também
fundamento da responsabilidade objetiva do Estado o princípio da
repartição dos encargos. O Estado, ao ser condenado a reparar os
prejuízos do lesado, não seria o sujeito pagador direto; os valores
indenizatórios seriam resultantes da contribuição feita por cada um dos
demais integrantes da sociedade, a qual, em última sociedade, a qual, em
28
última análise, é a beneficiária dos poderes e das prerrogativas estatais.
Todavia, alguns doutrinadores preferem diferenciar a teoria do risco
administrativo da teoria do risco integral, sendo que esta seria uma modalidade mais
extremada daquela.
29
30
A diferenciação entre as duas teorias reside no
abrandamento, ou exclusão, da responsabilidade estatal admitidos somente pela
primeira.
Por
conseguinte,
a
responsabilidade
estatal
pela
teoria
do
risco
administrativo é avaliada de acordo com a culpa do interessado ou do terceiro,
contudo, o mesmo não ocorre, quando se utiliza a teoria do risco integral, pois a
referida teoria não admite a aplicação das causas atenuantes ou excludentes da
responsabilidade do Estado.
A teoria do risco integral, somente em hipóteses excepcionais31 , é aceita em
nosso sistema jurídico. Há de se asseverar que “os autores que falam em teoria do
27
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro. Lúmen Júris,
2002, p 430. Grifos do autor.
28
Ibidem, p. 431.
29
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p
562
30
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella .Direito administrativo. 13 ed. São Paulo: Atlas, 2001, p 515.
31
A Constituição Federal em seu art. 21, inc. XXIII, alínea c, reza que “a responsabilidade civil por danos
nucleares independe da existência de culpa”
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30
risco integral admitem as causas excludentes da responsabilidade”
leciona Di Pietro.
32
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Obra citada, p. 515.
32
, conforme
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31
Capítulo 4
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NO ORDENAMENTO JURÍDICO
BRASILEIRO
No Brasil também observamos a evolução da responsabilidade do Estado,
pois as normas precursoras editadas sobre a matéria defendiam como sendo
subjetiva a responsabilidade, diferentemente da atualidade, visto que as presentes
normas regulamentadoras da matéria acataram a teoria da responsabilidade
objetiva.
4.1 Previsões constitucionais
As “Constituições de 1824 e 1891 não continham disposição que previsse a
responsabilidade
do
Estado”.
Contudo
“havia
leis
ordinárias
prevendo
a
responsabilidade do Estado, acolhida pela jurisprudência como sendo solidária com
a dos funcionários”33, conforme explica Di Pietro.
A Constituição de 1934 também não dispôs qualquer alteração às teorias e
jurisprudências existentes na época.
Já a Constituição de 1946, visando acompanhar a doutrina, acatou a idéia
da teoria da responsabilidade objetiva, prevista em seu artigo 194:
Art. 194 – As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente
responsáveis pelos danos que os seus funcionários, nessa qualidade,
causem a terceiros.
Parágrafo único – caber-lhes-á ação regressiva contra os funcionários
34
causadores do dano, quando tiver havido culpa destes.
Sequentemente, a Constituição de 1967 recepcionou a legislação da
Constituição anterior em seu artigo 105, complementando, todavia, que caberia ação
33
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p 516.
BRASIL. Constituição (1946). Constituição da República Federativa do Brasil. Planalto. Disponível em https:
// www.planalto.gov.br , acessado em 01/03/2008.
34
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32
de regresso em caso de culpa ou dolo, cujo teor foi mantido com a Reforma de
1969, no artigo 107.35
Na moderna Constituição de 1988, não só o Estado, como também as
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos passaram a ser
responsabilizadas pelos danos que causam a terceiros. Vejamos o disposto no § 6º ,
do seu artigo 37, in verbis:
§ 6º As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado
prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
36
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa.
A atual Constituição consagrou a doutrina da responsabilidade objetiva do
Estado e adotou a teoria do risco administrativo, estendendo-a, também, às
entidades prestadores de serviços públicos, passando, agora, ao debate de quem
seriam as pessoas jurídicas abrangidas.
Neste contexto doutrina Toshio Mukai:
Assim, responderão objetivamente pelos danos causados por seus agentes
as fundações governamentais de direito privado, as empresas públicas, as
sociedades de economia mista, as empresas permissionárias e
concessionárias de serviços públicos.
O requisito necessário à aplicação da teoria da responsabilidade objetiva é
o desempenho, pela pessoa jurídica de direito privado, de serviços
públicos.37
Conclui-se, portanto, que foram eximidas da incidência da responsabilidade
objetiva as entidades da administração indireta que exploram atividades econômicas
de natureza privada.
35
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p 517.
BRASIL. Constituição (1988) Constituição Federativa do Brasil. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de
Edições Técnicas, 2002, p 41.
37
MUKAI, Toshio. Direito Administrativo sistematizado, 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p 527, Grifos do
autor.
36
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33
4.1.1 Causas
Neste momento o nexo causal existente entre a ação do Estado e o dano
sofrido pelo terceiro, passou a ser a preocupação, pois há intenso debate a respeito
do tema quando se trata de uma ação omissiva de agente estatal.
O texto constitucional exige, portanto, que “haja um dano causado a
terceiros em decorrência da prestação de serviço público”; “que o dano seja
causado
por
agente
das
pessoas
jurídicas
abrangidas
pela
norma
constitucional”; e que o agente, vinculado a elas por qualquer título, “ao causar o
dano, aja nessa qualidade”, ou seja, provoque o prejuízo no exercício de suas
atribuições.38
4.1.2 Causas excludentes e atenuantes.
A culpa exclusiva da vítima e a força maior excluem a responsabilidade civil
do Estado pelo evento danoso, quando por si só constituem a causa deste. Nesse
sentido, pondera Toshio Mukai que, “se o evento danoso é conseqüência de ato
comissivo ou omissivo da própria vítima, sem qualquer interferência do Estado, não
será possível comprovar o nexo causal entre a lesão e o ato estatal”39, daí não ser
possível responsabilizar o Estado pelo prejuízo sofrido pela pessoa lesada.
Entretanto, se “resta comprovada a concorrência entre a vítima e o Estado
na realização do evento danoso, restará comprovado o nexo causal, ainda que
parcial, entre a lesão e o ato estatal”. Assim, assevera Mukai, “atenuada estará à
responsabilidade estatal, pois será dividida com a vítima”.
Concernente à força maior, Di Pietro afirma que “é o conhecimento
imprevisível, inevitável e estranho à vontade das partes, como uma tempestade, um
terremoto, um raio”
40
. Como tais fenômenos são produzidos pela natureza e não
decorrentes de uma atividade estatal, o Estado não pode ser responsabilizado pelos
38
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p . 518. Grifos do
autor.
39
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2000, p 530.
40
Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo, 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p 518.
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34
prejuízos deles advindos, pois ausente está o nexo de causalidade entre seu
comportamento e o dano causado a terceiros.
Contudo, na lição de Di Pietro, mesmo ocorrendo força maior, a
responsabilidade do Estado poderá ser constatada se, aliada àquela, ocorrer
omissão do poder público na realização de um serviço, a qual ensejou o dano
causado ao particular.
A autora destaca, ainda, que na hipótese de caso fortuito, em que o dano
seja decorrente de ato humano, portanto, de falha de Administração, não ocorre a
mesma exclusão. Assim, “quando se rompe, por exemplo, uma doutrina, uma
adutora ou um cabo elétrico, causando dano a terceiros, não se pode falar em força
maior”, pois é dever do Estado zelar pela qualidade e conservação de tudo que
constrói, instala e põe à disposição do público.
