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POLÍTICAS PÚBLICAS E POBREZA - APONTAMENTOS SOBRE OS
PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS E O PROCESSO DE
INCLUSÃO/EXCLUSÃO
Tania de Assis Souza Granja (Universidade do Estado do Rio de Janeiro)
Profa. Dra. Carmen Lúcia Guimarães de Mattos - Orientadora (PROPED/UERJ )
Apoio Financeiro: CAPES
Na atualidade, as políticas públicas e, em especial, os programas de
distribuição de renda têm sido apontados como importante intervenção no
combate à pobreza no Brasil. São recursos para a transferência de renda
monetária às famílias pobres e em extrema pobreza destinados à população em
situação de vulnerabilidade Castel (2000). Os estudos recentes como os de Néri
(2007 e 2008), Medeiros et al. (2007), Mesquita (2007) e Barros et al. (2007),
Barros (2009) apontam para redução da pobreza no cenário nacional. Este artigo
é resultado do levantamento da literatura especializada, dissertações de mestrado
e teses de doutorado e, no momento, apresenta dados preliminares da pesquisa
em curso. As políticas públicas colocam-se no centro de um grande debate pela
magnitude de sua abrangência social e pela sua potencialidade de resgate da
antiga “dívida social”, tornando-se um instrumento de cidadania e fazendo a
inclusão dessa população historicamente excluída.
PALAVRAS CHAVE: Políticas Públicas, Pobreza, Exclusão
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POLÍTICAS PÚBLICAS E POBREZA - APONTAMENTOS SOBRE
OS PROGRAMAS REDISTRIBUTIVOS E O PROCESSO DE
INCLUSÃO/EXCLUSÃO
Há questões que são bem antigas na nossa sociedade e nos espantam,
ainda hoje, pela sua atualidade, quando são postas em discussão. Podemos
enumerar algumas, dentre elas estão a desigualdade social, a exclusão social e
o combate à pobreza. Nossa sociedade
desigualdades sociais,
apresenta graus consideráveis de
e, neste sentido, alguns grupos tornam-se, socialmente
mais vulneráveis que outros. Assim sendo, a intervenção do Estado, através de
políticas públicas, torna-se de inestimável valor, por um lado, para minimizar as
distorções e, por outro, para “compensar” tal situação, na medida em que, na
prática, acaba por contemplar um número crescente de indivíduos provindos das
classes mais empobrecidas da população. Neste sentido, as classes populares
situadas nas categorias denominadas de “pobreza” e “extrema pobreza” reúnem
indivíduos que necessitam de uma rede de proteção, sem a qual muitos sequer
têm condições de sobrevivência, tamanha a carência em que se encontram.
Neste sentido, as políticas sociais, em especial os programas de transferência de
renda, são estratégias governamentais adotadas há pouco mais de uma década
para reduzir as distorções promovidas pelo funcionamento do mercado e da
própria estrutura social.
Este
artigo propõe
refletir, num primeiro momento, sobre a pobreza,
situando, a partir da década de 80, a centralidade do conceito até os dias atuais.
Procuramos, em seguida, relacionar a pobreza e as políticas públicas, em
particular, as políticas sociais adotadas neste período, dando um panorama dos
programas de transferência de renda implementados no país. E, por fim,
apontamos alguns impactos sociais do Programa Bolsa Família, indicados pela
literatura
especializada
condicionalidades.
e
lançamos
uma
breve
reflexão
sobre
suas
3
METODOLOGIA
Este texto traduz um momento de reflexão e constitui mais uma etapa do
estudo em curso, denominado “inclusão/exclusão dialética das políticas
assistenciais e programas compensatórios – impactos no desempenho escolar:
um estudo de caso etnográfico”, cujo objetivo é pesquisar o fracasso escolar sob
o foco dos programas compensatórios e assistenciais, no sentido de entender
o(s) impacto(s) dos mesmos no desempenho e na vida escolar dos alunos.
