UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO
FÁBIO HEUSELER FERREIRA LEITE
matrícula nº 095107978
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Young
MARÇO 2001
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO
INSTITUTO DE ECONOMIA
MONOGRAFIA DE BACHARELADO
O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO
.
.
FÁBIO HEUSELER FERREIRA LEITE
matrícula nº 095107978
ORIENTADOR: Prof. Carlos Eduardo Young
MARÇO 2001
As opiniões expressas neste trabalho são da exclusiva responsabilidade do autor.
2
“... é azul! A Terra é azul!”.
Yuri Gagarin – Cosmonauta Soviético - 1961
“Em meados do século XX, vimos nosso planeta do espaço pela primeira vez. (...)
Vista do espaço, a terra é uma bola frágil e pequena, dominada não pela ação e
obra do homem, mas por um conjunto ordenado de nuvens, oceanos, vegetação e
solos. O fato de a humanidade ser incapaz de agir conforme essa ordenação
natural está alterando fundamentalmente os sistemas planetários. Muitas dessas
alterações acarretam ameaças à vida. Esta realidade nova, da qual não há como
fugir,tem que ser reconhecida – e enfrentada.”
Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento – 1987
3
AGRADECIMENTOS
Aproveito este espaço para agradecer a certas pessoas que, ao longo desse período
de elaboração da monografia e de todo o curso da graduação, foram muito importantes para
mim.
Gostaria de agradecer ao Cadu, meu orientador, por ter me orientado e,
principalmente, por ter revelado esse lado da ciência econômica, que finalmente aquietou a
minha angústia sobre “o que fazer da minha vida”.
Devo agradecer a Wilson Loureiro, coordenador do projeto de ICMS Ecológico do
IAP (Instituto Ambiental do Paraná), um dos pioneiros sobre este tema, que mesmo sem me
conhecer forneceu de boa vontade material extremamente útil para a realização deste
trabalho.
Aos professores do IE, Maria Lúcia, René, Vânia, Carmem e Lúcia que, de formas
diferentes, contribuíram muito para a minha formação. A Anna Lúcia que teve paciência
para tratar de todos os entraves burocráticos deste período. Agradeço também a dois
professores do CEAT, Luís Felipe e Fernando Lício que contribuíram de forma sutil, mas
incrivelmente importante para toda a graduação.
Gostaria de agradecer também aos amigos Esther, Clarice, Laura, Valéria, Flávia,
Dominique, Débora e Pedro e Ernesto pelas horas de estudo conjunto, pelas aulas, pelo
bom humor e pela companhia.
A Vivian que com muito carinho fez todo esse período árduo ser bastante feliz e
tranqüilo.
A minha família, Isabella, Tainá, Felipe, Márcia, Sérgio, Dirce, Ladir, Sylvio,
Marcos, Nonô, Maiara, Pablo e os agregados Tata, Marcelo, Adriana e P. José pelo apoio
de sempre e pelo silêncio nas horas de concentração.
4
RESUMO
Este trabalho tem como objetivo analisar o mecanismo fiscal conhecido como “ICMS
Ecológico” inserido em diversos estados do Brasil e proposto em muitos outros. Através de
um critério ambiental a lei procura compensar os municípios que adotam uma conduta
ambiental conservacionista e abrigam unidades de conservação em seu território. O
instrumento é analisado através da teoria econômica e o marco teórico deste trabalho é a
aplicação de instrumentos econômicos para políticas públicas voltadas para o meio
ambiente. Dentro do escopo da teoria econômica procurou-se caracterizar o instrumento em
questão levando-se em conta as particularidades brasileiras. Chega-se a conclusão que o
instrumento apresenta qualidades muito fortes e algumas desvantagens também. Isto pode
ser observado pelo alto grau de sucesso que o instrumento tem quando implementado,
apresenta-se vários resultados dos estados em que isso ocorreu para basear esta conclusão, e
pela rápida propagação do mecanismo. Por fim, foi feito um exercício sobre a possibilidade
do ICMS ecológico ser posto em prática no Rio de Janeiro, discutindo quais as barreiras
apresentadas no estado e quais os fatores que podem contribuir para que a lei seja proposta
e aprovada. Os resultados alcançados deixam expectativa quanto a implementação de um
instrumento nos moldes do ICMS Ecológico no Rio de Janeiro.
5
ÍNDICE
INTRODUÇÃO.....................................................................................................................7
CAPÍTULO 1: INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE CONTROLE E
INCENTIVO .........................................................................................................................9
1.1- Introdução........................................................................................................................9
1.2- A definição das metas ambientais ...................................................................................9
1.3- Instrumentos de Política Ambiental ..............................................................................12
1.4- Instrumentos de regulação direta...................................................................................15
1.5- Instrumentos econômicos ..............................................................................................17
a. taxas ..........................................................................................................................20
b. subsídios....................................................................................................................22
c. sistemas de devolução de depósitos ..........................................................................23
d. criação de mercados .................................................................................................23
1.6- Conclusão ......................................................................................................................24
CAPÍTULO 2: O ICMS COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL ..25
2.1- Introdução......................................................................................................................25
2.2- O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)...............................25
2.3- O ICMS Ecológico no Brasil.........................................................................................28
a. Paraná – o pioneiro..................................................................................................28
b. São Paulo – preocupação para melhorar o modelo.................................................29
c. Rio Grande do Sul – atrasos na implementação.......................................................30
d. Minas Gerais - inovações .........................................................................................30
e. Rondônia - expectativa..............................................................................................31
f. Outros Estados em fase de elaboração, discussão ou aprovação do ICMS ecológico.
......................................................................................................................................32
2.4- O ICMS Ecológico e a teoria econômica ......................................................................33
2.5- Conclusão ......................................................................................................................37
CAPÍTULO 3: O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO ..................................39
3.1- Introdução......................................................................................................................39
3.2- O uso do solo no Rio de Janeiro....................................................................................40
3.3- A viabilidade do ICMS ecológico no Rio de Janeiro ....................................................41
3.4- A proposta atual e suas particularidades .......................................................................44
3.5- Projeções........................................................................................................................47
3.6- Conclusão ......................................................................................................................52
CONCLUSÃO .....................................................................................................................53
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: ............................................................................56
ANEXO 1: LEGISLAÇÃO ................................................................................................60
artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição Federal .........................................................60
artigo 158, inciso II do parágrafo único da Constituição Federal.........................................62
Projeto de Lei 186/99 publicada em 17/03/1999. Autor Deputado Estadual Carlos Minc
(PT) .......................................................................................................................................63
6
INTRODUÇÃO
O tema deste trabalho é um mecanismo de política ambiental, surgido na década de
90 e específico do Brasil. O ICMS Ecológico é uma repartição de recursos financeiros
diversa da usual, onde a qualidade ambiental se torna um critério relevante. As leis que o
instituem procuram compensar municípios que têm unidades de conservação em seu
território, além de estimular o aumento de sua área, a criação de novas unidades e o
investimento em saneamento básico. A motivação deste trabalho surge na constatação de
quê precisamos de mais e melhores mecanismos que estimulem a qualidade ambiental, a
proteção de ecossistemas ameaçados e da biodiversidade no Brasil. O que será feito aqui é a
análise de um destes instrumentos, principalmente sob a realidade do estado fluminense.
Esta monografia é dividida em três capítulos, começará com um exame sobre
política ambiental e os mecanismos utilizados pelos tomadores de decisão. A análise se
iniciará sobre as metas ambientais, e como elas são determinadas economicamente, fazendo
uso da teoria das externalidades. Veremos que, na prática, essas metas são determinadas
numa esfera maior que a econômica, já que existem vários outros fatores não-econômicos
que contribuem para essa decisão. De qualquer maneira, será mostrado que a teoria
econômica tem muito a oferecer no sentido de atingir essas metas eficientemente.
Terminando esta primeira parte do trabalho, será feita uma divisão dos instrumentos
de política ambiental em dois grupos básicos: os de regulação direta e os econômicos. Após
essa divisão, voltaremos a atenção para os vários tipos de instrumentos e como pode ser
feita a escolha entre eles, sobressaindo suas diferenças a dando ênfase nos instrumentos
econômicos.
O segundo capítulo deste trabalho será dedicado ao ICMS como um instrumento de
política ambiental. De princípio, explicar-se-á o funcionamento do ICMS, assim como um
histórico do ICMS Ecológico. Após essa elucidação utilizaremos os conceitos levantados
no primeiro capítulo para identificar o instrumento dentro da discussão econômica sobre
instrumentos de política ambiental. Por fim, será feita uma análise dos dados empíricos, dos
estados que tem o ICMS Ecológico implementado. A discussão será focalizada na sua
7
efetividade, nos resultados obtidos e nas particularidades de cada caso, mostrando aspectos
positivos e negativos.
O terceiro e último capítulo utilizará o que foi visto nos dois capítulos anteriores
para inserir toda a discussão acerca do ICMS ecológico no estado do Rio de Janeiro caso
este fosse implementado. Uma análise sobre a qualidade ambiental do estado por
intermédio do uso do solo (no estado) será feita, assim como uma avaliação das suas
características principais e como estas podem influenciar e incentivar de alguma forma o
instrumento em questão.
Após essa avaliação iremos debater causas para o sucesso, ou para o fracasso, do
instrumento no Rio de Janeiro, assim como as barreiras e problemas para o seu pleno
funcionamento e, se possível, serão feitas sugestões para que os problemas possam ser
ultrapassados. A base para essa discussão será formada pelas experiências dos outros
estados brasileiros somadas às particularidades do Rio de Janeiro.
Para terminar o terceiro capítulo trataremos da proposta de lei que cria o ICMS
ecológico no Rio de Janeiro. Além de tratar dos vários aspectos que essa lei traz, inclusive
criticando e sugerindo, quando for possível, iremos projetar o que aconteceria com o rateio
dos recursos reservados ao critério ambiental e o seu impacto positivo ou negativo sobre os
municípios do estado. O objetivo do capítulo é, desta forma, chegar a uma conclusão sobre
o que aconteceria se o instrumento fosse adotado no estado do Rio de Janeiro e o que é
necessário fazer para que ele, se aprovado na Assembléia Legislativa, cumpra os resultados
esperados.
Por fim, será feita uma conclusão fechando todos os conceitos e conclusões sobre o
ICMS ecológico como um instrumento econômico, seu funcionamento no Brasil e sua
possível implementação no Rio de Janeiro.
8
CAPÍTULO 1:
INSTRUMENTOS ECONÔMICOS DE CONTROLE E INCENTIVO
1.1- Introdução
Neste capítulo será feito um rápido exame sobre política ambiental e os
instrumentos que são utilizados para esse fim. Começando por uma análise sobre a maneira
como as metas ambientais são determinadas economicamente, passando pela teoria das
externalidades, que são o seu fundamento teórico. No entanto, temos que ver como essas
metas são determinadas na prática, na medida em que existem vários outros fatores nãoeconômicos que contribuem para essa decisão como princípios éticos e fatores políticos.
Após essa discussão sobre o estabelecimento das metas ambientais fazer-se-á uma
reflexão sobre como atingí-las. Isso será feito através do uso de instrumentos de política
ambiental. Os instrumentos serão divididos em dois grupos básicos: os de regulação direta
e os econômicos. Feita essa diferenciação, a atenção se voltará para os vários tipos de
instrumentos e como pode ser feita a escolha entre eles, sobressaindo suas diferenças. Por
fim, será feita uma reflexão extra sobre os instrumentos econômicos que podem ser
utilizados na implementação destas políticas.
1.2- A definição das metas ambientais
A terra é um sistema fechado de materiais e as leis da termodinâmica1 precisam ser
satisfeitas em todos os fluxos que ocorrem neste sistema, implicando que qualquer
atividade humana sempre produza resíduos2. Estes resíduos são considerados nocivos
(poluição) quando o meio ambiente é incapaz de absorvê-los. Os danos que e a poluição
acarreta têm efeitos sobre os sistemas ecológicos e sobre o bem estar humano de uma forma
geral. Enfim, para qualquer bem produzido uma quantidade de resíduos será
necessariamente emitida.
1
2
A massa total dos produtos e resíduos é igual a massa total dos insumos.
PEARCE, David e TURNER, Kerry (1990). Economics of Natural Resources and the Environment.
Baltimore: Johns Hopkins University Press, p. 64.
9
Desta forma há a existência de um trade off entre produção e poluição. A sociedade
deve fazer uma escolha sobre qual nível de produção ela vai trabalhar identificando quanto
de poluição está disposta a suportar (ou quanto controle a sociedade está disposta a
empregar para controlar e diminuir a poluição). A contrapartida desta poluição é a produção
dos bens que ela demanda3. Em resumo, o objetivo da sociedade é maximizar os ganhos
(através da produção) e minimizar seus custos de uma forma geral. Essa escolha será feita
onde o bem-estar vindo da produção seja igual ao mal-estar gerado pela poluição. A teoria
econômica chama este ponto de “nível ótimo de poluição”.
Desta maneira seria normal considerar que as políticas ambientais visassem atingir
este nível ótimo, determinado através da escolhas individuais que formariam uma curva de
bem estar de toda a sociedade. Essa curva mostraria exatamente onde seria ótimo produzir
ou quanto seria ótimo gastar para tornar o ônus da poluição igual ao bem estar trazido pelos
bens que a produziram. Neste ponto o bem-estar da sociedade seria maximizado.
No entanto a construção de tal curva se mostra muito difícil de realizar na prática,
tornando a definição correta do nível eficiente de poluição improvável. O primeiro
problema que surge é a grande gama de poluentes e sua variabilidade que torna muito
difícil encontrar regras que possam ser aplicadas em todas as circunstâncias. Outro
problema para construir tal curva é a limitação de informação. É necessário saber a função
de custos de controle de poluição e a função de danos da poluição. Dificilmente um
regulador teria acesso a este tipo de informação e as incertezas geradas numa tentativa de
obtê-las seriam enormes4. Sem conhecer essas curvas o ponto ótimo de poluição não pode
ser encontrado.
Além desses problemas há um outro, recorrente nas análises que utilizam a ótica do
mainstream5, que é a mensuração monetária de bens onde há um julgamento subjetivo
(moral ou ético) envolvido. O caso que nos interessa é o dos bens ambientais, qual o preço
de um animal silvestre? Ou do ar puro? Para montar as curvas necessárias para determinar
3
PERMAN, Roger et alli (1996). Natural Resources and Environmental Economics. London: Longman, p.
203.
4
Idem, p. 221.
5
Neste trabalho entende-se por mainstream todo o aparato econômico neoclássico predominante.
10
o ponto ótimo de poluição é necessário atribuir valores monetários aos bens ambientais e,
embora existam vários métodos para fazer essa valoração6, eles têm várias limitações. De
acordo com Serôa da Motta7:
“tal como as questões distributivas, a mensuração de externalidades ambientais é
apenas indicativa já que, além do conhecimento reduzido das implicações da
desordem ambiental, a recorrência a juízos de valor é inevitável. Além disso, a
inexistência de mercado para externalidades amplia o grau de imprecisão das
estimativas que é possível realizar”.
É importante lembrar que o critério econômico nem sempre é visto como um bom
critério para definição de políticas em vários níveis. Segundo Perman8
“Em várias áreas de política social, incluindo a saúde e a educação, decisões acerca
do uso de recursos são moldadas e influenciadas por princípios éticos relacionados a
percepções de equidade e justiça. É bem provável que metas políticas provenientes
de princípios econômicos conflitem com aquelas derivadas de algum ponto de vista
ético, e a comunidade escolha o último”.