Parece estar claro também que, se o dano advém de um ato de terceiro em
concorrência com uma condutora positiva do Estado, a responsabilidade pelo
prejuízo causado ao particular será imputada ao particular e ao Estado,
proporcionalmente à atuação de cada um, pois haverá nexo de causalidade, ainda
que parcial, entre a conduta estatal e o dano provocado pelo seu comportamento.
Porém, deve-se considerar que, nesse caso, o Estado não tinha o dever de impedir
a ação danosa do terceiro.
Contudo, na hipótese de um ato de terceiro danoso a outrem que ocorre em
face de uma omissão estatal, a questão torna-se mais difícil de ser resolvida, devido
às posições conflitantes sobre a solução adequada ao caso, motivo pelo qual
trataremos dela em momento apropriado.
4.2 Previsão da responsabilidade no Código Civil de 2002
O Código Civil de 1916 previa, em seu artigo 15, que as pessoas jurídicas de
direito público seriam civilmente responsabilizadas por atos de seus representantes
que nessa qualidade causassem danos a terceiros, procedendo de modo contrário
ao direito ou faltando a dever prescrito por lei, salvo o direito regressivo contra os
causadores do dano. Admitia, portanto, a aferição de dolo ou culpa do agente na
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35
prática do ato lesivo, disto dependendo a constatação da responsabilidade do
Estado, que, por tal regra, era subjetiva.
O artigo 15 do Código Civil de 1916 foi parcialmente revogado com o
advento
da
Constituição
Federal
de
1946,
que
adotou
a
doutrina
da
responsabilidade objetiva, mais tarde acolhida pela atual Carta Política.
Com a instituição do Código Civil de 2002, restou definitivamente abolida a
doutrina subjetivista no tocante à responsabilidade do Estado, vez que o novo
Código, seguindo a Lei Maior, adotou expressamente a teoria objetiva do risco
administrativo, em seu artigo 43, in vebis:
Art. 43. As pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente
responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causem
danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do
41
dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo.
Portanto, a questão está no âmbito constitucional e legal, porém o mesmo
não acontece no campo doutrinário, mormente em relação à responsabilidade do
Estado por omissão.
41
BRASIL – Código Civil. Novo código civil brasileiro / lei 10.406 de 10 de janeiro de 2002: estudo
comparativo com o Código Civil de 1916. Coordenação por Giselle de Melo Braga Tapai. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2002, p.8
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36
Capítulo 5
RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO POR OMISSÃO EM SUA OBRIGAÇÃO
DE FISCALIZAR
Ainda que a Constituição Federal de 1988 tenha acatado a responsabilidade
civil do Estado, adotando a doutrina objetiva, perdura um acirrado debate a respeito
do tema no que se refere à responsabilidade estatal por seus atos omissivos. Parte
da doutrina considera que, no caso de dano provocado por comportamento omissivo
do Estado, a responsabilidade é subjetiva, enquanto a outra defende que, mesmo
nesse caso, a responsabilidade é objetiva. Vejamos os argumentos das duas
correntes.
5.1 A corrente doutrinária da responsabilidade subjetiva
A corrente subjetiva defendida por Celso Antônio Bandeira de Mello42,
Diógenes Gasparini43, Maria Sylvia Zanella di Pietro44, Lucia Valle Figueiredo45 e
Diogo de Figueiredo Moreira Neto46, dentre outros, protesta pela adoção da
responsabilidade subjetiva para os danos causados por condutas estatais omissivas.
Entretanto, a maior parte de seus argumentos não se baseiam no direito
positivado, mas sim em princípios gerais, uma vez que não há lugar em nosso
ordenamento jurídico para o acolhimento da doutrina subjetivista. Nesse sentido,
Celso Antônio Bandeira de Mello emite seu posicionamento:
Parecer-nos que a solução correta do problema, à luz dos princípios
inerentes ao Estado de Direito – prescindindo-se, pois, de disposições
particulares
porventura
estabelecidas
nos
Direitos
Positivos
Constitucionais-, exige o discrímen de três situações distintas. 47
42
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. São Paulo: Malheiros, 2001
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2003.
44
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001.
45
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 6. São Paulo: Malheiros, 2003.
46
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral e
especial. 12. ed. Rio de Janeiro, 2002.
47
MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 13. São Paulo: Malheiros, 2001, p 816.
Grifos do autor.
43
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37
Especifica, ainda, as três situações. A primeira ocorre nos casos em que é o
próprio comportamento do Estado que ocasiona o dano, ou seja, trata-se de conduta
comissiva estatal. A segunda hipótese é aquela em que o dano é produzido por um
evento alheio à atuação estatal, mas que o Estado tinha o dever de evitar.
Considera-se, então, a culpa anônima se do serviço público, que ocorre
quando o serviço não funcionou, funcionou atrasado ou funcionou mal. Trata-se de
uma conduta omissiva do Estado, ensejadora da lesão. A terceira e, última situação,
dá-se nos casos em que o comportamento do Estado não é causador direto do
dano, mas sua atividade propicia, de modo mediato, a ocorrência do evento danoso,
porque expôs alguém a risco.
Quanto à primeira hipótese, em que o próprio comportamento do Estado que
gera o dano, a doutrina já pacificou o entendimento de que incide a responsabilidade
objetiva do Estado. Por isso, não será matéria deste trabalho.
Concernente à terceira situação, em que a atividade estatal propicia a
ocorrência do dano, devido ao risco inerente a ela, o entendimento doutrinário
também e pacífico no sentido de que o Estado deve responder objetivamente pelos
danos causados aos particulares. Vejamos a lição de Celso Antônio Bandeira de
Mello:
Há determinados casos em que a ação danosa, propriamente dita, não é
efetuada por agente do Estado, contudo é o Estado quem produz a
situação da qual o dano depende. Vale dizer: são hipóteses nas quais é o
Poder Público quem constitui, por ato comissivo seu, os fatores que
propiciarão decisivamente a emergência de dano. Tais casos, a nosso
ver, assimilam-se aos de danos produzidos pela própria ação do Estado e
por isso ensejam, tanto quanto estes, a aplicação do princípio da
48
responsabilidade objetiva.
Todavia, no que tange à segunda hipótese, que tem como característica a
omissão estatal, o problema toma maiores proporções e parte da doutrina entende
que se adota, nesses casos, a teoria da responsabilidade subjetiva do Estado.
Tal vertente doutrinária ressalta que a responsabilidade estatal por atos
omissivos só se caracterizará quando o Estado, mesmo não sendo o autor do dano,
tiver a obrigação de atuar no sentido de evitá-lo, ou seja, “se descumpriu o dever
48
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 13. São Paulo: Malheiros, 2001, p.
823. Grifos do autor.
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38
legal que lhe impunha obsta ao evento lesivo”
49
, conforme afirma Celso Antônio
Bandeira de Mello. Assim, se o Estado se omite quando devia atuar, comete um ato
ilícito, pois contrariou o disposto na lei. Por conseguinte, só poderá ser
responsabilizado mediante a verificação da culpa ou dolo em sua conduta.
