1
UNIVERSIDADE PRESBITERIANA MACKENZIE
FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO
CURSO DE PÓS-GRADUAÇÃO STRICTO SENSU
ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 –
2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS
PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E
CABUÇU DE CIMA 08
São Paulo
2014
2
C837p Costa, Elaine Cristina da
O Plano Municipal de Habitação da cidade de São Paulo (2005 2012) e a metodologia de intervenção nos assentamentos precários :
perímetros de ação integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima
08. / Elaine Cristina da Costa – 2014.
352 f. : il. ; 30 cm.
Dissertação (Mestrado em Arquitetura e Urbanismo) Universidade Presbiteriana Mackenzie, São Paulo, 2014.
Bibliografia: f. 338-345
1. Política habitacional. 2. Plano Municipal de Habitação. 3. São
Paulo. I. Título.
CDD 711.4
3
ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 –
2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS
PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E
CABUÇU DE CIMA 08
Dissertação de Mestrado a ser apresentada
à Universidade Presbiteriana Mackenzie
como requisito para a obtenção do título de
Mestre em Arquitetura e Urbanismo
Orientadora: Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim
São Paulo
2014
4
ELAINE CRISTINA DA COSTA
O PLANO MUNICÍPAL DE HABITAÇÃO DA CIDADE DE SÃO PAULO (2005 –
2012) E A METODOLOGIA DE INTERVENÇÃO NOS ASSENTAMENTOS
PRECARIOS: PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E
CABUÇU DE CIMA 08
Dissertação de Mestrado a ser apresentada à
Universidade Presbiteriana Mackenzie como
requisito para a obtenção do título de Mestre em
Arquitetura e Urbanismo.
Aprovado em
BANCA EXAMINADORA
_____________________________________________________________
Profª. Drª. Angélica A. Tanus Benatti Alvim
____________________________________________________________
Profª. Drª. Elisabete França
____________________________________________________________
Prof. Dr. Rafael Antônio Cunha Perrone
5
Dedico este trabalho a um ser superior, cuja
luz e garra não me faltaram, mesmo nos
momentos mais difíceis. Dedico também,
aqueles que me incentivaram e acreditaram
na conclusão deste desafio.
6
AGRADECIMENTOS
Um agradecimento especial a minha orientadora, a doutora Angélica, que no meio
de tantas incertezas, me indicou o caminho apropriado e objetivo, pela paciência,
insistência e amizade. Pelo apoio em todas as etapas.
A doutora Elisabete França, por me fazer acreditar que era possível e pelo incentivo
constante e sem o qual nada disso teria se tornado realidade. Pelas experiências
profissionais proporcionadas e pela inspiração acadêmica.
Ao professor Perrone, por contribuições importantes ao longo do trabalho.
A amiga Violêta Kubrusly e a professora Maria Augusta Justi Pisani, pela
consideração e disposição em participar da composição de minha banca de
mestrado, e pelos bons exemplos na prática profissional e acadêmica.
Ao meu noivo Luciano, que topou essa empreitada comigo, me dando apoio e
carinho acima de tudo, em todos os momentos, adiando seus sonhos para me
incentivar.
A minha família, que fizeram o impossível para colaborar com a conclusão deste
trabalho, não me deixando desanimar e desistir.
Aos meus pais, que na sua simplicidade, sempre me incentivaram a crescer.
Aos meus irmãos, que provaram mais uma vez a amizade verdadeira, dos primeiros
passos aos socorros de última hora.
A todos os meus sobrinhos e ao meu afilhado, pela paciência e pela torcida para dar
tudo certo, a Mari, a Bruna e ao Bruno.
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A todos os meus amigos, aos meus superiores e colegas de trabalho por permitirem
ocupar algumas horas de trabalho para a elaboração deste trabalho. A toda a equipe
de DEAR Norte, comandada pela Cecília, Mônica, Emília e Elidia.
Um agradecimento particular a minha equipe de trabalho, que me apoiou e me
ajudou na jornada do trabalho, especialmente ao Ulisses, ao Alexandre e a Ana.
A professora Claudia, na indicação e no empréstimo de bons livros, que muito me
ajudaram. As amigas Helena e Carol, pela torcida e pelo estimulo.
A Tereza Herling por importantes contribuições no trabalho, principalmente na
condução da elaboração do Plano Municipal de Habitação.
A professora Eunice Helena S. Abascal - Coordenadora do PPGAU UPM - por toda
dedicação junto aos alunos.
Aos professores Gilda Collet e Luiz Ackel, nos ensinamentos do estágio docente.
Aos profissionais entrevistados, pela disponibilidade e atenção.
A CAPES – Coordenação e Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior, pela
concessão da bolsa, sem a qual seria dificultosa a conclusão do curso.
A Universidade Presbiteriana Mackenzie – UPM - Assessoria de Pesquisa e Bolsas
– ASPB - Decanato de Pesquisa e Pós-Graduação – DPPG.
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RESUMO
Esta pesquisa trata da realização de um estudo sobre a Política Habitacional
aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu
principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação. Tendo como objetivo a
análise dos preceitos metodológicos inovadores no planejamento em São Paulo, do
estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que se baseia na Sub-bacia
hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios
utilizados para a priorização do atendimento habitacional. Realizando-se assim, um
registro de um processo que pode tecnicamente auxiliar na tomada de decisão do
poder público na indicação da sua demanda prioritária. A análise situa-se no campo
de estudos em políticas públicas e do urbanismo contemporâneo, e é feita sob a luz
dos pressupostos ambientais. A metodologia aplicada toma como base de análise a
proposta do Plano Municipal de Habitação para a Zona Norte do município de São
Paulo, através do estudo do Plano de Ação Regional Norte, utilizando-se como
estudo de caso dois Perímetros de Ação Integrada, considerados prioritários no
planejamento e indicados para o Concurso de Projetos Renova SP (2011).
Pretende-se verificar nesses dois perímetros (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de
Cima 08), a existência dos critérios estabelecidos no Plano Municipal de Habitação
tanto na definição dos Perímetros de Ação Integrada, quanto dos critérios adotados
na seleção dos mesmos para a indicação de projeto enquanto prioridade. Essa
verificação será realizada através da construção de mapas que cruzarão as diversas
informações, tendo como resultado a construção de relatórios e tabelas sínteses,
que comprovem a existência dos critérios previstos no Plano.
Palavras Chave: Política Habitacional, Plano Municipal de Habitação, Ação
Integrada, São Paulo, Zona Norte.
9
ABSTRACT
The focus of this research is conduct a study regarding housing policy applied in São
Paulo city, from 2005-2012, through its principal instrument, the Municipal Housing
Plan. Aiming to analyze the innovative methodological principles in planning in São
Paulo, of the establishment of perimeter of Integrated Action, that is based on Sub
basin as a unit for planning and management as well as the criteria used for
prioritization of housing assistance. Performing a record of a process that can
technically assist in decision making by public authorities in an indication of their
priority demand. The analysis lies in the field of studies in public policy and
contemporary urbanism, and is made based on environmental assumptions. The
methodology applied is based on proposal analysis of the Municipal Housing Plan for
the North Zone of São Paulo, through study of the Regional North Action Plan, using
as case study two perimeters of Integrated Action, considered as priority in planning
and indicated to the concourse Project Renova SP (2011). It is intended to check in
these two perimeters (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), the existence of
criteria set out in the Municipal Housing Plan, both in defining the perimeters of
Integrated Action, as the criteria used in selecting of them for the indication of project
as a priority. This checking will be accomplished through the construction of maps
that will cross different information, resulting in the construction of summaries reports
and sheets, that show the existence of the criteria provided in the Plan.
Key words: Housing Policy, Municipal Housing Plan, Integrated Action, São Paulo,
North Zone.
10
LISTA DE FIGURAS
CAPA
Montagem elaborada pela autora
CAPITULO 1
Figura 1.1: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no
Brasil...........................................................................................................................44
Figura 1.2: Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no
Brasil...........................................................................................................................53
Figura 1.3: Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção .........................66
Figura 1.4: Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento....................69
Figura 1.5: Exemplo de Agregação de Favelas, Fonte: COELHO (2012).................80
Figura 1.6: Tipo de serviços para cada tipo de assentamentos.................................84
Figura 1.7: Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região.......................85
Figura 1.8: Necessidades e Programas Habitacionais...............................................87
Figura 1.9: Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos
Precários ...................................................................................................................88
Figura 1.10: Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo.............................89
Figura 1.11: Perímetro por Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024 ...................94
Figura 1.12: Classificação dos assentamentos precários conforme grau de
urbanização e regularização fundiária ......................................................................98
Figura 1.13: Elegibilidade do Assentamento para os programas habitacionais .......99
Figura 1.14: Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de
intervenções ............................................................................................................100
11
Figura 1.15: Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de
intervenções ............................................................................................................101
Figura 1.16: Grau de priorização de intervenções por Sub-bacia hidrográfica do MSP
..................................................................................................................................103
Figura 1.17: Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de
Baixo.........................................................................................................................113
Figura 1.18: São Paulo: Perímetros de Ação Integrada indicados para projeto no
Concurso Renova SP ..............................................................................................124
CAPITULO 2
Figura 2..1: Região Norte e o Processo de ocupação dos Assentamentos Precários.
..................................................................................................................................133
Figura 2.2: Fotos do Jardim Paraná, área de risco..................................................134
Figura 2.3: Mapa do sistema viário e de transporte público existente e proposto para
Região Norte do Município de São Paulo................................................................145
Figura 2.4: Mapa do Meio Ambiente da Zona Norte do Município de São Paulo....151
Figura 2.5:Numero de Domicílios por tipo de assentamento precário Na Região dos
Mananciais em 2011................................................................................................155
Figura 2.6: Mapa Plano de Ação Regional Norte.....................................................156
Figura 2.7: Quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação................158
Figura2.8:
Planejamento
Temporal
–
Perímetro
de
Ação
Integrada
por
Quadriênio................................................................................................................159
Figura 2.9: PMH – Número de domicílio em assentamento precário por Sub-bacias
Hidrográfica .............................................................................................................160
Figura 2.10: Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos
Perímetros de Ação Integrada da Região Norte......................................................162
12
Figura 2.11: Resumo da Situação de Risco na Região Norte .................................163
Figura 2.12: Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte ...................163
Figura 2.13: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo...................................167
Figura 2.14: Intervenção em Áreas de Risco/Recuperação de Córregos................169
Figura 2.15: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05..............................170
Figura 2.16: Cabuçu de Baixo 05 – Intervenção no Loteamento Jardim Paraná.....172
Figura 2.17: Perímetro de Ação Integrada ..............................................................174
Figura 2.18: Área de Provisão Nicolo Pietro............................................................176
Figura 2.19: Perímetro de Integração ......................................................................177
Figura 2.20: Área de Provisão Antônio Sampaio.....................................................180
Figura 2.21: Perímetro de Ação Integrada...............................................................181
Figura 2.22: Área de Provisão André De Almeida....................................................183
Figura 2.23: Perímetro de Ação Integrada ..............................................................185
Figura 2.24: Área De Provisão Nicolo Pietro............................................................187
Figura 2.25: Perímetro de Ação Integrada...............................................................188
Figura 2.26: Área De Provisão Antonio Sampaio.....................................................190
CAPITULO 3
Figura 3.1: Critérios para definição dos Perímetros de Ação...................................203
Figura 3.2: Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada..................205
Figura 3.3: Resumo da Situação de Risco na Região Norte...................................206
Figura 3.4: Outros Critérios adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para
a Definição das Intervenções Imediatas...................................................................207
13
Figura 3.5: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização na cidade......................................211
Figura 3.6: pai cb5 – vias principais.........................................................................212
Figura 3.7: Expansão das Favelas ao Norte do Córrego do Bananal nos Últimos
Anos.........................................................................................................................214
Figura 3.8: Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, áreas de risco por
grau, sobreposição com o traçado do Rodoanel trecho Norte.................................215
Figura 3.9: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024...................................................216
Figura 3.10: Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Baixo 05 entre 2009 e 2024 (continuação)...........................216
Figura 3.11: PAI Cabuçu de Baixo 5, localização e situação na escala do
perímetro..................................................................................................................219
Figura 3.12 : Topografia do perímetro......................................................................220
Figura 3.13 : Trecho sul e trecho norte do pai cb5...................................................221
Figura 3.14: Remoções de casas para a implantação do rodoanel trecho norte....223
Figura 3.15: Equipamentos públicos existentes no interior do PAI..........................224
Figura 3.16: Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Baixo 5.............................225
Figura 3.17: Moradias em risco...............................................................................228
Figura 3.18: Propriedade do PAI Cabuçu de Baixo 5..............................................231
Figura 3.19: Legislação Incidente - Zoneamento do PAI Cabuçu de Baixo 5..........232
Figura 3.20: Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH
no PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................233
Figura 3.21: Risco existente no PAI Cabuçu de Baixo 5..........................................234
Figura 3.22: Padrão Construtivo das moradias no PAI Cabuçu de Baixo 5.............236
14
Figura
3.23:
Precariedade,
porcentagem
de
infraestrutura
implantada
nos
assentamentos contidos no PAI Cabuçu de Baixo 5...............................................237
Figura 3.24: Índice de vulnerabilidade social nos assentamentos contidos no PAI
Cabuçu de Baixo 5...................................................................................................238
Figura 3.25: Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional
Norte/ PAI Cabuçu de Baixo 05................................................................................240
Figura 3.26: Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de
Ação Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05............................................................242
Figura 3.27: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................252
Figura 3.28: Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................255
Figura 3.29: Fotomontagem de situação tipo da ocupação de lotes com potencial no
interior da malha urbana consolidada - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5................................................................................................................................257
Figura 3.30: Fotomontagem das áreas de provisão no loteamento Jardim Paraná Edifício Habitacional - Elemento Vertical - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5................................................................................................................................258
Figura 3.31: Ilustração do Parque Linear do Bananal e das áreas de provisão na
encosta do CEU da Paz - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5................259
Figura 3.32: Ilustração das áreas de provisão na expansão Norte - Plano Urbanístico
do PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................259
Figura 3.33: Ilustração do futuro Parque Itaberaba e das áreas de provisão a norte
do Parque - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................................260
Figura 3.34: Ilustração das áreas de provisão na expansão norte - Plano Urbanístico
do PAI Cabuçu de Baixo 5.......................................................................................260
Figura 3.35: Proporção de ocorrência dos usos no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano
Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5....................................................................261
15
Figura 3.36: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento
Paraná no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5................................................................................................................................264
Figura 3.37: Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento
Paraná PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5................................................................................................................................264
Figura 3.38: Imagem de referência para o tratamento das bordas dos córregos - PAI
Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5......................267
Figura 3.39: Criação de trilhas de pedestres e ciclovias ao longo dos parques e
córregos - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5................................................................................................................................267
Figura 3.40: Ilustração do ambiente proposto para o Parque Itaberaba- PAI Cabuçu
de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5....................................268
Figura 3.41: Proposta a criação de hortas comunitárias dentro da área de proteção
do Linhão- PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo
5...............................................................................................................................269
Figura 3.42: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdesPAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5..............269
Figura 3.43: Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdesPAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5..............270
Figura 3.44: Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Baixo 05.......272
Figura 3.45 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização na cidade.................................276
Figura 3.46 - PAI Cabuçu de Cima 8 – vias principais.............................................277
Figura 3.47 – Imagem de 1974 – Loteamento Ataliba Leonel – Primeiro Loteamento
do PAI Cabuçu de Cima 8........................................................................................278
Figura 3.48 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Cima 08 entre 2009 e 2024...................................................282
16
Figura 3.49 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu Cima 08 entre 2009 e 2024 (continuação).................................282
Figura 3.50 – Perímetros de Ação Integrada da Sub-bacia Cabuçu de Cima (PAIs
Cabuçu de Cima 05 ao Cabuçu de Cima 10)...........................................................284
Figura 3.51 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização e situação na escala do
perímetro..................................................................................................................285
Figura 3.52 – Áreas de risco Cabuçu de Cima 8......................................................286
Figura 3.53 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Igarapé
Primavera)................................................................................................................287
Figura 3.54 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Sezefredo
Fagundes)................................................................................................................288
Figura 3.55 – Cabuçu de Cima 8 – Fabrica de cultura.............................................290
Figura 3.56 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Cima 08.........................292
Figura 3.57 – PAI Cabuçu de Cima 08 – Mapa de propriedade dos
assentamentos.........................................................................................................296
Figura 3.58 – Legislação Incidente do PAI Cabuçu de Cima 08..............................297
Figura 3.59 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH
no PAI Cabuçu de Cima 08......................................................................................298
Figura 3.60 – Áreas de risco do PAI Cabuçu de Cima 08........................................299
Figura 3.61 – Consolidação do PAI Cabuçu de Cima 08.........................................301
Figura 3.62 – Precariedades do PAI Cabuçu de Cima 08.......................................302
Figura 3.63 – Vulnerabilidade do PAI Cabuçu de Cima 08......................................303
Figura 3.64 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional
Norte/ PAI Cabuçu de Cima 08...............................................................................305
Figura 3.65 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de
Ação Integrada no PAI Cabuçu de Cima 08............................................................307
17
Figura 3.66 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de cima 8.....................................318
Figura 3.67 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08..................................320
Figura 3.68 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas (APT)...........................................................................................................321
Figura 3.69 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas
para o concurso Renova SP para os perímetros Cabuçu de Cima 7, 8 e 10,
articuladas com elementos do Plano Urbanístico da Sehab....................................322
Figura 3.70 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas
para o concurso Renova SP – Habitação e Equipamentos.....................................324
Figura 3.71 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas Escadaria Praça...........................................................................................325
Figura 3.72 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais
Típicas Ruas.............................................................................................................325
Figura 3.73 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 1a
FASE........................................................................................................................326
Figura 3.74 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 2a
FASE........................................................................................................................327
Figura 3.75 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 3a
FASE........................................................................................................................328
Figura 3.76 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta
Parque Igarapé Primavera.......................................................................................331
Figura 3.77 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta
Parque Igarapé Primavera.......................................................................................331
Figura 3.78 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Cima 08.....334
18
LISTA DE SIGLAS
AEIS: Área de Especial Interesse Social
AME: Auxilio Moradia Emergencial
AP: Área de Planejamento
APP: Área de Proteção Permanente
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
BNH: Banco Nacional de Habitação
CA: Cities Alliance
CDB05: Cabuçu de baixo 05
CDC08: Cabuçu de Cima 08
CDHU: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano
Do Estado de São Paulo.
CDRU: Concessão de Direito Real de Uso.
