POLÍTICAS
PÚBLICAS,
POBREZA
E
A
QUESTÃO
SOCIAL:
A
PARTICIPAÇÃO DOS ATORES POLÍTICOS NO PROGRAMA VIDA MELHOR
NA BAHIA (2011-2014).
GT 3: POLÍTICAS PÚBLICAS E DESENVOLVIMENTO
Autor: DANILO UZÊDA DA CRUZ (PPGCS/UFBA)
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POLÍTICAS
PÚBLICAS,
POBREZA
E
A
QUESTÃO
SOCIAL:
A
PARTICIPAÇÃO DOS ATORES POLÍTICOS NO PROGRAMA VIDA MELHOR
NA BAHIA (2011-2014)1.
Autor: DANILO UZÊDA DA CRUZ (UFBA)
Palavras Chave: Participação – Políticas Públicas – Programa Vida Melhor
RESUMO
A pesquisa em curso estuda a participação dos atores políticos na política pública de
erradicação da miséria e extrema pobreza na Bahia, o Programa Vida Melhor, entre o
período de 2011 a 2014. Esse estudo pretende aproximar dois campos de análise, a saber:
a dimensão dos estudos da pobreza e desenvolvimento e o vasto campo das políticas
públicas. Identifica a questão social e da pobreza no debate político, investigando as
atuações e participações na execução da política pública. Partindo dos conceitos de
heterogeneidade do Estado e da Sociedade civil e de projeto político, articulando as
atuações na política pública com os debates contemporâneos sobre a questão da pobreza
1. Introdução.
Quando, acertadamente, TELLES (1992) apresentou o debate sobre a questão social
como uma questão de políticas públicas, demonstrando que a dinâmica política da
reprodução da pobreza ocupava um lugar na centralidade do debate em torno da pobreza
e dos dilemas sociais, deslocou a problematização da esfera das consequências do
empobrecimento social para as causas. A autora de forma fundante possibilitou em outro
trabalho perceber o fenômeno da pobreza como uma questão que envolvia processos
decisórios complexos que passavam, até então, por um emaranhado de atores políticos e
sociais, que atuavam de forma decisiva na ampliação da democracia, para além da
democracia política recentemente conquistada (TELLES, 2001). Estava então na
1
Trabalho apresentado no V Seminário da Pós Graduação em Ciências Sociais: Cultura, Desigualdade e
Desenvolvimento - realizado entre os dias 02, 03 e 04 de dezembro de 2015, em Cachoeira, BA, Brasil.
2
avaliação da efetividade dos processos de superação das desigualdades sociais ou na
perspectiva dos direitos sociais, portanto mobilizando atores sociais, movimentos, etc. a
análise da política social e seus efeitos. Quase no mesmo período DAGNINO (2002)
anotou que a disputa pelo debate democrático e a participação da sociedade civil
fundamentou um conjunto de pesquisas que transitaram entre concepções elitistas a
participacionistas, combinado com projetos neoliberais a esquerdistas. Esse conjunto das
pesquisas, concepções e projetos em disputa ao longo dos anos 1990, colocou democracia
como debate fundamental no campo da Ciência Política, dinamizado pela intensa
inovação participacionista e pelos arranjos processos decisórios. Dessa forma, o que
estava normativamente constituído pela carta de 1988 passa a encontrar em diversos
setores sociais iniciativas ao processo de construção, elaboração, implantação e
acompanhamento das políticas públicas. Os movimentos sociais e as organizações da
sociedade civil, ao assumirem espaços importantes na execução das políticas públicas
passam a demandar maior participação nos processos decisórios e de formulação,
ampliando o cânone democrático estabelecido pela Constituição de 1988. Assim, a
década de 1990, em que pese a avalanche neoliberal, o arrocho salarial e a crise profunda
que o país se afunda2 amplia de forma significativa o conjunto de instituições e espaços
participativos, impulsionada por novos públicos participativos.