Constituindo a primeira etapa deste estudo, estão a pesquisa bibliográfica
e documental, aportes importantes, na medida em que permitem o mapeamento
do que já foi produzido sobre o objeto de estudo, possibilitando, assim, sua
(re)construção.
Neste trabalho, foram utilizadas algumas fontes, dentre elas está a
literatura especializada que trata o tema em questão, dissertações de mestrado e
teses de doutorado. Desse modo,
apresentamos, no momento, os dados
preliminares relativos ao início do nosso estudo.
POLÍTICAS SOCIAIS E COMBATE À POBREZA: A “CULTURA” DO FAVOR
A literatura é rica em elementos apontando a década de 80 como sendo
marcada por forte estagnação da economia, com uma longa recessão e um
aumento crescente da pobreza que se desloca das zonas rurais para as regiões
urbanas e metropolitanas (NASCIMENTO, 1994; MONTALI e TAVARES, 2008),
fenômeno que foi denominado por Montali e Tavares (2008, p.212) de
“metropolização da pobreza”. Esta década, do ponto de vista econômico,
segundo alguns cientistas sociais, economistas e sociólogos foi denominada de
“Década Perdida”1 materializando, assim, algo que já vinha em curso – a
desigualdade social crescente.
1
Nos anos 90, com o ideário neoliberal se
Esta denominação, “Década Perdida “, surge em função do caos econômico-político-social que caracteriza a
década de 80 que, no entanto, atinge não só o Brasil, como todos os países da America Latina. SINGER,
Paul (1996) faz uma análise profunda sobre o tema. Ver, também, LAMOUNIER, Bolivar (1990).
4
consolidando entre nós e o Estado de Bem Estar Social (Welfare State)2 entrando
em crise e “saindo” de cena, a “nova” exclusão vem com novo ímpeto e dando
“novas vestes” para a desigualdade social e para a pobreza. Tivemos, nesse
período, um aumento da exclusão, denominada de exclusão estrutural com
contingentes cada vez maiores da população nutrindo os indicadores de pobreza3
e indigência, criando grupos sociais sem acesso aos bens materiais e aos direitos
mínimos de saúde, educação e renda. Assim sendo, a pobreza e a indigência no
Brasil tornaram-se , crescentemente, fenômenos urbanos e metropolitanos, como
afirma Rocha (2006) citada por Montali e Tavares (2008). Nesse sentido, tivemos
um aumento dos bolsões de pobreza e, como conseqüência, um desenho social
constituído de uma enorme população em extrema pobreza.
Segundo Nascimento (1994, p.35),
o que há de novo nesse processo... (...)é que um contingente cada vez
maior de pessoas transforma-se de exército de reserva em lixo industrial.
Não apenas não tem trabalho ou capacidade de gerar renda suficiente,
como não tem as qualidades requeridas para nele ingressar.
.
Dentro dessa ótica,
o excluído moderno não tem lugar no mundo do
trabalho, não consegue uma renda mínima, é expulso do mundo cultural
e
pertence a um grupo social que se torna desnecessário economicamente,
incômodo politicamente e ameaçador socialmente, criando-se, assim, um estado
de apartação social (NASCIMENTO, 1993 e 1994).
2
Com o crescente avanço do ideário neoliberal no mundo, no Brasil este começa a se consolidar na década
de 90, apesar de sua difusão ter chegado aqui na década de 70. Com isso, um dos pressupostos denominado
“Estado Mínimo” impõe a redução da intervenção estatal tanto no âmbito da economia, quanto sua retirada,
especialmente, no âmbito social, fazendo, desse modo, entrar em crise o Welfare State no Brasil (UGÁ,
2004).
3
O indicador de pobreza no Brasil, segundo vários cientistas sociais e economistas, é medido pela
insuficiência de renda. Tomando como referência o estudo de Montali e Tavares (2008, p.221), que
investigou em nível do território nacional as famílias com acesso a programas de transferência de renda, que
aponta o rendimento familiar per capita com base nos micro-dados da PNAD 2006-IBGE e traça o seguinte
panorama em valores de 2006 expressos em decis. Para 2004, os decis equivalem (em valores de 2006) a:
1ºdecil – R$83,16; 2ºdecil – R$ 129,61; 3ºdecil – R$177,13; 4ºdecil – R$228,97; 5º.decil – R$291,62;. ..
