David Atchoarena
A PARCERIA NO ENSINO TÉCNICO
E A FORMAÇÃO PROFISSIONAL
O conceito e sua aplicação
Edições UNESCO Brasil
David Atchoarena
A PARCERIA NO ENSINO TÉCNICO
E A FORMAÇÃO PROFISSIONAL
O conceito e sua aplicação
Brasília – 2002
Título original:
Le partenariat dans l’enseignement technique et la
formation professionnelle
Publicado originalmente pelo Institut International de Planification
de l’Education (UNESCO), Paris, França
© UNESCO, 1998
© UNESCO, 2001 – Edição brasileira
A edição brasileira foi publicada pelo Escritório da UNESCO no Brasil
O autor é responsável pela escolha e apresentação dos fatos contidos
neste livro, bem como pelas opiniões nele expressas, que não são necessariamente as da Unesco, nem comprometem a Organização. As indicações de
nomes e a apresentação do material ao longo deste livro não implicam a manifestação de qualquer opinião por parte da Unesco a respeito da condição jurídica
de qualquer país, território, cidade, região ou de suas autoridades, nem quanto
à delimitação de suas fronteiras ou limites.
Edições UNESCO Brasil
Conselho Editorial
Jorge Werthein
Maria Dulce Almeida Borges
Célio da Cunha
Comitê para a Área de Educação
Maria Dulce Almeida Borges
Célio da Cunha
Lúcia Maria Golçalves Resende
Marilza Machado Gomes Regattiere
Tradução: Georgete Medleg Rodrigues
Revisão Técnica: Cândido Alberto Gomes
Revisão: DPE Studio
Assistente Editorial: Larissa Vieira Leite
Projeto Gráfico: Edson Fogaça
”UNESCO, 2001
Atchoarena, David
A parceria no ensino técnico e a formação profissional: o conceito
e sua aplicação / David Atchoarena; tradução de Georgete Medleg
Rodrigues – Brasília : UNESCO, 2001.
78p.
ISBN: 85-87853-37-6
Título original: Le partenariat dans l’enseignement technique et la
formation professionnelle.
1. Educação 2. Educação Técnica 3. Educação Profissional
I. UNESCO II. Rodrigues, Georgete Medleg III. Título
CDD 370
Organização das Nações Unidas para a Educação, Ciência e a Cultura
Representação no Brasil
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SUMÁRIO
Apresentação ....................................................................
7
Abstract ...........................................................................
11
Introdução .......................................................................
13
Capítulo I – Parceria e regulação
1. A lógica da parceria ......................................................
1.1. A ambigüidade da noção de parceria: sobre o que se
fala? .....................................................................
1.2. A utilidade da parceria: fundamentos, objetivos e
atores ....................................................................
19
2. O funcionamento da parceria .......................................
2.1. A variedade das fórmulas .......................................
2.2. A implantação da parceria .....................................
28
28
30
3. A participação dos assalariados .....................................
3.1. Natureza e papel dos sistemas de representação dos assalariados ..............................................................
3.2. As instâncias de representação dos assalariados diante da
formação ...............................................................
33
4. O papel das organizações não-governamentais ..............
4.1. Um parceiro multiforme e atomizado .....................
4.2. Um parceiro complementar ....................................
4.3. Um parceiro ambivalente .......................................
37
37
38
40
19
21
33
34
5. O recurso ao mercado: a parceria público/privado........
5.1. A privatização da oferta .........................................
5.2. O papel do Estado no quadro de uma gestão delegada.....
42
42
43
Capítulo II – A parceria local
1. A dinâmica territorial e seus efeitos sobre a regulação da
formação ......................................................................
1.1. A dimensão local: uma alternativa possível? .............
1.2. A dimensão local da relação formação/emprego ........
47
47
49
2. O estabelecimento de ensino como ator de uma dinâmica local .........................................................................
2.1. O estatuto de autonomia ........................................
2.2. A autonomia como capacidade de ação ...................
56
57
60
Conclusão ........................................................................
63
Bibliografia ......................................................................
69
APRESENTAÇÃO
O Brasil vem passando por intensas mudanças educacionais,
grande parte delas resultante da aprovação da Lei de Diretrizes e
Bases ou Lei Darcy Ribeiro em 1996. Como não poderia deixar de
ser, também a educação profissional tem entrado nesse dinamismo,
a partir do seu próprio conceito, estabelecido pela citada lei. O país
tem tradições ricas, sobretudo nos setores público e público nãoestatal, que se espraiaram, com as necessárias aclimatações, a países
da América Latina e até influenciaram outros continentes. No
entanto, o que se fazia tem sido discutido, pois já não atende às
necessidades. Por outro lado, as novas propostas são também objeto
do debate democrático para seu melhor delineamento. Em outros
termos, o passado, apesar do brilho das suas realizações, não basta,
no passo em que o futuro está sendo modelado.
Nessa circunstância angustiante mas preciosa pela sua
fertilidade, a UNESCO-Brasil, em parceria com a Secretaria de
Educação Média e Tecnológica do MEC, oferece, como
contribuição, o presente livro de David Atchoarena, originalmente
publicado pelo Instituto Internacional de Planejamento Educacional,
em Paris. Ele não traz soluções prontas, é claro, porém oferece
fecundas reflexões sobre a área. O planejamento centralizado falhou.
O livre funcionamento das forças de mercado pode conduzir a
distorções que oneram sobretudo as populações menos aquinhoadas.
Que fazer então? Existe espaço suficiente entre a regulamentação e
a “mão invisível”? Atchoarena propõe, desenvolve e aplica o conceito
7
de parceria no ensino técnico e na formação profissional. Nada mais
interessante para o Brasil, que, entre outras significativas mudanças,
vai desenvolvendo o setor comunitário na educação profissional,
num enfoque que já não é o de “o Estado fazer tudo” e também
não é, definitivamente, o de “o Estado se afastar, sem fazer nada”.
No âmbito das parcerias, aparece com grande nitidez a
necessidade de autonomia da escola (ou da instituição educacional,
em termos mais gerais), conceito que também foi introduzido pela
Lei de Diretrizes e Bases, consagrando experiências prévias. O espaço
local é privilegiado para detectar as reais necessidades e responder a
elas, tecendo e costurando parcerias. É lá que melhor se percebem
os desafios e melhor se pode articular respostas à sua altura.
Não se trata, como se vê, de propor a descentralização pela
descentralização, como dogma, para atender a alguma doutrina
da moda. O trabalho do autor ressalta algo que os praticantes da
educação profissional sabem ou, pelo menos, intuem: a sua gestão
não cabe nos moldes convencionais das burocracias educacionais.
Fazer educação regular, educação geral, exige flexibilidade e
dinamismo, para que a escola atenda ao aluno em vez de tentar
modelá-lo à imagem dos seus interesses e expectativas. Todavia, a
educação profissional exige ainda mais independência, plasticidade,
velocidade de reação, antecipação de problemas, capacidade de
articulação e, acima de tudo, atrevimento decisório. Pesquisadores
e praticantes sabem que enquadrar a educação profissional num
molde apertado leva a duas conseqüências: ou se quebra o molde
ou se quebra a educação.
Recorrendo a outra metáfora, a educação em geral e a
educação profissional em particular precisam responder aos ventos
das transformações histórico-sociais. E há duas maneiras básicas
de fazê-lo: uma, muito comum, é enfrentar esses ventos, anteporse a eles e, em muitos casos, ser reduzido a escombros. A outra é
acompanhar a direção do vento, aproveitá-lo como fonte
transformadora de energia. Nesse momento privilegiado da
educação brasileira, esperamos que a obra de Atchoarena seja uma
8
contribuição profícua para o debate, não como ponto de chegada,
porém como ponto de partida. Assim acontecendo, acreditamos
que a UNESCO e a SEMTEC/MEC estão cumprindo um
objetivo importante em matéria de reforma educacional, que é o
de colocar à disposição dos formuladores e executores de políticas,
textos de qualidade com vistas à progressiva melhoria dos sistemas
de ensino.
Ruy Leite Berger
Jorge Werthein
Secretário de Educação Média e Tecnológica
Ministério da Educação
9
Diretor da UNESCO no Brasil
ABSTRACT
This project approaches the theme of partnership, with a
focus on the recent changes in the role of the State and the necessity
of approximation between school and work. In the first part, the
notion of partnership is clarified. This includes the objectives and
instruments of partnership as well as the identification of partners.
A number of formulas for the operations of partnerships are
analyzed. Participation of salaried workers through the means of
different systems of representation is also analyzed as well as the
role of non-governmental organizations. This part concludes with
the question of public-private partnership. This type of partnership
is considered the only path to respond efficiently to the growth in
demand for training.
The second part explores the hypothesis that the local level
comprises a privileged space for the construction of partnerships,
which emerges from the process of decentralization. As a
consequence, the decision making autonomy of the teaching/
training establishments is highlighted. The author concludes that
the partner, far removed from the centralized planning as well as
the regulations of the market, constitutes an effort to reform the
means of action of the State. The State continues to have the
responsibility of control and evaluation, in addition to the role of
providing incentives for technical training and professional
training. In this way, the partner has the potential to develop as a
new mode of coordinating the systems and policies of technical
and professional training.
11
INTRODUÇÃO
O tema da parceria na área do ensino técnico e da formação
profissional suscita um interesse cada vez maior. Primeiramente,
esse fenômeno deve ser relacionado à evolução recente do papel
do Estado em matéria de educação e da inflexão consecutiva das
políticas educacionais. A abertura do sistema educacional e da escola
a outros parceiros reflete, assim, ao mesmo tempo, a vontade de
inscrever o funcionamento da instituição escolar no respeito aos
princípios democráticos e a necessidade de encontrar novos recursos para tentar satisfazer a uma demanda potencialmente sem limites. Em inúmeros países foram progressivamente implementadas
parcerias entre o Estado e outros atores – organizações não-governamentais, associações de pais de alunos, administrações territoriais,
entidades filantrópicas, empresas, etc. – em todos os níveis de
ensino. O desenvolvimento de uma abordagem “empresarial” da
educação, as políticas de descentralização e de autonomia dos estabelecimentos de ensino constituem o quadro de transformações que
contribuíram para evidenciar a pluralidade dos atores envolvidos.
Em segundo lugar, o tema da parceria traduz a preocupação
de aproximar a escola e o mundo do trabalho, particularmente o
ensino técnico, ao qual se censura por não corresponder suficientemente tanto às necessidades das empresas quanto às expectativas
dos jovens em formação. Sob esse aspecto, a parceria é percebida
como podendo responder, ao mesmo tempo, às exigências das empresas e à questão da inserção profissional e social dos egressos do
sistema educativo. A aproximação entre o ensino técnico e as empre13
sas deve-se a vários tipos de consideração que variam de país para
país. A adaptação da formação às necessidades em qualificação
constitui-se naturalmente na razão mais importante.
A transferência de uma parte dos custos representa igualmente um objetivo que não se pode negligenciar, sobretudo na
formação em setores que utilizam equipamentos pesados ou uma
tecnologia avançada. Mas as motivações de ordem pedagógica são
também muito fortes. Trata-se, nesse caso, de abrir, mediante a
organização de seqüências de formação em empresas, uma outra
via aos alunos mais sensíveis a uma atitude indutiva ou àqueles
em situação de fracasso (Unevoc, 1993). Mais ainda que uma
preocupação de eqüidade, a vontade de engajar as empresas está
ligada ao valor específico que se atribui hoje à formação no local
de trabalho, tanto para a aquisição de certas competências profissionais quanto para a adaptação dos jovens ao mundo produtivo.
Tratando-se da formação profissional continuada, o princípio da parceria parece por si só evidente, ao menos no que diz
respeito à formação dos assalariados. De fato, concebe-se sem dificuldades a possível convergência entre os imperativos de modernização econômica e as aspirações individuais. Esse movimento
traduz-se em inúmeros países, notadamente na Europa, por práticas de co-investimentos pelas quais empregadores e assalariados
unem suas contribuições – os primeiros consagrando dinheiro para
a formação, os outros, parte de seu tempo livre. A negociação
coletiva constitui então o quadro de parceria mais difundido.
Porém, mais e mais, a formação continuada não se restringe a
esses objetivos e a esse público. Ela encontra-se no coração da luta
contra o desemprego e, sob esse aspecto, implica geralmente um
grande número de atores: Estado, comunidades locais, organizações
não-governamentais, parceiros sociais.
