Pró-Reitoria de Graduação
Curso de Direito
Trabalho de Conclusão de Curso
O LOBBY COMO MEIO DE FORTALECIMENTO DA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA BRASILEIRA
Autor: Reiner Ferreira Leite
Orientador: MSc. Emerson Silva Masullo
Brasília - DF
2012
REINER FERREIRA LEITE
O LOBBY COMO MEIO DE FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA BRASILEIRA
Artigo apresentado ao curso de graduação em
Direito da Universidade Católica de Brasília,
como requisito parcial para obtenção do Título
de Bacharel em Direito.
Orientador: MSc. Emerson Silva Masullo
Brasília
2012
Artigo de autoria de REINER FERREIRA LEITE, intitulado O LOBBY COMO MEIO DE
FORTALECIMENTO
DA
DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA
BRASILEIRA,
apresentado como requisito parcial para obtenção do grau de Bacharel em Direito da
Universidade Católica de Brasília, em 04 de novembro de 2012, aprovado pela banca
examinadora abaixo assinada:
___________________________________________
Prof: MSc. Emerson Silva Masullo
Orientador
Direito – UCB
___________________________________________
Professor (a)
Direito – UCB
___________________________________________
Professor (a)
Direito – UCB
Brasília
2012
3
O LOBBY COMO MEIO DE FORTALECIMENTO DA DEMOCRACIA
REPRESENTATIVA BRASILEIRA
Resumo:
Este artigo tem como objetivo apresentar o lobby no âmbito do parlamento brasileiro
como meio de fortalecimento da democracia representativa brasileira. Uma das condições que
impedem a plena representação no sistema democrático brasileiro é a falta de uma
comunicação mais ativa e constante entre eleitores e seus representantes.
A positivação de uma norma legislativa no âmbito do Congresso Nacional que
regulamente o lobby como grupo de interesses profissionais, certamente fortalecerá a
democracia e a cidadania, com a transparência, além de acender as relações entre Estado e
sociedade.
Para tanto, buscaremos a aplicabilidade e definições do lobby, por meio de
fundamentos jurídicos, bem como apontamentos da legislação norte-americana acerca do
lobby em seu parlamento. Desta forma, identificaremos as razões sociais e legislativas que
justificam a implantação do lobby no parlamento brasileiro. Ademais, apresentaremos as
principais proposições que tramitam no Congresso Nacional com o objetivo de regulamentar a
matéria. Outro ponto importante que será abordado no artigo é sobre a definição de política, a
qual gera conflitos de interesses sociais. Além disso, faremos um comparativo entre o lobista
e a corrupção, prática essa que faz com que a sociedade veja o lobby com muito receio.
Apresentaremos, também, a estrutura não oficial de lobby gerada pelo “mensalão” que com
certeza fomentou a corrupção e desmoralizou a essência proposta por essa prática.
Por fim, apresentaremos o perfil do profissional para atuar com o lobby, o qual deverá
primar pela defesa de interesses legítimos, de forma legal, ética e transparente, bem como, nas
considerações finais, apresentaremos a necessidade de se regulamentar o tema no Brasil, no
sentido de possibilitar aos cidadãos, maiores acessos ao processo decisório.
Palavras-Chave: Lobby. Parlamento. Democracia. Eleitores. Representantes. Congresso
Nacional. Cidadania. Legislação. Clientelismo. Política. Corrupção. Mensalão. Lobista.
Profissional. Cidadãos.
INTRODUÇÃO
Em um contexto histórico, o lobby no Brasil sempre esteve ligado a escândalos
políticos e visto como um sinônimo de corrupção e atos ilícitos. Assim, esta herança, acabou
por formar a opinião das pessoas, tanto sobre o tema (lobby), quanto à atividade (lobista). A
principal questão, no entanto, é que a mídia sempre fazia as representações dos escândalos
como se fosse o fato de ser “lobista” o que teria propiciado a ato ilegal, corrupto, deixando
transparecer que todo lobista seria uma pessoa de atos escusos, que sempre procurava, em
suas atividades, tirar proveito de situações e/ou influências.
Diversos fatores contribuíram e contribuem para que, ainda, para a maioria das
pessoas, infelizmente, o lobby seja visto como algo marginal, colocando às sombras uma
atividade que tem por fundamento a defesa de valores e interesses legítimos de uma
coletividade, junto àqueles que, naturalmente, deveriam prezar por seus interesses.
A sociedade deve conscientizar-se da importância do relacionamento com o Poder
Legislativo, para obter elementos e informações valiosos para o planejamento estratégico dos
seus setores e empresas. Verifica-se a relevância do artigo, com abordagem principal no
4
problema com o propósito de reverter a imagem negativa trazida pelo lobby, perante a
sociedade, no sentido de apresentá-lo como instrumento de fortalecimento da democracia
representativa brasileira.
Assim, o artigo buscará a questão seguindo a essência, a trajetória e a razão da
existência do lobby junto ao Congresso Nacional.
Para o autor representa, não só a oportunidade de aplicação prática dos conhecimentos
teóricos adquiridos no decorrer do curso de graduação, como também de realizar-se
pessoalmente no sentido de contribuir para o sucesso da democracia brasileira, ensejando o
lobby como facilitador da ampla defesa institucional junto ao Congresso Nacional.
Inicialmente, será delineada a conceituação do lobby. Após, será apresentada a
diferenciação do Lobby: Grupo de interesse ou Grupo de pressão. Além disso, apresentaremos
o lobby dos grupos de pressão como canais de representação, baseado na comunicação mais
ativa e constante entre eleitores e seus representantes. Ademais, apresentaremos apontamentos
da legislação norte-americana acerca do lobby em seu parlamento, bem como apresentaremos
iniciativas do parlamento brasileiro, por meio de projetos de lei que tramitam no Congresso
Nacional, com o propósito de regulamentar o assunto. Por fim, nas considerações finais,
apontaremos a importância de positivar uma norma que regulamente o tema e traga segurança
jurídica à sociedade.