(...)1º.decil – R$106,00; 2º.decil –R$160,00; 3º. decil –R$212,00; 4º.decil – R$271,00; 5º.decil – R$350,00.
O salário mínimo em 2006 correspondia a R$ 350,00. Os autores destacam no estudo que as famílias
beneficiárias dos programas de transferência de renda concentram-se no 1º. e 2º.decil, ou seja, a focalização
dos programas está nos mais pobres. A título de esclarecimento o Decil representa 1/10 da
amostra/população, ou seja, o 1º.decil é o ponto de corte para os 10% dos dados mais baixos.
5
No Brasil, segundo Souza (2004, p. 24), “... estima-se que cerca de 10%
dos domicílios vivem em condições de indigência e cerca de 30% deles são
pobres”.
Contudo, estes indicadores variam muito e revelam sua face mais
perversa quando nos referimos a áreas urbanas ou rurais, ou ainda, quando
consideramos algumas regiões que apresentam diferenças nas incidências de
indigência e pobreza, revelando indicadores com diferenças ainda mais
acentuadas
indicadores
no Norte e Nordeste, especialmente, nas áreas rurais. Tais
são
afetados,
também,
segundo
o
autor,
pelas
diferentes
características demográficas e educacionais.
Encontramos em Salmón (2007, p.154) uma definição para pobreza como
sendo, segundo a autora, uma “situação que impede o indivíduo ou sua família
de satisfazer uma ou mais necessidades básicas e participar plenamente da vida
social”. Caracteriza-se como um fenômeno fundamentalmente econômico,
todavia, o conceito reconhece sempre a existência de dimensões sociais, políticas
e culturais (PNUD - Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento). Por
outro lado, outro conceito - o de extrema pobreza, expressa uma categoria
numa situação mais grave e de tamanha precariedade, na medida em que não
consegue satisfazer as necessidades básicas de sobrevivência que, segundo a
mesma autora pode ser definida como a “Negação dos direitos fundamentais da
pessoa humana [que] impede a realização efetiva dos direitos humanos (Grupo
de especialistas ad hoc das Nações Unidas) ou, ainda,
como mostra Arjun
Sengupta citado por Salmón (idem, p.154), de que a extrema pobreza se
caracteriza como “uma combinação de vários fatores – escassez de renda, falta
de desenvolvimento humano e exclusão social – que incluem as noções de
precariedade e privação de capacidades”. Portanto, a condição de
extrema
pobreza traduz a conseqüência última da exclusão social que coloca o indivíduo
na condição de não cidadão.
No Brasil, a desigualdade social, a pobreza e a exclusão têm uma longa
história e constituíram-se como esteios na formação da nossa sociedade. Nossa
“cultura política” alicerçada na dádiva, no favor, na caridade, na concessão são a
expressão mais evidente dessa desigualdade que marcou a sociedade brasileira
desde os primeiros séculos de sua formação (SALLES, 1994). Compreender a
cultura política da “dádiva” (TELLES, 1994), como mostra a autora, nos ajuda a
6
identificar a marca mais profunda e característica das políticas sociais
implementadas e a constatar sua face compensatória
nos programas
governamentais dirigidos, ao longo de décadas, à população empobrecida do
nosso pais, bem como a entender, também, as raízes das desigualdades sociais
ainda tão presentes nos dias atuais.
