A Regulação do Setor
Ferroviário Brasileiro
FÁBIO FERREIRA DURÇO
(Organizador)
A Regulação do Setor
Ferroviário Brasileiro
AUTORES
Cleveland Prates Teixeira
Fábio Ferreira Durço
Fernando Scharlack Marcato
Frederico Araújo Turolla
Luís Felipe Valerim Pinheiro
Mário Engler Pinto Júnior
Pedro Augusto Godeguez da Silva
Belo Horizonte
2015
CONSELHO EDITORIAL
Álvaro Ricardo de Souza Cruz
André Cordeiro Leal
André Lipp Pinto Basto Lupi
Antônio Márcio da Cunha Guimarães
Bernardo G. B. Nogueira
Carlos Augusto Canedo G. da Silva
Carlos Bruno Ferreira da Silva
Carlos Henrique Soares
Claudia Rosane Roesler
Clèmerson Merlin Clève
David França Ribeiro de Carvalho
Dhenis Cruz Madeira
Dircêo Torrecillas Ramos
Emerson Garcia
Felipe Chiarello de Souza Pinto
Florisbal de Souza Del’Olmo
Frederico Barbosa Gomes
Gilberto Bercovici
Gregório Assagra de Almeida
Gustavo Corgosinho
Jamile Bergamaschine Mata Diz
Janaína Rigo Santin
Jean Carlos Fernandes
Jorge Bacelar Gouveia – Portugal
Jorge M. Lasmar
Jose Antonio Moreno Molina – Espanha
José Luiz Quadros de Magalhães
Kiwonghi Bizawu
Leandro Eustáquio de Matos Monteiro
Luciano Stoller de Faria
Luiz Manoel Gomes Júnior
Luiz Moreira
Márcio Luís de Oliveira
Maria de Fátima Freire Sá
Mário Lúcio Quintão Soares
Martonio Mont’Alverne Barreto Lima
Nelson Rosenvald
Renato Caram
Roberto Correia da Silva Gomes Caldas
Rodolfo Viana Pereira
Rodrigo Almeida Magalhães
Rogério Filippetto de Oliveira
Rubens Beçak
Vladmir Oliveira da Silveira
Wagner Menezes
William Eduardo Freire
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Impresso no Brasil | Printed in Brazil
Arraes Editores Ltda., 2015.
Coordenação Editorial: Fabiana Carvalho
Produção Editorial e Capa: Danilo Jorge da Silva
Revisão: Raquel Rezende
385.0981 A regulação do setor ferroviário brasileiro / [organizado por]
R344
Fábio Ferreira Durço. – Belo Horizonte: Arraes Editores, 2015.
2015p.118
ISBN: 978-85-8238-190-8
1. Ferrovias – Brasil – História. 2. Setor ferroviário – Brasil – Regulação. 3. Transporte ferroviário
de cargas. 4. Setor Ferroviário – Competitividade. 5. Ferrovias – Desestatização. I. Durço, Fábio
Ferreira (org.). II. Título.
CDD – 385.0981
CDU – 656.2(81)
Elaborada por: Fátima Falci
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Matriz
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Belo Horizonte/MG - CEP 30210-590
Tel: (31) 3031-2330
Filial
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www.arraeseditores.com.br
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Belo Horizonte
2015
Ao meu filho, João Pedro.
V
Sumário
Capítulo 1
INTRODUÇÃO....................................................................................................1
Fábio Ferreira Durço
Capítulo 2
HISTÓRIA DAS FERROVIAS NO BRASIL...................................................4
Fábio Ferreira Durço
2.1. Arcabouço regulatório e o desenvolvimento do setor ferroviário........4
2.2. Decadência do sistema ferroviário brasileiro............................................9
Capítulo 3
DESESTATIZAÇÃO E ARCABOUÇO REGULATÓRIO...........................13
Fábio Ferreira Durço
3.1. Arcabouço regulatório..................................................................................19
Capítulo 4
O RISCO MORAL NOS CONTRATOS DE CONCESSÃO DE
SERVIÇOS PÚBLICOS DO TRANSPORTE FERROVIÁRIO
DE CARGAS..........................................................................................................24
Fábio Ferreira Durço
Luís Felipe Valerim Pinheiro
4.1. Noções do conceito econômico de risco moral (“moral hazard”)
na teoria econômica......................................................................................24
4.2. Situações de risco moral nos contratos de concessão de transporte
ferroviário de cargas......................................................................................26
4.2.1. Metas do serviço de transporte ferroviário de cargas
e investimentos.....................................................................................26
VI
4.2.2. Compartilhamento de infraestrutura ferroviária por meio
de tráfego mútuo e de direito de passagem....................................30
4.2.3. Tarifas.....................................................................................................32
Capítulo 5
DESENVOLVIMENTO DO SETOR FERROVIÁRIO APÓS A
DESESTATIZAÇÃO.............................................................................................37
Fábio Ferreira Durço
5.1. Investimentos..................................................................................................39
5.2. Valec..................................................................................................................40
5.3. Indústria de vagões e material rodante......................................................42
5.4. Produção ferroviária......................................................................................45
5.5. Geração de empregos.....................................................................................47
Capítulo 6
COMPETIÇÃO NO SETOR FERROVIÁRIO...............................................48
Fábio Ferreira Durço
6.1. Separação vertical e manutenção da integração vertical.........................52
6.2. Competição com integração vertical..........................................................54
Capítulo 7
PPP SETOR FERROVIÁRIO: PERSPECTIVAS JURÍDICAS......................55
Mario Engler Pinto Junior
7.1. Introdução.......................................................................................................55
7.2. As disfunções do modelo de concessão.....................................................56
7.3. A proposta do governo brasileiro...............................................................59