Lúcia Valle Figueiredo, recepcionando o entendimento de Bandeira de Mello,
afirma que quanto “aos atos ilícitos decorrentes de omissão devemos admitir que a
responsabilidade só poderá ser atrelada ao Estado se houver prova de culpa ou dolo
do funcionário”.50
A culpa caracteriza-se pela imprudência, negligência ou imperícia na
realização do serviço público que gerou o dano. Por sua vez, o dolo se constitui pelo
deliberado propósito de violar a norma legal imposta.
Assim, pela teoria da responsabilidade subjetiva, a conduta omissiva do
agente estatal, eivada de culpa ou dolo, ante a existência de um dever legal de
fiscalizar, configura um comportamento ilícito, caracterizado pela falta do serviço
público, o que conduz à responsabilidade subjetiva do Estado.
Corrobora tal entendimento a opinião de José dos Santos Carvalho Filho:
A conseqüência, dessa maneira, reside em que a responsabilidade civil do
Estado, no caso de conduta omissiva, só se desenhará quando presentes
estiverem os elementos que caracterizam a culpa. A culpa origina-se, na
espécie, do descumprimento do dever legal, atribuído ao Poder Público, de
51
impedir a consumação do dano.
Basta, então, que se demonstre a culpa do serviço público mal ou não
prestado para que o Estado seja responsabilizado, conforme ressalta Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, ao discorrer sobre o dano decorrente de força maior aliada à
omissão estatal na realização de um serviço público que poderia ter impedido o
evento danoso:
Porém, neste caso, entendeu-se que a responsabilidade não é objetiva,
porque decorrente do mau funcionamento do serviço público; omissão na
prestação do serviço tem levado à aplicação da teoria da culpa do serviço
público (faute du service); é a culpa anônima, não individualizada; o dano
49
Ibidem, p. 823. Grifos do autor.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de direito administrativo. 6. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 264.
51
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de direito administrativo. 9. ed. Rio de Janeiro: Lúmen Júris,
2002, p. 443. Grifos do autor.
50
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39
não decorreu de atuação de agente público, mas de omissão do poder
52
público.
A autora considera, também, que a mesma regra vale para a hipótese de ato
de terceiros, como no caso de danos causados por multidões ou por delinqüentes:
[...] o Estado responderá se ficar caracterizada a sua omissão, a sua inércia,
a falha na prestação do serviço público. Nesta hipótese, como na anterior, é
desnecessário apelar para a teoria do risco integral; a culpa do serviço
público, demonstrada pelo seu mau funcionamento, não funcionamento ou
funcionamento tardio é suficiente para justificar a responsabilidade do
53
Estado.
Outro quesito se refere à distinção que parte da doutrina faz entre causa e
condição. Maria Helena Diniz afirma que causa “é o evento que produz um efeito, e
condição, o acontecimento cuja ausência permite a produção do efeito, não gera o
efeito, mas sua presença é impediente dele”.
54
Daí, segundo a autora, decorre
conseqüências fundamentais para o correto entendimento da questão, as quais,
salienta em outra passagem da obra, ao comentar o raciocínio de Celso Antônio
Bandeira de Mello:
No caso de dano por comportamento omissivo, a responsabilidade do
Estado era subjetiva, porquanto supunha dolo ou culpa em suas
modalidades de negligência, imperícia ou imprudência, embora possa tratarse de uma culpa não individualizável na pessoa de tal ou qual funcionário,
55
mas atribuída ao serviço estatal genericamente.
Diniz utiliza o tempo verbal no pretérito perfeito porque considera que os
argumentos acima expendidos não tem mais validade diante do nosso atual
ordenamento jurídico. De fato, conclui, ao final que pelos artigos “43 do novo Código
Civil e 37. § 6º, da Constituição Federal, a responsabilidade civil do Estado é objetiva
por comportamentos comissivos ou omissivos de seus funcionários que causem
lesão”56.
52
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 519. Grifos do
autor.
53
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 519. Grifos do
autor.
54
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro, v. 7: responsabilidade civil. 17ª ed. São Paulo: Saraiva,
2003, p. 564.
55
Ibidem, p. 564.
56
DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro, v. 7: responsabilidade civil. 17ª ed. São Paulo: Saraiva,
2003, p. 564.
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40
Contudo, nem todos os simpatizantes da aplicação da teoria subjetiva aos
casos de omissão estatal, pensam desse modo. Alguns doutrinadores sustentam
que, mesmo diante da nova ordem constitucional e legal vigente, a adoção de tal
posição é plenamente válida e razoável.
Diógenes Gasparini, interpretando a norma inserta no artigo 37, § 6º57, da
Carta Magna, afirma que:
O texto em apreço exige para a configuração da responsabilidade objetiva
do Estado uma ação do agente público, haja vista a utilização do verbo
“causar” (causarem). Isso significa que se há de ter por pressuposto uma
atuação do agente público e que não haverá responsabilidade objetiva por
58
atos omissivos.
Também é esta a opinião de Celso Antônio Bandeira de Mello, para quem o
termo “causarem” constante do texto do referido dispositivo constitucional abrange
apenas ações positivas, pois as condutas omissivas somente constituiriam condição
do dano, e não causa. É o que se depreende do texto transcrito abaixo:
De fato, na hipótese cogitada o Estado não é o autor do dano. Em rigor, não
se pode dizer que o causou. Sua omissão ou deficiência haveria sido
condição do dano, e não causa. Causa é o fator que positivamente gera
um resultado. Condição é o evento que não ocorreu, mas que se houvera
ocorrido, teria impedido o resultado. 59
Sendo
assim,
todos
os
adeptos
dessa
teoria
concluem
que
a
responsabilidade do Estado por atos omissivos é de natureza subjetiva. Ainda que,
como demonstrado, divirjam alguns autores sobre um ou outro fundamento dentre
os que embasam tal tese.
57 Art. 37 - A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
§6º - As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão
pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.
58
GASPARINI, Diógenes. Direito administrativo. 8. ed. São Paulo: Saraiva, 2003, p. 854. Grifo do autor.
59
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 13. ed. São Paulo: Malheiros,
2001, p. 820. Grifos do autor.
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41
5.2 A corrente doutrinária da responsabilidade objetiva
Os partidários da corrente doutrinária que defende a aplicação da
responsabilidade objetiva aos atos omissivos estatais, dentre os quais se destacam
Toshio Mukai60, José de Aguiar Dias61, Yussef Said Cahail62, Hely Lopes Meirelles 63
e Álvaro Lazzarini64, contrapondo-se à doutrina da responsabilidade subjetiva,
embasam sua tese no artigo 37, § 6º, da Carta Magna e, mais recentemente, no
artigo 43, do Código Civil de 2002, além de outros fundamentos que serão
analisados adiante.
Toshio Mukai, sem fazer referência a atos comissivos ou omissivos, comenta
com maestria o § 6º do artigo 37 da Constituição de 1988:
A interpretação do dispositivo não dá margens a dúvidas. A
responsabilidade das pessoas jurídicas de direito público e das pessoas
jurídicas de direito privado prestadoras de serviços públicos pelos danos
causados por seus agentes a terceiros é objetiva, isto é, independe da
65
apuração de dolo ou culpa do agente.
Complementa seu entendimento, ressaltando que tanto as condutas
comissivas quanto as omissivas geram a responsabilidade objetiva do Estado:
Conforme já afirmado, a teoria da responsabilidade objetiva do Estado
exige da vítima apenas a comprovação do nexo causal, isto é, da relação
de causalidade entre o ato comissivo ou omissivo praticado pelo agente
66
estatal, no desempenho de suas funções, e o dano.
