InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Sistema de informação de custos na administração pública federal
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
do Governo Federal é um
orgs.
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
O
Sistema de Informação de Custos
Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
A
pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
Victor Branco de Holanda,
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
Fernando Lattman-Weltman,
das demais nações.
Fabrícia Guimarães
organizadores
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
Uma política de Estado
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Ministério da Fazenda
Olho-rosto:Layout 1 9/8/10 5:05 PM Page 1
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Sistema de informação de custos na administração pública federal
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
do Governo Federal é um
orgs.
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
O
Sistema de Informação de Custos
Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
A
pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
Victor Branco de Holanda,
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
Fernando Lattman-Weltman,
das demais nações.
Fabrícia Guimarães
organizadores
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
Uma política de Estado
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Ministério da Fazenda
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Sistema de informação de custos na administração pública federal
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
do Governo Federal é um
orgs.
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
O
Sistema de Informação de Custos
Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
A
pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
Victor Branco de Holanda,
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
Fernando Lattman-Weltman,
das demais nações.
Fabrícia Guimarães
organizadores
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
Uma política de Estado
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Ministério da Fazenda
Olho-rosto:Layout 1 9/8/10 5:05 PM Page 2
Victor Branco de Holanda,
Fernando Lattman-Weltman,
Fabrícia Guimarães
organizadores
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
Uma política de Estado
Copyright © 2010 Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
Direitos desta edição reservados à
EDITORA FGV
Rua Jornalista Orlando Dantas, 37
22231-010 — Rio de Janeiro, RJ — Brasil
Tels.: 0800-021-7777 — 21-3799-4427
Fax: 21-3799-4430
E-mail: [email protected] — [email protected]
www.fgv.br/editora
Impresso no Brasil/Printed in Brazil
Todos os direitos reservados. A reprodução não autorizada desta publicação, no todo ou em parte,
constitui violação do copyright (Lei no 9.610/98).
Os conceitos emitidos neste livro são de inteira responsabilidade do autor.
1a edição — 2010
Preparação de originais: Sandra Maciel Frank
Projeto gráfico e editoração eletrônica: FA Editoração Eletrônica
Revisão: Marco Antonio Corrêa, Fatima Caroni e Tathyana Viana
Capa: Adriana Moreno
Ficha catalográfica elaborada pela
Biblioteca Mario Henrique Simonsen
Sistema de informação de custos na administração pública federal : uma política
de Estado / Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia
Guimarães (Orgs.). — Rio de Janeiro : Editora FGV, 2010.
160 p.
Inclui bibliografia.
ISBN: 978-85-225-0838-9
1. Sistemas de informação gerencial — Brasil. 2. Sistemas de recuperação
da informação — Administração pública — Brasil. 3. Despesa pública — Brasil.
I. Holanda, Victor Branco de. II. Lattman-Weltman, Fernando. III. Guimarães,
Fabrícia. IV. Fundação Getulio Vargas.
CDD — 029.935
3A PROVA - Sist. de inform. de c4 4
8/9/2010 17:03:41
Sumário
7Apresentação
11Os participantes no processo de concepção e implantação do
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
17Introdução
23 1 Reformas e gestão pública
41 2 Formação do marco regulatório
53 3Da concepção do sistema à sua implementação
69 4Conceito de custo na administração pública e estratégia
geral de implementação do sistema
101 5 Recepção do sistema pelos órgãos controladores e pela
sociedade civil
115 6 Uma nova cultura gerencial pública
133 7Sistema de custos como política de Estado
141 Bibliografia
145 Anexo — Questionário sobre custos na administração pública
federal
3A PROVA - Sist. de inform. de c5 5
8/9/2010 17:03:42
3A PROVA - Sist. de inform. de c6 6
8/9/2010 17:03:42
Ap r e s e n t a ç ã o
Informação de custos e qualidade do gasto no governo federal: avanços
na administração dos recursos públicos
O ponto central das propostas de reforma do Estado tem sido a
mudança do padrão burocrático de gestão para um padrão gerencial
proativo. Essas propostas aliam-se aos anseios sociais por um Estado cada
vez mais transparente, no qual as informações sobre os gastos públicos e os
benefícios correspondentes estejam disponíveis, permitindo a participação
dos cidadãos no controle dos dispêndios do Estado e possibilitando, no
decorrer desse processo, a inclusão de novos atores sociais na formulação
das políticas públicas.
Convém ressaltar que governar não é como mexer nos controles de
uma máquina e obter resultados previsíveis. Além da definição das áreas
de atuação do governo e suas funções, surgem paralelamente dúvidas
quanto à forma de atuação. São exemplos destas indagações questões
como: com que recursos? Fazer diretamente ou mediante delegação?
Com que prioridade?
Não se deve perder de vista que, no caso brasileiro, o desafio é duplo: a busca da competitividade econômica fomentada por um Estado
eficaz e a diminuição das desigualdades sociais. O Estado deve prio-
3A PROVA - Sist. de inform. de c7 7
8/9/2010 17:03:42
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
rizar a universalização das políticas públicas. Isso não é, a nosso ver,
in­com­patível com a eficiência da ação governamental. Como exemplo
podemos citar o desempenho dos bancos públicos, que, mesmo tendo
cumprido funções altamente relevantes na retomada do crédito durante
a crise econômica mundial, apresentam lucros e resultados muitas vezes
superiores aos do setor privado.
Os administradores do setor público necessitam de um conjunto de
informações gerenciais para cumprir com eficiência, eficácia e efetividade
as políticas públicas. Dessa forma, impõe-se a necessidade de um sistema de
informação de custos capaz de auxiliar decisões típicas, tais como comprar
ou alugar, produzir internamente ou terceirizar determinado serviço ou
atividade. Ou, ainda, permitir comparações entre os custos de atividades
ou serviços iguais produzidos por unidades organizacionais diferentes,
objetivando conhecer e estimular a melhoria da performance de seus
dirigentes. Além disso, as informações de custos, associadas aos benefícios
das políticas públicas, deveriam ser a base para a formulação da proposta
orçamentária, sendo o orçamento o fio condutor que permite executar as
despesas e prestar os serviços públicos planejados.
Muito desta perspectiva de evolução da geração e uso da informação
de custos no setor público (como acontece hoje no governo federal) devese ao aprendizado acumulado e à contribuição de diversos profissionais
técnicos e pesquisadores. Nesta breve apresentação — e no caso
específico do governo federal — destaco a importância da abordagem
3A PROVA - Sist. de inform. de c8 8
8/9/2010 17:03:42
a p r e s e n ta ç ã o
resultante das reflexões, tanto práticas quanto acadêmicas, dos estudos
Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao orçamento
e à contabilidade governamental, de Nelson Machado, e Controladoria
governamental no contexto do governo eletrônico: uma modelagem utilizando
o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de Controle Interno
da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo, de Victor Holanda, ambos
defendidos na FEA/USP em 2002. Destes trabalhos foram transpostos
e experimentados diretrizes e princípios metodológicos dos quais se
destacam os ajustes contábeis, enfoque sistêmico, complementaridade,
gradualismo, intervenção participativa e concomitância, todos de
fundamental importância para o sucesso do processo de concepção e
implantação do Sistema de Informação de Custos (SIC) do Governo
Federal.
Assim, em março de 2010 — depois de 46 anos da Lei no 4.320
e 10 anos da Lei de Responsabilidade Fiscal — finalmente o SIC do
Governo Federal se tornou realidade. Fato relevante? Sim. Mas ainda
não é hora de comemorar. A valorosa equipe composta por técnicos
dos ministérios da Fazenda e do Planejamento, do Serpro e de diversos
outros órgãos da administração pública federal, liderados pelo secretário executivo do MF, Nelson Machado, e coordenados tecnicamente
pelo diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda, atua intensamente
para estabelecer e consolidar os primeiros níveis de institucionaliza-
3A PROVA - Sist. de inform. de c9 9
8/9/2010 17:03:42
10
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
ção de uma cultura de utilização de informação de custos para fins
gerenciais no setor público.
Num modelo de gestão moderno em bases gerenciais, não se pode (ou
melhor, não se deve) tomar decisão sem conhecer as diferentes alternativas
de ação, seus custos e seus benefícios. A partir da efetivação do Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal as condições para a mudança
foram efetivamente potencializadas. A simples existência do sistema mostra
que uma etapa importante foi vencida; agora se faz necessário aumentar
o debate sobre mensuração de custos e destacar sua importância para a
melhoria da qualidade do gasto no setor público, qualificando a discussão das
perspectivas e desafios na gestão da informação de custos na administração
pública. Para tanto, foi idealizado, em parceria com diversas entidades da
sociedade — acadêmicos, pesquisadores, profissionais de diversas áreas,
gestores e estudantes —, o I Congresso de Informação de Custos e Qualidade
do Gasto no Setor Público, evento inovador e de fundamental importância
para a concretização dos avanços na administração dos recursos públicos
brasileiros.
Guido Mantega
Ministro de Estado da Fazenda
3A PROVA - Sist. de inform. de c10 10
8/9/2010 17:03:42
Os p a r t i c i p a n t e s n o p r o c e ss o
d e c o n c e p ç ã o e i m p l a n ta ç ã o d o
Sistema de I n formação de Custos
do governo Federal
As recentes crises internacionais intensificaram ainda mais as pressões
sobre governos para aumentar a eficiência na administração dos recursos
aplicados no setor público. Esta eficiência, a nosso ver, precisa ser alcançada sem desconsiderar a qualidade dos bens e serviços públicos fornecidos
à sociedade. A complexidade do ambiente econômico atual exige processos administrativos mais flexíveis e integrados, cujo desenvolvimento
depende da interação de pessoas de diversas capacidades e instituições.
Dessa forma, adotamos uma filosofia de gestão por macroprocessos, em
última instância embrião de uma gestão em redes. Grande parte do sucesso do processo de concepção e implantação do Sistema de Informação de
Custos do Governo Federal decorre dessa compreensão, e esperamos que
ela continue a inspirar a agenda do uso da informação de custos para a
qualidade do gasto público.
Cabe registrar aqui os créditos de todos os que trabalharam para
que o sistema fosse hoje uma realidade. Vale salientar que a lista dos
nomes foi compilada a partir da indicação dos líderes de cada entidade: Ministério da Fazenda (Secretaria Executiva e Secretaria do Tesouro
3A PROVA - Sist. de inform. de c11 11
8/9/2010 17:03:42
12
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Nacional); Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (Secretaria
Executiva, Secretaria de Orçamento Federal, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratégicos e Secretaria de Recursos Humanos), Serviço
Federal de Processamento de Dados, Escola de Administração Fazendária e
Fundação Getulio Vargas. A mim compete agradecer as equipes, nas pessoas
dos líderes: João Bernardo de Azevedo Bringel, Arno Hugo Augustin Filho,
Francisco de Assis Leme Franco, Francisco Gaetani, Cleber Ubiratan de
Oliveira, Célia Corrêa, Afonso Oliveira de Almeida, Duvanier Paiva Ferreira,
Marcos Vinícius Ferreira Mazoni, Mauro Sérgio Bogéa Soares, Paulo Motta
e o coordenador-geral do projeto, Victor Branco de Holanda. Por último,
solicitei aos representantes que relacionassem as pessoas que muito contribuíram para que o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
fosse hoje uma realidade.
Nelson Machado
Secretário Executivo/MF
Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda
Marilene Ferrari Lucas Alves Filha
Alex Christian Kamber
Angelo José Mont’Alverne Duarte
Christiane Cabral Castro
Claudia da Costa Martinelli Wehbe
Daniele Cardoso
3A PROVA - Sist. de inform. de c12 12
8/9/2010 17:03:42
o s p a r t icip a n t e s n o p r o c e ss o d e c o n c e p ç ã o e impl a n t a ç ã o
13
Elisângela Carvalho da Silva
Odilon Neves Junior
Ruben Bauer
Secretaria do Tesouro Nacional
Gilvan da Silva Dantas
Paulo Henrique Feijó
Francisco Wayne Moreira
Rosilene Oliveira de Souza
Welinton Vitor dos Santos
Bento Rodrigo Pereira Monteiro
André Luiz Sant’Ana Ferrari
Arthur Roberto Pereira Pinto
Jean Cacio Quirino de Queiroz
Maria Betânia Gonçalves Xavier
Ana Cristina Bittar de Oliveira
Olavo Corrêa Pereira Junior
Fabiana Magalhães A. Rodopoulos
Felipe Palmeira Bardella
Maria Clara Estevam Pereira
Serviço Federal de Processamento de Dados
Miyuki Abe
Ricardo Cézar de Moura Jucá
3A PROVA - Sist. de inform. de c13 13
8/9/2010 17:03:42
14
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Bárbara Maria Passos Lima
Adriana Pereira Lacerda
Anderssom Batista de Souza
André Duarte de Freitas
Gilvandro Assis da Silva Neiva Junior
Cassius Mazzo Laprano
Gilverlan Pessoa Pereira
Gustavo Baldoino Santos Menezes
Maria Elizabete Vaz de Oliveira
Mayra Mendonça Teles
Onildo Rodrigues Soares
Paulo César do Nascimento Salgueiro
Rodrigo Gonçalves Virgínio
Escola de Administração Fazendária
Ivone Bugeste Luciano
Solange Silva Guimarães Mandarino
Sebastião Rui Oliveira de Souza
Avelino Batista Leite Neto
Aloisio Flavio Ferreira de Almeida
Viviane Henderson
Avelino Batista Leite Neto
3A PROVA - Sist. de inform. de c14 14
8/9/2010 17:03:42
o s p a r t icip a n t e s n o p r o c e ss o d e c o n c e p ç ã o e impl a n t a ç ã o
15
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Claudiano Manoel de Albuquerque
Débora Nogueira Beserra
Carlos Eduardo Lacerda Veiga
Cilair Rodrigues de Abreu
Rafael Ferreira Rocha Monteiro
Gabriel Penna Firme de Melo
Andreia Rodrigues dos Santos
Haroldo Cesar Sant’ana Areal
Luiz Roberto Moselli
Samuel Farias Milanez
José Pereira de Sousa Filho
Fundação Getulio Vargas
Alexandre Dubrowski
Armando S. M. da Cunha
Eduardo Gnisci
Patricia Nachard
Fernando Lattman-Weltman
Fernando Rezende
Gustavo Peres Capela Pereira
Jose Cezar Castanhar
Lidice Meireles Picolin
3A PROVA - Sist. de inform. de c15 15
8/9/2010 17:03:42
16
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Marco Aurélio Sá Ribeiro
Maria do Carmo Fialho Licio
Paulo Roberto Mendonça Motta
Regina de Alencar Rosa
Ricardo Lopes Cardoso
Sidiclei Alves Siqueira Campos
Stavros P. Xanthopoylos
Outras instituições de ensino superior
André Carlos Busanelli de Aquino
José Francisco Ribeiro Filho
Lino Martins da Silva
Jose Alexandre Magrini Pigatto
3A PROVA - Sist. de inform. de c16 16
8/9/2010 17:03:42
Introdução
Vivemos hoje, no Brasil, um momento histórico que, visto a distância,
pelos historiadores futuros, poderá bem ser considerado como efetivamente
privilegiado.
Após décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas, o país
reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de crescimento econômico e
se vem inserindo na ordem mundial com crescente visibilidade, aceitação
e expectativas positivas por parte das demais nações, que nos observam,
cada vez mais, como importante parceiro comercial e diplomático, e como
mercado atraente para investimentos e projetos.
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória
de institucionalização democrática do país, marcada pela competição política
legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas dinamizadas
por crescente participação política popular, em níveis raramente igualados
por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos — crescimento econômico sustentável
e institucionalização da democracia — têm permitido o avanço no campo
talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber, o do resgate da
imensa dívida social legada por nosso passado de graves desigualdades
regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez em
nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e
3A PROVA - Sist. de inform. de c17 17
8/9/2010 17:03:42
18
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é usual em nossa
cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das
análises e projetos de reforma.
Sem entrar nos méritos e propriedades dessas cobranças, é evidente,
contudo, que há muito ainda por fazer no sentido de tornar o aparelho
administrativo do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Veremos aqui como se deu a introdução da demanda por este sistema
em nossa história republicana, como foi preciso, por assim dizer, aguardar
quase meio século para que tal projeto se tornasse realidade, e como se
criou a janela de oportunidade que hoje é aproveitada pelo Ministério da
Fazenda (MF) para apresentar esse poderoso instrumento de gestão aos
diversos setores da administração pública e à sociedade civil brasileira.
Nas palavras do patrocinador do sistema, o secretário executivo do
Ministério da Fazenda, dr. Nelson Machado, o objetivo desta obra é descrever o processo de implementação de
um conjunto de diretrizes para a construção de um sistema de informação
de custo integrado, sistêmica e conceitualmente, ao orçamento público e à
3A PROVA - Sist. de inform. de c18 18
8/9/2010 17:03:42
19
I NTRODUÇÃO
contabilidade governamental que atenda às exigências legais e auxilie na avaliação de resultados e desempenhos dos gestores do setor público.
(Machado, 2005:26)
Assim, o que se segue é a descrição não somente de uma iniciativa
governamental circunscrita, mas sim o delineamento de uma inovadora política de Estado que, embora certamente inspirada e favorecida por esforços
parciais anteriores — levados a cabo não somente no Brasil, mas também
em outros Estados contemporâneos —, ainda não parece ter sido objeto de
uma estratégia tão abrangente e ambiciosa quanto a que se estará relatando
a seguir.
Desse modo o livro segue a seguinte estrutura: em primeiro lugar fornecemos uma breve contextualização histórica mais ampla, que circunscreve a
iniciativa atual, em suas variáveis e condicionantes básicas. Na sequência descrevemos a formação do marco regulatório que, por assim dizer, deu forma à
demanda difusa por um sistema de custos, e, logo depois, relatamos as etapas
cumpridas pela atual administração no sentido de viabilizá-lo.
Na parte seguinte é descrita a estratégia conceitual e operacional em
torno da qual se estrutura a proposta do Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal e seu aprimoramento. Nela é enfatizada a opção pragmática pelo uso dos sistemas estruturantes já desenvolvidos pelos órgãos
centrais do Estado e inspirados na filosofia gradualista, incremental e sistêmica que vem presidindo a confecção do instrumento.
3A PROVA - Sist. de inform. de c19 19
8/9/2010 17:03:42
20
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
O trabalho é finalizado em três capítulos que procuram dar conta das
expectativas com relação a:
q recepção
do sistema pelos chamados órgãos controladores do setor
público e agentes da sociedade civil;
q seus
impactos potenciais e efetivos sobre a cultura gerencial predomi-
nante no Estado; e, finalmente,
q a
construção de um necessário consenso acerca do caráter estratégi-
co do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como
política de Estado, destinada a envolver sucessivas administrações e
mandatários do poder público.
Foram incluídos, por fim, importantes ilustrações e anexos ao textobase, de modo a melhor esclarecer o projeto e informar o leitor acerca da
incorporação do sistema junto aos gestores dos vários ministérios do Poder
Executivo, sob a forma de um questionário.
Tal como o próprio Sistema de Informação de Custos do Governo
Federal, este trabalho só poderá atender às suas principais destinações se
efetivamente lido e recebido com a devida postura crítica e construtiva que
deve marcar toda iniciativa política em benefício da soberania e de governos comprometidos prioritariamente com o interesse público.
Para sua efetivação, contamos com a colaboração inestimável dos nossos entrevistados no Ministério da Fazenda; no Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão; no Serviço Federal de Processamento de Dados
3A PROVA - Sist. de inform. de c20 20
8/9/2010 17:03:42
I NTRODUÇÃO
21
(Serpro); no Tribunal de Contas da União (TCU); na Controladoria-Geral
da União (CGU), e também no meio acadêmico, na pessoa do prof. Lino
Martins da Silva (a relação completa dos entrevistados se encontra no final,
logo após a bibliografia). A eles o nosso muito obrigado.
Agradecemos também aos imprescindíveis apoios logísticos dos colegas da FGV Projetos, unidade de extensão e pesquisa da Fundação
Getulio Vargas, e da Secretaria Administrativa do Centro de Pesquisa e
Documentação de História Contemporânea do Brasil (Cpdoc), nossa unidade na Fundação Getulio Vargas.
3A PROVA - Sist. de inform. de c21 21
8/9/2010 17:03:43
3A PROVA - Sist. de inform. de c22 22
8/9/2010 17:03:43
1
Reformas e gestão pública
Para entender os significados administrativos e políticos mais amplos envolvidos no projeto de construção do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal é preciso inserir o seu processo de criação num contexto
histórico de maior envergadura.
Não é nova a demanda por profissionalismo e eficiência na administração pública brasileira. Se as necessidades de organização burocrática nos
quadros da administração moderna se impuseram desde o começo do processo de construção de nosso Estado — tendo possivelmente como marco
característico o conjunto de inovações trazidas em 1808, com a chegada
da Família Real ao Brasil —, é com a Independência (1822), mas acima de
tudo após a abolição da escravatura, com a República (1889), que o crescimento econômico, a diversificação da estrutura social e, por último, mas
não menos importante, o avanço mesmo que inconstante e tempestuoso
da institucionalização da democracia no país — com o acirramento das
demandas e disputas pelo controle do Estado — que a questão da eficácia
governamental ganhou novos conteúdos e motivações.
Seja como for, em qualquer recuperação histórica do processo de constituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, é preciso
partir da Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. A despeito, inclusive, de
3A PROVA - Sist. de inform. de c23 23
8/9/2010 17:03:43
24
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
todas as suas limitações, hoje claras em função da necessária perspectiva
temporal, e que seriam objeto de mudanças posteriormente,
é a 4.320. [...] um marco relevante nessa área. Organizou o orçamento, definiu regras claras, definiu o plano de conta, definiu uma contabilidade. Claro, tinha uma
classificação funcional programática amarrada, que eu acho que era uma coisa muito
dura, e não funcionou, porque, claro, obviamente, cada estado, cada município deve
ter os programas e as atividades adequadas a seus problemas. Então eu acho que
isso foi um exagero ali. Tanto que, no final da década de 90, o próprio Ministério do
Planejamento abriu mão dessa classificação. Acho que esse foi um marco importante,
o momento em que o governo federal, o Ministério do Planejamento, especificamente,
abre mão da padronização da classificação funcional programática, dando a cada
ente federativo a possibilidade de construir os seus programas e as suas atividades,
a sua classificação de acordo com os problemas que ela precisava resolver. Acho que
isso é um caso importante e é um avanço na discussão do orçamento enquanto um
instrumento para resolver problemas e alterar a realidade na sociedade.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Apesar das dificuldades para sua implementação, a demanda por eficiência — característica essencial do anseio por um sistema de custos — se
fez sentir, de um modo ou de outro, e muito mais tarde, em outras iniciativas importantes cujo impacto e inovação de certo modo “desaguaram” na
realização atual.
3A PROVA - Sist. de inform. de c24 24
8/9/2010 17:03:43
25
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
O outro marco importante, do ponto de vista
tecnológico, é a construção do Siafi.1 A construção do Siafi é um outro marco importante,
1 Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal.
quer dizer, do ponto de vista aí da tecnologia
da informação. Depois nós temos um outro marco importante na legislação,
que é a Lei de Responsabilidade Fiscal; que vem e define regras importantes
para a gestão pública, atualizando uma série de conceitos da 4.320, impondo
penalidades para o não cumprimento de metas; colocando metas de responsabilidade para os entes federativos: meta de receita nominal, metas de despesa
de pessoal.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Mas por que, então, foi preciso quase metade de um século para que
aquela formulação exemplar do imperativo de construção de um sistema de
custos na administração pública federal, tal como expressa na lei de 1964,
pudesse ser efetivamente atendida?
Embora seja difícil imaginar a efetivação de tal demanda sem os recursos tecnológicos que a informatização hoje nos faculta, acreditamos que as
principais variáveis a permitir, somente hoje, a implantação de um sistema
de custos são de ordem histórica, econômica, política e cultural.