Sendo assim é preciso incluir aspectos não econômicos na análise do processo
decisório sobre política ambiental.
Os critérios para a definição destas políticas também variam de país para país e até
entre regiões de um mesmo país, adicionando mais aspectos e pontos de vista que devem
ser levados em conta pelos tomadores de decisão. Segundo Veiga Neto9,
“A escolha dos instrumentos a serem utilizados varia de país para país, de acordo
com uma série de critérios. A OECD10 divide esses critérios em dois grupos. Em
6
Para um estudo mais minucioso sobre este tema ver Pearce e Turner (1990) capítulos 9 e 10.
SERÔA DA MOTTA, Ronaldo (1990). Análise de custo-benefício do meio ambiente”. Em ALMEIDA,
Luciana T. (1998). Política Ambiental: uma análise econômica. São Paulo: Editora UNESP. p. 36.
8
PERMAN, Roger et alli (1996). op cit., p. 222 tradução livre
9
VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas Públicas para o Meio
Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de Janeiro: CPDA, dissertação de
mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro. p.
17.
10
OECD (1989). Economic Instruments for Environmental Protection. Paris em VEIGA NETO, Fernando C.
(2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do
ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de
Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
7
11
primeiro lugar, estão as questões relativas ao ‘critério da conformidade’, onde são
avaliados se os objetivos da política proposta estão em acordo com a política geral
de meio ambiente do país ou da região onde será implementada e se são legalmente
aceitáveis. Em segundo lugar, estão as questões relativas ao ‘critério de otimização’,
onde são avaliados a efetividade, a eficiência, os aspectos distributivos, a aceitação
política e as questões administrativas que envolvem a política proposta”.
Assim percebe-se que os critérios não econômicos também variam muito na sua
natureza.
A existência de vários critérios não econômicos, e da dificuldade de precisão para
definir o nível eficiente de poluição, leva o estabelecimento das metas de políticas
ambientais a ocorrer numa esfera maior que a da analise econômica pura. Na prática
existem uma série de fatores, agentes, interesses e princípios se articulando que resultarão
na escolha de uma meta ou política ambiental. No entanto, a análise econômica ainda pode
ter um papel importante na implementação destas políticas, segundo Joan Alier11:
“... que duvidemos da possibilidade de internalização convincente das
externalidades, que defendamos a tese da incomensurabilidade dos elementos da
economia e, portanto, que sustentemos que necessariamente a economia está
imbricada na sociedade e na política, não significa que devamos ser contra, em um
plano prático, aos impostos sobre fontes de energia não renováveis ou aos mercados
de licenças de contaminação, como instrumentos que levem a reduzir o impacto da
economia na ecologia.”,
Voltaremos a este ponto na seção 5 deste capítulo quando aprofundarmos o estudo
sobre os instrumentos econômicos. Primeiro é necessário iniciar a discussão sobre os vários
tipos de instrumentos utilizados nas políticas ambientais.
1.3- Instrumentos de Política Ambiental
As metas ambientais, definidas por quaisquer que tenham sido os critérios, podem
ser implementadas de diversas maneiras, mas é importante lembrar que, depois de
definidas, os instrumentos que forem escolhidos para atingí-as devem também ser
11
ALIER, Joan M. (1998). Da Economia Ecológica ao Ecologismo Popular. Blumenau: Editora da FURB. P.
70.
12
selecionados segundo algum critério. De acordo com Perman12 esses critérios deveriam ser
os seguintes:
1- Confiança: o instrumento é confiável e capaz de atingir as metas ambientais?
2- Informação: qual a necessidade e o custo de coletar a informação exigida para
aplicar o instrumento?
3- Monitoramento: quanto monitoramento será preciso infligir para que o
instrumento seja efetivo? A fiscalização garante a obediência?
4- Efeitos de longo prazo: qual será a influência do instrumento no longo prazo?
Ela permanece a mesma, diminui ou aumenta com o tempo?
5- Eficiência dinâmica: o instrumento é capaz de criar incentivos contínuos para
melhorar produtos ou processos no sentido de reduzir o nível de poluição com a
mesma produção?
6- Flexibilidade: o instrumento é capaz de ser adaptado rapidamente e com baixo
custo à descoberta de novas informações, mudanças de condições e das metas
ambientais desejadas?
A importância que cada um dos critérios acima tiver para a sociedade e para o
tomador de decisão vai influenciar qual instrumento será escolhido para atingir as metas
ambientais estabelecidas.
Esses instrumentos são divididos em dois grupos basicamente: os instrumentos de
regulação direta, ou comando-e-controle, e os instrumentos econômicos. A regulação
direta, embora criticada por muitos economistas, tem sido a forma tradicionalmente
utilizada por agências e governos em todo o mundo13. O uso destes instrumentos não
implica na exclusão dos instrumentos econômicos, na verdade eles são utilizados em
12
13
op. cit p. 223
PEARCE e TURNER, op cit. p.159.
13
conjunto em muitos casos, no entanto, geralmente com um papel limitado, como um
suplemento aos instrumentos de comando-e-controle. Segundo Alvares-Rivero14, “Na
prática e de modo geral, os instrumentos econômicos mais fazem parte da estrutura da
política regulatória do que em políticas separadas”.
Nos anos mais recentes essa integração de instrumentos têm avançado no sentido de
incorporar cada vez mais instrumentos econômicos, assim como a sua importância na
estrutura das políticas. A Agenda 21 incentiva em vários capítulos o uso dos instrumentos
econômicos para a implementação de políticas ambientais de vários tipos, desde mudanças
no comportamento do consumidor a taxas específicas para vários produtos e poluentes15.
As especificidades de cada tipo de instrumento vão assegurar que a política, como um todo,
seja implementada. “A estrutura regulatória pode garantir que o objetivo da política
ambiental seja atingido enquanto os instrumentos econômicos podem fazer isso da maneira
menos custosa para a sociedade”.16
Essa integração entre os instrumentos indica que o uso exclusivo de instrumentos
econômicos, ou de comando-e-controle, talvez não seja suficiente para levar adiante uma
política ambiental satisfatoriamente. Nas palavras de Cairncross17:
“Confiar exclusivamente na força do mercado, ainda que controlado com muita
habilidade, para limpar o meio ambiente é tão ingênuo quanto confiar apenas na
intervenção governamental”,
ou ainda, segundo Ribeiro18:
“os tradicionais instrumentos de gestão ambiental baseados no comando e controle,
na fiscalização e licenciamento ambientais são insuficientes para induzir novos
comportamentos nos agentes econômicos. Eles precisam ser combinados com os
14
ALVAREZ-RIVERO, Tarcisio et alli. (1999). Promoting Sustainable Production and Consumption: Five
Policy Studies. New York: Discussion Paper of the United Nations Department of Economic and
Social Affairs, p. 5. Tradução livre.
15
LARRAÍN, Sergio V. (1994). Agenda 21: Legislation, Economic Instruments, the Rights of Women and of
Indigenous Populations. em IDB (1994). Agenda 21 and Latin America: The Challenge of
Implementing Environmental Law and Policy. Washington: Inter-American Development Bank. p. 46.
16
ALVAREZ-RIVERO (1999) op. cit. p. 16. Tradução livre.
17
CAIRNCROSS, Frances (1992). Meio Ambiente: custos e benefícios. São Paulo: Nobel, p. 25.
18
RIBEIRO, Andres (2000). Ecologizar: pensando o ambiente humano. Belo Horizonte: Rona Editora. p. 364
14
instrumentos econômicos, para induzir os empreendedores a adotarem práticas
ambientalmente sustentáveis.”
Outro ponto que é preciso lembrar é a função que a legislação tem, o capítulo 8,
seção 13, da Agenda 21 diz que não pode ser desprezada a importância das leis para que
esses instrumentos funcionem19:
“É indispensável que as leis e regulações, ajustadas para as condições específicas de
cada país, funcionem não somente para os instrumentos de comando-e-controle mas
também como uma estrutura normativa para o planejamento econômico e os
instrumentos de mercado”.
Até aqui foi feito um esboço de aspectos importantes para a determinação das metas
ambientais e características desejáveis para os instrumentos que as implementarão. Agora é
preciso ver com mais cuidado os diversos tipos de instrumentos.
1.4- Instrumentos de regulação direta
Os instrumentos usados na regulação direta também são chamados de instrumentos
de Comando-e-Controle e têm como objetivo principal a mudança de comportamento dos
agentes poluidores. Estes instrumentos são os mais usuais nas políticas ambientais e
“são, na maioria das vezes, orientados por relações tecnológicas, padrões e
processos, e impostos de forma pouco flexível a todos os usuários e, por vezes, sem
diferenciação espacial, ou seja, não consideram, explicitamente, os custos
individuais de cada usuário”20.
Desta forma, geralmente, este tipo de instrumento impõe um limite máximo de
poluição e pune aqueles que o ultrapassam.
19
UN (1992). Doc. A/CONF. 151/26. Rio de Janeiro: United Nations Conference On Environment and
Development em IDB (1993). International Environmental Law: Basic Documents Selected for
Seminar on Environmental Law and Policy. Washington: Inter-American Development Bank, p. 20.
20
SAYAGO, Daiane E. e SEROA DA MOTTA, Ronaldo (1998). Propostas de Instrumentos Econômicos
Ambientais para a Redução do Lixo Urbano e o Reaproveitamento de Sucatas no Brasil. Rio de
Janeiro: IPEA, texto para discussão nº 608, p. 9.
15
Os instrumentos de comando-e-controle utilizados em políticas ambientais podem
ser divididos da seguinte forma21:
1- padrões de poluição para fontes específicas (teto de poluição permitida);
2- controle de equipamentos ou obrigatoriedade do uso de tecnologias limpas;
3- controle de processos produtivos;
4- controle de produtos estabelecendo normas cujo processo de produção ou
consumo final acarrete num dano ambiental;
5- proibição ou restrição de certas atividades em algumas áreas ou períodos
6- licenças não comercializáveis para certas quantidades e tipos de poluição, ou
para determinadas atividades econômicas.
Esses instrumentos requerem um alto grau de monitoramento por parte das agências
reguladoras e governos com o intuito de encontrar agentes que não respeitam a lei. Além
disso, é extremamente necessário que as multas e sanções que punem estes agentes sejam
significativas e, é claro, que sejam aplicadas. No entanto “é comum que as multas sejam
relativamente baixas, e o monitoramento bastante frouxo, resultando na redução da
efetividade e confiança no programa de controle”22. Outro problema deste tipo de política é
que estando os agentes dentro da lei, dentro das condições ambientais estipuladas pelo
regulador, não há nenhum incentivo à melhora destas condições, em outras palavras, não há
um incentivo dinâmico à melhora da qualidade ambiental23.
Em resumo, embora os instrumentos de comando-e-controle sejam os mais
empregados pelos formuladores e executores de políticas ambientais, eles apresentam uma
série de características que não são desejáveis, tornando-os ineficientes. Entretanto, cabe
21
Baseado em Veiga Neto (2000). op cit. p.18-19 e Almeida (1998). op cit. p.43
PERMAN, Roger et alli (1996). op. cit., p. 224.
23
KENNEDY, Peter e LAPLANTE, Benoît (1999). Environmental Policy and Time Consistency: Emission
Taxes and Emissions Trading. Washington: World Bank Development Research Group paper, p. 4.
22
16
ressaltar que muitas vezes esses instrumentos obtém resultados expressivos, essa
ineficiência atribuída a eles é econômica, relativa aos seus custos e não aos resultados.
Ainda, o uso de instrumentos de comando-e-controle pode até ser eficiente
economicamente, pois é possível que os padrões estabelecidos pelo regulador levem os
agentes a agir de uma maneira que corresponda ao nível eficiente, mas esse resultado
(bastante improvável) seria obtido por uma coincidência e não por um atributo do
instrumento.
1.5- Instrumentos econômicos
Há várias formas de definição de instrumento econômico. Numa definição mais
rigorosa o instrumento econômico é aquele que através de incentivos financeiros faria os
agentes incorporarem uma conduta mais adequada do ponto de vista ambiental. De acordo
com Veiga Neto24, mesmo sendo menos rigoroso pode-se observar similaridades entre as
várias outras definições propostas como:
1- a existência de um estímulo financeiro;
2- a possibilidade de uma ação voluntária;
3- o envolvimento das autoridades governamentais;
4- a intenção de, direta ou indiretamente, manter ou melhorar a qualidade
ambiental.
No capítulo 2 veremos que o ICMS ecológico, o foco principal deste trabalho se
encaixa nestes requisitos com precisão.
O mecanismo que os instrumentos econômicos se apegam para atingir os resultados
que se propõe é, basicamente, a mudança nos preços relativos. “O objetivo principal dos
instrumentos econômicos é criar uma mudança de comportamento através da punição ou
24
VEIGA NETO, Fernando C. (2000). op cit., p. 17, baseado em OECD (1989). op cit.
17
recompensa em termos monetários”25. Essa mudança incentivará uma mudança no
comportamento dos agentes. Para que essa mudança aconteça, no sentido que a política
ambiental deseja, é necessário um controle sobre os instrumentos utilizados, segundo
Perman26 “Claramente, o uso seletivo de impostos e subsídios pode mudar os preços
relativos de qualquer maneira desejada pelo formulador da política”. A importância e o
domínio dos instrumentos que modificam os preços relativos têm que ser entendidos pela
abordagem que ciência econômica utiliza para a questão ambiental como um todo.
A análise econômica predominante vê os problemas ambientais como um caso de
externalidades negativas intra e intertemporais. A degradação ambiental tem um custo
econômico, parte deste custo é mensurado, outra parte não é. O uso dos recursos ambientais
causa essas externalidades, que ocorrem porque ninguém tem o direito de propriedade
sobre os bens/recursos ambientais. Eles são de domínio universal e, por isso, nenhum
agente pode exigir um preço por seu uso. Segundo Margulis et alli27:
“Dada as dificuldades técnica e institucional de se definir e/ou assegurar direitos de
propriedade sobre estes recursos, os seus usuários não internalizam nas suas
decisões privadas esses custos externos. Dessa forma, os preços de mercado, ou os
custos de uso desses recursos ambientais, não refletem seu verdadeiro valor
econômico (ou social)”.
Essa afirmação é reforçada pela análise de Panayotou revisada em Veiga Neto28:
“a ausência de mercados constituídos, de direitos de propriedade estabelecidos, leva
ao uso excessivo dos recursos, apesar de sua crescente escassez, levando seus
usuários a maximizar seus rendimentos, não por buscarem eficiência, mas sim por
se apropriarem de recursos da sociedade.”
A solução para que este problema seja resolvido é a necessidade de internalizar
esses custos externos nas estruturas de produção e consumo. O Princípio 16 da declaração
25
OCDE (1992a). Government Policy Options to Encourage Cleaner Production and Products in the 1990s.
Paris. p.15
26
PERMAN, Roger et alli (1996). op. cit., p. 226, tradução livre.
27
MARGULIS, Sergio et alli (2000). Proposta de Tributação Ambiental na Atual Reforma Tributária
Brasileira. Rio de Janeiro: IPEA, texto para discussão nº 738, p. 1-2.