Nossa preocupação de pesquisa situa-se justamente nesse profícuo debate realizado entre
dois campos de pesquisa que faz interagir a questão social como uma questão de políticas
públicas, observando quais e como atuam os atores políticos em uma política de
erradicação da pobreza extrema, uma política pública específica, a saber o Programa Vida
Melhor, no período de 2011 a 2014, ciclo inicial de gestão dessa política.
2. O programa Vida Melhor: análises indiciárias
O programa Vida Melhor foi instituído no ano de 2011, por meio do Decreto 13.167/11
pelo governo do Estado da Bahia, sob a orientação de erradicar a pobreza extrema no
Estado, com políticas de distribuição de renda, inclusão socioprodutiva, e formação e
capacitação profissional (BAHIA, 2011). Sua atuação corresponde a repasses de recursos
mediante convenio e contratos, junto a organizações da sociedade civil que atuam em
2
Principalmente a partir de 1997/8, quando a privatização das empresas e dos serviços públicos aparenta
se esgotar e o mercado internacional entra em novo ciclo de colapso. Esse tema é aprofundado por
diversos autores, aqui salientamos AVRITZER, 2010; HEIDEMANN e SALM, 2014; e, para a economia
mundial PIKETTY, 2014.
3
programas e projetos de superação da pobreza extrema e ações estatais diretas por meio
de políticas públicas, principalmente, de atenção básica a saúde, educação e habitação,
infraestrutura de energia (luz) e água para o consumo humano. A questão social é
reinserida na dinâmica das políticas públicas a partir do reconhecimento da pobreza como
um fenômeno social que como parte da ação do Estado. Contudo, a solução que o
Programa busca oferecer deve ser mais bem compreendida à luz do processo histórico
recente, das transformações do Estado e das recentes perspectivas de caracterização da
pobreza, com a reorientação da agencia estatal e não estatal das políticas públicas
(NOBRE, 2011; DOWBOR e POCHMANN, 2008), vis a vis a condição de Estado
periférico da economia mundial (FURTADO, 1959), e mesmo nas transformações globais
da economia e as metamorfoses do mundo do trabalho, (ANTUNES, 2011; CASTELS,
2010; STANDING, 2013; BRAGA, 2012) como parte da dinâmica contraditória e das
reestruturações conjunturais (HARVEY, 2011) ou estruturais (MESZÁROS, 2009;
WOOD, 2014) do capitalismo recente (DUMÉNIL e LÉVY, 2014).
No Brasil o debate sobre os processos de desenvolvimento esteve associado às
contradições a serem superadas pela sociedade escravista e as concepções republicanas,
que se consolidam na virada do século XIX para o XX como alternativas ao modelo
agroexportador de base escravagista (FURTADO, 1959; FERREIRA e DELGADO,
2006). Esse processo prossegue ao longo do século XX, inicialmente a partir da
complexificação da vida urbana e das relações de trabalho que desse mundo decorrem,
com o processo de substituição das importações e os primeiros suspiros da indústria
nacional, e dão sequência com o fortalecimento das camadas urbanas e operárias,
consistindo ainda em uma classe média demandante por políticas (FERREIRA e
DELGADO, 2006; SANTOS, 1987).