De fato, a primeira dificuldade já se colocava no próprio nível teórico, no modo como custos eram definidos conceitualmente na disciplina
contábil e no questionamento acerca da pertinência de sua aplicação ao
3A PROVA - Sist. de inform. de c25 25
8/9/2010 17:03:43
26
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
universo das atividades públicas. Sendo o próprio termo e a problemática
dos “custos” originários ambos da moderna atividade empresarial privada
capitalista, centrada na noção de produto e na busca do lucro, para muitos
autores tal conceito não poderia, a rigor, ser aplicado à prática da contabilidade governamental.
Não surpreende, portanto, que a própria aplicação demandada pela
Lei no 4.320 se referisse às atividades “industriais” da administração.
Mas os fatores mais decisivos a postergar a realização de iniciativa tão
importante foram de natureza eminentemente prática.
Em primeiro lugar, pode-se apontar a de certo modo natural priorização dada, no Brasil e ao longo das últimas décadas, às dimensões orçamentárias e fiscais na execução das políticas econômica e de planejamento, por interesse e iniciativa dos órgãos centrais da administração pública
— na configuração atual do governo federal, os ministérios da Fazenda e
do Planejamento, Orçamento e Gestão — e a consequente reprodução de
tais prioridades e da cultura de gestão a elas associada nas demais pastas
encarregadas das diversas finalidades e encargos do governo.
Sempre, na área de contabilidade, sempre nós reclamávamos muito — eu mesmo
tenho trabalhos escritos, publicados em congressos —, aí no final dos anos 80,
nós reclamávamos muito, em pesquisas e em estudos, do sistema de contabilidade
pública brasileiro. O sistema brasileiro de contabilidade pública é um sistema que
dá uma ênfase muito grande ao processo orçamentário e dá uma ênfase zero, ou
3A PROVA - Sist. de inform. de c26 26
8/9/2010 17:03:43
27
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
quase zero para o processo do patrimônio. O patrimônio, a administração pública
brasileira só se importava com o patrimônio financeiro, aquele gerado de fluxo de
caixa, e o patrimônio permanente e o patrimônio de dívidas, as obrigações normalmente ficavam relegados a segundo plano. E há muito tempo nós vínhamos
trabalhando nisso.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Mesmo em períodos de autoritarismo — como no intervalo de 1964
a 1985 —, o vasto e complexo conjunto de demandas postas às políticas
públicas do Estado brasileiro, de par com os constantes desafios macroeconômicos a enfrentar no sentido de manter as necessárias taxas de crescimento e resolver graves problemas sociais, tornava imperativos os esforços
no sentido de: garantir a solvência do Estado e o necessário equilíbrio das
finanças públicas, de modo a permitir, também, a melhor e mais racional
alocação dos recursos financeiros a uma máquina administrativa cujas funções e responsabilidades tão dramaticamente se expandiram na segunda
metade do século XX. Um e outro desafio só poderiam ser enfrentados a
contento mediante, é claro, a conjunção eficaz e articulada da gestão macroeconômica e do planejamento.
Assim, se o contexto histórico imediato à promulgação da Lei no 4.320,
na primeira metade dos anos 1960, era, como sabemos, o de uma profunda
crise nos fundamentos da economia nacional — crise esta que se seguira
ao êxito do processo de desenvolvimento acelerado herdado da década an-
3A PROVA - Sist. de inform. de c27 27
8/9/2010 17:03:43
28
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
terior —, à crise política e institucional consequente, que nos custou o sacrifício de importantes instituições democráticas em 31 de março de 1964,
seguiram-se, em bases políticas autoritárias, a estabilização econômica e a
retomada do desenvolvimento, marcadas pelo advento de taxas recordes de
crescimento, desacompanhadas, contudo, dos desejáveis complementos de
distribuição mais equitativa da renda e de redução das grandes desigualdades socioeconômicas e regionais brasileiras.
Com a grave crise da primeira metade da década de 1970 — que pôs
fim à chamada era do “milagre econômico” —, mas, acima de tudo, com o
agravamento de nossa situação no início dos anos 1980, mergulhamos em
longo período de desestabilização e estagnação. A capacidade de investimento do Estado reduziu-se drasticamente, fazendo do equilíbrio fiscal a
prioridade quase que exclusiva da administração central, num árduo esforço que consumiria ainda mais de uma década para se efetivar.
Se a estabilização financeira foi finalmente lograda, a partir da efetivação do Plano Real, iniciado em 1994, seriam precisos ainda mais 10
anos — e uma série de outras inovações institucionais — para que, uma
vez finalmente retomado o crescimento econômico na primeira metade
da primeira década do novo século, o caminho se encontrasse livre, por
assim dizer, para o aperfeiçoamento das ferramentas de gestão dos recursos públicos.
A trajetória histórica fica evidente na visão de um dos participantes do
processo de construção do Sistema de Informação de Custos do Governo
3A PROVA - Sist. de inform. de c28 28
8/9/2010 17:03:43
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
29
Federal, o coordenador-geral de normas de contabilidade aplicadas à federação da Secretaria do Tesouro Nacional, Paulo Henrique Feijó.
E é muito claro, quando você começa a estudar o processo histórico do país, você
pega ali a década de 80, que é quando, ao mesmo tempo, tem o caos e nasce o
reordenamento, você consegue verificar isso. O Brasil, quando vai ao fundo do
poço, tem a sua primeira crise, ali na década de 80, com a diminuição dos fluxos
externos; um resumo bem breve da história do país é: você tem um país que cresce,
com um endividamento, na década de 70, final da década de 60 para 70, e quando chega na década de 80, o cara que te financia diz que não tem mais dinheiro
para financiar. Aí você para e olha para a tua casa e diz assim: “Caramba! Não
dá para eu viver com o que eu ganho. E mais do que isso, eu nem sei o quanto eu
ganho, e nem sei o quanto eu gasto. Espera aí. Eu tenho que implementar, minimamente, mecanismos de controle do meu fluxo. E aí nascem os controles desses
que nós vamos conhecer, de forma mais abrangente, no país todo [...]. Como o
implantado em 1982, sobre um indicador básico de o país não saber nem o quanto
ele se endividara em cada período. Os economistas diziam: “Você gasta mais do
que você arrecada?”. “Não sei.” “A dívida pública está aumentando porque você
gasta mais. Quanto?” “Não sei.” Não tinha informação nenhuma. Então, a primeira ideia é essa ideia de controlar fluxo, e aí controla o fluxo, e vem todo um
sistema para apoiar isso, vem a parte institucional, um único orçamento, todo o
dinheiro na conta única, um sistema contábil para controlar isso. Aí começa o reordenamento, ao lado daquele caos que foi a década de 80, com moratória, vários
3A PROVA - Sist. de inform. de c29 29
8/9/2010 17:03:43
30
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
planos, inflação elevada e tal. Todo esse processo de reordenamento vai cair lá na
década de 90, no final da década de 90, com a LRF. A década de 90 é a década do
ajuste, é a década em que você arruma a casa, em que você organiza aquela casa,
para dizer assim: “Agora, meu amigo, eu estou vivendo dentro do que eu ganho,
a casinha está arrumada; agora as coisas são diferentes, eu controlo o quanto eu
ganho e o quanto eu gasto”. Então, esse é um cenário em que fica muito claro que
eu precisei primeiro de instrumentos de fluxo. Não dava para pensar em contabilidade patrimonial com inflação de 2 mil porcento. A informação patrimonial não
vale nada, com inflação de 2 mil porcento. Vale para o âmbito social. Mas não
adianta eu me preocupar com tantos problemas sociais se eu nem controlo o valor
da moeda. Então, quando a gente desloca o foco de inflação para esses outros
problemas é um passo: eu resolvi problemas estruturais básicos, agora eu tenho
outros. Eu posso me dar ao luxo, entre aspas, de fazer contabilidade patrimonial,
de pensar no sistema de custos, porque aquele passado já foi. Então, já estou em
outro patamar.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Nas palavras do prof. Lino Martins da Silva,
o que se observa na atualidade é que após a edição da Constituição de 1988,
os administradores estaduais e municipais tiveram um relativo aumento das
receitas e uma consequente aceleração das despesas públicas, principalmente
as voltadas para o atendimento do cidadão. Entretanto, a partir da edição, em
3A PROVA - Sist. de inform. de c30 30
8/9/2010 17:03:43
31
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
1994, das medidas econômicas voltadas para o controle da inflação, passaram
a gerir o caixa por intermédio do ingresso de receitas sem a indexação anterior e os desembolsos passaram a ter, em muitos casos, atualização monetária
a partir da data da liquidação das despesas. Esses fatos têm sidos balizadores
para que os responsáveis pela Contabilidade Pública ou Governamental sejam convocados para implementar sistemas de informações gerenciais que
introduzam conceito de centro de custos por programas, permitindo assim
que os usuários atuem na redução de custos e desperdícios, como um dos
critérios de avaliação de desempenho.
(Silva, 2009:16)
Não se trata, porém, apenas de uma mudança gerada, endogenamente,
a partir da evolução própria da consciência gerencial. Há outras demandas
maiores, e exteriores, que cada vez mais se fazem ouvir sobre a administração pública:
Simultaneamente, os relatórios extraídos da Contabilidade podem ser disponibilizados ao cidadão, permitindo-lhe o acompanhamento rotineiro dos atos
praticados pelos administradores, dos recursos arrecadados e de sua aplicação como meio para atingir os resultados.
(Silva, 2009:16)
Principalmente porque, em ritmo paralelo ao do conturbado processo histórico de crise e reordenação dos fundamentos macroeconômicos de
3A PROVA - Sist. de inform. de c31 31
8/9/2010 17:03:43
32
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
nossa sociedade, transcorreram, não sem sobressaltos, mas certamente de
modo mais contínuo e ascendente, as transições políticas da liberalização
e democratização do Estado brasileiro. De fato, enquanto o país mergulhava nas crises econômicas das décadas de 1970 e 1980, a agenda política
e institucional avançava sem interrupções: da abertura política, “lenta e
gradual”, promovida pelo regime militar a partir de 1974, chegamos, no
final daquela década, à superação do discricionário Ato Institucional no 5,
à Lei de Anistia e ao fim do bipartidarismo, com o início da reorganização
do nosso sistema representativo. Em 1982 voltamos a eleger diretamente
nossos governadores e, logo em seguida, os prefeitos de capitais. Mas os
fatos políticos mais importantes do período — de par com a reconquista da
plena liberdade de expressão e o avanço da nossa sociedade civil — foram
a instalação da Assembleia Nacional Constituinte, em 1987, a promulgação
da nova Carta Magna, no ano seguinte, e, finalmente, em 1989, a primeira
eleição direta para a presidência da República em quase 30 anos.
É esta nova sociedade, dinâmica e atuante — capaz inclusive de demandar e fazer redigir para si uma das constituições mais modernas e democráticas do planeta, e de eleger e em seguida exigir, legalmente, a deposição de um presidente eleito —, que sustenta com seus impostos as
atividades do Estado e, cada vez mais, deseja ver seus recursos aplicados de
forma transparente e eficiente na produção daqueles bens públicos essenciais à sua qualidade de vida e soberania.
3A PROVA - Sist. de inform. de c32 32
8/9/2010 17:03:43
33
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
Com a redemocratização do país, também a gestão governamental se
reinsere na retomada do contexto histórico secular geral de aperfeiçoamento do controle popular da coisa pública.
Eu diria que, na perspectiva histórica, cada vez mais os governos têm limites, estão sendo estabelecidos mais limites. Porque, na antiguidade, o governante emitia
dinheiro sem qualquer controle. Não existiam bancos centrais. Então, precisava de
dinheiro, ele emitia, sem nenhum problema. Aliás, a própria origem do orçamento já mostra isso, quando o João Sem Terra,2 o
Parlamento obrigou que ele, para lançar impostos, e portanto receita, precisava do aval do
2 João Sem Terra, ou João I da Inglaterra,
que reinou de 1166 a 1216.
Parlamento inglês. E aí você teve [no Brasil]
um estresse fiscal grande, aí nos anos 1970 e 80, quer dizer, uma dificuldade de
receita, de arrecadação. Essa crise fiscal acabou levando os governos a quererem
fazer mais controle sobre as finanças públicas. A Lei de Responsabilidade Fiscal,
na verdade, ela culmina nisso. Porque antes, por exemplo, na época da fusão [dos
antigos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro], você tinha autorização para
emitir títulos. Os estados e os municípios que queriam, eles emitiam títulos. O estado do Rio de Janeiro emitia títulos, as Obrigações Reajustáveis do Tesouro. E aí
acabaram se endividando de maneira assustadora. [...] E eram emissões de títulos
que não eram para fazer investimentos; eram emissões de títulos para pagar a
folha de pagamento. Eu conheço casos no estado do Rio assim. O pessoal estava de
greve. Como é que vai acabar a greve? Dando o aumento. Como é que dá aumento
3A PROVA - Sist. de inform. de c33 33
8/9/2010 17:03:43
34
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
se não tem receita? Emitia títulos e pagava o salário. Ora, isso é uma coisa desastrosa [...] E isso ia rolando, rolando, rolando, essa dívida. A partir do momento
da Constituição de 1988, quer dizer, dessas questões todas, os governos acabaram
sendo mais monitorados a respeito disso. Então, você não pode mais emitir títulos;
a tua receita tem uma elasticidade que vai até um determinado nível; não tem como
você fazer mais lançamento de impostos ou de taxas, porque [...] quando você faz,
é um problema, a população acaba prejudicada. Aí, qual é a solução para isso? A
solução é você olhar pelo lado do custo.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Chegados então ao momento atual e aos imperativos da mudança de
mentalidade administrativa e aperfeiçoamento das ferramentas para a gestão e o controle...
Eu vejo, do ponto de vista histórico, isso, que você não tem mais margem, no âmbito da receita. O Brasil já paga uma carga tributária, segundo aquele Instituto
[Brasileiro] de Planejamento Tributário,3 de 38% do PIB, ou uma coisa assim.
Então, você não tem mais margem. Aí, como é que você
3 IBPT (Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário).
resolve isso? Resolve através de um sistema de custos,
quer dizer, você vai tentar fazer mais com menos, fazer
mais coisas com menos recursos. Eu vejo, na perspectiva
histórica, que seria uma solução para esse problema da
crise fiscal. Eu acho que essa mudança está ocorrendo. Porque até o final da década de 90, por exemplo, se você chegasse no Banco Mundial, na Caixa Econômica
3A PROVA - Sist. de inform. de c34 34
8/9/2010 17:03:43
35
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
e no BNDES4 e dissesse assim: “Eu quero um
empréstimo para fazer uma racionalização
na minha secretaria, no meu ministério, na
4 Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social.
minha prefeitura, eu quero recursos para
fazer isso”, eles diriam: “Não tem recurso”. Só tinha recurso para aumentar a
receita. Quando você fazia esse PNAFM, o Pnafe,5 são todos projetos [...] para receita. Eles agora já mudaram: eles já começam a investir na parte de organização, na
parte de infraestrutura, quer dizer, como é
que você muda. Então, acho que, do ponto de
vista histórico, é isso que vai acabar ficando,
5 PNAFM (Programa Nacional de Apoio à
Gestão Administrativa e Fiscal dos Municípios Brasileiros) Pnafe (Programa Nacional
de Apoio à Administração Fiscal para os Estados Brasileiros).
quer dizer, essa mudança de ótica. O tempo
que vai levar, não sei. Entre João Sem Terra,
receita, e controlar a despesa, nós estamos falando de 1200 e não sei quanto a
1789, a Revolução Francesa. Portanto, levaram 500 anos.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Todo este processo de mudanças sociais, econômicas e políticas no
Brasil foi também acompanhado, no contexto internacional do último
quarto de século, por importantes mutações no campo da cultura gerencial.
A crise do chamado “Estado de bem-estar” nas principais democracias do
Ocidente ao final da década de 1970, seguida pelo colapso da experiência
soviética no Leste europeu na transição dos anos 1980 para os 1990, mas
3A PROVA - Sist. de inform. de c35 35
8/9/2010 17:03:44
36
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
também a transformação global dos fluxos econômicos internacionais acelerados pela chamada revolução informacional, que se deu em paralelo a
tais eventos — e que segue em pleno curso — deram, e têm dado, ensejo a
uma busca reiterada pela produtividade, em que paradigmas de gestão são
permanentemente renovados e sujeitos ao teste da experiência, num quadro de grande competitividade e inovação.
A década de 90, ela vai trazer uma nova visão de custos no mundo. Custo não
era mais para definir preço de venda. Com a complexidade da produção, a gente
chega num momento em que os custos indiretos são tão grandes, em alguns setores, que os modelos não servem para mais nada. Porque antes era assim: matériaprima, mão de obra, produtos básicos, e mais um pedacinho de custos indiretos,
que eu dava um jeito de distribuir de alguma maneira, e depois, já tinha o custo
e... pronto, chegava lá.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Da gestão privada à gestão pública, as novas mudanças não se fizeram
esperar.
Ainda de acordo com Nelson Machado,
no final dos anos 80 e início dos 90, os países-membros da Organização para
Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) passaram por uma onda
de reformas da gestão pública, frequentemente inspiradas, segundo Ormond
3A PROVA - Sist. de inform. de c36 36
8/9/2010 17:03:44
37
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
e Loffler (1999:68), pelo paradigma da Nova Gestão Pública (New Public
Management — NPM). Os paradigmas da NPM decorrem basicamente de
duas vertentes teóricas: a nova economia institucional e o gerencialismo.
Para os novos economistas institucionais, os sistemas orçamentários tradicionais produzem alocação de despesas subotimizadas, na medida em que o
custo dos programas, cada vez mais numerosos, pode ser externalizado, acarretando déficits, endividamento ou aumento de impostos indesejáveis. Como
os benefícios são concentrados e os custos pagos por toda a população, “as
ações coletivas de atores orçamentários individuais, comportando-se de forma racional no processo orçamentário, resultarão em níveis totais de despesas mais altos do que aqueles considerados como resultado coletivo ótimo”.6
(Machado, 2005:51)
É a própria dimensão do controle que
6 Referência a Kelly e Wanna, 2001.
se impõe, por assim dizer, como parte essencial da busca pela eficiência na gestão
e que, como veremos, se tornará elemento estratégico na implantação do
atual Sistema de Informação de Custos do Governo Federal.
A palavra-chave da nova arte da administração pública, em contextos democráticos, de revolução informacional e de aumento da competição
econômica globalizada, é antiga: chama-se responsabilidade. Com efeito,
assim prossegue em seu raciocínio a tese do secretário executivo Nelson
Machado:
3A PROVA - Sist. de inform. de c37 37
8/9/2010 17:03:44
38
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Em decorrência dessa visão, as reformas orçamentárias deveriam criar regras
e instituições que estimulassem, na formulação orçamentária, a busca de objetivos coletivos racionais. Assim,“os níveis totais de despesas deveriam ser
centralmente determinados e depois usados para disciplinarem as negociações
orçamentárias subsequentes” (Kelly e Wanna, 2001:59). Por sua vez, o gerencialismo identificou, nos valores, nas regras e nas práticas da administração
pública, a fonte da ineficiência governamental, já que enfatizava a probidade e
a condescendência, em detrimento da eficiência. Consequentemente, “os burocratas de ambas as agências, gastadoras e guardiãs, ‘administravam’ regras e
regulamentos ao invés de ‘gerenciar’ seu programa e seus recursos de política”
(Ibid., p. 61). As soluções propostas foram a adoção das técnicas de gerenciamento do setor privado, a melhoria da qualidade dos serviços prestados e o
fortalecimento da responsabilização do gerenciamento operacional, além da
articulação entre os programas e seus objetivos e a ligação entre a avaliação do
programa e as alocações orçamentárias.
(Machado, 2005:51)
De acordo com Claudiano Manoel de Albuquerque, secretário adjunto de orçamento federal, da Secretaria de Orçamento Federal (SOF), do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG), a tendência é,
de fato, internacional.
Basicamente, o que nós temos em outros países do mundo? Nós temos alguns
países que já avançaram no sentido de ter uma avaliação um pouco mais técnica
3A PROVA - Sist. de inform. de c38 38
8/9/2010 17:03:44
39
r e f o r m a s e g e s t ã o p ú blic a
no processo de alocação. E, basicamente, o que é isso? É você introduzir práticas de governança, governança das instituições sobre os seus processos, os seus
servidores, mas governança também da sociedade sobre as instituições públicas.
Quando nós tivermos esse nível de governança, da sociedade sobre as instituições,
o que nós vamos ter que mostrar para a sociedade? Vamos ter que mostrar exatamente o custo e o benefício das políticas públicas.
(Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Figura 1
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Relacionamento: políticas públicas, recursos, atividades e objetos de custo
políticas públicas
Determinam os programas, as atividades e os recursos para
executá-las
q
PPA
q
LDO
q
LOA
objetos de custo
Classificação
funcional
Programas
Funções e
subfunções
Projetos
q Recursos
necessários
q Pessoal
q Material e
serviços
q Equipamentos
Atividades
Classificação
institucional
(Centros de
responsabilidade)
Produtos/Serviços
Poder
Órgão
UGO
UGE
Fonte: Machado, 2005.
3A PROVA - Sist. de inform. de c39 39
8/9/2010 17:03:44
40
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Finalmente, há que se mencionar, no conjunto das variáveis históricas
que tornam hoje possível a realização do longamente acalentado projeto de
constituição de um sistema de custos, o citado avanço tecnológico, traduzido na esfera específica da gestão pública brasileira pela possibilidade de
articulação, num mesmo banco de dados, num mesmo data warehouse, de
uma série de dados e informações, separados por funções e órgãos distintos
da administração central.
Com base, portanto, neste cenário histórico brasileiro das últimas cinco décadas, passamos agora a descrever, em detalhes, a trajetória de realização, afinal, do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, esta
ferramenta de gestão e controle tão ansiada.
3A PROVA - Sist. de inform. de c40 40
8/9/2010 17:03:44
2 F o r m a ç ã o
d o m a r c o r e g u l at ó r i o
Os antecedentes da construção do sistema de custos serão apresentados a
seguir através de um mapeamento do marco regulatório sobre o tema, cuja
cronologia está resumida no quadro ao final deste capítulo.
A preocupação com a contabilidade de custos na administração pública tem como marco inicial a Lei no 4.320, de 1964, em vigor ainda hoje, e
que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaboração e o controle dos orçamentos e balanços da União, dos estados, dos municípios e do
Distrito Federal. No seu art. 85, ela determina:
Art. 85 — Os serviços de contabilidade serão organizados de forma a permitirem o acompanhamento da execução orçamentária, o conhecimento da
composição patrimonial, a determinação dos custos dos serviços industriais,
o levantamento dos balanços gerais, a análise e a interpretação dos resultados
econômicos e financeiros.
Os serviços industriais especificados no artigo referiam-se ao fornecimento de água, coleta e tratamento de esgoto, geração e distribuição de
energia. A lei determinava ainda a criação de uma contabilidade especial
para determinação dos custos dos serviços públicos industriais. A inclusão
do novo sistema de contas, do sistema de custos industrial não interferiria
3A PROVA - Sist. de inform. de c41 41
8/9/2010 17:03:44
42
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
nos sistemas de escrituração já existentes: orçamentário, financeiro, patrimonial e de compensação (Machado, 2005).
Em 1967, a administração pública passou por uma ampla reforma administrativa capitaneada por Roberto Campos, então ministro do
Planejamento no governo Castello Branco (1964-1967), com um caráter
descentralizador e buscando reestruturar a gestão pública, criando para isso
entidades, como fundações, empresas públicas, sociedades de economia
mista e autarquias. Interessa destacar que entre os princípios fundamentais
da administração federal definidos na norma estava o controle, ao lado de
planejamento, coordenação, descentralização e delegação de competência.
Ainda tendo como foco a questão dos custos, e demonstrando a atenção do
legislador para este ponto, o Decreto-lei no 200, que dispôs sobre esta nova
organização da administração pública, também tratou do tema no seu art.