O trabalho pautou-se nos seguintes procedimentos metodológicos: do ponto de vista
de seus objetivos será exploratória, pois buscará informações acerca da teoria do lobby, bem
como informações sobre o direito comparado os quais se têm aplicado à referida teoria. No
tocante ao ponto de vista da sua natureza, a pesquisa apresentará soluções para a efetiva
aplicação do lobby no cenário nacional, mais precisamente no âmbito do parlamento
brasileiro, razão pela qual o seu juízo deve ser elaborado abordando uma nova perspectiva
jurídica relacionada ao tema. Quanto à forma de abordagem do problema, a pesquisa será
qualitativa, pois levantará conhecimentos literários e doutrinários, bem como dispositivo
internacional acerca do lobby. Quanto aos procedimentos técnicos, utilizaremos como
pesquisa bibliográfica, livros, periódicos, produção da internet, legislação e leis
internacionais. No tocante à abordagem, utilizamos o método dedutivo, pois será analisada a
complexidade teórica da elevação do lobby no parlamento brasileiro, bem como a sua
aplicabilidade. Por fim, utilizamos o método comparativo e histórico, visando trabalhar a
evolução e a comparação entre os conceitos literários apresentados acerca do lobby por
diferentes escritores.
1. DEFINIÇÃO DE LOBBY
Em conformidade com o pensamento de Celso Antonio Pinheiro de CASTRO1,
podemos definir o lobby como:
[...] grupo de pessoas ou organização que tem como atividade profissional buscar e
influenciar, aberta ou veladamente, decisões do poder publico, especialmente no
legislativo, em favor de determinados interesses privados.
O lobby não pode ser confundido com corrupção, pois é uma atividade essencial para a
participação da sociedade no processo decisório e faz parte da democracia. Por isso, é muito
1
CASTRO, Celso Antonio Pinheiro de; FALCÃO, Leonor Peçanha. Ciência Política: Uma Introdução. São
Paulo: Atlas, 2004. p. 122.
5
importante o processo de regulamentação e de sistematização da atividade de lobby como
forma de combater outras práticas maléficas ao sistema político.
A palavra lobby vem do inglês e significa vestíbulo, entrada. Historicamente, a origem
da palavra - em seu sentido de postulação de interesses - é algo diferente na Inglaterra e nos
Estados Unidos. Na primeira, indicava o vestíbulo por onde passavam os membros da Câmara
dos Comuns, a caminho das sessões, onde e quando eram abordados pelos representantes dos
grupos de interesses, para reivindicar por suas postulações. Nos Estados Unidos, o uso dessa
palavra tem a ver com o vestíbulo de um hotel, no qual se hospedavam, antes da posse, os
presidentes daquele país. Ali mesmo, os lobistas exerciam suas pressões, quer junto ao
presidente e/ou aos futuros membros do Executivo, quer junto aos membros da Câmara dos
Representantes (deputados) e aos senadores que vinham visitar o presidente eleito, e/ou com
ele discutir as questões legislativas do dia.
Nos EUA, os lobbies instalam em escritórios dotados dos mais sofisticados recursos
tecnológicos, contando com equipes técnicas de pesquisadores e especialistas em propaganda
e marketing.
O lobby é a prática de buscar acesso aos agentes políticos e fazer com que eles saibam
das demandas de determinados segmentos da sociedade, usando pessoas (lobistas) e seus
canais de contato junto aos órgãos de governo.
O lobby faz parte do processo democrático representativo e participativo. Se existe um
grupo organizado em torno de determinado interesse, buscando influenciar o sistema político
em favor próprio, então é natural que esse grupo envie representantes para negociar junto ao
Estado os seus desejos, necessidades e questionamentos.
A atuação de grupos de pressão e de lobistas, profissionais contratados para negociar
interesses junto ao governo, ocorre em todos os setores do governo, em todas as esferas de
poder, em torno de todas as políticas públicas desenvolvidas pelo governo. As técnicas
empregadas por grupos de pressão e por lobistas precisam ser regulamentadas para que não
descambem em práticas desonestas e ilegais de convencimento.
2. GRUPOS DE INTERESSE
No tocante ao lobby é pertinente termos o entendimento de grupo de interesse. Assim,
Antonio Pinheiro de CASTRO2 define grupos de interesse da seguinte maneira:
[...] são as forças sociais que emergem num grupo total, organizam-se e atuam
objetivando vantagens e benefícios de acordo com a natureza do grupo. Os grupos
de interesse podem ser profissionais, econômicos, religiosos, ou ligados a qualquer
outra função social. Não raro, eles podem converte-se em grupo de pressão.
3. LOBBY: GRUPO DE INTERESSE OU GRUPO DE PRESSÃO
Os Grupos de Interesse são frequentemente confundidos com os Grupos de Pressão.
Na verdade, a linha de separação entre eles é pequena. Podemos distinguir os dois grupos
devido à sua atuação. O grupo de interesse tem uma atuação mais passiva e permanente.
2
CASTRO, Celso Antonio Pinheiro de; FALCÃO, Leonor Peçanha. Ciência Política: Uma Introdução. São
Paulo: Atlas, 2004. p. 186.
6
Quando este grupo começa a agir em torno do parlamento, transforma-se em um Grupo de
Pressão.
O Grupo de Pressão é, portanto, uma organização temporária, o subgrupo do grupo de
interesse em dados momentos, que visa a obter, por intermédio da pressão seus objetivos, isto
é, tenta influenciar uma decisão, no caso do parlamento, aprovando ou rejeitando um projeto
de lei.
Já os lobistas agem em escritórios executando tarefas, entre as quais, monitoramento
legislativo e político, elaboração de estudos técnicos e pareceres que subsidiem a informação
que fornecem aos tomadores de decisão, além do corpo a corpo, que consiste em argumentar
para convencer.
Fazer lobby é uma atividade antiga, legal e legítima nos Estados Unidos. Ela é
protegida pela Primeira Emenda da Constituição, que proíbe o Congresso de aprovar leis que
restrinjam a liberdade de expressão ou os direitos das pessoas de se reunir pacificamente e
apresentar petições ao governo para remediar suas queixas.
No Brasil, o seu desenvolvimento ocorreu quando o país ainda estava sob o regime
militar. Apesar de não haver muito espaço para que os grupos de pressão participassem, já que
o Congresso foi extremamente enfraquecido e o atendimento de demandas, assim como a
formulação de políticas públicas, havia se tornado atribuição do poder Executivo, a mídia
passou a chamar de lobbying qualquer atitude que tivesse alguma relação com influência e
convencimento, sem se importar com o caráter da representação de interesses.