CEBRAP: Centro Brasileiro de Análise e Planejamento
CEF: Caixa Econômica Federal
CEPAM: Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal
CEBES: Coordenadoria do Bem Estar Social
CDPLAR: Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional
CEDES: Conselho Estadual de Desenvolvimento Social
CEF: Caixa Econômica Federal
CEM: Centro de Estudos da Metrópole
CEU: Centro de Convivência Educação e Cultura
19
CFMH: Conselho do Fundo Municipal de Habitação
CIAM: Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna
CMH: Conselho municipal de Habitação
CMO: Conselho Municipal do Orçamento Participativo
CMP: Central dos Movimentos Populares
COBES: Coordenadoria do Bem Estar Social
COHAB: Companhia de Habitação
COHAB- SP: Companhia de Habitação de São Paulo
CONCIDADES: Conselho das Cidades
CONAM: Confederação Nacional das Associações de Moradores
DEAR: Departamento de Ações Regionalizadas
DEM: Partido Democrata
DOM: Diário Oficial do Município
EGJ: Espaço Gente Jovem
EIA: Estudo de Impacto Ambiental
EIV: Estudo de Impacto de Vizinhança
EMPLASA: Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A
EMURB: Empresa Municipal de Urbanização
ETE: Estação de Tratamento de Esgotos
EUA: Estados Unidos da América
FAT: Fundo de Amparo ao Trabalhador
FEBEM: Fundação do Bem estar do Menor
FCP: Fundação Casa Popular
20
FGH: Fundo Garantidor Habitacional
FGTS: Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
FHC: Fernando Henrique Cardoso
FIPE: Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas
FJP: Fundação João Pinheiro
FMH: Fundo Municipal de Habitação
FNHIS: Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
FPHIS: Fundo Paulista de Habitação de Interesse Social
FSEAD: Fundação Sistema Estadual de Analise de Dados
FUNAPS: Fundo de Atendimento a População em Habitação
Subnormal
FUNDUNESP: Fundação para o Desenvolvimento da Unesp
HBB: Habitar Brasil/BID
HABI: Superintendência de Habitação Popular
HABISP: Sistema de informações de habitação Social de São
Paulo
IAP: Institutos de Aposentadorias e Pensões
IAPAS: Instituto de Administração de Previdência e Assistência Social
IBGE: Instituto Nacional de Geografia e Estatística
IBH: Instituto Brasileiro de Habitação.
IBMEC: Instituto Brasileiro de Mercado de Capitais
ICMS: Imposto Sobre Circulação de Mercadorias
IAP: Instituto de Aposentadoria e previdência
21
INSTITUTO DATABRASIL: Ensino e Pesquisa
IPC: Índice de Preço ao Consumidor
INPS: Instituto Nacional de Previdência Social
PAIs: Perímetros de Ação Integrada
PAR: Plano de Ação Regional
IPT: Instituto de Pesquisas Tecnológicas
IPTU: Imposto Predial e Territorial Urbano
LABHAP: Laboratório de Habitação e Assentamento Humanos da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo
LIMPURB: Departamento de Limpeza Urbana.
MCIDADES: Ministério das Cidades
MCMV: Minha Casa Minha Vida
MNLM: Movimento Nacional de Luta pela Moradia
MNRU: Movimento Nacional pela Reforma Urbana
OGU: Orçamento Geral da União
ONG: Organização Não Governamental
ONU: Organização das Nações Unidas
PAC: Programa de Aceleração do Crescimento
PAI: Programa de Ação Integrada
PAIH: Programa de Ação Imediata em Habitação
PAR: Plano de Ação Regional
PAR: Programa de Arrendamento Residencial
PCS: Programa Crédito Solidário
22
PCV: Pesquisa de Condições de Vida
PDE: Plano Diretor Estratégico
PDRE: Plano Diretor Regional Estratégico
PEH-SP: Plano Estadual de Habitação de São Paulo
PIB: Produto Interno Bruto
PLANHAB: Plano Nacional de Habitação
PLANSAB: Plano Nacional de Saneamento Básico
PLHIS: Plano Locais de Habitação de Interesse Social
PMCMV: Programa Minha Casa Minha Vida
PMSB: Plano Municipal de São Paulo
PMSP: Prefeitura Municipal de São Paulo
PMH: Plano Municipal de Habitação
PNAD: Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio
PNDH: Política Nacional de Habitação
PNH: Plano Nacional de Habitação
PNHU: Programa Nacional de Habitação Urbana
PNPDEC: Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
PPA: Plano Plurianual
PRE: Plano Regional Estratégico
PREZEIS: Programa de Regularização de ZEIS
PROCAV: Programa de Canalização de Córregos
PROFAVELA: Programa Municipal de Regularização de Favelas
PROFILURB: Programa de Financiamento de Lotes Urbanizados
23
PRÓ- MORADIA: Programa de Atendimento Habitacional
PRÓ-MORAR: Programa de Erradicação de Submoradia
PROSANEAR: Programa de Saneamento para Populações de Baixa Renda
PROVER: Programa de Verticalização de Favelas do Município de São Paulo
PSH: Programa de Subsidio á Habitação de Interesse Social
RENOVASP: Concurso de Projeto para os Perímetros de Ação Integrada no
Município se São Paulo
RESOLO: Departamento de Regularização de Solo
SABESP: Companhia Estadual de Saneamento Básico de São Paulo
SBPE: Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimos
SEBES: Secretaria do Bem Estar Social
SEADE: Fundação de Sistema Estadual de Análise de Dados
SEHAB: Secretaria de Habitação
SERFHAU: Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SESAN: Sistema Estadual de Saneamento
SFH: Sistema Financeiro de Habitação
SFI: Sistema de Financiamento Imobiliário
SUGRH: Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SMDS: Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social
SNH: Sistema Nacional de Habitação
SNHIS: Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
SNHM: Sistema Nacional de Habitação de Mercado
SVMA: Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente
24
TPU: Termo de Permissão de Uso
UN-HABITAT: Conferência das Nações Unidas Sobre Assentamentos Humanos
ZEIS: Zonas Especiais de Interesse Social
ZEPAM: Zona Especial de Proteção Ambiental
25
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................28
1.
O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005 – 2012):
UMA PROPOSTA INOVADORA NO CONTEXTO DA POLÍTICA
HABITACIONAL NO BRASIL.........................................................................41
1.1.
A POLITICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA
POLITICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA......................................................42
1.1.1 Antecedentes da politica habitacional no Brasil (1930 – 2001)............43
1.1.2 Politica Habitacional do Brasil (2001 – 1012).......................................52
1.2.
INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO
COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS DE
GOVERNO......................................................................................................63
1.3.
O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE SÃO
PAULO.............................................................................................................74
1.4.
METODOLOGIA INOVADORA DO PLANO MUNICIPAL DE SÃO
PAULO............................................................................................................95
1.4.1. Critério de elegibilidade do Plano Municipal de Habitação..................95
1.4.2. A proposta de planejamento integrado..............................................104
1.4.3. A importância da adoção das bacias hidrografias como unidade de
planejamento e gestão........................................................................108
1.5.
CONCURSO RENOVA SP............................................................................119
26
2.
O PLANO DE AÇÃO REGIONAL NORTE: PERÍMETROS DE AÇÃO
INTEGRADA E O CONCURSO RENOVA SP..............................................130
2.1.
A REGIÃO NORTE E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DOS
ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS.................................................................131
2.2.
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REGIÃO NORTE.......................................142
2.3.
PLANO DE AÇÃO HABITACIONAL PARA A REGIÃO NORTE E O DIREITO
À CIDADE......................................................................................................153
2.4.
PROJETO RENOVA E OS PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA DA
REGIÃO NORTE...........................................................................................165
3.
DO PLANO AO PROJETO: ESTUDOS DE CASO – PERÍMETRO DE AÇÃO
INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08................194
3.1.
CRITÉRIOS DE ESCOLHA DOS ESTUDOS DE CASO...............................195
3.2.
METODOLOGIA DE ANÁLISE......................................................................197
3.3.
ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE CONSTITUIÇÃO DOS PERÍMETROS DE
AÇÃO INTEGRADA E DE PRIORIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO...................201
3.4.
AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASO: AVANÇOS E
DESAFIOS.....................................................................................................209
3.4.1. Estudo de Caso 1: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Baixo 05..............................................................................................210
3.4.2. Estudo de Caso 2: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Cima 08...............................................................................................275
3.5.
RESULTADOS DA AVALIAÇÃO...................................................................336
CONSIDERAÇÕES FINAIS.....................................................................................339
BIBLIOGRAFIA.........................................................................................................345
27
INTRODUÇÃO
O enfoque dessa pesquisa é o estudo sobre a Política Habitacional aplicada no
Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por meio de seu principal
instrumento, o Plano Municipal de Habitação. O principal objetivo é a análise dos
preceitos metodológicos inovadores no âmbito do planejamento, com foco no
estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada – os PAIs –, que se baseiam na
sub-bacia como unidade de planejamento e gestão, bem como dos critérios
utilizados para a priorização do atendimento habitacional.
A princípio, se fez necessário percorrer um trajeto no tempo, que envolve
aspectos históricos, legislativos e demográficos, para entender como foi designado
aos municípios a possibilidade de adequar políticas públicas habitacionais às suas
demandas específicas. E, principalmente, como isso se deu na capital paulista.
A nova política habitacional em vigor no País a partir de 2003 definiu como a
melhor estratégia para o enfrentamento dos problemas habitacionais o planejamento
das necessidades habitacionais de forma integrada, sincronizando a atuação dos
estados e municípios, diferentemente da política aplicada anterior a esse período.
O Plano Nacional de Habitação (2009), então, surge com ênfase no
planejamento para atender a uma demanda complexa: o grande número de
assentamentos precários no País, com suas diversas facetas de enfrentamentos,
tanto na esfera de moradias quanto em outros campos como o urbanístico, o social
e o administrativo, tendo a escassez de recursos financeiros e técnicos como
característica comum. Nessa linha, os municípios assumem um papel importante no
planejamento de seus territórios, que alinhados às políticas nacionais e estaduais,
devem elaborar os seus Planos Municipais de Habitação.
A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de
industrialização no país, com todas as consequências daí decorrentes, no que se
refere às suas taxas de crescimento demográfico, com forte presença das massas
urbanas proletárias. À época, as moradias disponíveis eram alugadas, e estavam a
28
cargo da iniciativa privada. A demanda por moradia era crescente e os problemas
nessa área se agravavam cada vez mais (BONDUKI, 1998).
A intervenção do Estado na questão habitacional só veio a acontecer no
governo de Getúlio Vargas; em São Paulo, somente a partir da década de 1940,
com as primeiras tentativas de substituição do modelo do aluguel pela moradia
definitiva. No entanto, com o alto valor dos aluguéis e o crescimento da demanda,
essas iniciativas não atingiram os níveis desejados para atendimento das
necessidades habitacionais da época.
Para atender a uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho,
sem pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão de seu
poder de controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a
impressionante expansão da autoconstrução da casa própria pelo trabalhador, em
favelas e loteamentos periféricos, irregulares, clandestinos e precários.
Em 1964, com o regime militar, o sistema até então vigente foi rejeitado e a
antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o acesso à casa
própria, por meio da construção de habitações populares e da eliminação das
favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a recuperação da
economia e favorecer a estabilidade social. Assim a política habitacional assumiu
novos rumos com o Banco Nacional de Habitação (BNH), (HONDA, 2011).
Com a criação do BNH, teve início uma nova etapa da história da habitação e
da própria história econômica do Brasil, caracterizada pela penetração do capital
financeiro (VILLAÇA, 1986). O BNH tornou-se o órgão gestor do FGTS, cujos
recursos eram destinados ao financiamento de unidades habitacionais para as faixas
de menor renda. Esse sistema era regido pelo princípio da auto sustentação
financeira, ou seja, não tinha subsídio por parte do governo e os recursos eram
repassados integralmente aos mutuários (AZEVEDO, 1996).
Devido à inexistência de subsídios no âmbito federal, à defasagem dos salários
em relação aos custos das moradias e ao processo de redemocratização do país,
houve uma mudança na atitude do poder público na questão habitacional. Estados e
municípios passaram a adotar estratégias de barateamento dos custos das unidades
29
habitacionais de interesse social, por meio da doação de terrenos e/ou
infraestrutura. Segundo Sachs (1999), o BNH foi levado, assim, a conhecer a
existência da “cidade ilegal” e a impossibilidade de prosseguir a política de remoção
dos moradores dos assentamentos informais.
A cada mandato presidencial após a ditadura, era visível a fragilidade das
propostas voltadas ao enfrentamento dos problemas da moradia no País.
Constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram
associadas à criação e extinção de programas habitacionais.
Em 1986, num momento de grande desequilíbrio financeiro do Sistema
Financeiro de Habitação, o BNH foi extinto. Em decorrência de sua extinção, houve
a paralisação do financiamento para habitação entre os anos de 1987 e1989.
A promulgação da Constituição Federal de 1988 e o fortalecimento do
município como principal ente federativo colocou a política habitacional como
estratégia para resolução dos problemas locais, relacionados principalmente ao
direito à moradia. Além disso, a Constituição fortaleceu a concepção de que as
questões da cidade devem ser tratadas de forma integrada. Esse processo
possibilitou à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das
políticas.
A partir de 1990, as iniciativas em programas habitacionais, por parte de
administrações municipais, disseminaram-se e foram também apoiadas pelas novas
políticas de financiamento em curso no Brasil. A década de 1990 marcou o início ou
o fortalecimento de inúmeras alternativas à forma de provisão de moradias sociais
novas, acabadas e financiadas com recursos do FGTS, recurso que caracterizou o
período de maior atividade do SFH.
No período de 1989 a 1992, a prefeitura do município de São Paulo iniciou um
programa importante de urbanização de favelas, com recursos orçamentários
próprios e através do Fundo de Atendimento à População Moradora em Habitação
Subnormal (FUNAPS). Na gestão seguinte (1993 – 1996), teve importante
relevância o Programa Guarapiranga, de urbanização de favelas em áreas de
30
mananciais; e o Programa de Verticalização de favelas (PROVER), que buscou a
substituição total ou parcial das moradias localizadas em favelas.
Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo, que atuava na
área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da loteria da
Habitação, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556, que destinou à produção
habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias
(ICMS). A partir de 1990, com os recursos do ICMS, houve um aumento significativo
do número de unidades produzidas pela Companhia de Desenvolvimento
Habitacional Urbano (CDHU), destinadas às famílias com renda de até dez salários
mínimos.
No âmbito federal, no período de1995 a 2002, a questão habitacional voltou a
despertar grande interesse, devido à conferência UN-Habitat II1, realizada em 1996,
e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação (PNH), com programas
habitacionais voltados às análises quantitativas e qualitativas. Buscou-se a
descentralização da execução desses programas, reconhecendo a capacidade local
para adequação dos financiamentos à realidade, devido às diferenças regionais no
país, sendo que a União manteve as funções normativas e reguladoras.
Nesse mesmo período, foi aprovada a Lei Federal 10.257/2001, conhecida
como Estatuto das Cidades. Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer
suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento
urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas
políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o
Estatuto reforçou instrumentos para a garantia da função social da propriedade e da
regularização fundiária.
Em São Paulo, nessa conjuntura, teve grande importância a elaboração e a
implementação do Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei Municipal 13.430/ 2002,
formulado à luz do Estatuto da Cidade. O PDE propôs instrumentos adequados para
Conferência UN-Habitat II – Segunda Conferencia Mundial sobre Assentamentos Humanos,
realizada em Istambul. Essa conferência produziu um Plano de Ação Global, a Agenda Habitat, que
forneceu diretrizes para a criação de assentamentos humanos sustentáveis durante o século XXI,
tendo em conta a sua relação com o meio ambiente, direitos humanos, desenvolvimento social,
direitos das mulheres, questões demográficas e outros apêndices.
1
31
planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer do novo marco jurídico.
Nesse mesmo período (2001-2004), a prefeitura de São Paulo, por intermédio da
Sehab – Secretaria da Habitação –, retomou o programa de urbanização de favelas
e lançou um importante programa de regularização fundiária dos assentamentos
precários, possibilitado pelos novos instrumentos contidos no Estatuto da Cidade e
no Plano Diretor da cidade, dentro da política habitacional.
Em 2003, a prefeitura formulou um Plano Municipal de Habitação, para o
horizonte temporal de dez anos; esse plano não chegou a ser instituído como lei. O
plano iniciou um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que
diz respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades
habitacionais e aos recursos necessários para atender a demanda, reforçando a
necessidade da participação das três esferas de governo (RUBIO, 2011). Esse
Plano Habitacional não tinha instrumentos institucionais bem definidos para a
articulação com o poder público nas demais escalas e não foi seguido nas gestões
que se sucederam.
A partir do estudo da evolução das políticas habitacionais nas três esferas de
governo, observa-se que os programas habitacionais – embora se refletissem em
alternativas importantes para a formulação e evolução da política habitacional no
País, na criação de importantes instrumentos legais e de esforços para aumentar os
investimentos em habitação – geraram alternativas setoriais, e em parte isoladas,
com baixa eficácia, principalmente do ponto de vista da quantidade necessária para
atender ao déficit habitacional ao longo do tempo.
Nesse sentido, destaca-se a importância do cenário atual, da implementação
de políticas públicas no setor habitacional, com vistas à integração nos três níveis de
governo, e para isso, propuseram políticas e instrumentos articuladores para o
enfrentamento do déficit habitacional acumulado hoje no país, e, para a formulação
de propostas que levem em conta a realidade das cidades contemporâneas,
considerando-se as especificidades de cada região e as carências mais
emergenciais, através do planejamento a curto, médio e longo prazos.
Diante desse quadro, pode-se dizer que é recente a retomada dos estudos e
das práticas de planejamento das ações em assentamentos precários no Brasil,
32
principalmente em regiões complexas como nas cidades do Rio de Janeiro e São
Paulo. Esses estudos e práticas surgiram com mais força a partir da criação do
Ministério das Cidades2, da nova Política Nacional de Habitação (PNH), do Sistema
Nacional de Habitação de Interesse Social3 (SNHIS), da elaboração do Plano
Nacional de Habitação e dos Planos Estaduais e Municipais de Habitação, onde a
partir de um planejamento macro, são construídas visões mais abrangentes do
território e criadas estratégias de ação integrada.
Em 2004, conforme destacado anteriormente, inicia-se no âmbito do governo
federal a formulação de uma nova política de habitação. Essa política se constituiu
no principal instrumento de orientação das estratégias e das ações habitacionais
implementadas pelo governo federal. A aprovação da PNH desencadeou um
processo de estruturação legal e institucional que visava dar condição à sua
implantação.
Para viabilizar a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de
Habitação (SNH), foram definidos alguns instrumentos básicos, entre eles, o Sistema
Nacional de Habitação e o Plano Nacional de Habitação.
Por meio da Lei Federal 11.124/05, foi criado o Fundo Nacional de Habitação
de Interesse Social (FNHIS), que é o fundo de repasse de recursos para os setores
públicos. Como forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social,
integrando estados e municípios em ações articuladas, determinou-se que para
acessar os recursos do FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao sistema.