Neste sentido, os programas sociais
tiveram foco em produtos in natura
disseminados na década de 80
(SENNA et al. 2007) e a distribuição de
cestas básicas, de cunho assistencialista, clientelista e sem impactos efetivos
sobre a pobreza (LAVINAS e BARBOSA, 2000; PINTO, 2006; DINIZ, 2007). As
políticas adotadas, ao longo do tempo, no combate à pobreza e à desigualdade
mostraram pouca eficiência, porque não resgatavam, efetivamente, essa
população da marginalização social, tampouco promovia uma mudança do
patamar em que se encontravam dando-lhes as condições mínimas de dignidade
e cidadania (CAMARGO, 2004). Mantinha-se o status quo, na medida em que
“tratava-se” apenas da fome deixando aquele contingente sem acesso aos
direitos mínimos de saúde, educação e renda. Portanto, sem a possibilidade de
romper com o ciclo de reprodução da pobreza instalado. Como afirma Telles
(1990, p.37), “a dívida social que haverá de ser resgatada para que o país se
mostre à altura de uma modernidade pretendida como projeto, a questão da
pobreza está aí (...) e ninguém pode se furtar”. Desse modo, promover uma legião
de excluídos e deserdados do progresso (NASCIMENTO, 1994) é um grande
desafio a ser enfrentado.
Todavia, a partir da metade da década de 90 foram implementados vários
programas municipais, estaduais e federais com concepção de renda mínima a
partir da transferência monetária para a população pobre visando o combate à
pobreza e não mais a distribuição de produtos.
DISTRIBUIÇÃO DE RENDA - DO BOLSA ESCOLA AO BOLSA FAMÍLIA: UM
PANORAMA DAS POLÍTICAS REDISTRIBUTIVAS
A década de 90, foi marcada pelos programas, de iniciativa governamental,
em especial, dos municípios e dos estados, que se disseminaram e cuja
concepção trazia no seu bojo a idéia de renda mínima, ou seja, a transferência de
7
renda direta às famílias ou aos indivíduos mais pobres. As discussões sobre a
Renda Mínima têm suas origens nas idéias liberais, projetadas no cenário
internacional na década de 60 que ganham fôlego na década de 80, em razão das
transformações econômicas e sociais em nível mundial, pelo aumento do
desemprego e pela precarização crescente das condições de vida e de trabalho.
A disseminação da idéia de renda mínima no âmbito internacional vem a se
consolidar, no Brasil, no início dos anos 90 (PINTO, 2006). Os programas com
concepção de renda mínima vinculados à educação e com exigência de
contrapartida é inaugurado pelo Programa Bolsa Escola, mudando, radicalmente,
o design das políticas sociais focando a renda mínima, como direito para todos os
brasileiros.
Assim sendo, o Bolsa Escola introduz uma nova
concepção: a renda
mínima como fator de justiça social aliada à educação. Traz, também, uma
agenda de contrapartidas, dentre elas, a obrigatoriedade de frequência à escola,
promovendo, assim, a garantia da escolaridade básica às crianças e adolescentes
em idade escolar, efetivando, desse modo, o direito à educação.
A aliança entre educação e renda instalada na política social brasileira
ganha uma feição diferenciada das anteriores. A dimensão educativa do Bolsa
Escola é o divisor de águas das políticas tradicionais. Esta inovação do Bolsa
Escola nos remete à seguinte leitura: “a renda mínima seria o meio para alcançar
a elevação da escolaridade, que, consequentemente, combateria a perpetuação
da miséria” (PINTO, 2006, p.34).
Em 2001, o então presidente Fermando Henrique Cardoso, lançou o
Programa Nacional de Bolsa Escola4, em todo o território nacional sob a regência
do MEC. Contudo, vale destacar que a criação do Bolsa Escola não se deve a
FHC e sim a Cristovam Buarque que foi seu idealizador, entre 1986 - 1989, a
partir de discussões na Universidade de Brasília (UnB) e, de tais discussões
emergiu a idéia que recebeu o nome de Renda Mínima aplicada à Educação,
conforme sinalizam Waiselfisz (1998), Silva (2004)5 e Pinto (2006).
4
A lei 10.219, de 11 de abril de 2001, cria o Programa Nacional de Bolsa Escola. Tal programa é herdeiro do
Programa Garantia de Renda Mínima (PGRM) “Toda criança na escola”, de 10 de dezembro de 1997.