É assim que a reflexão sobre a regulação do ensino técnico e
da formação profissional passa agora, prioritariamente, por uma
interrogação sobre os modos de ação do Estado e do papel dos
outros atores, particularmente das empresas. Quanto a esse aspec14
to, diversas correntes das ciências sociais interessam-se de perto
pela coordenação das ações, sobretudo no âmbito das políticas
públicas. Colocando em dúvida a hipótese de racionalidade universal, a economia das convenções estuda as regras sobre as quais
os indivíduos e as instituições se apóiam para agenciar suas intervenções (Orléan, 1994). Assim fazendo, ela esforça-se para revelar
a maneira pela qual as convenções contribuem para organizar um
espaço comum aos múltiplos atores, a sede da coordenação. Em
Sociologia, inúmeros trabalhos dos especialistas em organizações
são consagrados à questão da ação coletiva (Gaudin, Novarina,
1997). Nesses trabalhos, as políticas públicas são descritas como
processos de coordenação. A função de coordenação é então considerada como fator de eficácia, tendo em conta a multiplicidade
dos atores implicados e a complexidade das ações. Fonte de inspiração para a reflexão sobre a evolução da ação pública, esse rico
suporte teórico leva à análise da parceria como um dispositivo de
coordenação dos atores.
No entanto, a despeito do entusiasmo de que o tema da parceria goza atualmente, sedutor sob vários ângulos, inúmeras incertezas subsistem quanto ao seu verdadeiro sentido e à sua
capacidade real de melhorar a eficácia da formação. Num ambiente
marcado pela incerteza e pelas contingências orçamentárias, a
parceria responde principalmente a uma dupla finalidade: associarse a outros atores para juntos programarem-se e também investir
mais na formação. É preciso então saber se a parceria permite
alcançar tais finalidades; em caso afirmativo, sob quais condições
e em que contexto antecipar a evolução das necessidades de
qualificação e mobilizar financiamentos complementares.
O estágio dos conhecimentos não permite, infelizmente, responder a essas duas questões fundamentais. Não se trata, aqui, de
resolvê-las, porém, mais modestamente, de esclarecer a noção de
parceria, identificar os atores envolvidos e seus papéis, examinar
as formas possíveis e os objetivos maiores da parceria e analisar os
instrumentos de que dispomos para fazê-la funcionar e alimentá-la.
15
O ponto de partida de toda parceria é, com efeito, a existência de
um interesse mútuo. Na ausência desse interesse, é necessário se
criar condições técnicas que favoreçam a implicação das parcerias
na formação dos atores, principalmente as empresas. Mesmo
quando um interesse existe, os instrumentos administrativos e
legislativos, do tipo estimulador ou contingente, contribuem para
reforçar a participação dos atores.
A fim de abordar esses diversos aspectos, uma distinção será
feita aqui entre o nível central, espaço de regulação, e o nível local,
que é considerado mais e mais como capaz de oferecer uma resposta aos problemas de ajuste da oferta de formação ao mercado
de trabalho. Ademais, se o nível central constitui um local de coerência e de impulsão, é no nível local que a parceria encontra sua
expressão mais visível, notadamente no âmbito das relações entre
estabelecimentos de ensino e empresas.
Essa leitura do fenômeno da parceria explica a organização
da obra em duas partes principais. A primeira tenta, inicialmente,
esclarecer a noção de parceria, precisar os seus objetivos e os seus
instrumentos e identificar os parceiros. É a eles que é consagrado
o resto dessa parte, que aprofunda uma análise específica do papel
dos representantes dos assalariados e das organizações nãogovernamentais na formação. Pode causar surpresa o fato de não
aparecerem aqui, de maneira distinta, os empregadores, mas na
realidade a participação deles constitui uma preocupação recorrente no conjunto do texto. A primeira parte termina com a difícil
questão da parceria público/privado que é, cada vez mais,
considerada a única via suscetível de responder eficazmente ao
crescimento da demanda de formação.
Centrada no nível local, a segunda parte tenta explorar a
hipótese segundo a qual esse nível constitui um espaço privilegiado para construir parcerias que conduzam a uma melhor interação
entre a oferta de formação e o mercado de trabalho. Para isso,
uma primeira perspectiva interessa-se por razões que expliquem o
lugar importante que ocupam hoje o nível e os atores locais na
16
reflexão sobre a regulação do ensino técnico e da formação profissional. A esse título é examinada a questão central para o nosso
propósito da dimensão local da relação formação/emprego. Num
segundo momento, será abordado o tema da autonomia dos estabelecimentos de ensino. Após um exame dessa noção, a análise
centra-se na sua expressão concreta e nas modalidades de
cooperação com as empresas, que o estatuto da autonomia facilita.
Uma breve parte final reúne, à guisa de conclusão, alguns
elementos de síntese e evoca uma série de preocupações essenciais.
Esse questionamento convida a aprofundar a reflexão sobre a
divisão dos papéis, a privatização da oferta e a gestão local do
aparelho de formação.
17
CAPÍTULO I
Parceria e regulação
1. A LÓGICA DA PARCERIA
1.1. A ambigüidade da noção de parceria: sobre o que se fala?
Há alguns anos, assiste-se à generalização do uso do termo
parceria para designar as novas formas de que se reveste a ação
pública, e isso em inúmeros domínios. É singularmente o caso no
setor da educação, assim como do ensino básico (Shaeffer, 1992,
1994), no ensino técnico e na formação profissional. As conclusões da Conferência de Jomtien sobre a Educação para Todos, que
louvam as virtudes do espírito da parceria, desempenharam um
inegável papel na difusão internacional dessa noção. Esse movimento inscreve-se numa problemática maior sobre o papel do
Estado na educação tal qual ela aparece, por exemplo, nas reflexões recentes dos Ministros de Educação do Commonwealth
(Commonwealth Secretariat, 1995) ou aquelas da Comissão sobre a Educação para o Século XXI (Delors, 1996). Aliás, é possível estabelecer um certo parentesco entre a noção de parceria em
educação e a de desenvolvimento participativo. Assim, para o Pnud
a participação deve ser “considerada como uma estratégia global de
desenvolvimento cujo eixo essencial é o papel que as pessoas deveriam
desempenhar em todos os domínios da vida1”. Da mesma maneira,
para o Banco Mundial “não há mais dúvida de que o desenvolvi1 PNUD, 1993. Rapport sur le développement humain, p. 23.
19
mento participativo é um ingrediente indispensável para o sucesso da
ajuda ao desenvolvimento2”.
Além dessa voga, é necessário interrogar-se sobre o conteúdo exato e o sentido da noção de parceria (Kaddouri, Zay,
1997). Certamente, a idéia é sedutora: primeiro, ela aparece
como oposição à imagem repulsiva de um Estado onipresente,
totalitário mesmo. Em seguida, reflete uma visão da sociedade
arraigadamente consensual na qual a mudança seria principalmente fruto da cooperação e não produto dos conflitos. Definitivamente, a noção de parceria, assim analisada, aparece como
uma utopia social.
Mas, na realidade, a diversidade e a desigualdade dos estatutos e das competências introduzem uma assimetria essencial entre
os atores do mundo da educação. Aliás, nota-se que esse
desequilíbrio se inscreve no coração mesmo da educação. Como
colocar, de fato, num mesmo plano, o educador – detentor do
saber – e o educando?
Esse desequilíbrio é, talvez, mais forte no domínio do ensino
técnico e da formação profissional, que mobiliza grupos ainda
mais numerosos, com interesses às vezes divergentes. Nesse caso,
o termo “parceiros sociais” pode parecer particularmente ambíguo
nos países onde os processos de transição ou de ajuste estrutural se
traduzem por verdadeiras crises sociais.
Contudo, essa realidade não exclui – às vezes até exige –
laços de cooperação. Quando as forças em jogo são de intensidades comparáveis ou não se inscrevem numa relação hierárquica,
essas relações conduzem ao diálogo social e à parceria.
A noção de parceria designa normalmente uma relação na
qual atores associam-se livremente para realizar, de forma paritária,
um projeto comum. De fato, o termo é utilizado freqüentemente
para descrever uma variedade de práticas de cooperação.
2 Adms, J.; Rietbergen-McCraken. Setembro, 1994. “Développement participatif:
comment intéresser les principaux partenaires?” In: Finances et Développement, p. 36.
20
Entretanto, a distinção entre parceria e cooperação permite
identificar dois espaços imbricados: o da participação, relativamente vasto e freqüentemente imposto aos atores por um quadro
regulador, e o da co-gestão do sistema de ensino técnico e formação profissional, muito mais circunscrito. Ademais, uma relação
de parceria supõe a existência de, ao menos, três elementos: o
voluntariado, a reciprocidade e um contrato formal ou não. A
forma e o conteúdo desse contrato permitem diferenciar os acordos pontuais, de circunstância, das parcerias institucionais, de
caráter perene.
Está claro que as políticas de descentralização, ao multiplicarem os centros de decisão e gestão autônomas, ampliam sensivelmente o campo potencial da parceria.
1.2. A utilidade da parceria: fundamentos, objetivos e atores
A análise das estruturas e procedimentos de cooperação e de
entendimento entre os poderes públicos e os parceiros sociais deve
ser restituída no contexto das relações entre o sistema de emprego
(setores de atividade, empresas, empregadores, assalariados) e o
aparelho de formação (ensino técnico, aprendizagem, formação
profissional, formação intra-empresa). Nesse quadro, é possível
relacionar a emergência de uma forte necessidade de participação
ao enfraquecimento progressivo do elo formação/emprego e à complexidade crescente do ambiente. Quando a adequação entre oferta
e demanda de qualificação é assegurada de maneira estável pelo
sistema escolar, a parceria não constitui um imperativo. Em
contrapartida, diante da incerteza crescente que envolve os processos de transição profissional e caracteriza a evolução das técnicas e da organização do trabalho, o diálogo impõe-se. A manutenção
da competitividade do aparelho produtivo e a luta contra a exclusão e a pobreza são, doravante, desafios cujo alcance ultrapassa
unicamente o papel do Estado e requer a mobilização de todas as
21
forças da sociedade. Tornar esses esforços coerentes e sinérgicos
passa por uma reflexão de consenso e uma ação em cooperação
(Cedefop, 1988a, 1992).
No interior das empresas também a formação constitui um
desafio e um tema de negociação (Cedefop, 1988b). De fato, em
termos de princípios, a importância da formação profissional é
reconhecida pelo conjunto das partes. Esse consenso deve ser
creditado, em grande parte, à teoria econômica do capital humano pela qual as despesas em formação podem ser assimiladas
a um investimento, tanto para a empresa como para o assalariado. Segundo essa mesma tese, os empregadores, motivados primeiro pelo critério de rentabilidade a curto prazo, estarão
sobretudo inclinados a investir nas qualificações específicas da
empresa. Inversamente, os assalariados, ansiosos em promover
suas carreiras e aumentar as possibilidades de mobilidade, privilegiarão qualificações negociáveis mais genéricas. Esses interesses, em parte divergentes, oferecem uma base de explicação da
necessidade de diálogo social em escala microeconômica ou
setorial (Luttringer, Rojot, 1993).
A pressão em favor da parceria social nasce, assim, freqüentemente, do descontentamento que exprimem os empregadores
em relação à qualidade do ensino técnico. Para além da simples
denúncia dessas carências, essa situação pode motivar a
participação das empresas no funcionamento do aparelho de formação. Essa implicação reveste-se de formas variadas, sobretudo
no que diz respeito à definição dos programas, à escolha e implantação dos métodos pedagógicos (pedagogia da alternância) ou à
validação das competências e ao certificado. A participação das
empresas é ainda maior quando elas financiam diretamente uma
parte do dispositivo.
As formas da parceria podem ser diferenciadas a partir de
várias dimensões. Pode-se assim distinguir três variáveis:
• seu espaço de referência: normalmente se observam três espaços de acordo, situados na empresa, na região e no
22
conjunto do território nacional. Cada nível constitui um
ponto de ancoragem particular para a definição, a implantação e a gestão das políticas da formação;
• seu objeto: a negociação pode incidir sobre um dos
subsistemas da formação (ensino técnico, aprendizagem,
formação profissional continuada) ou sobre o dispositivo
no seu conjunto;
• sua natureza: uma distinção deve ser realizada entre as
práticas que dependem da simples consulta, as que introduzem uma forma de participação na execução das
políticas da formação e aquelas que encarnam uma verdadeira co-decisão e co-gestão. Em inúmeros países, os
parceiros sociais participam, de uma maneira ou de outra, na definição das políticas e dos programas da formação. Em contrapartida, é menos freqüente que eles
participem diretamente de sua aplicação e, ainda mais
raramente, que sejam associados às tarefas de administração corrente e avaliação.
Porém, antes de tudo, a instauração de um diálogo e a instalação de uma parceria supõem a identificação dos atores envolvidos.
Nesse aspecto, a escolha de uma tipologia revela-se difícil,
podendo a classificação privilegiar o estatuto, o nível geográfico
ou a função. É este último critério que será adotado aqui; ele
permite distinguir quatro grupos “elementares”: as tutelas; os
centros de formação e os estabelecimentos de ensino; as empresas;
e os usuários, conjunto relativamente variado agrupando os alunos e seus pais, os estagiários e os assalariados. Cada um desses
grupos pode ser considerado como tendo vocação para exercer
um papel particular na organização do sistema de formação:
planejar, financiar, produzir, consumir. Na realidade, a divisão
das tarefas entre os atores não é tão evidente e existem inúmeras
áreas de superposição. São outros tantos os espaços virtuais de
cooperação ou de parceria:
23
• As tutelas:
Encontra-se agrupado nessa categoria o conjunto dos serviços públicos que, por força da lei, exercem um poder
gestor sobre o aparelho do ensino técnico e da formação
profissional. Trata-se, dito de outra maneira, do Estado
central, de seus serviços descentralizados, dos organismos
aos quais ele confiou uma missão de serviço público, dedicando-se à formação, e das comunidades territoriais.