7.4. Aplicação da PPP no setor ferroviário.......................................................61
7.5. Limites e possibilidades da legislação nacional........................................63
7.6. Considerações finais......................................................................................68
Capítulo 8
REGULAÇÃO E PARCERIA PÚBLICA PRIVADA: COMO CRIAR
UMA INTERAÇÃO EFICIENTE......................................................................70
Frederico Araújo Turolla
Cleveland Prates Teixeira
Pedro Augusto Godeguez da Silva
8.1. Introdução.......................................................................................................70
8.2. Modelos de Parceria Público-Privada.........................................................71
VII
8.3. Regulação de mercado aplicada ao setor de transporte ferroviário......74
8.3.1. Razões para regular.............................................................................74
8.3.2. A economia do setor de transporte ferroviário.............................77
8.3.3. Instrumentos regulatórios e modelos concorrenciais..................79
8.4. A experiência internacional: estudo de casos............................................80
8.4.1. Estados Unidos...................................................................................80
8.4.2. Europa..................................................................................................81
8.4.3. Austrália e Japão.................................................................................82
8.4.4. América Latina....................................................................................83
8.5. Lições para o Brasil........................................................................................83
8.6. Conclusões......................................................................................................86
Capítulo 9
DEBATE SOBRE O NOVO MODELO REGULATÓRIO DO SETOR
FERROVIÁRIO: ALGUNS APONTAMENTOS............................................87
Fernando Scharlack Marcato
9.1. Introdução.......................................................................................................87
9.2. O setor ferroviário e seus modelos regulatórios no Brasil.....................87
9.2.1. A relevância do setor ferroviário na matriz de transportes........88
9.2.2. Revisão do modelo regulatório no setor ferroviário nacional...90
9.2.3. A reforma de 2011..............................................................................93
9.3. A proposta para a reforma do Novo Marco Legal Brasileiro................94
9.3.1. A proposta do novo modelo institucional....................................95
9.3.2. Contribuições para o desenvolvimento e aperfeiçoamento
do modelo proposto..........................................................................96
9.4. Contextualização do novo modelo............................................................101
9.5. Conclusão........................................................................................................102
REFERÊNCIAS.....................................................................................................104
VIII
Capítulo 1
Introdução
Fábio Ferreira Durço1
A ideia da publicação deste livro remonta o final da década de 1990, quando os jornais impressos traziam uma ampla cobertura do processo de desestatização das ferrovias e enalteciam o renascimento da indústria ferroviária brasileira. A princípio, eram apenas recortes de jornais arquivados cuidadosamente em
uma pasta fichário, que funcionaram, primordialmente, como estímulo para
compreender o que se passava no Brasil e aproximar-me, talvez, da minha verdadeira vocação: a de historiador.
A partir de 2006, depois de reunir uma centena de artigos de jornais sobre
ferrovias, e já como aluno do curso de pós-graduação lato sensu da Escola de
Economia de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (EESP), escrevi o primeiro
trabalho acadêmico sobre o setor ferroviário, que analisou o papel das ferrovias
no desenvolvimento econômico brasileiro após o processo de desestatização
iniciado em 1996.
Já em 2011, como aluno do mestrado em economia na EESP, e depois de
vários anos integrado à Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio
Vargas (FGV DIREITO SP) direcionei o foco da pesquisa para a questão regulatória, em especial sobre o monopólio natural, a concorrência e o risco moral.
Dessa forma, os primeiros capítulos deste livro derivam diretamente da
minha dissertação de mestrado, denominada “A Regulação do Setor Ferroviário
Brasileiro: Monopólio Natural, Concorrência e Risco Moral”, que analisou a
eficiência econômica do arcabouço regulatório do setor ferroviário brasileiro e
sua influência sobre o desenvolvimento do modal ferroviário no País e sobre as
empresas detentoras dos atuais contratos de concessão vigentes desde a desestatização das ferrovias, iniciada em 1996.
Minha hipótese é que a regulação, ainda que mínima, foi fundamental, na
segunda metade da década de 1990, para criar as condições jurídicas e econômicas
1
Mestre em Economia pela FGV–EESP (2011), pós-graduado em Economia pela FGV–EESP/CEABE (2006), pós-graduação em
Administração de Empresas (2003) pela FGV–EAESP/CEAG, Graduado em Administração de Empresas (1999). Graduando
em Direito pela PUC/SP. Foi consultor do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD - ONU) e integrou a
equipe de coordenação do Projeto Pensando o Direito, realizado no âmbito da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministério
da Justiça (SAL-MJ). Desde 2004, trabalha na Escola de Direito de São Paulo da Fundação Getulio Vargas (FGV DIREITO SP).