5 Ver especialmente as pág.73-75.
8
A idéia tomou corpo no início dos anos 90 com a primeira experiência no
Distrito Federal em 1995, quando Cristovam Buarque era, então, governador.
Depois, teve ampla difusão e fora implementada em vários outros municípios,
como Ribeirão Preto, Campinas, Belo Horizonte e Recife e, em estados como São
Paulo, Mato Grosso do Sul e Alagoas, dentre outros. Em todas as adesões ao
Programa se manteve “a aliança entre Renda Mínima e Educação, mas em
termos de metodologia e operacionalização a diversidade de experiências sempre
foi grande” (PINTO, 2006, p.34).
Hoje, temos o Programa Bolsa Família (PBF), como herdeiro do Bolsa
Escola. O PBF é, também, um programa de transferência mensal, instituído pela
Medida Provisória nº 132, de 20 de outubro de 2003, posteriormente convertida
na Lei 10.836, de 9 de janeiro de 2004 e regulamentada pelo Decreto no. 5.209,
de 17 de setembro de 2004.
O Programa Bolsa Família surgiu a partir da
unificação de uma série de programas preexistentes.
A unificação ocorreu,
segundo o autor, de modo a que , “... o Governo Federal instituiu, em outubro de
2003, o Programa Bolsa Família, reunindo quatro programas de transferência de
rendas anteriores – Bolsa Escola, Auxílio-Gás, Bolsa-Alimentação e CartãoAlimentação – sob gestão unificada” (SENNA et al., 2007, p.7). Tal unificação foi
importante, na medida em que eliminou os altos custos operacionais da
sobreposição de tantos programas, que operavam de forma dispersa por
diferentes ministérios. O PBF traz no seu bojo uma proposta de intersetorialidade,
cuja gestão ocorre de modo compartilhado entre o Governo Federal, Estado e
Município, racionalizando, assim, o uso dos recursos públicos e inaugurando,
também, uma nova modalidade de ação: uma orquestração entre tais instâncias.
Desafio colocado, dado ao percurso histórico de descontinuidades e sobreposição
de ações que tanto conhecemos.
O Programa Bolsa Família traz consigo algumas metas de superação da
situação de pobreza e, assim sendo, as famílias beneficiárias cumprem uma
agenda, ficando submetidas ao cumprimento de algumas exigências e/ou
compromissos denominadas condicionalidades6, São elas:
6 As famílias beneficiárias do PBF assumem alguns compromissos com a educação e a saúde de todos os seus
integrantes, principalmente de crianças, adolescentes e gestantes.
9
Acompanhar a saúde e o estado nutricional de todos os integrantes da
família;
Manter todas as crianças em idade escolar matriculadas e frequentando
o Ensino Fundamental;
Participar de programas de educação alimentar, quando ações dessa
natureza forem oferecidas pelo Governo Federal, Estadual e/ou
7
Municipal .
O PBF visa, fundamentalmente, à redução das desigualdades e à proteção
das famílias em situação de vulnerabilidade (CASTEL, 2000). Melhorar a
escolarização, combater a evasão escolar, melhorar as condições de saúde
dessas famílias, promover a segurança alimentar, assegurar direitos sociais
básicos é, sobretudo, uma estratégia de enfrentamento da pobreza e da exclusão
social.
De acordo com os dados do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS, em junho de 2006, havia cerca de 11,1 milhões de
famílias beneficiadas pelo PBF, o que corresponde, percentualmente, à totalidade
da estimativa de famílias pobres e extremamente pobres de acordo com a PNAD
2004 e de Senna et al. (2007). Em 2008 a SENARC8 informava 11,9 milhões de
famílias obtendo o beneficio e para 2010 o Ministério do Desenvolvimento Social
traz a seguinte previsão: “O governo federal prevê o ingresso de 500 mil famílias
em agosto e outras 500 mil em outubro. A nova estimativa é atender 12,9 milhões
de famílias até o início de 20109”.