Para tanto, deveriam elaborar os seus Planos Locais Habitacionais de Interesse
Social (PLHIS) condizentes e articulados com o Plano Nacional de Habitação, e
constituindo o Fundo Local de Habitação de Interesse Social e seu respectivo
conselho gestor.
Ministério das Cidades – Com a criação deste Ministério, as políticas urbanas passaram a ter
tratamento integrado. Esse Ministério incorporou as atividades relacionadas ao setor habitacional, e
tem como objetivo combater as desigualdades sociais, transformar as cidades em espaços mais
humanizados e ampliar o acesso à moradia, ao saneamento e ao transporte.
2
3
O Sistema Nacional de Habitação foi instituído pela Lei Federal nº 11.124/2005. Tem por objetivo
viabilizar moradia digna e sustentável para a população de menor renda, implantar políticas e
programas de investimentos e subsídios para promover e viabilizar o acesso à habitação voltado à
população de menor renda, além de articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das
instituições e órgãos que desempenham funções no setor de habitação. De acordo com o artigo 3º da
Lei Federal nº 11.124/2005, o SNHIS centralizou todos os programas e projetos destinados a
habitação de interesse social (BRASIL/ 2005).
33
Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política
Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e
apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do
Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus
principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no País,
contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado. Para isso, os
princípios são comuns a todos os agentes, e os recursos devem ser compatíveis
com os problemas e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de
Habitação.
No município de São Paulo, o planejamento das ações habitacionais teve início
em 2005, com a estruturação institucional da Secretaria Municipal de Habitação
(Sehab), a partir da parceria com a Aliança das Cidades. Nessa ocasião, a Sehab
implantou seu principal instrumento de planejamento: o Habisp, sistema de
informações e de priorização e também investiu na capacitação do seu corpo
técnico. Tendo o Fundo Municipal de Habitação já implantado desde 1994, a Sehab
formulou em 2009 o seu Plano Municipal de Habitação conforme as diretrizes do
PNH e aderiu ao Sistema Nacional de Habitação.
A proposta do Plano Municipal de Habitação tinha por metas promover a ação
integrada nos assentamentos precários e a articulação dessa ação com os demais
entes do poder público, além do equacionamento do déficit habitacional no tempo.
Para garantir o trabalho integrado, a estratégia adotada pelo Plano Municipal
de Habitação de São Paulo foi a criação dos chamados Perímetros de Ação
Integrada (PAIs), tendo as bacias hidrográficas como unidade de planejamento e
gestão do território. Os perímetros são constituídos pelos assentamentos precários
(favelas e loteamentos irregulares), e pressupõem a compreensão de todos os
elementos urbanos que configuram o território, bem como a sua integração ao
conjunto das políticas públicas nas três esferas de governo. Esses perímetros
abarcam também o conjunto de ações dos diferentes programas habitacionais
implementados pela Sehab (SÃO PAULO, 2011).
A definição do território da sub-bacia como área de intervenção de ações
integradas de programas e projetos é um dos marcos da atual política municipal de
34
habitação, pois tem papel fundamental na articulação e gestão das ações do poder
público. Ainda que não coincidentes com os limites tradicionais da divisão
administrativa da cidade, a sub-bacia hidrográfica tornou-se referência territorial do
planejamento, por possibilitar a articulação entre intervenções habitacionais e de
saneamento.
No mesmo momento em que foram elaborados os Planos Habitacionais nas
três esferas de governo, também foram realizados os Planos de Saneamento,
atendendo aos dispositivos da Lei Federal 11.445/05, que estabeleceu diretrizes
nacionais para o saneamento básico.
A coincidência desses dois processos de política pública, conjuntamente com a
decisão da utilização das sub-bacias hidrográficas por parte da Sehab, rendeu a
oportunidade de alinhamento das ações, tanto no entendimento do problema quanto
na criação de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e
humanos. Nesse sentido, o Plano Habitacional foi associado ao Plano Municipal de
Saneamento Ambiental Integrado4 (PMSB).
A construção do PMSB foi um exemplo da Integração das políticas públicas
nos diferentes setores, atrelado ao programa de negócios da Companhia Estadual
de Saneamento Básico (Sabesp), com quem a Prefeitura assinou contrato de
concessão, e que tomou como base o Plano Municipal de Habitação.
Considerando-se que a cidade de São Paulo concentra os maiores desafios
para as políticas públicas municipais – principalmente garantir moradia digna para
todos os seus habitantes de modo sustentável, sem agredir o meio ambiente e sem
ocasionar desastres ambientais como enchentes ou escorregamentos, como
também o desafio de garantir o direito à moradia digna, ampliado como direito à
cidade –, e que essas questões extrapolam o âmbito da política habitacional, torna
imprescindível a articulação entre as políticas públicas.
A proposta do Plano Municipal de Habitação visou à solução de grande parte
dos problemas habitacionais do município de São Paulo, porém, em uma cidade de
grandes dimensões, com mais de 11 milhões de habitantes, não foi possível a
4
Aprovado em fevereiro de 2010, este plano orienta os investimentos da Sabesp no município e
direciona parte de seu retorno financeiro para o Fundo Municipal de Saneamento, parcialmente
destinado as obras de urbanização de assentamentos precários. Disponível em: www.habisp.inf.br.
35
previsão de execução de todas as intervenções nos assentamentos precários em
curto prazo. Qualquer ação para a resolução completa da problemática habitacional
em São Paulo é pensada sob a perspectiva de médio ou longo prazos. Para tanto,
foi estabelecido, no planejamento da Secretaria Municipal de Habitação, a execução
das suas metas em 16 anos (quatro quadriênios: 2009 – 2024). Num universo tão
grande de necessidades foi preciso o estabelecimento de critérios para a definição
das prioridades, das emergências do atendimento habitacional na cidade.
Em um plano de tão longo prazo e de ampla complexidade, é imprescindível
pensar na implementação desse plano na prática, prevendo todos os passos e
procedimentos desde a sua concepção até o momento do projeto. Um plano não
pode se perder no tempo; é preciso também ter ação imediata, porém, articulada
com a proposta do planejamento em longo prazo.
Considerando-se que o PMH perpassa por várias gestões, e considerando
também a influência e a pressão política nas tomadas de decisão, é essencial ter
critérios técnicos bem definidos para garantir o atendimento das reais necessidades
habitacionais do Município.
Dadas as expressivas dimensões da cidade de São Paulo, a operação da
política habitacional da Sehab foi subdivida em seis regiões da cidade: Norte, Sul,
Sudeste, Leste, Centro e Mananciais. Cada uma dessas regiões abrange um
conjunto de subprefeituras e sub-bacias hidrográficas. O PMH apontou as diretrizes,
critérios e metodologias para toda a cidade de São Paulo, no entanto, cada uma das
seis regiões administrativas traçaram suas metas e expectativas, considerando-se o
conhecimento técnico adquirido no trabalho na Sehab, e as especificidades de cada
região. Assim, foram elaborados os Planos de Ação Regional (PAR), tendo sido
elaborado um plano para cada uma das seis regiões da cidade.
A partir do trabalho de priorização do atendimento habitacional proposto pelo
PMH para a cidade e do conhecimento dos recursos financeiros e técnicos
disponíveis e necessários, foi gerado um quadro das maiores emergências. Com
36
isso, foram conhecidos os perímetros prioritários. Esses PAIs prioritários foram
indicados para projeto, com a elaboração do Concurso de Projetos Renova SP5.
O Plano de Ação Regional estudado nessa dissertação, como um exemplo da
experiência adquirida durante o processo de elaboração do Plano Municipal de
Habitação, foi o plano elaborado para a Região Norte da cidade. Conforme exposto
pelo PMH, essa foi a Região que mais indicou perímetros para o Concurso Renova
SP (08 dos 22 PAIs indicados).
Além das indicações dos perímetros para o concurso, essa Região apresentase também como uma área de interesse, uma vez que comporta uma formação
físico-territorial bastante complexa e rica em sua diversidade; o mar de morros,
acentuado pela presença da Serra da Cantareira, traz grandes desafios de
enfrentamento no âmbito habitacional, principalmente da questão dos riscos de
escorregamentos, principal critério de elegibilidade do PMH de São Paulo.
No Plano Municipal de Habitação, os aspectos relacionados à priorização
dessas ações envolvem três temas: a existência de riscos geológicos, a
precariedade do assentamento e os índices de vulnerabilidades de saúde e social do
assentamento. A prática no trabalho em São Paulo observa outros aspectos além
desses apontados no Plano Habitacional, que impactam o planejamento, como por
exemplo, as ações do Ministério Público contra a municipalidade e a previsão de
intervenção pública nos assentamentos precários.
Por meio do estudo do Plano de Ação Regional Norte, propõe-se nessa
dissertação a reflexão da importância da utilização das bacias hidrográficas como
unidade de planejamento, e seu papel fundamental na articulação e gestão das
ações do poder público, da proposta de criação dos Perímetros de Ação Integrada e
destaca a relevância da escolha de critérios técnicos reconhecidos pelo poder
público e pela sociedade civil, na definição das prioridades habitacionais. Bem como
identifica esses outros aspectos que impactaram o planejamento na região.
Com isso, o estudo do Plano de Ação Regional Norte nos dá o registro do
processo de planejamento técnico, na escala do Perímetro de Ação Integrada. Para
5
Concurso de projetos para urbanização dos assentamentos precários contidos nos Perímetros de
Ação Integrada priorizados pelo Plano Municipal de Habitação de São Paulo. Esse concurso foi
realizado pela Prefeitura Municipal de São Paulo, por intermédio da Sehab, em parceria com o IAB.
37
isso, foram definidos dois estudos de caso, dois PAIs prioritários para intervenção,
definidos pela proposta do PAR – Norte, são eles: PAIs Cabuçu de Baixo 05 e
Cabuçu de Cima 08.
Esta dissertação está estruturada em três capítulos, cujos temas são
apontados a seguir:
O primeiro capítulo apresenta o Plano Municipal de Habitação e sua proposta
inovadora no contexto da política habitacional no Brasil. Para isso, relata o percurso
da política habitacional nas três esferas de governo, ressaltando a visão setorial que
historicamente permeou essa política. Apresenta também os Planos habitacionais
nacional e estadual, bem como a relação entre eles e com o Plano Municipal de
Habitação de São Paulo. Os preceitos metodológicos de incorporação da realidade
são: o sistema de informações da Sehab, o Habisp, a utilização das sub-bacias
hidrográficas, a criação dos Perímetros de Ação Integrada e a análise dos critérios
de elegibilidade. Por fim, expõe a proposta do Concurso Renova São Paulo, que
selecionou projetos para os Perímetros de Ação Integrada, priorizados pelo Plano
Municipal de Habitação.
O segundo capítulo apresenta a proposta elaborada pela equipe da Secretaria
de Habitação, para a Região Norte da cidade de São Paulo. Inicia-se com uma
breve caracterização da Região Norte e do processo de expansão urbana dos seus
assentamentos precários, com ênfase para a questão ambiental e física do território.
Também foram identificadas as intervenções públicas para a região, previstas – ou
em andamento – pelos três setores públicos. Relata-se a experiência do Concurso
Renova São Paulo na região, para os Perímetros de Ação Integrada priorizados pelo
Plano Municipal de Habitação.
No terceiro capítulo, apresenta-se a análise dos dois estudos de caso, os
Perímetros de Ação Integrada priorizados no Plano de Ação Regional Norte,
indicados para projeto no Concurso Renova SP: os Perímetros de Ação Integrada
Cabuçu de Baixo 5 e o Cabuçu de Cima 8. Verifica-se nos dois estudos a existência
dos preceitos metodológicos inovadores previstos pelo PMH, bem como os outros
critérios adotados pela Sehab, baseados no trabalho técnico da Sehab e nas
especificidades da Região Norte.
38
Por fim, são apresentadas as conclusões, recuperando as considerações
parciais apresentadas nos capítulos precedentes, ressaltando a importância da
metodologia adotada pelo PMH, na tomada de decisão baseada em critérios
técnicos, para a definição das ações mais emergenciais na área de habitação na
cidade de São Paulo. Bem como a instrumentalização, capacitação e articulação do
setor público, para o alcance das metas estabelecidas pelas necessidades
habitacionais da cidade.
39
40
1. O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO PAULO (2005-2012):
NO CONTEXTO DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL
Este capítulo tem o propósito de entender a política habitacional no município
de São Paulo no período entre 2005 e 2012, no contexto do processo de
planejamento da política habitacional brasileira. Para tanto, sintetizar-se-á o
percurso da política habitacional nas três esferas de governo, enfocando-se a visão
setorial que historicamente permeou essa política. Apesar de esta dissertação
enfocar o período de 2005 a 2012, é necessário entender os seus antecedentes, e
como é que, atualmente, no processo municipal, se leva em consideração o
processo de decisão nacional e sua articulação com as outras esferas de governo.
Não se trata de uma visão histórica, trata-se de uma visão síntese deste processo
histórico para se entender a atual situação.
Para tanto, apresenta-se a proposta da nova política habitacional no Brasil, da
construção dos Planos Habitacionais Nacional, Estadual e Municipal de São Paulo,
com vistas ao planejamento para o atendimento global das necessidades
habitacionais através do trabalho integrado. Essa nova proposta trouxe à tona um
diálogo entre Governo Estadual e Municipal de São Paulo, para traçar suas
estratégias seguindo as mesmas metas e prioridades, a partir de um diagnóstico
completo das reais necessidades habitacionais.
Com isso, apresenta-se a metodologia inovadora adotada pela Secretaria
Municipal de Habitação de São Paulo para a elaboração do seu Plano de Habitação,
a importância nesse processo da utilização da sua principal ferramenta de trabalho,
o sistema de informações da Sehab, o Habisp, e os avanços propiciados por esta
metodologia empregada, que se continuada, pode significar para a atuação do
município na gestão da cidade, através da proposta do Planejamento integrado, da
Adoção das bacias hidrográficas como unidade de gestão do território e os critérios
de elegibilidade para a definição das prioridades de intervenção.
A utilização das bacias hidrográficas como unidade de planejamento e gestão
do território é ressaltada, por seu papel fundamental na articulação da questão
habitacional junto aos demais setores do poder público, principalmente das questões
41
sistêmicas, do saneamento progressivo das bacias hidrográficas e das questões
ligadas ao escoamento das águas (drenagem e abastecimento de água), além das
questões dos riscos de alagamento e solapamento associados a essa problemática.
Ressalta-se também, a simultaneidade com que são elaborados os planos de
saneamento e de recursos hídricos nas diferentes escalas do poder público e as
interfaces previstas em ambos os planos.
Por fim, descreve-se também a forma que a Sehab utilizou para pôr em prática
o que foi definido pelo PMH, indicando os assentamentos mais emergenciais da
cidade para intervenção. A descrição dá ênfase para o programa Renova SP, que
elaborou projetos para as áreas da cidade priorizadas pelo PMH, selecionando os
escritórios de arquitetura por meio de concurso público.
1.1.
A POLÍTICA HABITACIONAL DE SÃO PAULO NO CONTEXTO DA
POLÍTICA DE HABITAÇÃO BRASILEIRA
No Brasil considera-se que as ações governamentais de planejamento no
âmbito do setor habitacional são recentes, e devem ser analisadas sob o ponto de
vista histórico, em paralelo ao processo de industrialização das cidades, e inseridas
nos rumos da economia e marcos regulatórios, objeto das reivindicações. Este
capítulo busca analisar o percurso das Políticas Federais de Habitação no Brasil,
assim como compreender os planos e programas criados pelos Governos, em
instância nacional.
A centralização política no país e a busca pela sua descentralização – por meio
da competência dada aos entes federativos pela Constituição Federal de 1988 –
embasam a análise com enfoque nacional. Assim, o período levantado se inicia em
1938 com a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de Aposentadoria e
Previdência (IAPs), estendendo-se aos dias atuais.
42
1.1.1. Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)
Neste subitem retratam-se os antecedentes da nova política habitacional no
Brasil, por meio de uma linha do tempo construída no período entre 1930 - no
momento em que São Paulo assume a liderança do processo de industrialização do
país, e suas consequências que incidiram na intensa urbanização e necessidade de
atendimento a demanda habitacional - até 2001 com a aprovação da Lei Federal nº
10.257 – Estatuto da Cidade.
Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (1930-1988) e (1988-2001),
onde são retratados doze momentos considerados de relevância histórica para a
questão habitacional, onde se destacam marcos temporais (anos ou décadas), que
possuem relevância no processo histórico de urbanização e principalmente na
política habitacional.
Esta periodização foi extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram
exaustivamente o tema, entre eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997) e Bruna
(2010). Não é intenção dessa pesquisa, nem é o seu escopo aprofundar esta
temática.
43
Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil (1930 – 2001)
Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada
pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre
eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).
44
No Brasil, até o final da Primeira República (1889 – 1930), a maioria das
alternativas habitacionais oferecidas aos setores sociais de baixa e média renda
eram moradias de aluguel, englobando, além dos cortiços, vários tipos de vilas e
conjuntos de casas geminadas, às quais tinham acesso apenas os empregados
mais qualificados. Nessa época, o estado apenas fixava legislações normativas e
normas de controle sanitário. A construção de moradias estava a cargo da iniciativa
privada, que por sua vez, visava o lucro por meio das casas de aluguel (BONDUKI,
1998).
A partir de 1930, São Paulo assumiu a liderança do processo de
Industrialização do país.
No Brasil, a intervenção do Estado na questão habitacional só teve início na
era Vargas6 e, no caso de São Paulo, a superação do modelo “casa de aluguel”, se
deu a partir da década de 1940.
Nesta ocasião, a ação pública no setor habitacional ocorreu em níveis
diferenciados, onde se destaca a criação de Carteiras Prediais dos Institutos de
Aposentadoria e Previdência7 (IAPs), em 1938, responsável pela construção e
financiamento de unidades habitacionais. Esse órgão foi base para a criação da
Fundação da Casa Popular8, em 1946, através do Decreto-lei n°.9.218, no governo
do presidente Eurico Gaspar Dutra.
6Nome
que se dá ao período em que Getúlio Vargas governou o Brasil por 15 anos, de forma
contínua (1930 a 1945). Esse período foi um marco na história brasileira, em razão das inúmeras
alterações que Getúlio Vargas fez no país, tanto sociais quanto econômicas. O estado começou a
desenvolver políticas de modernização no país, além de tentar ganhar o apoio popular com o
atendimento de diversos aspectos da vida urbana, inclusive a área habitacional.