A compreensão da complexidade dos processos de desenvolvimento na América Latina,
e no Brasil em particular, remete para a necessidade de identificar o conceito histórico de
desenvolvimento e, principalmente, analisar as transformações do Estado brasileiro à luz
da organização do bloco de poder que combinou a elite agrária com a classe burguesa em
ascensão, formando uma hegemonia capaz de dirigir o Estado de fora para dentro, e
mesmo de instituir um aparelho burocrático capaz de controlar o conjunto das políticas
de desenvolvimento, estabelecendo um controle das massas, mediante concessões a
demandas específicas sem, contudo abrir mão do processo de acumulação do capital
(CODATO e PERISSINOTTO, 2000; COELHO e NOBRE, 2004; DURIGUETTO,
2007). Contudo os processos de desenvolvimento são fenômenos históricos, cujas
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relações se estabelecem a partir da relação entre as classes em questão e da articulação
entre os grupos políticos e econômicos, bem como suas articulações com o poder político,
que tem na forma do Estado e na ação política (política pública) sua expressão mais
imediata (ARRIGHI, 2012; HOBSBAWM, 1995; HARVEY, 1992). Essa dimensão se
faz necessária não somente na perspectiva de identificar como os arranjos institucionais
se organizaram para o atendimento das demandas sociais, como também pela definição
do problema a ser enfrentado pelos poderes públicos por meio da agência estatal: a
questão da pobreza e sua superação (NOBRE 2013; BRESSER-PEREIRA, 2010). O
fenômeno da pobreza nos países de economia periférica mesmo tendo sido largamente
discutido no âmbito das ciências sociais, ainda é um conceito em disputa. A pobreza,
desse modo, esteve associada nas mais diversas orientações e escolas teóricometodológicas, sendo observada como debilidade no atendimento as demandas e
necessidades (AZEVEDO e BURLANY, 2010); como insuficiência de renda
(ATKINSON, 1989); como a privação da escolha, ou a incapacidade de exercer a
liberdade humana (SEN, 2000); surgindo também na literatura como modo de vida ou
como baixa acessibilidade a bens primários (DOWBOR e POCHMANN, 2008).
Notadamente, essa perspectiva de análise tem influenciado a formulação dos programas
sociais e das políticas de redistribuição de renda do paradigma de desenvolvimento
presente na inserção das massas mediante o atendimento das demandas por políticas
públicas de atenção básica universalizantes como também na focalização das políticas em
grupos específicos de vulnerabilidade social excluídos do agenciamento do Estado,
também chamado de socialdesenvolvimentismo (NOBRE 2013). Buscaremos aprofundar
essas perspectivas conceituais e metodológicas que implicam tanto no grupo alcançado
pela política pública como também pela mobilização de valores, bens e recursos que o
arranjo estatal utilizará para o enfrentamento, assim como os atores que estarão presentes,
compreendendo que para o Programa Vida Melhor são os movimentos sociais e o
legislativo apresentam-se como grupos centrais no processo decisório. Montaño (2012)
analisando a questão social e o seu enfrentamento, nos oferece um quadro interessante
que abarca tanto as concepções anteriores, como a um processo mais amplo que encerra
tanto um debate social quanto político. Na questão social, o acesso a bens e serviços,
exclusão do mercado e da incapacidade de reprodução social estão entre as variáveis e
efeitos da pobreza, compreendida como exclusão da esfera produtiva. Na questão política,
o baixo poder de agendamento e organização dos grupos, e dependência de instituições e
5
grupos políticos hegemônicos para a incorporação de demandas políticas (MONTAÑO,
2012).
Desse modo as políticas de erradicação da miséria e pobreza extrema aparecem como
expressão de uma conjuntura econômica de crise do capital em que há a necessidade de
incorporação de maior contingente no mundo do trabalho e na esfera produtiva, vis a vis
a crise de reprodução enfrentada pelo capitalismo global (ANTUNES, 2011; CASTELS,
2010; BRAGA, 2012; HARVEY, 2011; MESZÁROS, 2009; WOOD, 2014; DUMÉNIL
e LÉVY, 2014). Isso recoloca a questão das políticas públicas de enfrentamento a
pobreza, sobretudo nos países de economia periférica. Contudo, o processo de
incorporação das demandas sociais, são acompanhados por maior participação e
alargamento no sistema político, possibilitando uma maior participação da sociedade na
definição, gestão e execução das políticas públicas, como uma estratégia e como resultado
mesmo do processo de inserção de novos grupos ou de grupos marginalizados da ação
política (DAGNINO e TATAGIBA, 2007) garantindo uma maior efetividade (VAZ,
2011), melhoria nos processos democráticos (LÜCHMANN, 2013) e, como resultado,
novas institucionalidades e reorganização do arranjo burocrático institucional
(WAMPLER, 2010). Mas convergindo em que a participação da sociedade civil
demandante por políticas públicas pode contribuir para uma melhor efetividade dos
interesses da sociedade civil (REIS, 2004), e de que a incorporação das demandas
possibilita não somente o atendimento mais eficaz aos grupos (AVRITZER, 2010), mas,
sobretudo, o empoderamento dos grupos abrindo a possiblidade de garantia das
necessidades primárias e da existência mínima, as populações em situação de pobreza
possam ser viabilizadas.