Não obstante, Álvaro Lazzarini utiliza em sua obra o entendimento do mestre
Mukai, o qual refuta o argumento de Celso Antônio Bandeira de Mello de que a
omissão do Poder Público não é causa, e sim condição para que o dano se produza:
Observa Toshio Mukai a improcedência de tal raciocínio de que o ato
comissivo é causa, enquanto que o omissivo não o é, podendo, quando
muito, ser condição do dano. Bem por isso sustenta a sua posição contrária
60
MUKAI, Toshio. Direito administrativo sistematizado. 2. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
DIAS, José de Aguiar. Da responsabilidade civil. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense, 1995, v. 2.
62
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995.
63
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996.
64
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. Sistematização Rui Stoco. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999.
65
MUKAI, Toshio. Obra citada, p 526. Grifo do autor.
66
Ibidem, p 528. Grifos do autor.
61
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42
à de Celso Antônio Bandeira de Mello com o fundamento de que “as
obrigações, em direito, comportam causas, podendo elas ser a lei, o
contrato ou o ato ilícito”. Assim, continua “causa, nas obrigações jurídicas (e
a responsabilidade civil é uma obrigação), é todo o fenômeno de
transcendência jurídica capaz de produzir um poder jurídico pelo qual
alguém tem o direito de exigir de outrem uma prestação (de dar, de fazer,
ou de não fazer)”. Daí a conclusão de que a omissão ou o comportamento
comissivo pode ser causa e não condição. 67
O entendimento de José de Aguiar Dias sobre o termo “causa” elucida ainda
mais o assunto, pois, segundo ele, se em sucessão de fatos, “todos ou alguns
contribuíram para o evento, que não ocorreria se não houvesse a conjugação deles,
esses devem ser considerados causas concorrentes ou concausas” 68.
Portanto, conclui o autor que a omissão do Poder Público, uma vez que
constitui
causa
concorrente
ou
concausa
do
evento
danoso,
gera
a
responsabilização do Estado e, por conseguinte, deduz que a responsabilidade
estatal por comportamentos omissivos é objetiva.
No mesmo sentido, Yussef Said Cahali argúi:
Ora, a responsabilidade civil pressupõe uma relação de causa e efeito entre
o dano invocado e o fato ilícito.
A concausa, como causa paralela ou concomitante, concorrente com outra
para a produção do seu efeito, não deixa de ser causa, acarretando, por
69
isso, a obrigação de reparar o dano por parte do responsável [...] .
Entretanto, Cahali considera que, nesses casos, a responsabilidade deve ser
atenuada, em obediência ao princípio da divisão dos riscos. Assim, o Estado
responde objetivamente pelos danos causados a terceiros, que tiveram como
concausa uma omissão estatal, porém sua obrigação de reparar os prejuízos do
lesado será proporcional à sua contribuição para a ocorrência do evento danoso.
Em outro trecho de sua obra conclui com firmeza:
Desenganadamente, a responsabilidade objetiva da regra constitucionalconcordes todos, doutrina e jurisprudência, em considerá-la como tal – se
basta com a verificação do nexo de causalidade entre o procedimento
comissivo ou omissivo da Administração Pública e o evento danoso
70
verificado como conseqüência [...]
67
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo. Sistematização Rui Stoco. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 429.
68
DIAS, José de Aguiar apud GANDINI, João Agnaldo Donizeti, SALOMÃO, Diana Paola da Silva. A
responsabilidade civil do Estado por conduta omissiva. Lex: Coletânea de Legislação e Jurisprudência: edição
federal, São Paulo, v. 296, p. 26.
62
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade Civil do Estado. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 74.
70
CAHALI, Yussef Said. Responsabilidade civil do Estado. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 1995, p. 40. Grifos do
autor.
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43
Álvaro Lazzarini, ao dissertar sobre os requisitos necessários ao surgimento
do direito à reparação estatal, embasa-se em Antônio Chaves para incluir entre os
requisitos a necessidade de que o dano causado “por ato, positivo ou negativo, do
funcionário”, concluindo, mais adiante, que o artigo 107 da Emenda Constitucional nº
1, de 17 de outubro de 1969, “também contempla, além da responsabilidade por
atos comissivos, aquela que decorra de atos omissivos”
71
. Considerando que a
atual Lei Maior, em seu artigo 37, § 6º, apenas ampliou o alcance da norma
supramencionada, o mesmo entendimento se aplica ao dispositivo em vigor.
Lazzarini ressalta, ainda, o posicionamento de José Cretella Jr., o qual tem
por certo que:
Não apenas a ação produz danos. Omitindo-se, o agente público também
pode causar prejuízos ao administrado e à própria administração. A
omissão configura a culpa in omitendo e a culpa in vigilando. São casos de
inércia casos de não-atos. Se cruz os braços ou se não vigia, quando
deveria agir, o agente público omite-se, empenhando a responsabilidade do
Estado por inércia ou incúria do agente. Devendo agir, não agiu. Nem como
o bonuns pater familiae, nem como o bonuns administrator. Foi negligente.
Às vezes imprudente e até imperito. Negligente, se a solércia o dominou,
imprudente, se confiou na sorte; imperito, se não previu as possibilidades da
concretização do evento. Em todos os casos, culpa, ligada á idéia de
inação, física ou mental.72
Com efeito, Cretella Jr. deixa claro que a omissão estatal também pode ser
causa de danos para o particular. Em tais casos, portanto, arrasta a
responsabilidade do Estado.
Ruth Helena Pimentel de Oliveira, em moderníssima obra sobre a
responsabilidade extracontratual das entidades prestadoras de serviços públicos,
analisa a divergência doutrinária a respeito das condutas omissivas estatais, em
face do que preceitua o artigo 37, § 6º, da Constituição Federal.
Contudo, apesar da apontada divergência, é importante observar que a
evolução doutrinária da responsabilidade estatal evidencia uma tendência em
conferir-lhe tratamento objetivo. O avanço e a transformação do Estado de Direito,
tendo como decorrência lógica a responsabilidade estatal, elevada à categoria de
princípio, e a estreita relação entre a responsabilidade estatal e o princípio da
71
LAZZARINI, Álvaro. Estudos de direito administrativo, sistematização Rui Stoco. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 426 e 429.
72
LAZZARINI , Álvaro. Estudos de direito administrativo. Sistematização Rui Stoco. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p. 428.
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44
legalidade,
constituem
fatores
preponderantes
no
equacionamento
da
responsabilidade do Estado de forma objetiva. 73
Segundo ela, quando maior a intervenção do Estado na vida social, maior é
o risco de produção de danos aos administrados, uma vez que estes estão sempre
sujeitos a sofrerem as conseqüências da atividade estatal e sua situação perante o
Poder Público é sempre desfavorável em relação à posição de soberania deste.
Sendo assim, ressalta que “o equacionamento da responsabilidade do Estado e dos
entes prestadores de serviço público de forma objetiva é uma idéia de justiça social
e um instrumento de proteção e garantia dos cidadãos”, que se conforma com o
princípio da distribuição equânime dos ônus e encargos sociais, possibilitando,
desse modo, restaurar o equilíbrio social rompido com a produção do evento
lesivo74.