Podemos ver que a abrangência e, sobretudo, a focalização nas famílias
mais pobres representam dados significativos, na medida em que estudos como
o de Soares et, al. (2007), Montali e Tavares (2008) e Rocha (2008) indicam que,
maciçamente, os beneficiários estão nas categorias localizadas “abaixo da linha
7
As Informações estão disponíveis no site da Caixa Econômica Federal. Vide:
http://www.portalfederativo.gov.br/pub/Inicio/CaixaParceira/Caixa_Parceira_Janice
_Mendonca2.pdf
8
Dado retirado da Secretaria Nacional de Renda e Cidadania - SENARC
http://www.mds.gov.br/adesao/mib/matrizviewbr.asp?
9
Essa estimativa de 12,9milhões do governo é de atender a este quantitativo de famílias até o início de 2010.
Ver mais informações no site: http://noticias.terra.com.br/brasil/interna/0,,OI3902173-EI7896,00.html e
no site http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
10
da pobreza e abaixo
da linha de indigência”. Portanto, tem contemplado a
população mais vulnerável do país. Segue abaixo uma tabela dos programas em
curso no país.
Tabela: Programas redistributivos nacionais
Fonte: Covre, Marques & Mattos (2008) In: MATTOS (2009)
Encontramos em Covre, Marques & Mattos (2008) citados por Mattos
(2009, p.82)
esta tabela que nos dá uma idéia do conjunto de programas
redistributivos nacionais, alguns em nível estadual e municipal em que, com uma
11
breve descrição nos oferecem um panorama atual e nos possibilitam entender um
pouco, sobre cada um deles, enquanto políticas de combate à pobreza.
Montali e Tavares (2008) revelam o impacto que os programas de
transferência têm, no que tange a situação social das famílias pobres. Destacam,
ainda, que os efeitos de tais programas incidem, sobremaneira, na redução da
proporção dos domicílios com renda zero, especialmente, nas regiões
metropolitanas brasileiras, onde estão concentrados os maiores indicadores da
“metropolização da pobreza” evidenciando, portanto, a redução da indigência,
ainda que tenhamos um pequeno impacto na diminuição da pobreza. Segundo os
autores, “há indícios de que os programas sociais vêm afetando positivamente as
famílias nos estratos mais baixos de rendimento familiar per capita, reduzindo a
condição de indigência” (ibidem, p.228). Este dado nos leva a inferir que, quando
se pensa em justiça social, a ausência deste programa de transferência de renda,
na vida dessas famílias, seguramente, tanto a pobreza como a indigência, seriam
muito maiores.
De modo geral, a literatura (NERI, 2008; BARROS,2009; SOARES et al.
2006; SOARES, RIBAS e OSÓRIO, 2007) tem mostrado os efeitos positivos
dessas políticas redistributivas e, ao mesmo tempo, revelado os impactos efetivos
junto à essa população, historicamente, abandonada pelas políticas públicas.
DA
EXCLUSÃO
“PERMANENTE”
À
INCLUSÃO
“TRANSITÓRIA”:
APONTAMENTOS PARA PENSAR O PROGRAMA BOLSA FAMÍLIA
O debate atual tem dado ênfase aos programas de transferência de renda
e há evidências na literatura da concordância ou, mesmo, de quase um consenso,
quando se referem ao Programa Bolsa Família como um fator significativo na
redução da pobreza do país, evidenciando o peso
deste na diminuição das
desigualdades e seus impactos positivos sobre as famílias atendidas, permitindo
a elas a garantia da sua sobrevivência (SOARES et al. 2006; SOARES, RIBAS e
OSÓRIO, 2007). Na atualidade,
o Programa Bolsa Família (PBF) tem sido
apontado como o maior programa de transferência de renda condicionada do
mundo e como uma intervenção importante no combate à pobreza no Brasil.