Os grupos de interesses podem ser formalmente organizados e ter representação
igualmente formal. Mas podem ser informais, ou permanecer em estado oculto, se e enquanto
útil necessário ou conveniente.
A partir do momento em que decide dar passos concretos, no sentido de promover o
interesse que representa, o grupo muda de feição, deixa de ser simples grupo de interesses e
passa a ser grupo de pressão. Assim a existência do interesse comum é o elemento
incorporado do grupo; a pressão, seu objeto; o lobby, um dos principais instrumentos
utilizados para alcançar o objetivo.
Os grupos de pressão podem agir discretamente ou até mesmo escandalosamente.
Como exemplo prático de grupo de pressão, podemos citar a multidão que seguiu Cristo em
seu julgamento na qual escolheram soltar Barrabás, ou um exemplo mais atual brasileiro onde
os caras-pintadas de 1992, que praticamente tornaram inelutável o impeachment do expresidente Fernando Collor.
4. O LOBBY DOS GRUPOS DE PRESSÃO COMO CANAIS DE REPRESENTAÇÃO
Uma das condições que impedem a plena representação no sistema democrático
brasileiro é a falta de uma comunicação mais ativa e constante entre eleitores e seus
representantes. Os principais meios de interlocução verificados pela massa ficam restritos à
propaganda eleitoral, aos discursos públicos, aos posicionamentos em questões pautadas pela
mídia, ou à apresentação de emendas ao orçamento público.
Identificar os anseios da população é muito difícil, senão impossível, caso se tente
fazer um levantamento individualizado. Assim, para que o parlamentar possa exercer seu
mandato de forma legítima e representativa, é preciso estabelecer uma conexão com a
sociedade. E para que o parlamentar identifique o posicionamento da população, é primordial
que a sociedade se organize em grupos, associações ou entidades no intuito de defender
determinado assunto ou categoria, criando uma voz única para dialogar e expor suas
demandas aos representantes.
7
No entendimento de Urbinati3 no que concerne a representação democrática, é
apresentado o seguinte pensamento:
[...] A representação democrática depende de muito mais do que de simples
alterações no sistema eleitoral. Demanda também de uma cultura de participação e
de cidadania (URBINATI, 2006).
Os grupos de pressão entendidos como organizações formais dispostas a defender
determinado tema ou segmento social, apresentam-se como o elo entre a população civil
organizada e a sociedade política, aproximando os legítimos detentores do poder político de
seus representantes. Os grupos de pressão são organizações típicas dos sistemas democráticos
(BOBBIO, 2000). É por meio da ação dos grupos organizados que os tomadores de decisão
entendem a abrangência e o impacto que determinadas políticas têm na sociedade.
Assim, lobby nada mais é que a representação de interesses de determinado segmento
da sociedade, de forma legítima e transparente, no intuito de influenciar as decisões dos
membros da sociedade política. Trata-se de uma atividade que aproxima a população do poder
político, funcionando como termômetro de cidadania do país. Quanto maior a organização
interna, o envolvimento e a proximidade da sociedade com os tomadores de decisão, maior a
representatividade e legitimidade do sistema político.
Embora haja a utilização errônea do termo lobby no Brasil, relacionando-o à corrupção
e à cooptação por meio do poder econômico, o lobby deve ser entendido como um processo
contínuo que envolve várias etapas do processo de tomada de decisão. Inicia-se com
levantamento de informações, definição de estratégias e preparação de estudos técnicos. Toda
a base de atuação de lobistas encontra-se no poder de argumentação e de convencimento
realizada diante de debates diretos e transparentes, com a exposição de posicionamentos
claros e identificáveis.
Quanto maior e mais diversificado for o número de grupos de pressão, mais
representativo será o sistema, porém, maior será o conflito. E entre os recursos que
possibilitam maior ou menor influência de cada grupo, elenca-se: o grau de representatividade
que possui (sua clara identificação como legítimo representante de determinado grupo social);
a quantificação do número de pessoas representadas (identificação da parcela social em
termos gerais); a riqueza dos grupos (entendida como a capacidade de contratar profissionais
ou consultorias qualificadas); e o conhecimento especializado dos temas em questão.
Vale destacar a contribuição ao processo legislativo e à formulação de políticas
públicas que o lobby pode oferecer à sociedade. O conhecimento especializado de cada grupo
pode aprimorar iniciativas parlamentares e governamentais ao oferecer com um foco
diferenciado e mais próximo à realidade dos segmentos sociais envolvidos. Abre-se a
oportunidade para que políticas ou projetos de lei sejam aprimorados, democratizando o poder
estatal ao colocar a sociedade como efetivo parceiro na definição de políticas ou na
formulação de leis.
3
URBINATI, Nadia. O que torna a representação democrática? Lua Nova. n. 67, p.191-228, São Paulo, 2006.
8
Vieira4, em sua obra, aponta a consolidação do lobby como primordial para o aumento
na qualidade das decisões.
[...] Ao consolidar o lobby nas tomadas de decisão, gera-se um misto de cooperação
e concorrência que, embora possa gerar um custo no que tange ao tempo gasto na
tomada das decisões, resultado inevitável da ampliação da participação democrática,
acaba havendo o aumento na qualidade das decisões e o aperfeiçoamento das
entidades políticas (VIEIRA, 2009).
Reforçar a organização e a participação da sociedade é democratizar o poder
(CARVALHO, 2007). O Estado clientelista não cabe mais no sistema democrático
representativo, devendo-se regulamentar a ação dos grupos de pressão perante os tomadores
de decisão, estabelecendo parâmetros de atuação, sem jamais restringi-la. A democracia e a
cidadania acabam se fortalecendo com a transparência e a abertura das relações entre Estado e
sociedade.
5. DEFINIÇÃO DE POLÍTICA
Santos (SANTOS, 2007) define a política como um ambiente de conflito de interesses
sociais, onde é necessária uma negociação para a definição das prioridades de governo a partir
de uma dotação inicial de recursos financeiros. Nesse cenário, a atividade política seria a
responsável pela criação de valores sociais e de políticas públicas para que a sociedade
permaneça unida e em equilíbrio, mesmo com as divergências de interesses e com a escassez
de recursos.