O papel das tutelas é determinante, pois é em grande parte
devido a elas que se pode permitir, pela criação de quadros
apropriados, desenvolver a parceria e encorajar sua eclosão
por meio de dispositivos de estímulo. A perspectiva na
qual se inscreve, assim, o aparelho de ação pública rompe
com o modelo tradicional tutelar. Instaura-se então um
novo tipo de relação entre o setor público e os outros atores
da formação profissional. Essa evolução permite
institucionalizar um diálogo mais equilibrado.
• Os centros de formação e os estabelecimentos de ensino:
Trata-se aqui dos órgãos que ministram ensino técnico e
formação profissional, estabelecimentos escolares, centros
de formação privados ou ONGs. Instrumentos de implantação das políticas da formação, eles determinam, em
grande parte, a qualidade da formação dispensada.
A comunidade do estabelecimento de ensino compõe-se
principalmente dos professores e do diretor. Seu grau de
autonomia depende, em grande parte, de seu estatuto (público/privado), mas também da “cultura” administrativa
na qual ele se insere. Além da diversidade dos contextos,
nos últimos anos foi atribuída mais independência aos
centros de formação e aos estabelecimentos de ensino, que
parecem destinados a assumir responsabilidades ainda
maiores. À missão tradicional da formação agrega-se um
dever de abertura e de diálogo com os interlocutores mais
próximos: pais, empresas, comunidades locais. Ao papel
habitual de dirigir a relação pedagógica, muitas vezes
24
agregam-se atribuições de acompanhamento do processo
de inserção profissional, de renovação do elenco das formações, de captação de recursos extra-orçamentários e até
mesmo de animação do desenvolvimento local.
• As empresas:
As empresas constituem um ator-chave para o funcionamento do aparelho de ensino técnico e formação profissional, por mais de uma razão. Elas aparecem, com efeito, ao
mesmo tempo, como provedoras de recursos, dispensadoras
da formação, notadamente no quadro da aprendizagem, e
beneficiárias diretas do investimento em capital humano.
Tal relação com a formação legitima sua implicação, mais
ou menos acentuada e segundo modalidades variáveis, na
gestão do sistema.
Mas o mundo das empresas constitui um conjunto heterogêneo. A observação mostra que a atitude positiva das
empresas em relação à formação, tanto em face da formação
continuada de seus assalariados quanto da formação profissional inicial, é, em parte, devido ao seu porte. O estatuto
público/privado pode igualmente desempenhar um papel.
Enfim, a essas variáveis junta-se o fato de pertencer ou
não ao setor moderno. É evidente que a faixa informal do
tecido produtivo não se inscreve na mesma perspectiva e
que ela requer instrumentos específicos de análise, mas
também de ação, que necessitam de um tratamento à parte.
No interior do setor moderno, a natureza e a legitimidade
do parceiro (empresas) dependem largamente do grau de
estruturação dos operadores econômicos. Quanto a esse aspecto, uma forte tendência parece se esboçar em favor de
uma organização patronal segundo uma lógica setorial. Evidente na Europa ocidental (Cedefop, 1987), essa característica é igualmente válida na América Latina, como também
em outras regiões. Assim, na África (Etukudo, 1991, 1995)
as organizações patronais reafirmam sua identidade e são
progressivamente reconhecidas pelo Estado e pelo conjunto
25
da sociedade, na condição de parceiros. A situação dos países em transição é mais singular porque normalmente o
problema é a ausência de parceiros sociais (Luttringer, 1997).
Até uma data recente, as organizações de empregadores não
existiam. Então, para esses países, trata-se, antes de tudo, de
favorecer sua estruturação. A questão da parceria surge apenas num segundo momento. As situações são, além disso,
muito diferentes segundo os países e os grupos de países. Se
a Europa, central e oriental, parece optar por instâncias
tripartites, a condução pelo Estado permanece majoritariamente a regra na Ásia central (Prokhoroff, Timmermann,
1997; Atchoarena, Schröter, 1997).
A estruturação das empresas em ramos profissionais é, em
parte, produto de uma história às vezes ligada à herança
colonial. Assim, os setores das minas e das agroindústrias
constituíram geralmente os pontos de ancoragem de relações profissionais formalizadas (África, América Latina,
Caribe). Porém, os ramos de atividade baseiam sua identidade em uma organização particular do sistema
sociotécnico, compreendendo, além de uma mesma atividade produtiva, um modo de gestão da mão-de-obra que
lhes é próprio. Essas características alimentam práticas análogas ou próximas no domínio da formação (políticas de
formação continuada, participação no dispositivo de
formação inicial) e em matéria de diálogo social.
Quando essa organização dos empregadores é sólida, no
âmbito do ramo de atividade, facilita a instauração de um
diálogo construído com a administração pública, mas
também com os representantes dos assalariados, com vistas
a uma participação na condução do aparelho de formação.
• Os usuários:
Cumprindo os seus objetivos, o sistema de ensino técnico
e formação profissional visa a uma população relativamente diversa. Esta compreende, primeiramente, uma
parte da população escolarizada ou em idade escolar. Assim,
26
diz respeito igualmente aos pais, normalmente unidos em
associações. Contudo, mediante esses programas específicos, o sistema de formação endereça-se igualmente, em
inúmeros países, a diversas categorias desfavorecidas da
população economicamente ativa: jovens adultos em fase
de transição, desempregados há longo tempo, populações
atingidas pela exclusão social, etc. Enfim, a formação
profissional continuada constitui um precioso instrumento
de promoção para o conjunto dos assalariados.
Os públicos são assim heterogêneos, com interesses variados, às vezes concorrentes. Essa diversidade impõe a organização de distintos locais e meios de diálogo. Para o público
de alunos e similares, os modelos das associações de discentes
e pais podem fornecer a base suficiente para formalizar a
negociação no estabelecimento de ensino e com a administração. Tratando-se dos assalariados, as estruturas habituais
de representação são perfeitamente habilitadas a assumir as
questões ligadas à formação. Aqui se coloca a eterna questão
da representatividade das organizações assalariadas. A resposta que se dá a ela varia sensivelmente de um país para
outro, mas, qualquer que seja essa regra, os assalariados constituem comumente um operador importante na evolução e
na gestão dos dispositivos de formação profissional
continuada e também de inicial (América Latina, Europa).
Ao final desse inventário das diversas categorias de atores implicados, senão sempre envolvidos na gestão do aparelho da formação,
algumas linhas merecem ser consagradas a um ator oculto porém
influente: os grupos de pressão (lobbies). Sua ação junto à administração
é quase permanente, multiforme e gradativa. Os setores profissionais,
os representantes dos assalariados, os educadores e formadores, as
comunidades territoriais constituem, por exemplo, outro tanto de
entidades suscetíveis de exercer pressões sobre o Estado para defender
certos interesses seus. A tarefa da administração é então delicada, porque
é conveniente escutar as reivindicações expressas, sem com isso satisfazer às exigências corporativistas em detrimento do interesse geral.
27
2. O FUNCIONAMENTO DA PARCERIA
2.1. A variedade das fórmulas
Uma vez identificadas tanto as finalidades quanto os atores da
parceria e da cooperação, deve ser possível esboçar uma cartografia
e uma tipologia das responsabilidades. Tal representação poderia
nascer do cruzamento entre atores e funções. Entretanto, antes de
se chegar à representação dessa distribuição do poder é preciso
interrogar-se, por um lado, sobre os graus de cooperação possíveis
e, por outro, sobre os instrumentos que encorajam a vontade de
participação e permitem sua expressão concreta (Bowland, 1988).
Uma gradação clara aparece entre diversos estágios de cooperação. A simples consulta representa, de alguma forma, o primeiro estágio. Ele consiste simplesmente em recolher a opinião
motivada dos atores competentes sobre tal ou qual aspecto relativo
à gestão do sistema: as estratégias da formação, os mecanismos de
financiamento, os modos de validação, a descentralização dos poderes, etc. A lista não é exaustiva. A consulta pode acontecer no
estágio da reflexão prévia ou no de avaliação. Trata-se, nesse caso,
de uma técnica clássica que pertence, há bastante tempo, aos meios
de ação administrativa. Segundo os casos, o recurso a esses meios
pode ser facultativo ou obrigatório.
As consultas prévias perseguem pelo menos dois objetivos, um
de ordem técnica e outro mais tático ou político. No plano técnico,
esse procedimento visa a avaliar o conteúdo da medida desejada.
No plano político, trata-se de validar, por antecipação, a decisão
pelos atores envolvidos, no seio da administração mas sobretudo no
exterior. Vê-se então que as motivações da consulta determinam,
em grande parte, a escolha das pessoas e instituições que devem ser
mobilizadas. Por natureza, as consultas de participação deverão associar o maior número de atores de origens diversas. Está claro que
esse tipo de consulta constitui uma condição quase indispensável
para a implantação de uma reforma do sistema.
28
Fazer com que certos atores contribuam conduz a uma forma
muito mais direta e rápida de participação. É singularmente o caso
da participação obrigatória das empresas no financiamento da formação profissional por meio dos instrumentos fiscais específicos
(taxa de aprendizagem, imposto para a formação continuada).
Para além do efeito automático sobre o volume dos recursos
disponíveis, esse regime parafiscal pode produzir efeitos estruturantes
sobre o sistema da formação. Inicialmente, uma vez ultrapassada a
reticência geralmente observada nos contribuintes, esse mecanismo
favorece uma tomada de consciência da importância da formação
para a empresa e legitima, de alguma maneira, a noção de investimento em capital humano. Em seguida, os mecanismos de
reciprocidade, quando existem, autorizam a implantação de políticas
de redistribuição em benefício de empresas, grupos de assalariados,
setores ou regiões considerados desfavorecidos. De origem fiscal, a
participação pode transformar-se progressivamente numa implicação das empresas na utilização dos recursos assim coletados, isto é,
na gestão e orientação do sistema e das políticas de formação. Isso
feito, o Estado não aparece mais como preceptor, mas como um
parceiro. A contribuição financeira representa, de fato, uma das
modalidades possíveis de participação (Atchoarena, 1994).
Inúmeras outras opções são oferecidas, tais como, por exemplo,
a definição dos conteúdos e dos diplomas, a organização dos exames,
a participação no processo pedagógico nos estabelecimentos de ensino
mas também nas empresas (caso da alternância). As áreas de cooperação
são, assim, numerosas. Sua valorização depende, em grande parte, do
clima social, da maturidade dos atores e da existência de um quadro
estimulador ou contingente implantado pelo Estado.
O estágio último da participação e da parceria procede da cogestão do dispositivo. Os sistemas tripartites e paritários da gestão da
formação profissional participam dessa realidade. Contudo, enquanto alguns consideram que a melhoria da formação profissional passa
pela constituição de órgãos decisórios e gestores tripartites (Trebilcock,
1994), o enfraquecimento dos assalariados e de suas formas de representação conduz a se interrogar sobre a duração de tais fórmulas.
29
2.2. A implantação da parceria
No plano operacional, implantar a participação, em qualquer nível, supõe recorrer a instrumentos mais ou menos formalizados. Assim, a consulta, descrita como o primeiro estágio de
participação, para existir deve inscrever-se num quadro preciso.
Trata-se mais freqüentemente de comissões que podem ser permanentes ou, ao contrário, encarregadas de uma missão pontual.
Sua composição pode ser bipartite ou tripartite, paritária ou não.
O mundo da formação profissional é relativamente ávido por comissões, tanto no âmbito central quanto no local. Esse entusiasmo ilustra certamente a busca do consenso; ele é igualmente
testemunha da expressão do jogo democrático.
Ao contrário, o cumprimento de deveres estabelecidos, particularmente por meio do poder legal do fisco, constitui um quadro
de participação de outra espécie. Trata-se, nesse caso, de uma
medida forçada, pois ela submete uma das partes à vontade da
outra, em lugar de associá-la livremente. A experiência contudo
mostra, como no caso do financiamento, que, paradoxalmente, a
obrigação, mesmo subsistindo, evolui às vezes para uma relação
mais equilibrada mediante um acordo.
Entretanto, é o contrato, suporte de coordenação, que constitui, por excelência, o verdadeiro instrumento da parceria
(Mirochnitcenko, Verdier, 1997). O termo contrato designa aqui
acordos formais engajando os signatários num projeto comum,
tendo em vista objetivos negociados coletivamente. Esses acordos
podem associar a administração, as empresas e os assalariados, no
plano nacional, na categoria de um ramo da atividade econômica
ou de um território (Blanpain, 1993). Seu campo de aplicação
envolve um ou vários subsistemas do aparelho de formação
(formação inicial, alternância, formação continuada dos assalariados).