12
Considerando os impactos sociais, alguns estudos revelam dados bastante
significativos, especialmente para os beneficiários do Programa Bolsa Família
localizados na linha de extrema pobreza. Segundo o estudo de Mesquita (2007), o
recebimento do benefício provoca um impacto no orçamento doméstico na
medida em que há uma elevação da renda e, dependendo da região
da
federação, este é surpreendente. A maior vulnerabilidade à pobreza está nas
Regiões Norte e Nordeste, que apresentam os maiores indicadores de pobreza,
destacando-se como os valores de rendimento familiar per capita mais baixos,
considerando o rendimento
médio per capita dos domicílios, reproduzindo a
desigualdade de renda (MONTALI e TAVARES, 2008).
Em recente reportagem, o Jornal O Globo10 traz um breve panorama do
alcance do Programa Bolsa Família nas regiões mais pobres do país como, por
exemplo, neste trecho quando diz que, “em algumas cidades do Nordeste, mais
de 90% dos moradores são beneficiados... (...) No Maranhão, no Piauí e em
Alagoas, de 58% a 59% da população
dependem do Bolsa Família” (p.1),
mostrando, ainda, vários municípios, com base em dados oficiais do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), cujos habitantes vivem em
situação de extrema pobreza e sobrevivem em razão do recebimento do benefício
e, em muitos casos, é a única renda familiar.
No seu estudo, Mesquita (2007) revela que a média em percentual de
aumento da renda familiar é da ordem de 8,85% para os pobres e da ordem de
61,20% para aqueles que estão em extrema pobreza, chegando a alavancar a
saída destas famílias desse grupo. Mostra, também, com destaque os
beneficiários do Programa Bolsa Família situados na região norte e nordeste,
cujos percentuais de elevação de renda são os maiores do país: 69,37% para os
pobres e 70,74% para
aqueles em extrema pobreza. Estes resultados
apresentados pela autora são confirmados por estudos do IPEA (2007), Soares;
Ribas; Osório (2007), Neri (2007) dentre outros, os quais apontam os programas
10
Sob o título “Em 6 estados, Bolsa Família já atende metade da população”, o jornal O Globo de 3 de maio
de 2009 traz uma série de reportagens: no caderno O Pais diz “Bolsa Família atingirá 1 em cada 3 brasileiros
em 2010” mostrando a proporção da população atendida pelo programa em vários municípios do país; “Na
histórica Canudos, na Bahia, 70% dos moradores recebem Bolsa Família” revelando a dependência das
famílias que sofrem com a seca, desemprego e moradias precárias como problemas graves e, por fim, “No
Maranhão, 59% da população vivem do programa”.
13
de transferência de renda como valiosas estratégias para a diminuição dos níveis
e intensidade da pobreza.
Os beneficiários do Programa Bolsa Família, em alguns casos, têm no
recebimento monetário do programa um instrumento para sua subsistência, em
outros, é, também, um complemento para suas necessidades básicas sendo
constatado em alguns estudos que a maior parte do recurso financeiro é gasto
com alimentação (MESQUITA, 2007; IBASE, 2008). Segundo o Relatório IBASE
(2008, p.7) ,
... as famílias priorizam a compra e o consumo de alimentos
considerados básicos e de baixos preços, capazes de propiciar a
saciedade e a provisão de energia, pelo consumo de alimentos “fortes”
(...) Famílias que já tinham a alimentação básica “suprida” – o programa
possibilitou aumento na aquisição de alimentos considerados
“complementares”, como frutas, verduras, legumes, alimentos
industrializados e outros considerados “supérfluos”, e também da carne,
alimento valorizado e de difícil acesso. Famílias que não tinham
alimentação básica suprida – o programa possibilitou que passassem a
comprar mais alimentos considerados básicos, como feijão e arroz. A
regularidade no aporte de recursos propiciada pelo programa –
possibilita planejar gastos e, conseqüentemente, modificar o padrão de
consumo.