Analisando as duas correntes doutrinárias existentes, Gandini e Salomão,
em percuciente monografia sobre a responsabilidade civil do Estado por conduta
omissiva, concluem que o dispositivo constitucional da matéria engloba também a
omissão estatal:
Por esses entendimentos, podemos concluir que o comportamento omissivo
do Estado dever ser considerado como causa do dano, e não simples
condição deste, como entende a corrente doutrinária subjetivista,
anteriormente contempla, além da responsabilidade por atos comissivos,
75
aquela decorrente da conduta omissiva.
Após explorar o posicionamento de vários autores, Lazzarini sintetiza seu
próprio pensamento, concluindo que:
Não só por ação, mas também por omissão pode ocorrer o dano suscetível
de reparação civil por parte do Estado.
Interessou a esta exposição a omissão, isto é, os denominados atos
omissivos. A omissão exprime, em linhas gerais, a ausência de alguma
coisa: é negligência, é o esquecimento das regras do proceder no
desenvolvimento da atividade, é desídia, é inércia.
73
OLIVEIRA, Ruth Helena Pimentel de. Entidades prestadoras de serviços públicos e responsabilidade
extracontratual. São Paulo: Atlas, 2003, p. 185.
74
OLIVEIRA, Ruth Helena Pimentel de. Entidades prestadoras de serviços públicos e responsabilidade
extracontratual. São Paulo: Atlas, 2003, p. 185.
75
GANDINI, João Agnaldo Donizeti; SALOMÃO, Diana Paola da Silva. A responsabilidade civil do Estado por
conduta omissiva. Lex: Coletânea de Legislação e Jurisprudência: edição federa, São Paulo, v. 296, p. 29.
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45
Se presente a omissão [...] e dessa omissão ocorrer dano a terceiros, o
Estado deve recompor o patrimônio ofendido, respondendo, assim,
76
civilmente pelo dano acarretado pelo agente estatal.
A mesma posição parece adotar Hely Lopes Meirelles, quando discorre sobre
a teoria do risco administrativo: Aqui não se cogita da culpa da Administração ou de
seus agentes, bastando que a vítima demonstre o fato danoso e injusto ocasionado
por ação ou omissão do Poder Público. 77
E, mais à frente, esclarece que a teoria do risco administrativo foi adotada
pela atual Carta Política Brasileira:
O § 6º do art. 37 da CF seguiu a linha traçada nas Constituições anteriores,
e, abandonando a privatística teoria subjetiva da culpa, orientou-se pela
doutrina do Direito Público e manteve a responsabilidade civil objetiva da
78
Administração, sob a modalidade do risco administrativo.
Alexandre de Moraes, ao manifestar-se sobre a responsabilidade civil do
Estado, faz a seguinte consideração:
Assim, a responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e
das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público
baseia-se no risco administrativo, sendo objetiva. Essa responsabilidade
objetiva exige a ocorrência dos seguintes requisitos: ocorrência do dano,
ação ou omissão administrativa; existência de nexo causal entre o dano e
a ação ou omissão administrativa e ausência de causa excludente da
79
responsabilidade estatal.
O autor em nenhum momento faz referência a posicionamentos contrários
ao seu, demonstrando sua convicção de que a Constituição Federal adotou a teoria
do risco administrativo tanto no caso de ações positivas quanto no caso de omissões
por parte do Poder Público.
Aparecida Vendramel, também, posiciona-se no mesmo sentido. “Verificado
o dano e o nexo de causalidade entre este e a ação ou omissão estatal, verificada
estará a responsabilidade do Estado, e objetivamente verificada”80. E, após profunda
análise de jurisprudência pátria, conclui:
76
LAZZARINI, Álvaro.Estudo de direito administrativo. Sistematização Rui Stoco. 2. ed. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1999, p 443.
77
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 21. ed. São Paulo: Malheiros Editores, 1996, p.
561. Grifos nossos
78
Ibidem, p. 561, Grifos do autor.
79
MORAES, Alexandre de. Direito constitucional. 9. ed. São Paulo: Atlas, 2001, p. 335, Grifos nosso.
80
VENDRAMEL, Aparecida. Responsabilidade extracontratual do Estado. São Paulo. Themis, 2000.
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46
Verifica-se, portanto que, nossos Tribunais, embora em alguns julgados
refiram-se à falta do serviço, penalizam a Administração por sua omissão,
uma vez que falta do serviço ou falta da prestação do serviço, caracteriza a
inércia do Poderes Públicos na prestação dos serviços a que se obrigam,
por determinação constitucional. Além do mais, a maioria das decisões de
nossos Tribunais embasam-se na regra constitucional da responsabilidade
objetiva do Estado, responsabilidade sem culpa e não no artigo 159 do
Código de Processo Civil, que seria o fundamento legal para a
responsabilidade subjetiva, afirmando a responsabilidade do Estado
independentemente da comprovação da culpa do agente administrativo ou
da própria Administração. 81
Sérgio Cavalieri Filho também defende a aplicação da teoria do risco
administrativo às ações estatais, sejam elas positivas ou negativas, conforme ele
mesmo expõe:
A atividade administrativa a que alude o art. 37, § 6º, da Constituição,
engloba não só a conduta comissiva como também a omissiva, pela que
merece temperamento aquela parte da doutrina capitaneada pelo insigne
Celso Antônio Bandeira de Mello [...] que sustenta ser subjetiva a
responsabilidade da Administração sempre que o dano decorrer de uma
82
omissão do Estado.
Entretanto, o autor faz distinção entre omissão genérica do Estado e
omissão específica. Para diferenciar um termo do outro, exemplifica: “veículo muito
velho, sem condições normais de trânsito, causa um acidente por defeito de freio ou
falta de luz traseira”. Responsabilizar o Estado pelo fato desse veículo ainda estar
circulando, configura a responsabilidade por omissão genérica. “Mas se esse veículo
foi liberado numa vistoria, ou passou pelo posto de fiscalização sem problemas, aí já
teremos omissão específica”.
Infere-se, daí, que, na omissão específica, o evento danoso era previsível
pelo Estado, cuja omissão foi relevante e atuou concorrentemente para a produção
do dano. Do contrário, se evento lesivo era imprevisível e, por isso, não havia meios
de o Estado agir preventivamente e evitar o sinistro, a omissão será genérica.
Assim, sustenta Cavalieri que somente no caso de omissão específica
“haverá responsabilidade objetiva do Estado”. Contudo, entende que, no caso de
omissão genérica, a responsabilidade civil do Estado será subjetiva, argumento que
não se coaduna com a teoria da responsabilização do Estado por omissão.
81
VENDRAMEL, Aparecida. Responsabilidade extracontratual do Estado. São Paulo: Themis, 2000, p. 66.
CAVALIERI FILHO, Sérgio. Programa de Responsabilidade Civil. 5. ed. São Paulo: Malheiros Editores,
2000, p. 248.
82
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47
Ora, é impossível que o Estado impeça a ocorrência de todos os danos
causados a particulares. No entanto, deve atuar com toda diligência possível e tomar
todos os cuidados necessários a fim de evitá-los. Se age dessa forma e mesmo
assim o dano ocorre, ao Estado não pode ser imputada a responsabilidade pelo
prejuízo, uma vez que não descumpriu dever legal de agir, ante a impossibilidade de
prever o acontecimento e agir eficientemente. Observa-se, pois, que houve omissão
estatal, mas esta não pode ser considerada causa do evento danoso e, portanto,
não obriga o Estado a responder pelo dano objetiva ou subjetivamente. Essas são
as implicações que deveria caracterizar a omissão genérica.