79, ao estabelecer que a “contabilidade deverá apurar os custos dos serviços
de forma a evidenciar os resultados da gestão”.7
Embora o sistema de custos não se tenha disseminado, alguns ministérios adotaram a apuração de custos dos serviços públicos, como foi o caso dos ministérios da
7 Decreto-lei no 200, de 25 de fevereiro
de 1967.
Aeronáutica e da Educação, bem como do Banco
Central.
Durante os anos 1980 o Brasil atravessou
uma crise fiscal com sérias consequências econômicas e sociais; do ponto
de vista político, destacaram-se a redemocratização e os trabalhos em torno
3A PROVA - Sist. de inform. de c42 42
8/9/2010 17:03:44
43
f o r m a ç ã o d o m a r c o r e g u l at ó r i o
da elaboração da nova Constituição que, entre as várias inovações, ampliou
o papel do Congresso Nacional em relação ao processo orçamentário.
Nesse contexto foi criada, em 1986, a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN),8 unificando a antiga Comissão de
Programação Financeira e a Secretaria de
Controle Interno, com o objetivo de auxi-
8 Decreto no 92.452, de 10 de março de
1986.
liar o Ministério da Fazenda na execução
de um orçamento unificado. Constituiramse os órgãos centrais do Sistema de Administração Financeira Federal e do
Sistema de Contabilidade Federal. Uma de suas ações foi a implantação,
no ano seguinte, do Sistema Integrado de Administração Financeira do governo federal (Siafi) — um instrumento de acompanhamento e controle
dos gastos públicos que marcou a contabilidade pública federal. De acordo com o site do sistema (www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi/objetivos.asp),
o “Siafi é o principal instrumento utilizado para registro, acompanhamento
e controle da execução orçamentária, financeira e patrimonial do Governo
Federal”.
O que ocasionou foi que, no processo histórico, teve uma evolução forte da contabilidade no âmbito federal, com a implantação do Siafi (Sistema Integrado de
Administração Financeira) em 1987, que tem uma base contábil e que adota um
plano de contas que, para aquela época, em 1987, foi um plano de contas inovador,
um plano de contas que já incorporava uma mudança, inclusive um pouco de mis-
3A PROVA - Sist. de inform. de c43 43
8/9/2010 17:03:44
44
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
tura de contabilidade do setor público com contabilidade societária, já pensando
numa consolidação da União, que tem as empresas e tal. Naquele momento, então,
a contabilidade dá um forte passo no governo federal, para ser instrumento também
de informações, e aí se estrutura o Tesouro, que nasce em 1986.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Com a STN e o Siafi, o governo federal passou a ter condições de
acompanhar de forma centralizada e uniforme a execução orçamentária
de todos os órgãos da administração direta e de grande parte da administração indireta. O Siafi pode ser utilizado no modo total ou parcial,
sendo que operam no modo total o Executivo, a administração direta, o
Legislativo e o Judiciário. Não fazem parte do sistema o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) e as empresas governamentais de economia mista.
O Siafi realiza três tarefas básicas da gestão pública de recursos arrecadados, que são: a execução orçamentária, a execução financeira e a
elaboração das demonstrações contábeis, consolidadas no balanço geral
da União. Nesse sentido, apresenta um importante papel no controle das
contas públicas. Vale apontar, no entanto, que este sistema estruturante é
voltado para o controle dos recursos, não sendo capaz de informar sobre
a relação entre despesa e o resultado obtido. É justamente deste aspecto
que o sistema de custos trata, priorizando a análise da eficiência na alocação de recursos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c44 44
8/9/2010 17:03:44
45
f o r m a ç ã o d o m a r c o r e g u l at ó r i o
No final de 1998 foi aprovado o Decreto no 2.829, que estabeleceu normas
para a elaboração e execução do Plano Plurianual (PPA) e dos orçamentos da
União, fortalecendo a necessidade do governo de planejar suas ações e orçamento. O PPA estabelece os projetos e os programas de longa duração do governo, definindo objetivos e metas da ação pública para um período de quatro
anos. Em consequência, o ministro do Planejamento e Orçamento editou uma
série de portarias atualizando a classificação das contas públicas.
A classificação funcional-programática representou um grande avanço na
técnica de apresentação orçamentária. Ela permitiu a vinculação das dotações
orçamentárias a objetivos de governo que, por sua vez, eram viabilizados
pelos programas de governo. Esse enfoque permitiu uma visão do “que o governo faz”, o que tinha significado bastante diferente do critério anterior que
visualizava o “que o governo comprava”. A partir do orçamento do ano 2000,
diversas modificações foram estabelecidas na classificação vigente, procurando-se privilegiar o aspecto gerencial do orçamento, com adoção de práticas
simplificadoras e descentralizadoras.
(Classificações orçamentárias. Portal SOF/MPOG)9
Nesse sentido, esta modernização vai
ao encontro do que preconiza o sistema de
custos, uma vez que seus pressupostos vol-
9 <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/
Estudos/Relatorio_Final_da_Comissao_de_
Custos.pdf>.
tam-se para cobrança de resultados e reali-
3A PROVA - Sist. de inform. de c45 45
8/9/2010 17:03:44
46
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
dade problematizada. A primeira entendida como avaliação da sociedade
em relação a resultados ou produtos, e a segunda como uma abordagem
onde os “problemas” são os estruturadores do plano. Um dos aspectos que
também vale a pena ressaltar é a possibilidade de o administrador assumir
a responsabilidade, diretamente, por um programa. De forma geral, trata-se
de uma nova abordagem da gestão pública com um impacto positivo sobre
a formação do sistema de custos.
Outro grande marco regulatório das finanças públicas foi a instituição
da Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000, ou, como é mais conhecida, Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A LRF está voltada para a
responsabilidade na gestão fiscal, enfatizando em geral o planejamento e
a transparência na administração pública. O objetivo da LRF é fortalecer
a vinculação entre as atividades de planejamento e de execução do gasto
público, garantindo assim uma atuação mais gerencial dos gestores, além
de prever a instituição de mecanismos que assegurem maior transparência
para a sociedade.
Embora aborde as normas de finanças públicas, a nova norma não revogou a Lei no 4.320/1964, o que não quer dizer que ela não tenha sofrido
alterações, como podemos ver nos conceitos de dívida fundada, empresa
estatal dependente, operações de crédito, bem como no tratamento dado aos
restos a pagar.
De acordo com o foco deste trabalho, ressalta-se que a LRF impõe legalmente a necessidade de um sistema de custos, conforme seu art. 50:
3A PROVA - Sist. de inform. de c46 46
8/9/2010 17:03:44
47
f o r m a ç ã o d o m a r c o r e g u l at ó r i o
§3o A Administração Pública manterá sistema de custos que permita a avaliação e o acompanhamento da gestão orçamentária, financeira e patrimonial.
Nesse sentido, ela avança em relação à Lei no 4.320/1964, que limitava
o sistema de custos aos serviços públicos industriais. Além disso,
não se trata mais de determinar custos para auxiliar na precificação dos serviços, mas a LRF requer a construção, a implantação e a manutenção de um
sistema de custos que permita a avaliação de resultados, de desempenhos e o
acompanhamento das gestões orçamentária, financeira e patrimonial.
(Machado, 2005:22)
Em 2001, a Lei no 10.180 veio organizar a nova finança pública, com o
objetivo de organizar e disciplinar os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de administração financeira federal, de contabilidade federal
e de controle interno do Poder Executivo federal. Entre suas determinações
está a evidenciação de custos dos programas e das unidades da administração pública federal.
Recentemente, em 2004, o Tribunal de Contas da União (TCU), através de acórdão, também se manifestou a respeito do sistema de custos determinando a adoção de
providências para que a administração pública federal possa dispor com a
maior brevidade possível de sistemas de custos, que permitam, entre outros, a
3A PROVA - Sist. de inform. de c47 47
8/9/2010 17:03:45
48
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
avaliação e acompanhamento da gestão orçamentária e financeira de responsáveis, ante o disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
101/2000, art. 50, §3o), na LDO para 2003 (Lei no 10.524/2002, art. 21) e na
LDO para 2004 (Lei no 10.707/2003, art. 20, §2o).
(Acórdão TCU no 1.078/2004)
Em 2005 foi criada a Comissão Interministerial de Custos, através
da Portaria Interministerial no 945, com o objetivo de “elaborar estudos
e propor diretrizes, métodos e procedimentos para subsidiar a implantação de Sistemas de Custos na Administração Pública Federal ” (Brasil,
2005). Fizeram parte da comissão servidores de diferentes áreas, como
planejamento, orçamento, administração, financeira, contabilidade pública, controle interno, gestão de recursos humanos e gestão de custos.
O trabalho menciona algumas experiências com sistemas de custos realizadas em órgãos específicos, tais como o Comando da Aeronáutica; as
organizações militares prestadoras de serviços (Omps) do Comando da
Marinha; o Siscustos, do Comando do Exército; o Laboratório Nacional
de Luz Síncrotron (Síncrotron-CNPq); a Secretaria de Educação Superior
(Sesu), do Ministério da Educação (MEC); o Banco Central; o Instituto
Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Inmetro);
e a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa).
O relatório final desta comissão, divulgado em junho de 2006, concluiu-se do seguinte modo:
3A PROVA - Sist. de inform. de c48 48
8/9/2010 17:03:45
f o r m a ç ã o d o m a r c o r e g u l at ó r i o
49
A principal conclusão da Comissão diz respeito ao caráter imprescindível da
definição de uma Política de Custos para a Administração Pública Federal,
dada a dimensão cultural do problema. Nesse sentido, a Política de Custos
deve deixar claro quem deve fazer o quê e como deve ser feito. [...] a dificuldade começa na definição “do que fazer” e “de quem vai fazer”. Reconhecendo
tais dificuldades, a Política de Custos responde com as diretrizes de gradua­
lismo e de abrangência. Essas diretrizes estabelecem que as próprias organizações federais serão as responsáveis pela apuração de seus indicadores de
custos num primeiro momento, bem como pelo desenvolvimento de seus
sistemas de custos em momento subsequente. Por conseguinte, todas as organizações federais cumprirão as normas prescritas pela legislação. Porém,
sugere-se que a mensuração de custos seja implementada de forma gradual.
Este é o reconhecimento da Comissão de que a capacidade das organizações
de construir sistemas de custos é bastante desigual.
(Comissão Interministerial de Custos. Relatório final [Brasil, 2006])
O relatório também realçava o problema de “como fazer” o sistema de
custos e a dimensão cultural do problema. Por fim, identificava fatores críticos de curto e médio prazo alertando para os desafios desta empreitada.
Após as relevantes contribuições da comissão interministerial, o problema central ainda persistia: como construir, implantar e “fazer acontecer” o
Sistema de Informação de Custos no Governo Federal? No segundo semestre de 2008, a partir de formulação conjunta do secretário executivo do MF,
3A PROVA - Sist. de inform. de c49 49
8/9/2010 17:03:45
50
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Nelson Machado, com o então diretor de Gestão Estratégica, Victor Holanda,
reforçou-se a aplicação da abordagem sistêmica ao conjunto de problemas
enfrentados no Ministério da Fazenda, o que culminou, na prática, numa
“abordagem por macroprocessos”.10
No início de 2009, sintetizando as discus10 O tema da abordagem por macroprocesso, tanto o “orçamentário e financeiro”
quanto o do “crédito tributário” inspirados
no enfoque sistêmico, foi amplamente
documentado.
sões anteriores, Victor Holanda propôs o modelo de implantação em 13 componentes, modelo
este que, pela sua conformação esquemática, foi
apelidado pelo secretário do Tesouro Nacional
de “rodoviária”. Em seguida formou-se então o grupo técnico na Secretaria do Tesouro
Nacional do Ministério da Fazenda, com o intuito de produzir a versão inicial do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, em parceria
com o Serviço Federal de Processamento de Dados (Serpro).
As contribuições da comissão interministerial foram, em sua maioria,
aceitas, sendo feitos apenas alguns ajustes na concepção do modelo geral em
que, por exemplo, se optou por uma implantação em duas dimensões concomitantes: a) uma macro, sistêmica, generalizante; e b) outra micro, específica,
particular, que respeitava a especificidade física operacional de cada órgão ou
entidade. Como dito anteriormente, o modelo geral, pela sua característica
de encontro, recebeu o apelido de “rodoviária”, decorrente da sua característica básica fundamental de juntar as duas dimensões, os dois “mundos”. De
um lado, o processo dedutivo de alocação dos gastos aos objetos de custos a
3A PROVA - Sist. de inform. de c50 50
8/9/2010 17:03:45
51
f o r m a ç ã o d o m a r c o r e g u l at ó r i o
partir da visão dos órgãos centrais; do outro, o processo indutivo, do particular para o geral, das necessidades físico-operacionais dos órgãos setoriais
finalísticos (saúde, educação, segurança, infraestrutura etc.).
Esta modelagem de fato possibilitou que o processo avançasse, pois permitiu conciliar as várias visões do problema e, acima de tudo, romper com a
inércia quanto à sua construção tecnológica.
Cronologia do marco regulatório
Lei no 4.320
17 mar. 1964
Estatui normas gerais de direito financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços
da União, dos estados, dos municípios e do
Distrito Federal.
Decreto-lei no 200
25 fev. 1967
Art. 79: estabelece que a “contabilidade deverá
apurar os custos dos serviços de forma a
evidenciar os resultados da gestão”.
Decreto no 92.452
10 mar. 1986
Cria a Secretaria do Tesouro Nacional.
Decreto n 2.829
29 out. 1998
Estabelece normas para a elaboração e execução
do Plano Plurianual e dos orçamentos da União,
e dá outras providências.
Lei Complementar
no 101
4 maio 2000
Lei de Responsabilidade Fiscal.
Decreto no 3.589
6 set. 2000
Dispõe sobre o sistema de contabilidade federal
(revogado pelo Decreto no 6.976/2009).
Lei no 10.180
6 fev. 2001
Nova Finança Pública.
Acórdão n 1.078, do
TCU
2004
Determina a adoção de providências para que a
administração pública federal possa dispor, com a
maior brevidade possível, de sistemas de custos.
Portaria Interministerial
no 945
26 out. 2005
Cria a Comissão Interministerial de Custos.
Decreto no 6.976
7 out. 2009
Dispõe sobre o sistema de contabilidade federal.
o
o
3A PROVA - Sist. de inform. de c51 51
8/9/2010 17:03:45
3A PROVA - Sist. de inform. de c52 52
8/9/2010 17:03:45
3 D a
concepção do
i m p l e m e n ta ç ã o
sistema
à
sua
O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal tem sido desenvolvido no âmbito do Ministério da Fazenda, por iniciativa do secretário executivo Nelson Machado, e sob a coordenação técnica de Victor de
Holanda, professor da Universidade Federal do Rio Grande do Norte, diretor de Gestão Estratégica do ministério. Os dois se conheceram na pósgraduação na Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da
Universidade de São Paulo (FEA/USP), onde desenvolveram suas teses na
área de controladoria e contabilidade, tendo Machado estudado, especificamente, as diretrizes para um sistema de informação de custos.
Nelson Machado foi diretor da Escola Fazendária do Estado de São
Paulo e coordenador do Programa de Modernização do Controle Interno
e Administração Financeira (Promociaf), conduzido pela Secretaria de
Fazenda do Estado de São Paulo de 1997 a 1998, quando convidou Holanda
para realizar uma consultoria sobre este projeto de modernização.
A parceria foi retomada no governo federal quando Machado assumiu,
no primeiro governo Luiz Inácio Lula da Silva (2003-2007), a Secretaria
Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG),
sob gestão do então ministro Guido Mantega. Nesse momento Machado
3A PROVA - Sist. de inform. de c53 53
8/9/2010 17:03:45
54
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
e Holanda começaram a desenvolver o projeto da “agenda da eficiência
da qualidade do gasto”. No final de 2004, Mantega saiu do ministério e
assumiu o cargo de presidente do Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social (BNDES). Machado permaneceu no MPOG tornandose, inclusive, ministro interino por um período.
Em 2006 Mantega foi nomeado ministro da Fazenda e, pouco tempo depois, voltou a convidar Machado para ser seu secretário executivo.
Junto com Holanda, que em agosto de 2007 veio para a Fazenda, continuou a discutir a elaboração de um sistema de informação de custos para
a administração pública federal em geral, considerando a necessidade estabelecida tanto na legislação quanto na cobrança por parte dos órgãos
controladores.
Essa questão (do sistema de custo) sempre esteve colocada. O Ministério da
Fazenda estava preocupado com isso, o Ministério do Planejamento, também,
sempre esteve preocupado com isso, Tesouro, STN e tal. Quando eu vim para a
Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda, nós passamos a trabalhar, aqui
no ministério, pensando o ministério em termos dos macroprocessos. [...] E no
macroprocesso orçamentário-financeiro nós identificamos, juntamente com o
Ministério do Planejamento, um conjunto de projetos que eram importantes para
que a gente diminuísse a fragmentação que tem nesse processo de construção do
orçamento, execução da despesa e o controle. [...] E, dentro desses itens desses
projetos, um deles é custo do setor público. Então, nesse sentido é que esse pro-
3A PROVA - Sist. de inform. de c54 54
8/9/2010 17:03:45
55
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
jeto, ele começa a ter corpo aqui no Ministério da Fazenda e no Ministério do
Planejamento.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O processo de concepção, desenvolvimento e implantação do SIC
vem sendo sustentado, portanto, em adequadas bases teóricas conceituais,
na abordagem sistêmica, na flexibilidade adaptativa, no gradualismo e na
concomitância. No que tange às diretrizes teóricas conceituais, a principal referência é o trabalho de tese de Machado (2002) intitulado: Sistema
de informação de custos: diretrizes para integração ao orçamento público e à
contabilidade governamental. Na parte da metodologia de desenvolvimento e implantação valeu-se, fundamentalmente, da tese de Holanda (2002):
Controladoria governamental no contexto do governo eletrônico — uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na Coordenadoria de
Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São Paulo. Ambas as
teses de doutorado foram defendidas na FEA/USP e, não obstante oriundas
de reflexão teórica acadêmica, contaram com elevada aderência ao mundo
prático, decorrentes que são de experiências vividas por seus autores no
governo do estado de São Paulo entre os anos de 1996 e 2002.11
Para Machado, embora o tema fosse uma preocupação presente há muito
tempo, ele ganhou organicidade quando
11 Para mais informação sobre os trabalhos de custos, acessar: <www.socialiris.
org/custosnosetorpublico>.
Holanda começou a desenhar o macropro-
3A PROVA - Sist. de inform. de c55 55
8/9/2010 17:03:45
56
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
cesso orçamentário-financeiro, culminando com a proposta de implantação
em 13 componentes, conforme anteriormente referido:
A partir desse momento é que começa a ter um projeto de custos de verdade,
um projeto para fazer a implantação do sistema de custos, com recursos alocados, com especificadores, com contrato com o Serpro,12 com o apoio da Fundação
Getulio Vargas, que praticamente apoia esse macroprocesso desde o primeiro momento.
12 Serviço Federal de Processamento de
Dados.
13 Sistema Integrado de Administração de
Recursos Humanos.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Foram realizadas algumas fases até que o sistema atingisse o status atual. No projeto básico,
por exemplo, a versão inicial estava focada em
14 Projeto básico apresentado pela STN
no II Seminário do Sistema de Custos da
Administração Pública.
dois sistemas estruturantes: o Siafi e o Siape.13
Estes sistemas não foram alterados para a inclusão de dados, permanecendo com o nível de
detalhamento restrito à menor unidade forneci-
da pelo Siape. Com esta versão foi possível gerar relatórios gerenciais que
enfatizassem a qualidade do gasto público, planejar as etapas posteriores
com base em estimativas de tamanho, prazo e recursos necessários ao aperfeiçoamento do sistema.14
A concepção do Ministério da Fazenda baseava-se também na necessidade de um sistema de custos que não levasse muito tempo para começar a
3A PROVA - Sist. de inform. de c56 56
8/9/2010 17:03:45
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
57
ser implantado. Para isso foi essencial (após a modelagem conceitual) a atuação do Tesouro Nacional na implementação do modelo de ajuste contábil,
oriundo da reflexão teórica formulada nas teses anteriormente citadas. Os
ajustes contábeis basicamente transformam em “custo” os dados disponíveis
no Siafi numa aproximação mais adequada ao sistema. A realização dos seminários foi importante para a apresentação das diferentes fases do processo
de elaboração, propiciando a visualização de seus avanços e discussão de
propostas em pontos específicos do sistema, conforme mostra a coordenadora-geral de Sistemas e Tecnologia de Informação da Secretaria do Tesouro
Nacional, Maria Betânia Gonçalves Xavier:
São muitos gestores e o nível de discernimento deles com relação a custo é muito
díspar. Então, houve uma ação, comandada pela própria Secretaria Executiva,
de se iniciar a discussão de custos dentro da administração; então houve seminários específicos para tratar isso, tentando construir esse modelo de o que
seria o sistema de custos. Então, o desafio foi: compatibilizar essas estruturas
do que nós identificamos que é essencial para um sistema de custos, que é um
centro de custos.
(Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010)
O espaço para os debates sobre o projeto de sistema de custos foi aberto, principalmente, através da realização de seminários ao longo de 2009.
Foram realizados três seminários em Brasília, sendo um internacional.
3A PROVA - Sist. de inform. de c57 57
8/9/2010 17:03:45
58
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Além disso, foi contratada a consultoria
15 Fundação Getulio Vargas Projetos.
da FGV Projetos,15 com o objetivo de
mapear as experiências de utilização de
um sistema de custos nacional e inter-
nacionalmente. Com isso, abriu-se espaço para o debate de opiniões, com a
participação de diferentes setores do governo, contadores e academia.
A importância do debate e do envolvimento de diversos atores pode
ser visualizada na figura 2.
Figura 2
Cidadão
Sociedade
Uer
j
Academia
Pesquisa
FGV
Efetividade
Eficácia
STN
Adm.
pública
Custos
O
s
utra
Eficiência
Qualidade
do gasto
SO
F
Ou
tro
s
Spoas
USP
E
Executivo
Judiciário
UFP
CGU
Legislativo
Fonte: Victor Holanda (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
3A PROVA - Sist. de inform. de c58 58
8/9/2010 17:03:46
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
59
O primeiro seminário sobre o sistema de custos foi realizado em abril
de 2009 e contou com a participação de diversas áreas do governo e também de estudiosos. A seguir se podem conferir as principais informações e
palestras apresentadas durante o evento, que demonstram o envolvimento
e participação de diferentes áreas da administração pública e da academia.
I Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal
Objetivos
Geral
q discutir
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos da Administração Pública
Federal, à luz das experiências (internacional e nacional).
Específicos
q discutir
modelo conceitual e estratégia de implantação para sistemas de custos no setor público;
q apresentar
q acordar
o atual estágio e os próximos passos de desenvolvimento dos componentes do projeto;
metas e prazos de implantação do sistema.
Palestras
Abertura
Secretaria Executiva do Ministério da Fazenda
Secretaria Executiva do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Secretaria do Tesouro Nacional
Secretaria de Orçamento Federal
Diretoria de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda
Escola de Administração Fazendária
Fundação Getulio Vargas
Projeto de implantação do Sistema de Custos da Administração Pública Federal
Victor Holanda — Diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda
Cleber Ubiratan Oliveira — Secretário adjunto do Tesouro Nacional
3A PROVA - Sist. de inform. de c59 59
8/9/2010 17:03:46
60
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Experiência internacional na modelagem e implantação de sistemas de custos no setor público
Expositor: prof. Ricardo Lopes (FGV), coordenador do Estudo Comparado Internacional de Sistemas de
Custos
Comentadores: prof. Francisco Ribeiro (UFPE), prof. Lino Martins (Uerj), prof. Wellington Rocha (USP)
Relator: prof. André Aquino (USP)
Ajustes contábeis
Gilvan Dantas — Coordenador-geral substituto de Contabilidade da STN
Modelo de mensuração de unidades físicas
Cleber Oliveira — Secretário adjunto do Tesouro Nacional
Modelagem de dados e compatibilidade de estruturas
Maria Betânia Xavier — Coordenadora-geral de Sistemas e Tecnologia da Informação da STN
Carlos Felício Afonso — Coordenador-geral de Integração de Sistemas de Informação da Diges/MF
Miyuki Abe — Superintendente de Relacionamento com Clientes do Serpro
Metas e prazos para o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Nelson Machado — Secretário executivo do Ministério da Fazenda
Cleber Oliveira — Secretário adjunto do Tesouro Nacional
Victor Holanda — Diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda
Gilberto Paganotto — Diretor-superintendente do Serpro
Foram identificados seis públicos-alvo para o sistema de custos, com
perfis e interesses distintos:
q subsecretarias
de planejamento, orçamento e administração (Spoas)
dos ministérios e demais órgãos setoriais (usuários do sistema Siafi);
q gestores
3A PROVA - Sist. de inform. de c60 60
de programas (usuários do sistema Sigplan);
8/9/2010 17:03:46
61
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
q altas
autoridades;
q ógãos
centrais (SPI,16 SOF e STN);
q ógãos
de controle (CGU e TCU);
q sociedade
em geral.