Para Vieira (VIEIRA, 2008), lobby é a participação política de grupos de pressão,
representantes de interesses segmentos econômicos e/ou sociais, no âmbito das instituições de
governo, para a formulação das políticas públicas. Essa participação deve ser baseada na
gestão da informação, do conhecimento e da comunicação, visando influenciar os tomadores
de decisão dos órgãos e entidades de governo a fazerem ou deixarem de fazer algo de
interesse desses grupos.
Santos complementa esse entendimento a respeito do lobby:
A prática do lobbying é importante instrumento no âmbito do sistema democrático, à
medida que provê um fórum para a resolução de conflitos entre pontos de vista
diversos e concorrentes e institui um sistema de checks and balances que permite a
competição entre os grupos de interesse. Além disso, provê informação, análise e
opinião para legisladores e líderes de governo permitindo tomada de decisão
informada e equilibrada. Assim, os lobbyists podem ajudar a tornar o processo
legislativo mais eficiente provendo dados e assessoramento acurado sobre os efeitos
da lei e os policymakers locais, estaduais ou federais de pontos de vista em assuntos
de políticas públicas (SANTOS, 2007).
4
VIEIRA, R. M. O estudo do lobby no Legislativo - o caso de sucesso da CDUCD. E-legis, Brasília, n. 2, p. 45-
59, 1º semestre 2009.
9
6. A FALTA DE REGULAMENTAÇÃO DO LOBBY COMO UM ESTÍMULO À
CORRUPÇÃO
No Brasil, a corrupção é uma prática endêmica no sistema político e infelizmente
também atinge as atividades dos lobistas e dos grupos de pressão, o que faz com que a
sociedade veja o lobby com receio.
No Brasil, costuma ocorrer confusão entre o conceito de atividade lobby e o conceito
de clientelismo. Porém, como Graziano (GRAZIANO, 1975, apud SANTOS, 2007) esclarece,
o clientelismo é uma relação de troca de favores entre indivíduos, que se reproduz na prática
política quando existem gargalos no acesso a recursos e a instrumentos de poder político. Essa
prática se opõe ao lobby, pois esse precisa de um ambiente aberto aos recursos e aos
instrumentos de poder político para se desenvolver, sem a existência de gargalos.
O lobby não pode ser confundido com corrupção, pois é uma atividade essencial para a
participação da sociedade no processo decisório e faz parte da democracia. Por isso, é muito
importante o processo de regulamentação e de sistematização da atividade de lobby como
forma de combater outras práticas maléficas ao sistema político.
Santos (SANTOS, 2007) aponta que nos países onde há a institucionalização do lobby,
há maior transparência e maior capacidade de fiscalização das negociações entre grupos de
pressão e políticos. Esse parece ser o ponto de vista dominante entre os estudiosos a respeito
do assunto.
7. “MENSALÃO” – UM EXEMPLO NOCIVO DA FALTA DE UM REGRAMENTO
DA ATIVIDADE DE LOBBY
Por oportuno, se faz necessário destacar a condenação dos principais réus da Ação
Penal 470, conhecida como "mensalão", pelo Supremo Tribunal Federal (STF), que ao nosso
entender, trará impacto expressivo em futuras decisões de outros tribunais em denúncias de
corrupção, improbidade administrativa e financiamento de campanhas.
Vale registrar a decisão do Supremo Tribunal Federal que condenou por corrupção
ativa o ex-ministro da Casa Civil, José Dirceu, o ex-presidente do PT, José Genoino, e o extesoureiro do partido, Delúbio Soares, por entender que eles participaram da articulação de
esquema ilegal no sentido de comprar o apoio de deputados federais e líderes partidários
durante o começo do governo do ex-presidente Luís Inácio Lula da Silva, entre 2003 e 2004.
Vale crer que essa decisão tenderá a se propagar por todo o Poder Judiciário.
Em síntese, no tocante ao julgamento, o Supremo entendeu que quando um agente
público recebe dinheiro de alguém com quem tenha alguma relação profissional, isso é
considerado corrupção.
O “mensalão” em si foi uma estrutura não oficial de lobby que possibilitou a
aprovação de vários projetos de lei, no âmbito do Congresso Nacional, de diversos
seguimentos de interesse. Essa informalidade com certeza fomentou a corrupção e
desmoralizou a essência proposta pelo lobby que é a legitimidade de buscar os interesses
autênticos dos atores envolvidos dentro de um processo decisório, no âmbito do
parlamento brasileiro.
10
8. PROJETO DE LEI PRETENDE REGULAMENTAR ATIVIDADE DE LOBBY
Encontra-se tramitando na Câmara dos Deputados o Projeto de Lei 1.202/07, de
autoria do deputado Carlos Zarattini (PT-SP), que pretende regulamentar a atividade de lobby
e de grupos de pressão junto ao setor público. Conforme o entendimento de Zarattini, a
regulamentação poderá tornar a prática do lobby mais transparente, além de contribuir para o
debate democrático entre todos os setores interessados nas decisões do Poder Público de
modo a evitar a corrupção.
O deputado apresenta experiências de países como Estados Unidos, Inglaterra, França
e México, afirmando que o lobby se destaca de forma ascendente na atividade parlamentar.
Para Zarattini, a expertise de regulamentação nesses países traz à tona a possibilidade de
controle social dessa prática.
Segundo Zarattini, há um registro de que no Congresso dos Estados Unidos cerca de
3,7 mil entidades operam regularmente com o lobby, cadastrando antecipadamente seus
representantes e prestando contas semestralmente de suas atividades, dos recursos que
recebem e para quê os destinam.
Do Cadastramento
Em conformidade com o projeto proposto, as pessoas físicas e jurídicas que
exercerem, no âmbito da Administração Pública Federal, atividades tendentes a influenciar a
tomada de decisão administrativa ou legislativa, deverão cadastrar-se perante os órgãos
responsáveis pelo controle de sua atuação. No âmbito do Poder Executivo, o credenciamento
deverá ser feito pela Controladoria-Geral da União.
As entidades cadastradas deverão indicar até dois representantes, um titular e um
suplente. O titular será responsável por todas as opiniões ou informações prestadas pela
entidade que representa. A omissão de informações e a tentativa de omitir ou ocultar dados ou
confundir serão punidas com a cassação do credenciamento.