Gandini e Salomão, após discorrerem magistralmente sobre o tema em
análise nesta monografia, asseveram que o Código de Defesa do Consumidor
também corrobora o entendimento de que o Estado de ser responsabilizado por
condutas omissivas de seus agentes:
O Código de Defesa do Consumidor atribui ao Estado, enquanto fornecedor
de serviço público, a responsabilidade objetiva por danos decorrentes da
“falta do serviço público”, incluindo, assim, a responsabilidade por conduta
omissiva; deve, ainda, obedecer a todos os princípios e regras protetores do
consumidor, e, pelo artigo 22, a responsabilidade pelo fornecimento
inadequado ou ineficaz será de natureza objetiva. Importante salientar que o
Estado somente será considerado fornecedor e, portanto, estará sujeito às
regras do CDC (responsabilidade objetiva) quando for produtor de bens ou
prestador de serviços, remunerados por “tarifas” ou “preços públicos”,
portanto, não serão aplicadas as normas as normas do CDC aos casos em
que aquele for remunerado por tributos. Desta forma, a partir do advento do
CDC, a responsabilidade do Estado, pelo serviço público remunerado por
tarifa ou preço público, é de natureza objetiva, tanto para as condutas
83
comissivas como para as omissivas .
E concluem de modo coerente, ao final do trabalho:
Ante todos os argumentos expostos, nosso posicionamento é no sentido da
aplicabilidade da Teoria do Risco Administrativo, ou seja, da
responsabilidade de natureza objetiva ao Estado, pelas condutas omissivas
que causarem danos a terceiros, haja vista a necessidade de proteger o
lesado ante a dificuldade deste em demonstrar a culpa ou dolo de algum
agente ou que o serviço não funcionou como deveria. Ademais, o artigo 37,
§ 6º, da Constituição Federal é claro ao discorrer que o Estado responde,
independente da culpa, pelas condutas comissivas ou omissivas que
causarem danos a terceiros. Todos os argumentos utilizados pelos
doutrinadores a fim de sustentar a tese de que se aplica a Teoria Subjetiva
na responsabilização das condutas omissivas estatais são frágeis e
contraditórios. Ademais, o novo Código Civil, ao trazer tal regra no art. 43,
corroborou a norma constitucional, no sentido de que será verificada a culpa
83
GANDINI, João Agnaldo Donizeti; SALOMÃO, Diana Paola da Silva. A responsabilidade civil do Estado por
conduta omissiva. Lex: Coletânea de Legislação e Jurisprudência: edição federal, São Paulo, v. 296, pp. 42 e 43.
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48
ou o dolo somente em ação regressiva do Estado em face do agente
84
causador do dano .
Fonseca e Silva, discorrendo sobre a responsabilidade objetiva do Estado,
consegue sintetizar convenientemente as características da teoria objetiva:
Risco administrativo não é sinônimo de risco integral. A teoria do risco
administrativo vincula-se à responsabilidade objetiva do Estado e, para que
esta aflore, devem ser demonstrados a conduta estatal (positiva ou
negativa), o dano, o nexo causal entre tais elementos e a inexistência de
causa excludente desse nexo, isto é, fato da vítima ou de terceiro, caso
85
fortuito ou força maior.
Conclui, portanto, que a teoria da responsabilidade objetiva do Estado
abrange tanto a conduta comissiva quanto a conduta omissiva estatal, dispensandose qualquer análise acerca do elemento culpa. E, acrescenta que a norma do artigo
43 do Código Civil de 2002 deve ser interpretada em consonância com o artigo 37, §
6º, da Constituição Federal, primando o intérprete pela interpretação sistemática,
sem fazer distinções e acréscimos inexistentes na lei, “sob pena de subvenção das
regras hermenêuticas acerca da interpretação de normas públicas”. 86
Para o autor, adotar a posição de Celso Antônio Bandeira de Mello, exigindo
a demonstração de culpa para a configuração da responsabilidade estatal por atos
omissivos, significa restaurar:
[...] a situação de desigualdade da vítima/usuário do sérvio público danoso,
além de constituir a exigência verdadeiro retrocesso na escala evolutiva da
responsabilidade civil estatal. A conquista da responsabilidade objetiva do
Estado quer por atos comissivos, quer por atos omissivos, não pode ser
deixada de lado. A vulnerabilidade da parte mais fraca é reconhecimento da
cidadania e concretizante do princípio da igualdade material. 87
84
Ibidem, p. 43
SILVA, Augusto Vinícius Fonseca e. A responsabilidade objetiva do Estado por omissão. Revista CEJ:
Revista do Centro de Estudos Jurídicos do Conselho da Justiça Federal, Brasília, ano. 8, n. 1, p.5-11, jun. 2004,
p. 6
86
SILVA, Augusto Vinícius Fonseca e. A responsabilidade do Estado por omissão. Revista CEJ: Revista do
Centro de Estudos Judiciários do Conselho da Justiça Federal, Brasília, ano 8, n. 1, p. 5-11, jun. 2004, p. 10.
87
Ibidem, p. 10.
85
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49
Capítulo 6
A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO NOS DANOS AMBIENTAIS
COMETIDOS POR EMPRESAS PRIVADAS
Após um detalhado estudo acerca da responsabilidade civil, de sua origem e
evolução, se faz necessária uma análise e o enquadramento da responsabilização
do Estado nos danos ambientais cometidos por empresas privadas, quando
verificada a omissão no seu dever constitucional de preservar o meio ambiente.
6.1 Responsabilidade civil solidária do Estado nos danos ambientais
cometidos por particulares
A responsabilidade civil por dano ambiental independe da penal e da
administrativa, pois o Direito Ambiental age preventivamente, contudo, quando já
verificada a lesão ao meio ambiente, ele atua no âmbito reparatório e repressivo.
O ordenamento jurídico brasileiro segue hoje, nos casos dos danos
ambientais, a teoria da responsabilidade extracontratual do Estado, na qual o Estado
é responsável pela ação ou omissão de seus agentes públicos, pela falta anônima
do serviço, o que se insere nos riscos que a Administração toma para si em prol do
interesse público.
O texto constitucional em seu art. 37, § 6º, dispõe o seguinte acerca da
responsabilidade civil da Adminitração:
As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras
de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa
qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o
responsável nos casos de dolo ou culpa.88
Neste sentido, o Estado pode ser responsabilizado pelos danos ambientais
causados por seu comportamento comissivo ou omissivo e, solidariamente, por
danos causados por terceiros, pois cabe ao Estado defender e preservar o meio
88
BRASIL. Constituição (1988) Constituição Federativa do Brasil
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50
ambiente, sendo permitido, em determinados casos, o ente público exercer seu
direito de regresso em relação ao agente causador direto do prejuízo.
Toda atividade que possa levar ao dano do meio ambiente deve estar
subordinada à apreciação da Administração, sob forma de fiscalização, vigilância ou
controle, razão pela qual o Estado se torna responsável solidário do praticante do
dano, por sua omissão no dever público e por se verificar a culpa no poder de
polícia.
Para Edis Milaré “o Poder Público poderá sempre figurar no pólo passivo de
qualquer demanda dirigida à reparação do meio ambiente: se ele não foi
responsável por ter ocasionado diretamente o dano, por intermédio de um de seus
agentes, o será ao menos solidariamente, por omissão no dever de fiscalizar e
impedir que tais danos aconteçam”89.