28
Veiga Neto (2000). op cit. p.22
18
do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento29 diz: “Autoridades nacionais devem tentar
promover a internalização dos custos ambientais e o uso de instrumentos econômicos,
levando em conta que o poluidor deveria, em princípio, ser responsável pelos custos da
poluição (...)”. Essa internalização dos custos ambientais diminuiria, ou anularia, a
diferença entre o preço de mercado que não capta os custos ambientais e o preço ótimo
social, onde todos os custos são contabilizados. Essa solução faria com que os mercados
trabalhassem no ponto eficiente onde o bem estar da sociedade seria maximizado.
Porém vimos nas seções anteriores uma série de motivos para que as políticas
ambientais não sejam estabelecidas economicamente. Mesmo assim os instrumentos
econômicos podem ser de grande valia para a consecução das políticas ambientais, pois eles
permitem atingí-as da melhor forma possível, ou seja, da maneira com o menor custo para a
sociedade. Assim,
“uma vez reconhecida a falha no mercado para evitar a degradação ambiental, a
discussão relevante é escolher o meio mais eficiente economicamente para que os
agentes poluidores considerem os custos sociais da degradação nos seus cálculos
privados de custo-benefício, e, com isso, corrijam a sua ação”30.
Quando um instrumento tem essa capacidade de atingir os objetivos com o menor
custo é classificado como um instrumento custo-efetivo.
Uma característica importante dos mecanismos com base no mercado é que eles têm
um alto grau de incentivos dinâmicos. Esse é um dos motivos pelos quais os instrumentos
econômicos estão ficando mais difundidos31, significando que eles são capazes de criar
incentivos contínuos para melhorar produtos ou processos reduzindo o nível de poluição.
Assim, eles, além de atingirem o ponto determinado pela política ambiental, incentivam os
agentes econômicos a melhorar ainda mais as suas práticas.
O “princípio do poluidor-pagador” é adotado como princípio fundamental pela
OCDE desde 1972 e está presente em todos os instrumentos normalmente apresentados na
29
IDB (1993). op cit., p. 16. Tradução Livre.
ALMEIDA, Luciana T. (1998). op. cit., p. 37.
31
KENNEDY e LAPLANTE (1999). op cit., p. 4.
30
19
literatura como econômicos. De acordo com este princípio o poluidor é responsável por
todos os custos de prevenir e controlar a poluição para garantir um estado aceitável do meio
ambiente. Este não é um princípio de equidade, nem foi feito para punir poluidores, mas
para sinalizar apropriadamente que o meio ambiente não é um receptáculo de poluição livre
de custos. O seu objetivo é que os custos ambientais sejam incorporados no processo
decisório de produção e consumo32. No capítulo seguinte verificaremos que o ICMS
Ecológico não se encaixa no princípio do poluidor-pagador, mas num princípio mais
condizente com a situação brasileira.
A classificação dos instrumentos econômicos será apresentada a seguir33:
a. taxas
As taxas são consideradas pela literatura um sobrepreço pago pela poluição. Desta
forma o poluidor incorporaria parte dos custos ambientais que, na ausência da taxa, seriam
incorporados pela sociedade como um todo na forma de uma externalidade. Esse
instrumento é típico da economia neoclássica pois ele é capaz de internalizar as
externalidades34, que como foi visto anteriormente, é a solução desta corrente econômica
para os problemas ambientais. As taxas têm a qualidade de atingir as metas estabelecidas
com o menor custo possível, ou seja, elas são um exemplo de instrumento custo-efetivo35.
Para a determinação desta taxa, e para ela garantir a produção no nível ótimo de
poluição, seria necessário conhecer a função de dano da poluição ou o custo econômico das
externalidades e, como foi visto na seção 2 deste capítulo, conhecer qualquer um deles não
é uma hipótese realista. Além disso, normalmente, segundo a OECD36 na prática essas
taxas têm um valor muito baixo, fazendo com que elas percam a capacidade de internalizar
32
OCDE (1992b). The Polluter-Pays Principle. OCDE analyses and recommendatios report of the
Environment Directorate. Paris. p. 9.
33
Essa classificação não é baseada numa definição rígida de instrumentos econômicos, é mais uma
enumeração dos tipos de instrumentos baseada no bom senso, pois como foi visto, não é clara a definição de
instrumento econômico e não cabe neste estudo um aprofundamento sobre este debate da economia
ambiental.
34
ALMEIDA, Luciana T. (1998). op cit. p. 9.
35
PERMAN, Roger et alli (1996). op cit. p. 228.
36
OCDE (1989). op cit. em VEIGA NETO (2000). op cit. p.23.
20
de forma significativa os danos ambientais. Sendo assim, o que ocorre é a fixação de taxas
num nível considerado suficiente para atingir as metas ambientais estabelecidas. Esta é uma
abordagem mais flexível do uso das taxas se comparado com a teoria mas está “se tornando
um consenso entre os economistas neoclássicos...”37.
Outro ponto importante acerca das taxas é que elas ocasionam uma arrecadação.
Essa geração de receitas, muitas vezes, é a principal razão pela qual uma taxa é cobrada e
não a sua função teórica38. Serôa da Motta et alli39 analisa essa questão nos indicando a
existência de um trade-off entre a importância da geração de receitas e a dos efeitos de
incentivo, onde a primeira tem uma maior predominância dada as realidades orçamentárias
do governo.
Os principais tipos de taxa são40:
-
taxas sobre efluentes: a cobrança é feita baseada na quantidade e na
qualidade dos poluentes que são lançados no meio ambiente;
-
taxas sobre o usuário: são pagamentos pelos custos públicos de tratamento
dos poluentes;
-
taxas sobre produtos: são cobradas sobre produtos que causam danos
ambientais quando são produzidos, quando são consumidos ou quando
precisam ser removidos/armazenados como baterias e pilhas;
-
diferenciação de taxas: estabelece preços mais favoráveis a produtos que
não sejam ofensivos ao meio ambiente. Estas taxas são parecidas com as
taxas sobre produtos mas tem um efeito orçamentário nulo.
37
ALMEIDA, Luciana T. (1998). op cit. p. 52.
OCDE (1989). op cit. em VEIGA NETO (2000). op cit. p.23.
39
SERÔA DA MOTTA, R. RUITENBACK, J. e HUBER, R. (1996). Uso de Instrumentos Econômicos na
Gestão Ambiental da América Latina e Caribe: Lições e Recomendações. Rio de Janeiro: IPEA. em
VEIGA NETO (2000). op cit. p. 23.
40
Baseado em ALMEIDA (1998). op cit. p. 54-55 e VEIGA NETO (2000). op cit. p. 24.
38
21
b. subsídios
Um subsídio é qualquer forma de ajuda ou assistência financeira com o objetivo de
incentivar a diminuição da poluição por parte dos poluidores. Apesar de, aparentemente, ser
o oposto das taxas, na teoria, tanto um como o outro, terão o mesmo efeito. Não há
nenhuma diferença entre eles. Porém isso só é observado no curto prazo. No longo prazo o
subsídio pode atrair novas firmas entrantes para o mercado e aumentar a poluição, mesmo
que a poluição individual das firmas seja menor do que sem o subsídio41.
Existem alguns tipos de subsídios42:
-
subvenções: é uma ajuda não reembolsável que é dada quando o poluidor
dispõe-se a tomar certas medidas que reduzirão seu nível de poluição;
-
empréstimos subsidiados: são empréstimos normais ao poluidor mas com a
diferença que as taxas de juros cobradas são mais baixas que as do
mercado, logo vantajosas, caso sejam adotadas medidas que diminuam a
poluição;
-
incentivos fiscais: alguns agentes são favorecidos caso tomem medidas
antipoluição. Essa ajuda pode ser através de uma depreciação acelerada,
abatimentos de impostos ou outras formas de isenção.
Como veremos no próximo capítulo, o ICMS Ecológico incentiva uma melhora
ambiental favorecendo os municípios que a implementam. Esse favorecimento é uma forma
de subsídio intragovernamental que se encaixa na categoria de incentivos fiscais.
41
42
PEARCE e TURNER (1990). op cit. p. 107-109.
Baseado em ALMEIDA (1998). op cit. p. 55-56 e VEIGA NETO (2000). op cit. p. 25.
22
c. sistemas de devolução de depósitos
Este sistema cobra uma taxa sobre os produtos que são potencialmente poluidores,
que é devolvida quando o consumidor retorna o produto ou os seus resíduos para uma rede
de coleta para serem reaproveitados ou reciclados.
“O sistema de devolução de depósitos foi originalmente desenvolvido como uma
forma de recuperar garrafas de bebidas ou outros vasilhames. À medida que os
vasilhames se tornaram mais baratos e a mão-de-obra mais cara, as empresas o
deixaram de lado. Hoje os governos, cada vez mais preocupados com os altos custos
de remoção de lixo, estão explorando os esquemas de depósitos com renovado
interesse”.43
Esse tipo de sistema só é valido quando os custos econômicos de mantê-lo são
menores que os custos da coleta de lixo usual onde o consumidor não participa ativamente.
“Os depósitos que devem ser cobrados podem ser tão vultosos, ou os custos de coleta tão
elevados, que muitas vezes outros métodos de remoção se mostram mais eficientes”.44
d. criação de mercados
A criação de mercados é um mecanismo onde artificialmente é criado um mercado
para a poluição. Diferente das taxas e subsídios, esse mecanismo não atua sobre os preços,
ele se refere à quantidades. Essa diferença é muito importante pois resolve o problema da
definição correta das taxas e subsídios para atingir determinada meta ambiental.
Esses mercados são criados da seguinte forma: o governo decide o nível de emissão
tolerável, depois disso divide45 entre os poluidores licenças de poluição (que totalizarão o
montante de emissão tolerado) que podem ser comercializadas entre os poluidores. Desta
forma, as firmas que tiverem custos de abatimento de poluição menor que o preço destas
licenças irão abater a poluição e vender as licenças desnecessárias aos poluidores com
maiores custos de abatimento. De qualquer maneira o meio ambiente estará recebendo
somente a carga de emissão desejada e os custos para que isso seja feito serão minimizados
43
CAIRNCROSS (1992). op cit. p. 111.
Idem p. 112.
45
A forma como o governo toma tal decisão e como essa divisão é feita são questões complexas fora do
escopo deste trabalho.
44
23
via este mercado de licenças. Caso uma firma emita ilegalmente, isto é, polua mais do que
tenha licenças para fazê-lo, pesadas multas deveriam incidir sobre esta firma,
desencorajando essa prática. Segundo Cairncross46 “estes instrumentos apresentam muitos
atrativos. Combinam a certeza da regulação com a flexibilidade do mercado”.
1.6- Conclusão
Neste capítulo pode-se perceber que a economia tem várias contribuições para o
debate sobre políticas ambientais. Baseando-se fundamentalmente na teoria das
externalidades e como fazer para internaliza-las, foram apresentados vários mecanismos
econômicos e suas características básicas. Também foram apresentados instrumentos nãoeconômicos, de regulação direta, que são os predominantes nas políticas ambientais de
hoje.
Embora a teoria neoclássica apresente um instrumental acabado para definir as
metas das políticas para o meio ambiente e como implementá-las, esses mecanismos
apresentam uma série de barreiras práticas para serem adotadas, causando uma certa
desconfiança da sociedade como um todo e dos economistas de outras escolas sobre este
aparato. No entanto, a aceitação destes instrumentos econômicos está cada vez mais
difundida e o debate aberto.
Além disso, existem outros aspectos de caráter não econômico, como princípios
éticos, morais, cultura e critérios científicos, que são cruciais para a definição das políticas
ambientais, mais especificamente das metas a serem atingidas para diminuir ou controlar a
poluição. Por causa do emaranhado de interesses e posições acerca da definição das
políticas, o quadro que se forma é uma mistura de instrumentos de regulação direta com
instrumentos econômicos sendo operados para atingir metas estabelecidas politicamente, na
maioria das vezes.
46
CAIRNCROSS (1992). op cit .p.107.
24
CAPÍTULO 2:
O ICMS COMO INSTRUMENTO DE POLÍTICA AMBIENTAL
2.1- Introdução
Este capítulo será dedicado ao estudo da distribuição do ICMS como um
instrumento de política ambiental. Inicialmente será feita uma breve explicação sobre o
ICMS e seu funcionamento, assim como um histórico do chamado “ICMS Ecológico” no
Brasil. Posteriormente serão utilizados os conceitos levantados no capítulo 1 para inserir o
ICMS dentro da discussão econômica sobre instrumentos de política ambiental.
Finalmente, depois dessa discussão mais teórica, será feita uma análise do ICMS
Ecológico a partir dos dados empíricos, dos estados que o tem implementado, acerca da sua
efetividade e dos resultados obtidos. Nesta parte tentar-se-á mostrar os pontos fortes e
fracos deste instrumento e discutí-los para que o seu funcionamento e o comportamento dos
agentes diante deste imposto possam ficar bastante claros.
2.2- O Imposto sobre a Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS)
No Brasil a principal fonte de arrecadação dos estados e grande parte dos
municípios é o ICMS. Segundo Loureiro:47
"Ao nível estadual, o tributo mais importante é o imposto denominado ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços, que representa em geral acima
de 90% da receita tributária dos Estados".
Esse imposto é regulamentado pelo artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição
Federal48 onde fica determinado que os Estados e o Distrito Federal devem instituir e se
responsabilizar pela arrecadação e fiscalização deste. O imposto é criado nas operações
referentes à circulação de mercadorias, prestação de serviços, energia e telecomunicações.
47
LOUREIRO, Wilson (1997). ICMS Ecológico - Incentivo Econômico à Conservação da Biodiversidade:
uma experiência exitosa no Brasil. Curitiba, p. 3 em LOUREIRO, Wilson (1999). Incentivos
Econômicos para a Conservação da Biodiversidade no Brasil - ICMS Ecológico. Curitiba, p. 1
48
O texto do artigo 155 da Constituição Federal está no ANEXO 1: na pág. 60.
25
De acordo com a Constituição Federal49, 25 % desses recursos devem ser destinados
aos municípios. Dentro destes 25% a distribuição dos recursos pelos municípios obedece a
seguinte regra:
-
75% são distribuídos segundo o critério VAF (Valor Agregado Fiscal).
-
25% são distribuídos de acordo com a Lei Estadual.
O VAF mede a produção econômica do município (a diferença entre as notas fiscais
de venda e as notas fiscais de compra) e a Lei Estadual é livre para cada estado definir a sua
regra de distribuição. É nesta regulamentação estadual que o ICMS Ecológico pode ser
inserido.
O critério de distribuição dos 25% dos recursos que devem ser repassados aos
municípios é decidido no âmbito estadual; logo, cada estado criará suas próprias regras de
acordo com as especificidades econômicas, políticas e sociais de cada um. Por isso não há
uma forma única de funcionamento do ICMS Ecológico. Cada estado que adotou alguma
forma de distribuição do ICMS, com intuito de incentivar práticas conservacionistas, criou
sua própria regra dentro da sua Lei Estadual. Na próxima seção serão exploradas com mais
detalhes as características de algumas leis de ICMS Ecológico que são utilizadas em vários
estados do país, mas para efeito de ilustração, o próximo parágrafo descreve sucintamente a
forma de funcionamento do ICMS ecológico no caso mineiro.