Da prestação de contas
No que diz respeito à proposta, os lobistas ficarão proibidos de oferecer, e os agentes
públicos proibidos de receber, presentes, cortesias, gentilezas e favores. O propósito é de
garantir o tratamento isonômico dos grupos de pressão no processo decisório no Legislativo.
A proposta prevê, ainda, que os profissionais prestem contas anualmente de seus gastos e de
pagamentos feitos a pessoas físicas que ultrapassem mil Unidades Fiscais de Referência
(Ufirs) - cerca de R$ 1.790,00.
A qualquer momento, os credenciados para atuar como lobistas poderão ser
convocados pelos presidentes das Casas do Poder Legislativo, pelo ministro do Controle e
Transparência e pelo presidente do Tribunal de Contas da União para prestar esclarecimentos
sobre sua atuação ou meios empregados em suas atividades.
Na avaliação de Zarattini, o Projeto de Lei ganha ainda mais importância no atual
momento político. Casos de “mensalão” e de corrupção envolvendo relações promíscuas entre
representantes do setor privado e do parlamento brasileiro comprometem a idoneidade do
processo decisório e o projeto é fundamental para que se supere esse déficit legislativo e se
ingresse numa fase de moralização e transparência do lobby parlamentar e no âmbito dos
poderes Executivo, Legislativo e Judiciário.
11
Das principais proposições que versam sobre o lobby no Congresso Nacional
Atualmente, tramitam no Congresso Nacional em torno de dez proposições que tratam
da prática do lobby no Brasil — três projetos de lei e sete propostas de mudanças do
Regimento Interno da Casa, que foram divididas em dois grupos para tramitarem apensadas.
Destaca-se o projeto mais antigo, o PL 6.132/90, do senador Marco Maciel (DEMPE), que está pronto para ser votado pelo Plenário. De acordo com o texto, as pessoas físicas
e jurídicas que desejarem influenciar o processo legislativo deverão se registrar nas Mesas da
Câmara e do Senado, que serão responsáveis pela definição dos modos e dos limites da
atuação dos lobistas. Elas deverão usar crachás e indicar os interessados em seus serviços
e as matérias sobre as quais trabalharão pela aprovação ou rejeição.
Em termos de modernidade, o PL 1.202/2007 é considerado o mais pertinente pelo
Executivo e pelo Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (Diap). No que
concerne aos aspectos legislativos, o projeto já foi aprovado pela Comissão de Trabalho, de
Administração e Serviço Público, da Câmara dos Deputados, onde recebeu parecer favorável
do deputado Milton Monti (PR-SP). A matéria precisa ainda ser votada pela Comissão de
Constituição e Justiça e de Cidadania (CCJ). Como tramita em caráter conclusivo, deverá ser
dispensado da análise do Plenário.
9. DIREITO COMPARADO: LEGISLAÇÃO NORTE-AMERICANA
ACERCA DO LOBBY
Em que pese Brasil e EUA apresentarem diferenças consideráveis no tocante ao
sistema político, principalmente no sistema eleitoral, a legislação norte-americana pode servir
de inspiração para o caso brasileiro, contribuindo para o fortalecimento das instituições
democráticas e ao combate das práticas de corrupção.
Estados Unidos e Brasil conservam semelhanças em muitos aspectos de sua
organização política e social. De modo que ambos os países são dotados de democracias
representativas e participativas. Desta forma, estudar a experiência norte-americana sobre a
regulamentação do lobby é bastante proveitoso para o caso brasileiro.
Embora não se possa importar o modelo de legislação norte-americana sobre o lobby e
aplicá-lo com total êxito no Brasil, por causa das inúmeras diferenças apresentadas entre os
sistemas políticos dos dois países, trazer os tópicos da discussão norte-americana para o
ambiente brasileiro pode contribuir para que a sistematização do lobby avance no país.
O método empregado foi o Estudo Comparado, isto é, a análise comparativa entre a
regulamentação do lobby nos EUA e no Brasil. De acordo com Schneider, o método
comparativo é considerado um tipo de análise muito apropriado para as Ciências Sociais, área
em que esse trabalho está inserido.
A comparação, enquanto momento da atividade cognitiva pode ser considerado
como inerente ao processo de construção do conhecimento, nas ciências sociais. É
lançando mão de um tipo de raciocínio comparativo que podemos descobrir
regularidades, perceber deslocamentos e transformações, construir modelos e
tipologias, identificando continuidades e descontinuidades, semelhanças e
diferenças, e explicitando as determinações mais gerais que regem os fenômenos
sociais (SCHNEIDER, 1998).
12
Nos Estados Unidos, os grupos de pressão são muito expressivos e isso é resultado de
“uma cultura política pluralista que reconhece a organização e participação social como
indissociáveis do conceito de democracia” (SANTOS, 2007).
O pluralismo político prega a importância da diversidade, a necessidade de que os
mais diferentes grupos tenham acesso ao processo político e a importância dessa participação
para a democracia. No pluralismo, o poder é distribuído por vários setores, que se fiscalizam e
se influenciam mutuamente.
A Constituição norte-americana garante o direito de petição aos cidadãos. Os
cidadãos, por sua vez, participam de uma grande variedade de grupos de pressão. Esses
grupos de pressão costumam possuir um viés pró-empresarial, pois os empresários são o setor
mais organizado da sociedade (SCHATTSCHNEIDER, 1975, apud, SANTOS, 2007).
Santos confirma que os grupos de pressão é um tema muito examinado nos Estados
Unidos. Como eles são constituídos, como funcionam, quais instrumentos utilizam, como se
relacionam e também a regulamentação das atividades desses grupos tem sido objeto de várias
análises. Isso porque os grupos de pressão são os canais de comunicação entre os desejos da
sociedade e a atividade política.
O lobby nos Estados Unidos, segundo Schlozman e Tierney (SCHLOZMAN,
TIERNEY, 1986, apud, SANTOS, 2007), é mais atuante no Poder Legislativo que em outros
Poderes e é formado por grupos organizados e com uma sólida estrutura financeira e
operacional. O ambiente em que atuam os lobistas é desequilibrado e os grupos atuam uns
contra os outros na tentativa de defender seus interesses.
