MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES
SECRETARIA DE CONTROLE INTERNO
SUBSECRETARIA DE AUDITORIA
PROCESSO Nº
: 03/2012
UNIDADE GESTORA RESPONSÁVEL : Divisão de Serviços Gerais / MRE
OBJETIVO
: Exame da Tomada de Contas
Especial
PERÍODO DO EXAME
: Exercício de 2006
RESPONSÁVEL
: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
FICHA DE QUALIFICAÇÃO DO AGENTE RESPONSÁVEL
Nome: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Cargo: Ministro de Segunda Classe
Matrícula: xxxxxxx
CPF: xxx.708.540-xx
RG: xxxxxxxxx - DF
Telefone: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
Endereço: xxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxxx
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RELATÓRIO DE AUDITORIA ESPECIAL Nº 03/2012
Em cumprimento ao que estabelece o inciso V do artigo 3º da
Instrução Normativa nº 56 do Tribunal de Contas da União, de 5 de dezembro de
2007, o Controle Interno apresenta o resultado do exame realizado na Tomada de
Contas Especial de responsabilidade do servidor acima identificado.
II – INTRODUÇÃO
2.
O presente processo de Tomada de Contas Especial, organizado nos
termos da supracitada Instrução Normativa, elaborada pelo TCU no uso do poder
regulamentar que lhe é conferido pelo art. 3º da Lei 8.443/1992, foi instaurado
em atendimento à determinação constante do item 1.6.1, letra “a”, do Acórdão nº
8.237/2011 – TCU - 1ª Câmara, com vistas a apurar os fatos, identificar os
responsáveis, quantificar o dano e ressarcir o Erário quanto às despesas,
ocorridas no exercício de 2006, com serviços de vigilância prestados por doze
servidores e quatro empregados da SITRAN Empresa de Segurança Ltda. no
Clube da Associação de Servidores do MRE (ASMRE) e no Clube das Nações,
contrariando o inciso VII do art. 30 da Lei nº 11.178/05 e o Decreto nº 99.509/90.
3.
O destacamento de Agentes de Vigilância do quadro de pessoal do
Itamaraty para a ASMRE e para o Clube das Nações e de empregados da
empresa SITRAN para este último foi apontado no Relatório de Tomada de
Contas Consolidada da Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior do Ministério
das Relações Exteriores referente ao exercício de 2006, encaminhada ao TCU
(TC 019.587/2007-1). Ao analisar resposta da Unidade Gestora a Diligência
realizada no âmbito do referido processo, a 5ª Secretaria de Controle Externo do
TCU reafirmou os argumentos apresentados no Relatório elaborado por esta
Secretaria de Controle Interno, acrescentando que o deslocamento dos vigilantes
teria infringido, ainda, o Decreto nº 99.509/90 (fls. 0130 e 0131). Em
atendimento à determinação constante do mencionado Acórdão nº 8.237/11, a
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Subsecretaria-Geral do Serviço Exterior publicou, no Boletim de Serviço nº 206,
de 20 de setembro de 2011, Portaria instaurando Comissão de Tomada de Contas
Especial (fls. 02 e 03), que elaborou o Relatório de Tomada de Contas Especial
constante das fls. 190 a 196, objeto da presente manifestação.
III – RESULTADO DOS TRABALHOS
a) IDENTIFICAÇÃO DO RESPONSÁVEL
4.
Os tomadores de conta estabeleceram que a competência sobre o tema
objeto da presente licitação pertencia à Divisão de Serviços Gerais (DSG) do
Itamaraty, responsável pela definição das políticas de segurança física nas
dependências do MRE. No exercício de 2006, a chefia da DSG era exercida pelo
servidor (...) – atualmente, Ministro de Segunda Classe do quadro de pessoal do
Ministério das Relações Exteriores. A responsabilidade do servidor é reforçada,
como observam os tomadores (fl. 0191), pelo fato de que foi ele o representante
da União no ato de assinatura do Contrato com a empresa SITRAN.
b) QUANTIFICAÇÃO DO DANO
5.
Para estabelecer o montante total do dano, a Comissão de Tomada de
Contas obteve, por meio de consulta à Divisão de Pagamentos do MRE e análise
da proposta de preços da empresa SITRAN, respectivamente, os valores
referentes a salários e adicionais dos Agentes de Vigilância e o preço mensal do
posto de vigilância desarmada diurna. Os resultados obtidos apontaram despesa
anual de R$ 29.787,10 para cada Agente de Vigilância e de R$ 24.996,72 para
cada posto de vigilância ocupado por empregados da SITRAN. Considerados os
12 Agentes de Vigilância e os 4 vigilantes deslocados, o total despendido, no
exercício de 2006, montou a R$ 457.432,08.