Vera Lúcia Jucovsky se pronuncia da seguinte forma:
O Poder Público está obrigado a tutelar o ambiente quanto a quaisquer
atividades que possam acarretar prejuízos às pessoas, à propriedade ou
aos recursos da natureza, mesmo que atendidas as regras oficiais,
cabendo, neste caso, a responsabilidade solidária com o particular.90
Neste sistema jurídico brasileiro vem se posicionando sempre no sentido de
que o Estado é responsável solidário, por ser poluidor indireto primário, em virtude
de sua omissão no exercício do poder de polícia em defesa do meio ambiente.
A legitimidade passiva também está contida no art. 3º, IV, da Lei 6.938 de 31
de agosto de 1981, vejamos:
Art 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de
91
degradação ambiental.
Em consonância com o artigo acima transcrito temos que o Estado é
responsável solidário pelos danos que as empresas privadas cometem, pois é ele
que detém o poder de conceder licenças de funcionamento, autorizações e a
obrigação de fiscalizar, multar, autuar e lacrar as empresas.
89
MILARÉ. Edis. A Ação Civil Pública. São Paulo, Revista dos tribunais, 2005. p. 45.
JUCOSVSKY. Vera Lúcia R. S. Responsabilidade do Estado por danos ambientais – Brasil – Portugal. São
Paulo, Juarez de Oliveira, 2000. p. 55
91
BRASIL. Lei Nº 6.938, de 31 de Agosto de 1981. Planalto. Disponível em https: // www.planalto.gov.br ,
acessado em 01/05/2008.
90
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51
6.2 Chamamento do Estado ao processo nos danos ambientais cometidos por
empresas privadas
Segundo Athos Gusmão Carneiro, o chamamento ao processo consiste na
faculdade posta à disposição do réu de, uma vez acionado pelo credor, fazer citar os
coobrigados, a fim de que estes ingressem na relação jurídica processual como seus
litisconsórcios passivo, ficando abrangidos pela eficácia da coisa julgada material
resultante da sentença.92 Esta formação de litisconsórcio passivo por iniciativa do
réu, independe da vontade do autor.
Neste sentido, se o autor ajuíza uma ação de reparação apenas contra o
Estado, por exemplo, este terá a faculdade de chamar ao processo os demais
litisconsórcios, ou ainda, após executada e cumprida a sentença ingressar com uma
ação de regresso para que os demais réus quitem com sua parcela na
responsabilidade.
Entretanto, se existe no âmbito da relação jurídica de direito material, coresponsabilidade do Poder Público perante a sociedade pelo dano causado por
terceiro, responsável direto pela agressão ao meio ambiente, inexiste a possibilidade
de o responsável direto acionar regressivamente o Estado para obter o reembolso
total ou parcial do que for eventualmente obrigado a pagar a título de indenização
pela degradação praticada.
A responsabilidade solidária, na hipótese, vincula ambos: responsável direto e
indireto, perante a sociedade e vincula, ainda, o responsável direto em face do
Poder Público (responsável indireto), para o fim de permitir a este ressarcir-se diante
daquele do que for obrigado a reparar, mas não vincula o Poder Público diante do
responsável direto, sequer para autorizar a repartição entre eles dos encargos da
condenação imposta.
Quando ausente a pretensão de reembolso ou de regresso, total ou parcial,
do responsável direto em face do responsável indireto, inviável se torna o
92
CARNEIRO, Athos Gusmão, Intervenção de Terceiros. 4ª ed. São Paulo, Saraiva, 1989. p.97.
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52
chamamento ao processo deste por aquele, quando acionado com exclusividade na
ação de responsabilidade civil.
Conclui-se, por conseguinte, que a responsabilidade solidária do Estado,
debatida neste trabalho, como poluidor indireto, se dá perante a sociedade apenas,
inexistindo direito de reembolso ou de regresso, total ou parcial, do responsável
direto em face do Poder Público. Desse modo, uma vez acionado o particular com
exclusividade, como responsável direto pela degradação ambiental combatida, não
pode este chamar o Estado ao processo, a fim de obter a repartição dos encargos
decorrentes da condenação a ser eventualmente imposta.
6.3 Posicionamento Jurisprudencial Sobre Responsabilidade Civil do Estado
nos Danos Ambientais Cometidos por Empresas Privadas
A jurisprudência é uníssona em seu entendimento. Vejamos uma ementa do
STJ, proferida no REsp. 647493 / SC, pelo ministro João Otávio de Noronha93:
“RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POLUIÇÃO
AMBIENTAL.
EMPRESAS
MINERADORAS.
CARVÃO
MINERAL. ESTADO DE SANTA CATARINA. REPARAÇÃO.
RESPONSABILIDADE
DO
ESTADO
RESPONSABILIDADE
SOLIDÁRIA.
POR
OMISSÃO.
RESPONSABILIDADE
SUBSIDIÁRIA.
1. A responsabilidade civil do Estado por omissão é subjetiva,
mesmo em se tratando de responsabilidade por dano ao meio
ambiente, uma vez que a ilicitude no comportamento omissivo
é aferida sob a perspectiva de que deveria o Estado ter agido
conforme estabelece a lei.
2. A União tem o dever de fiscalizar as atividades concernentes
à extração mineral, de forma que elas sejam eqüalizadas à
conservação ambiental. Esta obrigatoriedade foi alçada à
categoria constitucional, encontrando-se inscrita no artigo 225,
§§ 1º, 2º e 3º da Carta Magna.
93
Disponível no site: www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/, acessado em: 25/04/2008.
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53
3. Condenada a União a reparação de danos ambientais, é
certo que a sociedade mediatamente estará arcando com os
custos de tal reparação, como se fora auto-indenização. Esse
desiderato apresenta-se consentâneo com o princípio da
eqüidade, uma vez que a atividade industrial responsável pela
degradação ambiental – por gerar divisas para o país e
contribuir com percentual significativo de geração de energia,
como ocorre com a atividade extrativa mineral– a toda a
sociedade beneficia.
4. Havendo mais de um causador de um mesmo dano
ambiental, todos respondem solidariamente pela reparação, na
forma do art. 942 do Código Civil. De outro lado, se diversos
forem os causadores da degradação ocorrida em diferentes
locais, ainda que contíguos, não há como atribuir-se a
responsabilidade solidária adotando-se apenas o critério
geográfico, por falta de nexo causal entre o dano ocorrido em
um determinado lugar por atividade poluidora realizada em
outro local.
5. A desconsideração da pessoa jurídica consiste na
possibilidade de se ignorar a personalidade jurídica autônoma
da entidade moral para chamar à responsabilidade seus sócios
ou
administradores,
quando
a
utilizam
com
objetivos
fraudulentos ou diversos daqueles para os quais foi constituída.
Portanto, (i) na falta do elemento "abuso de direito"; (ii) não se
constituindo a personalização social obstáculo ao cumprimento
da obrigação de reparação ambiental; e (iii) nem se
comprovando que os sócios ou administradores têm maior
poder de solvência que as sociedades, a aplicação da
disregard doctrine não tem lugar e pode constituir, na última
hipótese, obstáculo ao cumprimento da obrigação.
6. Segundo o que dispõe o art. 3º, IV, c/c o art. 14, § 1º, da Lei
n.
6.938/81,
os
cumprimento da
qualidade
de
sócios/administradores
obrigação
respondem pelo
de reparação
responsáveis
em
nome
ambiental
na
próprio.
A
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54
responsabilidade será solidária com os entes administrados, na
modalidade subsidiária.