Atualmente, é vice-coordenador do Programa de Pós-Graduação Lato Sensu da FGV DIREITO SP (GVlaw).
2
Fábio Ferreira Durço (Org.)
necessárias para a desestatização do setor. Por outro lado, a despeito dos avanços
econômicos do modal ferroviário nos primeiros quinze anos de concessão, é possível constatar distorções, exemplificadas pela baixa concorrência, pelo abandono
de alguns trechos e pela falta de integração entre as malhas ferroviárias.
Ao longo deste livro, também serão avaliadas as premissas da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) relativas ao aperfeiçoamento do novo
marco regulatório do setor, com o intuito de fomentar a concorrência por meio
da definição de metas de produção por trecho, da devolução de trechos não
utilizados pelas concessionárias e da definição de critérios mais objetivos para
calcular o valor do pedágio, de modo a garantir o direito de passagem.
Por essa razão, serão analisados os aspectos históricos do desenvolvimento
das ferrovias no Brasil, as condições e premissas que nortearam o Estado no processo de desestatização, os instrumentos contratuais, os investimentos privados
nas estradas de ferro, a experiência de outros países na condução de reformas
para o fortalecimento do transporte ferroviário e finalmente as novas resoluções
propostas pelo poder concedente em 2011, que são, conjuntamente, intituladas
“o novo marco regulatório do setor ferroviário”.
O capítulo 2 apresenta uma síntese do histórico das ferrovias brasileiras,
abrangendo o período de 1854 a 1995. Também são identificadas as mudanças
políticas, econômicas e sociais que levaram ao colapso da indústria ferroviária
no Brasil a partir da década de 1980.
O capítulo 3 aborda o processo de desestatização das ferrovias (iniciado em
1996) e o arcabouço regulatório vigente na segunda metade da década de 1990,
fundamental para a estruturação jurídica e financeira dos contratos de concessão.
Já o capítulo 4, de autoria conjunta com Luís Felipe Valerim Pinheiro, analisa os instrumentos contratuais, em especial em relação ao problema de risco
moral sobre o direito de passagem. Quando o atual modelo de concessão das
ferrovias foi elaborado (na primeira metade dos anos 1990), havia uma lógica
política e econômica bastante diferente da dos dias atuais. O que orientou a
construção dos contratos de concessão naquela época foi a necessidade de reduzir as despesas do Estado brasileiro, por meio da transferência dos déficits das
estatais para a iniciativa privada. A preocupação principal da desestatização das
ferrovias era eliminar o déficit. O contrato refletia essa lógica.
O problema do risco moral sobre o direito de passagem é um dos pontos
mais relevantes da proposta de alteração do marco regulatório do setor. Conforme será apresentado neste livro, essa questão representa um dos principais
entraves para a falta de competitividade no setor ferroviário.
O capítulo 5 aborda a evolução da indústria ferroviária brasileira ao longo dos últimos quinze anos, sua importância econômica e os desdobramentos
sobre os setores correlacionados, como indústria de vagões e material rodante.
Por sua vez, o capítulo 6 apresenta um estudo comparado sobre as reformas introduzidas no sistema de transporte de cargas e passageiros em vários
A Regulação do Setor Ferroviário Brasileiro
3
países do mundo, com o objetivo de reverter os decréscimos dos níveis de produção, em parte, como consequência da competição com automóveis, ônibus,
caminhões e aviões, além de oleodutos e hidrovias.
Na sequência, o capítulo 7, desenvolvido por Mário Engler Pinto Júnior,
aprofunda a discussão sobre o uso de instrumentos regulatórios para assegurar
o compartilhamento da rede existente, apresenta o modelo de separação vertical
e a nova proposta do governo brasileiro para o setor ferroviário, que prioriza o
livre acesso. Finalmente, o capítulo aponta alternativas para o uso de contrato
de parceria público-privada aplicadas ao setor.
Já o capítulo 8, elaborado conjuntamente por Cleveland Prates Teixeira,
Frederico Araújo Turolla e Pedro Augusto Godeguez da Silva, traz uma discussão de dois elementos-chave de desenvolvimento do setor ferroviário: o modelo
estrutural, incluindo possível cooperação público-privada, e o marco regulatório
do setor. O capítulo também apresenta a questão de como criar e manter uma
infraestrutura valendo-se de instrumentos de parceria público-privada (PPP), os
modelos disponíveis para tanto e uma reflexão sobre a experiência regulatória
em outros países e sua aplicação, de forma propositiva, ao contexto brasileiro.
Finalmente, o capítulo 9, elaborado por Fernando Scharlack Marcato, contextualiza as recentes propostas de alteração do novo modelo regulatório do
setor ferroviário brasileiro (atualizadas até a data de elaboração deste capítulo) e
pontua questões que podem impactar em sua estruturação e eficácia.