O engajamento contratual do Estado, das organizações patronais e
sindicais difere sensivelmente segundo os países. Seria inútil buscar
identificar um contrato-modelo quanto a esse aspecto.
30
Tendo em vista institucionalizar e consolidar o contrato, a
instauração de órgãos gestores da formação, associando
paritariamente os diversos parceiros, representa o grau mais
avançado de formalização da parceria (Wilson, 1993). Esse regime
tripartite paritário traduz-se usualmente na composição das
instâncias gestoras (número igual de representantes, igualdade
de poderes) e no caráter rotativo da presidência. Mas, ainda que
sedutor, o modelo cristaliza as disputas de poderes entre o Estado,
as empresas e seus assalariados. A distribuição dos financiamentos,
a definição dos tipos de formação que devem ser promovidos, a
escolha dos operadores (públicos/privados), o funcionamento do
sistema de validação e de certificação constituem alguns dos temas de negociação e às vezes de conflito. Os riscos inerentes ao
regime tripartite paritário explicam, em parte, o fato de que inúmeros países tenham recorrido a um sistema gestor que associa
apenas dois parceiros – geralmente o Estado e as empresas – ou
que recusem o princípio de paridade, privilegiando o papel do
Estado ou o dos empregadores.
O alcance dos sistemas gestores paritários depende também
das modalidades gerais de regulação da relação formação/emprego. Nos países onde a formação profissional inicial se encontra
amplamente integrada ao sistema escolar, como, por exemplo, na
República da Coréia ou na França, a participação se refere sobretudo
à formação profissional continuada dos assalariados. Ao contrário,
quando o aparelho formador é muito próximo das empresas, a
exemplo dos casos brasileiro e alemão, a participação dos empregadores (Brasil) ou do conjunto dos parceiros sociais (Alemanha)
tem a vocação de incluir o domínio da formação inicial num quadro fortemente institucionalizado e com o aval (Brasil) ou a ajuda
(Alemanha) dos poderes públicos.
A participação passa por uma organização que supõe uma
tarefa particular a cada um dos atores. Essa divisão institucional
do trabalho pode ser descrita num quadro mostrando as relações
funcionais entre parceiros (cf. Quadro 1).
31
Quadro 1: Um exemplo de estruturação do campo da parceria (parceiros/funções)
Definição dos
objetivos e dos
públicos-alvo
Concepção
das políticas
formadoras
Elaboração
Programação
dos conteúdos investidos da forma- mentos
ção
32
Estado
×
×
Comunidades
territoriais
×
×
Empresas e
organizações
patronais
×
×
×
Assalariados e
organizações
sindicais
×
×
×
Pais, alunos e
suas associações
×
×
Órgãos
responsáveis
pela formação
×
Financiamento
Implantação
da formação
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
×
Validação e
certificação
×
×
Avaliação
das ações
×
×
×
×
×
×
×
×
×
Observação
do mercado
de trabalho
×
3. A PARTICIPAÇÃO DOS ASSALARIADOS
3.1. Natureza e papel dos sistemas de representação dos assalariados
A implantação de uma verdadeira parceria entre o Estado e os
outros atores da formação profissional não depende apenas dos objetivos e modalidades de participação. Ela é igualmente conseqüência do estado das relações entre os parceiros sociais (Locke, 1995).
Esses laços afetam ao mesmo tempo o conteúdo e o sentido do diálogo
social; eles dependem, aliás, do estado das relações de força (Bunel,
1991). Os inúmeros exemplos da gestão paritária demonstram que a
maturidade dos parceiros sociais permite fazer com que a expressão
de interesses opostos não exclua o compromisso e a gestão em comum
de um dispositivo da formação profissional situado entre a articulação
das políticas sociais e de emprego (caso alemão, por exemplo).
A formação profissional pertence à esfera de interesse dos assalariados (Horta, Carvalho, 1992). O desenvolvimento da noção
de co-investimento e o aparecimento em certos países de uma
licença-formação, concebida como um novo direito dos trabalhadores, ilustram essa adesão dos assalariados à afirmação de um
direito à formação. O ator sindical constitui, assim, um parceiro
da gestão dos sistemas de formação, tanto por natureza quanto em
função de uma evolução do direito do trabalho e da transformação
da relação formação/emprego nas empresas (Bazzoli, Kirat, 1994).
Contudo, a sua participação efetiva é variável segundo o grau e as
modalidades de estruturação do mundo dos assalariados.
Quanto a esse aspecto, um panorama internacional testemunha a extrema diversidade dos graus e das modalidades da sindicalização (BIT, 1993). A capacidade de iniciativa conferida aos atores,
as competências das quais eles são dotados, como o domínio exercido
pelo Estado sobre as relações profissionais, revelam uma imagem
bastante diferenciada (Caire, 1988). A essa diversidade alia-se uma
fluidez terminológica que leva a designar por uma mesma noção
práticas e realidades muito diferentes segundo os países – veja-se
um certo “modelo” sindical asiático (Rodgers, 1994). Ademais, o
33
peso da história no fenômeno sindical conduz a uma interrogação
sobre a possibilidade de utilizar uma grade de leitura única. Para
além dessas singularidades, um relatório do Banco Mundial indica
que a liberdade sindical não apenas contribui para a proteção dos
direitos dos trabalhadores, mas freqüentemente se faz acompanhar
de uma diminuição do dualismo do mercado de trabalho e uma
expansão do setor formal (Banco Mundial, 1995).
3.2. As instâncias de representação dos assalariados diante da formação
A participação dos assalariados na tomada de decisões no
domínio da formação tem vocação para intervir em cada um dos
três níveis de negociação coletiva: nível interprofissional, ramo de
atividade, empresa (Plett, 1992). Os exemplos europeus testemunham o caráter estratégico das negociações segundo ramos de atividades, mesmo se uma tendência parece esboçar-se em proveito
das empresas. Nos países da União Européia, diálogo social e negociação coletiva estendem-se da formação continuada a outros
aspectos-chave do emprego, como a flexibilidade e a reorganização do tempo de trabalho (Dornelas et al., 1996). Com base nessas experiências, é possível traçar um mapa das iniciativas sindicais,
dando conta da natureza e do nível de intervenção (cf. Quadro 2).
Para além desse quadro e das variáveis sociológicas e políticas,
a capacidade de as organizações representativas dos assalariados se
engajarem decididamente num empreendimento de parceria depende igualmente de seu grau de apreensão dos problemas da formação
profissional e dos seus conhecimentos sobre as instituições responsáveis por essa tarefa. Ora, essa condição não é sempre perfeitamente
preenchida porque a formação representa somente um dos inúmeros
domínios de reivindicações e se apaga comumente em função de
temas considerados mais sensíveis (salários, estatutos, condições de
trabalho...). Conscientes dessa dificuldade, inúmeras organizações
sindicais esforçam-se para formar seus quadros com envolvimento
na gestão do sistema de formação das políticas contratuais.
34
Quadro 2: A participação sindical segundo a formação, níveis e tipos de ação*
Interprofissional
Ramo
Empresa
y Participação na definição da legislação y Nesse nível, a implicação dos sindicatos articula-se y O poder dos sindicatos depende, aqui, am-
35
incluindo a formação profissional inicial e quase sempre em torno da concepção das carreiras de plamente de sua implantação. Em inúmeras
continuada.
formação por profissão ou grupos de profissões.
pequenas empresas sua ausência priva os asy Participação na definição das políticas de y Ela assume também a forma de reivindicações para o salariados de uma capacidade de negociação
formação.
reconhecimento do diploma nas classificações coletiva. Quando eles estão presentes seu
papel é primeiro de velar pelo respeito, da
Regulação
y Essa participação pode ocorrer sob a forma profissionais no interior de cada um dos ramos de
parte do empregador, à legislação sobre a forde consultas, inscrever-se num quadro con- atividade ou, ao menos, para os mais estruturados. mação (financiamento, acesso, implantação
tratual (acordos bipartites e tripartites) ou y Quando ela existe, a aplicação do dispositivo de da aprendizagem).
orgânico (assento no conselho de adminis- licença-formação é negociada sobretudo nesse nível.
y As situações são, evidentemente, muito diferentração das agências de formação).
ciadas segundo o tamanho da empresa.
y Os sindicatos não constituem, nesse domínio, y A ação sindical tem aqui a vocação de influenciar y A influência da ação sindical, aqui, somente
em parceiro ativo. Eles podem sobretudo con- as políticas de financiamento das empresas, para a tem sentido nas grandes empresas.
Financiatribuir para a transparência, ao exercer um formação continuada dos assalariados, mas igualmenmento
direito de vigilância. Entretanto, quando eles te na implantação e promoção da aprendizagem.
são convidados a co-gerir um fundo, participam das decisões de alocação dos recursos.
y A ação sindical é aqui bastante limitada. Ela se y É freqüente que os ramos de atividade disponham y Idem, cf. supra.
Gestão dos
limita às vezes à definição e atualização dos de seus próprios meios de formação inicial e consistemas
sistemas de validação e de certificação e à gestão tinuada. Os sindicatos participam então da sua
pedagógicos direta de centros de formação pertencentes aos gestão sob a forma consultiva ou estatutária.
sindicatos.
y Segundo o grau de participação, os sindica- y É pouco freqüente que nesse nível os sindicatos y Idem, cf. supra.
tos são simples destinatários ou, ao contrá- disponham de especialistas autônomos. Eles são esAvaliação
rio, comanditários, com outros parceiros, sencialmente associados aos trabalhos conduzidos
dos trabalhos de avaliação.
pelos empregadores ou simplesmente mantidos informados sobre seus resultados.
Fonte: * Quadro elaborado com base nos dados sobre os países da União Européia.
Sobre esse ponto convém evocar, em escala européia, a preparação de um “manual para os representantes sindicais relativo à
necessidade de negociar a formação continuada em cada empresa”
(Heidemann, 1996). Esse projeto, realizado no âmbito do programa comunitário Formação Continuada na Europa (FORCE),
aglutinou movimentos sindicais da Bélgica, Dinamarca, Irlanda e
Países Baixos3.
O manual tem por objetivo principal orientar os representantes dos assalariados na negociação dos planos de formação da empresa. Ele se dedica notadamente a sublinhar a importância que se deve
atribuir aos públicos “vulneráveis” (migrantes, trabalhadores idosos,
portadores de deficiências, etc.). Além das negociações habituais, no
seio das empresas, esse manual integra também uma reflexão mais
ampla na perspectiva de futuros comitês europeus de empresas4.
Tal experiência ilustra bem a necessidade, mas também a
possibilidade, de contribuir para a profissionalização dos atores da
formação, nesse caso os representantes dos assalariados. Essa ação
de reforço real e não somente formal das competências constitui
um cimento útil à edificação de estruturas estáveis de parceria.
Segundo os países, os sindicatos são mais ou menos reconhecidos como um traço de união que facilita o acesso dos assalariados à formação profissional continuada. A esse título eles são
comumente implicados na formulação das políticas da formação e
na definição dos quadros legais ou convencionais, regendo o acesso, a participação, o financiamento ou a certificação da formação.
Em inúmeros países eles pertencem também aos órgãos da gestão
do aparelho formador. Ademais, se seu papel concerne primeiramente à formação profissional continuada dos assalariados, a sua
competência é normalmente ampliada até à formação dos jovens e
daqueles que procuram emprego.
3 Esses trabalhos aprofundam uma experiência lançada, em 1992, por sindicatos da
Bélgica, França, Grécia, Portugal e Itália.
4 Por uma diretriz adotada em 1994, a União Européia prevê, para 1999, a entrada
em vigor de uma obrigação de criar, nos grupos transnacionais, um comitê europeu
de empresas. Essa disposição constitui um passo para a aplicação do protocolo social
do Tratado de Maastricht.
36
4. O PAPEL DAS ORGANIZAÇÕES
NÃO-GOVERNAMENTAIS
4.1. Um parceiro multiforme e atomizado
Mais que qualquer outro parceiro da formação profissional,
as ONGs formam um conjunto vasto e heterogêneo. Somente na
cidade do Rio de Janeiro contam-se mais de 1.500 (Commonwealth
Secretariat, 1993). Em certos países, como a Índia, o ritmo de
criação de ONGs é tal que o Estado encontra-se incapacitado de
assegurar o seu recenseamento. Segundo o Pnud, em 1990, cerca
de 50.000 ONGs trabalhavam em países em desenvolvimento
(Pnud, op. cit.).
Nessa profusão, uma primeira fronteira separa as instituições nacionais das ONGs internacionais, que se originam geralmente dos países ricos e desenvolvidos e gerem orçamentos
consideráveis. Tratando-se de país, uma outra distinção permite
diferenciar as ONGs segundo seu espaço de intervenção: local
(rural/urbano), regional ou nacional. A fonte de inspiração que
move essas entidades constitui um terceiro critério de classificação.