A atuação do lobby é mais eficiente para evitar a aprovação de novas leis de que para
incentivar novas proposições legislativas. Por fim, os lobistas contam com o apoio da
burocracia, com a ação de outros grupos, com a opinião pública e com a disponibilidade de
recursos para o êxito de seus interesses.
No que concerne à participação do lobby no sistema político norte-americano, além
dos lobistas de empresas de lobby, podem-se destacar alguns agentes. Uma participação
interessante são os watchdogs5, ou seja, entidades que atuam na fiscalização do governo e na
crítica das políticas públicas. Essas entidades atuam no lobby de leis de interesse de seus
membros, mas em geral esses interesses são ligados ao combate à corrupção, à busca de mais
transparência no sistema político e à busca de maior participação dos cidadãos no processo
decisório.
9.1 LEGISLAÇÃO DOS ESTADOS UNIDOS ACERCA DO LOBBY
Nos Estados Unidos, o lobby é reconhecido como expressão de interesses organizados
da sociedade e parte essencial da democracia participativa, pois leva aos decisores as opiniões
da sociedade. A legislação de lobby possibilita a transparência da negociação política, a
organização da atuação dos diferentes grupos de interesse, a redução dos custos da negociação
e a abertura política para que toda a sociedade possa utilizar os serviços de lobby profissional.
A regulamentação da atividade de lobby começou a ser discutida nos Estados Unidos
ainda no século XIX. Embora as tentativas para regulamentar as atividades de lobby nos EUA
tenham seus primórdios ainda no século XIX, e datem de 1907 e 1911 as pioneiras tentativas
5
Watchdogs: são entidades que atuam na fiscalização do governo. Eles costumam fazer críticas às políticas
públicas sempre que constatam alguma irregularidade ou falha no processo de elaboração, ou implementação da
política, ou ainda se interesses de parcela da sociedade estão sendo desrespeitados.
13
com maior efetividade, a aprovação de uma Lei de caráter geral no plano federal se deu
tardiamente, dificultada pela enorme resistência enfrentada. Assim, somente em 1946 foi
aprovado o Federal Lobbying Regulation Act, que disciplinou essas atividades por quase 50
anos, tendo sido atualizada em 1995, para incluir a regulamentação da atividade de pressão no
Poder Executivo, e novamente em 2007. Assim, os lobistas devem se registrar e prestar
contas, em relatórios trimestrais, semestrais e anuais, sobre suas atividades (SANTOS, 2007).
Conforme conta Santos (SANTOS, 2007), nos Estados Unidos as primeiras regras
sobre a atividade de lobby surgiram em resposta ao comportamento da época de subornar
congressistas. Além dessa prática de compra de parlamentares, os representantes de interesses
também tinham o costume de fingirem serem jornalistas para poderem entrar em ambientes
reservados a esses profissionais. Essa última prática também foi proibida por meio de
regulamentação. A evolução dos regramentos da atividade de lobby nos Estados Unidos
seguiu a exigência de registro dos lobistas para a atuação deles no Congresso norteamericano.
A seguir têm-se os principais dispositivos e a análise do Lobbying Disclosure Act of
1995. A legislação sobre lobby é formada por vinte e três seções ao todo para divulgar as
atividades de lobby e influenciar o Governo Federal, das quais se destacam: Estabelece uma
divulgação pública mais eficaz sobre a identidade e a extensão das atividades dos lobistas
junto aos agentes do governo federal. Essa divulgação irá contribuir para aumentar a
confiança dos cidadãos na integridade do governo.
9.2 REGISTRO DE LOBISTAS
Esta seção trata do registro dos lobistas. Um lobista deve se registrar junto às
Secretaria do Senado ou da Casa dos Representates em até quarenta e cinco dias após ter
iniciado um contato de lobby. Da mesma forma, a entidade empregadora do lobista deve fazer
um registro único informando o cliente que contratou e os lobistas que possui em seu quadro
de trabalho. Estão dispensadas do registro as entidades que recebam menos de U$ 5.000 por
cliente e aquelas que não excedam U$ 20.000 com despesas totais ligadas a atividade de
lobby, por semestre.
Os registros devem conter nome, endereços, telefones, a descrição das atividades, as
quantias recebidas de clientes com valores maiores que U$ 10.000, as áreas de interesse em
que os lobistas irão atuar e se os lobistas já exerceram cargo público anteriormente. Em caso
de múltiplos clientes, a empresa deve fazer um registro para cada cliente.
9.3 RELATÓRIOS DOS LOBISTAS REGISTRADOS
Os relatórios devem ser entregues a cada seis meses às Secretarias do Senado e da
Casa dos Representantes. Cada relatório deve conter os dados de identificação do lobista e do
cliente, a área de atuação da atividade de lobby, uma declaração dos órgãos de governo
contatados pelos lobistas e as estimativas de receitas e despesas relacionadas à atividade de
lobby.
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9.4 DIVULGAÇÃO E EXECUÇÃO
Os Secretários do Senado e da Casa dos Representantes devem fornecer orientação e
assistência no registro e na elaboração dos relatórios, bem como revisá-los quando necessário,
assegurar a exatidão das informações e promover o arquivamento. Além disso, Secretários do
Senado e da Casa dos Representantes devem fazer a divulgação desses registros e relatórios
ao público e notificar o Procurador dos EUA caso alguma empresa de lobby descumpra os
requisitos da legislação.
9.5 PENALIDADES
A penalidade prevista em caso de descumprimento da legislação é de multa de até U$
50.000 e, em alguns casos, até prisão.
9.6 IDENTIFICAÇÃO DE CLIENTES E FUNCIONÁRIOS ABRANGIDOS
Os servidores públicos do Executivo e do Legislativo quando contatados por lobistas
devem certificar-se de que são lobistas registrados e saber em nome de que cliente atuam,
mesmo que seja uma entidade estrangeira.
Em resumo, o Lobbying Disclosure Act of 1995 é uma legislação que pretende tornar
mais eficaz a divulgação dos dados relativos à atividade de lobby nos Estados Unidos. Para
isso, a legislação traz algumas definições relativas à atividade e descreve a necessidade de
registro dos lobistas e clientes, além da necessidade de elaboração de relatórios semestrais
com os resultados das negociações políticas e os valores envolvidos.