Conforme Marques (1997) a perspectiva de diálogo e convergência de olhares, são
destaque entre as questões discutidas sobre o papel do Estado e a condução das políticas,
seja pelo limite dos Estados nacionais, seja pela contradição imposta aos Estados
nacionais pelos impasses da economia global e os processos de globalização da economia,
ou pelo aprofundamento da fragmentação provocada pelo neoliberalismo ao Estado de
bem estar social e à valorização de posturas teóricas pró-mercado. As leituras
contemporâneas desse campo do conhecimento sobre essa relação entre Estado e seu
papel na mediação, regulação, da vida social, aparecem introduzindo um novo debate,
não tanto sobre a natureza do Estado e sim sobre o Estado em Ação.
Para a compreensão do conceito de política pública é preciso tornar mais claro qual a
dimensão que estamos tratando. Porque nossa pesquisa demonstra a parcialidade desse
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conceito na lógica da política pública em curso, tomaremos por referencial a produção
pluralista sobre políticas públicas, visto que a visão elitista não guarda relação com a
perspectiva que traçamos no projeto. Entendemos que o conceito de políticas públicas é
abrangente, porém não ilimitado. Estende-se a toda a complexidade nas esferas do poder
político (municipal, estadual e federal) como também de enfoque setorial (política
econômica, social, etc.). A perspectiva da política de erradicação da miséria e da pobreza
extrema pretende-se transversal, integrada e busca articular as esferas social e política.
Para tanto, é preciso compreender que o ciclo de uma política pública se estende da
formulação a avaliação, passando pelo monitoramento, e da permeabilidade da sociedade
civil organizada em todo o seu ciclo.
De modo apenas metodológico, é preciso apresentar as tipologias de políticas públicas,
identificadas por Teixeira (2002) para observar o processo de execução e implementação,
mesmo considerando que elas se interpenetram ou mobilizam os mesmos grupos, valores
e recursos. Segundo o autor elas pode ser classificadas: quanto à natureza ou grau da
intervenção: estrutural – buscam interferir em relações estruturais como renda, emprego,
propriedade, etc.; e, conjuntural ou emergencial – objetivam amainar uma situação
temporária, imediata; ou quanto à abrangência: universais – para todos os cidadãos;
segmentais – para um segmento da população, caracterizado por um fator determinado
(idade, condição física, gênero, etc.); e, fragmentadas – destinadas a grupos sociais dentro
de cada segmento; E ainda: quanto aos impactos ou ao papel nas relações sociais:
distributivas – visam distribuir benefícios individuais; costumam ser instrumentalizadas
pelo clientelismo; redistributivas – visam redistribuir recursos entre os grupos sociais:
buscando certa equidade, retiram recursos de um grupo para beneficiar outros, o que
provoca conflitos; regulatória – visam definir regras e procedimentos que regulem
comportamento dos atores para atender interesses gerais da sociedade; não visariam
benefícios imediatos para qualquer grupo.