Em Minas Gerais estão aptos a receber recursos provenientes do ICMS Ecológico
os municípios que têm algum tipo de unidade de conservação50 ou os que investem em
saneamento. No primeiro caso, a distribuição dos recursos entre esses municípios é baseada
na razão entre a área das unidades de conservação sobre a área total do município e no grau
de restrição dessas áreas. Para o saneamento é usado um fator de cobertura de serviços por
domicílio determinado pela Fundação Estadual de Meio Ambiente (FEMA) multiplicado
49
Idem.
Existem vários tipos de unidades de conservação com diferentes categorias de manejo ambiental como as
Áreas de Proteção Ambiental (APA), Estação Ecológica, Reserva Biológica e outras. Cada uma dessas
categorias tem regras específicas para a restrição do uso do solo em menor ou maior grau.
50
26
em relação à população atendida51. Utilizando essas regras, cada município fica com uma
proporção dos recursos totais que deve ser recalculada cada vez que um município novo
entra nesta esfera de compensação ou, algum que já vinha sendo beneficiado mude sua área
protegida ou, a proporção de domicílios com saneamento adequado. Desta forma há sempre
um incentivo aos municípios na melhora da qualidade ambiental para que sua parte dos
recursos do ICMS seja maior, gerando uma competição pela qualidade ambiental no estado.
Mesmo com características diferentes entre os Estados, é possível tratar de todas
essas experiências em política ambiental como baseadas no uso de um mesmo instrumento
econômico, pois existem algumas similaridades em todas elas, a saber:
•
O ICMS Ecológico sempre funciona no âmbito estadual.
•
A base legal do instrumento é sempre a mesma, o inciso II do parágrafo
único do artigo 158 da Constituição Federal52, que possibilita a cada estado
legislar sobre parte dos recursos do ICMS que devem ser repassados aos
municípios.
•
Os vários tipos de ICMS Ecológico implementados utilizam uma regra de
redistribuição de recursos onde é levado em conta um critério de "qualidade
ambiental" para municípios de um estado.
•
A justificativa para a implementação deste instrumento é sempre a mesma, a
compensação ao município por ações adequadas ao meio ambiente (em
particular pela área protegida do município que não pode ser explorada
economicamente).
Dos quatro aspectos dispostos acima o primeiro e o segundo são os mais inflexíveis,
visto decorrerem de preceitos constitucionais. O terceiro é o que contém maior
variabilidade pois depende da negociação política dentro de cada Assembléia Legislativa
para a lei ser aprovada. O quarto aspecto explica a razão histórica do ICMS ecológico. A
51
52
VEIGA NETO (2000). op. cit. p. 40.
O artigo 158 pode ser consultado no ANEXO 1: na página 62.
27
justificativa original para o uso de uma distribuição "ecológica" dos recursos do ICMS é a
compensação reivindicada pelos municípios que tinham parte de seu território ocupado por
áreas de conservação e que não as podiam explorar economicamente. Dessa forma:
“O ICMS Ecológico nasceu da busca de alternativas para o financiamento público
das administrações municipais, onde existiam significativas restrições de uso do
solo para o desenvolvimento de atividades econômicas clássicas que em geral
implicassem na desestruturação dos ecossistemas”53.
2.3- O ICMS Ecológico no Brasil
O ICMS ecológico foi implementado pioneiramente no Paraná em 1992 e depois foi
adotado por São Paulo, Rio Grande do Sul, Minas Gerais e Rondônia, nesta ordem, nos
anos subseqüentes. Alguns outros Estados: Rio de Janeiro, Santa Catarina, Espírito Santo,
Bahia, Ceará, Goiás, Mato Grosso do Sul e Mato Grosso54 estão em alguma parte do
processo de implementá-lo. A seguir veremos as semelhanças e diferenças das várias
experiências que dispomos sobre o ICMS Ecológico. Seguindo sua ordem cronológica, será
possível acompanhar também a evolução deste instrumento.
a. Paraná – o pioneiro
A Lei Complementar 59/91 da assembléia legislativa do Paraná regulamentou o
dispositivo do ICMS ecológico pela primeira vez no Brasil. Segundo esta lei 5% da parcela
do ICMS destinada aos municípios, totalizando 1,25% dos recursos totais arrecadados
através do ICMS no estado, devem ser distribuídos para municípios com unidades de
conservação ou que tenham mananciais de abastecimento público em seu território, ficando
cada um dos critérios com metade dos recursos disponíveis55.
A lei começou a funcionar em 1992 utilizando critérios quantitativos (área com
unidades de conservação ou mananciais de abastecimento sobre a área total do município),
53
LOUREIRO, Wilson (1999). Incentivos Econômicos para a Conservação da Biodiversidade no Brasil ICMS Ecológico. Curitiba. p.3.
54
55
Idem, p. 5 a 9.
VEIGA NETO (2000). op. cit. p.53
28
mas já a partir de 1993 foram inseridos critérios qualitativos (sobre a qualidade ambiental
das áreas de conservação e de gestão de mananciais)56.
O sucesso deste instrumento no Paraná pode ser vislumbrado de várias maneiras
diferentes. O grande número de municípios beneficiados (192 municípios em 1998) nos
mostra que os recursos não se fixaram em poucas localidades e que o instrumento
realmente apresenta incentivos econômicos fortes que leva municípios a investir no meio
ambiente, dado que em 1992 o número de municípios beneficiados era de 112. O montante
de recursos envolvidos (em torno de R$ 35,5 milhões por ano) é significativo e pode
resultar num incremento substancial, principalmente para municípios pequenos. O aumento
total da superfície das áreas de conservação foi de 142,82% até o ano 199957, apresentando
um incontestável incentivo à criação de áreas de preservação. Além disso, o sucesso da
experiência paranaense também serviu como exemplo para outros estados.
b. São Paulo – preocupação para melhorar o modelo
São Paulo criou o seu ICMS Ecológico, destinando 0,5% da parcela municipal dos
recursos pela aprovação da Lei Complementar Estadual nº 8.510, de 23 de dezembro de
1993 para áreas de proteção ambiental.
Diferentemente do modelo paranaense, no modelo paulista os benefícios financeiros
só são distribuídos para municípios que têm as Unidades de Conservação criadas e sob a
responsabilidade do estado. Áreas de preservação sob a responsabilidade de outros níveis
de governo ou as Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPNs não entram no
cálculo de rateio dos recursos. Também não há critérios qualitativos dentro desta forma de
distribuição58.
Entretanto, de acordo com Loureiro:59
56
Idem p.53
Dados obtidos em VEIGA NETO (2000). op. cit. p.53 e LOUREIRO, Wilson (1999) op. cit. p. 49
58
LOUREIRO (1999) op. cit. p. 5
59
Idem p. 5
57
29
“existe uma preocupação por parte da Secretaria de Estado do Meio Ambiente de
São Paulo em fazer evoluir o modelo atual (...), onde propõe, além do aumento do
percentual a ser alocado no ICMS Ecológico, uma nova configuração de critérios
percentuais, a saber: áreas especialmente protegidas, reservatórios de água,
resíduos sólidos, educação ambiental e órgãos institucionais que promovam a
gestão ambiental”.
c. Rio Grande do Sul – atrasos na implementação
O Rio Grande do Sul aprovou sua legislação através da Lei Estadual nº 9.860, de
20 de abril de 1993. Porém, devido a aspectos legais e “insuficiente vontade política”60, a
lei não foi regulamentada. Em 1997 outra lei foi aprovada (Lei Estadual nº 11.038 de 14 de
novembro), e regulamentada em março de 1998. O ICMS Ecológico por Unidades de
Conservação gaúcho entrou em vigência em 1999, mas ainda não há dados para uma
análise mais apurada.
d. Minas Gerais - inovações
O estado de Minas Gerais aprovou sua a Lei Complementar Estadual nº
12.040/95 resultante de uma discussão entre vários setores da sociedade. A lei mineira é
parecida com a lei paranaense nos seus critérios ambientais; todavia, ele inova inserindo
outros critérios como tratamento de lixo e esgoto e patrimônio cultural.
Além disso, no caso mineiro foi inserido um mecanismo de dotação gradual de
recursos, de forma que a nos primeiros anos os percentuais repassados aos municípios
aumentaram. Esse mecanismo traz uma característica nova: o impacto dessa lei se
dissemina através desses anos e o incentivo à criação de áreas protegidas demora a perder o
ímpeto com a entrada de novos municípios no rateio dos recursos, incentivando de forma
forte a melhoria no meio ambiente mineiro logo nos primeiros anos do instrumento.
Os resultados que Minas apresenta são bons: o número de unidades de
conservação passou de 65 em 1995 para 135 em 1998. O aumento em área preservada foi
de 48% e o número de municípios beneficiados aumentou de 101 no início de 1996 para
60
Idem p.5
30
172 em 199861. Porém, segundo Loureiro:62
"quanto às Unidades de Conservação, carece de aprimoramento no processo de
avaliação da qualidade das mesmas, explorando assim, de forma mais completa,
o potencial oferecido pelo ICMS Ecológico".
Resultados relacionados à organização da coleta e à destinação de resíduos
sólidos em alguns municípios também foram significativos63.
e. Rondônia - expectativa
Rondônia criou seu ICMS Ecológico através da Lei Complementar Estadual nº
147/96, onde 5% do percentual a que os municípios têm direito no rateio do ICMS são
destinados àqueles que desenvolvem melhorias ambientais.
Os critérios ambientais escolhidos por Rondônia só dizem respeito a Unidades de
Conservação e outras áreas especialmente protegidas. Embora tenha similaridades com o
modelo paranaense ainda não há critérios qualitativos para a distribuição dos recursos. Uma
diferença da Lei de Rondônia é um parâmetro deste cálculo que se refere à redução dos
recursos para os municípios cujas Unidades de Conservação sofram invasões, ou outros
tipos de agressões objetivas64.
A criação do ICMS Ecológico em Rondônia também é importante porque abre
um precedente para a utilização desse instrumento nos Estados da Região Norte do país.
61
ROCHA, R.N. (1999). ICMS Ecológico em Minas Gerais: Avaliação de Dados até 1998. Belo Horizonte:
(mimeo) citado em VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas
Políticas Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de
Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade
Federal Rural do Rio de Janeiro.
62
LOUREIRO (1999) op. cit. p. 7
Idem p. 6
64
Ibidem p.7
63
31
f. Outros Estados em fase de elaboração, discussão ou aprovação do ICMS ecológico.
Em vários outros Estados o ICMS ecológico está sendo debatido ou elaborado de
alguma forma, mostrando a força e o apelo que este instrumento tem se levarmos em conta
o pouquíssimo tempo em que ele foi implementado pioneiramente.
Em Santa Catarina, dois anteprojetos para criação da Lei do ICMS Ecológico
tramitam na Assembléia Legislativa, inserindo um novo fator onde parte dos recursos deve
seguir para os municípios que implementarem programas e projetos de educação
ambiental65.
O estado do Espírito Santo está organizando reuniões e seminários desde 1995
para discutir o ICMS Ecológico e também outras formas de compensação financeira para
municípios com restrições de uso do território66.
Na Bahia a discussão foi iniciada por organizações não governamentais em 1995
e acabou sendo incorporada por setores da Assembléia Legislativa culminando com a
proposta de Emenda Constitucional nº 82/96. Vários atores políticos estão se mobilizando
em torno do assunto para que o ICMS Ecológico baiano seja criado67.
No Ceará, tramita na Assembléia Legislativa o anteprojeto de Lei nº 33/97, que
trata do ICMS Ecológico propondo que 2,5% dos recursos do ICMS destinados aos
municípios sejam distribuídos para municípios com Mananciais de Abastecimento e para os
com Unidades de Conservação. Outro ponto importante no caso do Ceará é a discussão
sobre o problema da pré-desertificação que deve ser contemplada de alguma forma na
elaboração do ICMS Ecológico68.
65
VEIGA NETO (2000) op. cit. p.54
idem p.55
67
LOUREIRO (1999) op. cit. p. 8
68
VEIGA NETO (2000) op. cit. p. 55
66
32
Em Goiás também existe uma proposta para a instituição deste instrumento. Na
opinião de Loureiro:69
“sua possível entrada em vigor é aguardada com grande expectativa, em função
da necessidade urgente de salvaguardar amostras do cerrado da região central do
Brasil e das possibilidades que a iniciativa pode trazer”.
No Mato Grosso o ICMS Ecológico também está sendo discutido e, embora essa
discussão ainda esteja iniciando, o governo estadual é o maior entusiasta do instrumento,
indicando que o debate crescerá.
No Mato Grosso do Sul o debate sobre a criação do ICMS Ecológico está sendo
capitaneado pela Secretaria Estadual de Meio Ambiente e catalisada pelos municípios do
sul, em especial os influenciados pelo Rio Paraná70.
O Rio de Janeiro já teve sua proposta de criação da Lei do ICMS Ecológico que
não vingou. O caso do Rio de Janeiro será o tema do próximo capítulo deste trabalho onde
será explorado em detalhe.
2.4- O ICMS Ecológico e a teoria econômica
No primeiro capítulo várias características dos instrumentos econômicos para a
gestão ambiental foram apresentadas, a primeira característica dizendo respeito a estímulos
financeiros. Essa é exatamente a base de funcionamento do ICMS Ecológico. Municípios
que têm uma conduta ambiental satisfatória podem ser premiados com recursos
provenientes da partição do ICMS. O que determina essa conduta satisfatória são os termos
em que a lei foi proposta, o peso para áreas de proteção ambiental, saneamento, educação
ambiental ou, literalmente, qualquer outro fator ligado ao meio ambiente que entre no
cálculo dos valores a serem repassados. Essa característica nos faz incluir o instrumento na
categoria de subsídio, mais especificamente um subsídio do tipo incentivo fiscal. Porém, é
uma forma peculiar de subsídio, pois é intragovernamental.
69
70
LOUREIRO (1999) op. cit. p. 9
Idem p.9
33
Uma outra característica desejável observada nos instrumentos econômicos para
políticas ambientais é a capacidade do instrumento incentivar os agentes a procurar a
melhoria ambiental voluntariamente. No caso do ICMS Ecológico é isso o que ocorre: os
municípios interessados nesta compensação têm que criar (ou, em alguns casos,
regulamentar) suas áreas de conservação, melhorar a qualidade dessas áreas, investir em
saneamento ou desenvolver qualquer outro fator ligado ao meio ambiente que entre no
cálculo dos valores a serem repassados. Essa ação voluntária garante um aumento na receita
dos municípios que as tomam e insere um caráter competitivo entre os que desejam receber
parte destes recursos. Quanto maior o investimento em meio ambiente maior será a sua
parcela dos recursos.