7
As Caixas de Aposentadoria e Pensões instituídas pela chamada Lei Elói Chaves, de janeiro de
1923, beneficiavam poucas categorias profissionais. Após a Revolução de 1930, o novo Ministério do
Trabalho incorporou-as e passou a tomar providências para que essa garantia trabalhista fosse
estendida a um número significativo de trabalhadores. Após 1945, os Institutos de Aposentadoria e
Pensões expandiram suas áreas de atuação, que passaram a incluir serviços na área de
alimentação, habitação e saúde. Essa ampliação de funções, porém, não foi acompanhado da
necessária reformulação da sua gestão financeira, o que acarretou sérios problemas posteriormente.
Em novembro de 1966, todos os institutos que atendiam aos trabalhadores do setor privado foram
unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS).
8A
Fundação da Casa Popular foi o primeiro órgão federal brasileiro voltado para o fornecimento de
moradia à população de menor renda, tinha a finalidade de centralizar a política de habitação.Esta
fundação é tida como precursora do Banco Nacional da Habitação (BNH).
45
Essa tipologia onde os usos residenciais, comerciais e de serviços
compartilham a mesma edificação representou um paradigma do viver na cidade,
trazido pela grande expansão urbana verificada na primeira metade do século XX,
no Brasil. A partir da década de 1930, a intervenção do Estado estimulou a
criatividade dos arquitetos brasileiros que resolveram enfrentar o problema
habitacional do país atuando sob os novos paradigmas colocados pelo Movimento
Moderno. Os conceitos do Movimento Moderno na arquitetura brasileira foram
experimentados nos projetos de Habitação Social realizados pelo Instituto de
Aposentadoria e Pensão dos Industriários, o IAPI, no período de 1936-45, e fizeram
os primeiros departamentos técnicos públicos se voltar efetivamente para os
problemas da habitação social em massa (ANTONUCCI et al, 2007).
Para Bruna (2010), os arquitetos que desenvolveram projetos de arquitetura e
urbanismo para os IAPs tinham pleno conhecimento da produção arquitetônica
europeia, por meio de congressos, debates e livros. Reconhecia-se uma identidade
entre as discussões sobre a reconstrução das cidades europeias pós-guerra e as
cidades que cresciam e se industrializavam velozmente no Brasil. A realização
dessas obras foi canalizada para as carteiras prediais dos IAPs.
Sob esse aspecto, também merece destaque um fato: na cidade de São Paulo,
em 1945, ocorreu o primeiro Congresso Brasileiro de Arquitetura, baseado nas
ideias da Bauhaus e dos Congressos Internacionais de Arquitetura Moderna
(CIAMs). Conforme Sachs (1999), o congresso propunha um programa radical de
intervenção pública em matéria de habitação popular, ou seja, buscava uma política
nacional descentralizada, com a criação de grandes conjuntos de apartamentos.
No entanto, apesar dessas discussões e desse novo olhar da produção da
habitação social que estavam por trás desse movimento, o valor dos aluguéis atingia
níveis cada vez mais elevados com o crescimento da demanda. As políticas de
habitação social baseadas na organização do setor previdenciário, por meio da
criação dos Institutos de Aposentadoria e Pensões – IAPs – e da liberação dos
recursos destes para investimentos no setor habitacional, não conseguiram atender
o crescimento da demanda.
46
Para atender uma necessidade básica de reprodução da força de trabalho, sem
pressionar as taxas de acumulação do capital, o Estado abriu mão do seu poder de
controle sobre a produção do espaço urbano e passou a ignorar a impressionante
expansão da autoconstrução9 da casa própria, pelo trabalhador, em loteamentos
periféricos, irregulares, clandestinos e precários. Desde então, o modelo da
autoconstrução da moradia na periferia tornou-se a grande “solução” habitacional da
metrópole paulista. A propriedade do imóvel começou a substituir gradualmente o
aluguel como forma de acesso à moradia.
A partir de 1964, com o regime militar10, o sistema até então vigente foi
rejeitado e a antiga política habitacional foi extinta. Com o propósito de facilitar o
acesso à casa própria, por meio da construção de habitações populares e da
eliminação das favelas, uma nova política habitacional pretendeu auxiliar a
recuperação da economia e favorecer a estabilidade social. Assim, a política
habitacional assumiu novos rumos com o Banco Nacional da Habitação 11 (HONDA,
2011).
Com a criação do Banco Nacional de Habitação (BNH), teve início uma nova
etapa da história da habitação e da própria história econômica do Brasil,
caracterizada pela penetração do capital financeiro (VILLAÇA, 1986). A organização
do Sistema Financeiro da Habitação, que acompanhou a criação do BNH, foi uma
das peças fundamentais da política habitacional implementada, ao garantir recursos
permanentes e em grande escala para o setor (AZEVEDO, 1996).
Devido à inexistência de subsídios do âmbito federal, à crescente defasagem
entre os custos da construção e os salários do trabalhador, e com o processo de
redemocratização gradual do país, houve uma mudança na atitude do poder público
9
Provisão de moradia onde a família, de posse de um lote urbano obtido no mercado formal ou
informal, decide construir por conta própria a sua casa. Com essa finalidade, utiliza seus próprios
recursos e, em vários casos, mão de obra familiar, de amigos ou contratada.
Militar – período em que os militares governaram o Brasil por meio de um regime ditatorial,
durante 21 anos (entre 1964 e 1985), a partir de golpe de Estado (CANCIAN apud HONDA, 2011).
10Regime
11
Sob três aspectos principais o modelo projetado pelo BNH representou uma inovação na política
habitacional: por se tratar de um banco, pela previsão de correção da inflação nos financiamentos, e
pela busca de articulação do setor público com o privado (este sendo o responsável pela execução
das obras) (SACHS, 1999).
47
na
questão
habitacional.
Estados
e
municípios
adotaram
estratégias
de
barateamentos dos custos das unidades habitacionais de interesse social, por meio
da doação de terrenos e/ou infraestrutura, e o próprio BNH acabou criando
programas alternativos, baseados na autoconstrução, destinados aos segmentos
mais carentes, de renda mensal inferior a três salários mínimos. Entre esses
programas alternativos estavam o PROFILURB12, PROMORAR13 e João de Barro14,
que tiveram baixo desempenho quantitativo (ARRETCHE, 1990; AZEVEDO, 1996;
SACHS, 1999).
Foi visível a fragilidade das propostas voltadas ao enfrentamento dos
problemas da moradia no país, a cada mandato presidencial após a ditadura; e
constantes mudanças na estrutura institucional de apoio à política setorial foram
associadas à criação e à extinção de programas habitacionais.
Com a aceleração da inflação e as políticas salariais, além da crise do início da
década de 1980, que causou grande desemprego e o saque do Fundo de Garantia
por Tempo de Serviço (FGTS), o Sistema Financeiro de Habitação (SFH) ficou
abalado. Ao contrário das propostas iniciais, o SFH tornou-se um sistema fortemente
subvencionado, mas sem dotação orçamentária federal, tendo causado acúmulo de
enormes dívidas.
Bonates (2008), afirma que o período entre 1986 e 1989, pode ser considerado
como o período de transição da política de habitação de Estado (praticada pelo
BNH), para uma política de habitação de governo, ou seja, uma sucessão de
políticas habitacionais a cada novo mandato presidencial.
12Programa
de Financiamento de Lotes Urbanizados (PROFILURB) criado em 1975. Sua principal
ação era o financiamento de lotes servidos de infraestrutura urbana, e uma unidade residencial
embrião como alternativa habitacional às famílias impossibilitadas pela renda aos programas
tradicionais das COHABs (VALLADARES, 1983; LIMA, 2007).
– Programa de Erradicação de Sub-habitação, criado em 1979, destinado a
financiamento para urbanização de favelas e erradicação de habitações sem condições mínimas de
salubridade, e sua ação era limitada fisicamente aos espaços onde se localizavam as sub-habitações,
possibilitando à população beneficiada sua permanência nas áreas originais (LIMA, 2007; SACHS,
1999).
13PROMORAR
de Barro – Programa Nacional de Autoconstrução, criado em 1984, visava a produção de
habitação por meio de mutirão, em pequenas cidades do interior, com doação dos lotes pelo BNH ou
poder público estadual ou municipal, e financiamento do material de construção, destinado a famílias
com renda de até um salário mínimo e meio (LIMA, op. cit; SACHS, op. cit). Marca o engajamento do
principio do BNH da autoconstrução assistida, já reconhecida ao nível dos programas geridos por
certos estados ou coletividades locais (SACHS, 1999).
14João
48
Com o lançamento do Plano Cruzado15, em 1986, o equilíbrio financeiro do
sistema foi ainda mais comprometido. Finalmente, devido aos altos índices de
inadimplência que começaram a se verificar no sistema, e da defasagem entre
inflação e salários, o governo passou a indexar as prestações proporcionalmente
aos salários, criando descompasso entre o ressarcimento do valor financiado e o
saldo devedor. As tentativas de reverter essa situação, mediante a volta da correção
das prestações dos mutuários de maior renda pelos índices de inflação, geraram a
organização de movimentos de mutuários e aumento da inadimplência. Em 1986, o
BNH foi extinto, num momento de grande desequilíbrio financeiro do sistema SFH
(Sistema Financeiro de Habitação) (AZEVEDO, 1996).
O encerramento do BNH paralisou o financiamento habitacional entre os anos
de 1987 e 1989. Paralelamente, nos grandes centros ocorreu o aumento do número
de favelas e outras formas de habitação precária.
É importante destacar o processo de mobilização do movimento pela reforma
urbana por ocasião da Assembleia Nacional Constituinte. Em 1987, a discussão
sobre reforma urbana, favelização das cidades e a questão da habitação são
retomadas com encaminhamento de emenda popular de reforma urbana à
Assembleia Nacional Constituinte. No ano seguinte, em 1988, acontece a
promulgação da nova Constituição Federal, e a sociedade brasileira passa a contar
com apoio legal para questões de planejamento e gestão urbanos, por meio do
capítulo da política urbana (artigos 182 e 183).
Tal mobilização fortaleceu a concepção de que as questões da cidade devem
ser tratadas de maneira integrada. Além disso, a Constituição Brasileira de 1988
consolidou o processo de descentralização das políticas públicas de planejamento
urbano, que ficou a cargo dos municípios. Por um lado, esse processo possibilitaria
à gestão local ampliar a eficácia, a eficiência e a democratização das políticas. Mas
por outro, “pesquisas recentes apontam para efeitos perversos, em que, sem uma
definição institucional de competências e de redistribuição de recursos, os
15Plano
Cruzado foi uma reforma monetária que ‘cortou três zeros’ da moeda, com alteração de seu
nome, de Cruzeiro para Cruzado, seguido por congelamento de preços por prazo de um ano, visando
reequilibrar a economia. Extinguiu-se a correção monetária, e foi criado o índice de Preços ao
Consumidor (IPC), voltado à correção da poupança e aplicações financeiras superiores a um ano.
49
municípios mais pobres tendem a ficar alijados do acesso às ofertas de
financiamento” (CARDOSO, 2008).
No Município de São Paulo, na gestão 1989-1992, a Prefeitura iniciou com
recursos orçamentários e através do FUNAPS (Fundo de Atendimento à População
Moradora em Habitação Subnormal, criado pela Lei Municipal nº 8.906/79), um
programa importante de urbanização de favelas e outro de financiamento de
mutirões autogeridos16, em terrenos da Prefeitura ou da COHAB.
Nessa mesma conjuntura, o governo do Estado de São Paulo que atuava na
área de habitação social apenas com recursos orçamentários e da Loteria da
Habitação, e que vinha buscando autonomia em relação aos recursos do FGTS/BNH
desde 1983, aprovou em 1989 a Lei Estadual nº 6.556 que destinou à produção
habitacional parcela da arrecadação do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
sobre a Prestação de Serviços de Transporte e Comunicação (ICMS). A partir de
1990, com os recursos do ICMS, houve aumento significativo no número de
unidades produzidas pela CDHU, destinadas a famílias com renda entre um e dez
salários mínimos (SEADE/CDHU, 2001).
A década de 1990 marcou o início ou o fortalecimento de inúmeras alternativas
à forma de provisão de moradias sociais novas, acabadas e financiadas com
recursos do FGTS, que tinha caracterizado o período de maior atividade do SFH.
Na mudança da administração municipal, na gestão 1993-96, podemos
destacar o Programa Guarapiranga, de urbanização de favelas na área de
mananciais, em parceria com o Governo do Estado, e teve início o Programa de
Verticalização de Favelas – PROVER, que buscou a substituição (total ou parcial)
das moradias localizadas em favelas, por conjuntos habitacionais construídos
também nos próprios terrenos das favelas. Paralelamente foi extinto o FUNAPS e
substituído pelo FMH (Fundo Municipal de Habitação, criado pela Lei Municipal nº
16
Exercício coletivo do poder. No contexto da chamada Habitação de Interesse Social (HIS), a autogestão é um
sistema no qual os beneficiários, organizados na forma de Associações, gerenciam os recursos e o processo de
produção dos empreendimentos habitacionais, sendo apoiados por órgãos públicos e assessorados por
técnicos que eles próprios escolhem e contratam.
50
11.632/94), dirigido ao financiamento habitacional para famílias com renda de até
dez salários mínimos, com prioridade para as famílias de até cinco salários.
Em 1994 foi criado o Plano Real, com a publicação da Medida Provisória nº
434. Tal Medida Provisória instituiu a Unidade Real de Valor (URV), estabeleceu
regras de conversão e uso de valores monetários, iniciou a desindexação da
economia, e determinou o lançamento de uma nova moeda, o Real. Nesse mesmo
ano foi criado o programa Habitar Brasil.
Durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) a questão
habitacional voltou a despertar grande interesse, devido à conferência UN-HABITAT
II17, realizada em 1996, e da divulgação de uma nova Política Nacional de Habitação
(PNH), com programas habitacionais voltados às análises quantitativas e
qualitativas, embasados nos dados da FJP.
Buscou-se a descentralização da execução desses programas, reconhecendo
a capacidade local para adequação dos financiamentos à realidade, devido às
diferenças regionais no país, sendo que a União manteve as funções normativas e
reguladoras. Com o PNH, também houve incentivo aos programas de concessão de
crédito direto aos cidadãos com renda de até doze salários mínimos, por meio de
Cartas de Crédito.
Em 2001, fruto de diversas reivindicações dos movimentos por moradia, foi
aprovado o Estatuto da Cidade, essa lei contribuiu para o avanço e criação de uma
série de instrumentos voltados à questão habitacional. Por esse motivo, esse marco
regulatório será tratado no próximo subitem, onde inaugurará a periodização que
representa os avanços na questão habitacional, e que tem como limite temporal o
ano de 2012, com o encaminhamento do Plano Municipal de Habitação de São
Paulo a Câmara para aprovação.
17
UM-HABITAT II - Programa das Nações Unidas para Assentamentos Humanos, criada pela ONU
(Organização das Nações Unidas), teve origem nas Conferências das Nações Unidas sobre
Assentamentos Humanos (1976-1996), é uma agência especializada da ONU dedicada à promoção
de cidades social e ambientalmente sustentáveis, de maneira a que todos os seus residentes
disponham de abrigo adequado, trata também o agravamento dos problemas urbanos no contexto da
economia globalizada, juntamente com o Fórum Urbano Mundial, que tem por objetivo estabelecer
suportes de aconselhamento à diretoria executiva do UN-Habitat (ALVIM et al, 2010).
51
1.1.2. Política Habitacional do Brasil (2001 – 2012)
Neste subitem retrata-se a política habitacional aplicada atualmente no Brasil,
por meio de uma linha do tempo construída a partir de 2001, quando foi aprovado o
Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, que foi um marco regulador da política
urbana, e com a criação do Ministério das Cidades em 2003, onde começou a ser
desenhada uma nova Política Nacional de Habitação (PNH). Essa linha histórica vai
até 2012, com o envio do Plano Municipal de Habitação de São Paulo para a
Câmara de vereadores para aprovação. Foram aqui considerados alguns dos fatores
mais relevantes da política habitacional na atualidade.
Essa linha do tempo é constituída de dois períodos (2001-2004) e (2005 –
2012), onde foram retratados 09 momentos considerados de relevância histórica
para a questão habitacional, onde se destacam os marcos temporais (anos ou
décadas), que possuem relevância no processo histórico de urbanização e
principalmente na política habitacional.
Esta periodização foi extraída do estudo dos três planos habitacionais; também
não é intenção dessa pesquisa, nem o seu escopo aprofundar esta temática.
52
Linha do Tempo | Política Habitacional do Brasil
Figura 1.1 - Linha do Tempo | Antecedentes da Política Habitacional no Brasil – Fonte: Elaborada
pela autora extraída do estudo de vários autores que já aprofundaram exaustivamente o tema, entre
eles: BONDUKI (1998); ROLNIK (1997).
53
Em 2001, foi aprovada a Lei Federal 10.257, conhecida como Estatuto das
Cidades, que regulamentou o capítulo "Política Urbana" da Constituição Brasileira de
1988 (artigos 182 E 183). Em linhas gerais, essa lei teve como objetivo fornecer
suporte jurídico mais consistente às estratégias e processos de planejamento
urbano, garantindo a função social da propriedade, o planejamento participativo nas
políticas urbanas e o acesso universal à cidade. Sobre a questão da habitação, o
Estatuto reforçou instrumentos para garantia da função social da propriedade e da
regularização fundiária, tais como imposto sobre propriedade imobiliária urbana
progressiva, desapropriação com títulos da dívida pública, usucapião urbano,
concessão especial para fins de moradia, demarcação de zonas especiais de
interesse social etc.(SAULE; ROLNIK, 2001).
Em São Paulo, um momento importante foi a elaboração e implementação do
Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei 13.430/02 à luz do Estatuto da Cidade. O PDE
propôs instrumentos para planejar o desenvolvimento urbano da cidade e se valer
do novo marco jurídico.
O PDE foi pautado na definição da Função Social da Propriedade e no
reconhecimento da “Cidade Real” (dos assentamentos precários). Criou importantes
instrumentos para a política habitacional, como a criação das Zonas Especiais de
Interesse Social (ZEIS), transferência do direito de construir as duas categorias de
habitação, HIS (Habitação de Interesse Social) e HMP (Habitação de Mercado
Popular). Também previu importantes instrumentos de Regularização Fundiária,
como o CDRU, CUEM, Uso Capião Especial de Imóvel Urbano e Direito de
Preempção. Criou o Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB). E previu a
elaboração do Plano de Habitação, a criação do Conselho Municipal de Habitação,
bem como a criação do Plano Diretor Regional Estratégico.
A prefeitura de São Paulo, em 2003, formulou o seu Plano Municipal de
Habitação, que não chegou a ser instituído como lei. Mas a sua formação propiciou
o início de um processo de debates, trazendo contribuições importantes no que diz
respeito aos projetos urbanísticos, ao dimensionamento das necessidades
habitacionais. O PMH em 2003 revelou a necessidade do investimento da ordem de
54
R$ 8,6 bilhões no prazo de 10 anos para combater o déficit habitacional na cidade
(RUBIO, 2011).