Assim, as ONGs podem pertencer a uma corrente filantrópica,
sindical, política ou comunitária. Enfim, essas organizações prestam-se muito bem a uma abordagem funcional. Com efeito, a sua
atividade é quase sempre setorizada, isto é, especializada em uma
das áreas do desenvolvimento: saúde, nutrição, agricultura, educação básica, mas também na formação profissional.
Sob essas diferentes formas, as ONGs procedem de um mesmo elã solidário, com maior freqüência em favor de setores da
população considerados desfavorecidos, e que se traduz sob a forma
de organizações fundadas no voluntariado e na beneficência. Tratase, assim, de instituições sem fins lucrativos cuja atividade, principalmente de caráter social, visa a melhorar as condições de vida de
certos grupos mais ou menos desprivilegiados e a dotá-los de maior
37
autonomia. A ação das ONGs pode também contribuir para o
funcionamento democrático da sociedade.
Essa análise conduz às vezes a considerar as ONGs, por causa da mobilização que elas suscitam, como um vetor positivo de
estruturação do espaço público. Convém, no entanto, nuançar
esse ponto de vista, pois a defesa comunitária, da qual participa o
movimento das ONGs, pode também levar a segmentar o espaço
social, ao reforçar o sentimento de pertencer a um grupo particular (local, urbano, rural, regional, étnico...) em detrimento de
uma adesão coletiva global. Nesse caso, a ação comunitária pode
ser fonte de isolamento.
É necessário sublinhar que as ONGs são majoritariamente
oriundas de uma cultura militante, que traz um projeto de
desenvolvimento alternativo. Sua identidade é freqüentemente constituída em oposição a uma visão do desenvolvimento encarnado
por um Estado centralizador e planificador. Apóstolas de um desenvolvimento integrado, endógeno, comunitário ou de autogestão,
há muito tempo elas obtêm sua legitimidade de ação junto àqueles
entregues à própria sorte pelo crescimento econômico.
Apesar dessa herança, as ONGs são preferencialmente
chamadas, na conjuntura atual, a engajar-se numa cooperação com
um Estado que aprecia a legitimidade de que elas desfrutam junto
a certos setores da população. Aliás, sua atividade não exclui, muito
ao contrário, envolve o desenvolvimento da cooperação com as
empresas. Um espírito “desenvolvimentista”, uma prática
consolidada do diálogo em campo e uma propensão à ação
experimental constituem alguns dos trunfos das ONGs.
4.2. Um parceiro complementar
O perfil assim esboçado revela, aos olhos do Estado, numerosas virtudes próprias para complementar a ação pública. As
ONGs assumem então as feições de um parceiro precioso,
38
verdadeira interface entre os serviços públicos e os setores
dificilmente acessíveis da comunidade nacional, ao mesmo tempo
complemento, agente de redistribuição e de coesão (Clark, 1995).
Essas qualidades das ONGs aplicam-se tanto na área técnica quanto
no plano financeiro ou social:
• no plano técnico: a experiência e a habilidade das ONGs
em matéria da formação não formal e a sua capacidade de
inovação e de experimentação apresentam uma dupla utilidade de flexibilidade (adaptação a necessidades e a públicos atípicos) e de criatividade (realização de experiências
eventualmente transferíveis);
• no plano financeiro: as ONGs apresentam uma certa autosuficiência, seja graças às atividades de coleta, seja porque
pertencem a uma rede internacional geradora de transferências financeiras;
• no plano social: a boa implantação das ONGs nos tecidos
sensíveis e instáveis, porque, desestruturados, assegura uma
função de amortecedor e pode contribuir para colocar em
marcha um processo de recuperação.
Nesse contexto, são inúmeras as iniciativas adotadas pelas
ONGs no domínio da formação profissional. Um grande número
dessas ações diz respeito à formação profissional inicial dos jovens
que abandonaram o sistema escolar na época dos estudos primários
ou no final da educação básica. Trata-se então de facilitar sua
inserção profissional, incluindo o setor formal. Outras ações
dirigem-se a diversos grupos considerados vulneráveis: mulheres,
portadores de necessidades especiais, desempregados de longa
duração ou “destituídos” da função pública, etc. A lista dos destinatários desses programas de formação é freqüentemente longa.
Além da preparação para a vida ativa, esses dispositivos visam a uma enorme gama de objetivos, declarados ou não. Tratase de redistribuir rendas no âmbito de um programa de luta
contra a pobreza ou simplesmente de impulsionar a vida social.
39
Integrados nas ações globais, certos programas têm finalidades mais
ambiciosas, como a racionalização do funcionamento das unidades de produção do setor informal (na zona urbana) ou o melhoramento das práticas agrárias e da produtividade do trabalho (na
zona rural).
A abundância de iniciativas arranha um pouco a imagem
que se depreende desse movimento. Sem negar o valor de um
grande número de ONGs e seu papel social, uma das principais
questões relaciona-se provavelmente à possibilidade de passar da
lógica de experimentação à generalização ou, ao menos, de identificar princípios passíveis de serem validamente transferidos.
4.3. Um parceiro ambivalente
Até quando são fecundas, as relações entre as ONGs e o
Estado permanecem freqüentemente tumultuosas (Sanyal, 1994;
Refugee Participation Network, 1995). Mesmo desconsiderando a
persistência de clivagens de ordem ideológica, a atitude crítica
das ONGs em relação à administração provém essencialmente
de dois fatores:
• Primeiro, o caráter coercitivo, autoritário até, da ação
pública contrapõe-se à prática mais conciliadora, para
não dizer mais suave, que caracteriza habitualmente o
trabalho das ONGs. Isso é, no entanto, um choque
natural entre um Estado detentor e expressão do poder
público e as organizações que obtêm sua legitimidade na
ação local e elegem o voluntariado como princípio de
intervenção.
• Uma segunda crítica, geralmente dirigida ao Estado, relaciona-se ao seu modo de funcionamento considerado
formalista, demorado, burocrático, indiferenciado e
comumente ineficaz. Contrariamente, as ONGs se vangloriam de ser flexíveis e capazes de agir prontamente e
40
“sob medida”. Essa querela traduz fundamentalmente um
verdadeiro “choque das culturas” entre a tecnocracia da
administração e a ação militante das ONGs.
Do lado do Estado, a parceria com as ONGs não é muito
mais livre de farpas. A atomização dos parceiros não-governamentais não facilita o diálogo e, sobretudo, entrava a coordenação e a
avaliação. A questão da coordenação aparece a priori como suspeita aos olhos das ONGs, que vislumbram nisso a manifestação da
vontade de controle de uma administração sempre ciosa de suas
prerrogativas. Entretanto, essa fragmentação dos atores e das ações
pode ser fonte de duplicação inútil e também de desperdício. Ademais, a origem privada ou externa dos recursos interdita à
administração recorrer à avaliação, se bem que freqüentemente se
mostra impossível apreender, de maneira fiável e global, a ação
das ONGs no seu conjunto. A tomada de consciência desse problema tem, em certos países, motivado a constituição de instâncias de diálogo e/ou de consulta (por exemplo, o Conselho das
Organizações Não-Governamentais do Togo).
A adoção freqüente, pelas ONGs, da abordagem setorial
presta-se igualmente à crítica, pois ela conduz a uma divisão
artificial do campo social. Assim, não é demonstrado que essas
organizações estejam à altura, mais e melhor que o Estado, de
implantar os procedimentos multidisciplinar e intersetorial
comumente elogiados.
Mais grave, talvez, em certos casos, a multiplicação do número de ONGs alimenta uma burocracia paralela, parasita mesmo, que duplica o aparelho de Estado e se agarra a ele. O volume
às vezes considerável, tanto em valores absolutos quanto em relação aos orçamentos públicos, que representam as somas manejadas
por esses organismos, tende a consolidar essa imagem.
Enfim, o sentido da ação das ONGs merece também reflexão, particularmente no domínio da formação profissional, em
que não é possível evocar o motivo de “urgência absoluta”, como
nas áreas de saúde, nutrição, até mesmo do planejamento familiar
41
e de educação básica. A multiplicação dos dispositivos, programas
e projetos visando a dar uma qualificação profissional a públicos
vulneráveis justifica-se em contextos de bloqueios do crescimento, até de desmantelamento do aparelho produtivo? Se a resposta
é sim, a justificativa se situa no plano econômico, isto é, por seu
efeito sobre os mecanismos de acumulação do capital e/ou de
redistribuição da renda? Ou melhor, não se trata de, por meio da
formação, preservar a paz social e enquadrar populações instáveis,
em lugar das finalidades declaradas de desenvolvimento econômico
e democratização da sociedade?
5. O RECURSO AO MERCADO: A PARCERIA PÚBLICO/
PRIVADO
5.1. A privatização da oferta
O desenvolvimento de uma oferta privada de formação profissional constitui uma tendência bastante generalizada
(Middleton et al., 1993). Ela inscreve-se numa visão segundo a
qual a formação profissional deve ser guiada pelo mercado e atrelada à demanda.
Nessa lógica, a formação na empresa ocupa um lugar privilegiado. Assim se explica o interesse pela modernização da aprendizagem tradicional (África) e pelas formações em alternância
inspiradas no modelo dual.
Porém, se pode interrogar sobre a realidade que recobre o
termo “oferta de formação privada”. Efetivamente, sob essa rubrica encontra-se uma variedade de organismos reunindo instituições de caráter filantrópico, centros de formação ligados de
maneira orgânica a empresas ou a ramos de atividade e, finalmente, produtores de serviços movidos essencialmente por uma
lógica mercadológica.
42
Ademais, comumente tende-se a confundir estatuto e
financiamento. A uma entidade de direito privado e com vocação
mercadológica corresponderia, assim, um financiamento privado.
Na realidade, é freqüente o Estado subvencionar, de maneira direta ou indireta, uma parte importante da oferta privada para estimular e regular o mercado da formação profissional (como na
Austrália ou no Chile, por exemplo). Essas intervenções assemelham-se a uma forma de parceria.
5.2. O papel do Estado no quadro de uma gestão delegada
Durante muito tempo uma visão simplista opunha os mecanismos regulados pelo mercado àqueles administrados pelos
poderes públicos. A evolução atual dos modos de intervenção do
Estado tende a fazer desmoronar essa dicotomia. Constata-se cada
vez mais uma orientação rumo a realidades híbridas nas quais o
setor privado controla uma parte importante da oferta de formação, restringindo-se o setor público a funções normativas e
de controle (Banco Mundial, 1991). A regulação do ensino
técnico e da formação profissional aproxima-se então de um
modelo de gestão delegada, isto é, um sistema pelo qual o Estado
concede ao setor privado o cuidado de produzir e distribuir
serviços coletivos (Rachline, 1995).
Nessa perspectiva, a ação do Estado privilegia quatro eixos principais: o financiamento, o controle, a validação e a informação.
• O financiamento: a existência de uma demanda solvável é
precondição para a instauração de uma lógica mercadológica.
Sob esse aspecto, certos mecanismos de financiamento
podem aportar uma ajuda determinante à demanda privada. O exemplo mais difundido é fornecido pelos países que introduziram no seu sistema fiscal um imposto
destinado ao financiamento da formação. Quando os
recursos assim recolhidos são geridos por um fundo autô43
nomo, sua redistribuição assegura uma função estimuladora
e também de orientação da oferta. Ademais, as medidas
de dedução de impostos podem incitar as empresas a
financiar diretamente ações de formação a cargo do organismo de sua escolha.
A ação sobre a demanda, mais que sobre a oferta, inspirou
experiências de empréstimos aos indivíduos ou “chequesformação”. O objetivo desses dispositivos é privilegiar a
escolha dos usuários, mais que as estratégias das instituições, e engajar assim uma dinâmica, atrelando a oferta à
demanda. Esse princípio supõe, contudo, que os indivíduos e as empresas sejam perfeitamente informados (critério de transparência do mercado). Atualmente, a
insuficiência dos dados disponíveis dificulta uma apreciação global dessas medidas de estímulo da demanda da
formação profissional.
• A habilitação e o controle: os procedimentos de habilitação permitem à administração garantir o respeito de um
certo número de normas consideradas indispensáveis à
qualidade da formação. Essas prescrições mínimas podem
envolver a qualificação profissional dos formadores, a superfície dos locais ou os meios pedagógicos. Esse tipo de
medida facilita a escolha dos usuários e os protege de
possíveis abusos.
Para os estabelecimentos e centros privados beneficiados
por um financiamento público, o controle constitui uma
disposição complementar, permitindo que se assegure acerca da conformidade e da qualidade das ações.