Em nosso estudo entendemos que “políticas públicas” são diretrizes, princípios
norteadores da atividade do poder público, em consonância com as regras institucionais,
normas e procedimentos inclusive para a realização da relação entre os poderes públicos
e a sociedade civil, bem como a mediação entre os sujeitos sociais e o Estado. Mas
também a própria ação do Estado, mobilizando valores, recursos humanos e materiais
para a implementação da política. Entendemos que a estratégia de elaboração e
implantação é uma forma de governança própria, pois envolve tanto a delegação quanto
a distribuição e redistribuição de poder político. Em jogo estão as condicionantes do custo
7
decisório, repartição de riscos e custos políticos e dos benefícios sociais propriamente
ditos (MARQUES, 1997). A relação de poder, como uma relação social, pressupõe no
processo de execução de políticas públicas a mediação entre interesses e propostas
distintas e, em alguns casos, antagônicas, sendo necessário para a legitimação e garantia
de eficácia na execução da política. Como será executada, quem executa e acompanha,
quando e quanto custa cada ciclo da política, são decisões necessárias e que envolvem
repartição de poder político e delegação, no caso das políticas participativas (TEIXEIRA,
2002; HEIDMANN e SALM, 2009).
As políticas públicas nesse contexto passam a ser consideradas em outra perspectiva,
trazendo à tona o caráter focalizado, porém como resolução de questão nacional, coletiva.
O processo de formulação das políticas públicas é um importante elemento, visto que a
sociedade civil organizada tem sido chamada a participar desse processo.
Essas políticas atuam com a finalidade de buscar alternativas dentro do próprio sistema
para a superação do agravamento das questões sociais, transformando o sujeito detentor
de direitos em beneficiários da assistência; recoloca o problema do emprego e da geração
de renda, inserindo a população beneficiária em políticas de inclusão produtiva
(TEIXEIRA, 2002; HEIDMANN e SALM, 2009). As políticas públicas, no particular as
políticas sociais, empreendem assim um duplo movimento de consolidação e viabilização
da estrutura política necessária para o empreendimento.
3. Considerações provisórias
Dois elementos nos convidam a refletir sobre o programa de forma os atores políticos e
os espaços participativos no processo de execução da política pública em análise. Quem
participa? Como e quais as questões que os grupos demandantes apresentam? Como se
dá o processo decisório? Quais os espaços participativos são viabilizados e abertos no
processo de consolidação da política pública? Ou seja, nossa preocupação de pesquisa
além de estabelecer algumas categorias de análise para a questão social, busca
compreender esse processo no âmbito da questão política: de um lado identificar esses
atores e suas demandas; de
A questão da pobreza em nosso estudo é expressa na centralidade que as políticas públicas
de erradicação da miséria e extrema pobreza no Estado da Bahia, sendo necessário ainda
à compreensão e análise dos processos concretos e o contexto histórico onde é executada
essa política. Assim é importante observarmos as especificidades do Programa Vida
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Melhor, visto que a forma do Estado, seus arranjos institucionais e a permeabilidade das
demandas sociais, bem como a relação da sociedade civil com o Programa Vida Melhor
ainda precisam ser estudadas. Desse modo esperamos com o projeto proposto contribuir
para a compreensão dessa política, seu desenho e como vem observando os arranjos entre
o Estado e sociedade, a forma pela qual os processos decisórios são encaminhados e os
grupos que detém o controle da política.
O fenômeno pesquisado mostra-se, de antemão, um objeto complexo e com diversas
ramificações e formações de teias de compreensão teórica e metodológica. Orientados
pelos objetivos do projeto buscaremos realizar uma discussão sobre o momento da
política pública de erradicação da miséria e pobreza extrema em sua estrutura
institucional e funcionamento institucional do Estado sendo preciso, portanto uma
definição de pobreza para o poder político e como se relaciona com nossa perspectiva
teórica. Os indícios as pistas de pesquisa ao dialogar com a teoria, devem confrontá-la,
buscando uma interpretação da realidade. Será analisada a política pública a partir de seu
decreto de criação e dos marcos legais institucionais, identificando as categorias teóricometodológicas em sua formulação, os aspectos conceituais tratados, os instrumentos e
metodologias de aferição de resultados, e a composição orçamentária e institucional do
Programa. Essas fontes escritas possibilitarão a análise dos dados concretos do programa
e sua execução, permitindo a construção de um quadro geral da política pública de
erradicação da miséria e extrema pobreza a partir da perspectiva do próprio Estado. Estão
sendo observados os Relatórios Anuais de Governo (RAG) e os balanços semestrais. Esse
quadro empírico nos permitirá analisar de forma mais objetiva a relação entre os
instrumentos institucionais e a realidade concreta da política pública. Por meio da
observação dos sistemas de gestão e monitoramento público do governo pretendemos
ainda identificar os investimentos realizados pelo programa, qual a agencia estatal e de
atores da sociedade civil, particularmente os movimentos sociais e o legislativo,
identificando nesse quadro os principais arranjos produtivos priorizados e a participação
dos diferentes capitais.