O envolvimento de autoridades governamentais também é importante. No caso do
instrumento em discussão, ela participa de três formas: a primeira é na discussão sobre a lei
propriamente dita e as regras do rateio dos recursos que podem incluir diversos fatores que
tem efeitos no meio ambiente. Em todos os casos de ICMS Ecológico os órgãos ambientais
e Secretárias de Meio Ambiente participaram desta discussão. A segunda forma como as
autoridades governamentais participam da dinâmica deste instrumento é na organização da
informação gerada para que o rateio entre os municípios possa ocorrer e no zelo para que
esta informação seja correta. Essa organização operacionaliza o instrumento. O insumo
necessário para esse instrumento funcionar é a informação e, observando as experiências
existentes, é um tipo de informação que muitas vezes já existe ou que é de fácil compilação
e verificação. Por fim, essa fiscalização é bastante eficaz para obter obediência (nos
critérios de qualidade de unidades de conservação ou de serviços de saneamento), pois uma
vez detectada uma queda de qualidade ou inverdade de informação o município perde
automaticamente parte do rateio dos recursos do ICMS. Por fim, esses incentivos
financeiros são dados as prefeituras dos municípios beneficiados e são elas que decidem
como os recursos serão utilizados, aliás, essa é uma discussão aberta sobre o ICMS
Ecológico, como são utilizados os recursos recebidos?
A maneira como os recursos são utilizados incluem uma série de aspectos sobre o
ICMS Ecológico. Como os recursos são provenientes do ICMS, não é possível, legalmente,
obrigar os municípios a utilizar os recursos em investimentos no meio ambiente. O
34
investimento desses recursos em meio ambiente significaria um impulso importante para a
qualidade ambiental desses municípios, mas, por outro lado, diminuiria o estímulo aos
administradores municipais a tomar as medidas necessárias para participar do rateio dos
recursos do ICMS ecológico. De qualquer forma, parte desses recursos deveriam ser
utilizados para a gestão das áreas protegidas e nunca de forma a degradar o meio ambiente
local.
Neste ponto, inserimos uma outra discussão, a da importância das RPPNs neste
processo. Primeiro é necessário saber que as RPPNs muitas vezes representam uma área
importante para a preservação, estando em alguns casos, nas áreas de entorno das outras
unidades de conservação. No caso das RPPNs entrarem no cálculo do rateio dos recursos,
os municípios receberiam mais por causa de uma iniciativa privada. Os proprietários dessas
RPPNs podem, desta forma, exercer pressão sobre as administrações municipais sobre a
utilização dos recursos. Como essa pressão direcionaria o uso dos recursos, por sua vez, é
uma incógnita, poderia haver pressão para o uso dos recursos em melhorias ambientais,
poderia haver pressão para o uso dos recursos de forma a beneficiar os proprietários das
RPPNs ou simplesmente poderia não haver nenhuma pressão. A utilização dos recursos
provenientes do ICMS Ecológico ainda permanece pouco estudada.
Um outro fator que cabe ressaltar é a facilidade e o baixo custo de implementação
deste instrumento. Todo o aparato necessário para que ele funcione já existe, não sendo
exigido um novo instrumento fiscal. A única coisa que precisa ser feita é uma lei que
indique uma mudança na importância dada a certo assunto, no caso o meio ambiente,
refletindo uma demanda crescente da sociedade em todo mundo e, como não poderia deixar
de ser, no Brasil.
Todavia, existem outros aspectos que ainda devem ser explorados para analisar a
utilidade e eficácia de um instrumento como o ICMS Ecológico. Até aqui, nesta seção,
vimos que ele se encaixa no perfil de instrumento econômico que construímos no primeiro
capítulo. Resta saber se ele é capaz de prover a melhoria ambiental que é desejada pelos
formuladores de política.
35
Será o ICMS Ecológico confiável para atingir as metas estabelecidas politicamente?
Não temos dados da melhoria “esperada” que esse instrumento traria na época em que foi
criado nos respectivos estados, mas temos indicadores que mostram uma melhoria
ambiental muito significativa nos estados que o acolheram. Os dados do Paraná e de Minas
Gerais mostram isso claramente, em especial no que diz respeito ao número de unidades de
conservação e na área que essas unidades cobrem. O rápido avanço deste instrumento que
existe há menos de 10 anos e já foi adotado em vários Estados e está sendo debatido em
muitos outros também serve como um indicador que ele é desejado pelos setores da
sociedade ligados ao meio ambiente. Entretanto, há um problema para o funcionamento do
instrumento no longo prazo. Na medida em que mais municípios passam a entrar no grupo
de beneficiados, os recursos que cada um receberá diminuirão, a menos que o montante de
recursos distribuídos com o critério ambiental aumente gradativamente. Sendo assim, pode
ser que em algum momento o estímulo a melhora ambiental perca a sua força.
Um lado interessante deste instrumento é que ele não se encaixa no princípio
poluidor-pagador tão utilizado em países mais desenvolvidos, mas que é de difícil aplicação
nos países mais pobres. Segundo Ribeiro71, nestes países: “a disposição a receber é maior
que a disposição a pagar. Em situações de pobreza, é eficaz virar pelo avesso aquele
conceito e aplicar os princípios do protetor-recebedor”.
Desta forma o ICMS Ecológico recompensa os municípios que investem em meio
ambiente, aumentando sua receita, e pune os que não tem uma conduta ambiental
satisfatória ao diminuir parte da sua receita que será destinada aos municípios que se
inserem nos critérios ditados pela lei.
Esse é um dos lados mais importantes deste instrumento. O recurso adicional é um
chamariz para os municípios que têm problemas de financiamento público, ou seja, aqueles
pouco desenvolvidos economicamente e que exatamente por isso recebem poucos recursos,
pois o critério VAF de distribuição premia os municípios mais dinâmicos. Desta forma, há
um caráter redistributivo neste instrumento onde os municípios de pequeno e médio porte
são promovidos.
71
RIBEIRO (2000). op. cit. p. 368-370
36
Finalmente, deve ser abordado: em questões ambientais é importante que os
problemas e as soluções sejam pensadas localmente. Em um país como o Brasil, onde
coexistem vários ecossistemas próximos, mas bastante diferentes, regras muito gerais
tendem a ser ineficazes. O ICMS Ecológico é um instrumento estadual, o que já delimita
sua área de atuação e adapta a lei à realidade ambiental do estado. Além disso, os
beneficiários diretos e atores principais deste instrumento são os municípios, ou seja, as
melhorias no meio ambiente são decididas no nível municipal em grande parte das vezes, e
isso é muito importante. Para ilustrar essa afirmação podemos observar alguns dados de
dois Estados. No Paraná as áreas de proteção com gestão municipal apresentaram um
aumento superior a 1.100%, e as de gestão estadual em mais de 700%, indicando um forte
incentivo local à criação dessas áreas. O aumento nas áreas de proteção sob gestão
municipal em Minas Gerais foi de 990%.72
2.5- Conclusão
Neste capítulo o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços foi
apresentado, assim como o mecanismo do ICMS Ecológico propriamente dito, e sua
importância nos níveis estadual e municipal de gestão pública no Brasil.
Foram exploradas as características gerais do instrumento, observadas nas vezes que
foi posto em prática. Simultaneamente foram apresentados os Estados que o adotaram e
algumas nuances e diferenças do seu funcionamento entre eles, mostrando a grande
flexibilidade e diversidade que o instrumento tem.
Também foram rapidamente mostrados os Estados que estão discutindo ou
elaborando sua proposta de ICMS Ecológico, dando uma visão geral que indica a rapidez
com que esse instrumento está se espalhando pelo país.
Por fim, o ICMS Ecológico foi abordado a partir da discussão teórica sobre
instrumentos econômicos voltados para políticas ambientais, discutida no capítulo anterior.
De um modo geral o ICMS Ecológico apresenta qualidades bastante positivas e que podem
72
Dados do Paraná em LOUREIRO (2000) op. cit. p. 7 e dados de Minas Gerais em VEIGA NETO (2000)
op.cit. p. 84
37
ser a razão de seu rápido sucesso no Brasil. Ele se encaixa na categoria de subsídio, com
algumas diferenças dos subsídios usais, é uma compensação financeira baseada no
princípio do protetor-recebedor (e não do poluidor-pagador, como faz maioria dos textos
sobre instrumentos econômicos para a gestão ambiental).
38
CAPÍTULO 3: O ICMS ECOLÓGICO NO RIO DE JANEIRO
3.1- Introdução
Neste capítulo usaremos o que vimos nos dois capítulos anteriores para tentar
conceber o que aconteceria no estado do Rio de Janeiro caso o ICMS ecológico fosse
implementado. Primeiro será feito uma exposição sobre o uso do solo no estado com vistas
a avaliar suas características principais e como estas podem influenciar e incentivar de
alguma forma o instrumento em questão. Além disso, os dados sobre o uso do solo serão
muito importantes para projetar os resultados da proposta atual de ICMS ecológico no Rio
de Janeiro que será feita na seção 3.4.
Após essa avaliação iremos debater causas para o sucesso ou para o fracasso do
ICMS ecológico. Discutiremos os motivos que podem levar o instrumento a ser bem
sucedido no Rio de Janeiro, assim como as barreiras e problemas para o seu pleno
funcionamento e, se possível, serão feitas sugestões para que os problemas possam ser
ultrapassados. A base para essa discussão será formada pelas experiências dos outros
estados brasileiros somadas as particularidades do Rio de Janeiro esboçadas na primeira
parte deste mesmo capítulo.
Na terceira seção iremos tratar da proposta de lei que cria o ICMS ecológico no Rio
de Janeiro. Além de tratar dos vários aspectos que essa lei traz também iremos projetar o
que aconteceria com o rateio dos recursos reservados ao critério ambiental e o seu impacto
positivo ou negativo sobre os municípios do estado. Por fim, se for possível, fazer as
críticas e sugestões cabíveis sobre essa proposta.
O objetivo do capítulo é, desta forma, chegar a uma conclusão sobre o que
aconteceria se o instrumento fosse adotado no estado e o que é necessário fazer para que
ele, se aprovado na Assembléia Legislativa, seja efetivado.
39
3.2- O uso do solo no Rio de Janeiro
O território fluminense foi mapeado através de geoprocessamento pelo CIDE
(Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro) e foi dividido da seguinte forma, como
pode ser visto na tabela 1:
Tabela 1: uso do solo no Rio de Janeiro
Uso do solo
Área em km2 Percentual
Pastagem
19.556
44,5 %
Florestas densas
7.291
16,6 %
Capoeiras (vegetação secundária)
6.814
15,5 %
Área agrícola
4.135
9,4 %
Restingas, manguezais, praias e várzeas
1.900
4,3 %
Área urbana
1.846
4,2 %
Corpos d'água
995
2,3 %
Não sensoriado
586
1,3 %
Área degradada
506
1,2 %
Afloramento rochoso e campos de altitude
241
0,5 %
Outros
39
0,1 %
Total
43.909
100 %
Fonte: CIDE. Mapeamento Digital do Uso do Solo e da Cobertura Vegetal do Estado do
Rio de Janeiro, 1995.
A tabela acima nos mostra que quase metade do solo do Rio de Janeiro é de
pastagens, levando-se em consideração que a cobertura vegetal original predominante era
florestal, podemos afirmar que as pastagens avançaram, e continuam a avançar, sobre as
áreas desmatadas73. As florestas densas cobrem cerca de um sexto da área total do estado e
se concentram principalmente na região da Baía da Ilha Grande, no litoral sul, que tem
aproximadamente 85% do solo ocupado por florestas nativas74. A explicação histórica para
essa área ter sido menos afetada são as características de relevo acidentado que dificultam a
73
CIDE (2000). Índice de Qualidade dos Municípios – Verde. Rio de Janeiro: hipertexto em
(http://www.cide.rj.gov.br)
74
CIDE. Mapeamento Digital do Uso do Solo e da Cobertura Vegetal do Estado do Rio de Janeiro, 1995.
40
exploração da região. Essa concentração das áreas de florestas densas contribui para
agravar o desequilíbrio ambiental em todo o estado, salvo a região da baía. Podemos
ilustrar essa grande concentração das áreas com cobertura nativa no Rio de Janeiro com os
seguintes dados: 20% dos municípios do estado são responsáveis por 82% da área total de
florestas nativas e 60% dos municípios (mais desmatados) contém apenas 2% destas
florestas75.
No Rio de Janeiro a tendência de fragmentação dos ecossistemas florestais
contínuos é mais dramático na Mata Atlântica. Esse ecossistema é um dos mais importantes
do ponto de vista da biodiversidade e, provavelmente, um dos mais degradados no Brasil e,
exatamente por isso, deveria ser preservado.
As florestas de vegetação secundária também são importantes e, embora apresentem
bem menos concentração que o caso das florestas nativas, também estão concentradas em
alguns municípios. Utilizando a mesma metodologia anterior temos que: 20% dos
municípios do estado são responsáveis por 62% da área total de florestas secundárias e 60%
dos municípios (mais desmatados) contém cerca de 19% destas florestas.
O desmatamento de áreas nativas e secundárias está diretamente relacionado com o
clima da região, com a qualidade da água, com a manutenção da diversidade biológica
(vital para o funcionamento normal dos ecossistemas), com a fertilidade dos solos e com o
assoreamento dos rios e lagoas, que por sua vez estão diretamente ligados a incidência de
desastres naturais como enchentes e secas. Qualquer política ou instrumento que diminua a
pressão pelo desmatamento é, desta forma, muito importante para a qualidade ambiental de
toda região.
3.3- A viabilidade do ICMS ecológico no Rio de Janeiro
Embora tenhamos visto no capítulo anterior que o mecanismo do ICMS ecológico
tem boas qualidades e apresentou um resultado muito positivo nos estados em que foi
implementado, temos que atentar para a possibilidade de o mesmo ocorrer no Rio de
75
Resultados obtidos a partir de dados do CIDE e o do IBGE.
41
Janeiro. É importante tentar projetar quais serão suas barreiras no estado, assim como os
fatores que podem garantir o seu sucesso.
Levando em conta as características da cobertura vegetal do Rio de Janeiro, fica
claro que uma medida que vá incentivar as unidades de conservação, e assim preservar
áreas de uma exploração predatória e possível desmatamento, é vital. A preservação destas
áreas trará ganhos no longo prazo para a sociedade como um todo, e no curto prazo, os
municípios que preservam suas áreas de importância ambiental serão os maiores
ganhadores. Dentro deste contexto é de se esperar que o instrumento tenha apoio político de
setores da sociedade civil ligadas ao meio ambiente, dos órgãos ambientais do estado cujo
objetivo é proteger e conservar o meio ambiente local e dos prefeitos e deputados estaduais
dos municípios que tem unidades de conservação no seu território. Já a oposição ao
instrumento será feita pelos prefeitos e deputados dos municípios que vão perder
participação no rateio do ICMS. Essa luta política aconteceu em outros estados em que o
instrumento foi proposto (em Minas Gerais o processo para a aprovação e sancionamento
do instrumento levou 2 anos)76 e é de se esperar que ocorra também no Rio de Janeiro.
Outro fator importante para a efetividade do instrumento é o montante de recursos
arrecadados com o ICMS que irá influenciar diretamente o seu poder de estímulo. No
estado do Rio de Janeiro a arrecadação deste imposto está aumentando a cada ano como
podemos observar na tabela abaixo:
Tabela 2: Arrecadação do ICMS no Rio de Janeiro
ICMS mensal
Ano
(média do ano em milhares de Reais)
1997
1998
1999
2000
Variação Percentual
(1997 ano base)
434.171,00
-
526.701,00
+21%
599.308,00
+38%
673.373,00
+55%
Fonte: elaboração própria a partir dos dados da Secretária de Fazenda do Rio de Janeiro.