9.7 TRANSPARÊNCIA E RESPONSABILIDADE LEGISLATIVA DO SENADO
Post-employment restrictions (Restrições pós-emprego): Alteração no Regimento do
Senado que estabelece que deva ser registrada como lobista a pessoa ou a entidade que
mantém um lobista contratado. Outra alteração diz que um funcionário não pode trabalhar
com lobby durante o primeiro ano após deixar as atividades no Senado. Ademais, membro,
dirigente ou funcionário do Senado não podem receber presentes de lobistas ou de entidades
que possuam lobistas registrados. Também não podem receber presentes de lobistas
estrangeiros.
A legislação proíbe que parentes de membros e de servidores do Parlamento,
Executivo e Judiciário atuem como lobistas e influenciem as negociações das políticas
públicas. Também proíbe que agentes políticos participem de eventos ou viagens
organizadas/patrocinadas por lobistas.
Outro aspecto da lei de regulamentação do lobby de 2007 é que ela aborda os
relatórios das atividades de lobby, que são entregues trimestralmente, e os valores mínimos a
partir dos quais os lobistas precisam prestar contas.
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Além dos relatórios, a lei prevê a realização de auditorias para averiguar o
cumprimento da legislação por parte dos lobistas e grupos de pressão, com base em amostras
dos relatórios entregues pelas entidades e profissionais do lobby. Além disso, os secretários
das Casas Legislativas têm o dever de disponibilizar o conteúdo desses relatórios na internet
para que o público possa acompanhar a atividade.
Outro aspecto interessante é que a lei de 2007 estimula o treinamento dos lobistas em
temas como ética de conduta, confecção dos relatórios de prestação de contas e de relatório de
atividades realizadas. Também incentiva as entidades de lobby a organizarem cartilhas para o
público poder entender e requisitar o serviço de lobby, além de incentivar a organização do
setor e a fixação de limites de preço.
Em caso de descumprimento da legislação, a nova regra prevê multa, em alguns casos
prisão, além da possibilidade do parlamentar ou do servidor público aposentado perder a
pensão civil em caso de corrupção comprovada. Essa possibilidade de punição é um grande
diferencial na legislação norte-americana e contribui para que a lei seja cumprida.
10. PERFIL PROFISSIONAL PARA ATUAR NA PROFISSÃO DE LOBISTA
O profissional que pretende colocar em prática a defesa de interesses para colaborar
com o fortalecimento das instituições democráticas deverá primar pela ética, respeitando a
legitimidade com base na lei. Comprar decisões, ações e omissões dos integrantes dos poderes
constituídos não é lobby. Não quer dizer que isto não ocorra nos bastidores do palco
decisional da política brasileira, mas esta prática não se confunde com a defesa de interesses
legítimos feita de forma legal, ética e transparente.
A atividade de lobby exige dedicação exclusiva, não podendo ser exercida de forma
esporádica ou acidental. Exige algumas qualidades especiais do profissional como a agilidade
e jogo de cintura para lidar com as eventualidades. Por vezes, o lobista se encontrará diante de
situações adversas que não comportam soluções padronizadas exigindo o máximo de sua
capacidade de improvisar.
Como em outras profissões (em especial as operadoras do direito e as da
comunicação), o lobista deverá ter a especial capacidade de sustentar a importância do
interesse que defende e sua repercussão, para persuadir, convencer e mudar opiniões daqueles
que decidem. "Vender seu peixe", para o lobista, é convencer as autoridades públicas de que o
ponto de vista que defende é o mais oportuno e congrega o atendimento aos interesses da
população, do cliente e, por que não, da autoridade enquanto ser elegível.
Ao assumir uma nova conta, o lobista se compromete com seus interesses e objetivos a
serem pleiteados, devendo, contudo, ser responsável e deixar bem claro que não garante
resultados. À semelhança do que ocorre com o advogado, a atividade do lobista não pode ter
por certo o fim a que se chegará antes de seu desfecho final. Esta realidade decorre do fato de
se tratarem, ambas, de profissões em que, por mais que o interesse defendido tenha previsão
legal e legitimidade evidente, nada garante que a autoridade que decidir sobre a causa não lhe
conferirá interpretação diversa e, da mesma forma, legítima e legal. Na melhor das hipóteses,
o que o lobista e o advogado podem garantir é o empreendimento de seu "melhor esforço".
Ainda a respeito de seu relacionamento com o cliente, deverá o profissional pautar sua
conduta pela lealdade e objetividade nas informações. Quando chegar a uma conclusão, seja
qual for, deverá transmiti-la com clareza e sinceridade para seus clientes.
No relacionamento com as autoridades, à semelhança do que ocorre com o
profissional do direito, o lobista deverá evitar personalizar as questões, pois ao envolver sua
personalidade nas causas que defende pode fazer com que seus interlocutores reajam
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negativamente a esta e desconsiderem o interesse defendido. Isto não impede que o
profissional do lobby pesquise os traços da personalidade das autoridades que contata para
identificar a melhor forma de abordá-las.
Os políticos, por uma questão de identificação de perfil, preferem sempre discutir os
assuntos em voga na vida política com pessoas que tenham convicções, ainda que diversas das
suas. A conduta do lobista que assume suas convicções, manifestando-as de forma clara e,
principalmente, agindo de acordo com elas, o aproxima do político e facilita a conversa com
este.
Hoje, no Brasil, existem grupos de profissionais que atuam de forma ética e
transparente pelejando pela regulamentação da atividade, dentre os quais podemos destacar:
- Confederação Nacional do Comércio – CNC;
- Confederação Nacional da Indústria – CNI;
- Confederação Nacional das Instituições Financeiras – CNF;
- Confederação Nacional da Agricultura – CNA;
- Confederação Nacional dos Transportes – CNT;
- Patri Políticas Públicas, Relações Institucionais & Governamentais;
- Arko Advice;
- Brüger & Gribel Consultoria Ltda;
- Essere Consultoria Política;
- RN Consultoria;
- IBEP – Instituto Brasileiro de Estudos Políticos;
- RP Labor;
- Semprel S.A.;
- Umbelino Lobo Acessoria e Consultoria;
- Flecha de Lima Consultores Associados.