A prefeitura de São Paulo, no período de 2001 a 2003, retomou o programa de
urbanização de favelas dentro da política habitacional. O carro-chefe deste período
foi o programa Bairro Legal, que teve por objetivo a regularização e a urbanização
de assentamentos precários, conjuntos habitacionais da municipalidade e da Cohab.
A urbanização de favelas ganhou dimensões maiores, englobando os demais
programas desenvolvidos em gestões anteriores, como a Verticalização de Favelas,
o Programa Guarapiranga e o Lote Legal, criando uma nova abordagem.
Entre as novas posturas que orientaram a então política habitacional do
município encontrava-se a gestão descentralizada, que se refletiu na divisão da
cidade em Subprefeituras, cuja autonomia permitiria a articulação de políticas
setoriais em nível local. Nesse mesmo período, a Secretaria Municipal das
Subprefeituras contratou um importante levantamento relacionado à questão
ambiental, o mapeamento abrangente das áreas de risco geológico existentes na
cidade; este levantamento foi realizado em 2003 pelo IPT/ FUNDUNESP18.
A partir de 2003, começa a ser desenhada uma nova etapa da política
habitacional no Brasil. As políticas urbanas passaram a ganhar tratamento integrado
com a criação do Ministério das Cidades (MCIDADES), atendendo as reivindicações
de diversos movimentos que se articulavam em torno da Reforma Urbana. A
proposta era implantar uma política de desenvolvimento urbano de longo prazo,
integrando as áreas de habitação, saneamento ambiental e transporte urbano e
mobilidade, com o desenvolvimento econômico e sustentável do país. Com isso,
objetivava-se reverter a fragmentação na execução dessas políticas, bem como o
processo histórico de acúmulo dos problemas urbanos.
O Ministério das Cidades tinha por objetivo combater as desigualdades sociais,
transformar as cidades em espaços mais humanizados e ampliar o acesso da
IPT – Instituto de pesquisas tecnológicas e FUNDUNESP – Fundação para o desenvolvimento da
UNESP. Entidades contratadas pela PMSP/ Secretaria Municipal das Subprefeituras, para a
realização em 2003 de um levantamento das áreas de risco geológico.
18
55
população à moradia. Com a constituição desse ministério, as atividades
relacionadas à habitação foram incorporadas a essa pasta.
A partir de 2004, começou a ser desenhada a nova Política Nacional de
Habitação (PNH), aprovada no mesmo ano pelo Conselho das Cidades (ConCidades); essa nova política constituiu-se no principal instrumento de orientação das
estratégias e das ações habitacionais implementadas pelo Governo Federal.
A aprovação da PNH de 2004 desencadeou um processo de estruturação legal
e institucional que visava dar as condições para sua implementação. Para viabilizar
a nova política, a cargo da Secretaria Nacional de Habitação (SNH), foram definidos
quatro instrumentos básicos: (i) o Sistema Nacional de Habitação, que abrangeu os
subsistemas Habitação de Interesse Social (SNHIS) e Sistema Nacional de
Habitação de Mercado (SNHM); (ii) o desenvolvimento institucional, por meio do
Plano de Capacitação e Desenvolvimento Institucional, que visou promover a
estruturação dos estados de forma a descentralizar a implantação da política; (iii) o
Sistema de Informação, Avaliação e Monitoramento da Habitação; (iv) e o Plano
Nacional de Habitação.
Por meio da Lei Federal 11.124/05 foi instituído o Sistema Nacional de
Habitação de Interesse Social (SNHIS) e criado o Fundo Nacional de Habitação de
Interesse Social (FNHIS).
O SNHIS teve por objetivos viabilizar moradia digna e sustentável para a
população de menor renda, implantar políticas e programas de investimentos e
subsídios para promover e viabilizar o acesso à habitação voltada à população de
menor renda; e articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuação das
instituições e órgãos que desempenham funções no setor da habitação. De acordo
com o artigo 3º da Lei 11.124/05
19,
o SNHIS centralizou todos os programas e
projetos destinados à habitação de interesse social, observada a legislação
específica.
19
Lei Federal 11.124 de 16 de junho de 2005 - Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11124.htm
56
De acordo com o Art. 5º da referida lei, passou a integrar o Sistema Nacional
de Habitação de Interesse Social – SNHIS: o Ministério das Cidades, órgão central
do SNHIS; o Conselho Gestor do FNHIS; a Caixa Econômica Federal – CEF, agente
operador do FNHIS; o Conselho das Cidades; os conselhos no âmbito dos Estados,
Distrito Federal e Municípios, com atribuições específicas relativas às questões
urbanas e habitacionais; os órgãos e as instituições integrantes da administração
pública, direta ou indireta, das esferas federal, estadual, do Distrito Federal e
municipal, e instituições regionais ou metropolitanas que desempenhem funções
complementares ou afins com a habitação; as fundações, sociedades, sindicatos,
associações comunitárias, cooperativas habitacionais e quaisquer outras entidades
privadas
que
desempenhem
atividades
na
área
habitacional,
afins
ou
complementares, todos na condição de agentes promotores das ações no âmbito do
SNHIS; e os agentes financeiros autorizados pelo Conselho Monetário Nacional a
atuar no Sistema Financeiro da Habitação – SFH.
Os recursos que compõem o SNHIS são do Fundo de Amparo ao Trabalhador
– FAT, do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço – FGTS, do Fundo Nacional de
Habitação de Interesse Social – FNHIS, e de outros fundos ou programas que
vierem a ser incorporados ao SNHIS.
O FNHIS é o fundo de repasse de recursos para os setores públicos. Os
recursos do fundo são geridos por um Conselho Gestor e aplicados de forma
descentralizada, por intermédio dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Como
forma de estabelecer um sistema federativo de habitação social, integrando estados
e municípios em ações articuladas, determinou-se que para acessar os recursos do
FNHIS, estados e municípios deveriam aderir ao Sistema. Para tanto, deveriam
elaborar Planos Locais Habitacionais de Interesse Social (PLHIS) condizentes e
articulados com o Plano Nacional de Habitação, e constituindo Fundo Local de
Habitação de Interesse Social e seu respectivo conselho gestor.
O programa do governo federal para a implementação da nova fase da política
habitacional no Brasil foi o lançamento do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC), em janeiro de 2007. Em sua primeira etapa, esse programa englobou um
57
conjunto de políticas econômicas, planejadas para o quadriênio (2007-2010), que
tinha como objetivo acelerar o crescimento econômico do Brasil, aumento dos
postos de emprego e melhoria das condições de vida da população brasileira. A
meta almejada buscava incentivar investimentos privados juntamente com a
ampliação dos investimentos públicos, sendo estes concentrados em infraestrutura,
nas áreas de logística, energia, social e urbana.
O PAC é composto por cinco blocos, o principal bloco englobou as medidas de
infraestrutura, incluindo a infraestrutura social, como habitação, saneamento e
transportes de massa. Os demais blocos incluíram: medidas para estimular crédito e
financiamento, melhoria do marco regulatório na área ambiental, desoneração
tributária e medidas fiscais de longo prazo.
Na área habitacional, o PAC visou o financiamento público para acesso à
habitação digna por população com renda de até três salários mínimos, por meio de
três modalidades: produção ou aquisição de unidades habitacionais, produção ou
aquisição de lotes urbanizados, e requalificação de imóveis. Para viabilização
desses investimentos, o Governo Federal se utiliza de programas habitacionais
específicos, como o Pró-Moradia e o Programa de Produção Social da Moradia.
Um dos instrumentos mais importantes para a implementação da nova Política
Nacional de Habitação, o Plano Nacional de Habitação (PlanHab) foi concluído e
apresentado em 2009, sob a coordenação da Secretaria Nacional de Habitação do
Ministério das Cidades, pela consultoria do Consórcio PlanHab. Entre os seus
principais objetivos estão a introdução do planejamento habitacional no país,
contribuindo para firmar a habitação como política social e de estado, a partir de
princípios comuns a todos os agentes, com recursos compatíveis com os problemas
e ações articuladas e ordenadas a partir do Sistema Nacional de Habitação. A
proposta foi formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as
necessidades habitacionais do país, direcionando da melhor maneira possível os
recursos existentes e a serem mobilizados, e apresentando uma estratégia nos
quatro eixos estruturadores da política habitacional: modelo de financiamento e
58
subsídio; política urbana e fundiária; arranjos institucionais e cadeia produtiva da
construção civil (MCIDADES/ BRASIL, 2009).
O Planejamento e a execução da política habitacional não é uma tarefa fácil,
pois o Brasil não tem uma tradição de planejamento deste setor, tão sujeito a ações
imediatistas, de cunho clientelista e/ou assistencialista. Contribuiu para isso o fato da
carência na sistematização dos dados e informações nos setores públicos, que
impossibilitam, até hoje, as ações de monitoramento, avaliação e planejamento da
política habitacional. Essa é uma lacuna muito importante e que deve ser suprida.
Para a elaboração do Plano Nacional de Habitação, foi necessário conhecer o
déficit habitacional e suas especificidades em cada região do país. Como não
existiam fontes confiáveis desses dados, foram contratados vários estudos pela
SNH/MCIDADES com o objetivo de conhecer melhor os problemas e os desafios da
questão da moradia no país, entre eles sobre o déficit habitacional, elaborado pela
Fundação João Pinheiro (FJP: 2005); sobre assentamentos precários do
CEM/CEBRAP (2007), e sobre as estimativas acerca da demanda futura por novas
moradias, elaborado pelo Cedeplar (2007). Estes foram trabalhos importantes que
subsidiaram a elaboração do PlanHab. A elaboração do PlanHab permitiu identificar
as lacunas e organizar as informações existentes, indicando novos estudos
necessários para implantar de maneira permanente o processo de planejamento
habitacional no país (idem).
Em sua elaboração, o PlanHab buscou articular estratégias estruturadoras com
ações concretas, que podem e devem ser tomadas imediatamente, no curto prazo,
como parte de uma política mais durável, e não como medidas imediatistas e
superficiais, que tendem a beneficiar os setores sociais que tradicionalmente são
favorecidos pelas ações públicas neste e em outros segmentos.
O PlanHab estruturou um conjunto de estratégias para superar os obstáculos
que têm impedido o acesso à moradia pelos mais pobres, dentre os quais a
ausência de recursos não-onerosos e as restrições ao crédito.
59
No momento da elaboração do PlanHab, as necessidades habitacionais nos
quinze anos de vigência do plano (2009-2023), contabilizavam cerca de 35 milhões
de unidades habitacionais, uma dimensão significativa, que agregou o déficit
habitacional acumulado e a demanda futura, gerada pela formação de novas
famílias. A este universo somou-se a necessidade de se urbanizar milhares de
assentamentos precários, onde a carência de infraestrutura e a falta de inserção
urbana tornaram precárias as condições de vida de mais de 15 milhões de pessoas.
Sua elaboração envolveu três etapas de trabalho: contextualização, elaboração
de metas, e definição do plano de ação e implementação. Foram realizados
seminários regionais para a fundamentação dos cenários e estratégias, os
resultados ressaltaram as diferenças entre as regiões do país, assim como de seus
estados. Foi demonstrado que a região sudeste, onde está a maior parte da
população urbana do país, é a região com maior déficit habitacional urbano, e que o
Estado de São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos
quantitativos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).
Em julho de 2009, foi aprovada a Lei 11.977/09, que dispõe sobre o Programa
Minha Casa Minha Vida. Segundo critérios, o PMCMV financiaria imóveis
residenciais, nos municípios em que houvesse a doação de terrenos urbanizados
pelo governo estadual ou municipal, e que possuíssem lei aprovada regulamentando
instrumentos de controle de áreas urbanas em ociosidade.
A principal política para habitação do atual governo federal é o programa Minha
Casa Minha Vida (MCMV), lançado em abril de 2009, com a meta de construir um
milhão de moradias, totalizando R$ 34 bilhões de subsídios para atender famílias
com renda entre 0 a 10 salários mínimos. Além de seu objetivo social, o Programa,
ao estimular a criação de empregos e de investimentos no setor da construção,
também foi uma reação do governo à crise econômica mundial do fim de 2008.
Assim como nos outros grandes programas federais para produção de moradia (a
FCP e o BNH), a iniciativa privada é protagonista na provisão de habitações também
no Programa Minha Casa Minha Vida, pois 97% do subsídio público são destinados
60
à oferta e produção direta por construtoras privadas e apenas 3% a cooperativas e
movimentos sociais (FIX; ARANTES, 2009).
Em sua segunda fase, (2011-2014), a meta é construir dois milhões de
unidades habitacionais, das quais 60% voltadas para famílias de baixa renda. Em
2010, após um ano de atividade, o Minha Casa, Minha Vida atingiu a meta inicial de
um milhão de contratações (MCIDADES, 201420).
Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores
financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por
tamanho de cidade, além da concentração por renda. Neste caso, embora dados
informados pelo próprio governo demonstrassem um déficit habitacional para faixa
de renda de zero a três salários em 90,9%, seu financiamento almejado era de 40%
(em número de unidades). Para a urbanização de assentamentos precários, os
serviços estão voltados para a melhoria das condições de habitação e mobilidade
em assentamentos precários em centros urbanos, com obras de infraestrutura como
drenagem, abastecimento de água, esgotamento sanitário e iluminação pública,
entre outras.
Ao mesmo tempo em que a Política Nacional de Habitação estabelecia o
arcabouço legal, estruturava institucionalmente as ações no campo da habitação,
identificava os agentes que atuam na implementação da política, compunha os
componentes e as linhas de ação que direcionam os recursos e financiamentos
habitacionais, e também estabelecia a viabilização de acesso à terra urbanizada e à
habitação para famílias de menor renda, com a implementação de políticas e
programas de investimentos e subsídios, e a articulação de instituições e órgãos
voltados ao setor habitacional; por meio da centralização de todos os programas e
projetos destinados à habitação de interesse social desde de 2003.
A Prefeitura Municipal de São Paulo (PMSP), por intermédio da Secretaria
Municipal de Habitação, se estruturou a partir de 2005, através do seu
aprimoramento institucional, com a criação de um banco de dados confiável, na
20
Fonte obtida no site do Ministério das Cidades em junho de 2014. Disponível em:
http://www.pac.gov.br/minha-casa-minha-vida/urbanizacao-de-assentamentos-precarios/sp
61
construção de um sistema de priorização e de tomada de decisão com base em
dados técnicos, para a elaboração e implementação de propostas na área
habitacional. Essas informações foram sistematizadas e informatizadas, e visava o
planejamento da política habitacional no município.
Com a proposta da Política Nacional de Habitação, de planejamento integrado,
a PMSP já se encontrava estruturada e pronta para a elaboração do seu Plano
Municipal de Habitação (PMH); imediatamente, o mesmo foi concluído (em 2009),
em consonância ao PNH, com uma base inovadora de critérios metodológicos e na
inserção do seu plano na proposta de articulação no setor público. A proposta do
PMH merece destaque e é objeto desta dissertação, portanto melhor detalhada mais
adiante, nos itens que tratam do Plano Municipal de Habitação e do Plano de Ação
para a Região Norte da cidade de São Paulo.
Ao mesmo tempo, o Estado de São Paulo também elaborou o seu Plano
Estadual de Habitação, com base no levantamento das necessidades dos
municípios que o compõem; a partir de então, foram definidas as prioridades e as
propostas, de acordo com o que pede o PNH.
Entre 2005 e 2011 a Prefeitura Municipal de São Paulo iniciou um processo de
implementação de uma política municipal de Habitação, que teve inúmeros reflexos
na estruturação da Sehab, na concepção e implementação de instrumentos que vai
do Plano Municipal de Habitação aos instrumentos de intervenção.
Também ressalta-se a forma de agir nos assentamentos precários no município
de São Paulo, momento no qual a relação entre plano e projeto teve destaque.
Foram realizadas efetivas transformações nos assentamentos precários, com a
proposição de projetos de distinção, através de intervenções exemplares que
consideraram todas as questões urbanísticas que envolvem o território. Destacamse essas transformações nos programas de Urbanização de assentamentos
precários, Programa 3Rs (recuperação física, fundiária e comercial de conjuntos
habitacionais), Programa Mananciais e o Programa de requalificação de cortiços.
62
O Plano Municipal de Habitação e o programa Renova São Paulo se inserem
nesse contexto, e serão alvo de estudos mais aprofundados nos próximos itens. O
concurso Renova foi realizado em 2011 e o Plano Municipal de Habitação se
concluiu em 2012, com o seu encaminhamento à Câmara de vereadores, para
apreciação e sanção.
No próximo item, serão tratadas a articulação e a relação entre as políticas de
habitação nas três esferas públicas, bem como a relevância da elaboração do Plano
Municipal de Saneamento de São Paulo, elaborado em consonância ao Plano
Municipal de Habitação de São Paulo. Também será analisada a indicação de
prioridade das necessidades habitacionais do município de São Paulo, tanto pelo
PNH quanto pelo PEH de São Paulo.
1.2.
INTERFACES DO PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO DE SÃO
PAULO COM AS POLÍTICAS HABITACIONAIS NAS TRÊS ESFERAS
DE GOVERNO
O objetivo deste item é situar o Plano Municipal de Habitação de SP, no âmbito
de uma nova etapa da política habitacional no Brasil, e sua relação com os planos
Federal e Estadual de Habitação.
Esta pesquisa visou o estudo das propostas apresentadas pelos planos
habitacionais nas três esferas de governo, na forma como foram construídos, suas
articulações uns com os outros até as respectivas conclusões e aprovações dos
planos. Não é objeto desta dissertação a análise da implementação dos planos
habitacionais, pois trata-se de um trabalho relativamente recente, o que não indica
que os planos aqui relatados deram certos ou estão sendo seguidos por completo.
Como exemplo, temos o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, cujas metas
estão longe de ser concluídas. O que se registra aqui é que existe planejamento e
instrumentos para a articulação e resolução dos problemas habitacionais
conjuntamente, e que o cenário estruturado é favorável.
63
Como já colocado, a instituição do Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social (SNHIS – Lei 11.124/ 2005) possibilitou um alinhamento institucional inédito
entre as três esferas do poder público – a federal, a estadual e a municipal – para a
elaboração de seus respectivos Planos de Habitação.
A Lei 11.124/ 2005 previu a elaboração do Plano Nacional de Habitação, um
instrumento de aplicação da nova Política Nacional de Habitação, que tem como
principal objetivo formular uma estratégia de longo prazo para equacionar as
necessidades habitacionais do país, direcionando os recursos existentes a serem
mobilizados. A mesma lei estabeleceu como condição para os municípios e estados
terem acesso aos recursos advindos do Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social, à elaboração de Planos Locais de Habitação de Interesse Social e a
instituição de Fundos Locais de Habitação.
Nesse sentido, os Planos Habitacionais nas três esferas representam a
retomada do planejamento do setor habitacional, por meio de uma estratégia de
longo prazo que busca enfrentar as necessidades habitacionais do país, presentes e
futuras.