76
VEIGA NETO (2000). op. cit. p. 60-61
42
Esse aumento na arrecadação é muito importante, pois indica que os recursos
destinados a divisão sob o critério ambiental também devem aumentar, estimulando ainda
mais a preservação e minimizando o desestímulo que poderia ocorrer se estes recursos
permanecessem constantes. Esse desestímulo vem da entrada de novos municípios, que
criaram unidades de conservação, no rateio dos recursos, diminuindo a participação dos
que já o recebiam. De qualquer maneira, é importante que o montante dos recursos
distribuídos pelo ICMS ecológico aumente com o tempo. Se esses recursos permanecerem
fixos, o estímulo á criação de unidades de conservação perderá força a cada ano com a
entrada de novos municípios no rateio ambiental, com o tempo é de se esperar que o
número de municípios que participam do rateio se estabilize. Nesse patamar, a qualidade
ambiental nos municípios que recebem os recursos do ICMS Ecológico deve ser mantida.
Uma das principais barreiras identificadas a implementação do ICMS ecológico no
Rio de Janeiro é a falta de informações precisas sobre as unidades de conservação do
estado. Para o funcionamento correto do instrumento é necessário que essas informações
sejam atualizadas e centralizadas no órgão público que irá calcular os percentuais de
participação de cada município. Essa tarefa, embora pareça simples, é dificultada pela
existência de unidades de conservação nas três esferas de governo. É importante prestar
atenção para este problema principalmente no nível municipal, segundo Loureiro77:
“A preocupação na formulação de pressupostos rigorosos para a aceitação do
registro de Unidades de Conservação, em especial sob a responsabilidade
municipal, se prende à necessidade, dentre outras, do enfrentamento a uma
potencial ‘indústria’ da Unidade de Conservação, ou seja, da possibilidade de
criá-las apenas no ‘papel’, para efeito da busca de crédito do ICMS Ecológico.”
Embora exista esse problema sobre as informações necessárias para a efetivação do
instrumento, já existe uma intenção de organizá-las e centralizá-las por parte do CIDE ao
desenvolver de forma inédita o Índice de Qualidade Municipal – Verde (IQM-Verde) onde
os municípios são classificados de acordo com a sua cobertura vegetal com o intuito de
77
LOUREIRO, Wilson (1999). op. cit. p.28
43
subsidiar programas de gestão ambiental e monitorar os remanescentes florestais do estado.
Essa iniciativa é identificada pelo próprio CIDE78 como podendo ter importância na
“criação, no Estado, a exemplo de outros estados brasileiros, de um imposto do
tipo ‘ICMS ecológico’, isto é, uma compensação fiscal obtida por municípios com
áreas protegidas e/ou com preservação de mananciais de abastecimento de água
que alimentam grandes cidades.”
Por fim, o ICMS ecológico no Rio de Janeiro apresentará problemas e virtudes
diferentes das apresentadas nos outros estados brasileiros e que só serão conhecidas se o
instrumento for adotado. O caráter regional e a grande possibilidade de itens e aspectos que
podem ser abordados na sua elaboração do ICMS ecológico o fazem único em cada estado,
mesmo que muitas das suas características sejam parecidas. De qualquer forma a
expectativa de adoção do instrumento é positiva.
3.4- A proposta atual e suas particularidades
A proposta do ICMS ecológico do Rio de Janeiro foi feita em de 1999 pelo
Deputado Estadual Carlos Minc do Partido dos Trabalhadores (PT)79. O artigo 1º da
proposta esclarece o seu objetivo: “Esta lei cria mecanismos de compensação financeira
para municípios que sofrem de restrição por força de instituição de espaços territoriais
especialmente protegidos pelo Estado”.
O projeto de lei 186/99 estabelece oito espaços territoriais especialmente
protegidos: estações ecológicas, reservas biológicas, parques estaduais, zonas de vida
silvestre em áreas de proteção ambiental, reservas florestais, áreas de proteção ambiental,
áreas naturais tombadas e áreas de proteção aos mananciais. Diferentemente dos casos do
Paraná e de Minas Gerais as Reservas Particulares do Patrimônio Natural não entram no
rateio dos recursos do ICMS, e, como vimos, essas áreas têm uma grande importância no
esquema de preservação ambiental no Brasil, além de incorporar um elemento potencial de
pressão sobre a utilização dos recursos do ICMS Ecológico nos municípios.
78
79
CIDE (2000). IQM-Verde.Rio de Janeiro. (http://www.cide.rj.gov.br)
RIO DE JANEIRO – Assembléia Legislativa do Rio de Janeiro (1999). Projeto de Lei nº 186/99. Cria
mecanismos de compensação financeira para municípios nos casos que especifica, e dá outras
providências correlatas. O projeto de lei 186/99 pode ser consultado na íntegra no Anexo I, página 63.
44
Neste projeto de lei os municípios ficam responsáveis por enviar à Secretaria de
Meio Ambiente um relatório anual com a situação atual das áreas protegidas. Este relatório
deve tratar de diversos aspectos como a recomposição florestal de nascentes e matas
ciliares, programas de educação ambiental, tratamento de água e esgoto entre outros80.
Critérios técnicos seriam estabelecidos e verificados para a incorporação da unidade de
conservação no rateio dos recursos. O que garantiria essa incorporação no rateio seria um
parecer do Conselho Estadual do Meio Ambiente.
O valor a ser repassado seria calculado com base num índice de participação que,
por sua vez, é a média ponderada dos critérios adotados. Os critérios têm pesos diferentes
refletindo o tipo de restrição ao uso do solo. A tabela abaixo mostra o peso de cada tipo de
unidade de conservação.
Tabela 3: peso da restrição de uso do solo
Tipo de restrição imposto
Peso
I – Estações Ecológicas
1
II – Reservas Biológicas
1
III – Parques Estaduais
0,8
IV – Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental
0,5
V – Reservas Florestais
0,2
VI – Áreas de Proteção Ambiental
0,1
VII – Áreas Naturais Tombadas
0,1
VIII – Áreas de Proteção aos Mananciais
1
Fonte: Projeto de Lei 186/99
Caso exista uma sobreposição de tipos de unidade de conservação numa mesma
área, o peso que será utilizado na ponderação será aquele referente ao tipo mais restritivo de
uso do solo.
O projeto de lei prevê que os índices de participação de cada município serão
publicados no Diário Oficial, e então, haverá um período de 30 dias para que qualquer
80
Para a lista completa dos aspectos abordados pelo projeto de lei veja o anexo I página 63.
45
município entre com um recurso fundamentado para uma mudança no índice. Julgados
todos os recursos pela Secretaria de Meio Ambiente o Executivo fixará, por decreto, os
índices de participação daquele ano de cada município beneficiado.
O montante de recursos para o repasse segundo os critérios do ICMS Ecológico
serão 4% da subparcela de 25% dos recursos totais destinados aos municípios, totalizando
um percentual de 1% do valor destinado aos municípios. Este valor é o mesmo utilizado em
Minas Gerais para a sua lei de ICMS ecológico. Por fim, esses recursos devem, segundo o
projeto de lei, ser utilizados, obrigatoriamente, para investimentos em meio ambiente no
município.
Cabe ressaltar aqui que a proposta de lei discutida nesta seção não incluiu alguns
aspectos considerados importantes para um instrumento como o ICMS ecológico. Não há
na proposta nenhuma indicação que o montante percentual de recursos vá aumentar. Isso é
importante para manter o incentivo ao investimento em meio ambiente alto, no longo prazo,
na medida que os benefícios tendem a cair com o tempo e com a entrada de novas áreas de
proteção especial no cálculo do índice de participação. Embora não seja um problema que
possa prejudicar o desempenho do instrumento nos primeiros anos, é um ponto vital que
deve ser levado em conta para o futuro.
Outro ponto importante, que não é abordado no projeto de lei, é a questão do
saneamento e tratamento de resíduos sólidos fora das unidades de conservação. Este ponto
funciona como um dos critérios técnicos para incorporar ou não a área protegida no cálculo
do rateio, entretanto, não importa o que é feito com os resíduos sólidos ou as condições de
saneamento no município como um todo.
Em 2000 a SEMADS81 (Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável do Rio de Janeiro) emitiu um parecer sobre a proposta de lei 186/99 onde
identificava alguns problemas na proposta, dentre eles: a existência de unidades de
conservação sob responsabilidade de órgãos federais ou estaduais pode atrapalhar o envio
81
RIO DE JANEIRO - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável. Ofício
SEMADS/S nº 327/00
46
das informações necessárias a Secretaria de Meio Ambiente na medida em que deverá
haver uma articulação entre as prefeituras e os gestores destas áreas. Entretanto, esse
problema parece não ser muito grande em relação aos benefícios que essa articulação traria
para os envolvidos.
A segunda crítica se refere especificamente as Áreas de Proteção Ambiental (APA)
e parques municipais e estaduais que podem ter desenvolvimento econômico (sob certas
restrições) e por isso gerar recursos econômicos e fiscais. Logo não deveria haver uma
compensação por este tipo de área protegida. No entanto, cabe lembrar que havendo
restrição, deveria haver compensação. Essa possibilidade de ter um desenvolvimento
econômico é fruto do tipo de unidade de conservação instituída em determinada área, essas
unidades têm diferentes graus de restrição do uso do solo e isso é refletido no instrumento
nos diferentes pesos que cada unidade de conservação tem no cálculo do rateio dos
recursos.
A última crítica do documento se refere à redação do segundo parágrafo do artigo 3º
que estabelece o Conselho Estadual de Meio Ambiente como o órgão responsável pelo
parecer sobre a qualidade das unidades de conservação. O problema é que este conselho
tem, como atribuição definida pelo decreto de sua criação, um papel de estabelecer
diretrizes gerais para a política ambiental do estado e não tem poder, nem condições, de
fiscalização.
Um último problema, não abordado no documento da SEMADS, é que os recursos
provenientes do ICMS não podem ser vinculados a um tipo específico de gasto, de acordo
com a Constituição Federal. Como foi visto, no projeto de lei fluminense os recursos teriam
de ser obrigatoriamente gastos em investimentos em meio ambiente. Esse conflito legal
seria resolvido de maneira simples, valeria a lei maior, que é a Constituição, e os recursos
não teriam um vínculo à investimentos ambientais.
3.5- Projeções
A intenção desta seção era fazer uma projeção levando em conta o projeto de lei
186/99, utilizando a sua metodologia para criar o índice de participação dos municípios
47
proposto. Porém, foi impossível coletar os dados necessários para tal cálculo. A informação
necessária para a formulação deste índice é incompleta por dois motivos: o primeiro é que
não foi possível ter acesso às áreas de todas as unidades de conservação da esfera
municipal, somente das consideradas mais importantes pelos órgãos ambientais estaduais.
O segundo é que, em alguns casos, as áreas de proteção das esferas estaduais e federais
abrangem mais de um município e não foi possível dividir qual a porção de território
protegido fica em cada um deles. Essa informação terá que ser coletada e organizada para
que qualquer lei de ICMS ecológico seja efetiva.
Embora não seja possível chegar a resultados pela metodologia proposta na lei, que
possam ser analisados, uma outra solução para podermos projetar alguns resultados foi
encontrada. Utilizaremos os dados sobre a cobertura vegetal dos municípios do Rio de
Janeiro e sua importância para a qualidade ambiental do estado para criarmos um índice
semelhante ao proposto no projeto de Lei 186/99 e os percentuais desta lei.
Tomando o valor médio arrecadado de ICMS a cada mês no Rio de Janeiro (ver a
tabela 2 na seção 3.3 deste capítulo) para o ano de 2000 que é de R$ 673.373.000,00 e a
parcela que teria sido distribuída de acordo com o critério ambiental82 temos a situação
mostrada no quadro abaixo.
Tabela 4: Valores Mensais de Repasse
Montante
Valores mensais
R$ 673.373.000,00
Valor total
R$ 168.343.250,00
Valor destinado aos municípios
R$ 42.085.812,50
Valor distribuído segundo a Lei Estadual
R$ 1.683.432,50
Valor distribuído segundo o critério ambiental
Fonte: elaboração própria a partir dos dados da Secretaria de Estado e Fazenda e do
Projeto de Lei 186/99.
82
Será utilizado o cálculo proposto no Projeto de Lei 186/99 discutido na seção 3.4 deste capítulo.
48
Sendo assim, cerca de R$ 1.683.432,00 seriam repassados a cada mês de acordo
com o critério ambiental. Para que fosse possível ter uma noção do impacto desses valores
no orçamento municipal fizemos o seguinte exercício: utilizamos uma fórmula fictícia
baseada na fórmula da proposta de lei 186/99 trocando as áreas de unidades de conservação
pelas áreas referentes à cobertura vegetal.
Consideramos que a cobertura vegetal importante para a qualidade ambiental é
aquela composta pelas florestas nativas, florestas secundárias e pioneiras (restingas e
manguezais). Definimos pesos diferentes para cada uma delas: peso 1 para as florestas
nativas; peso 0,5 para as florestas secundárias e; peso 0,1 para formações pioneiras.
Essa fórmula foi assim definida pois a importância ambiental das matas nativas é
muito maior que as outras. Ao considerar que todos os municípios entram no rateio dos
recursos está sendo imaginado que esses municípios protegeriam legalmente (criando
unidades de conservação) essas áreas. É claro que, na prática, um número bem menor de
municípios deve entrar para o rateio, aumentando o montante recebido pelos beneficiados.
A fórmula é a seguinte:
IP = a (X1/S1) + b (X2/S2)
onde X1 = área da cobertura vegetal ponderada do município; S1 = soma das áreas
ponderadas do estado; X2 = percentagem da área total do município ocupada pela cobertura
vegetal ponderada e; S2 = soma das percentagens ponderadas do estado. Os coeficientes a e
b indicam a importância de cada uma das maneiras ponderadas de criar o índice, eles são
respectivamente 0,7 e 0,3.
Foram calculados os resultados dos 91 municípios do Rio de Janeiro,
apresentaremos a seguir alguns resultados parciais, não tem sentido analisar todos os
municípios. A tabela abaixo mostra os 11 municípios que mais recursos receberiam sob o
modelo de distribuição acima:
49
Tabela 5: Municípios que mais receberiam recursos
Repasse mensal Repasse com
Índice de
Município
Diferença
participação
atual
ICMS Ecológico
Parati
6,7%
R$
Angra dos Reis
5,8%
Nova Friburgo
365.553 R$
474.147
30%
R$
3.211.281 R$ 3.276.051
2%
5,1%
R$
1.435.557 R$ 1.506.703
5%
Cachoeiras de Macacu
4,5%
R$
468.365 R$
539.357
15%
Teresópolis
3,7%
R$
826.302 R$
880.697
7%
Rio Claro
3,4%
R$
373.169 R$
426.493
14%
Petrópolis
3,3%
R$
2.060.043 R$
2.094.795
2%
Macaé
3,2%
R$
1.807.456 R$ 1.843.552
2%
Silva Jardim
2,9%
R$
387.131 R$
432.748
12%
Mangaratiba
2,8%
R$
342.706 R$
387.079
13%
Santa Maria Madalena
2,6%
R$
422.671 R$
462.118
9%
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do CIDE e da Secretaria de Estado de Fazenda e Controle
Geral - SEFCON
O número mostrado na segunda coluna da tabela 5 nos mostra o índice de
participação dos municípios já com todas as ponderações, ou seja, ele indica exatamente a
porção dos recursos que serão destinados àquele município. Os valores da terceira coluna
mostram as médias mensais dos recursos que estes municípios receberam em 1999 pelo
repasse do ICMS com os critérios atuais. A quarta coluna mostra quanto eles receberiam se
o critério ambiental fosse adotado e a última coluna mostra a diferença percentual dos dois
critérios.