Desse modo o estudo em andamento ao analisar a relação entre o Estado e as políticas
públicas na dinâmica do Brasil contemporâneo, a partir da implementação de políticas
públicas de erradicação da pobreza extrema, busca aprofundar um campo de pesquisa em
desenvolvimento, qual seja, a relação entre Estado e políticas públicas de
desenvolvimento, nesse particular aquelas intituladas políticas de erradicação da pobreza
extrema. O programa Vida Melhor surge em 2011, de forma percussora, com o objetivo
9
explicitado de superar a condição de pobreza existente no Estado da Bahia.
O tema tem assumido relevância no âmbito das ciências sociais na última década tendo
em vista a reorganização da estrutura produtiva, incorporando tanto medidas de cunho
liberalizante como a opção por políticas sociais como forma de superação das
desigualdades. Essa perspectiva da ação ou agência estatal na política pública de
desenvolvimento ainda pode ser alvo de maior estudo no campo das ciências sociais na
perspectiva de identificar as diversas dimensões que esse processo social assume as
populações e grupos envolvidos, e, sobretudo com vistas a identificar e analisar como e
quais arranjos institucionais são mobilizados (AVRITZER, 2007; NOBRE, 2011). Ou
seja, é preciso pesquisar como e quais atores e instituições são mobilizadas nessa
dinâmica. Como os arranjos institucionais são resultados dos conflitos? Quais os atores
envolvidos? Quais os grupos de pressão? Houve conflitos e negociações para a
implementação da política? Como acontece o processo decisório? Ainda há, portanto,
campo para o estudo das transformações sociais ocorridas no âmbito da relação entre
desenvolvimento e seus processos e as políticas públicas, visto que mesmo pesquisadores
considerados clássicos tem retomado a questão, aprofundando estudos já realizados
(AVRITZER, 2007; SANTOS, 2005; DOWBOR e POCHMANN, 2008; MARQUES,
1997; HEIDEMANN e SALM, 2009), ou realizando uma autocrítica de sua obra ou de
sua posição teórica (BRESSER-PERREIRA, 2010; NOBRE, 2011; NOGUEIRA, 2003).
Os estudos e análises interpretativas realizadas até aqui para o período sobre o processo
que estamos buscando investigar nos auxiliam parcialmente em nosso problema de
pesquisa. Ora identificam a questão da pobreza (AZEVEDO e BURLANY, 2010;
DOWBOR e POCHMANN, 2008); ora das políticas públicas (MARQUES, 1997;
SOUZA, 2006). Em outros autores encontramos mormente a questão social ou do papel
da sociedade civil (AVRITZER, 2007 e 2010; COELHO e NOBRE, 2004; SANTOS,
2005). O Programa Vida Melhor ao se propor uma política de erradicação da miséria e da
pobreza extrema em seu primeiro ciclo de execução (2011-2014) expressa um importante
objeto de pesquisa porque se propõe um projeto de desenvolvimento de redistribuição de
renda, bens e serviços a uma população ampla, e em uma realidade de concentração de
riqueza (BAHIA, 2011). Essas pistas de pesquisa indicaram a necessidade melhor analisar
a caracterização da política de erradicação da miséria e da pobreza extrema a partir do
estudo de sua estrutura, as variáveis e os indicadores que a caracterizam.
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