Entre as premissas e diretrizes apontadas destacava-se a defesa de que a existência
de plataformas e procedimentos diferentes
16 Secretaria de Planejamento e Investimento Estratégico.
17 Sistemas internos de informações
gerenciais das instituições.
não invalidaria o modelo. “Quanto mais
padronizados forem os InfraSIGs,17 menos
necessidade de ajuste na camada intermediária (‘rodoviária’)” e a estratégia
de implantação em paralelo e concomitante com outras melhorias.
Nesse seminário foi destacada a importância do patrocínio da alta administração no processo de mudança da cultura em relação ao custo, enfatizando sua importância e considerando prioridade o uso do modelo na
análise de resultados e desempenho.
Cumpre destacar que nesse seminário percebia-se ainda alguma resistência em relação ao sistema de custos que foi apresentado. Uma reação
esperada, tendo em vista as diferentes visões sobre o custo e sobre a importância do tipo de informação gerencial.
O segundo seminário ocorreu no dia 11 de setembro do mesmo ano, e
já foi possível constatar uma mudança positiva na medida em que o sistema
começou a ficar mais claro para todos. Durante o evento foram apresenta-
3A PROVA - Sist. de inform. de c61 61
8/9/2010 17:03:46
62
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
dos diversos aspectos do projeto de implementação de um sistema nacional
de informação de custos aplicado ao governo federal, além do estudo comparativo internacional sobre custos no setor público, realizado pela FGV
Projetos, por sugestão e orientação de Victor Holanda. O evento foi transmitido por meio de tecnologia streaming e sistema de videoconferência, permitindo o acompanhamento remoto pelos participantes.18
Finalmente, o Seminário Internacional Infor­
18 Cf. site do Instituto Social Íris:
<www.socialiris.org/forum/viewtopic.
php?f=24&t=62>. Acesso em: jun. 2010.
mação de Custos no Setor Público aconteceu nos
dias 3 e 4 de dezembro de 2009, como realização
do Ministério da Fazenda e do MPOG, com as
seguintes instituições patrocinadoras: Fundação
Getulio Vargas, Escola de Administração Fazendária (Esaf), Conselho
Federal de Contabilidade, Instituto Social Íris e embaixada britânica no
Brasil. Seus objetivos eram:
q objetivo
geral — promover a discussão sobre mensuração de custos
e destacar sua importância para a melhoria da qualidade do gasto
no setor público, tendo em vista o desenvolvimento do Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
q objetivos
específicos — apresentar resultado da pesquisa sobre expec-
tativas dos potenciais usuários das informações de custos na administração pública federal; apresentar o conceito, estrutura e funcionalidades do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal;
3A PROVA - Sist. de inform. de c62 62
8/9/2010 17:03:46
63
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
analisar a experiência internacional recente na mensuração de custos
no setor público; e identificar propostas que subsidiassem o processo de implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo
Federal.
Conforme o programa a seguir demonstra,19 este seminário desenvolveu
uma forte dinâmica em torno das oficinas
de trabalho com a finalidade de aprofundar
cada um de seus elementos. Para Holanda, a
importância dos seminários foi clara.
Se temos um modelo teórico, então precisa-
19 Elaborado a partir de informações disponíveis em: <www.joaomarcelo.net/index.php?
option=com_content&view=article&id=18:
seminario-internacional-informacao-de-custosno-setor-publico&catid=3:posts&Itemid=10.
Acesso em: jun. 2010.
mos de um envolvimento dos diversos atores
no processo; assim criamos um negócio chamado ponto de reflexão de alto nível,
que são os seminários. A gente chama todo mundo e diz: olha, o nosso modelo é
esse aqui. Você está se enxergando aqui dentro? Você quer contribuir, você quer
discordar? Então a gente discutia tudo. Não tem nenhum problema. Está gravado. Ninguém está isento aqui ou então está impedido de dizer o que pensa. A
gente chama a comunidade internacional para ver o que a gente está fazendo,
o mundo está fazendo. Totalmente transparente e aberto. Agora nós queremos
fazer. Enquanto você não tiver algo melhor, nós vamos fazer o que a gente está
enxergando.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c63 63
8/9/2010 17:03:47
64
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Seminário internacional — Programação
Quinta-feira, 3 de dezembro de 2009
Cerimônia de abertura
Nelson Machado — Secretário executivo do Ministério da Fazenda
João Bernardo Bringel — Secretário executivo do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão
Arno Hugo Augustin Filho — Secretário do Tesouro Nacional
Mauro Sérgio Bogéa Soares — Diretor-geral da Escola de Administração Fazendária
Luiz Augusto Navarro Filho — Secretário executivo da Controladoria-Geral da União
Ubiratan Aguiar — Presidente do Tribunal de Contas da União
Marcos Vinícius Mazoni — Presidente do Serpro
Carlos Ivan Simonsen Leal — Presidente da Fundação Getulio Vargas
Sessão I: Expectativas dos usuários sobre informações de custos: resultados da pesquisa aplicada na
administração pública
Diretoria de Gestão Estratégica da Secretaria Executiva, Ministério da Fazenda
Sessão II: A implantação do Sistema de Informações de Custos do Governo Federal: uma base ampliada
de apropriação de informações
Victor Holanda — Diretoria de Gestão Estratégica/SE/MF
Gilvan Dantas — Secretaria do Tesouro Nacional
Sessão III: Experiências e perspectivas da utilização da informação de custos na administração pública
internacional
Klaus Lüeder — Universidade de Frankfurt (fundador da Pesquisa Internacional Comparativa em
Contabilidade Governamental — Cigar)
Debatedores: Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas
Sexta-feira, 4 de dezembro de 2009
Reunião das oficinas de trabalho
Oficina 1:Apropriação da informação de custo para a melhoria do processo de planejamento, orçamento
e execução financeira
3A PROVA - Sist. de inform. de c64 64
8/9/2010 17:03:47
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
65
Oficina 2:Apropriação da informação de custo para a gestão e sua interação com os atuais sistemas
gerenciais exclusivos dos órgãos setoriais (finalísticos)
Oficina 3:Desafios na integração dos sistemas governamentais e harmonização das estruturas
administrativas com foco da geração da informação de custos
Oficina 4:Experiências internacionais de utilização de informações de custos na gestão pública
Oficina 5:Diretrizes da STN para a adoção do regime de competência na contabilidade pública brasileira:
estágio atual, perspectivas e principais desafios
Apresentação das conclusões das oficinas em plenário
Relatores de cada oficina de trabalho
Resumo de lições para o Brasil
Especialistas da Fundação Getulio Vargas e instituições acadêmicas
Cerimônia de encerramento
Nelson Machado — Secretário executivo do Ministério da Fazenda
O resultado pode ser visto a seguir:
Quando nós chegamos no terceiro seminário e nós mostramos o sistema, foi
uma surpresa, as pessoas se surpreenderam. E foi uma surpresa positiva, não
é? E as pessoas têm visto que o sistema está trazendo informação, a informação
estratégica, a informação relevante, que é a informação que vai retroalimentar o
sistema deles, e isso tem aberto portas.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Com isso, é possível constatar os avanços na formulação e elaboração
do sistema de custos não apenas em termos do sistema em si, mas tam-
3A PROVA - Sist. de inform. de c65 65
8/9/2010 17:03:47
66
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
bém em relação ao posicionamento e expectativa dos seus futuros usuários.
Estes, por sua vez, foram consultados mais detalhadamente através de uma
pesquisa realizada no segundo semestre de 2009, com base em questionários (ver anexo, no final deste livro).
Os questionários foram respondidos por cerca de 1.648 servidores,
sendo 1.447 do Poder Executivo, 51 do Poder Judiciário e 13 do Poder
Legislativo, sendo que, entre os do Poder Executivo, 51% eram servidores
da administração direta e 39% de autarquias e fundações. Vale destacar que
grande parte dos respondentes vem desempenhando atividades de administração financeira, orçamento e finanças.
As expectativas dos respondentes em relação ao sistema de custos, que,
como vimos, estão em sua maioria no Poder Executivo, obedecem à seguinte
ordem: acreditam que informação de custos seria importante, em primeiro lugar, para melhorar o planejamento das atividades; em segundo, para
controlar e gerenciar as atividades; em seguida, para promover melhoria nos
processos e, apenas na quarta e quinta posições, estaria a redução dos custos das atividades e produtos, bem como dos insumos utilizados. Informar a
sociedade estaria em sexto lugar e, por último, a informação de custo seria
importante para fixar preços de recuperação de serviços e de venda.
Para a maioria dos que responderam às questões, está claro que a informação de custos refere-se com mais força à eficiência do que à eficácia
ou efetividade. Ainda em termos de compreensão conceitual, demonstra-se
a preocupação com o nível de entendimento conceitual, técnico e operacio-
3A PROVA - Sist. de inform. de c66 66
8/9/2010 17:03:47
d a c o n c e p ç ã o d o sis t e m a à s u a impl e m e n t a ç ã o
67
nal dos usuários para o sucesso do sistema, apontando para a importância
do trabalho de treinamento a ser desenvolvido.
Além dos dados sobre o sistema de
custos, a pesquisa também mostrou que o
Siafi e o Siasg20 são os sistemas estruturantes mais utilizados nas unidades dos respondentes, sendo o Siafi muito bem-avalia-
20 Sistema Integrado de Administração de
Serviços Gerais.
21 Sistema de Concessão de Diárias e
Passagens.
do, ao lado do Siape e SCDP21 em termos de
facilidade de uso.
3A PROVA - Sist. de inform. de c67 67
8/9/2010 17:03:47
3A PROVA - Sist. de inform. de c68 68
8/9/2010 17:03:47
4
Conceito de custo na
administração pública
e e st r at é g i a g e r a l d e
i m p l e m e n ta ç ã o d o s i st e m a
Então, toda a concepção é de um modelo, que a gente chamou de
gradualismo, mas que preserva a visão do todo. É você enxergar o
todo e dizer o seguinte: o que é essencial aqui para a gente começar
um processo de mudança comportamental, cultural?
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, diretor de Gestão Estratégica do
Ministério da Fazenda e coordenador do processo de implantação do
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, 26 fev. 2010)
Como vimos anteriormente, uma das maiores dificuldades do processo de
constituição do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal era
de ordem conceitual: como definir produtos para esse ramo de atividades
tão distinto da iniciativa privada, de onde provinham os modelos teóricos
de formação de custos em contabilidade?
Para além de certos serviços públicos que mais facilmente poderiam
ser assimilados à noção de produto — como os de fornecimento de energia,
saneamento básico etc. — uma alternativa seria a da definição dos custos a
3A PROVA - Sist. de inform. de c69 69
8/9/2010 17:03:47
70
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
partir não apenas de produtos, mas sim direcionados a outros objetos. Mas
esta opção teria suas próprias dificuldades específicas, na visão estratégica
dos formuladores do atual sistema:
Eu acho que a questão, mesmo, era de ter uma definição conceitual, e os dirigentes aceitarem aquela direção conceitual. Esse é o
22 Conhecido também pela sigla ABC.
23 James Brimson, autor de Contabilidade
por atividades.
ponto. Então... por exemplo, há uma discussão acadêmica clássica aqui: gestão estratégica de custo associada
a activity based costing.22 Então, custo por atividade;
você tem que desenhar as atividades, ver os direcionadores de custos... etc. Bom. Se você vai e coloca essa
formulação teórica como o teu norte, você vai gastar rios de tinta e rios de
dinheiro para definição das atividades, do caderno de atividade... É como diz
o Brimson:23 “as atividades não têm fim”, porque você pode ir quebrando todas
as atividades até onde você quiser, até o mínimo detalhe da atividade. Bom.
Quando você terminar de fazer isso terminou o governo; e vai ter outro camarada que vai ser o secretário da Fazenda, e provavelmente, talvez, ele terá uma
outra ideia que não é aquela...
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Certamente, a oportunidade de se aplicar as ferramentas da gestão estratégica ABC aos custos da administração pública, além de desejável, poderá
3A PROVA - Sist. de inform. de c70 70
8/9/2010 17:03:47
71
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
ser contemplada num futuro próximo.24 Mas, no contexto atual, o importante é que o compromisso estratégico primordial com a disponibilização imediata do
sistema para seus usuários e controladores,
eixo central do projeto atual, pôde ser viabilizado — a despeito das dificuldades recorrentes — mediante uma reconceituação da
noção de custos, particularmente adequada
não somente à realidade da administração
pública brasileira, mas apta a incorporar,
para a nova tarefa, todo o capital de trabalho
e informação acumulados nos sistemas es-
24 Com efeito, de acordo com o prof.
Lino Martins da Silva, eu tenho que ver
como é que aqueles recursos são alocados às atividades. E se tiver produto,
aos produtos. Então, na área pública,
quer dizer, ao fazer essa reflexão, nós
chegamos naturalmente à metodologia
do ABC. Agora, essa metodologia tem
que ser feita em duas etapas. O governo
federal está tratando ainda da primeira
etapa. Porque a primeira etapa é você
saber onde os recursos estão alocados.
Isso é uma primeira fase. A segunda fase
é você ver as atividades. (Entrevista com
Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010.)
truturantes já em uso. A diretriz conceitual
fora, inclusive, objeto da reflexão do secretário Nelson Machado em sua tese:
E essa eu acho que é a contribuição teórica que a gente acabou dando. Se a
gente entender que essas classificações [já utilizadas nos sistemas estruturantes], elas podem ser tomadas como objetos de custo, juntamente com produto
— quando houver produto, porque o setor público tem muito pouco produto,
físico, concreto, [...], e muitas vezes não dá para identificar. Mas se eu identifico
o custo do órgão, o custo do programa, o custo da função, o custo do projeto, o
3A PROVA - Sist. de inform. de c71 71
8/9/2010 17:03:47
72
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
custo da atividade, eu já estou com meio caminho andado. Então... E utilizando
a contabilidade existente... [...] Com o sistema de contabilidade que nós temos,
que pega milhões de lançamentos, que tem milhares de pessoas conectadas de
maneira eletrônica, e eu desprezar isso e tentar catar informação nos órgãos?!
Gente! É uma insanidade. Então, qual é a proposta? A proposta é a coisa mais
óbvia. [...]. Se você pega a contabilidade que tem hoje, o orçamento que tem
hoje e trabalha as categorias orçamentárias como os seus objetos de custo,
trabalha a contabilidade que registra as despesas no conceito de despesa, e
pega a despesa liquidada como proxy do custo e faz os ajustes contábeis necessários para transformá-la em custo... pronto! Você tem meio caminho andado.
A outra parte é você conseguir trazer, pelo sistema já existente também, as
unidades físicas. Aí o teu sistema... é só juntar: a despesa ajustada para custo,
nos objetos que já estão na cultura e no programa orçamentário, e as unidades
físicas, que geralmente estão em sistemas já paralelos de todos os ministérios
de Planejamento ou secretarias de Planejamento. Então, basicamente, eu acho
que essa era a linha que faltava.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
A rigor, estratégia semelhante já fora desenvolvida antes, pelo próprio
Nelson Machado em sua passagem pela Secretaria de Fazenda de São Paulo,
e, em outras circunstâncias, na experiência de Lino Martins da Silva, na
Controladoria da capital fluminense:
3A PROVA - Sist. de inform. de c72 72
8/9/2010 17:03:47
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
73
Uma das coisas que nós fizemos na Controladoria do município do Rio foi exatamente... que [...] nós aproveitamos uma tecnologia e fizemos o que o Serpro
vem estudando para fazer; na verdade, nós pegamos as estruturas já existentes.
Não tivemos que desenvolver um sistema de custos. Então, “já tem uma área de
pessoal?”. “Tem.” “Qual é o sistema que roda a folha de pagamento?” “É esse.”
“Já tem uma área de orçamento?” “Tem.” “Qual é o sistema?” “Já tem uma área
de manutenção de frota e essa coisa?” Então, nós fomos pegando esses sistemas
e fomos, na realidade, integrando os sistemas, através de uma estrutura multidimensional...
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Trata-se, pois, em primeiro lugar, de utilizar as informações orçamentárias disponibilizadas pelo Sistema Integrado de Administração
Financeira do Governo Federal (Siafi), as informações físicas, constantes
do Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (Sigplan), e as
informações de pessoal, que conformam o conteúdo do Sistema Integrado
de Administração de Recursos Humanos (Siape), articulando-as todas
num mesmo banco, num mesmo data warehouse, dando a elas, porém, o
necessário tratamento contábil e, desse modo, convertendo-as em informações de custo.
Esta ideia fica mais visível na figura 3.
3A PROVA - Sist. de inform. de c73 73
8/9/2010 17:03:47
74
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 3
Modelo de convergência
Sigplan
Siest
Sidor
Sidor
Siafi
Siop
Órgão, UO
UG, UO, Órgão
Órgão, UO
Custos
Siorg
Siasg
Órgão, Uasg
SCDP
Órgão, Uorg
Órgão
Siape
Fonte: Odilon Neves Júnior (2009), Seminário de Informação de Custos da Administração Pública Federal.
Outro sistema já instalado, que tem desempenhado uma função
importante no processo, é o Sistema de Informações Organizacionais do
Governo Federal (Siorg), do Ministério do Planejamento:
Siorg é um sistema da estrutura institucional de toda a administração pública.
Ele tem uma tabela única. Então, o que acontece? A nossa estratégia é usar essa
tabela do Siorg para uniformizar as estruturas dos sistemas estruturantes. O
que nós ganhamos com isso? Eu tenho uma tabela única que é o Siorg, e dentro
do Siafi eu tenho a tabela do Siafi. Só que, dentro do Siafi, eu já tenho, dentro
3A PROVA - Sist. de inform. de c74 74
8/9/2010 17:03:48
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
75
da unidade gestora, o campo do Siorg. Então, vamos supor: essa unidade, aqui
no Siafi, é o código 25.101; no Siorg é o 17.101. Então eu já tenho um de/para
dentro do Siafi. Esse órgão 25.101 do Siafi, lá no pessoal, ele é 30.101. Mas, lá
nesse 30.101, ele tem o código do Siorg também, que é 17.101. Então, na verdade,
eu não vou mexer no Siape e nem vou mexer no Siafi; eu já tenho uma tabela
única em que já está o de/para dentro dos sistemas estruturantes. Então eu vou
aproveitar ela. E aí eu faço o link.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Assim, a primeira vantagem da abordagem preconizada é constituída
pelo fato de que toda a informação utilizada já se encontra disponível
e é permanentemente atualizada em sistemas estruturantes que já se
encontram em operação — operação esta que, inclusive, não sofre qualquer
interferência por conta da nova apropriação de seus dados pelo sistema
de custos —, e cujos processos de alimentação também já se encontram
perfeitamente incorporados à rotina dos órgãos públicos e funcionários
envolvidos. Ou seja: não há necessidade de nenhuma nova alimentação,
nem muito menos a duplicação de esforços.
Com efeito,
a visão desse modelo, também, não é gerar um retrabalho, aumentar a carga de
trabalho do gestor público. Então, qual foi a estratégia? Foi buscar as informações
dentro dos sistemas estruturantes. Então, nós temos um grande sistema, que é o
3A PROVA - Sist. de inform. de c75 75
8/9/2010 17:03:48
76
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Sistema de Administração Financeira e Orçamentária do Governo Federal, que
é Siafi, e aí eu tenho a informação financeira, orçamentária e patrimonial, e eu
tenho o Sigplan, em que eu tenho a informação do planejamento e da execução
desse planejamento. Então, eu tenho lá qual é a ação e qual é o programa, qual
é a ação e qual é o produto dessa ação. E eu tenho, por exemplo, o Siape, que é o
sistema de recursos humanos, onde eu tenho a informação tanto financeira como
física: em determinado órgão, quantos servidores têm? Esses servidores estão
lotados no órgão? Estão trabalhando no órgão ou estão cedidos para outro órgão?
Qual é a remuneração desse servidor? Então, lá no Siape eu tenho essa informação.
Assim como eu tenho outros sistemas estruturantes: eu tenho o Siasg, em que eu
tenho a informação das contratações. [...] Não era gerar um sistema que o gestor
tivesse que entrar lá para colocar a informação para gerar custo. Eu vou buscar a
informação onde ela está, que é no sistema estruturante. [...] Então, eu vou pegar
uma determinada ação orçamentária, vou no Sigplan para buscar o produto dessa
ação e vou fazer o cruzamento, e aí eu vou saber qual foi o custo dessa ação e o que
produziu essa ação de governo. Quando eu quero saber o custo de um órgão, então
eu vou pegar a informação financeira do Siafi, da execução orçamentária, e vou
pegar também a informação do Siape, quanto foi a folha de pessoal.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A segunda vantagem é que todo o ajuste contábil necessário para a
conversão dos diferentes insumos informacionais em dados sobre custos
é processado única e exclusivamente pela equipe da Secretaria do Tesouro
3A PROVA - Sist. de inform. de c76 76
8/9/2010 17:03:48
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
77
Nacional, capacitada e alocada especificamente para esta finalidade. Tratase de se fazer uso, nas palavras de Victor Branco de Holanda, da
proximidade com o Tesouro, com a contabilidade financeira e a contabilidade
propriamente dita, ou seja, que é uma função que está no Tesouro, na Secretaria
do Tesouro Nacional, que é a programação financeira e o controle da execução
orçamentária e financeira.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Ou ainda, como nos lembra o secretário executivo:
Como o modelo de custos é feito na confluência da contabilidade e do orçamento,
então, necessariamente, o grande elemento do sistema de custos é o sistema de
contabilidade. O sistema orçamentário é fundamental, mas ele já está na contabilidade, que faz a contabilidade orçamentária. Então era muito natural que
transformar o conceito de despesa em custo fosse um ajuste contábil. Então esse
ajuste contábil é que permite que a gente tenha, rapidamente, a dimensão custo
já estabelecida e definida.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O processo é descrito com maior detalhamento por Gilvan da Silva
Dantas.
3A PROVA - Sist. de inform. de c77 77
8/9/2010 17:03:48
78
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Sobre isso, é importante realmente falar que você tem a informação financeira do
Siafi, [...] a despesa orçamentária executada, aquela despesa liquidada. Só que nós
temos algumas situações em que é uma despesa orçamentária, mas não é uma despesa contábil, não é um custo, como o caso da compra da ambulância citado aqui.
A compra da ambulância, na contabilidade pública, é uma despesa orçamentária,
porque é um dispêndio, tem que ter autorização legislativa. Então, é uma despesa
orçamentária, está correto, é uma despesa de capital. Porém, isso não é custo. Então,
eu tenho que pegar a despesa orçamentária do Siafi e dar um tratamento, para levar
para o sistema de custos. Então, eu pego a despesa orçamentária pelo valor total e
vou fazer os ajustes contábeis. Eu vou verificar: essa despesa orçamentária é custo?
Se sim, vai para o sistema de custos; se não, aí eu faço a redução. Então, nós temos
uma despesa, por exemplo, que é a compra de material para almoxarifado: eu comprei mil resmas de papel para distribuir para as minhas unidades. Essa compra é
uma despesa orçamentária, mas não é custo ainda, porque ela não foi consumida
ainda lá na minha unidade. Mas ela está dentro da despesa orçamentária. Então, eu
busco essa informação no Siafi e, aqui no sistema de custos, faço o ajuste contábil.