Assim,
o Relatório IBASE (idem, p.8) aponta que o recebimento do
benefício tem impactos importantes sobre a situação de insuficiência alimentar e
nutricional (IA) apresentada por este grupo beneficiário do programa cuja situação
mostrada abaixo está ligada a um quadro de pobreza mais amplo. As
repercussões sobre a população atendida pelo programa também é confirmada
por Magalhães et al. (2007), no que tange à melhoria das condições nutricionais
das famílias beneficiárias.
Contudo, o Bolsa Família, tem no descumprimento das condicionalidades a
penalidade da perda temporária ou permanente do benefício para a família. Em
reportagem recente, a folha online11 publica, no dia 19/03/2010, sob o título,
“Governo cancela mais de 86 mil benefícios do Bolsa Família” a seguinte notícia:
O MDS (Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome)
anunciou nesta sexta-feira que cancelou 86.963 benefícios do Bolsa
Família porque as famílias não informaram a escola de seus filhos no
Cadastro Único...
11
Ver na íntegra a reportagem no endereço: http://www1.folha.uol.com.br/folha/brasil/ult96u709384.shtml
14
A falta de dados sobre as unidades de ensino impedia que o governo
federal monitorasse a frequência escolar de beneficiários com idades
entre seis e 17 anos, uma exigência do programa", apontou o ministério
em nota...
Sobre os cancelamentos feitos neste mês, o MDS informou que em
meados do ano passado havia 510.830 famílias que não tinham
informado a escola de seus filhos no Cadastro Único, que foram
reduzidos para 401.321 famílias após as primeiras ações para solucionar
a questão. Estes tiveram o benefício cancelado em setembro, mas o
ministério lançou uma série de medidas --como disponibilizar a lista de
famílias aos gestores municipais do Bolsa Família e mandar mensagens
de alerta no extrato de pagamentos-- para regularizar a situação.
Para refletirmos sobre o processo de inclusão/exclusão, vale destacar,
neste caso, em que a ocorrência de descumprimento ou não da condicionalidade
vai determinar a permanência ou a transitoriedade do benefício, revelando uma
certa perversão como nos mostra Telles (1990, p.37),
cria-se a figura do necessitado, numa lógica perversa em que os direitos
se transformam em ajuda, a participação em tutela estatal, a justiça em
caridade e a condição de pobreza em estigma que diferencia o pobre de
todos os outros, os trabalhadores, que estão supostamente capacitados
para garantir sua sobrevivência com os frutos de seu trabalho.
Neste sentido, o Programa Bolsa Família tem como objetivo, ofertar,
também, dentre outros, a profissionalização aos beneficiários, o que é chamado
de “porta de saída” do programa, o que tem ocorrido em escala pequena se
comparado a velocidade que tem atingido a ampliação dos beneficiários em sua
adesão ao programa. Neste momento, em que já atinge aproximadamente a 12
bilhões de famílias parece ser oportuno ampliar a possibilidade, também, dos
beneficiários deixarem a condição de tutelados ou credenciados pela própria
pobreza a passarem para a condição de cidadãos, trabalhadores e sujeitos de
reivindicações legítimas.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas adotadas, ao longo de décadas, no combate à pobreza e à
desigualdade mostraram sua inefíciência, porque não legitimavam o direito, ao
contrário mantinham essa população na marginalização social e sem a garantia
de condições mínimas de dignidade e cidadania. Sobretudo, porque tais políticas
15
embaladas pelo imediatismo, “tratavam” somente da fome, dirigindo a esse grupo
social mergulhado na pobreza ou extrema pobreza produtos in natura
como
estratégia para remediar a questão da desigualdade social e da exclusão em que
se encontravam. A adoção das políticas de distribuição de renda com a
focalização num segmento social que se encontra numa situação de
vulnerabilidade econômica e social, ainda que não resolva, definitivamente, a
problemática da pobreza acaba, sem dúvida, ganha visibilidade por minimizar
seus efeitos. Entretanto, ainda é fundamental, a criação de estratégias que
garantam o direito e não legitimem o favor, que promovam uma verdadeira e
permanente inclusão.
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