Por oportuno, frisamos que esta é uma lista pequena de empresas que agem de forma
transparente e em consonância com os princípios éticos que regem a defesa de interesses
privados diante do poder público, haja vista a carência de um regramento no tocante ao lobby
no país.
11. AMPARO CONSTITUCIONAL DA REGULAMENTAÇÃO DO LOBBY
No que concerne ao nosso ordenamento jurídico, é notória a carência de uma norma
regulamentadora no que tange ao lobby. Todavia, a Constituição Federal, em seu Título II –
Dos Direitos e Garantias Fundamentais, assegura em seu artigo 5º, IV e IX, a liberdade de
manifestação do pensamento, bem como a liberdade de expressão da atividade intelectual.
Desta forma, com base no fundamento constitucional, a atividade de lobby, se regulamentada,
colocará em prática exatamente o livre-arbítrio de se expressar junto ao parlamento brasileiro,
no sentido de manifestar o pensamento em defesa dos legítimos interesses institucionais.
Além disso, em conformidade com o artigo 5º, XIII, da Constituição Federal, é livre o
exercício de qualquer trabalho, ofício ou profissão, atendidas as qualificações profissionais
que a lei estabelecer.
O Poder Legislativo do Brasil é um dos poderes constituídos do país. Assim, a Carta
Magna adota os princípios da soberania popular e da representação, segundo os quais o poder
político pertence ao povo e é exercido em nome deste por órgãos constitucionalmente
definidos, nos termos do artigo 1º, parágrafo único da Constituição Federal.
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Com efeito, se faz necessário regulamentar a profissão, nos termos da lei, para que o
lobby se torne efetivo e transparente. Assim, tal regulamentação fortalecerá os meios de
participação dos grupos de pressão, aproximando os agentes políticos do interesse público,
além de deixar a atividade de lobby menos suscetível à corrupção.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O artigo em questão procurou enfatizar a real necessidade de se fortalecer e dar
transparência às relações entre Estado e cidadãos, buscando investir na qualificação do
processo de elaboração de políticas públicas e da atividade legislativa.
Assim, o sistema democrático brasileiro passa por um momento evolutivo em que não
se pode desconhecer a importância dos grupos de pressão no panorama político. Neste
contexto, a atividade de lobby ganha papel preponderante no sentido de adequar as normas
aos anseios dos seguimentos envolvidos em uma batalha sadia de interesses diversos, no
âmbito do parlamento nacional.
A defesa de interesses junto aos poderes públicos não pode ser vista como uma prática
errada na atual conjuntura democrática. Observados os princípios éticos que regem as
tratativas da coisa pública, a transparência, a confiabilidade das informações e a legitimidade
dos interesses, o lobby constitui ferramenta primordial para o exercício efetivo da
democracia participativa.
No Brasil, a legislação sobre o lobby ainda carece ser regulamentada. E para que ela se
torne efetiva, é necessário que a legislação seja acompanhada também de mecanismos e de
regramentos que assegurem a participação dos grupos de pressão e a regularidade do fluxo de
informações no sistema político.
Essa harmonia em torno do fluxo de informações colabora para a transparência nos
procedimentos democráticos e para a divulgação eficiente das informações. Dessa forma,
todos os cidadãos podem ter acesso aos mecanismos e aos atores envolvidos nos processos
decisórios e na elaboração e implementação das políticas públicas. Isso tudo contribui para o
fortalecimento das instituições democráticas.
Santos (SANTOS, 2007) defende que o lobby deve ser regulado por instrumentos que
garantam a transparência do processo de influência junto aos órgãos e entidades de governo.
Com base nesse entendimento, acredito ser necessário fazer com que as relações entre
políticos, burocratas e grupos de pressão sejam mais claras e visíveis para a sociedade e, em
consequência, passíveis de fiscalização.
A existência de uma legislação que regulamente as atividades de lobby, em minha
opinião, acrescentará a isonomia no acesso dos grupos de interesse aos responsáveis pelas
decisões no âmbito das políticas públicas, além de aumentar a prestação de contas dos
políticos.
Com um regramento adequado da atividade de lobby, os lobistas teriam normas de
atuação mais resolvidas. Isso traria com certeza uma margem menor para se buscar vantagens
desproporcionais.
Por fim, os cidadãos teriam mais acesso ao processo decisório, mais informação sobre
as negociações políticas, sobre os atores envolvidos, além de uma maior possibilidade de
buscar a representatividade de seus interesses junto aos órgãos de governo. Tudo isso
fortalece a cultura de maior participação política.
Isso porque a regulamentação do lobby preserva o direito do povo saber quem são os
lobistas, quais são as fontes de seus recursos, quem os contrata, que tipo de interesses
defendem e onde estão atuando no processo político.
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LOBBYING AS A WAY OF STRENGTHENING OF BRAZILIAN
REPRESENTATIVE DEMOCRACY
Abstract:
This article aims to present the lobby at the Brazilian parliament as a means to strength the
representative democracy in Brazil. One of the conditions that prevents the full representation
in the Brazilian democratic system is the lack of a more active and a constant communication
between voters and their representatives.
To approve a legislative matter at the National Congress for regulate the lobby as a group of
professional interest certainly will strength the democracy and citizens, with due transparency
and will bring the light between state and society.
To do so, we will seek the lobbying applicability and its definitions through legal grounds, as
well as the United States of America Law about lobbying in its parliament. Therefore, we will
identify the reasons and social laws that identify the social and legal reasons that justify the
lobby creation in the Brazilian Parliament. In addition, will be presented the main
propositions that proceed through the Congress in order to be regulated. Another important
point to be addressed in the article is about setting policy, that generates conflicts of interests.
We will also define the political and social conflicts of interests. We will make a comparison
between the lobbyist and corruption, a great fear for society. We will also present the
unofficial lobby structure generated by mensalão surely which promotes corruption and
perverted the essence proposed by this practice.
Finally, we present the profile of the professional to work with the lobby, which should
prioritize the defense of the genuine interests, legally, ethically and transparently. The final
conclusion will show the need to regulate the issue in Brazil in order to allow citizens greater
access to the decision-making process.
Keywords:
Lobby. Parliament. Democracy. Voters. Representatives. Congress. Citizenship. Legislation.
Clientelism. Policy. Corruption. Mensalão. Lobbyist. Professional. Citizens.
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