Os resultados mostram que esses 11 municípios ficariam com pouco mais de 44%
dos recursos totais repassados pelo critério ambiental, no entanto, o impacto que isso teria
sobre a receita de ICMS dos municípios varia muito, desde um aumento de 30% no caso de
Parati até um aumento bem mais modesto de 2% nos casos de Angra dos Reis, Petrópolis e
Macaé. Essa discrepância acontece porque os três últimos tem uma participação grande sob
os critérios originais de distribuição, e não ganhariam tanto com a mudança. Dessa forma,
50
vamos olhar os dados sobre outra ótica, vamos ver quais municípios passariam a receber
mais percentualmente, sob o critério do ICMS Ecológico.
Tabela 6: Municípios que mais aumentariam sua receita percentualmente
Índice de
Repasse mensal Repasse com ICMS
Município
Diferença
participação
atual
Ecológico
Parati
6,7%
R$
365.553
R$
474.147
30%
Cachoeiras de Macacu
4,5%
R$
468.365
R$
539.357
15%
Rio Claro
3,4%
R$
373.169
R$
426.493
14%
Mangaratiba
2,8%
R$
342.706
R$
387.079
13%
Silva Jardim
2,9%
R$
387.131
R$
432.748
12%
Trajano de Morais
2,3%
R$
375.707
R$
411.054
9%
Santa Maria Madalena
2,6%
R$
422.671
R$
462.118
9%
Miguel Pereira
1,4%
R$
297.012
R$
317.791
7%
Teresópolis
3,7%
R$
826.302
R$
880.697
7%
Sumidouro
1,5%
R$
343.975
R$
365.655
6%
Rio Bonito
1,7%
R$
399.824
R$
423.853
6%
Fonte: elaboração própria a partir dos dados do CIDE e da Secretaria de Estado de Fazenda e Controle
Geral - SEFCON
Nesta nova tabela podemos perceber o aparecimento de municípios menores que
mesmo recebendo um montante pequeno dos recursos totais tem um acréscimo percentual
maior que a maioria. Esta tabela indica melhor o que queremos mostrar, que são os
municípios menos desenvolvidos e que tem um potencial ambiental importante recebendo
relativamente mais. Este resultado é observado em todos os estados onde o ICMS
Ecológico foi implementado.
No nosso exercício os resultados não foram muito surpreendentes porque inserimos
no rateio todos os municípios do estado. Na prática seriam bem menos municípios, mas
infelizmente não podemos saber quais. Nesta nossa projeção também não foi levada em
conta a qualidade dos serviços de saneamento e que deveriam ser inseridos em qualquer
51
projeto de lei de ICMS Ecológico, os resultados para o saneamento em Minas Gerais mais
que justificam essa preocupação.
3.6- Conclusão
Neste capítulo utilizamos o que vimos sobre o ICMS Ecológico no Brasil e o
transportamos para o Rio de Janeiro a fim de projetar quais seriam os principais entraves e
vantagens que o estado ofereceria a um instrumento como este.
A importância da proteção dos ecossistemas foi ressaltada e mostrou-se que o Rio
de Janeiro ainda tem áreas importantes que precisam ser conservadas. A exploração
histórica dessas áreas tornou metade do estado em pastagens e sentenciou as matas densas
nativas a um espaço bem pequeno e concentrado do território. O ICMS Ecológico pode,
num curto espaço de tempo, garantir que essas matas nativas sejam protegidas e,
posteriormente, até recuperadas em parte.
A proposta fluminense não foi aprovada e sua primeira versão tinha algumas críticas
cabíveis, mas, o importante é que o assunto está sendo discutido e espera-se que o
instrumento acabe por ser aprovado ante a sua grande eficácia e fácil implementação, já
demonstrada em outros estados.
Por fim, o exercício feito no final do capítulo mostrou que os recursos destinados ao
repasse sob critérios ambientais pode ter um peso significativo para os municípios
fluminenses, garantindo o incentivo forte que o instrumento teria, caso aprovado, e a
competição ambiental benéfica entre os municípios. O exercício mostra que os municípios
beneficiados são, em grande parte, pequenos, mas com grande potencial de conservação.
Podemos perceber também que algumas regiões do estado seriam mais beneficiadas com
esta distribuição, como a região da baía da Ilha Grande e a região serrana, mostrando que o
critério do exercício levou a um resultado compatível com a análise do uso do solo e da
cobertura vegetal feita, na medida em que estas são as regiões mais preservadas do estado.
52
CONCLUSÃO
O objetivo deste trabalho foi analisar o ICMS Ecológico como um instrumento de
políticas públicas voltadas para o meio ambiente. Pode-se ver que a teoria econômica
contribui de diversas formas para o debate sobre políticas ambientais. Foram apresentados
vários mecanismos econômicos que internalizam as externalidades que causam os
problemas ambientais. Também foram apresentados instrumentos não-econômicos, de
regulação direta, que são predominantes nas políticas ambientais de hoje, embora estejam
permitindo uma entrada cada vez maior da análise econômica na questão. O ICMS
Ecológico mostrou ser diferente dos instrumentos normais descritos por não se encaixar
exatamente numa categoria específica, embora possa ser considerado uma espécie de
subsídio intragovernamental. O seu princípio fundamental não é o tradicional poluidorpagador, é o princípio do protetor-recebedor, incomum nos países desenvolvidos, mas que
mostra muito mais força nos países como o Brasil.
O grande número de interesses e posições acerca da definição das políticas constrói
uma situação onde o que predomina é uma mistura de instrumentos de regulação direta com
instrumentos econômicos. Ambos sendo operados para atingir metas estabelecidas
politicamente. O ICMS Ecológico é um instrumento econômico de compensação fiscal que
atende a várias demandas de um bom instrumento de políticas ambientais e ainda tem a
qualidade de ser facilmente implementado (tecnicamente) sem aumentar a carga tributária.
Entretanto ele apresenta alguns problemas sobre a sua efetividade no longo prazo o que lhe
confere um status de mecanismo transitório, e não definitivo, de incentivo à proteção. Além
disso, a sua aprovação depende de uma vontade política nem sempre existente, e este é, até
agora, o maior problema que o mecanismo enfrentou nos diversos estados em que foi, ou
está em processo de ser, implementado.
O Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços é muito importante para os
municípios no Brasil, é esta fonte de recursos que garante a sobrevivência de muitos deles,
principalmente os pequenos e mais à margem do desenvolvimento industrial. A distribuição
deste imposto por critérios ambientais faz justiça e distribui renda, contribuindo para a
melhora ambiental local que, no longo prazo, beneficia a todos.
53
Os resultados apresentados pelo instrumento foram muito positivos e sua difusão
por todo o país se deu num tempo relativamente curto. Os estados que o adotaram,
respeitando as suas particularidades, estão assistindo a um desenvolvimento na qualidade
ambiental de seu território muito importante, além de introduzir o tema nas agendas
municipais, principal esfera de poder no que se refere ao meio ambiente e que, com certeza,
trará mais frutos no futuro.
Essa é uma questão importante, o futuro do ICMS Ecológico. Num primeiro
momento, da sua aprovação, há uma euforia por parte dos municípios e muitas áreas
passam a ser protegidas. No segundo momento começa a acontecer uma competição pela
qualidade dessas áreas e o investimento dos recursos provenientes desta distribuição,
acelerando o processo de melhora ambiental. No futuro será necessário pensar em inserir
novos critérios como o tratamento de resíduos e a educação ambiental, para continuar a
alavancar essa qualidade no meio ambiente. Além disso, há um problema intrínseco ao
instrumento que é a diminuição dos estímulos à melhora ambiental ao longo do tempo, na
medida em que mais municípios entrantes no rateio diminuem os recursos de cada um dos
beneficiados. Dessa forma, o instrumento não garante a melhora ambiental no longo prazo
se não houver um acréscimo no montante dos recursos repassados pelo critério ambiental,
seja por um aumento na arrecadação do ICMS ou por um aumento progressivo da
porcentagem de recursos distribuídos por este critério. Após um salto na melhora ambiental
a diminuição contínua dos estímulos faria com que a melhora estagnasse em algum ponto.
Por enquanto, pelos dados que temos, percebe-se que em nenhum estado onde o ICMS
Ecológico foi implementado, esse “ponto de saturação” foi alcançado, somente o futuro
poderá mostrar qual será a dinâmica deste instrumento ao alcançar tal ponto, mas a
discussão acerca deste problema já está posta.
No Rio de Janeiro a tentativa de implementar o instrumento fracassou, mas já está
sendo preparada uma nova investida e é de se esperar que, cedo ou tarde, ele venha a ser
aprovado. Existe interesse sobre o assunto em diversos órgãos estaduais ligados ou não ao
meio ambiente e também da sociedade civil. O Rio de Janeiro tem condições de
implementar o instrumento, embora ainda precise organizar alguns aspectos práticos para o
seu bom funcionamento, e obter um bom retorno. A importância de um instrumento como
54
este deve ser entendido à luz da importância da conservação dos ecossistemas, no caso
fluminense, a Mata Atlântica, um dos principais bancos genéticos do mundo. O exercício
feito neste trabalho ilustrou a força do instrumento no curto prazo e o impacto que ele teria
nas finanças municipais de alguns municípios do Rio de Janeiro e como esse impacto
estaria, a princípio, concentrado nas regiões mais preservadas. Ele mostra também uma
metodologia diferente da utilizada nos outros estados brasileiros quando prioriza a
cobertura vegetal e não a área de unidades de conservação e, desta forma, englobando todos
os municípios e todas as áreas de importância ambiental.
Enfim, embora o ICMS Ecológico seja um instrumento vivaz não deve-se pensar
que ele resolverá todos os problemas ambientais de nenhum estado brasileiro. Ele deve ser
entendido como mais um instrumento a ser utilizado e que contribuirá para a melhoria do
quadro ambiental geral e, desta forma, para a melhoria na qualidade de vida dos moradores
dos municípios beneficiados. Ele tem um caráter de transição, por causa do seu problema
de estimular a melhora no longo prazo.
55
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especifica, e dá outras providências correlatas.
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Belo Horizonte: (mimeo) citado em VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de
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Recomendações. Rio de Janeiro: IPEA. em VEIGA NETO, Fernando C. (2000).
Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas Públicas para o Meio Ambiente – O
Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de Janeiro: CPDA, dissertação de
mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da Universidade Federal Rural do
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Environment and Development em IDB (1993). International Environmental Law:
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Inter-American Development Bank
VEIGA NETO, Fernando C. (2000). Análise de Incentivos Econômicos nas Políticas
Públicas para o Meio Ambiente – O Caso do ICMS Ecológico em Minas Gerais. Rio de
58
Janeiro: CPDA, dissertação de mestrado, Instituto de Ciências Humanas e Sociais da
Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro.
Endereços eletrônicos:
Centro de Informações e Dados do Rio de Janeiro (CIDE). (http://www.cide.rj.gov.br)
Secretaria de Estado e Fazenda do Rio de Janeiro. (http://www.sef.rj.gov.br)
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). (http://www.ibge.gov.br)
Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA).
(http://www.ibama.gov.br)
Ministério do Meio Ambiente. (http://www.mma.gov.br)
59
ANEXO 1: Legislação
artigo 155, inciso I, alínea B, da Constituição Federal
Art. 155. Compete aos Estados e ao Distrito Federal instituir:
I - impostos sobre:
(...)
b) operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de
transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, ainda que as operações e as
prestações se iniciem no exterior;
(...)
§ 2.º O imposto previsto no inciso I, b, atenderá ao seguinte:
I - será não cumulativo, compensando-se o que for devido em cada operação relativa à
circulação de mercadorias ou prestação de serviços com o montante cobrado nas anteriores
pelo
mesmo ou outro Estado ou pelo Distrito Federal;
II - a isenção ou não-incidência, salvo determinação em contrário da legislação:
a) não implicará crédito para compensação com o montante devido nas operações ou
prestações seguintes;
b) acarretará a anulação do crédito relativo às operações anteriores;
III - poderá ser seletivo, em função da essencialidade das mercadorias e dos serviços;
IV - resolução do Senado Federal, de iniciativa do Presidente da República ou de um terço
dos Senadores, aprovada pela maioria absoluta de seus membros, estabelecerá as alíquotas
aplicáveis às operações e prestações, interestaduais e de exportação;
V - é facultado ao Senado Federal:
a) estabelecer alíquotas mínimas nas operações internas, mediante resolução de iniciativa
de um terço e aprovada pela maioria absoluta de seus membros;
b) fixar alíquotas máximas nas mesmas operações para resolver conflito específico que
envolva interesse de Estados, mediante resolução de iniciativa da maioria absoluta e
aprovada por
dois terços de seus membros;
VI - salvo deliberação em contrário dos Estados e do Distrito Federal, nos termos do
60
disposto no inciso XII, g, as alíquotas internas, nas operações relativas à circulação de
mercadorias e nas prestações de serviços, não poderão ser inferiores às previstas para as
operações interestaduais;
VII - em relação às operações e prestações que destinem bens e serviços a consumidor
final localizado em outro Estado, adotar-se-á:
a) a alíquota interestadual, quando o destinatário for contribuinte do imposto;
b) a alíquota interna, quando o destinatário não for contribuinte dele;
VIII - na hipótese da alínea a do inciso anterior, caberá ao Estado da localização do
destinatário o imposto correspondente à diferença entre a alíquota interna e a interestadual;
IX - incidirá também:
a) sobre a entrada de mercadoria importada do exterior, ainda quando se tratar de bem
destinado a consumo ou ativo fixo do estabelecimento, assim como sobre serviço prestado
no
exterior, cabendo o imposto ao Estado onde estiver situado o estabelecimento destinatário
da
mercadoria ou do serviço;
b) sobre o valor total da operação, quando mercadorias forem fornecidas com serviços não
compreendidos na competência tributária dos Municípios;
X - não incidirá:
a) sobre operações que destinem ao exterior produtos industrializados, excluídos os semielaborados
definidos em lei complementar;
b) sobre operações que destinem a outros Estados petróleo, inclusive lubrificantes,
combustíveis líquidos e gasosos dele derivados, e energia elétrica;
c) sobre o ouro, nas hipóteses definidas no art. 153, § 5.º;.
XI - não compreenderá, em sua base de cálculo, o montante do imposto sobre produtos
industrializados, quando a operação, realizada entre contribuintes e relativa a produto
destinado à
industrialização ou à comercialização, configure fato gerador dos dois impostos;
XII - cabe à lei complementar:
a) definir seus contribuintes;
61
b) dispor sobre substituição tributária;
c) disciplinar o regime de compensação do imposto;
d) fixar, para efeito de sua cobrança e definição do estabelecimento responsável, o local
das operações relativas à circulação de mercadorias e das prestações de serviços;
e) excluir da incidência do imposto, nas exportações para o exterior, serviços e outros
produtos além dos mencionados no inciso X, a;
f) prever casos de manutenção de crédito, relativamente à remessa para outro Estado e
exportação para o exterior, de serviços e de mercadorias;
g) regular a forma como, mediante deliberação dos Estados e do Distrito Federal, isenções,
incentivos e benefícios fiscais serão concedidos e revogados.
artigo 158, inciso II do parágrafo único da Constituição Federal
I - o produto da arrecadação do imposto da União sobre renda e proventos de qualquer
natureza, incidente na fonte, sobre rendimentos pagos, a qualquer título, por eles, suas
autarquias e pelas fundações que instituem e mantiverem;
II - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do imposto da União sobre a
propriedade territorial rural, relativamente aos imóveis neles situados;
III - cinqüenta por cento do produto da arrecadação do Estado sobre propriedade de
veículos automotores licenciados em seus territórios;
IV - vinte e cinco por cento do produto da arrecadação do imposto do Estado sobre
operações relativas à circulação de mercadoria e sobre prestações de serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação.