• A validação e a certificação: o respeito, pelos organismos
privados, de normas de validação ditadas pelo Estado,
freqüentemente em ligação com os meios profissionais, e
a possibilidade que lhes pode ser dada de preparar os alunos para os diplomas nacionais contribuem para a coerên44
cia do leque das formações. Essa abordagem permite uma
boa articulação público/privado e não exclui uma
diversificação da oferta, além das normas nacionais, no
quadro de ajustamentos oferta/demanda de caráter local
(Bertrand, 1997).
• A informação: é indispensável para o bom funcionamento
do mercado. Como nem todos os atores são iguais em
matéria de acesso a esse recurso, cabe aos poderes públicos
organizar, até mesmo assumir essa função. Ora, aí reside
um problema, pois a informação, quando existe, raramente
é homogênea e sua difusão pode mostrar-se tecnicamente
complicada e financeiramente custosa.
45
CAPÍTULO II
A parceria local
1. A DINÂMICA TERRITORIAL E SEUS EFEITOS SOBRE
A REGULAÇÃO DA FORMAÇÃO
Diante da incerteza que caracteriza o período atual, não é
mais possível proceder a um comando global e indiferenciado,
confiado somente a atores intervindo em escala central. Mais e
mais, as políticas nacionais de formação tentam aproximar-se do
funcionamento do mercado de trabalho em sua dimensão local.
Essa conscientização explica a retomada de interesse pela dimensão local e sua incidência nas políticas educativas e a análise da
relação formação/emprego.
1.1. A dimensão local: uma alternativa possível?
É legítimo interrogar-se sobre o renascimento da corrente de
pensamento sobre a dimensão local nas análises consagradas ao
crescimento econômico, ao funcionamento do mercado de trabalho e à formação profissional (Cedefop, 1993). Em período de
questionamento do papel de um Estado atualmente enfraquecido,
o tema do desenvolvimento local levanta inúmeras interrogações.
Dever-se-ia ver nesse fenômeno uma forma de desengajamento do
Estado? Não se trata de buscar preencher as carências do modelo
centralizador propondo a dimensão local como alternativa?
47
Numa visão mais positiva, a consideração da dimensão
local exprime uma nova estruturação dos territórios em torno
de projetos oriundos dos atores locais. Conseqüentemente, a
questão é de integrar harmoniosamente políticas nacionais e iniciativas locais.
Essa nova versão do desenvolvimento local não pode ser
dissociada do contexto socioeconômico no qual se insere. Em todos os lugares as mutações sofridas pelo sistema produtivo desorganizam as abordagens tradicionais e as estratégias convencionais
de desenvolvimento. Nas economias desenvolvidas, o declínio industrial, acompanhado geralmente da ascensão inexorável do desemprego, teve como saldo profundas reconversões econômicas,
às vezes dramáticas por suas conseqüências sociais. O movimento
da iniciativa local de criação de empregos (ILE), surgido nos países da OCDE no curso dos anos 80, ilustra uma tentativa de resposta a esse fenômeno (OCDE, 1993).
Nos países da Europa central e oriental a transição para a
economia de mercado resultou em manifestações socioeconômicas
da mesma ordem – desindustrialização, ascensão do desemprego
(Caillods, Bertrand, Atchoarena, 1995). No plano espacial, essas turbulências alimentam movimentos de recomposição ainda
não estabilizados.
Tratando-se dos países do sul, as situações são muito
diversificadas. Entretanto, as economias premidas pelo ajustamento
estrutural sofrem também amplas transformações do mapa de repartições dos pólos de produção e de residência, assim como na
hierarquização dos espaços (Bertomé, Mercoiret, 1992).
O interesse em relação à dimensão local encontra-se, além
disso, enormemente reforçado pela reorganização dos poderes
entre o Estado e as outras entidades que formam a comunidade
nacional (Prawda, 1992; Olowu, Smoke, 1992). A combinação
das políticas de desconcentração, descentralização e privatização
cria um quadro institucional que favorece as relações entre os
atores locais (autoridades locais, estabelecimentos de formação,
48
parceiros sociais). A emergência de pólos de decisão autônomos
munidos de recursos financeiros próprios e dotados de poder
de decisão multiplica as ocasiões de expressão de iniciativas
locais e de acordos.
Nesse quadro, o meio local torna-se um espaço indutor de
dinâmicas de desenvolvimento (OCDE, op. cit.; Storper, 1995).
O desenvolvimento territorial assimila-se às estratégias locais complementares entre elas e articuladas às políticas nacionais. O objetivo é de construir uma verdadeira sinergia entre espaços intercalados
e hierarquizados que gozam de uma certa autonomia.
Essa abordagem do desenvolvimento local modifica um pouco
a apreensão da noção de mudança. A ênfase não recai apenas nos
mecanismos de ordem puramente econômica, sejam eles
desencadeados pelo mercado ou administrados pelo Estado, mas
também sobre o comportamento dos agentes: indivíduos, empresas,
instituições. O desenvolvimento local repousa, em grande parte,
sobre a dupla capacidade dos atores para formular um projeto
coerente e associar-se para implementá-lo.
1.2. A dimensão local da relação formação/emprego
A dimensão local constitui, assim, um lugar privilegiado de
enraizamento de dinâmicas de crescimento econômico e um espaço de decisão e de ação. Porém, o que acontece em relação ao
sistema e às políticas de ensino técnico e de formação profissional?
A pertinência da dimensão local para a gestão do sistema de
formação supõe que ele possa oferecer um quadro de coerência
para apreender a relação formação/emprego e agir sobre ela (Bel,
1996). Ora, o conteúdo da noção de espaço local varia segundo se
privilegia a abordagem administrativa, o jogo dos atores ou o funcionamento do mercado de trabalho (Margirier, 1996).
A organização administrativa do território tem conseqüências
importantes para a gestão local do sistema de formação. Ela
49
determina a maneira pela qual se confundem os níveis de poder.
O espaço local é, efetivamente, o objeto de uma convergência
entre as ações impulsionadas pelo conjunto dos serviços públicos:
administrações centrais, serviços desconcentrados, poderes locais.
Em cada país, a configuração administrativa do espaço ocorre em
função da maneira pela qual as competências são repartidas e organizadas entre as diferentes entidades detentoras do poder público. A identificação do espaço local a partir de divisões de ordem
administrativa tem a vantagem de apoiar-se no dispositivo de tomada de decisão da esfera pública. A relativa estabilidade dessa
arquitetura dos poderes, do mesmo modo, confere um forte valor
operativo ao critério de divisão administrativa.
A análise do comportamento dos agentes revela uma outra
dimensão do espaço local. Ele não é mais definido como o produto
de uma elaboração jurídica tecendo uma malha de competências
formais, mas pelo jogo dos atores:
• os indivíduos, “demandantes” da formação;
• os estabelecimentos de ensino e centros de formação profissional, “ofertadores” da formação, etc.;
• as empresas, usuárias finais das qualificações.
As estratégias individuais têm como quadro de referência
um conjunto complexo, ao mesmo tempo zona de prospecção
de emprego, suporte de identidade cultural e social e espaço de
vida. No seio desse campo, os comportamentos são modelados
paralelamente por racionalidades de tipo econômico, mas igualmente segundo as possibilidades de mobilidade, as tradições,
os valores.
O aparelho de formação local funciona com referência a uma
reserva de recrutamento. Essa área de atração pode ser determinada por um quadro jurídico, mas constitui igualmente uma área de
interseção de inúmeras variáveis, tais como a capacidade de
matrícula e de desenvolvimento do estabelecimento de ensino, a
50
topografia do espaço e a densidade da rede de transporte, a
notoriedade e a correspondência, real ou alegada, entre o leque de
formações oferecidas e os empregos locais.
As empresas, enfim, exercem uma influência sobre os territórios mediante suas estratégias e suas áreas de recrutamento de
mão-de-obra. Em certos casos, essa zona pode também
corresponder a um mercado, porém, de maneira geral, não há,
para uma mesma empresa, interseção entre os espaços de
contratação e de troca.
A terceira dimensão do espaço local é sua identidade
socioeconômica. Não se trata mais, nesse contexto, de considerar
as competências das instituições ou as estratégias dos atores, mas o
funcionamento do mercado de trabalho em escala local (Gambier,
Vernières, 1991). No âmbito desses sistemas de emprego, os territórios distinguem-se efetivamente pela existência de mercados locais
de trabalho. Sua expressão espacial constitui o que usualmente se
chama reservas de emprego. Essa entidade encontra seu fundamento no reconhecimento de uma associação entre habitat e trabalho. Ela designa um espaço no interior do qual uma parte importante
da população ativa pode mudar de emprego sem mudar de residência.
É, assim, uma zona de relativa estabilidade, massa crítica, autorizando
uma certa autonomia da relação população/produção. Na prática,
as fronteiras das reservas de emprego são desenhadas a partir de
uma análise das mobilidades alternantes: domicílio/trabalho.
Por natureza, a unidade “reserva de emprego” parece prestarse perfeitamente à análise da relação formação/emprego. Na realidade, sua utilização suscita algumas críticas. Inicialmente, no plano
prático e nas situações extremas, a delimitação de reservas de emprego não é sempre pertinente. É o caso, em especial, dos pólos
urbanos dominantes, nos quais esse domínio se exerce sobre uma
grande parte da população e do território nacional. Da mesma
maneira, mas por razões diferentes, os limites das reservas de
emprego são difíceis de traçar no interior de zonas rurais pouco
desenvolvidas e fracamente povoadas.
51
Uma segunda crítica comumente evocada concerne ao caráter
instável e às vezes efêmero das reservas de emprego em período de
mudança estrutural. A retração do tecido produtivo ou sua
reconversão, movimentos freqüentes nos períodos de ajuste ou de
transição vividos por inúmeros países, levam, assim, ao recorte do
espaço socioeconômico em reservas de emprego.
Apesar dessas restrições, a noção de reserva de emprego conserva um lugar privilegiado numa análise local da relação formação/emprego. Sua utilização supõe, entretanto, a existência de
informação territorial, calcada numa escala idêntica. Ora, aqui
existe freqüentemente um problema estatístico e metodológico
sério (Margirier, 1996).
Inúmeros países dispõem apenas de estatísticas nacionais,
portanto, unificadas, geralmente sobre a educação e, em alguns casos,
sobre o emprego. Em contraste, o conhecimento aprofundado das
realidades locais escapa freqüentemente aos órgãos responsáveis pelo
sistema de ensino técnico e de formação profissional, na sua dimensão
central, mas também em escala territorial.
Esse vazio estatístico pode ser preenchido pela construção
de um dispositivo local de informação sobre a situação e a
evolução do emprego, das qualificações e das formações. Essa
base local de dados representa potencialmente um poderoso
instrumento de ajuda para a decisão à disposição dos parceiros
implicados na gestão dos meios de formação (Cedefop, 1994).
Três principais tipos de informações deveriam figurar nessa base:
informações sobre emprego e a organização do trabalho, dados
sobre as formações oferecidas e explicações sobre o processo de
inserção. A cada um desses três eixos corresponde uma abordagem
metodológica diferente, aplicando-se, respectivamente, às
empresas, às instituições de formação e aos indivíduos (Biret,
Gensbittel, 1991).
A implementação dessas abordagens se baseia numa aparelhagem relativamente clássica, combinando pesquisas (junto às
empresas e de inserção) com uma análise parecida com
52
procedimentos de auditoria do estabelecimento de ensino
(coeficientes pedagógicos e de equipamentos, qualificação dos formadores, estado dos equipamentos, leque das formações, rendimento). Se os componentes lógicos dessas pesquisas são geralmente
bem aprimorados, contudo subsistem interrogações no plano
conceitual sobre o objeto estudado, notadamente quando se trata
do significado dos conceitos de necessidade em formação (pesquisas
nas empresas) e de inserção (pesquisa de inserção). Apesar de suas
imperfeições, esses instrumentos são indispensáveis à gestão do
aparelho local de formação (Arliaud, Lamanthe, Romani, 1992;
Vernières, 1995). Ademais, quando elas não têm como objeto uma
amostragem muito ampla e sua metodologia é relativamente
simples, portanto utilizável por não-especialistas, essas pesquisas,
particularmente as de inserção, podem ser realizadas diretamente
pelas escolas e centros de formação profissional.
Porém, além do desenvolvimento de capacidades de coleta
e exploração de dados nos estabelecimentos de ensino, a gestão
compartilhada do aparelho de formação pressupõe dotar o conjunto dos parceiros envolvidos de meios de observação aptos a
facilitar a tomada de decisões (Pascaud, 1991). Essa exigência
favorece à constituição de um quadro flexível, aproximando produtores e usuários de dados. Os observatórios locais implantados em certos países, aprofundando os sistemas de informação
sobre o mercado de trabalho preconizados pelo BIT, obedecem a
essa lógica (Barcia, 1996). Trata-se não mais de uma estrutura
complexa de produção e análise estatística, mas de uma célula
simples, reunindo os parceiros locais da relação formação/emprego. Além da estruturação e da coleta de dados, essa entidade
é igualmente um espaço de diálogo em que são analisadas e
discutidas as informações obtidas (Rosanvallon, 1994). Assim,
ela participa plenamente da construção de uma parceria local. A
coordenação pressupõe efetivamente que os atores envolvidos,
freqüentemente, em situação assimétrica em relação à informação sejam dotados de um saber comum, condição necessária à ação coordenada.