As
necessidades
das
cidades brasileiras,
notadamente
no
setor
habitacional, não podem mais prescindir de instrumentos de planejamento e pacto
do setor público e dos programas estruturantes que vêm sendo implementados.
O Plano Nacional de Habitação estabeleceu para as demais escalas de
governo os cenários possíveis – econômico, demográfico, social – para o
enfrentamento dos problemas habitacionais em todo o território nacional. Em São
Paulo, os planos de habitação Estadual e Municipal, por sua vez, se pautaram em
estudos técnicos e pesquisas para definir, com critérios claros e bem específicos,
qual a dimensão e as características das diferentes demandas por atendimento
habitacional. Iniciou-se, assim, um processo de compartilhamento de informações e
estudos que pretende contribuir para o aperfeiçoamento dos programas e serviços
oferecidos à população.
Finalmente, os Planos de Habitação Nacional e Estadual definem as diretrizes
e o financiamento das políticas habitacionais dos municípios, considerando as
diferentes
especificidades,
cabendo
aos
municípios
apresentar
as
suas
64
necessidades e traçar suas estratégias e metas para equacionar suas problemáticas
habitacionais em conjunto aos demais entes públicos (MCIDADES/ BRASIL, 2009).
Nesse sentido, destaca-se o protagonismo do governo municipal como
coordenador da política habitacional e urbana, com o papel de mobilizar, otimizar,
fiscalizar, articular e adequar os agentes, instrumentos e recursos necessários, de
forma democrática, garantindo a participação direta da sociedade no controle e na
definição dos programas e prioridades.
O Plano Nacional de Habitação (PNH ou PlanHab) traçou suas metas para o
horizonte temporal de 15 anos (2009 – 2023), e colocou à disposição dos municípios
os seus programas e recursos. De acordo com os estudos realizados sobre as
demandas habitacionais no país, chegou-se à proposta de priorização das áreas
mais emergenciais, denominadas pelo Plano Nacional de Habitação como Áreas de
Maior Atenção. A Região Sudeste do país concentra a maior parte da população
urbana e é a região com maior déficit habitacional urbano, sendo que o Estado de
São Paulo concentra mais da metade desse déficit, em termos quantitativos. As
áreas classificadas como Áreas de Maior Atenção, entre todos os municípios do
país, são os municípios integrantes das Regiões Metropolitanas e os municípios com
mais de 100 mil habitantes. Dentre elas, e encabeçando a lista das prioridades,
estão as Regiões Metropolitanas do Rio de Janeiro e de São Paulo, que são as
Metrópoles situadas em regiões de alta renda e com alta desigualdade social. São
denominadas metrópoles globais pela concentração de atividades e fluxos
econômicos e financeiros e por esse motivo recebem destaque na política
habitacional federal, conforme apresentado no mapa de tipologias dos municípios do
PlanHab, onde as duas metrópoles, Rio de Janeiro e São Paulo, aparecem
destacadas em cor vermelha (ver Figura 1.3) (Ibidem).
65
Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção.
N
Figura 1.3 - Plano Nacional de Habitação: Áreas de Maior Atenção no Brasil - Fonte: BRASIL.
Ministério das Cidades. Secretaria Nacional de Habitação. Plano Nacional de Habitação. Brasília,
dez. 2009.
Essas áreas priorizadas no PNH são indicadas para receber maiores
quantidades de recursos e financiamentos habitacionais disponibilizados pelo
Governo Federal, de acordo com as especificidades de cada município. Conforme
mapa de priorização apresentado (ver Figura 1.1), a cidade de São Paulo encontrase priorizada no âmbito da região metropolitana. Os programas do Governo Federal
66
que mais são utilizados pelo município de São Paulo – para produção de unidades
habitacionais, para suprir o déficit habitacional, e atendimento das famílias que
devem ser realocadas em situação de risco ou para a execução de obras públicas
ou de urbanização de favelas, são os programas de financiamento habitacional para
atender a faixa de renda até 03 salários mínimos. Para essa modalidade é utilizado
o PAC Minha Casa Minha Vida. Recursos do mesmo PAC também são utilizados
para a urbanização de assentamentos precários, atendimento de situações
emergenciais de riscos geológicos e de enchentes e para a implantação de
infraestruturas de saneamento e drenagem.
Segundo o Ministério das Cidades (2009), a distribuição percentual dos valores
financiados estaria relacionada ao déficit habitacional verificado por região, por
tamanho de cidade, além da concentração por renda.
Embora não seja tema central desta pesquisa, ressalta-se que o Governo do
Estado de São Paulo, sob a coordenação da Secretaria de Estado da Habitação,
com apoio executivo da CDHU, deu início em 2009 à elaboração do Plano Estadual
de Habitação de São Paulo (PEH-SP). O Plano também teve apoio da Empresa
Paulista de Planejamento Metropolitano S/A (Emplasa), da Fundação Sistema
Estadual de Análise de Dados (FSEAD), Fundação Prefeito Faria Lima- Centro de
Estudos e Pesquisas da Administração Municipal-CEPAM, do Consórcio Ductor/
Géris e outras.
O Estado de São Paulo aderiu ao Sistema Nacional de Habitação (SNHIS), em
2007, tendo como base a Lei Estadual nº 12.801/2008. A institucionalização do
processo de elaboração do PEH-SP21 inaugurou uma nova etapa de planejamento
da política habitacional no Estado de São Paulo, visando à melhoria contínua das
condições de moradia da população de baixo poder aquisitivo no Estado.
A estratégia adotada pelo governo do Estado de São Paulo para a elaboração
do PEH-SP foi a realização de Encontros Regionais, com o objetivo da obtenção de
21
O objetivo principal do Plano Estadual de Habitação do Estado de São Paulo (PEH-SP) é o de
estabelecer estratégias e metas para a eliminação progressiva das necessidades habitacionais, por
meio de ações conjugadas do poder público e da iniciativa privada.
O Plano Estadual de Habitação de São Paulo (PEH-SP) tem como horizonte temporal o período que
compreende o intervalo entre 2011 e 2023, assim como realizado pelo Plano Nacional de Habitação
(PlanHab), orientando os Planos Plurianuais nesse período.
67
informações, levantamento das necessidades habitacionais, troca de experiências
junto aos municípios e conhecimento das especificidades das regiões determinadas
pelo PEH-SP e dos municípios que compõem essas regiões. Os resultados dos
Encontros Regionais contribuíram para a finalização da proposta do PEH-SP, e na
definição das estratégias de ação, com diretrizes, metas, e prioridades para as
intervenções, considerando a articulação de fontes de recursos e o modelo
institucional de implementação necessário; e na formulação de metodologia de
acompanhamento e monitoramento do plano para propiciar sua efetivação, bem
como para orientar a revisão e o aperfeiçoamento periódicos.
O PEH-SP trabalhou com cinco eixos Programáticos: 1) ação estratégica em
área de risco; 2) habitação, proteção ambiental e recuperação urbana de favelas e
cortiços; 3) habitação sustentável no litoral paulista; 4) fundo garantidor e subsídios
habitacionais: incentivo à produção de unidades; 5) cidade legal e planejada: apoio à
regularização fundiária e aos PLHIS. Cabe destacar que a metodologia enfatizou os
232 municípios que possuem áreas de risco22.
O PEH-SP definiu como porção territorial de planejamento e gestão as
denominadas Unidades de Planejamento, o que resultou na divisão do Estado em
nove Unidades de Planejamento. E apontou como recorte regional de prioridade e
atenção no planejamento habitacional o denominado Complexo Metropolitano,
composto por 91 municípios, entre eles, a cidade de São Paulo, conforme exposto
no mapa que define as unidades de planejamento do Plano Estadual de Habitação
de São Paulo, onde o complexo metropolitano está demarcado em vermelho.
22
O Estado de São Paulo possui 645 municípios, destes, 232 municípios possuem áreas de risco. Ao
todo são 3.042 áreas de risco com 173.978 de domicílios em área de risco nos municípios. Dos 645
municípios, 133 possuem favelas, num total de 827.178 domicílios localizados em favela.
68
Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento
Figura 1.4 - Plano Estadual de Habitação – Unidades de Planejamento no Estado de São Paulo Fonte: SÃO PAULO (Governo Estadual). Secretaria de Habitação. Plano Estadual de Habitação. São
Paulo, out. 2012.
De acordo com o Plano Estadual de Habitação de São Paulo, o Complexo
Metropolitano concentra 53,6% das necessidades habitacionais do Estado, com 34
municípios em estado de atenção para a questão habitacional. Tem o maior número
de famílias em situação de carência com renda até três salários mínimos. Possui
problemas fundiários complexos e de difícil solução habitacional e urbana. Em sua
maioria, as favelas são consolidadas e possuem os maiores índices de inadequação
por espaço interno insuficiente (PEH-SP, 2011) 23.
As principais ações a serem desenvolvidas, de acordo com o Plano Estadual
de Habitação são: urbanização dos assentamentos precários; reassentamento
habitacional das famílias em áreas de risco, para execução de melhorias nos
assentamentos precários e para a realização de ações estratégicas do Governo;
23
A Fundação SEADE tornou disponível ao público a Pesquisa Municipal Unificada - PMU para os
anos de 1999, 1997, 1995 e 1992. A PMU é uma pesquisa censitária que, bienalmente, percorre
todos os municípios paulistas para coletar informações relevantes sobre gestão municipal.
69
regularização
fundiária,
programas
habitacionais
que
demandam
soluções
alternativas; requalificação urbana em áreas centrais; parceria com o setor privado e
melhorias habitacionais.
É importante destacar a importância dos Planos Locais de Habitação de
Interesse Social (PLHIS) ou Planos Municipais de Habitação (PMH), para a
elaboração do Plano Estadual de Habitação de São Paulo.
Os Planos Locais de Habitação de Interesse Social (PLHIS) elaborados pelos
municípios paulistas e pelas regiões do Estado são instrumentos essenciais à
constituição de uma efetiva estrutura de planejamento e gestão da política
habitacional no Estado, necessária para a articulação entre os diferentes agentes
que atuam no setor habitacional.
Os planos locais e regionais associados às diretrizes dos Planos Diretores
Municipais e Planos de Desenvolvimento Regional constituíram importantes fatores
para o desenvolvimento habitacional e urbano do Estado. Esses fatores foram: a
contribuição
para
o
conhecimento
da
realidade
municipal
e
regional;
o
estabelecimento de instrumentos urbanísticos e programáticos, que criam novas
possibilidades e oportunidades de atuação e favorecem a articulação federativa,
equacionando esse importante vetor do desenvolvimento urbano e social.
Com os PLHIS, os municípios aprimoram a gestão habitacional e tornam-se
aptos a pleitear recursos do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social
(FNHIS), além de terem prioridade de atendimento no Fundo Paulista de Habitação
de Interesse Social (FPHIS).
O Plano Municipal de Habitação de São Paulo (PMH-SP), alinhado ao que
pede e propõe o Plano Nacional e Estadual, apresentou sua proposta de
planejamento habitacional para o horizonte temporal de quatro quadriênios, que
compreende o período de 2009 a 2024. Considerando as questões apresentadas
nos planos de maior hierarquia, que indicaram a região metropolitana de São Paulo
como área prioritária, dada a complexidade e amplitude dos seus problemas,
ganharam força a estratégia de planejamento com apoio das outras esferas de
70
governo, como única solução para a resolução dos problemas habitacionais na
cidade.
Como forma de atender as necessidades habitacionais do município, o Plano
apresentou como metodologia a ação integrada no território, a partir da criação de
Perímetros de Ação Integrada formados com base na sub-bacia hidrográfica. Dessa
forma, buscou a integração com o poder público em todas as esferas de governo,
especialmente nas questões mais amplas, como o saneamento progressivo e a
drenagem nos assentamentos precários contidos na sub-bacia de referência,
respeitando assim, a lógica hidrográfica e a melhora ambiental.
Os Perímetros envolveram o conjunto das ações e os diferentes programas
habitacionais implementados pela Sehab, e sua relação com outros programas de
outros setores da prefeitura, como os Parques da Secretaria do Verde e Meio
Ambiente e os programas da Sabesp, para despoluição dos córregos e tratamento
final do esgoto, drenagem urbana, entre outros.
Outro fator importante que merece destaque foi a simultaneidade da
construção do PMH de São Paulo e do desenvolvimento dos Planos de Saneamento
Básico e de Recursos Hídricos no Governo Federal e no Municipal. Tal fator reforçou
ainda mais o papel das Bacias Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das
ações, tanto no conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e
formas de aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos.
Considerando-se o novo cenário da política federal, do planejamento das ações
e articulação das intervenções com os estados e municípios, outros setores
públicos, além do setor habitacional, passaram a tratar suas necessidades a partir
da construção de planos estratégicos e integrados. Somado à proposta de
planejamento das ações de cada setor na esfera federal, e em conjunto ao trabalho
integrado nas demais esferas do poder público, também foi levado em consideração
a articulação, entre as áreas de interesse, daquelas que possuem questões em
comum, como por exemplo, a construção do plano de saneamento do governo
federal. Esse plano foi criado pela lei 11.445 e evidenciou o conceito de saneamento
básico
como
um
conjunto
de
serviços,
infraestruturas
e
instalações
de
71
abastecimento de água, esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de
resíduos sólidos e drenagem de águas pluviais urbanas.
A proposta de trabalho integrado e a solicitação de planejamento por parte do
governo Federal, por si só, não garante uma articulação, é preciso prever
instrumentos articuladores e o monitoramento das ações, conforme a proposta da
Secretaria de Habitação do município de São Paulo como resposta à solicitação do
governo federal. Foi muito importante considerar além do Plano Habitacional os
Planos que impactam diretamente nessa pasta, como os planos de Saneamento e
de Drenagem e, para tal, a escolha da utilização das sub-bacias foi de grande
relevância.
Uma política que tem como proposta o planejamento e o trabalho integrado
para resolução das questões na prática foi a criação da Política Nacional de
Proteção e Defesa Civil (PNPDEC), de interface direta com o setor habitacional.
Outro fator preponderante para a questão habitacional é a questão da
produção de novas unidades habitacionais, para atender as famílias que não podem
permanecer em suas casas, devido à existência de impedimentos físicos e legais.
No caso da cidade de São Paulo isso se acentua ainda mais, pois a demanda por
moradia versus a escassez de recursos técnicos e financeiros e a falta de terrenos
próprios para esse fim são um grande entrave. É consenso que o município não
deve absorver essa demanda sozinho, pois não conseguirá cumpri-la.
As estratégias comuns aos três planos para a resolução das questões
habitacionais na prática são:
• Aprimoramento dos sistemas de informações para o planejamento
habitacional – ferramenta indispensável para a elaboração de um bom diagnóstico e
base para as proposições;
• O sistema deve ser atualizado constantemente – garantia da perenidade dos
recursos de financiamento e subsídio, pois uma vez que as propostas dos Planos
Habitacionais visam à solução dos problemas habitacionais em longo prazo, a
garantia dos investimentos previstos é fundamental para que os planos sejam
efetivos na prática;
72
• Incremento à articulação federativa dos agentes financeiros e promotores
(CAIXA, COHABs, Municípios);
• Aperfeiçoamento das formas de gestão articulada (Nação, estado e
Município) – terras, legislação específica e projetos urbanos e estabelecimento de
mecanismos estáveis de parceria público/privado;
• Integração com políticas públicas Regionais – os planos nas três esferas – de
Saneamento, Recursos Hídricos, Resíduos Sólidos e os Planos de Gerenciamento
de Áreas de Risco (mais especificamente entre o estado e o município de São
Paulo), do Governo Federal, agora mais notadamente com o a política nacional de
proteção e defesa civil.
Para o Plano Habitacional do Governo do Estado de São Paulo, na perspectiva
de integração institucional, o papel dos municípios é dar maior relevância, e
pretende-se que o Plano Estadual instaure um processo permanente, com uma rede
formada por agentes públicos locais diretamente envolvidos.
O processo de urbanização na cidade e a transformação das características da
moradia ao longo das últimas décadas exigem um novo olhar sobre o
direcionamento e a qualidade dos investimentos públicos na reorganização do
território, com vistas a resgatar as demandas habitacionais dos diferentes
segmentos da população, particularmente daqueles excluídos dos benefícios da
urbanização contemporânea, promovendo soluções duradouras e sustentáveis (SÃO
PAULO/ ESTADO, 2011).
Os planos de habitação estadual e municipal se pautaram em estudos técnicos
e pesquisas para definir, através de critérios, qual a dimensão e as características
das diferentes demandas por atendimento habitacional. Por meio de um processo de
compartilhamento de informações e estudos e aperfeiçoamento dos programas e
serviços oferecidos à população.
As estratégias específicas dos Planos de Habitação para o Município de São
Paulo são: organização dos Planos Habitacionais em função de uma leitura crítica
do diagnóstico da situação das necessidades habitacionais; integração dos projetos
73
urbanos prioritários, como por exemplo, o Rodoanel; ações para contenção de novas
ocupações; articulação das ações habitacionais com a legislação ambiental; rapidez
na aprovação dos projetos pelos municípios; sistemas de monitoramento e avaliação
do município e do estado; e gerenciamento do risco geotécnico e de inundação dos
assentamentos precários e priorização dessas situações.
A seguir, no item 1.3, será detalhado o Plano Municipal de Habitação de São
Paulo, onde serão tratados os instrumentos de articulação utilizados na construção
do PMH e a forma com a qual a Prefeitura Municipal de São Paulo se preparou e se
estruturou para construir o plano da maior cidade do país.
1.3.
O PLANO MUNICIPAL DE HABITAÇÃO (PMH): A EXPERIÊNCIA DE
SÃO PAULO
A Prefeitura do Município de São Paulo, por meio da Secretaria Municipal de
Habitação (Sehab), elaborou o Plano Municipal de Habitação (PMH), este plano
abarca as propostas do poder público para a política habitacional de interesse
social24 para o período de 2009 a 2024, o que corresponde a quatro quadriênios da
gestão municipal. O Plano é resultado de um sistema constante de planejamento,
implantado pela Sehab a partir de 2005, e foi construído pelos funcionários da
Sehab, integrado com vários setores do poder público, responsáveis pela condução
da política de desenvolvimento urbano da cidade (COSTA; FRANÇA; HERLING,
2012).
Conforme mencionado anteriormente, a Lei Federal 11.124/05 instituiu o
Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social – SNHIS e estipulou como
requisito para os municípios e estados aderirem ao SNHIS a elaboração de Planos
Locais de Habitação de Interesse Social e a instituição de Fundos Locais de
Habitação. Na cidade de São Paulo, o Fundo Municipal de Habitação já opera desde
24
A Habitação de Interesse Social é definida no inciso XIII, do artigo 146 do Plano Diretor Estratégico,
como “aquela que se destina a famílias com renda igual ou inferior a 6 (seis) salários mínimos, de
promoção pública ou a ela vinculada” (COSTA; FRANÇA; HERLING, 2012).