Então, eu verifico lá: despesa orçamentária, valor total, mil. Aí eu vejo: desses mil,
200 são compra de material para estoque. Aí eu retiro esses 200. Então, a despesa
orçamentária fica ajustada para 800. Mas além de eu retirar aquilo que foi a compra para estoque, eu tenho que somar, dessa parte, quanto que já foi consumido, já
foi requisitado pelas unidades. “Ah, foram consumidos 100.” Aí eu somo 100, e aí
a minha despesa orçamentária ajustada passa a ser 900. Opa! Então, essa é uma
informação boa para custo. O que eu vou trabalhar em custo não vão ser os mil, que
3A PROVA - Sist. de inform. de c78 78
8/9/2010 17:03:48
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
79
foram a despesa executada; vão ser os 900: mil menos 200, que foram a compra para
estoque, mais os 100, que foram o estoque consumido. Esses são os ajustes contábeis.
Então, nós retiramos da despesa orçamentária: a despesa de capital, investimento,
inversão financeira, amortização da dívida, e retiramos também essa compra de material para estoque. E o que nós incluímos como custo? A depreciação dos bens, que
nós temos aqui. As empresas já fazem depreciação. Alguns órgãos, a partir de 2010,
estão começando a fazer depreciação. Então, nós retiramos a compra daquele bem,
retiramos o investimento e a inversão financeira, mas incluímos a depreciação daquele bem. Assim como nós retiramos a compra do material para estoque, nós incluímos
o consumo daquele material, por aquilo que foi requisitado pelas unidades. A questão,
por exemplo, das férias, férias e décimo terceiro: quando você paga as férias, isso é o
dispêndio financeiro, mas não é custo. O décimo terceiro, quando você paga o décimo
terceiro, a antecipação lá em junho, ou em dezembro, o valor total, isso também não é
custo. Quando que vai ser custo? Cada um doze avos que o servidor trabalhou. Então,
nós começamos a fazer a provisão de férias, a provisão de décimo terceiro, quer dizer,
cada um doze avos. Janeiro: eu calculo um doze avos, pego essa informação e levo
para o sistema de custos, e quando eu pagar as férias dele, isso não vai ser custo, vai
ser simplesmente a saída de caixa. Foi custo cada mês que ele trabalhou. Tudo isso
nós fazemos através desses ajustes contábeis.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A figura 4 apresenta a relação entre o ajuste contábil e a produção da
informação de custo.
3A PROVA - Sist. de inform. de c79 79
8/9/2010 17:03:48
80
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 4
Qual o papel dos ajustes contábeis no processo de
geração da informação de custos?
Despesa orçamentária
executada
(Despesa líquida + Inscrição em RP não proc.)
Ajustes
orçamentários
(–) Despesa executada por inscrição em RP não processados
(+) Restos a pagar liquidados no exercício
(–) Despesas de exercícios anteriores
(–) Formação de estoques
(–) Concessão de adiantamentos
(–) Investimentos/Inversões financeiras/ Amortização da dívida
Despesa orçamentária ajustada
Ajustes
patrimoniais
(+) Consumo de estoques
(+) Despesa incorrida de adiantamentos
(+) Depreciação/Exaustão/Amortização
Despesa orçamentária após ajustes Patrim.
Custos (ideal)
Fonte: Feijó (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal, adaptado de Machado (2005).
Com relação, especificamente, ao processo de alimentação,
o que é que nós fazemos? No Siafi, nós colocamos as rotinas. Por exemplo, a folha de
pagamento: a folha de pagamento, nós criamos lá um módulo de provisão. Ele vai e
faz a provisão. Quando ele faz a provisão no Siafi, ele gera a informação numa conta
contábil. Aí eu pego essa informação e levo para o sistema de custos. Para o gestor, não
está alterando. Ele não vai alimentar o sistema de custos; ele vai trabalhar no sistema
3A PROVA - Sist. de inform. de c80 80
8/9/2010 17:03:49
81
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
estruturante dele lá. Só que aí eu pego e levo essa informação. Tem que depreciar, vai fazer depreciação. À medida que ele faz a depreciação, isso alimenta uma conta contábil
que é levada para o sistema de custos. E, no sistema de custos, nós temos uma fórmula
do ajuste, e aí faz a alimentação automática. O que nós trabalhamos é: melhorar a informação dentro do sistema de origem, que é o sistema estruturante. [...]. Então, à medida que o órgão vai melhorando a sua contabilidade patrimonial, ele gera uma melhor
informação no Siafi, que é levada para o sistema de custos. Ele não vai melhorar dentro
do sistema de custos; ele melhora lá e isso alimenta direto o sistema de custos.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Com esse procedimento não apenas foi possível superar as dificuldades de ordem teórica, mas também as de ordem prática, caracterizadas exatamente pela dificuldade de se obter a adequada informação empírica de
custos. Certamente essa segunda dificuldade era — e continua sendo — o
principal desafio a ser vencido pelo Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. Isto porque, obviamente, não somente a informação disponibilizada nos sistemas estruturantes atuais não foi originalmente produzida para ser transformada em dados sobre custos, como também envolve
forçosamente toda a diversidade de características típicas das atividades de
cada órgão finalístico.
Holanda, em sua apresentação em seminário sobre sistemas de custos,
mostrou as dimensões organizacionais e tecnológicas, que se juntam para
produzir as informações necessárias para o sistema (figuras 5, 6 e 7).
3A PROVA - Sist. de inform. de c81 81
8/9/2010 17:03:49
82
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 5
Dimensão tecnológica
Sigplan Sidor Siafi
Estrutura organizacional
Siape
Grupo de usuários
Siasg Siorg
7
Sieg
Plataforma baixa
Banco de dados
Web services
Grupo de informações
InfraSigs
Setoriais
Dimensão
física operacional
Fonte: Holanda (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
Figura 6
Dimensão organizacional
De ... Para
(Estruturas) 6
Sigplan Sidor Siafi Siape Siasg Siorg
9
Web services
Sieg
InfraSigs
Dimensão
física operacional
Fonte: Holanda (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
Setoriais
3A PROVA - Sist. de inform. de c82 82
8/9/2010 17:03:50
83
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
Figura 7
Estudo comparado mundial 1
Estrutura conceitual básica 2
Grupo de usuários
Organizacional
3
Diretrizes do modelo de custos
8
Grupo de informações
Ajustes
contábeis
4
Sigplan Sidor Siafi Siape Siasg Siorg
Web services
7
Plataforma baixa
Banco de dados
9
Sieg
Modelo
mensuração
un. físicas
5
De ... Para
(Estruturas)
6
InfraSigs
Setoriais
Dimensão
física operacional
Fonte: Holanda (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
De fato, como nos lembra Maria Betânia Xavier, o grande desafio técnico estava justamente na compatibilização dos sistemas estruturantes:
Nós partimos de uma premissa de que não iríamos onerar o gestor, de que iríamos
usar as bases disponíveis. De fato, cada base está sob gestão de um órgão distinto, foram construídas em momentos distintos para atender a determinações, necessidades
também distintas, mas quando nós avaliamos, nesse processo de evolução, de fusão
da informação, vimos que são bons dados, só que estão estruturados de uma forma
diferente. Então, compatibilizar isso, essas estruturas, de fato, foi o maior desafio.
(Entrevista com Maria Betânia Gonçalves Xavier, 15 mar. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c83 83
8/9/2010 17:03:51
84
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Mas é justamente aqui que se encontra outro aspecto da maior relevância na estratégia desenvolvida e posta em prática, hoje, pela Secretaria
Executiva do Ministério da Fazenda: é que, embora num primeiro momento as informações de custos setoriais disponibilizadas pelo sistema forçosamente apresentem eventuais disparidades e distorções, cada unidade gestora
e fornecedora de dados, em cada ministério e órgão público da administração,
certamente se verá incentivada a valer-se do sistema e a aprimorá-lo e corrigilo, no sentido de tornar aquela informação de custos que lhe diz respeito a
mais exata e fidedigna possível. Com o acesso ao sistema, cada custo, de cada
projeto, de cada programa, de cada unidade da administração pública, se tornará conhecido e passível de crítica, questionamento e reconhecimento. Será
possível, portanto, o cotejamento, em sintonia fina, de elementos essenciais
constituintes da eficiência de cada um destes órgãos, a partir das informações
de seus custos. Sejam estes quais forem.
Então a minha grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de
custo do governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificável, para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Ou seja, é o próprio funcionamento com a utilização descentralizada
do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, por todos os seus
3A PROVA - Sist. de inform. de c84 84
8/9/2010 17:03:51
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
85
partícipes e interlocutores, o melhor mecanismo de incentivo à sua alimentação, ao seu aprimoramento e ao esforço pela melhoria da qualidade da
informação contábil ali disponível.
A gente acha que um sistema de informação de custos pode ser um grande incentivo sistêmico [...]. O setor de planejamento tinha muito interesse que os gestores
e os coordenadores de ação do PPA registrassem, num sistema chamado Sigplan,
o que eles fazem periodicamente. Só que... isso era ruim, e também, o modelo
era questionado, a utilidade, depois... mais um campo para eu preencher... mais
um cadastro. Agora, vai ficar patente que todo mundo precisará fazer isso. E aí
haverá uma política de governo, no sentido política dos órgãos centrais, um incentivo, uma determinação, para que isso seja feito. Então, se o cara não entrar
lá e alimentar... Eu planejei fazer 10 mil vacinas. Se o cara não entrar lá no
sistema e preencher que ele fez 999 e usou isso, usou aquilo, se ele não alimentar
com algumas informações, continuaremos com grande deficiência. Mas o sistema
de informação de custos vai permitir, pela primeira vez, tirar uma foto e dizer
assim: “olha, o seu custo é esse. Se você não alimentou... agora, explica”. Ou seja,
“por que está aparecendo aqui que você gastou 10 milhões. Se você não consegue
explicar o que você fez...”
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
É essencial, pois, ao aprimoramento do Sistema de Informação de
Custos do Governo Federal, a consciência acerca do caráter estratégico da
etapa atual — e inicial — de sua implementação
3A PROVA - Sist. de inform. de c85 85
8/9/2010 17:03:51
86
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
e a compreensão dos dirigentes de que o sistema de custos não é panaceia, ele não
nascerá pronto. Se tem que entender isso. Não nascerá pronto. E, na primeira
informação, ela vai estar torta, ela vai estar feia, ela vai estar ruim; mas o uso
dessa ferramenta é que vai poder melhorá-la; e aí, sim, ela terá a contribuição
para que o dirigente do órgão compreenda qual é o custo que ele tem e esteja imbuído do objetivo de reduzi-lo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Assim, a impactante diversidade da realidade dos custos dos serviços,
produtos e atividades hoje prestados e desempenhados pela vasta e complexa máquina pública nacional pode deixar de ser um empecilho à transparência, à melhoria da gestão, e mesmo à necessária mudança da mentalidade gerencial dos recursos públicos, e passar a ser a base para um grande e
contínuo esforço de aprimoramento dos serviços essenciais prestados pelo
Estado à nossa sociedade, com base nos recursos que dela mesma são recolhidos.
É porque as pessoas têm dificuldade de alimentar o sistema. Na hora que no
sistema é colocado o planejamento, para que se possa fazer o PPA, ele põe as
quantidades físicas. Depois, à medida que vai executando, medir o que executou
e colocar lá, é mais difícil. Então... muitos órgãos não conseguem fazer; ou não
conseguem fazer a medição ou, se o fazem, não registram. Bem, nós vamos buscar
essa informação. Se a informação lá estiver torta ou estiver vazia, o sistema de
3A PROVA - Sist. de inform. de c86 86
8/9/2010 17:03:51
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
87
custos vai devolver a informação — vazia. Então vão aparecer coisas assim: ah,
gastou R$1 bilhão para fazer... zero. Bom, esse é o problema do gestor, não é o
problema do sistema de custos. Ele não alimentou... Não é o sistema de custos.
Ele não alimentou foi o Sigplan. Está bom. Na hora que acontecer isso e alguém
disser: “olha, fulano de tal gastou 1 bilhão e não fez nada”, ele vai ter que se
explicar.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Com efeito, é justamente em função dessa diversidade e dessa enorme
complexidade, constituída pelo conjunto de áreas de atuação do governo,
que o projeto do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
foi, ao longo de todo esse tempo, objeto de grande debate e de estudo, sem
que a intenção pudesse se concretizar, e é por isso que ainda hoje, como é
natural, há tanta controvérsia com relação à estratégia ideal para sua implementação.
Uma das discussões ocorreu precisamente entre diferentes concepções
acerca da forma de constituição do sistema de custos. Uma delas preconizava
um sistema menos geral, mas que pudesse se aprofundar mais. Para isso seriam selecionadas algumas áreas estratégicas onde pilotos do sistema pudessem ser testados e desenvolvidos em detalhe, aos quais se seguiriam outros,
até que toda a máquina pudesse ser contemplada e incorporada. Aquilo que,
ao final, inegavelmente se obteria dessa forma em termos de qualidade de
informação e uniformidade sistêmica seria contrabalançado, porém, por um
3A PROVA - Sist. de inform. de c87 87
8/9/2010 17:03:51
88
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
considerável dispêndio em esforço de trabalho, mas, acima de tudo, de tempo — uma das variáveis mais decisivas quando se trata de mudanças no setor
público, onde os imperativos democráticos da alternância de poder e responsividade às urgências do interesse público em mutação tendem a cobrar alto
preço em matéria de rotatividade de decisores e descontinuidade de projetos
de interesse do Estado. Além disso, seria lícito esperar que a implementação paulatina de um sistema como esse, que partisse do detalhamento em
profundidade, das partes para o todo, tivesse multiplicados os seus naturais
custos de transação e envolvimento para cada nova unidade gestora incorporada, assim como demandasse a necessidade de implementação de novas
políticas específicas de incentivo à sua alimentação e manutenção.
A outra visão, adotada pela Secretaria Executiva do Ministério da
Fazenda, defendia, inversamente, a organização de um sistema amplo, que
apresentasse resultados mais gerais — e eventualmente precários, ou até
mesmo insatisfatórios, para certos setores —, porém de modo mais imediato, para grande parte da administração pública, servindo-se já, inclusive, do
capital instalado dos sistemas estruturantes em franca operação. O modelo implantado, apelidado “rodoviária”, como representado anteriormente,
teve justamente a virtude de tentar conciliar em grande parte as diversas
visões. Foi essa a estratégia:
Nós tivemos num primeiro momento, até os documentos devem mostrar isso,
um primeiro momento, um conjunto de visões, obviamente, diferenciadas. Até
3A PROVA - Sist. de inform. de c88 88
8/9/2010 17:03:51
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
89
alinhar a visão de qual sistema a gente ia construir, demorou um pouco, obviamente, porque havia ideias, por exemplo, de fazer o modelo clássico, criar
um projeto piloto de custos com todas as suas características, com profundidade e pequenininho. Então, a visão que nós estamos trabalhando é oposta,
quer dizer, ela é rasa e abrangente. [...] É porque eu entendo que essa é a
única capaz de conseguir montar um sistema de custos. Porque a outra vai
montar pequenos sistemas com uma grande profundidade e não vai conseguir
aproveitar a capilaridade da captação de informação que nós temos no Siafi,
não vai aproveitar o conjunto de informações de todo o orçamento público
federal. Não tem como. E este modelo raso, plano, ele, depois, foi muito bem
desenhado pelo Victor [Holanda] com o modelo da “rodoviária”. Quer dizer,
então, ele vai pegar todo mundo, e aí cada um pega o bonde que quiser e
aprofunda da maneira que tiver condição, que tiver necessidade, que tiver
competência.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
O ponto é assim desenvolvido pelo coordenador-geral de Normas
de Contabilidade Aplicadas à Federação, da Secretaria do Tesouro, Paulo
Henrique Feijó:
Qual é a melhor informação e mais próxima de custos que eu consigo no cenário
atual? Por mais que eu saiba que isso não é ainda custo. Mas sem ser da teoria
contábil, não é? Então, acho que era esse pragmatismo que faltava enfrentar. Por
3A PROVA - Sist. de inform. de c89 89
8/9/2010 17:03:51
90
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
quê? Porque você teria duas saídas, na minha visão, para implantar um sistema
de custos: ou você chega e diz “olha, eu só consigo implantar sistema de custos
depois que eu alterar a estrutura da minha casa, só consigo levantar o segundo
andar depois que eu preparar realmente o alicerce”, ou, o outro, “não, eu vou
começar a levantar esse negócio e aí vou reforçando as bases à medida que ela for
levantando”. Então, era um pouco disso.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Acima de tudo, portanto, a concepção do Ministério da Fazenda
baseava-se na necessidade de um sistema de custos que não levasse muito
tempo para começar a ser implantado. Um sistema que, ao mesmo tempo,
atendesse à demanda de décadas por sua implementação, e que, mesmo
com todas as suas imperfeições e lacunas, uma vez iniciado e oferecido
em suas linhas básicas à administração pública — mas também aos órgãos
controladores e à sociedade — se converta numa realidade que, além de
servir de incentivo aos gestores, se imponha aos futuros governantes,
sejam eles quem forem, como um fato incontornável: uma imprescindível
ferramenta de Estado.
Desse modo, outro aspecto deve ser destacado na formulação da
estratégia de implementação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal, de par com a decisão de utilizar os sistemas estruturantes
preexistentes: o papel do gradualismo na sua elaboração e implementação.
O gradualismo possibilitaria a implantação do sistema na administração
3A PROVA - Sist. de inform. de c90 90
8/9/2010 17:03:51
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
91
pública federal de forma rápida e ampla, ficando para cada setor a decisão
sobre a melhor forma de aprofundar este tipo de informação.
O gradualismo, ele surge pelo grau de complexidade de todos os atores envolvidos
para resolver um problema e do tempo que o governo dispõe para fazer as coisas
numa janela de oportunidade. [...] Você tem que fazer do regular para baixo, e
você ir aumentando a chance de crescer do regular para o bom. [...] Tudo é um
processo de aprendizagem. [...] O que a gente está fazendo no sistema de custos
[...], é exatamente tentar mensurar o que a gente pode fazer com o que a gente
tem hoje, com as condições que a gente tem hoje e com o tempo político que nos
resta. Aí a gente vai dar um passo, vai subir um degrau ou dois degraus. Então,
agora nós estamos vendo o projeto como um todo, que pode ter um degrau, dois,
três. O gradualismo não destrói a visão do conjunto. Mas a visão do conjunto não
pode ser impeditivo de você dar o primeiro passo.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Para ilustrar a forma como esse sistema se apresentaria inicialmente e
quais seriam seus possíveis desdobramentos dentro dos setores, Holanda
lançou a ideia de “rodoviária”:
O sistema [...] capta, prioritariamente, as informações do sistema orçamentário,
financeiro e contábil da administração pública, que é o Siafi — o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal. Então, sucintamente,
3A PROVA - Sist. de inform. de c91 91
8/9/2010 17:03:51
92
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
eu pego dados do Planejamento, do plano, do PPA e do seu orçamento, e aí a
contabilidade consolida essas grandes informações agregadas. [...]. A partir da
informação que a contabilidade já dá, eu posso fazer o sistema de informação de
custo. Então a rodoviária se estabelece, a partir dessas informações agregadas do
universo macro, dos chamados sistemas estruturantes [...] Alguém [se referindo
à troca de informação] chega à rodoviária e alguém sai da rodoviária. É um
ponto de encontro. E o sistema de informação de custo é esse ponto de encontro.
Porque você tem que ter as informações financeiras agregadas, que descem para
uma rodoviária, e informações físicas, de execução de produtos e atividades de
mensuração física, que vêm do mundo operacional... do chão de fábrica, e que não
está nos órgãos centrais [...]. É assim que a gente conseguiu comunicar o modelo.
A gente dizia: “tem um pedaço que é daqui até a rodoviária, tem um pedaço que
é da rodoviária para baixo”. Então [os órgãos centrais do] governo federal têm
a incumbência de fazer daqui [de cima para baixo, numa abordagem dedutiva]
até a rodoviária. Depois, da rodoviária para baixo [de baixo para cima, numa
abordagem indutiva], cada setor — educação, saúde, infraestrutura, segurança
pública — vai refinar.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
O modelo da “rodoviária” se enquadra, pois, não somente na estratégia
gradualista, incremental, privilegiada pelos construtores do Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal, como também caracteriza a
proposta de se articular a possibilidade de universalizar a informação de
3A PROVA - Sist. de inform. de c92 92
8/9/2010 17:03:51
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
93
custos para todo o aparato governamental — sem desprezar ou sacrificar
a necessária autonomia relativa dos órgãos finalísticos no desempenho de
suas atividades e responsabilidades que, afinal, representam os principais
encargos do Estado.
Então, o modelo da rodoviária, alguém vem de cima, com informações que só
tem lá... Porque o cara da ponta tem dificuldade de padronizar essa confusão
informacional, então ele já recebe padronizado e modelado, para que, a partir
da rodoviária, ele possa capturar e trabalhar outras informações. Por isso que
o modelo, ele é muito robusto no que tange a críticas. [...] E os seminários
apontaram isso. Quando alguém levantava a mão lá, a gente não tinha nenhum
temor de levantar a mão também e explicar. [...]. Eu aprendi isso no meu
trabalho teórico, que, quando você tem um sistema complexo, você tem diversas
visões do problema. Então a gente conseguia dizer: você está certo dentro do
pedaço que lhe cabe; mas você já pensou com os olhos de um outro ator? Então
a virtude do modelo é essa: eu dou a liberdade de você fazer o que você acha
conveniente a partir de um certo grau de liberdade que você tem em sua área
de responsabilidade.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Nesse sentido, foi bastante coerente com a perspectiva gradualista
adotada a opção de envolver os demais atores estratégicos desde o primeiro
momento do processo de elaboração do sistema de custos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c93 93
8/9/2010 17:03:52
94
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
De acordo com o prof. Lino Martins da Silva,
tentar juntar essas competências — para, na verdade, receber críticas, sugestões —,
eu acho que isso vai valorizar o trabalho que vem sendo feito. Porque se o cara
ficar olhando só para o próprio umbigo, não dá para fazer uma reforma desse
porte. Porque o sistema de custos entra na organização. Ele tem que entrar na
organização, senão ele não será um sistema de custos.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Nos seminários realizados e na dinâmica de interações para a efetivação
do sistema, abriu-se a oportunidade de um debate amplo, de um diálogo
em que os proponentes do sistema se expunham — e às suas ideias — e
ouviam os demais atores e interlocutores, dentro e fora da administração.
Um diálogo capaz de, ao mesmo tempo, aprimorar e corrigir o projeto, mas,
acima de tudo, envolver tais atores e interlocutores — como participantes,
também, do processo criativo —, sem os quais, inclusive, nada poderá ser
feito de novo, útil e duradouro.