53
Entretanto, se a observação da dinâmica local permite seguir
as evoluções em curso, ela é incapaz de revelar tendências complexas que modelam os territórios. A construção de um sistema
explicativo e a adoção de uma visão prospectiva exigem que se
disponha de dados “macro”, de parâmetros em relação aos quais
convém confrontar os percursos observados localmente. Esse imperativo significa que o centro deve comunicar aos parceiros locais, encarregados da gestão dos meios de formação e da regulação
formação/emprego, as informações sobre as evoluções e as políticas
nacionais, assim como sobre os cenários possíveis. Essa articulação
entre espaços, mas também de horizontes diferentes, é necessária à
coerência da observação local.
Gráfico 1 – Uma cartografia das competências da formação profissional inicial
em alguns países da Europa (1993)
B = Bélgica, D = Alemanha, DK = Dinamarca, E = Espanha, F = França, GR = Grécia,
I = Itália, IRL = Irlanda, NL = Países Baixos, P = Portugal, UK = Reino Unido
Fonte: Esse gráfico foi elaborado com base em informações publicadas pelo
Cedefop na revista Formation Professionnelle, no 2, 1993.
54
O Gráfico 1 representa a distribuição das competências nos
âmbitos nacional, regional e local. A extensão das competências
está representada nele por um índice sintético cujo valor foi obtido
somando-se, para cada um dos três segmentos, seis domínios de
intervenção:
• a observação do emprego;
• o planejamento da formação profissional;
• a definição dos programas;
• a certificação;
• o financiamento;
• a informação sobre a formação.
O valor do índice varia de um a seis, significando o valor seis,
por exemplo, que o âmbito considerado (nacional, regional ou local)
dispõe de competências em cada um dos seis domínios.
Sem uma apreciação prematura do conteúdo real das competências, esse gráfico permite representar, para cada um dos países, uma
cartografia dos poderes.
Considerando-se a natureza sintética do índice utilizado e dos
limites inerentes a esse tipo de comparação, a interpretação do gráfico deve ser prudente. Entretanto, ele evidencia uma grande diversidade de situações segundo os países, característica que revela,
provavelmente, tanto o peso das tradições quanto o resultado de políticas específicas.
Ademais, mesmo se o âmbito regional aparece muito presente na
maioria dos países, é o nacional que predomina. Parece que o local
permanece em recuo na grande maioria dos países.
Essa configuração sugere que a consideração da dimensão territorial
na regulação da formação profissional inicial se dá essencialmente por
uma divisão das competências entre as dimensões nacional e regional,
permanecendo a local amplamente à margem.
55
2. O ESTABELECIMENTO DE ENSINO COMO ATOR
DE UMA DINÂMICA LOCAL
Os estabelecimentos de ensino e os centros de formação profissional constituem-se potencialmente em estimuladores do desenvolvimento local. A reflexão e o movimento existentes atualmente
podem ser esquematicamente classificados sob duas óticas distintas:
• uma consiste em confiar somente às forças do mercado a
organização da oferta e a satisfação da demanda local de
formação;
• a outra tenta transformar os estabelecimentos de ensino
em atores do desenvolvimento local, particularmente os
incitando a engajarem-se em ações de cooperação com outros parceiros.
De maneira crescente, a lógica mercadológica busca imporse ao mundo educacional, em geral, e ao funcionamento da escola,
em particular (cf. cap. 1, 4.). Essa tendência não se limita mais a
permitir ou favorecer a emergência e a ampliação de um setor
privado do ensino. De agora em diante ela tenta, pelo duplo jogo
da desregulamentação e da autonomia, tornar a gestão dos estabelecimentos públicos de ensino tão próxima quanto possível da que
rege a oferta privada. Trata-se, nesse caso, de submetê-las às regras
da concorrência, sendo as famílias e os alunos colocados em posição de árbitros. A hipótese subjacente a essa estratégia é de que a
livre escolha dos usuários-consumidores contribuirá para a qualidade da formação no âmbito local (Hirsch, 1994). Esse quadro
privilegia o papel dos pais e dos dirigentes dos estabelecimentos
de ensino, que se tornam, pela mediação do mercado, atores-chave
da regulação formação/emprego.
Essa abordagem liberal da gestão da oferta de formação já se
manifesta em vários países anglo-saxões5 e em alguns países em
5 Schools of the Future, na Austrália, Education Reform Movement, na Inglaterra e no
País de Gales, Tomorrow Schools Program, na Nova Zelândia.
56
desenvolvimento. Essas experiências dizem respeito sobretudo à
educação geral, mas o espírito que as move poderia também se
aplicar às instituições de ensino técnico e de formação profissional. Nesse quadro, o Estado limita-se a ditar as regras gerais mínimas do sistema e a financiá-lo, encorajando, ao mesmo tempo, os
estabelecimentos de ensino a dotarem-se de recursos próprios.
O procedimento que consiste em fazer dos estabelecimentos
atores do desenvolvimento local resulta de uma perspectiva
certamente diferente, mas não necessariamente oposta. Ele não
significa de fato um retorno a uma regulação administrativa da
oferta, mas, antes, à busca de uma possível interseção, em escala
territorial, entre as exigências do mercado e a assunção do sistema
pelos atores locais. Nesse quadro, o papel dos estabelecimentos de
ensino define-se em torno do tema de sua autonomia em matéria
de determinação dos objetivos e dos meios de ação (Afae, 1990).
2.1. O estatuto de autonomia
Transformar os estabelecimentos de ensino público de formação profissional em entidades autônomas pressupõe dotá-los
de uma contextualização adequada, dando-lhes a possibilidade de
tomar decisões e concretizá-las. Essa contextualização deve permitir o exercício de uma autonomia real em termos legais, financeiros, pedagógicos e no domínio da gestão.
No plano legal, a autonomia dos estabelecimentos de ensino
supõe que eles sejam reconhecidos pela lei como sujeitos de direito. Somente um estatuto conferindo a personalidade jurídica e
moral constitui, aos olhos da lei, os atributos da autonomia.
Para ter um sentido, essa autonomia jurídica deverá juntarse a uma autonomia financeira. Nessa lógica, os estabelecimentos de ensino merecem ser dotados de um orçamento próprio.
Eles são, então, capazes de programar uma parte de suas despesas,
tendo em conta certas orientações locais e nacionais, e também
57
de coletar e utilizar, da maneira que lhes convier, recursos complementares junto às comunidades territoriais, empresas e
usuários (Gomes, 1991).
Obtendo a personalidade jurídica e dispondo de um orçamento, os estabelecimentos de ensino encontram-se em posição
de exercer uma verdadeira gestão de seus negócios, tanto no plano
interno quanto no que concerne às relações com o seu entorno. O
tema da autonomia de gestão engloba os diversos domínios referentes a investimentos, pessoal e estratégia.
Confiar ao estabelecimento de ensino a gestão dos investimentos pressupõe a concepção de um dispositivo de convergência
e coordenação com as tutelas que fornecem os recursos necessários: Estado e comunidades territoriais. Essa fase de consulta permite notadamente assegurar-se da compatibilidade entre os projetos
de cada um dos estabelecimentos e as orientações de desenvolvimento da oferta da formação para todo o conjunto da área envolvida. Em certos casos, o estabelecimento de ensino pode financiar
uma parte de seus investimentos, recorrendo a contribuições privadas, particularmente junto às empresas.
Tratando-se da gestão de pessoal, também vários graus de
autonomia são vislumbrados. Segundo um cenário básico, a margem de manobra do estabelecimento de ensino envolve unicamente o pessoal extranumerário. Esses formadores de apoio podem
provir das empresas locais. Eles são particularmente úteis na perspectiva de uma aproximação entre a formação ministrada e o mundo
do trabalho. Freqüentemente se recorre a esse tipo de especialista
para ensinar disciplinas raras ou muito demandadas, para as quais
é difícil encontrar educadores profissionais. Uma concepção mais
liberal dá a possibilidade ao estabelecimento de recrutar e, desse
modo, escolher o conjunto de educadores (Hatcher, 1994). Esse
tipo de medida não exige necessariamente uma completa redefinição
do seu estatuto, mas pode prevê-la. Numa perspectiva de autonomia ainda mais ampla, o recrutamento do dirigente do estabelecimento de ensino é confiado ao órgão de direção do estabelecimento.
58
Porém, a “parte nobre” da gestão de um centro de formação
refere-se à estratégia. A gestão estratégica designa aqui a implantação
de um conjunto coerente de orientações, de decisões e projetos
para atingir objetivos por meio de ação conjugada. É, então, um
passo prospectivo, validado pelo diálogo com os atores envolvidos,
no caso a equipe do estabelecimento de ensino, suas instâncias de
direção, mas igualmente os atores locais, que são seus parceiros
“naturais”. Vê-se por isso que o crescimento da margem de autonomia dos estabelecimentos de ensino e os esforços de adaptação
da oferta da formação ao ambiente local conduzem a atribuir mais
peso às relações com os parceiros externos (pais, políticos locais,
empresas, etc.) e também à iniciativa pedagógica.
A autonomia da gestão contribui normalmente para a realização de um projeto pedagógico, se possível coerente com as
realidades locais. A autonomia pedagógica deve, assim, abrir a possibilidade, nos limites da legislação em vigor, de definir o leque das
formações e estabelecer a organização pedagógica. Tratando-se da
escolha das carreiras, parece importante que as decisões sejam
tomadas consultando-se o meio local, em particular, as empresas.
Além da organização das formações de caráter nacional, nos sistemas
em que os programas são definidos nesse âmbito, a autonomia pode,
em certos casos, permitir a abertura de seções específicas, tendo
em conta necessidades próprias do entorno econômico imediato.
Uma vez fixada a escolha dos conteúdos, cabe ao centro de formação determinar a forma pedagógica do ensino ministrado (unitário/modular), assim como os procedimentos de validação (controle
continuado, exame final, validação das habilidades profissionais
dissociadas em blocos coerentes).
Estando traçado o quadro das competências, sua operacionalização pressupõe a criação de órgãos de direção e gestão que
encarnem a relativa autonomia do estabelecimento de ensino.
Assim, é freqüente que um conselho gestor exerça o poder de
direção e o delegue, para a gestão cotidiana, ao dirigente do
estabelecimento de ensino. A composição do conselho gestor pode
59
refletir a abertura do estabelecimento para o seu meio e a participação efetiva dos atores locais na sua gestão (Afae, 1994). Ao
menos quatro categorias de atores têm vocação para um assento no âmbito de uma tal entidade: as tutelas, os usuários, as
empresas e as ONGs ativas no local. Nesse âmbito, as modalidades práticas de funcionamento do conselho variam segundo
os casos. As questões sensíveis envolvem, além de sua composição
precisa, a atribuição da presidência e a sua natureza (fixa/
rotativa), assim como o papel atribuído ao dirigente do estabelecimento (presidente de direito, membro pleno, simples observador). As fórmulas variam de acordo com os contextos, o
importante são instâncias de direção capazes de inserir o centro
de formação numa dinâmica local.
2.2. A autonomia como capacidade de ação
Mesmo formalmente dotadas de autonomia e guiadas por
estruturas de direção, associando parceiros do desenvolvimento
local, as iniciativas freqüentemente se defrontam com numerosos
obstáculos. Essas dificuldades provêm às vezes da inércia, até mesmo das reticências do pessoal, mas sua origem é também externa e
nasce de um ambiente local muito pouco receptivo e cooperativo.
A cultura, as tradições, a densidade das redes de parceria e a saúde
da economia local constituem outro tanto de fatores que facilitam
ou, contrariamente, freiam a participação dos estabelecimentos
de ensino e centros de formação técnica e profissional em uma
dinâmica de desenvolvimento local.
As iniciativas utilizadas para inserir a formação no meio local
articulam-se essencialmente em torno de quatro eixos de intervenção (Unesco, 1989):
• a adaptação dos conteúdos da formação;
• a abertura a públicos não-tradicionais, particularmente pela
promoção da educação continuada;
60
• a participação em ações de desenvolvimento local,
notadamente em ligação com ONGs; e sobretudo
• o engajamento de parcerias com as empresas locais.
A parceria centros de formação/empresas talvez constitua hoje
a forma de ação mais difundida, na verdade a mais promissora. Uma
pesquisa realizada pela Unesco sobre o ensino técnico e profissional6
revela inúmeras modalidades de cooperação compreendendo,
notadamente (Unesco, 1993):
• a dotação de equipamentos dos centros de formação ou a
abertura de oficinas da empresa aos alunos e também aos
professores;
• a participação na definição dos programas, às vezes por
intermédio de comitês consultivos locais;
• a participação na preparação de material didático;
• assunção de uma parte da formação profissional prática, seja
enviando profissionais para os centros, seja recebendo alunos na empresa, sobretudo no campo da aprendizagem;
• a contribuição na orientação dos alunos;
• a participação nas bancas examinadoras;
• a contrapartida dos estabelecimentos de ensino no esforço para organizar a formação para o pessoal das empresas
regionais.