74
1994, e a elaboração do PMH iniciou-se já em 2006, com a implantação do sistema
de informações habitacionais, o Habisp25.
O Censo Demográfico do IBGE 2010 apontou que a cidade de São Paulo
possui 11.253.503 habitantes; é a maior cidade do país e uma das maiores
aglomerações urbanas do planeta, fortemente vinculada à produção globalizada de
riqueza e à magnitude dos desafios enfrentados e o potencial de exemplo das
soluções adotadas (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO,
2009).
Ao longo dos anos, as transformações ocorridas no perfil econômico da cidade
de São Paulo indicaram mudanças no padrão de urbanização da cidade, cortiços e
favelas persistem, algumas delas elevadas à categoria de bairros consolidados. Ao
mesmo tempo, o padrão de ocupação extensivo, de baixa densidade, que avançou
para os limites da cidade, atingiu as áreas de proteção ambiental (COSTA;
FRANÇA; HERLING, 2012).
Após a promulgação da Constituição Federal, em 1988, as políticas públicas de
desenvolvimento
urbano,
saneamento
ambiental,
combate
à
pobreza,
desenvolvimento social, entre outras, foram continuamente aprimoradas para
enfrentar estes desafios. A regulamentação do direito à moradia e do direito à
cidade, estabelecidos no Artigo 6 da Constituição e no Estatuto da Cidade em 2001
(Lei Federal 10.257) ampliou ainda mais as condições de regularizar a situação de
grandes contingentes de moradores nos chamados assentamentos precários ou
informais, alterando a prevalência das políticas públicas dada até então aos
programas de produção habitacional. O diagnóstico da situação habitacional
apresentado no Plano Municipal de Habitação refletiu estes avanços, ao constatar o
grau elevado de consolidação de favelas e loteamentos irregulares da cidade (Idem).
Como resposta a essas questões, no campo da produção habitacional, o
desafio foi equilibrar os investimentos para o saneamento e a consolidação dos
assentamentos precários, a prevenção da ocupação de áreas impróprias ou de
proteção ambiental com investimentos na produção de novos empreendimentos
habitacionais. Não há uma solução única, ao contrário, a diversidade de soluções
Habisp – a elaboração de um diagnóstico global das necessidades habitacionais a partir da
construção do seu sistema de informações.
25
75
deve orientar a política de atendimento habitacional. Nessa linha, a partir da
promulgação da Lei Federal 11.445/07, que estabelece a política federal de
saneamento básico, e da Lei Municipal 14.934/09, o Plano Municipal de
Saneamento Básico foi elaborado em consonância com o Plano Municipal de
Habitação, com confluência das ações, visando o saneamento ambiental e urbano
das sub-bacias hidrográficas que compõem o território municipal (COSTA; FRANÇA;
HERLING, 2012).
Todos esses avanços institucionais possibilitaram uma diversidade de
soluções.
Essa
diversidade
exigiu,
ao
mesmo
tempo,
racionalização
de
investimentos, e para tanto foi necessário aprimorar os instrumentos de
planejamento e gestão. Muito se avançou neste campo com a implantação do
Sistema de Informações Habitacionais – o Habisp, e o Sistema de Priorização de
Intervenções, que definiu critérios técnicos claros e transparentes para priorização
de intervenções, tendo como foco a ação no território e o saneamento de sub-bacias
hidrográficas. Com isto, a ação pública amplia os efeitos da melhoria das condições
ambientais, contribuindo para o saneamento de toda a bacia do Alto Tietê (Idem).
Com apoio de Banco Mundial, por meio do compartilhamento técnico mútuo
entre a Prefeitura do Município de São Paulo e a Aliança de Cidades, São Paulo
obteve grande avanço na formulação de suas políticas públicas voltadas para a
questão habitacional. Esta parceria trouxe resultados positivos para o município,
principalmente na sua estruturação institucional, que permitiu o conhecimento de
toda a demanda habitacional e possibilitou a construção de propostas, priorização
das intervenções e as estratégias para trabalhar o déficit habitacional na cidade.
A cooperação, iniciada em 2001, perdura por diferentes gestões do governo
municipal e da Aliança de Cidades, e passou por diferentes fases, permanecendo
estável e consistente.
A primeira fase da cooperação técnica entre a Aliança de Cidades e a Sehab
promoveu o intercâmbio de experiências entre seus vários parceiros e lançou o
Brasil como membro da Aliança, primeiro país do Hemisfério Sul a participar. A
segunda fase (2005-2008) consolidou e ampliou os resultados da primeira fase e
estabeleceu um conjunto de instrumentos de gestão para a elaboração contínua do
76
planejamento estratégico da habitação municipal. Nesta fase, como contrapartida do
município de São Paulo na parceria com a Aliança de Cidades, foi concebido o
sistema de informações da Sehab, o Habisp. Essa fase também introduziu um
conjunto de instrumentos de planejamento estratégico, que se convergiu para a
elaboração do Plano Municipal de Habitação (PMH). Já a terceira fase, intitulada
“Programas Habitacionais de Interesse Social e São Paulo – Melhoria da
Capacidade Gerencial” contempla a implantação de oito ações destinadas a
formatar um novo programa de urbanização e regularização de assentamentos de
interesse social, direcionado à coordenação e alinhamento das ações da Sehab e
demais secretarias envolvidas.
A construção da nova política habitacional do município de São Paulo teve
início na segunda fase da parceria com a Aliança de Cidades, intitulada Estratégias
para o Planejamento, Financiamento e Implementação Sustentáveis da Política
Habitacional. Nesta iniciativa, o planejamento estratégico, contínuo e sistemático foi
estabelecido dentro da Secretaria para conhecer a demanda por habitação e,
visando
ao
seu
atendimento,
redirecionar
recursos
humanos,
financeiros,
institucionais e legais para a execução de programas mais adequados.
Para atingir esses objetivos, a Sehab do município de São Paulo precisava se
estruturar, pois a falta de um banco de dados confiável para o conhecimento da
demanda trazia um cenário de incertezas quanto à delimitação do tamanho do
problema habitacional da cidade. Os dados e as informações sobre habitação eram
desatualizados e desarticulados nos diversos departamentos da administração
municipal. Os departamentos da Sehab trabalhavam cada qual com suas
informações e esses dados não eram registrados para fácil acesso de todos. Como
resultado dessa falta de informação e desarticulação, ocorria a sobreposição de
serviços e com isso o super dimensionamento da demanda.
Coelho (2012), afirma que não há planejamento que se sustente sem fundação
em bases de conhecimento apropriadas. Desde o início dos trabalhos para
elaboração do PMH, o principal obstáculo à definição das prioridades de intervenção
no curto, médio e longo prazos era a delimitação do problema, ou melhor, do
tamanho do problema. A questão seria qualificar e quantificar.
77
Com o intuito de conhecer sua real demanda e a solução plena da
problemática habitacional, a Secretaria de Habitação buscou a formulação de um
sistema de informações capaz de reunir todas as informações necessárias sobre os
assentamentos precários e que, ao mesmo tempo, contribuísse para a indicação de
suas prioridades de forma técnica e transparente.
Em 2005, quando iniciamos o trabalho de organização do setor da
habitação de interesse social na cidade de São Paulo, de imediato foi
possível verificar necessidades da organização dos dados, da atualização
das informações, da implantação de sistemas de gestão compatíveis com o
problema a enfrentar. A ordem era criar um instrumento de gestão a altura
do desafio a ser enfrentado. A partir daí, demos início à estruturação do
Sistema de Informações para Habitação Social – o Habisp... Elisabete
França – Superintendente de Habitação Popular (CITIES ALLIANCE/ SÃO
PAULO, 2008).
A resposta a essa deficiência foi a implantação de um importante sistema de
informações gerenciais, o Habisp. A construção do Habisp teve início a partir do
programa de assistência técnica firmado entre a Sehab e a Aliança das Cidades. No
período, foram desenvolvidos vários estudos contratados pela Aliança das Cidades,
articulados com estudos elaborados como contrapartida pelos técnicos da Sehab,
visando à preparação do Plano municipal de Habitação e o Habisp foi um deles
(CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008).
A implantação do sistema de informações habitacionais da Secretaria Municipal
de Habitação foi a principal ferramenta para a elaboração do Plano Municipal de
Habitação. Inclui informações sobre moradores em assentamentos precários,
favelas, loteamentos irregulares, cortiços, áreas de risco e em conjuntos
habitacionais promovidos pelo poder público. O sistema também traz informações
sobre os diferentes programas habitacionais (urbanização, regularização técnica e
fundiária e de provisão habitacional), e cadastro das famílias atendidas. O conjunto
dessas informações oferece um panorama abrangente e atualizado das condições
urbanísticas e ambientais dos assentamentos da cidade, permitindo avaliar quais as
prioridades de intervenção em cada um dos programas.
A coleta dessas informações possibilitou a atualização das características dos
assentamentos e a classificação dos mesmos, de modo a obter um panorama
78
abrangente de todos os tipos de assentamentos, além de permitir estabelecer
critérios de prioridade para o planejamento das intervenções para as diferentes
linhas programáticas adotadas.
Duas diretrizes gerais orientaram o desenvolvimento do Habisp: a utilização do
sistema pelos técnicos da Sehab – o sistema deveria ser a ferramenta orientadora
do planejamento dos atendimentos aos assentamentos precários, e para isso a
apropriação da ferramenta pelos técnicos da Sehab foi fundamental –, e a
necessidade de que os dados sobre habitação estivessem acessíveis a todos os
técnicos e à sociedade (COELHO, 2012).
Com o tempo, o sistema se aprimorou. O Habisp se tornou uma ferramenta de
fácil utilização e acesso, e por agrupar um conjunto de dados confiáveis, constituído
em bases cartográficas e fotográficas georreferenciadas, o Habisp foi rapidamente
apropriado pela equipe técnica.
O primeiro e importante passo na construção do sistema Habisp foi o cadastro
das informações no sistema, essenciais à elaboração da política de atendimento
habitacional que se refere à demanda. Em julho de 2006, as equipes da Sehab
iniciaram a atualização dos dados cadastrais de favelas, loteamentos irregulares,
cortiços e conjuntos habitacionais, ao mesmo tempo em que a equipe de tecnologia
da informação iniciava a construção dos primeiros campos de dados do sistema.
Os perímetros e dados cadastrais desses assentamentos foram coletados em
vistorias e inseridos um a um, cada assentamento, diretamente no sistema Habisp
pelos técnicos da Sehab. Os perímetros das favelas constantes no banco de dados
antigo da Sehab também foram atualizados no sistema.
Nas vistorias de campo, o funcionário responsável pelo acompanhamento da
área identificou a correção dos perímetros dos assentamentos por dois motivos: por
exclusão, quando o assentamento não existia mais, ou por fusão de assentamentos,
quando um ou vários assentamentos crescem de tal forma que se fundem gerando
um único assentamento e, nesse caso, os perímetros dos assentamentos são
excluídos e dão lugar a um novo e único perímetro.
79
O resultado dessa atualização alterou significativamente os números absolutos
dos assentamentos em relação ao número inicial carregado no Habisp. Os 2.035
registros de favelas carregados inicialmente resumiram-se a 1.573, à época da
pesquisa (COELHO, 2012). Contudo, o total de área ocupada pelas favelas não
sofreu grande alteração: dos 28,5Km² contabilizados inicialmente com os 2.035
registros, restaram 26,8Km². Grande parte dessa diferença de números absolutos
refere-se à agregação de várias pequenas ocupações em novos aglomerados.
Exemplo de Agregação de Favelas
Figura 1.5 – Sistema Habisp - exemplo de Agregação de Favelas, Fonte: COELHO (2012).
Havia também muitos casos de sobreposição de demandas entre loteamentos
irregulares e favelas; nesses casos, a avaliação levou em consideração a tipologia
da ocupação.
Ao concentrar e uniformizar a inserção dos dados anteriormente dispersos em
banco de dados desarticulados ou em registros em papel, o sistema apontou uma
80
série de inconsistências, não só de ordem técnica como também de ordem
conceitual, quanto aos diferentes tipos de assentamentos precários.
Muitas vezes, um mesmo assentamento constava nos bancos de dados dos
diferentes órgãos classificado de forma distinta, ora como favela, ora como
loteamento irregular. Em outras circunstâncias, o mesmo assentamento também
apresentava perímetros distintos. As inconsistências técnicas foram resolvidas,
porém as conceituais ensejaram uma série de oficinas com os técnicos para definir
as características de cada um desses assentamentos. Neste sentido, o sistema de
informações se tornou, para além de ferramenta de trabalho, importante instrumento
de produção, sistematização e divulgação do conhecimento.
Para alinhamento das informações dos diversos setores, para não haver mais
sobreposições, e para o direcionamento do planejamento das ações sobre os
assentamentos precários, chegou-se à definição da classificação de cada tipo de
assentamento. Essa classificação foi muito importante na construção do Plano
Municipal de Habitação e segue, até os dias atuais, como a classificação oficial dos
assentamentos precários para os trabalhos da Sehab em São Paulo.
Os assentamentos na Sehab foram classificados conforme segue:
Favelas: ocupações de áreas públicas ou particulares de terceiros, feitas às
margens da legislação urbanística e edilícia, predominantemente desordenadas e
com
precariedade
de
infraestrutura,
com
construções
predominantemente
autoconstruídas e precárias, por famílias de baixa renda e vulneráveis socialmente.
Loteamentos Irregulares: ocupações técnica e juridicamente irregulares
promovidos por um agente externo ao conjunto dos moradores, cujos parcelamentos
apresentam traçado que permite a identificação de um lote em relação à via de
acesso. São feitos predominantemente em terrenos particulares, adquiridos por
algum tipo de comercialização e podendo abranger todas as faixas de renda familiar.
O loteamento irregular considerado como objeto da política habitacional de interesse
social é aquele cujo chefe de família tem renda média mensal até seis salários
mínimos.
81
Núcleo Urbanizado: a antiga favela, que conta com 100% de redes de
infraestrutura urbana implantada através de diferentes programas habitacionais, mas
que pode ou não contar com regularização jurídica e legal.
Cortiço: domicílio em moradia coletiva, multifamiliar, constituída por uma ou
mais edificações em um mesmo lote urbano, subdivididas em vários cômodos
alugados, subalugados ou cedidos a qualquer título; com várias funções exercidas
no mesmo cômodo; com acesso e uso comum dos espaços não edificados e
instalações sanitárias; com circulação e infraestrutura, no geral, precárias e
superlotação de pessoas.
Conjunto Habitacional Irregular: Aquele conjunto habitacional que, apesar de
ter sido produzido pelo poder público, ainda não tem regularização fundiária, jurídica
e de registro.
O Habisp possui não só informações sobre os assentamentos precários, mas
também mapas e informações de outras secretarias e setores do poder público,
como mapas sobre a legislação vigente e sobre programas e projetos de vários
órgãos públicos. Assim como foram levantados dados sobre as áreas de risco na
cidade e informações da vulnerabilidade social e de saúde. Essas informações
foram inseridas no sistema Habisp, por meio do cruzamento de dados
georreferenciados.
O conhecimento da demanda do município em profundidade deu o panorama
da grandiosa dimensão e complexidade da problemática habitacional, cuja solução
requer ações planejadas a curto, médio e longo prazo. Como estratégia de ação, foi
preciso o estabelecimento de critérios para a definição das intervenções mais
emergenciais.
A partir desse momento, foi definido o sistema de priorização26 das
intervenções da Sehab que, ao cruzar informações sobre a existência de redes de
infraestrutura, áreas de risco, indicadores de vulnerabilidade social e de saúde,
define uma pontuação específica para cada assentamento precário e uma posição
no ranking de precariedade do total de assentamentos. Essa priorização tanto se
26
O Sistema de priorização da Sehab e os critérios de elegibilidade do Plano Municipal de Habitação serão
tratados no próximo item, relativo à Metodologia Inovadora do PMH.
82
reflete na definição das áreas prioritárias para urbanização, que são as áreas mais
precárias da cidade, quanto para a definição no lado contrário da tabela, das áreas
prioritárias para a regularização fundiária, que são as áreas com melhores índices
de infraestrutura implantada, e os núcleos habitacionais.
O processo de desenvolvimento e implementação do Habisp, especialmente o
conhecimento da demanda e a definição dos critérios de priorização para a
intervenção nos assentamentos precários, impulsionou a disseminação de
conhecimento acumulado do corpo técnico da Sehab. Essa experiência se
desdobrou também em outras atividades durante o processo de elaboração do PMH.
Uma das primeiras e mais importantes etapas deste trabalho foi a capacitação
das equipes, que se deu através de diversas oficinas de trabalho em que foram
levantadas questões sobre os pontos essenciais do Plano – princípios e diretrizes,
diagnóstico da situação habitacional (demanda, oferta, recursos institucionais,
legais, financeiros e fundiários), programas adotados (com adequações aos
existentes e implantação de novos), metas de produção em cada programa e metas
institucionais (as chamadas metas de gestão) (FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012,
p. 59).
A partir da implementação desse processo de planejamento, iniciou-se a
elaboração do Plano Municipal de Habitação. O primeiro passo de todo o trabalho foi
a definição dos princípios e diretrizes que norteariam a implementação da política
pública, cuja prioridade estabelecida foi a do atendimento às famílias moradoras nos
chamados assentamentos precários ou informais.
Os princípios da política habitacional apresentada pelo Plano Municipal de
habitação pautaram-se por cinco princípios fundamentais: moradia digna; justiça
social; sustentabilidade ambiental; gestão democrática e gestão eficiente. As
diretrizes do Plano para a realização efetiva de cada um dos cinco princípios básicos
da política habitacional municipal foram adotadas diretrizes de ação que, por sua
vez, orientam a elaboração de programas e projetos habitacionais, bem como a
gestão dos recursos públicos. Essas diretrizes para cada um dos princípios básicos
estão discriminadas a seguir no texto, são elas: Moradia Digna; Justiça Social;
83
Sustentabilidade Ambiental como direito à cidade; Gestão democrática; e Gestão
Eficiente dos Recursos Públicos.
Desse modo, os investimentos municipais foram priorizados para os programas
de urbanização e regularização de assentamentos precários.
Para cada tipo de assentamento, foi especificada uma ação necessária para
sua adequação física e fundiária (ver Figura 1.6).
Tipos de Serviços para cada Tipo de Assentamentos
Figura 1.6 – Tipos de serviços para cada tipo de assentamentos, Fonte: Plano Municipal de
Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de
Habitação Popular, 2012.
Definidos os tipos de assentamentos e os serviços a executar, e a quantidade
de domicílios nos assentamentos precários para cada Região (ver Figura 1.7), foi
possível dimensionar os recursos financeiros e técnicos necessários para a
execução dos serviços.