Argumenta Gilvan da Silva Dantas:
Eu acho que agora nós chegamos a um ponto, o Tesouro Nacional, de ter uma
maturidade para levar esse processo adiante. Talvez nem tão somente dentro
do Tesouro Nacional; dentro da administração pública. Nós fazíamos os seminários... Nos seminários, tinha lá a academia, os professores; gestores; pessoas
3A PROVA - Sist. de inform. de c94 94
8/9/2010 17:03:52
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
95
autônomas que estavam lá; pessoas de município, e era uma troca de experiência. Nós tivemos oficinas em que íamos para uma sala com 50 pessoas que
ficávamos ali debatendo três horas sobre o modelo. Porque não é uma coisa
fácil, conceber. Tinha pessoas que chegavam para mim, no seminário, e me falavam: “Para mim, custo é isso”, e aí falava, falava, falava, e aí eu escutava e,
dali, às vezes, saía uma ideia e tal. Então, assim, eu acho que até hoje não foi
feito por quê? Porque não é uma coisa fácil. Fazer custo, apurar custo dentro
de uma empresa não é uma coisa fácil, imagine dentro da administração pública! Porque sabe qual é o risco que você corre? Você gerar um grande sistema,
um elefante branco, porque a informação não serve para nada. Trabalha pra
caramba para gerar a informação, mas no final, essa informação está servindo
para quê? Para tomar alguma decisão? Não, nenhuma. Eu trabalhei numa entidade que fez um grande sistema de custos, mas, no fundo, toda aquela máquina
funcionava para a sobrevivência do próprio sistema, e a alta administração não
tomava decisão nenhuma sobre a informação de custo. Então, isso é um perigo
muito grande, porque nós temos uma grande máquina pública. Imagine você
criar um sistema que tem um trabalho danado para trazer aquela informação,
mas, no fundo, essa informação serve para quê? Então, isso é uma grande dificuldade que tem na concepção do modelo. E esse modelo nosso é um modelo
feliz por quê? Porque ele pega a informação orçamentária, traz para dentro
desse sistema, faz esses ajustes contábeis, [...] pega a informação física, pega a
informação de pessoal. E qual é a informação que ele gera? O custo desse programa, o custo dessa ação é tanto. Aí o gestor vai olhar: está boa ou não está
3A PROVA - Sist. de inform. de c95 95
8/9/2010 17:03:52
96
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
essa informação? Não está boa por quê? Porque lá, no meu sistema de planejamento, não foi bem planejado. O produto que eu coloquei aqui não é um produto
bom. Não é esse o produto. Eu não planejei bem. Então, o sistema de custos vai
retroalimentar o meu sistema de planejamento e o meu sistema de orçamento.
Então, vai chegar a um ponto em que, quando algum órgão for negociar com a
SOF25 a abertura de um crédito adicional, por exemplo,
25 Secretaria de Orçamento Federal.
a SOF vai olhar os relatórios de custo. “Espera aí, por
que você quer mais crédito adicional? Olha o custo do
seu programa lá. Você tem um custo tão alto e produz
tão pouco.” Então, aqui nós temos esse ponto muito favorável, porque a nossa
informação não vai ficar uma informação perdida. Ela é uma informação de
custo para quê? Lá no orçamento, na hora que for fazer a elaboração da nova
proposta da lei orçamentária, ele vai observar a informação de custo.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Há ainda que se mencionar que, de acordo com o gradualismo está a
aceitação de que, numa primeira versão, o sistema central não contemplaria
completamente todos os elementos de custo, como, por exemplo, a
depreciação.
Eu sempre digo para meus colegas que comprar uma ambulância não é custo; a
depreciação da ambulância ao longo do tempo é que é o custo. Então, a maioria
dos sistemas ditos de custos que existem aí, eles, na verdade, são custos dos
3A PROVA - Sist. de inform. de c96 96
8/9/2010 17:03:52
97
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
gastos orçamentários, vamos dizer assim, no sentido de teoria de custos. Então,
a pessoa diz assim: “Quanto custa o programa tal?”. Na verdade, quanto o programa tal gastou, praticamente. Não é o quanto ele custa, no sentido de teoria
de custos, não é? Então, o setor público não deprecia a questão de exaustão e
amortização, a questão de reconhecimento de determinadas despesas que aconteceram e, às vezes, não tinham o suporte orçamentário.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
No entanto, a simples menção deste elemento nos informa acerca de
outro aspecto inovador potencializado pela efetivação de um sistema como
esse: o de inserir — ou reinserir — na cultura gerencial pública brasileira a questão decisiva do próprio patrimônio do nosso Estado. Ou seja: a
possibilidade de conhecer sistematicamente, afinal, os custos dos serviços,
produtos ou atividades prestados pelo governo abre também novas perspectivas para a incorporação ao processo de gestão do conhecimento sobre
as formas e os valores específicos da depreciação dos ativos disponíveis, e,
desse modo, para um controle mais firme e eficaz do patrimônio instalado,
a serviço da máquina pública. E o que é mais importante: num registro de
competência, e sob condições institucionais possivelmente únicas em nossa
história. É como se nos preparássemos para superar em definitivo o conhecido passado antirrepublicano de apropriação patrimonialista do Estado
brasileiro — no qual grupos de interesse se assenhoreavam dos recursos e
3A PROVA - Sist. de inform. de c97 97
8/9/2010 17:03:52
98
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
do aparato da administração para dele auferir rendimentos espúrios e em
predação ao interesse nacional mais amplo — e, finalmente, abríssemos o
caminho para a efetivação de um Estado eficiente, que não somente zela
pela manutenção e valorização do patrimônio público, mas também, e por
isso mesmo, torna-se capaz de colocar os capitais incorporados a esse patrimônio integralmente a serviço da prestação de serviços e bens coletivos
à sociedade.
De acordo com Paulo Henrique Feijó,
quando você vai para uma grande empresa, os aspectos patrimoniais acabam
se sobrepondo sobre os aspectos até financeiros. Uma é a visão patrimonial,
outra é a visão financeira, e dali eu tenho elementos que me causam ganhos
ou perdas econômicas que não necessariamente são avaliados, ou não são
avaliados por fluxos de caixa. Ninguém vai comprar uma empresa olhando
só o fluxo de caixa dela; vai olhar quanto ela tem de passivo, quanto ela tem
de ativos e qual é a capacidade dela de gerar fluxos de caixa futuros, não é?
O setor público está caminhando para isso. Ou seja, os instrumentos com que
você avalia o país são muitos instrumentos de fluxo, que não serão perdidos
ao longo da história. O fluxo de caixa, as operações de resultado primário, essas coisas serão importantes para o país, continuarão sendo, mas não como o
único elemento. Eu posso ter um excelente resultado de caixa e estar quebrado
e eu posso ter um déficit de caixa e estar muito bem. Eu tenho um déficit de
caixa porque eu investi, eu comprei vários apartamentos, casas e tudo. Tenho
3A PROVA - Sist. de inform. de c98 98
8/9/2010 17:03:52
c o n c e i t o d e c u s t o n a a d mi n is t r a ç ã o p ú blic a
99
déficit de caixa. Mas eu posso também ter um superávit de caixa e estou cheio
de contas a pagar. Então, não é um elemento só que vai me dar a avaliação
da minha situação, da minha boa situação fiscal. Custo, então, vai ser um
dos elementos que, retirado dessa informação, irá apoiar todo o processo.
Ele busca informações para gerar outras informações que retroalimentam o
processo, como não é diferente numa empresa. [...] Então, nesse cenário, acho
que é importantíssimo ter um sistema de custos. [...]. O reconhecer que você
não está fazendo ainda o ponto ideal não é um fracasso; pelo contrário, é um
passo na busca de que você chegará, de que você está indo... Está-se construindo um grande sistema que está adaptado a pegar toda essa transição de
sairmos de um modelo de uma contabilidade orçamentária para um modelo
de uma contabilidade patrimonial.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Finalmente, há que se mencionar que a opção pelo gradualismo, além
de ter em conta, principalmente, a importância que um sistema de custos
pode ter na administração pública — mesmo que a primeira informação
obtida e disponibilizada no sistema ainda não seja a melhor possível —,
também incorpora, como um de seus principais condicionantes, a expectativa inexorável acerca da pressão dos órgãos controladores, e, em sentido
mais amplo, da própria sociedade.
Trata-se, simplesmente, de incentivar a produção da transparência
no trato com os recursos públicos, não apenas no sentido de cumprimen-
3A PROVA - Sist. de inform. de c99 99
8/9/2010 17:03:52
100
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
to de um imperativo ético, de uma demanda cidadã (o que, aliás, já não
seria pouco), mas, também, de modo a incorporar a própria crítica e o
controle externo como incentivos primordiais para o aperfeiçoamento e
a melhoria da gestão.
3A PROVA - Sist. de inform. de c100 100
8/9/2010 17:03:52
5 R e c e p ç ã o
do sistema pelos órgãos
controladores e pela sociedade
civil
Até aqui, obviamente, enfatizamos apenas a principal dimensão que envolveu a concepção e o desenvolvimento do Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal: a oferta de uma inigualável ferramenta de gestão.
Mas outra importante preocupação presente na discussão sobre o sistema de informação de custos é aquela que se reveste da maior importância
política e para toda a sociedade: o de sua utilização pelos órgãos controladores. O sistema terá o desafio de articular a utilização de suas informações
em prol de uma gestão mais competente e eficaz e de lidar com a exposição
desses dados ante a cobrança dos órgãos controladores e da própria sociedade civil.
Nesta segunda frente existem também, como vimos, grandes oportunidades para o avanço do sistema. Mas, ao mesmo tempo, há que se levar
em conta os novos riscos para o sucesso de toda a empreitada:
Agora o segredo foi o gradualismo e a concomitância. Não dá para fazer um
projeto como esse esperando o melhor ou o regular. Você tem que fazer, apesar da
fragilidade atual. E, depois, fazer com que ele cresça à medida que você vai usan-
3A PROVA - Sist. de inform. de c101 101
8/9/2010 17:03:52
102
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
do. Então... Não é que a gente esteja fazendo festa não. A gente venceu uma etapa,
que era entregar. Agora nós temos todas as dificuldades de um processo. A gente
não sabe ainda como é que a informação de custo vai ser usada, que é aquela
preocupação. Se ela for usada para dar porretada na cabeça, há um grande risco
desse sistema ser muito criticado.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Com relação, mais especificamente, aos órgãos de controle da administração, como a Controladoria-Geral da União (CGU) e o Tribunal de
Contas da União (TCU),
existe uma grande preocupação nossa em relação aos órgãos de controle. O órgão
de controle não pode usar a informação de custo no caráter punitivo. Se fizer isso,
vai ser um grande inibidor do processo.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
É preciso, acima de tudo, portanto, incentivar o uso do Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal entre os gestores.
O gestor quer uma facilidade instrumental para ele poder trabalhar e contribuir
com o resultado da sua unidade, atingir sua meta [...]. Por isso é que temos
trabalhado fortemente para o estabelecimento de uma nova cultura gerencial na
administração pública, orientada para resultado e na busca por atingir metas
3A PROVA - Sist. de inform. de c102 102
8/9/2010 17:03:52
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
103
conciliando eficiência e eficácia. O meu sonho é ver a administração pública concedendo prêmios, incentivos para as pessoas que estiverem usando a informação
de custos, mantendo um nível de qualidade aceitável a baixo custo. Antes de punir,
dizendo: “seu custo está todo errado, baixo, alto, ou incoerente”. [...]. Antes dessa
cobrança, quem usar informação de custos está demonstrando que quer acertar,
então dê uma chance para ele acertar, dê um prêmio, um incentivo para ele usar
a informação de custos e ir melhorando a gestão. Vamos ajudá-lo a encontrar o
“seu custo” e depois discutir com ele qual “deveria ser o seu custo”; isso requer
parceria e, sobretudo, certo grau de cumplicidade.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
A preocupação dos gestores do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal com a recepção da nova ferramenta se justifica. Como
vimos, o uso crítico dessas informações, em primeiro lugar, por parte de
órgãos e/ou instituições como a CGU e o TCU, é um elemento básico do
processo de produção de importantes incentivos ao esforço por aperfeiçoar
a alimentação dos dados utilizados — e constantes dos sistemas estruturantes que subsidiam o sistema de custos —, permitindo, ao longo do tempo,
a confecção de uma informação de custos mais fidedigna, para cada órgão
finalístico. Órgãos como a CGU e o TCU poderão se valer dos dados do
sistema para comparar custos das diversas unidades, apontando falhas ou
imperfeições, e exigir não somente a efetivação dos necessários ajustes no
fornecimento dos dados aos sistemas estruturantes mas, acima de tudo, a
3A PROVA - Sist. de inform. de c103 103
8/9/2010 17:03:52
104
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
busca da racionalização dos processos e o aumento da produtividade e da
responsabilidade no uso dos recursos.
No entanto, se essa informação inicial fornecida pelo novo sistema
— e sabidamente imperfeita no estágio atual — for utilizada pelos controladores de forma exageradamente rigorosa ou sem o devido cuidado, o incentivo pode acabar se dando de modo inverso, com evidentes prejuízos para
a própria melhoria da informação de custos e, consequentemente, para sua
gestão. Ao invés de se sentirem estimulados a contribuir para a melhoria
do sistema, gestores que porventura se sintam insatisfeitos com os dados
de custos de suas unidades, que por acaso se sintam assim malretratados
no sistema, ou mal-interpretados pelos órgãos de controle, poderão vir a se
desinteressar da ferramenta e passar a vê-la muito mais como um estorvo,
sem utilidade positiva. Na pior das hipóteses, inclusive, um acirramento de
posições por conta de um uso inadequado das informações de custo agora
disponíveis pode dar margem a conflitos interinstitucionais em que todos
acabam perdendo: perde o gestor finalístico a oportunidade de se valer do
sistema e aumentar sua produtividade; perdem o próprio sistema e seus
articuladores nos órgãos centrais do governo, em sua tarefa institucional
primordial de gerentes-gerais e guardiões dos recursos públicos; perdem
também, portanto, os próprios órgãos controladores, também responsáveis
pela defesa do interesse público; e, por último, mas não menos importante,
perde toda a sociedade, fonte e destinação dos recursos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c104 104
8/9/2010 17:03:52
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
105
Felizmente, porém, como seria de se esperar, a chegada do novo sistema de custos parece contar com expectativas positivas da parte dos órgãos
de controle.
Nas palavras de Valdir Agapito Teixeira, secretário federal de Controle
Interno da Controladoria-Geral da União:
A título gerencial, a CGU espera que o sistema sirva de fonte de dados para o
planejamento das ações de controle realizadas pela Secretaria Federal de Controle
Interno (SFC), principalmente nas auditorias operacionais. De fato, conforme disciplina a Instrução Normativa no 1 de 2001, a auditoria operacional “consiste em
avaliar as ações gerenciais e os procedimentos relacionados ao processo operacional, ou parte dele, das unidades ou entidades da administração pública federal,
programas de governo, projetos, atividades, ou segmentos destes, com a finalidade
de emitir uma opinião sobre a gestão quanto aos aspectos da eficiência, eficácia e
economicidade, procurando auxiliar a administração na gerência e nos resultados,
por meio de recomendações que visem aprimorar os procedimentos, melhorar os
controles e aumentar a responsabilidade gerencial”. Diante disso a CGU conjetura
a utilização de dados do SIC para mensurar o custo dos programas, projetos e atividades e, aplicando parâmetros referenciais (como indicadores), operar adequadas
avaliações de desempenho desses programas, projetos e atividades.
Além da mensuração das ações de governo, a CGU vislumbra a utilização de dados
de custos para avaliar a atuação gerencial dos gestores das entidades públicas,
focando a eficiência, a eficácia e a economicidade na gestão dos recursos públicos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c105 105
8/9/2010 17:03:52
106
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Assim, a criação de um sistema corporativo que interliga dados dos sistemas
estruturantes do governo federal, os quais até então não possuíam uma interface
eficiente, é um avanço para a gestão de dados na administração pública federal.
Já no que tange ao impacto das tarefas realizadas pela CGU, esperamos utilizar o
SIC como ferramenta útil para o planejamento das ações de controle, mensuração
de resultados alcançados pelos gestores públicos, a identificação de gastos atípicos e o gerenciamento dos próprios recursos logísticos e humanos. Sem dúvida, a
sociedade deverá ter ganhos de transparência caso seja possível apresentar as informações referentes aos custos dos insumos, produtos e serviços adquiridos, bem
como o preço dos serviços e produtos oferecidos à sociedade pela administração
pública, em um portal público. Trata-se de mais um passo na busca pela garantia
do direito do cidadão à informação pública.
Seja como for, e tendo em vista que o novo sistema terá como fonte os dados dos
sistemas estruturantes do governo federal, a CGU deverá continuar atuando na
confirmação da fidedignidade dos registros nestes sistemas — como nos demais
sistemas corporativos. Não obstante, as próprias regras e o funcionamento do SIC
também poderão ou deverão ser objeto de ações de controle por parte da CGU.
(Entrevista com Valdir Agapito Teixeira,
secretário federal de Controle Interno, CGU, 2 jul. 2010)
Se bem-sucedido, o sistema não somente pode alterar positivamente
a cultura profissional dos gestores, mas também a própria tarefa essencial
dos controladores
3A PROVA - Sist. de inform. de c106 106
8/9/2010 17:03:52
107
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
porque, do ponto de vista de controles, os tribunais de contas e o próprio controle
interno, o que eles hoje fazem, tirando uma ou outra exceção? Eles fazem trabalho de compliance, quer dizer, eles examinam uma norma e veem o cumprimento
da norma. É basicamente isso. Ora, com o sistema de custos, eles vão ser, na verdade, forçados a analisar a administração pública, a analisar o gasto por outra
ótica, e não apenas do compliance. Porque o olhar do compliance é simples: eu
pego o manual [...] e vejo: “está fazendo”, “não está fazendo”. Tem: sim, não e
não aplicável. Aí é tranquilo. O sistema de custos vai exigir, do ponto de vista da
administração, dos órgãos de controle e de auditoria, uma reflexão sobre isso.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Do mesmo modo, a recepção do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal, de modo mais amplo, pelos demais poderes e pela sociedade civil e seus diversos atores e interlocutores — os partidos políticos, os
meios de comunicação, as organizações não governamentais (Ongs), as entidades associativas representativas e o próprio cidadão individual — têm,
cada um a seu modo, também um papel estratégico a desempenhar nesse
processo: com suas críticas, demandas e questionamentos podem perfeitamente incentivar a melhoria do sistema. Mas, também aqui, uma apropriação apressada, inconsistente, ou — o que seria ainda mais pernicioso
— uma leitura exclusivamente negativista e destrutiva das novas informações de custo disponibilizadas pode prejudicar sensivelmente a continuidade do projeto e o desenvolvimento necessário do sistema, retardando mais
3A PROVA - Sist. de inform. de c107 107
8/9/2010 17:03:52
108
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
uma vez — e sabe-se lá ainda por mais quanto tempo — a concretização
de expectativas tão longamente acalentadas para o avanço da eficiência na
gestão pública.
Eu acho que vai ter um impacto forte a partir do momento em que você tem
as informações de cada órgão, cada departamento e cada dirigente começar
a olhar para aquilo ali e contrapor com os outros... fazer o benchmarking
com os outros órgãos. Na medida em que a imprensa ou as ene Ongs que tem,
de [...] controle social, passarem a olhar e entender o sistema de custos, a informação de custo, e cobrar a redução do custo... Porque, hoje, a informação
da contabilidade pública é uma informação que é muito frágil. A imprensa
especializada não consegue entender o que é esse negócio. Então você ouve
assim: “o governo não está conseguindo gastar”. Então, você pega os primeiros
meses do ano... a despesa mudou... o orçamento é de 100%. No primeiro mês,
conseguiu gastar 2%. Ah... Esse governo não está conseguindo gastar! No segundo mês, gastou 3%. Então o cara pega 100%, divide por 12, dá oito vírgula
qualquer coisa. Se ele não gastar 8% ao mês... Mas a despesa não segue esse
padrão. Eu faço um empenho, posso fazer o empenho do ano inteiro; então, no
primeiro mês, eu gastei a despesa do ano inteiro, se eu pegar o empenho. Se
eu pegar a liquidação, talvez seja um número razoável, em torno de 8%, dependendo, se a despesa é continuada. Se eu pegar o pagamento, é zero, porque
eu vou pagar três meses depois. Bom, então... Aí fica essa confusão. São três
conceitos de despesa. As pessoas não conseguem compreender isso. E ninguém
3A PROVA - Sist. de inform. de c108 108
8/9/2010 17:03:53
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
109
explica. A minha expectativa é que a hora que disser: “olha, o custo é esse”,
todo mundo passará a olhar para essa informação. E se passar a olhar para
essa informação, essa é uma informação mais consistente. Consistente no sentido de que ela vai ser consistente ano após ano, mês após mês. Então aí será
possível você olhar num horizonte de seis meses, um ano — o custo desse órgão foi este, o custo desse projeto foi este. Aí você compara este com aquele. A
imprensa diz: “olha, o custo do departamento xis é tanto. Olha que absurdo!”
O próprio dirigente vai olhar para o custo dele e perceber que o custo dele é
mais elevado do que ele imagina. Então... Imagino isso, que o dirigente e a
sociedade utilizem essa informação de custo para discutir maneiras de reduzir
o custo, maneiras de exercer o seu trabalho, buscar os seus objetivos, sempre
com redução de custo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Torna-se claro, então, que os significados da “janela de oportunidade” que se abre para a efetivação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal — ou que se abre com sua efetivação, ainda que com
todas as mencionadas ressalvas quanto ao seu estágio atual — são ainda
maiores do que podemos dimensionar à primeira vista. Se o provimento
de informações de custos no setor público é imprescindível para os gestores e para os seus controladores, ele também se constitui em ferramenta
importante para a difusão democrática do próprio conhecimento acerca da
máquina pública, seu funcionamento, suas regras e formas de ação.
3A PROVA - Sist. de inform. de c109 109
8/9/2010 17:03:53
110
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Eu preciso de custo para que o dirigente olhe para aquilo, a sociedade olhe para
aquilo e fale: “bom, este serviço, esta atividade, este órgão, neste ano, custou tanto”.
Aí você pega esse órgão, neste ano que custou tanto, você pode olhar o ano anterior,
o outro, o outro. Diferente de analisar despesa. A despesa desse ano foi tanto. Mas
qual despesa? Ah, a despesa empenhada. Não, não, empenhada não vale, tem que
ser a liquidada. Não, a liquidada não vale, tem que ser a paga. Aí um ano, você
paga, o outro ano não paga, outro ano... cai de um ano para o outro. Mas aí é uma
confusão. Custos não. Ele tem um conceito muito claro. É o uso do recurso no processo de produção de bens e serviços que você fez. É isso. Tem que estar ali aquele
valor. Não importa se pagou ou se não pagou, não importa se empenhou ou se não
empenhou. Você tira fora a despesa anterior, totalmente, para você comparar um
ano com outro, um órgão com outro, e assim por diante. E aí o gestor poderá, depois
de um certo tempo, olhar para aquilo, falar: “bom, dá para reduzir custos”. E aí,
se você puder botar um orçamento de competência e deixar ele fazer [...], ele terá
interesse em reduzir os custos agora, porque à frente ele pode usar aquele recurso
para fazer investimento, para melhorar isso, melhorar aqui. Aí tem um programa
todo de incentivos, para que o gestor busque a redução de custos.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
Toda a enorme complexidade dos processos de contabilidade e execução orçamentária num aparelho de Estado de grandes dimensões, encargos
e responsabilidades, como ocorre no Brasil, poderá assim se tornar mais
transparente e compreensível para todos os cidadãos na medida em que a
3A PROVA - Sist. de inform. de c110 110
8/9/2010 17:03:53
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
111
informação que mais efetivamente conta — e que, paradoxalmente, ainda
não foi tornada disponível entre nós, mesmo com todo inegável avanço das
nossas instituições democráticas — é simplesmente esta: quanto custam os
serviços, atividades e produtos prestados por nossos poderes públicos?
Vai demandar um tempo de aprendizado, de discussão. Mas eu creio que vai ser
mais simples do que tentar entender a diferença entre despesa empenhada, liquidada, paga, resto a pagar, resto a fazer, resto não sei quê. [...] Eu acho que explicar isso para a população vai ser mais simples. Olhar para o número vai ser mais
simples. Embora, no primeiro momento, esses números vão dar susto em muito
dirigente, porque ele não vai ter ideia do que é aquilo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
É a chamada dimensão essencial da prestação de contas do setor público — caracterizada na literatura política através do uso da expressão
inglesa accountability — que poderá ser exponencialmente aprimorada e
servida, também, pela efetivação do sistema. Mas, para isso, será preciso
aperfeiçoar a máquina e envolver os diversos atores do jogo, de modo construtivo e eficaz.