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c) APURAÇÃO DOS FATOS
6.
Apesar da identificação do responsável e da quantificação dos valores em
análise, conforme exposto acima, os tomadores de conta questionam a existência
de irregularidade na conduta do gestor. Para a Comissão, a Lei nº 11.178/2005
não se aplica ao caso em tela, visto que se destinaria unicamente ao formulador
da Lei Orçamentária Anual (fl. 0192). Os tomadores entendem, ainda, que o
deslocamento dos vigilantes não estaria em desacordo com a Cláusula Primeira
do Contrato nº 2/2006, firmado entre o MRE e a empresa SITRAN, que aponta
como objeto do contrato “a prestação dos serviços de vigilância (...) nas
dependências do Ministério das Relações Exteriores e seus anexos”. Segundo o
relatório de TCE, a referida Cláusula não teria como objetivo estabelecer
competência espacial, mas, tão somente, definir o destinatário do objeto do
contrato (fl. 192v).
7.
Com relação à violação, apontada pela 5ª SECEX, do Decreto nº
99.509/90, que veda “contribuições com recursos públicos em favor de clubes e
associações de servidores ou empregados de órgãos e entidades da
Administração Pública Federal”, a Comissão de Tomada de Contas entende que
– embora o Decreto não vede o exato tipo de despesa em questão –, inexiste, de
fato, no ordenamento jurídico brasileiro, autorização expressa para a realização
de despesa com a segurança de agremiação de servidores. Os tomadores aceitam,
todavia, o argumento do Ordenador de Despesas, segundo o qual o deslocamento
do pessoal de segurança visava, não à guarda das agremiações, mas, sim, à
preservação dos terrenos da União onde estavam instaladas. Nesses termos, a
Comissão considerou “muito mais do que razoável” (fl. 0194v) o deslocamento
do pessoal de segurança.
8.
Depreende-se, portanto, que a Comissão de Tomada de Contas confirmou
a ocorrência dos fatos que levaram à instalação da TCE em análise, mas
discordou da interpretação dada por este Controle Interno e pelas áreas técnicas
4
do Tribunal de Contas da União, ao concluir pela ausência de ato ilegal, ilegítimo
ou antieconômico, e recomendar que as contas sejam julgadas como regulares (fl.
0196).
IV – ANÁLISE DO CONTROLE INTERNO
9.
Os argumentos apresentados pelos Tomadores de Contas não são
suficientes para reverter o entendimento sustentado pelo Controle Interno
constante do Relatório de Auditoria de Gestão nº 10/2006.
Desse modo, a
Auditoria mantém a assertiva no sentido de que a alocação dos 16 vigilantes para
o Clube das Nações e para a ASMRE caracteriza o descumprimento do inciso
VII do artigo 30 da Lei nº 11.178/2005, do Decreto nº 99.509/90, bem como dos
termos da Cláusula Primeira do Contrato nº 2/2006, assinado entre o Ministério
das Relações Exteriores e a empresa SITRAN. Cabe, no entanto, tecer alguns
comentários a respeito da opinião dos tomadores de contas sobre o assunto:
10.
Quanto ao entendimento da não-aplicabilidade e impertinência da
Lei nº 11.178/2005 no caso em questão, a Auditoria observa que, por
determinação da Constituição Federal de 1988, o Poder Executivo deve definir
cada ano suas metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente, e o
faz por meio da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Um dos objetivos dessa
lei é determinar os parâmetros que devem ser observados na elaboração da Lei
Orçamentária Anual (LOA). Vê-se, portanto, que a LOA deve ser elaborada de
forma compatível com a lei de diretrizes orçamentárias. Ela é o orçamento
propriamente dito, ou seja, a previsão de todas as receitas e autorização de
despesas públicas, apresentadas de forma padronizada e com várias
classificações. Define as fontes de receitas e despesas por órgãos e por função,
expressas em valores. Contêm os programas, subprogramas, projetos e atividades
que devem contemplar as metas e prioridades estabelecidas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO), com recursos necessários ao seu cumprimento. Portanto,
poder-se-ia afirmar que a utilização dos créditos consignados na LOA representa a
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própria execução orçamentária que está diretamente atrelada à execução financeira. Já o
artigo 16, § 1º, inciso II da Lei Complementar: nº 101, de 4 de maio de 2000 (Lei
de Responsabilidade Fiscal - LRF), que trata da Despesa Pública, estabelece que
considera-se “compatível com o plano plurianual e a lei de diretrizes
orçamentárias, a despesa que se conforme com as diretrizes, objetivos,
prioridades e metas previstos nesses instrumentos e não infrinja qualquer de
suas disposições”(grifo da Auditoria). Também, o artigo 4º, inciso I, da letra “f”
da mesma Lei estabelece:
“Artigo. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto
no § 2º do artigo 165 da Constituição e:
I - disporá também sobre:
...
f) demais condições e exigências para transferências de recursos a
entidades públicas e privadas”.