7. A ação de reparação/recuperação ambiental é imprescritível.
8. Recursos de Companhia Siderúrgica Nacional, Carbonífera
Criciúma S/A, Carbonífera Metropolitana S/A, Carbonífera
Barro Branco S/A, Carbonífera Palermo Ltda., Ibramil Ibracoque Mineração Ltda. não-conhecidos. Recurso da União
provido em parte. Recursos de Coque Catarinense Ltda.,
Companhia Brasileira Carbonífera de Ararangua (massa falida),
Companhia Carbonífera Catarinense, Companhia Carbonífera
Urussanga providos em parte. Recurso do Ministério Público
provido em parte”.
Outra ementa do STJ, proferida pelo Ministro Castro Meira, no REsp. 604725/
PR94:
“AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA.
DANO
CAUSADO
AO
MEIO
AMBIENTE. LEGITIMIDADE PASSIVA DO ENTE ESTATAL.
RESPONSABILIDADE OBJETIVA. RESPONSÁVEL DIRETO E
INDIRETO.
FACULTATIVO.
SOLIDARIEDADE.
ART.
267,
LITISCONSÓRCIO
IV
DO
CPC.
PREQUESTIONAMENTO. AUSÊNCIA. SÚMULAS 282 E 356
DO STF.
1. Ao compulsar os autos verifica-se que o Tribunal a quo não
emitiu juízo de valor à luz do art. 267 IV do Código de Ritos, e o
recorrente sequer aviou embargos de declaração com o fim de
prequestioná-lo. Tal circunstância atrai a aplicação das
Súmulas nº 282 e 356 do STF.
2. O art. 23, inc. VI da Constituição da República fixa a
competência comum para a União, Estados, Distrito Federal e
Municípios no que se refere à proteção do meio ambiente e
combate à poluição em qualquer de suas formas. No mesmo
texto, o art. 225, caput, prevê o direito de todos a um meio
ambiente ecologicamente equilibrado e impõe ao Poder Público
94
Disponível no site: www.stj.jus.br/SCON/jurisprudencia/, acessado em: 25/04/2008
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55
e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as
presentes e futuras gerações.
3. O Estado recorrente tem o dever de preservar e fiscalizar a
preservação do meio ambiente. Na hipótese, o Estado, no seu
dever de fiscalização, deveria ter requerido o Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo relatório, bem como a
realização de audiências públicas acerca do tema, ou até
mesmo a paralisação da obra que causou o dano ambiental.
4. O repasse das verbas pelo Estado do Paraná ao Município
de
Foz
de
Iguaçu
(ação),
a
ausência
das
cautelas
fiscalizatórias no que se refere às licenças concedidas e as que
deveriam ter sido confeccionadas pelo ente estatal (omissão),
concorreram para a produção do dano ambiental. Tais
circunstâncias, pois, são aptas a caracterizar o nexo de
causalidade do evento, e assim, legitimar a responsabilização
objetiva do recorrente.
5. Assim, independentemente da existência de culpa, o
poluidor, ainda que indireto (Estado-recorrente) (art. 3º da Lei
nº 6.938/81), é obrigado a indenizar e reparar o dano causado
ao meio ambiente (responsabilidade objetiva).
6. Fixada a legitimidade passiva do ente recorrente, eis que
preenchidos
os
requisitos
para
a
configuração
da
responsabilidade civil (ação ou omissão, nexo de causalidade e
dano), ressalta-se, também, que tal responsabilidade (objetiva)
é solidária, o que legitima a inclusão das três esferas de poder
no pólo passivo na demanda, conforme realizado pelo
Ministério Público (litisconsórcio facultativo).
7. Recurso especial conhecido em parte e improvido”.
REsp. REsp 28222 / SP, da Ministra Nancy Andrighi, que trata de caso
similar, mas que versa sobre a responsabilidade do município95:
“DIREITO ADMINISTRATIVO E AMBIENTAL. ARTIGOS 23,
INCISO VI E 225, AMBOS DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL.
95
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56
CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. RESPONSABILIDADE
OBJETIVA DO MUNICÍPIO. SOLIDARIEDADE DO PODER
CONCEDENTE. DANO DECORRENTE DA EXECUÇÃO DO
OBJETO DO CONTRATO DE CONCESSÃO FIRMADO
ENTRE
A
RECORRENTE
E
A
COMPANHIA
DE
SANEAMENTO BÁSICO DO ESTADO DE SÃO PAULO SABESP (DELEGATÁRIA DO SERVIÇO MUNICIPAL). AÇÃO
CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. IMPOSSIBILIDADE DE
EXCLUSÃO DE RESPONSABILIDADE DO MUNICÍPIO POR
ATO DE CONCESSIONÁRIO DO QUAL É FIADOR DA
REGULARIDADE DO SERVIÇO CONCEDIDO. OMISSÃO NO
DEVER DE FISCALIZAÇÃO DA BOA EXECUÇÃO DO
CONTRATO PERANTE O POVO. RECURSO ESPECIAL
PROVIDO PARA RECONHECER A LEGITIMIDADE PASSIVA
DO MUNICÍPIO.
I - O Município de Itapetininga é responsável, solidariamente,
com o concessionário de serviço público municipal, com quem
firmou "convênio" para realização do serviço de coleta de
esgoto urbano, pela poluição causada no Ribeirão Carrito, ou
Ribeirão Taboãozinho.
II - Nas ações coletivas de proteção a direitos metaindividuais
como o direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, a
responsabilidade do poder concedente não é subsidiária, na
forma da novel lei das concessões (Lei n.º 8.987 de 13.02.95),
mas objetiva e, portanto, solidária com o concessionário de
serviço público, contra quem possui direito de regresso, com
espeque no art. 14, § 1° da Lei n.º 6.938/81.Não se discute,
portanto,
a
liceidade
das
atividades
exercidas
pelo
concessionário, ou a legalidade do contrato administrativo que
concedeu a exploração de serviço público; o que importa é a
potencialidade do dano ambiental e sua pronta reparação”.
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57
CONCLUSÃO
A posição doutrinária e jurisprudencial é unânime em proclamar a natureza
objetiva da responsabilidade civil do Poder Público nos danos ambientais cometidos
por empresas privadas.
A teoria objetiva preceitua que o Estado responde objetivamente pelos danos
causados por sua omissão, caracterizada pelo descumprimento de um dever legal
de agir, bastando, portanto, a demonstração do dano e o comportamento omissivo
do Estado em relação ao fato.
Ao poder público, por seu turno, cabe comprovar que não descumpriu a sua
obrigação legal de agir naquela situação fática e que se encontram presentes as
causas excludentes de responsabilidade, o que afastaria a obrigação de reparação
do dano.
Não se compreendeu aqui qualquer situação de dano ambiental, tão somente
aquelas em que o Estado, detendo o poder fiscalizador, poderia evitar o resultado,
excluindo, portanto, as situações de força maior, caso fortuito e culpa exclusiva da
vítima ou de terceiro, as quais rompem por si só o nexo de causalidade entre a
conduta, o resultado e a responsabilidade civil estatal.
Conclui-se, portanto, que se aplica a teoria objetiva à responsabilidade civil do
Estado nos danos ambientais cometidos por empresas privadas, com base na teoria
do risco administrativo, pois o Estado é detentor do poder de polícia para fiscalizar a
degradação ambiental e quando não o faz, o faz de forma ineficaz ou é conivente
com a degradação, é solidário ao infrator, devendo arcar com a sua parcela dentro
da responsabilização do dano.
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