Porque, tudo bem, a cobrança é natural. Às vezes, até um colega de trabalho cobra o
outro. Os níveis de cobrança são múltiplos. A cobrança, ela é salutar e ela vai existir, mas o que a gente está evitando é uma cobrança exagerada de quem está muito
3A PROVA - Sist. de inform. de c111 111
8/9/2010 17:03:53
112
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
longe do processo operacional, do “chão da fábrica”. Porque quem está de dentro
tem que cobrar mesmo, um do outro. Nós estamos no mesmo time aqui. E a gente já
recebeu 200 de recursos. E a gente só entregou 10 de produto, quando a gente podia
ter entregue 20. Chama o time aqui. Vamos ver o que é que está acontecendo. Ou
a gente mediu errado ou alguém deixou de fazer o que tinha que fazer, ou alguém
está jogando dinheiro pelo ralo só porque ninguém está medindo. Então, a cobrança
tem que ser primeiro local. Então, é isso que a gente quer estimular. Que a análise
do custo seja voltada prioritariamente para um consumo interno, um controle gerencial, antes mesmo do controle interno. E somente os grandes agregados sejam
alimentados. Agora vai permitir rastreabilidade, sim. No dia que o sistema estiver
rodando maduro, ele permitirá que um problema detectado pelo órgão central possa
ser esmiuçado no detalhe. Porque, hoje, também não é possível fazer isso. Às vezes,
você encontra um problema, aí... às vezes nem é um problema; e às vezes, um aparente sucesso tem problemas lá [...]. Sem informação objetiva de custos qualquer
análise adequada estará certamente prejudicada.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Há, portanto, uma decisiva dimensão de comunicação — para não dizer, simplesmente, de diálogo — que precisa ser permanentemente atendida no processo de apresentação, recepção e melhoria do sistema
porque é muito difícil traduzir dados econômico-financeiros da contabilidade pública para a realidade do dia a dia das pessoas. Então, por isso que, também,
3A PROVA - Sist. de inform. de c112 112
8/9/2010 17:03:53
r e c e p ç ã o d o sis t e m a p e l o s ó r g ã o s c o n t r o l a d o r e s
113
é muito difícil envolver a sociedade na função de controle social, para que ela
possa cobrar eficiência do Estado e cobrar a racionalidade no uso dos recursos
na área pública. Porque é uma linguagem difícil, e essa dificuldade não é apenas
para o cidadão comum: chama a imprensa especializada para conversar sobre o
tema e, mesmo assim, muitos farão confusão com os números, tirarão conclusões
erradas; os números também já são colocados de forma inadequada dificultando
a análise de causa e efeito. Com o atual Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal isto certamente melhorará e, por mais que seja pálida a fotografia inicial, ela terá uma relação de causa e efeito mais facilmente identificada.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Esses dois polos, gestão pública eficiente e controle institucional e democrático, um se valendo do outro, constituem assim uma verdadeira relação dialética, essencial à efetivação dos potenciais republicanos de nossa
democracia.
Uma dialética que só pode se efetivar, contudo, se para isso tivermos o
concurso de duas variáveis essenciais: informação e cultura gerencial adequada.
Como vimos, o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
pode prover a primeira. Mas de onde virá a segunda?
3A PROVA - Sist. de inform. de c113 113
8/9/2010 17:03:53
3A PROVA - Sist. de inform. de c114 114
8/9/2010 17:03:53
6 U m a
n o va c u lt u r a g e r e n c i a l
pública
A principal dificuldade é de ordem cultural. Porque você,
para implantar um sistema de custos, você tem que impregnar o usuário
desse sistema... [...] Ele tem que ter uma consciência do que é custo.
E a tradição brasileira, como esses anos todos só se tratou de orçamento,
o sujeito quer saber do orçamento, ele não quer saber de custo.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Em função do que foi dito acima, portanto, o foco na implementação e na
recepção do novo Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
terá forçosamente de privilegiar os incentivos à sua utilização crítica e
construtiva por parte de seu primeiro usuário-alvo: o gestor público, situado em cada órgão, cada ministério, cada autarquia, cada empresa estatal e
demais agências do Estado.
Mas como também pudemos observar,
veja-se também que o modelo que nós estamos falando do sistema de custos do governo federal, nós estamos fazendo aqui o modelo central. Nós vamos gerar a infor-
3A PROVA - Sist. de inform. de c115 115
8/9/2010 17:03:53
116
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
mação de toda a administração pública, que é um sistema central, uma informação
mais macro. [...] Cada órgão vai ter também a sua liberdade para poder aprofundar.
Então, esse movimento é muito interessante, que é um processo, uma mudança de
cultura. Tem órgão que vai querer já apurar o melhor custo, a melhor informação
de custo, e para isso ele vai ter que dar tratamentos internos.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
Para incentivar a recepção e preparar o uso do sistema, foram distribuídos questionários a um grupo de seus usuários imediatos, foram preparados
manuais, e serão treinados instrutores, que assim multiplicarão o número
dos usuários do sistema.
Mas, o mais importante, como menciona antes o prof. Lino Martins, é
que o sucesso do sistema pode ajudar a mudar o foco da gestão, ainda predominantemente influenciada entre nós pela visão orçamentária, em prol de
uma atenção maior para custos e para a questão da eficiência no gasto; pode
contribuir para a superação de uma atitude rotineira, talvez até defensiva
— caracterizada pelo hábito de a cada exercício gastar sem eficácia, para não
deixar os famosos “restos a pagar” e, assim, correr o risco de, no orçamento
seguinte, se ver penalizado com cortes —, em prol da busca constante pela
eficiência: conhecer e controlar os custos, gastar menos e fazer mais.
Eu costumava dizer lá na prefeitura [do Rio de Janeiro] que o administrador
público brasileiro não gasta dinheiro; ele gasta orçamento. Tem orçamento, aí ele
3A PROVA - Sist. de inform. de c116 116
8/9/2010 17:03:53
117
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
gasta. Mas você tem que entender que o orçamento é dinheiro e dinheiro tem valor. E o custo é que vai dar a ele essa ideia. Então, normalmente, o cara quer saber
se tem orçamento; ele não quer saber qual é o custo daquilo, porque isso acabou
impregnando muito a memória, a visão de alguns administradores públicos.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Com o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal será possível, portanto, à administração central, começar a mudar a cultura gerencial predominante, romper com o atual círculo vicioso do foco exclusivista
em orçamentos, e estabelecer uma nova relação com os demais setores do
governo, de forma a poder recompensar e incentivar a racionalização dos
gastos e o aprimoramento produtivo da gestão de projetos e programas de
interesse público. Ver figura 8.
De fato, é o começo de uma mudança muito maior.
Eu acho que o sistema em si só, ele não vai mudar a cultura. O sistema em si,
ele vai permitir um conjunto maior de informação e vai permitir (tenho convicção disso) que se estabeleçam novos mecanismos de incentivo aos gestores para
reduzir o custo. Se a gente conseguir montar esses novos incentivos para reduzir
custo, aí, seguramente, você terá mudança cultural. Enquanto a gente não tiver
mecanismos para incentivar isso, não vai ter, você vai continuar a visão de que a
despesa está lá, você tem que gastar, porque se você não gastar, o ano que vem, o
Planejamento não coloca de novo.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c117 117
8/9/2010 17:03:53
118
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Ou ainda, de acordo com as expectativas de Victor Holanda,
em breve, nós vamos entrar numa segunda geração, assim: como eu uso a informação de custos na administração pública, para quê, com que finalidade — de
punição e/ou estímulo. A área finalística vai poder fazer melhores planos, projetos, escolher entre alternativas mais econômicas do ponto de vista da racionalidade de seus custos e também naquelas que teriam, comparativamente, mais resultados a baixos custos. Quando isso estiver acontecendo, estaremos produzindo
uma verdadeira revolução no setor público brasileiro.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Figura 8
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
Mudança cultural
Orçamento
É preciso gastar, “zerar”a dotação
Orçamento
É preciso economizar, gastar bem
Quanto mais gastar, melhor
Gastar adequadamente, melhor
Merecimento
Merecimento
a) vamos olhar, b) vamos medir, c) vamos ajustar a balança
Gradualismo: Estamos prontos para começar uma longa jornada
Fonte: Apresentação de Victor Branco de Holanda no Seminário de Informação de Custos na Administração Pública
Federal.
3A PROVA - Sist. de inform. de c118 118
8/9/2010 17:03:54
119
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
Por isso, o primeiro e primordial objetivo continua sendo a incorporação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal como ferramenta usual de trabalho para todos os gestores dos chamados InfraSIGs,
que são os sistemas de suporte gerencial que apoiam a gestão nos órgãos
finalísticos e que, de certa forma, detalham as informações agregadas para
o Sigplan, utilizados nas diversas Spoas, espalhadas pelos ministérios do
governo federal.
A expectativa é que principalmente os órgãos que hoje já têm sistemas de
custo próprio, e nós temos vários, que têm um trabalho grande para capturar
a informação do sistema de contabilidade, fazer o seu próprio ajuste, tentar
entender a sua informação e usar para controlar os seus custos, controlar,
informar os seus dirigentes, que eles passem a utilizar esse sistema como a
sua primeira base de informação; e, a partir dessa base de informação, eles
façam o desenho de maior profundidade, de maior detalhamento, de maneira
taylorizada, para os seus objetivos e as suas necessidades. Então, a minha
grande expectativa é que essas áreas passem a usar o sistema de custos do
governo federal como a primeira base de informação uniforme, verificável,
para que eles possam detalhar e aprofundar, de acordo com a sua necessidade,
o seu sistema de custos.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c119 119
8/9/2010 17:03:54
120
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 9
Demais fases — Aperfeiçoamento
Estruturantes
Siasg
Siape
Siafi
...
Regras de
integração
Processo de integração e
de classificação de custos
Regras de ajustes
contábeis
BARRAMENTO DE INTEGRAÇÃO
Educação
Pessoal
Man. da máquina pública
Saúde
BARRAMENTO DE INTEGRAÇÃO
DW corporativo de custos
Regras de ajustes
contábeis
Regras de
integração
Processo de integração e
de classificação de custos
Educação
Saúde
...
INFRASIGs
Fonte: Apresentação de Miyuki Abe no Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
Nesse sentido, trata-se, pois, de se convencer esses gestores a usar e
a aprimorar o sistema como algo que foi concebido para contribuir para
o desempenho de suas tarefas, tanto instrumental quanto formalmente.
Ou seja: não somente no dia a dia da administração, mas também política
e institucionalmente, na medida em que o sistema poderá fornecer nova
legitimidade e justificativa a seus projetos e iniciativas setoriais.
3A PROVA - Sist. de inform. de c120 120
8/9/2010 17:03:55
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
121
A pessoa, no Ministério da Saúde, provavelmente tem lá um programa de erradicação da dengue. Ela tem metas de resultado. Certamente, o auditor da CGU está
vendo todos os programas. Mas está vendo o problema de longe. Ele está, talvez,
fiscalizando ou monitorando preventivamente ou até, às vezes, corretivamente.
Mas o técnico, o gestor que está lá, que recebeu... Primeiro, encontrou um problema, colocou no orçamento... disputou o orçamento num processo democrático,
que já é difícil. Disputou o orçamento com todos os atores que também demandavam recursos para resolver seus problemas. Ele conseguiu priorizar o problema
dele porque ele tinha um projeto claro, um diagnóstico claro e conseguiu priorizar
aquele recurso ou aquele problema para ser resolvido. E nem sempre é sinônimo
de recurso estar no orçamento, porque tem os contingenciamentos. Então, quando
ele identificou um problema e colocou isso num plano de trabalho, num plano de
ação ou dentro de um programa dentro do ministério dele, como o programa da
vacinação da dengue, e aí, depois, ele vai quantificar, quantas vacinas ele precisa;
então, ele vai precisar contratar fornecedores, vai precisar treinar pessoas; ele vai
precisar do dinheiro. Então o sistema de informação de custo vai servir para ele,
primeiro, se ele souber quanto é que custa isso, de forma organizada, quanto ele
planejou e quanto, depois, ele gastou, no mínimo o próximo planejamento dele vai
ser muito mais real, porque ele vai dizer: “eu planejei isso”
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
Com base em informação de custos, o gestor poderá ter um orçamento bem mais realista e completo, no sentido de que tentará contemplar
3A PROVA - Sist. de inform. de c121 121
8/9/2010 17:03:55
122
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
todas as necessidades de recursos. Desse modo estaremos em condições de
pensar no orçamento por competência na administração pública, inovação
hoje só experimentada pelos países cujo ciclo de gestão (plano, orçamento,
execução e controle) se encontra maduro.
Assim, um bom gestor terá, com o sistema de custos, uma nova base
para defender as dotações necessárias a seus projetos, seja com base na
eficiência dos custos comparados, seja através de uma demonstração mais
robusta das relações custo-benefício envolvidas no investimento em determinadas políticas públicas. Como argumenta Paulo Henrique Feijó,
em outros aspectos, também, o custo vai servir para você apurar e ter uma noção
e dizer o seguinte: “eu tenho que manter mesmo”. Por exemplo, se eu descobrir
que um programa de vacinação lá na Amazônia, para entrar nos igarapés, custa
R$200 a vacina, enquanto em outro canto custa R$15, paciência; ele vai custar
R$200, porque o governo tem que chegar com a vacinação lá. Não adianta eu
comparar isso aí com o setor privado. Se o custo da escola lá dentro do igarapé
também é elevado, porque eu tenho que levar o professor de barco, a escola vai
continuar e vai ter um custo elevado.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Com o Sistema de Informação de Custos do Governo Federal se tornará possível, desse modo, se justificar as diferenças inevitáveis e naturais
de custos para o fornecimento dos mesmos bens e serviços, em diferentes
3A PROVA - Sist. de inform. de c122 122
8/9/2010 17:03:55
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
123
localidades e regiões do país — agora, porém, com base em informações
precisas acerca da diversidade de condições logísticas e ambientais que acometem a implementação de políticas públicas universais num país com as
dimensões, as desigualdades e as complexidades socioeconômicas e geográficas do nosso.
Não haverá mais espaço, ou incentivo, para a manutenção de antigos
hábitos ineficientes.
Então o órgão central vai dizer assim: “e agora?” A distribuição do bolo deve
ser, agora, mais racional. Então eu poderei, inclusive, dar mais orçamento a
quem consegue fazer mais coisas. Porque, hoje, a lógica é inversa. O cara pede
mais porque sabe que vai cortar. Em vez de ele fazer um projeto honesto, ele
chuta os valores, infla o orçamento dele, porque sabe que, depois, vai ser contingenciado. É uma questão do “me engana que eu gosto”. Então você vai enganando, uns aos outros, e você vai criando uma irracionalidade imensa. E você
não sabe, depois, quem é bom, quem é ruim, quem roubou, quem perdeu, quem
deixou o dinheiro ir para o ralo. Você estimula a superestimativa das minhas
necessidades... É um jogo de mentira. O órgão central diz assim: “tudo bem, eu
vou te dar 80% do que você pediu. Aí, depois eu contingencio, te dou só 60”.
Como eu pedi mesmo no chute (na maioria das vezes, para cima), qualquer
coisa que me derem é importante. Depois eu vou ver o que eu posso fazer. Aí
acontece o seguinte: geralmente, a máquina é tão emperrada — um fazendo e
nove monitorando —, que ele não consegue fazer o que ele disse que ia fazer.
3A PROVA - Sist. de inform. de c123 123
8/9/2010 17:03:55
124
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
E aí, a consequência disso é: ele recebe menos orçamento. E o pior é que, para
evitar isso, ele “queima” o orçamento [forçando o gasto em qualquer coisa].
Então... é um ciclo vicioso.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
No final do ciclo apontado perdemos todas as relações lógicas de
causa e efeito. Todas as possibilidades de análise de mérito, resultado e
desempenho foram sepultadas; a lógica perversa se instala e desestimula
o gestor eficiente. De fato, o gestor eficiente e bem-intencionado está envolto nesse modelo desestimulante, tentando se defender e mostrar seu
valor, mas todo o modelo de mensuração e alocação dos recursos conspira
contra ele. No final, pressionado por todos — conforme o modelo nove
contra um, anteriormente referido —, o gestor eficiente se curva desmotivado. Agora ele está no mesmo “bolo” dos ineficientes (e, às vezes, pior:
dos corruptos), dos incompetentes desperdiçadores de recursos públicos,
dos improdutivos.
É preciso, pois, romper o ciclo vicioso e fornecer instrumentos e incentivos para a mudança de mentalidade no processo de gestão, formação
e execução dos orçamentos públicos. Uma mudança que tem que envolver,
cada um à sua maneira, todos os agentes ligados à administração dos recursos do Estado brasileiro.
Ainda nas palavras do coordenador do processo de implantação do
Sistema de Informação de Custos do Governo Federal:
3A PROVA - Sist. de inform. de c124 124
8/9/2010 17:03:55
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
125
Então, se você disser assim: “você não está gastando o orçamento não, gestor, você está gastando dinheiro, e esse dinheiro custa para você”; se a gente
conseguir comprovar isso, nessa lógica da mensuração, das métricas, a gente
acha que, culturalmente, a gente vai introduzir uma nova cultura na gestão.
[...] Então o órgão central, ele vai distribuir o orçamento segundo planos mais
realistas. Se a gente conseguir estimular que os planos sejam realistas. [...] E aí,
se a gente tiver clareza sobre isso, o gestor lá não precisará inflar o orçamento
dele. Porque aí, um dos processos que a gente precisa, na segunda geração do
problema, é: se você consegue reduzir custos, eu não posso te penalizar. Hoje,
o paradoxo é a penalização. Se você gastar menos do que você precisa, eu vou
te dar menos. O corte é linear. Porque os órgãos centrais não estão preparados
para ver essa informação de custo. Não fazem análise dessa política. A gente
quer substituir um ciclo vicioso por um círculo virtuoso, em que você diz assim:
“eu sou transparente; digo quanto eu estou gastando e o que eu fiz, e o que
estou fazendo. Você tem a liberdade de fazer comparações. E eu estou disposto
a aprender a gastar só o que eu preciso. Eu estou disposto. Me ajude a gastar
bem, com qualidade”. Essa deve ser a nova visão do órgão setorial: eu não quero
gastar mais do que eu preciso. Primeiro eu quero discutir o que eu preciso com
você. Aí eu quero discutir com você o que eu preciso e quero negociar com você,
agora em bases honestas, transparentes, calcadas em dados de custos e resultados, previstos e alcançados.
(Entrevista com Victor Branco de Holanda, 26 fev. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c125 125
8/9/2010 17:03:55
126
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 10
Conclusões
Fortalecimento da
contabilidade e
orçamento
Aprimoramento
da informação
de custos
Círculo
virtuoso da
contabilidade e
do orçamento
Aprimoramento
do processo
orçamentário
Melhoria da
avaliação e
controle do
gasto público
Fonte: Apresentação de Paulo Henrique Feijó no Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
A cultura gerencial pública brasileira pode mudar, e, sem dúvida, ela
precisa mudar.
O Sistema de Informação de Custos do Governo Federal, como nos
lembra o secretário executivo Nelson Machado, não é nem o chamado “ovo
de Colombo”, nem a panaceia universal, que sozinha poderá fazer tal reforma imediata e completamente. Mas certamente poderá nos permitir dar
3A PROVA - Sist. de inform. de c126 126
8/9/2010 17:03:56
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
127
continuidade ao longo processo de aperfeiçoamento técnico e republicano
da máquina administrativa do Estado, acelerando talvez uma transformação mais desejável e profunda.
Na criativa concepção do prof. Lino Martins da Silva,
Ele é um vírus, no bom sentido, que você vai botar ali e ele vai mudar a administração pública. Quanto tempo vai levar? [...] Da maneira que eles estão fazendo essa primeira etapa, eu diria que vai ser imperceptível, porque eles estão
tratando de sistemas que já existem. Portanto, apenas vai haver uma integração
entre esses sistemas. Esse primeiro degrau, a pessoa não vai perceber a mudança. Ele vai começar a perceber na hora que começarem a ser feitas avaliações.
Então, ele tem um gasto e ele é chamado para explicar por que aquele gasto
aconteceu ali daquela forma. Ele vai começar a perceber que há uma mudança.
Talvez comece a perceber quando ele for montar o orçamento. Porque, como é
o orçamento brasileiro? E esse hábito certamente vai mudar. O orçamento brasileiro, hoje, tirando algumas exceções, o indivíduo olha e diz assim: “Mesa”.
Bota a mesa. Ele não está precisando de mesa, mas ele bota a mesa. Porque se
no meio do ano ele precisar de mesa e não estiver no orçamento, os outros não
vão dar. Então, você acaba criando uma demanda adicional para você colocar
no orçamento, em função de que o camarada pode cortar. A lógica também dos
órgãos de planejamento é essa: se você esse ano não botou mesa é porque não
precisa de mesa. Aí, no ano seguinte, você precisa de mesa, eles não vão te dar.
Aí você acaba caindo naquela: quanto por cento mais você coloca? Não sei,
3A PROVA - Sist. de inform. de c127 127
8/9/2010 17:03:56
128
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
mas você coloca a mais porque senão eles vão cortar. Ou seja, isso já criou um
mecanismo. Por que isso acontece? Porque os órgãos que elaboram o orçamento
trabalham só pelo financeiro. Ele olha lá: qual é o gasto financeiro até junho
do ano? Ele projeta até junho, 12 meses, para o orçamento do ano seguinte. É
só financeiro. Ele não olha a informação de custos. Quer dizer, na hora que ele
tiver a informação de custos, aí eu acho que as pessoas vão começar a ver essa
mudança.
(Entrevista com Lino Martins da Silva, 4 mar. 2010)
Na verdade, tal como demonstrado pela experiência dos seminários e
pelo aprendizado disseminado através do próprio processo coletivo de discussão e implementação do sistema de custos, a mudança segue seu curso.
Comentando o andamento do projeto, Gilvan da Silva Dantas deixa
isso claro.
Olha, o sistema surpreendeu, para falar a verdade. Eu acho que no começo, no
primeiro seminário que nós fizemos, existia uma desconfiança: “Esses caras não
vão dar conta de fazer. Esse sistema não é custo”. Porque quando nós chegamos
lá, no primeiro seminário, que foi em abril, nós apresentamos o modelo, o que
nós pretendíamos fazer, e existia uma grande desconfiança: tratar um sistema
de custos do governo federal, da administração pública e tal. Aí, tudo bem. Até
tinha certas resistências, pessoas que têm aquele conceito puro de custo, que também é uma coisa que precisa abrir, porque custo é a informação gerencial. [...].
3A PROVA - Sist. de inform. de c128 128
8/9/2010 17:03:56
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
129
Então, no começo tinha uma certa resistência também em relação a essa questão
conceitual: como você vai saber custo se você não tem essa visão da contabilidade patrimonial dentro da administração pública? E aí nós nos debruçamos,
trabalhamos nesse ponto. No segundo seminário, nós chegamos já mostrando um
pouco como seria o sistema; e [...] quando você mostra uma coisa que é consistente, que é uma informação que é útil, aí abre portas. E é isso que tem acontecido.
Quer dizer, aquela resistência que teve no início, até uma falta de credibilidade de
alguns atores, hoje não. Hoje, eles já estão preocupados, falam assim: “Caramba!