11.
Portanto, não há outro entendimento senão o de que a despesa
pública está diretamente relacionada e deve ser compatível com as normas do
Plano Plurianual, da Lei de Diretrizes Orçamentárias, do Orçamento Anual e da
Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, contrariamente ao que entende a
Comissão de Tomada de Contas Especial, a alocação de vigilantes para as duas
associações do MRE resultou em dispêndio de recursos públicos, advindos do
orçamento da União, para pagamento de despesas não compatíveis com as
mencionadas normas.
12.
Quanto à ausência de previsão na Cláusula Primeira do Contrato nº
2/2006, assinado entre o Ministério das Relações Exteriores e a empresa
SITRAN, dos serviços de vigilância nas dependências do Clube das Nações e na
ASMRE, a Auditoria observa que, ainda que o Contrato contemplasse aquelas
áreas, a administração estaria incorrendo nas irregularidades objeto da presente
TCE, tendo em vista as vedações constantes dos dispositivos já mencionados.
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Portanto, não há que se falar que o objetivo da cláusula Primeira seria definir o
destinatário do objeto do contrato como querem os Tomadores de Contas.
Tampouco, poder-se-ia afirmar, como entendeu a Comissão, que o deslocamento
do pessoal de segurança visava à preservação dos terrenos da União e não a
vigilância daquelas instituições de caráter social e/ou esportivo.
13.
Ressalte-se, por último, a inobservância do artigo 1º, inciso I do
Decreto 99.509/90, que veda, expressamente, aos órgãos e entidades da
Administração Pública Federal direta, efetuar em favor de clubes ou outras
sociedades civis, de caráter social ou esportivo, inclusive os que congreguem os
respectivos servidores ou empregados e seus familiares, o pagamento de
“contribuições pecuniárias a qualquer título.” Esse dispositivo, adicionalmente
citado pela SECEX-5 do Tribunal de Contas da União, na análise da resposta à
diligência à DSG, reafirma os argumentos do Controle Interno, constantes do
Relatório da Tomada de Contas Anual do exercício de 2006. No entendimento do
Controle Interno, a vedação apontada pela 5ª SECEX se refere a contribuições
pecuniárias a qualquer título, aí incluídas quaisquer despesas executadas à custa
de recursos públicos em favor de clubes e associações de servidores. Portanto,
não prosperam os argumentos dos tomadores sobre a inexistência de vedação
expressa para a realização de tais despesas. Por outro lado, segundo o princípio
da legalidade no âmbito do direito administrativo brasileiro (caput do artigo 37
da CF), ao administrador público só é permitido fazer aquilo que a lei autoriza
sendo-lhe, assim, vedado agir fora dos limites legalmente determinados, ainda
que não haja vedação expressa.
14.
Diante dos fatos, e tendo em vista que durante o exercício de 2006,
o então Chefe da DSG era o responsável pela execução orçamentária, financeira
e operacional, daquela Unidade, todos os atos de gestão dela decorrente,
notadamente o pagamento das despesas em questão, eram de sua inteira
responsabilidade.
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15.
Registra-se, por oportuno, que o deslocamento dos vigilantes para
as associações de servidores do Ministério das Relações Exteriores, fato
determinante para constatação do prejuízo ao Erário, foi prontamente
descontinuado pela DSG por ocasião da transferência daqueles empregados e
servidores para as dependências do MRE.
V - CONCLUSÃO
16.
À vista do exposto, e com base na documentação que compõe o
processo de Tomada de Contas Especial, nos termos do artigo 6º da Lei
nº 8.443/92, embora não tenha sido comprovada a má fé do agente responsável,
restou caracterizada a irregularidade quanto às despesas realizadas no exercício
de 2006, referente aos serviços de vigilância prestados por 12 servidores e quatro
empregados da SITRAN – Empresa de Segurança LTDA, no Clube da
Associação do MRE e no Clube das Nações.
16.
Conclui-se, portanto, pela clara evidência de prejuízo ao Erário
Público no valor de R$ 457.432,08, sendo sua recomposição de responsabilidade
do servidor (...), Ordenador de Despesas responsável pelos atos de gestão da
DSG durante o exercício de 2006.
Brasília, 30 de novembro de 2012.
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Analista de Finanças e Controle
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