Parágrafo único - As parcelas de receita pertencentes aos municípios, mencionados no
inciso IV, serão creditadas conforme os seguintes critérios:
I - três quartos, no mínimo, na proporção do valor adicional nas operações relativas à
circulação de mercadorias e nas prestações de serviços, realizadas em seus territórios;
II - até um quarto, de acordo com o que dispuser a lei estadual ou, no caso dos territórios,
lei federal.”
62
Projeto de Lei 186/99 publicada em 17/03/1999. Autor Deputado Estadual Carlos Minc
(PT)
PROJETO DE LEI Nº 186/99
CRIA MECANISMOS DE COMPENSAÇÃO FINANCEIRA PARA MUNICÍPIOS NOS
CASOS QUE ESPECIFICA, E DÁ OUTRAS PROVIDÊNCIAS CORRELATAS.
Autor(es): Deputado CARLOS MINC
A ASSEMBLÉIA LEGISLATIVA DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
RESOLVE:
Art. 1º - Esta Lei cria mecanismos de compensação financeira para municípios que sofrem
restrição por força de instituição de espaços territoriais especialmente protegidos pelo
Estado.
Art. 2º - Para efeito desta Lei, consideram-se espaços territoriais especialmente protegidos
pelo Estado os seguintes:
I - Estações Ecológicas;
II - Reservas Biológicas;
III - Parques Estaduais;
IV - Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental;
V - Reservas Florestais;
VI - Áreas de Proteção Ambiental (APA's);
VII - Áreas Naturais Tombadas; e
VIII - Áreas de Proteção aos Mananciais.
Parágrafo Único - O Poder Executivo, no Decreto que regulamentar esta Lei, relacionará os
Municípios passíveis da compensação financeira de que trata esta Lei, discriminando cada
uma das unidades de conservação referida neste artigo, com as respectivas áreas, em
hectares.
Art. 3º - Para os fins de recebimento da compensação financeira, as Prefeituras dos
Municípios relacionados, conforme Parágrafo Único Artigo anterior, deverão enviar à
Secretaria de Estado do Meio Ambiente um relatório anual da situação das áreas protegidas,
até o dia 30 de março que, entre outros critérios técnicos, verificará se estão sendo
observados no Município:
63
I - A criação, fiscalização, defesa, regularização fundiária e preservação de unidades de
conservação e de sua fauna e flora, bem como a implantação de programas de educação
ambiental e dos Planos Diretores e de Manejo;
II - Especial proteção das populações nativas que vivem em unidades de conservação,
estimulando-as, dando condições para a substituição de práticas predatórias por outras
conservacionistas e melhorando suas condições de vida em acordo com a Lei Estadual
2393/95.
III - Recomposição florestal de nascentes e matas ciliares;
IV - Tratamento de água, esgoto, coleta seletiva e disposição final do lixo com critérios de
não agressão ao ambiente;
V - Combate à erosão com medidas de recuperação e proteção do solo;
VI - Manutenção da biodiversidade dos ecossistemas;
VII - Programas de educação ambiental;
VIII - Proteção e recuperação de bacias hidrográficas, mananciais e reservatórios com fins
de abastecimento público;
IX - Financiamento de projeto ambientais de associações civis sem fins lucrativos,
localizados no próprio Município, que visem atender os critérios definidos neste artigo; e
X - Desenvolvimento de atividades econômicas sustentáveis nas áreas protegidas e no
entorno destas, conforme indicação do Plano Diretor e de Manejo.
§ 1º - Os critérios técnicos para verificação do cumprimento das ações dos Municípios
relacionados conforme o previsto no Parágrafo Único anterior, deverão ser fixados em
regulamento a ser expedido pelo Poder Executivo, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias
após a vigência desta Lei.
§ 2º - A Secretaria de Estado de Meio Ambiente deverá requerer parecer do Conselho
Estadual de Meio Ambiente, quanto à situação das Áreas Especialmente Protegidas,
observando-se os critérios estabelecidos nos incisos I a VIII deste artigo, antes de efetuar e
divulgar os cálculos para pagamento de compensação financeira.
Art. 4º - O mecanismo definido nesta Lei baseia-se nos seguintes princípios:
I - Área considerada como espaço especialmente protegido do Município; e
II - restrição imposta pela legislação de proteção ao uso da área.
Art. 5º - O valor a ser repassado a cada Município que tiver espaço territorial especialmente
64
protegido em seu território, será calculado mediante a apuração de um índice de
participação que contemple aspectos físico-ambientais e econômicos, observados os
critérios estabelecidos no anexo desta Lei.
Parágrafo Único - O índice de participação de cada Município, apontado no texto desta Lei,
será a média ponderada dos critérios adotados, considerando-se os pesos atribuídos a cada
um deles e fixados por decreto.
Art. 6º - A área total considerada como espaço territorial especialmente protegido em cada
Município será a soma das áreas dos espaços definidos no artigo 2º desta Lei e presentes no
Município, ponderadas pelos seguintes pesos, representado o grau de restrição ao uso
imposto a cada tipo:
I - Estações Ecológicas - peso 1,0 (um);
II - Reservas Biológicas - peso 1,0 (um);
III - Parque Estaduais - peso 0,8 (oito décimos);
IV - Zonas de Vida Silvestre em Áreas de Proteção Ambiental (ZVS em APAs) - peso 0,5
(cinco décimos);
V - Reservas Florestais - peso 0,2 (dois décimos);
VI - Áreas de Proteção Ambiental (APAs) - peso 0,1 (um décimo);
VII - Áreas Naturais Tombadas - peso 0,1 (um décimo);
VIII - Áreas de Proteção aos Mananciais - peso 1,0 (um décimo).
§ 1º - Nos casos em que o espaço territorial especialmente protegido abranja mais de um
Município, será considerada a área correspondente a cada Município no espaço territorial
protegido, para efeito de aplicação dos critérios de rateio.
§ 2º - Havendo sobreposição de proteção em um mesmo espaço territorial, as áreas serão
individualizadas e a compensação estabelecida com base na legislação mais restritiva ao
uso, inadmitindo-se a cumulatividade.
Art. 7º - Os índices de participação de cada município serão publicadas no Diário Oficial do
Estado até o dia 31 de julho de cada ano, considerando que serão fixados com base nas
áreas dos espaços definidos no artigo 2º desta Lei, existentes em 31 de maio de cada ano,
correndo, a partir da publicação, o prazo de 30 (trinta dias) para recurso, com a devida
fundamentação.
Art. 8º - Os recursos, devidamente instruídos com as informações técnicas necessárias,
65
serão decididos por Comissão de Recursos, constituída de representantes da Secretaria de
Meio Ambiente.
Art. 9º - Julgados os recursos, o Executivo fixará, por decreto, os índices de participação de
cada Município beneficiado.
Art. 10 - Os recursos a serem distribuídos como compensação financeira de acordo com
esta Lei são provenientes da subparcela de 25% (cinte cinco por cento) do produto de
arrecadação do Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
prestações de serviço de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação - ICMS
a que se refere o inciso II do parágrafo único do artigo 158 da Constituição Federal,
correspondendo a 4% (quatro por cento) desta subparcela, 1% (um por cento) do total.
Parágrafo Único - Cabe ao Órgão Executivo Estadual responsável pelas finanças fazer o
recálculo da divisão do restante da subparcela que cabe aos municípios, mantendo as
proporções anteriores.
Art. 11 - A compensação financeira apurada em favor de cada município será creditada em
um Fundo Municipal de Meio Ambiente.
Parágrafo Único - A compensação financeira recebida pelos municípios deve ser,
obrigatoriamente, aplicada de acordo com os incisos I a X do Artigo 3º desta Lei.
Art. 12 - O Executivo regulamentará essa Lei no prazo de 90 (noventa) dias.
Art. 13 - Esta Lei entrará em vigor na data de sua publicação.
Sala das Sessões, em 11 de fevereiro de 1999.
DEPUTADO CARLOS MINC
JUSTIFICATIVA
O royalty ecológico é uma maneira de compensar municípios que, por terem partes de seus
territórios com restrições de uso devido à existência de unidades de conservação,
reservatórios ou mananciais de abastecimento público, não podem autorizar atividades
econômicas ou ocupações que gerariam impostos, taxas e receitas para o município.
Acrescenta-se a isso a necessidade dos municípios em investir em fiscalização,
preservação, recuperação e educação ambiental para a proteção dessas áreas, gerando mais
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uma fonte de despesa sem nenhuma perspectiva de receita. Com a aprovação deste projeto
de lei, a preservação do meio ambiente deixa de ser um ônus para os municípios e passa a
ser um bônus, corrigindo uma injustiça com os municípios possuidores de áreas
preservadas e mananciais, onde o interesse do estado e da união se sobrepõe ao interesse
local. No Paraná, onde projeto semelhante, de autoria do Deputado Nelvo Beraldin, foi
transformada em lei, o mecanismo adotado para a compensação financeira envolveu
recursos do fundo de participação dos municípios, resultando no estímulo à preservação
ambiental, uma vez que inúmeros municípios passaram a ser contemplados com verbas
suplementares. No Estado do Paraná, entretanto, tais repasses já estavam previstos em
dispositivo constitucional, e não significaram ter de tirar de municípios mais
industrializados para repassar ao mais ecológicos.
Em, São Paulo, onde lei semelhante também está em vigor, revelando uma preocupação do
estado em compensar os municípios por suas áreas imobilizadas, os recursos repassados,
além de incluírem uma parte do fundo de participação dos municípios, também envolvem
recursos do orçamento do estado.
Onde foi implantada, a lei demonstrou múltiplos efeitos e resultados positivos na
preservação ambiental, constituindo-se numa ferramenta que tem impulsionado o progresso
e o desenvolvimento dos municípios e regiões de importância ecológica. Primeiro, por
promover justiça e, ao mesmo tempo, compensação financeira às sedes municipais que vêm
contribuindo para o desenvolvimento e qualidade de vida dos municípios vizinhos, ao
optarem ou serem obrigadas a preservar importantes parcelas de seus limites geográficos,
em detrimento de suas atividades econômicas. Agora, com a aprovação do presente projeto
de lei, estes municípios serão compensados pela receita gerada pelos royaltys ecológicos e
passam a dispor de mais recursos para aplicar em projetos necessários e essenciais à
integração, equilíbrio e crescimento do binômio ser humano-natureza.
Segundo, por ser uma proposta aberta, dinâmica e democrática. O presente projeto de lei
modificará a situação ecológica do Estado do Rio de Janeiro, mas não criará uma confraria
de beneficiados. Pelo contrário, deixa as portas abertas para que os demais municípios que
não foram incluídos num primeiro ano, também apresentem e desenvolvam projetos afins e
passem a ter direito a receber os royaltys ecológicos. Isso porque a distribuição de recursos
é feita de acordo com a área total que o município preserva ou o índice de qualidade de
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água que oferta.
Por outro lado, também prevê que os municípios já beneficiários que estão recebendo os
royaltys ecológicos percam ou tenham este direito diminuído caso as áreas preservadas
sejam reduzidas e os índices de qualidade de água ofertada caiam ou seja, critérios
objetivos é que são os parâmetros que definem - para mais ou menos - o coeficiente de
participação de cada município no bolo dos royaltys ecológicos, assegurando que suas
prefeituras farão tudo para manter a qualidade da água dos rios e reservatórios em seus
territórios nos níveis exigidos pelos órgãos de controle estaduais, assim como as reservas
ecológicas bem cuidadas.
Finalmente, ao propor uma solução regionalizada para o enfrentamento da questão
ambiental, abre perspectivas de fomento de novas atividades produtivas nas regiões
atingidas, gerando empregos às comunidades e, simultaneamente, responsabilizando as
prefeituras pelas futuras ações firmes e duradouras de uma política preservacionista aliada a
um desenvolvimento harmônico e sustentável.
ANEXO AO PROJETO DE LEI
1 - Os critérios para a definição do índice de participação dos Municípios são os seguintes:
I - área total, em hectares, considerada como espaço territorial especialmente protegido no
município, conforme definido no artigo 5º da Lei;
II - percentual da área sob proteção legal do Estado em relação à área territorial do
Município;
III - valor adicionado do Município;
IV - o inverso da Receita Municipal per capita, composta pela soma dos recursos
provenientes do Fundo de Participação dos municípios - FPM, cota-parte do Imposto sobre
Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestação de Serviços de
Transporte Interestadual e Intermunicipal e de Comunicação - ICMS, Imposto Predial e
Territorial Urbano - IPTU e Impostos sobre Serviços de Qualquer Natureza - ISS, dividida
pela população do Município.
2 - O índice de participação do Município na compensação financeira, representado por li
será = a (X1i/Sx1i) + b(X2i/SX2i) + c(X3i/SX3i) + d(X4i/SX4i) onde:
X1i = área ponderada sob Proteção do Município (Artigo 5º)
a) SX1i= soma das áreas ponderadas sob Proteção no Estado
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X2i = percentagem da área total do Município representada pela área ponderada SOB
PROTEÇÃO
b) SX2i = soma das percentagens acima para todos os Municípios com espaços territoriais
protegidos
X3i - inverso do valor da receita 'per capita' no Município
c) SX3i = soma dos valores acima para todos os Municípios com área protegida no Estado
X4i = valor adicionado do Município
d) SX4i = soma dos valores adicionados para todos os Municípios com área protegida pelo
Estado
a) coeficiente de ponderação de (X1i/SX1i) = 0,60
b) coeficiente de ponderação de (X2i/SX2i) = 0,25
c) coeficiente de ponderação de (X3i/SX3i) = 0,10
d) coeficiente de ponderação de (X4i/SX4i) = 0,05
sendo que a + b + c + d = 1
Os espaços territoriais sob proteção legal do Estado comparecem no modelo com uma
combinação ponderada, ou seja:
Apx = Px (EE1) + P2 (RB1) + P3 (RF1) + P4 (PE1) + P5 (ZVS1) + P6 (APA1) + P7
(ANT1) + P8 (APM1)
Sendo:
AP1 = unidade de conservação
EE1 = área (em há.) das estações ecológicas
RB1 = área (em há.) das reservas biológicas
RF1 = área (em há.) das reservas florestais
PE1 = área (em há.) dos parques estaduais
ZVS1 = área (em há.) das zonas de vida silvestre em APAs
APA1 = área (em há.) das áreas de proteção ambiental
ANT1 = área (em há.) das áreas estaduais tombadas
APM1 = área (em há.) das áreas de proteção aos mananciais
P1 = ponderação em relação à restrição de uso, sendo:
I = 1, 2, 3, 3, 4, 5, 6, 7, e 8
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