Os resultados dessa pesquisa revelam uma tendência à generalização do fenômeno e da política que o inspira. Certamente, a
intensidade e a forma dos laços estabelecimento de ensino/empresa são bastante variadas. Ademais, está claro que sua duração
e seu número dependem, em grande parte, do interesse declarado
pelas empresas.
6 Deuxième Consultation des États members sur la mise en oeuvre de la recommandation
révisée concernant l’enseignement technique et professionnel: Rapport du Comité du
Conseil exécutif sur les Conventions et Recommandations, 27 C/89, 12 août 1993.
61
É precisamente aí que reside um obstáculo maior para a implantação dessa estratégia. Como fazer para que as empresas aceitem acolher e formar jovens? Sentida por inúmeros países
industrializados, essa dificuldade revela-se ainda mais problemática
nas economias ditas “em transição” ou nas que se encontram “em
fase de ajuste estrutural”.
A operacionalização de tais ações pressupõe, aliás, da parte do
dirigente do estabelecimento, uma real capacidade de empreender
e gerir. Ora, esse domínio difere bastante da gestão habitual de
uma escola e requer competências particulares. Encontra-se
assim colocada a questão da preparação do diretor, até mesmo
da equipe de direção (caso de direção colegiada), para exercer
essas novas funções.
Entretanto, para além dos problemas da implantação, convém interrogar-se sobre os efeitos e o fundamento dessa estratégia. Como prevenir o aparecimento de desigualdades excessivas
em matéria de acesso e qualidade do ensino profissional? Como,
além disso, conceber um dispositivo suficientemente solidário para
difundir para o conjunto dos estabelecimentos de ensino as
inovações mais promissoras? Enfim, a questão da qualificação leva
a interrogar-se sobre os tipos de saber adquiridos no local de trabalho. Não haveria um risco de, ao desenvolvermos excessivamente
a formação na empresa, favorecer a aquisição de qualificações
específicas, quando o funcionamento do mercado de trabalho e a
formação dos indivíduos exigem, antes de tudo, competências
profissionais gerais e transversais?
62
CONCLUSÃO
A vontade de reformar o ensino técnico e a formação profissional a fim de torná-los mais competitivos traduz-se por uma
aproximação entre os atores do sistema. Assim, a parceria é
freqüentemente apresentada como uma necessidade, mesmo que
esse termo designe, na realidade, práticas bastante variadas.
Estabelecer uma cartografia da parceria supõe responder a
pelo menos três questões:
• Quem são os responsáveis?
É possível distinguir cinco categorias de parceiros: o Estado, as comunidades territoriais, os empregadores, os representantes dos assalariados e as ONGs. Convém
acrescentar a essa lista os organismos da formação, públicos e privados, que desempenham um papel importante
no funcionamento do mercado da formação pela adequação oferta/demanda.
• Por quais ações?
A divisão de competências abrange a formulação das políticas, o financiamento, a definição dos conteúdos e dos
diplomas, a implantação da formação e, finalmente, o
acompanhamento e a avaliação.
• Em que âmbito?
Uma distinção deve ser efetuada entre o nacional e os
territoriais (regional e local).
63
A natureza da parceria pode, assim, ser apreciada examinando-se o grau de participação dos atores. Dessa forma, esboça-se
uma gradação que vai da co-decisão à simples troca de informações, passando pela consulta. Está claro que a “verdadeira” parceria supõe uma implicação dos diferentes parceiros no processo de
tomada de decisão e na gestão.
O exame das situações nacionais revela graus e modalidades
de parceria muito diversos. Essas variações são produto de evoluções históricas específicas e o peso das tradições constitui certamente um fator determinante na importância da parceria. Nos
países em que existe um costume de envolver os parceiros sociais
na definição das políticas sociais e na gestão das instituições que
lhes são associadas, a parceria no ensino técnico e a formação profissional participam de um modo de organização institucional e
de uma forma de democracia e de controle social. Em contrapartida,
quando a prática de cooperação é menos enraizada na cultura nacional e nas práticas de tomada de decisão, a instauração de parcerias pressupõe não apenas introduzir reformas, mas, sobretudo,
vir a modificar progressivamente o comportamento dos atores.
Mais do que um simples instrumento de racionalidade, a
parceria aparece como um modo de exercício do poder, fundado
em noções de cooperação e compartilhamento. Ele se insere, no
entanto, num ambiente institucional em que o Estado conserva
um papel importante, por meio das normas que edita e dos controles que exerce, como também das iniciativas que oferece
(Zygmunt, Rose, 1994).
Embora o contrato constitua um quadro formal privilegiado para a instauração de parcerias, ele é apenas o arcabouço. A
parceria é, antes de tudo, um processo, uma dinâmica, e não
apenas uma convenção.
A organização operacional da parceria apóia-se majoritariamente no Estado. Sob esse aspecto, o movimento de descentralização observado em inúmeros países certamente favoreceu a eclosão
da parceria. Ao dar mais poderes aos atores locais, as políticas de
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descentralização, ao colocá-los num quadro territorial, renovam
os termos do debate sobre a relação formação/emprego. De fato, o
comportamento dos atores e o jogo das instituições (poderes locais, administrações desconcentradas, estabelecimentos de ensino
técnico, empresas) modelam os processos de inserção.
Para o Estado, convidar os outros atores para a parceria pressupõe, ao mesmo tempo, a implantação de instrumentos
estimuladores e dos meios de acompanhamento. No plano central,
o agenciamento de espaços de diálogo mais ou menos formalizados
constitui uma das condições para o acordo. A instauração de
estímulos notadamente fiscais representa, do mesmo modo, um
vetor eficaz, sobretudo para estimular as relações entre o sistema
de formação e as empresas. A experiência mostrou o interesse dessas fórmulas, tanto para trazer financiamentos complementares
aos estabelecimentos de ensino quanto para a operacionalização
da aprendizagem. Além da vontade dos atores de colaborar, sua
capacidade para engajar-se num diálogo frutífero depende também
do seu nível de informação. Cabe aos poderes públicos criar um
sistema de informações sobre a relação formação/emprego, ao
mesmo tempo acessível e legível pelo conjunto dos parceiros.
As políticas visando a estabelecer um mercado concorrencial
para a formação constituem um domínio ainda mal explorado.
Em particular, os dados e o recuo fazem falta para apreciar as
estratégias de privatização da oferta. Isso não diminui a importância
da constatação de que a parceria público/privado constitui uma
forma emergente de regulação.
Porém, é talvez no plano local, em virtude do efeito de proximidade, que a noção de parceria assume todo o seu sentido,
especialmente nos sistemas altamente descentralizados. Sob esse
aspecto, percebe-se que a autonomia dos estabelecimentos de ensino representa uma condição importante para o desenvolvimento de parcerias, em especial na perspectiva de uma aproximação
com as empresas. As experiências nesse sentido não permitem determinar com certeza qual seria o bom grau de autonomia para os
65
estabelecimentos de ensino técnico. No máximo, pode-se concordar em considerar que o reforço da capacidade decisória do estabelecimento de ensino, particularmente para adotar seus conteúdos
de formação, promover a educação continuada, participar de ações
de desenvolvimento local e, sobretudo, engajar parceiros com as
empresas, contribui para a flexibilidade e a sua adaptação às necessidades locais.
Em escala territorial ou central, a parceria pode ser analisada como um processo de aprendizagem coletivo. A informação
deve adaptar-se à evolução dos modos e dos níveis de decisão,
assim como à organização dos atores em rede. Nesse sentido, a
introdução da dimensão local como escala determinante nas
políticas de ensino técnico impõe uma reestruturação profunda
dos sistemas de ajuda à decisão. Essa exigência é ainda mais forte
em países que, tradicionalmente, apóiam-se em métodos
centralizados de planejamento da educação, fundados em projetos
macroeconômicos das necessidades de mão-de-obra.
Em escala internacional, os trabalhos relativos aos sistemas
de informação sobre o mercado de trabalho, iniciados particularmente pelo BIT, indicam a via a ser seguida para se acompanhar,
de maneira contínua e especializada, a evolução da oferta e da
demanda de qualificação. No âmbito da União Européia, as
reflexões sobre a utilização de dados para a tomada de decisão
instauram uma certa renovação dos métodos de pesquisa. Nesse
sentido, as pesquisas de inserção, utilizadas há muito tempo em
numerosos países, incluindo os países em desenvolvimento, constituem um instrumento necessário de análise da eficácia externa
dos sistemas de formação (Lamoure, 1995). Sua adaptação tranqüila a tipos de territórios variáveis faz dessas pesquisas um
instrumento privilegiado dos sistemas de informação sobre o
emprego e a formação no contexto local.
Além do aspecto metodológico, a questão da informação de
caráter local levanta igualmente problemas de ordem institucional.
Como dar continuidade a um dispositivo dessa natureza? De que
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maneira apresentar e difundir as informações coletadas e tratadas?
Não existe uma resposta única para isso. Pode-se, no entanto,
considerar que as experiências realizadas em inúmeros países,
em desenvolvimento ou industrializados, para a constituição de
observatórios locais sobre o emprego e a formação, constituem
exemplos dignos de interesse.
Definitivamente, os termos do debate sobre a parceria no
ensino técnico e a formação profissional podem ser sintetizados
em algumas constatações e questões. Primeiramente, a parceria
exige tempo e, em conseqüência, atrasa e complica a tomada de
decisão. Em seguida, sua implantação pressupõe um contexto
favorável, daí a importância dos instrumentos de acompanhamento, sob forma de estímulo ou de obrigações legal ou convencionada.
Enfim, a parceria apóia-se freqüentemente numa tradição, ou seja,
não se decreta a passagem de um sistema inteiramente administrado pelo Estado a uma regulação partilhada. Além dessas considerações, inúmeras questões permanecem sem resposta:
• Quem encarna, por meio da parceria, o interesse coletivo
e a legitimidade: o Estado, os parceiros sociais ou os poderes locais?
• Atualmente em pleno crescimento, a corrente favorável à
privatização da oferta tende a conferir aos empregadores
uma posição predominante. Entretanto, as empresas, cujo
horizonte é mais curto que o do Estado, não correriam o
risco de privilegiar uma lógica de custos baixos e as formações específicas?7
• O entusiasmo pelo nível local suscita a mesma quantidade
de interrogações. Evidentemente, a reação do mercado,
nesse caso, é mais rápida. No entanto, ela é fundamentada?
O movimento de reforço do nível local, por causa de uma
preocupação com a flexibilidade, não correria o risco, ao
contrário, de criar uma rigidez, reduzindo a mobilidade
7 As dificuldades encontradas atualmente pelo modelo dual alemão ilustram bem esse
fenômeno.
67
da mão-de-obra? Essa estratégia pode favorecer a criação
de empresas em zonas a priori pouco acolhedoras? Ela contribui para a reconversão de tecidos econômicos em crise?
Ajuda a ação empreendedora e a capacidade dos atores
locais de iniciar e implantar projetos de desenvolvimento?
Não correria o risco de fazer nascer um clientelismo que
parasitaria a tomada de decisão?
O conjunto dessas questões convida a pesquisas complementares e comparativas.
Finalmente, o tema da parceria leva-nos à delicada questão
sobre a evolução do papel do Estado. Além da sua função de
impulsão, ele deve conservar responsabilidades de controle e avaliação, especialmente para zelar pela transparência das despesas
públicas e pela boa articulação entre dinâmicas territoriais. É igualmente a ele que cabe prevenir ou combater os fenômenos de exclusão dos públicos mais vulneráveis.
Distanciando-se da planificação centralizada e da regulação
pelo mercado, a parceria aparece como uma tentativa de reforma
dos modos de ação do Estado (Bellon, 1994). Nessa perspectiva, o
espaço local – espaço de vida e de ação coletiva – oferece um
terreno de experimentação privilegiado. Mesmo se inúmeras incertezas persistem, pode-se considerar que essas tendências constituem um desafio importante para melhorar a contribuição do
ensino técnico e da formação profissional à realização dos objetivos sociais e econômicos da sociedade. A parceria tem, assim, vocação para se desenvolver como um novo modo de coordenação
dos sistemas e políticas de ensino técnico e formação profissional.
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NOTA SOBRE O AUTOR
David Atchoarena é especialista de programas no IIPE. Nessa
condição, participa, há vários anos, das atividades de pesquisa do
instituto no domínio do ensino técnico e da formação profissional.
Ele é autor de várias publicações sobre esse tema, notadamente
Financement et régulation de la formation professionelle: une analyse
comparée, IIPE/Unesco, 1994, e Financing vocational education:
concepts, examples and tendencies, IIPE/Unesco, 1996.