Essa informação vai sair e eu tenho que trabalhar a melhor informação, porque
senão vai vir uma informação errada sobre o meu órgão”. Por exemplo, teve um
determinado órgão que, lá no seminário, quando a gente fez a apresentação, no
segundo seminário, ele chegou para mim e colocou de uma forma bem veemente:
“Isso não é custo!”. Quando chegou o terceiro seminário, quando nós mostramos
os relatórios, a informação lá, aí ele veio aqui conversar comigo: “Gilvan, é o
seguinte, nós estamos abertos; queremos conversar. O que tivermos que melhorar,
nós vamos melhorar, nós vamos melhorar a nossa estrutura, porque nós estamos
vendo que vocês estão trabalhando com seriedade, a informação vai sair e nós
queremos contribuir”. Eu falei: “Fantástico! Estamos aqui de portas abertas, vamos trabalhar juntos”. Então, eu acho assim: como nós temos trabalhado com
seriedade, sabemos das fragilidades que existem em função das deficiências que
existem nos sistemas estruturantes... Mas eu acho que o sistema de custos vai
provocar uma grande melhoria nos sistemas estruturantes. Essa questão mesmo
da necessidade de ter uma estrutura única, isso vai caminhar. O sistema de custos
3A PROVA - Sist. de inform. de c129 129
8/9/2010 17:03:56
130
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
tem demonstrado isso. Nós temos que ter uma estrutura única institucional, dentro dos sistemas estruturantes. Como eu posso ter, dentro de uma mesma máquina
pública, a administração pública federal, estruturas diferentes em sistemas da
mesma administração pública? [...]. Não; ao invés de fazer de/para, vamos criar
uma tabela única e todos os sistemas utilizam a mesma tabela. Só que nós não
podemos fazer isso agora, porque é destruir uma estrutura que foi feita há 20
anos atrás, mas, daqui para frente, todo mundo vai usar essa estrutura. Então,
eu vejo assim: como o sistema está gerando informação, informação relevante e
informação estratégica, essa informação vai abrir portas. Vai abrir portas e tem
aberto portas. E as pessoas vão ver.
(Entrevista com Gilvan da Silva Dantas, 15 mar. 2010)
A implantação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
representa, portanto, um grande esforço no sentido de se aproveitar uma
janela de oportunidade que se abriu, de modo a atender a uma antiga reivindicação de todos aqueles que, dentro e fora da máquina administrativa
brasileira, vêm se comprometendo com a busca da eficiência e da probidade no uso dos nossos recursos públicos. Nela se insere uma longa história
de construção, aperfeiçoamento e abertura do nosso Estado em direção ao
atendimento das principais demandas do nosso povo.
Mas de nada adiantará o que já foi construído, e muito menos se poderá melhorar o sistema, assim como alavancar a necessária mudança da nos-
3A PROVA - Sist. de inform. de c130 130
8/9/2010 17:03:56
u m a n o v a c u lt u r a g e r e n ci a l p ú blic a
131
sa cultura gerencial pública, se não houver um compromisso mais amplo
da sociedade brasileira e de suas principais forças no sentido de absorver o
sistema como uma política sua.
Sem em nenhum momento abdicar do direito e do dever da crítica
construtiva, é preciso, contudo, pensar e receber esse sistema como uma
política de Estado: maior e mais duradoura do que qualquer governo.
3A PROVA - Sist. de inform. de c131 131
8/9/2010 17:03:56
3A PROVA - Sist. de inform. de c132 132
8/9/2010 17:03:56
7
Sistema de custos como política
d e Es t a d o
Como vimos, essa liderança do Ministério da Fazenda no processo de implementação do Sistema de Informação de Custos do Governo Federal
denota uma transformação na concepção do gerenciamento público, com
grande preocupação acerca da eficiência do gasto, da identificação patrimonial e do papel que este sistema pode representar para a gestão pública e
para a sociedade de maneira geral.
Trata-se de uma transformação que, certamente, transcende, em muito, os próprios atores envolvidos no processo de implementação do sistema, tanto no tempo quanto no espaço, mas que de modo algum poderia ter
sido posta em prática sem uma tomada de decisão e sem a assunção clara
de papéis e responsabilidades sob a forma de um compromisso público de
governo, incorporado por esta administração.
Nesse sentido, nunca é demais frisar o modo como o processo de implantação do sistema não pôde prescindir da participação de outros setores
estratégicos. No que se refere ao núcleo dos chamados órgãos centrais da
administração — os chamados “guardiões” — destaca-se, naturalmente, ao
lado do Ministério da Fazenda, a participação de secretarias do Ministério
do Planejamento, como a Secretaria de Orçamento Federal (SOF) e a
Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI).
3A PROVA - Sist. de inform. de c133 133
8/9/2010 17:03:56
134
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 11
Tela inicial
Fonte: Serpro. Telas do SIC (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
O mais interessante, porém, é o modo como a dialética de interação
no processo de trabalho acaba rendendo resultados conexos à meta central — a organização e a disponibilização de informações de custo essen­-
ciais —, mas relacionados, especificamente, às necessidades próprias de
cada órgão participante. Trata-se de indicativos eloquentes acerca da capacidade administrativa e dos potenciais recursos de gestão que se encontram
3A PROVA - Sist. de inform. de c134 134
8/9/2010 17:03:57
sis t e m a d e c u s t o s c o m o p o l í t ic a d e e s t a d o
135
eventualmente latentes, e que podem ser ativados quando se investe em
processos abertos de debate e cooperação produtiva.
No caso, por exemplo, da SPI,
a nossa participação, então, nessa iniciativa do Ministério da Fazenda e da criação desse sistema de custos é interessante do ponto de vista da nossa atribuição,
e interessante do nosso ponto de vista institucional. Por isso é que a SPI entrou,
porque já é um elemento importante para o nosso trabalho. E nós temos um dos
principais subsídios para fazer esse sistema funcionar, que é a execução física,
o físico que nós acompanhamos. E daí tem várias preocupações. Então, a gente
está nesse grupo que está criando o sistema, primeiro para fazer a integração, a
integração desse futuro sistema com a informação que a gente tem aqui, de execução física. Isso em primeiro lugar, então, a integração dos sistemas mesmo, do
Sigplan. Em segundo lugar, pela nossa atribuição. E em terceiro lugar, porque eu
acho que é um ambiente também que nos vai proporcionar uma discussão que a
gente tem que fazer, que a gente vem fazendo até, há algum tempo. Mas, a gente
pode ganhar força nessa discussão, porque a Fazenda, as pessoas que estão nesse
grupo são atores importantes para essa discussão, que é da própria qualidade da
informação física, que hoje é muito criticada.
(Entrevista com a diretora do Departamento de Gestão do Ciclo
do Planejamento da SPI/MPOG, Débora Nogueira Beserra, 9 abr. 2010)
Perspectiva que também é compartilhada, como não poderia deixar de
ser, pela SOF:
3A PROVA - Sist. de inform. de c135 135
8/9/2010 17:03:57
136
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
A expectativa é que esse esforço inicial [do Sistema de Informação de Custos
do Governo Federal] nosso sirva como realmente um começo (até o custo
do que está sendo feito é muito baixo, são poucas pessoas envolvidas nesse trabalho até agora). Mas a expectativa é que ele seja um começo e que,
através desse começo, a gente comece, inclusive, a perceber onde o emprego
de informações mais sofisticadas está sendo menos eficaz, ou onde nem está
sendo empregado, para nós termos um mapeamento, depois, de quais são as
instituições onde nós deveríamos atuar para melhorar a gestão. E também
acho que é um começo para nós...
(Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Mas, como vimos, é o gestor do chamado órgão finalista do Estado o
alvo e, ao mesmo tempo, o alimentador principal do programa. Sem a sua
participação, como usuário e crítico do sistema, de nada valerá o esforço
dos órgãos centrais. Sem os insumos trazidos por aqueles que, muitas vezes, são caracterizados como os “gastadores” na máquina pública — justamente aqueles que têm a enorme responsabilidade de garantir ao cidadão
os seus bens e serviços públicos mais essenciais (justiça, segurança, saúde,
previdência, educação, trabalho, transporte, energia, comunicação, apoio
técnico e econômico, e o que quer que se atribua ao Estado, nesse e em outros sentidos) —, o trabalho dos “guardiões” pode ficar defasado, ou pior:
sem uso e sem sentido.
3A PROVA - Sist. de inform. de c136 136
8/9/2010 17:03:57
sis t e m a d e c u s t o s c o m o p o l í t ic a d e e s t a d o
137
Para isso são necessários, como já mencionado, os devidos incentivos.
A questão dos desafios do setor público, são os desafios de incentivos à utilização
da informação de custos. No setor privado são muito claros esses incentivos: é
importante eu saber o quanto custa para saber onde eu poderia diminuir o custo,
ou para aumentar a minha margem de lucro ou para aumentar a minha competitividade com o concorrente. No setor público, basicamente, isso não existe. Não
existe uma competitividade. A grande vertente é motivar o gestor e o cidadão a
olhar a informação — uma das grandes vertentes —, no sentido de otimização do
que eu tiro da sociedade. Se o que eu tiro da sociedade for mais bem-empregado
e com mais eficiência e eficácia, então eu vou demandar menos da sociedade sob
forma de carga tributária.
(Entrevista com Paulo Henrique Feijó, 15 mar. 2010)
Nunca é demais, portanto, mencionar a principal característica estratégica da concepção do Sistema de Informação de Custos do Governo
Federal que se está implantando, e que, ao mesmo tempo, é sua principal
condição de sucesso: a introjeção da dimensão do controle da gestão permitida pela acessibilidade ao sistema como incentivo ao seu uso efetivo na
prática administrativa e à melhoria e correção de seu conteúdo, sob a forma
de informação de custos.
3A PROVA - Sist. de inform. de c137 137
8/9/2010 17:03:57
138
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Figura 12
Apresentação de relatório
Fonte: Serpro. Telas do SIC (2009), Seminário de Informação de Custos na Administração Pública Federal.
É a própria interação livre e democrática de todos os atores estratégicos
— no Estado e na sociedade —, com base na informação trazida agora pelo
sistema, o que pode efetivamente fazer a diferença e permitir a mudança de
cultura gerencial e um verdadeiro salto qualitativo no uso dos recursos.
E aí, nessa linha, um sistema de custos faz todo o sentido, desde que a gente consiga, realmente, fazer uma associação entre custo daquilo que está sendo produzido
3A PROVA - Sist. de inform. de c138 138
8/9/2010 17:03:58
sis t e m a d e c u s t o s c o m o p o l í t ic a d e e s t a d o
139
e os benefícios, e aí a sociedade, realmente, passa a ter uma boa base de informação para avaliar o que é que lhe interessa, o que é útil. E aí, sim, ela vai alimentar
o político, nesse sentido de informar o que lhe interessa daquilo que ela está vendo
no governo. Acho que aí, nessa linha, o sistema de custos faz todo o sentido. Mas
isso vai exigir um esforço muito grande nosso, porque para pegar uma técnica
que é basicamente empregada no setor privado com o objetivo de fazer avaliações
financeiras, de resultado financeiro, a gente trazer para avaliar agora resultados
de outra natureza... É muito avanço, não é? E aí, sim, faz sentido, porque começa a ter condições de ter os programas de governo, de calcular os custos desses
programas e comparar custos em relação a resultados — aí, sim, os resultados
sociais e os resultados em termos de crescimento econômico.
(Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Mais uma vez somos confrontados com uma das dimensões essenciais
do Estado e de seu aprimoramento: a sua durabilidade e, por assim dizer,
seu caráter transcendente, diante de todo administrador particular, de todo
governo, temporalmente limitado por mandatos democráticos.
Com efeito, ainda de acordo com o secretário adjunto do Orçamento
Federal,
evidentemente entra outro fator nessa história aí, que é a visão de curto ou de
longo prazo. Porque dependendo do tipo de informação que você passa para a
sociedade, ela vai preferir intervenções do governo que deem resultado de curto
3A PROVA - Sist. de inform. de c139 139
8/9/2010 17:03:58
140
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
prazo. E em um país que tem tudo para ser feito, para ser um grande país, o
investimento para longo prazo é mais relevante hoje do que as ações de curto
prazo. Então, você tem que fazer uma boa dosagem disso: o que é tão relevante no
curto prazo que não pode deixar de ser feito, e o que é tão relevante no médio e
longo prazo que você não pode deixar de fazer também. Aproveitar bem as oportunidades. Então, o que nós temos que fazer é muito nessa linha: um sistema de
informação. Tem que ter um bom sistema de informação, que permita fazer essa
comunicação Estado/sociedade, e a informação para nós mesmos, também, para
fazermos o nosso trabalho. E o sistema de custos é um desses itens de informação
que nós estaríamos disponibilizando para a sociedade.
(Entrevista com Claudiano Manoel de Albuquerque, 15 mar. 2010)
Ou, ainda, nas palavras do responsável maior pelo Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal:
A questão do processo de contabilização, da modernização dos nossos sistemas de
contabilidade, do macroprocesso, eles, para mim, estão mais no campo do Estado
brasileiro. Eu acho que ele perpassa as prioridades políticas ou econômicas de um
determinado governo. Ele perpassa isso. Isso aqui eu entendo que é um aperfei­
çoamento institucional, que, de certa forma, independe da visão política do governo. [...] é uma formulação institucional, que atende aos interesses permanentes
do Estado brasileiro.
(Entrevista com Nelson Machado, 3 fev. 2010)
3A PROVA - Sist. de inform. de c140 140
8/9/2010 17:03:58
Bibliografia
BRASIL. Lei no 4.320, de 17 de março de 1964. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 23 mar. 1964.
______. Decreto-Lei no 200, de 25 de fevereiro de 1967. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 27 fev. 1967.
______. Medida Provisória no 1.569-9, de 11 de dezembro de 1997. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 14 dez. 1997.
______. Decreto no 2.829, de 29 de outubro de 1998. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 30 out. 1998.
______. Lei Complementar no 101, de 4 de maio de 2000. Diário Oficial [da]
República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 5 maio 2000.
______. Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001. Diário Oficial [da] República
Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 7 fev. 2001.
______. Tribunal de Contas da União. Acórdão TCU 1.078/2004. Disponível em:
<www.lexml.gov.br/urn/urn:lex:br:tribunal.contas.uniao;plenario:acordao:2004-
08-04;1078>. Acesso em: jun. 2010.
______. Portaria Interministerial no 945, de 26 de outubro de 2005. Diário Oficial
[da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 28 out. 2005.
______. Comissão Interministerial de Custos: Relatório final. Brasília, DF, jun.
2006. Disponível em: <www.portalsof.planejamento.gov.br/bib/publicacoes>.
Acesso em: 13 abr. 2010.
______. Ministério da Fazenda. A história do Siafi. Disponível em: <www.
tesouro.fazenda.gov.br/siafi/index_conheca_siafi.asp>. Acesso em: 13 abr. 2010.
3A PROVA - Sist. de inform. de c141 141
8/9/2010 17:03:58
142
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
BRIMSON, James. Contabilidade por atividades. São Paulo: Atlas, 1996.
CLASSIFICAÇÕES Orçamentárias. Portal da Secretaria de Orçamento Federal/
MPOG. Disponível em: <www.portalsof.planejamento.gov.br/sof/sistema_orc/
Classificacoes_Orcamentarias.pdf>. Acesso em: 10 maio 2010.
HOLANDA, Victor Branco. Controladoria governamental no contexto do governo
eletrônico: uma modelagem utilizando o enfoque sistêmico e a pesquisa-ação na
Coordenadoria de Controle Interno da Secretaria da Fazenda do Estado de São
Paulo. Tese (Doutorado) — FEA/USP, São Paulo, 2002.
INSTITUTO SOCIAL ÍRIS. Custos no setor público. Disponível em: <www.
socialiris.org/custosnosetorpublico/>. Acesso em: jun. 2010.
KELLY, J.; WANNA, J. A nova gestão pública e as políticas de programação orçamentária
do governo. Revista do Serviço Público, Brasília, v. 52, n. 3, jul./set. 2001.
MACHADO, Nelson. Sistema de informação de custo: diretrizes para integração ao
orçamento público e à contabilidade governamental. Brasília: Enap, 2005.
NASCIMENTO, Edson Ronaldo; DEBUS, Ilvo. Lei Complementar no 101/2000:
entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal. 2. ed. atual. Brasília: STN, [s.d.].
Disponível em: <www.stn.fazenda.gov.br/hp/downloads/EntendendoLRF.pdf>. Aces­
so em: 13 abr. 2010.
ORMOND, D.; LOFFLER, E. A nova gerência pública. Revista do Serviço Público,
Brasília, v. 50, n. 2, abr./jun. 1999.
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo
da nova contabilidade pública. 8. ed. São Paulo: Atlas, 2009.
Entrevistas
Alessandro Caldeira (Secretaria de Macroavaliação, Semag/TCU) — 28 maio
2010
3A PROVA - Sist. de inform. de c142 142
8/9/2010 17:03:58
bibli o g r a fi a
143
Bárbara Maria Passos Lima (Sunaf/Serpro) — 9 abr. 2010
Charles Mathusalem Soares Evangelista (Semag/TCU) — 28 maio 2010
Cilair Rodrigues de Abreu (SPI/MPOG) — 9 abr. 2010
Claudiano Manoel de Albuquerque (SOF/MPOG) — 15 mar. 2010
Clerênio Rosas Azevedo (Secretaria Federal de Controle Interno, SFC/CGU) — 31
maio 2010
Débora Nogueira Beserra (SPI/MPOG) — 9 abr. 2010
Gilvan da Silva Dantas (STN/MF) — 15 mar. 2010
Joaquim Albuquerque (Semag/TCU) — 28 maio 2010
Lino Martins da Silva (Uerj) — 4 mar. 2010
Maria Betânia Gonçalves Xavier (STN/MF) — 15 mar. 2010
Miyuki Abe (Sunaf/Serpro) — 9 abr. 2010
Nelson Machado (MF) — 3 fev. 2010
Paulo Henrique Feijó (STN/MF) — 15 mar. 2010
Renilda de Almeida Moura (SFC/CGU) — 31 maio 2010
Valdir Agapito Teixeira (SFC/CGU) — 2 jul. 2010
Verônica Maria R. Veloso Holanda (Semag/TCU, — 28 maio 2010
Victor Branco de Holanda (MF) — 26 fev. 2010
3A PROVA - Sist. de inform. de c143 143
8/9/2010 17:03:58
3A PROVA - Sist. de inform. de c144 144
8/9/2010 17:03:58
Anexo
Qu estionário sobre custos na
administração pública federal
3A PROVA - Sist. de inform. de c145 145
8/9/2010 17:03:58
3A PROVA - Sist. de inform. de c146 146
8/9/2010 17:03:58
Anexo
3A PROVA - Sist. de inform. de c147 147
147
8/9/2010 17:04:00
148
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Administração direta
Autarquia ou fundação
Empresa estatal, pública ou de
economia mista
Agência reguladora
Outros (consórcio público, agência executiva etc.)
Respondentes em órgãos centrais e nos demais órgãos
3A PROVA - Sist. de inform. de c148 148
8/9/2010 17:04:02
149
Anexo
Gerente de programa no Sigplan
Gerente executivo no Sigplan
Coordenador de ação no Sigplan
Coordenador executivo no Sigplan
Unidade de monitoramento e avaliação (UMA)
A cargo de atividades-fim
A cargo de atividades de orçamento e finanças
A cargo de atividades de licitação e compras
A cargo de atividades de gestão de contratos
A cargo de atividades de tecnologia da informação
A cargo de atividades de controle interno
A cargo de outras atividades
3A PROVA - Sist. de inform. de c149 149
8/9/2010 17:04:03
150
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
3A PROVA - Sist. de inform. de c150 150
8/9/2010 17:04:05
151
Anexo
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c151 151
8/9/2010 17:04:07
152
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c152 152
8/9/2010 17:04:09
153
Anexo
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
Siaf
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Siorg
SCDP
Siestf
3A PROVA - Sist. de inform. de c153 153
8/9/2010 17:04:11
154
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
O Siafi é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
Concordo totalmente
Concordo muito
Mais concordo que discordo
Mais discordo que concordo
Discordo muito
Discordo totalmente
O Siape é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
3A PROVA - Sist. de inform. de c154 154
8/9/2010 17:04:12
155
Anexo
O Sigplan é fácil de ser utilizado (“amigável”)?
Siaf
Sigplan
Sidor
Siape
Siasg
Siorg
SCDP
Siestf
3A PROVA - Sist. de inform. de c155 155
8/9/2010 17:04:13
156
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Sim, existe um sistema estruturado
Sim, mas o sistema não é integrado
Não existe
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Discordo
totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c156 156
8/9/2010 17:04:15
Anexo
3A PROVA - Sist. de inform. de c157 157
157
8/9/2010 17:04:17
158
S is t e m a d e I n f o r m a ç ã o d e C u s t o s n a A d mi n is t r a ç ã o P ú blic a F e d e r a l
Concordo
totalmente
Concordo
muito
Mais concordo
que discordo
Mais discordo
que concordo
Discordo
muito
Para minha unidade gestora (UG),
a informação “despesa
empenhadaӎ uma boa
aproximação de custo
Para minha unidade gestora (UG),
a informação “despesa liquidada”
é uma boa aproximação de custo
Para meus programas, ações,
projetos e atividades, a informação
“despesa empenhada” é uma boa
aproximação de custo
Para meus programas, ações,
projetos e atividades, a informação
“despesa liquidada”é uma boa
aproximação de custo
Discordo
totalmente
3A PROVA - Sist. de inform. de c158 158
8/9/2010 17:04:19
InformaçãoCustos (fim):Layout 1 10/27/10 12:05 PM Page 1
tabilidade e controladoria pela FEA/USP. Professor da UFRN e membro do Grupo de Trabalho do Conselho Federal de Contabilidade para
o Setor Público, é diretor de Gestão Estratégica do Ministério da Fazenda, onde supervisionou projetos prioritários, com destaque para
o projeto de implantação do Sistema de Informação de Custos do
Governo Federal. E-mail: [email protected].
FERNANDO LATTMAN-WELTMAN é sociólogo e cientista político, doutor
em ciência política pelo Iuperj. É professor e pesquisador do Centro
de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil
da Fundação Getulio Vargas (Cpdoc/FGV).
políticas públicas para micro e pequenas empresas. É membro do
grupo de pesquisa Empresa, Sociedade e Política em uma Era de
Transformações.
importante instrumento de apoio a
decisão, que permite a gestão eficiente,
eficaz e efetiva de políticas públicas.
Ao mesmo tempo, torna transparente para
os cidadãos a forma como seus impostos
estão sendo aplicados. Este livro descreve
a criação e implementação desse sistema.
Sistema de informação de custos na administração pública federal
mente cursa o doutorado em ciência política na UFF, onde estuda
do Governo Federal é um
orgs.
FABRÍCIA GUIMARÃES é mestre em ciência política pelo Iuperj. Atual-
O
Sistema de Informação de Custos
Victor Branco de Holanda, Fernando Lattman-Weltman, Fabrícia Guimarães
VICTOR BRANCO DE HOLANDA é contador e economista, doutor em con-
A
pós décadas de estagnação e desequilíbrio das contas públicas,
o Brasil reordenou-se, retomou sua trajetória anterior de cresci-
mento econômico e vem se inserindo na ordem mundial com visibi-
Victor Branco de Holanda,
lidade, aceitação e expectativas positivas cada vez maiores por parte
Fernando Lattman-Weltman,
das demais nações.
Fabrícia Guimarães
organizadores
Tudo isso reflete e realimenta uma igualmente bem-sucedida trajetória de institucionalização democrática do país, marcada pela competição
política legítima, com alternâncias de poder efetivas e pacíficas, ambas
dinamizadas por crescente participação política popular, em níveis rara-
Sistema de informação
de custos na administração
pública federal
Uma política de Estado
mente igualados por nossos vizinhos e interlocutores internacionais.
Esses dois processos virtuosos – crescimento econômico sustentável e institucionalização da democracia – têm permitido o avanço
no campo talvez mais urgente das necessidades brasileiras, a saber,
o do resgate da imensa dívida social legada por nosso passado de
graves desigualdades regionais, sociais e políticas acumuladas.
Nesse sentido, os olhos e as atenções se voltam, mais uma vez
em nossa história, para o Estado brasileiro, como principal agente regulador e coordenador dos recursos e esforços nacionais. E como é
usual em nossa cultura política, são as suas lacunas, disfunções e imperfeições o foco das análises e projetos de reforma. Certamente, há
muito ainda por fazer, no sentido de tornar o aparelho administrativo
do Estado brasileiro mais eficiente, dotando-o dos instrumentos necessários à efetivação das muitas e fundamentais tarefas que dele
demandamos.
Este livro conta, brevemente, a história de uma dessas estratégias
essenciais à melhoria da qualidade da gestão pública: o Sistema de
Informação de Custos do Governo Federal.
Ministério da Fazenda