84
Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região, na Cidade de São
Paulo (2009)
Figura 1.7 - Domicílios Segundo o Tipo de Assentamento por Região, na Cidade de São Paulo
(2009), Fonte: Cartilha do Plano Municipal de Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 São Paulo, 2010 – Disponivel em: www.habisp.inf.br – Acesso em: agosto de 2013.
Ao mesmo tempo, as informações disponíveis no Habisp possibilitaram uma
visão integrada dos assentamentos no território. A elaboração do sistema de
priorização de intervenções possibilitou visualizar de forma clara os pontos do
território que concentram maior vulnerabilidade social, precariedade física e
fragilidade ambiental.
Com essa visão integrada, possibilitada pelos mapas do Habisp, e com a visão
estratégica proporcionada pelo processo de planejamento, as equipes decidiram
adotar a sub-bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento e, dentro
de cada uma delas, definiram Perímetros de Ação Integrada (PAIs).
Por meio dessas unidades de planejamento territorial também foi possível
cruzar as informações de custo de cada intervenção com as informações de
priorização – prioridade dada às áreas com graus de risco 3 e 4 – e com as
informações sobre as obras prioritárias de saneamento ambiental (implantação de
coletores tronco para conduzir os esgotos coletados às estações de tratamento),
além de eventuais ações do Ministério Público que ensejassem intervenção pública
imediata.
Os Perímetros de Ação Integrada articulam as intervenções habitacionais com
as de saneamento coordenadas pela Companhia de Água e Saneamento Básico do
Estado de São Paulo (Sabesp), e com as de implantação de parques lineares da
85
Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA). Foram definidos cerca de
300 perímetros nas seis regiões da cidade.
Com a definição dos recursos necessários para a execução de todos os
perímetros, foi possível distribuí-los no tempo, tendo como parâmetro os recursos
financeiros disponíveis (referência obtida pela média dos últimos oito anos).
São Paulo, como a maioria das grandes cidades brasileiras, apresenta um
conjunto variado de necessidades habitacionais que demandam, por sua vez,
atendimentos específicos para cada tipo de problema.
O diagnóstico da situação habitacional no município de São Paulo levou em
consideração três aspectos da questão: a demanda por diferentes tipos de
atendimento habitacional; os recursos disponíveis e necessários, recursos estes
institucionais, financeiros, legais e fundiários; a oferta pública de atendimento
habitacional com a quantificação da produção de novas moradias e o atendimento
às famílias, promovido pelo poder público na última década.
No PMH, o retrato da demanda no município tomou como referência inicial o
ano de 2009, e a demanda futura foi projetada para o período 2010-2024. A
identificação e quantificação dos componentes das necessidades habitacionais
foram feitas a partir da comparação entre as três principais fontes de informação
habitacional, que são a Fundação João Pinheiro 27, a Fundação Seade28 e o Habisp,
num esforço inicial para alinhar a metodologia de cálculo de demanda, realizado em
conjunto com técnicos das três esferas de governo.
A partir da comparação entre as metodologias e informações adotadas nas três
fontes de dados, foi possível definir o conjunto de componentes das necessidades
habitacionais, que se referem às condições de moradia atuais no município.
Esses
componentes
foram
classificados
em
três
tipos:
inadequação
habitacional; déficit habitacional; e a necessidade de apoio à família. A cada um
27
Adotada pelo Plano Nacional de Habitação (PlanHab), por trabalhar os dados do Censo
Demográfico e PNAD−IBGE, que permitem comparação das necessidades habitacionais em nível
nacional.
28
Adotada pelo Plano Estadual de Habitação (PEH), por trabalhar os dados da Pesquisa de
Condições de Vida (PCV), que propiciam comparação das necessidades habitacionais em nível
estadual.
86
deles foi indicado atendimento específico, de acordo com os programas
estabelecidos pela política municipal de habitação (ver Figura 1.8).
Necessidades e Programas Habitacionais
Figura 1.8 – Necessidades e Programas Habitacionais, Fonte: Cartilha do Plano Municipal de
Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em:
www.habisp.inf.br – Acesso em: agosto de 2013.
A inadequação habitacional abrange todas aquelas necessidades de
adequação da moradia existente – de natureza fundiária (irregularidade ou ausência
da posse), urbanística (redes de infraestrutura insuficientes ou impróprias, existência
de área de risco, carência de áreas verdes, equipamentos sociais) ou da edificação
(seja por falta de condições de segurança, salubridade, conforto, seja por não contar
com espaço interno suficiente para cada um dos quatro tipos de função – dormir,
higienizar-se, preparar alimentos e estar). Nesse grupo, as moradias não precisam
ser substituídas por novas moradias, mas sim, serem readequadas de forma a sanar
a precariedade ora existente (FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012).
Todos os domicílios situados nos chamados assentamentos precários –
favelas,
loteamentos
irregulares,
núcleos
urbanizados,
cortiços,
conjuntos
habitacionais irregulares – apresentam um ou mais tipos de inadequação.
87
O segundo grupo de necessidades habitacionais é o chamado déficit
habitacional. Nesse grupo se enquadram todas aquelas necessidades só sanadas
via constituição de um novo domicílio – seja pela necessidade de substituir o
domicílio existente (déficit por substituição), seja pela necessidade de construir um
novo domicílio para atender à formação de novas famílias (déficit por incremento)
(Ibidem).
O déficit por substituição é composto pelos domicílios rústicos, construídos com
materiais impróprios, que precisam ser substituídos, bem como por aqueles situados
em áreas de risco ou impróprias à ocupação, e ainda por aqueles onde será
realizada obra pública que demandará sua remoção. Essas situações estão sempre
associadas a um assentamento precário (favela, cortiço, loteamento, etc.). Por essa
razão, são facilmente identificáveis no território, através do cadastro do Habisp. O
número de domicílios a substituir – déficit por substituição – foi calculado pelos
técnicos da Sehab para cada um dos assentamentos existentes. A estimativa de
substituição adotada no PMH para favelas foi de 20% do total de imóveis existentes
nas favelas, e para os loteamentos irregulares, a estimativa foi de 5% do total de
imóveis existentes. Para a definição dessas estimativas, tomou-se por referência a
média das substituições ocorridas nos últimos anos, na realização das urbanizações
dos assentamentos precários29 (ver Figura1.9).
Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos Precários por
Região na Cidade de São Paulo (2009)
Figura 1. 9 - Déficit por Substituição da Moradia Existente em Assentamentos Precários por Região
na Cidade de São Paulo (2009), Fonte: Cartilha do Plano Municipal de Habitação – Cidade de São
Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em: www.habisp.inf.br – Acesso em: Agosto
de 2013.
29
Fonte de informação obtida através da experiência da autora na elaboração do Plano de Ação
Regional Norte.
88
Já o déficit por incremento, ou seja, de moradias novas para o atendimento do
crescimento demográfico, é difuso, pode ocorrer em todo o território municipal e não
está necessariamente associado à cidade formal ou informal. Essas novas moradias
podem atender à formação de novas famílias, em razão do crescimento demográfico
ou da eliminação da coabitação familiar indesejada30.
A soma dos dois tipos de déficit – por substituição e por incremento para se
evitar coabitação familiar indesejada – totalizou cerca de 227 mil domicílios (ver
Figura 1.10) (Idem).
Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo
Figura 1.10 - Déficit Atual e Projetado no Município de São Paulo, Fonte: Cartilha do Plano Municipal
de Habitação – Cidade de São Paulo, PMH 2009-2024 - São Paulo, 2010 – Disponivel em:
www.habisp.inf.br – Acesso em agosto de 2013.
O terceiro grupo de necessidades habitacionais, denominada Apoio à Família,
é constituinte da demanda da política de HIS, refere-se à falta de condições de
famílias ou de pessoas de arcar com despesas com moradia. A Fundação Seade
estima a existência de 162.765 famílias com renda mensal de até 3 (três) salários
mínimos, que comprometem mais de 30% de sua renda com aluguel.
30
Coabitação familiar é aquela situação em que uma família ou pessoa mora com outra no mesmo
domicílio. Morar junto pode ser uma opção desejada ou não. Para o cálculo da necessidade de novas
moradias, consideraram-se apenas as informações relacionadas àqueles que não desejam continuar
a morar juntos (coabitação indesejada). Para estimar essa demanda, a Sehab utilizou dados da
Fundação João Pinheiro que apontou 93.732 famílias nessa situação. (FRANÇA; HERLING; COSTA,
2012).
89
Além disso, a Secretaria Municipal de Assistência e Desenvolvimento Social
estima a existência de 13 mil pessoas em situação de rua31 que demandam
atendimento por meio de moradias temporárias, enquanto se reestruturam para
acessar um programa habitacional da Sehab.
Nas duas situações, para efeito do PMH, foi definido que o foco do atendimento
deve ser no apoio à estruturação econômica da família, subsidiando parcial ou
totalmente suas despesas com aluguel.
Por se tratar de um plano de longo prazo, o Plano Municipal de Habitação se
utilizou de cenários e projeções das variáveis que interferem na questão habitacional
em estudo no horizonte temporal previsto pelo PMH (2009-2024), com o objetivo de
estabelecer as referências que possam orientar a estratégia proposta.
Assim como o Plano Nacional de Habitação (PlanHab), que utilizou-se de um
cenário macroeconômico baseado nas estimativas existentes de crescimento de
médio e longo prazo da economia brasileira, o PMH também se estruturou com base
em premissas similares, ao utilizar-se das expectativas dos agentes financeiros e
consultoria econômicas. Com isso, buscou-se estabelecer um parâmetro sobre a
evolução
econômica
futura,
pois
esse
desempenho
econômico
afeta
a
disponibilidade de recursos e sinaliza a capacidade do setor público de bancar as
ações relativas à política habitacional, bem como condiciona a capacidade de
pagamento das famílias, em decorrência da melhora ou piora do horizonte de
geração de emprego e renda.
Outro aspecto considerado no PMH foi a projeção da demanda demográfica
por habitações para o período de vigência do plano. Com base na projeção do
dimensionamento das necessidades habitacionais, é possível avaliar as metas e
quantificar os recursos – financeiros, urbanos, fundiários e institucionais,
necessários para enfrentar o problema habitacional. Enfatiza-se o déficit habitacional
acumulado como o desafio a ser enfrentado pela política habitacional.
Na definição dos cenários, foram considerados estudos do crescimento
demográfico, sobre o perfil de renda e suas tendências, e a estimativa das
Conforme a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas (FIPE) – “Censo da População em
Situação de Rua” (Relatório de pesquisa encomendada pela Secretaria Municipal de Assistência
Social). São Paulo, 2009.
31
90
proporções das clientelas por programas habitacionais (Grupos de Atendimento),
para o Município de São Paulo. Para efeito da projeção das necessidades
habitacionais, foram usadas as projeções realizadas pela Fundação Seade, tanto
para população quanto para o número de domicílios, identificados aqui como a
demanda demográfica segundo o método das chefias de domicílios.
A partir dos estudos elaborados, foi realizada uma projeção do número de
domicílios segundo os grupos de atendimento da política habitacional para o
Município de São Paulo até a data de 2024. Dessa forma, procedeu-se à projeção
do percentual e do número absoluto de domicílios segundo os grupos de
atendimento da política habitacional para o município de São Paulo, até a data de
2024. As hipóteses adotadas para essas projeções são de duas naturezas:
Economia estagnada: crescimento de 2,0% ao ano, sem melhoria da renda mensal
domiciliar e sem melhoria na distribuição de renda; crescimento econômico de 3,5%
ao ano, com melhoria da renda mensal domiciliar e com melhoria na distribuição de
renda ((FRANÇA; HERLING; COSTA, 2012).
A primeira hipótese – de economia estagnada32 – é de que não há melhoria da
renda mensal real dos domicílios (no seu conjunto), nem melhoria da distribuição de
renda, nos moldes do que se presenciou entre o final da década de 1990 e o início
da década seguinte. Nesse caso, os percentuais de domicílio de cada estrato são
constantes, com o crescimento do número total de domicílios distribuindo-se entre
os distintos grupos de atendimento, de acordo com a configuração inicial de 2008
(Idem).
A segunda hipótese – crescimento econômico do país de 4% e do PIB
municipal de 3,5% – é de que há melhoria da renda mensal real dos domicílios (no
seu conjunto) e também melhoria da distribuição de renda, nos moldes do que se
presenciou entre 2004 e 2008. Nesse caso, os percentuais de domicílio de cada
estrato são variáveis, com redução do percentual de domicílios dos estratos de
menor renda. A evolução da renda média mensal real foi estimada também por uma
32
Se a economia do país crescer, a renda das famílias poderá melhorar, e, portanto, a necessidade
de produção de novas moradias para a faixa até 3 s.m. pode diminuir. Do contrário, se a economia
parar de crescer, ou seja, estagnar, haverá a necessidade de produzir mais moradias para essa faixa
de renda. Por isso, é preciso considerar como estará a economia do país, quais serão os cenários
para projetar o número de novas moradias necessárias (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/
SÃO PAULO, 2010).
91
projeção da tendência verificada entre 2004 e 2008, mas de forma a levar em conta
uma trajetória assintótica, em que há redução progressiva da taxa de crescimento da
renda real (Ibidem).
Dada a sua extensão territorial, e ao número de habitantes, a operação da
política habitacional da Sehab se subdivide em seis regiões da cidade: Norte, Sul,
Sudeste, Leste, Centro e Mananciais. Cada uma dessas regiões abrange um
conjunto de subprefeituras e sub-bacias hidrográficas. .A partir de 2009, teve início o
desenvolvimento dos Planos de Ação Regional (PAR), tendo sido elaborado um
plano para cada uma das seis regiões da cidade.
No início dos trabalhos, foi realizado um conjunto de oficinas preparatórias com
os técnicos da Sehab. Para a elaboração dos PARs, houve uma integração dos
técnicos de toda a Sehab, nas diversas áreas. As ações da Sehab tomaram como
premissa a articulação das ações no território, tendo como unidade territorial de
referência a sub-bacia hidrográfica, considerando-se o número de assentamentos
precários em cada região, as famílias que ali vivem e as condições das moradias,
em área de risco e em situações de precariedade.
Nessas oficinas, buscou-se promover a integração entre as ações de
urbanização e regularização fundiária de todos os assentamentos precários, tratados
pelos diferentes departamentos da Sehab. Além das intervenções urbanísticas, a
ação social também foi parâmetro para integrar as ações no território. Isso porque é
fundamental que o apoio à inclusão e ao desenvolvimento social da população
moradora em assentamentos precários se dê para além dos limites desses
assentamentos.
Considerando as características geográficas de muitas das sub-bacias
hidrográficas, que são bastante extensas, e a necessidade de promover a integração
das ações nos assentamentos precários, internamente e externamente à Sehab,
foram delimitados os Perímetros de Ação Integrada (PAIs). Esses perímetros foram
adotados como unidades de planejamento e gestão das intervenções da Sehab. Os
PAIs congregam em um único perímetro situações diferentes de precariedade para
que, com olhar abrangente, as intervenções possam ser planejadas de forma
integrada e não mais de modo isolado.
92
Após a delimitação dos perímetros, foram identificados os programas, os
custos e o tempo estimado de intervenção para cada um de seus assentamentos,
incluindo aqueles que estão com ações em andamento. Todas as intervenções
previstas foram quantificadas, considerando-se todos os custos necessários:
levantamentos técnicos; projeto; intervenção física do assentamento; e o número de
novas unidades habitacionais necessárias em cada um dos setores.
Concluídas essas etapas, considerando-se os critérios de elegibilidade do
PMH, chegou-se ao mapa de priorizações do PMH para cada região da cidade. Esse
mapa de priorização apresenta os Perímetros de Ação Integrada para todo o
município e para todos os quadriênios que compõem o horizonte temporal do Plano
(ver Figura 1.11).
93
Perímetro de Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024
Figura 1.11 – Município de São Paulo, Perímetros de Ação Integrada por Quadriênio 2009-2024 ,
Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo:
HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.
94
No capítulo 2, será retratada a experiência do trabalho na Região Norte, onde
será apresentado o Plano de Ação para a região. O próximo item trata da
metodologia inovadora adotada pelo Plano Municipal de Habitação de São Paulo.
1.4.
METODOLOGIA INOVADORA DO PLANO MUNICIPAL DE SÃO
PAULO
Este item apresenta a proposta metodológica inovadora do planejamento
habitacional na cidade de São Paulo. Detalha critérios utilizados pelo Plano
Municipal de Habitação para a priorização da sua demanda habitacional, bem como
a proposta de planejamento integrado, através do estabelecimento dos chamados
Perímetros de Ação Integrada, que utiliza como unidade de planejamento e gestão
do território as bacias-hidrográficas. Essa nova abordagem traz para o município a
integração entre as ações de urbanização dos assentamentos precários e a
implantação de redes de abastecimento e, principalmente, de esgotamento sanitário
(incluindo a implantação das redes dos coletores tronco, necessárias
à
universalização do tratamento do esgoto no município até 2024), conforme meta
estabelecida no Plano Municipal de Saneamento. O resultado dessas ações
integradas não é só para a promoção da melhoria da qualidade de vida dos
moradores de assentamentos, mas também da qualidade das águas de córregos e
rios da cidade.
1.4.1. Critérios de Elegibilidade do Plano Municipal de Habitação
O conjunto de informações do Habisp forneceu um panorama abrangente e
atualizado das condições urbanísticas e ambientais dos assentamentos da cidade,
permitindo avaliar quais as prioridades de intervenção em cada um dos programas;
são informações cadastrais sobre a infraestrutura implantada, sobre a existência das
áreas de risco e informações sociais (COELHO, 2012).
95
Associado ao sistema Habisp, a Sehab implantou o Sistema de Priorização das
Intervenções nos assentamentos precários do município, que cruza informações
sobre a precariedade do assentamento, existência de risco e indicadores de
vulnerabilidade social e de saúde. A partir do cruzamento dessas informações o
sistema define uma pontuação específica para cada assentamento e uma posição
no ranking total dos assentamentos, indicando sua priorização nos programas da
Sehab (CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008).
O sistema de priorização da Sehab foi um importante dispositivo para a
elaboração do Plano Municipal de Habitação. A partir do conhecimento da dimensão
da problemática habitacional na cidade, foi preciso ter critérios técnicos e para a
priorização da demanda emergencial, esses critérios refletiram as situações
habitacionais mais precárias entre os assentamentos precários.
Para a Sehab a necessidade de priorizar é o resultado de uma relação entre a
urgência em atuar sobre o problema da habitação, mais especificamente de
habitações precárias, e a escassez de recursos. A Sehab definiu como foco de sua
atuação a urbanização e regularização de favelas e loteamentos irregulares
ocupados por população de baixa renda. Em virtude da enorme demanda para atuar
nestas duas linhas da cidade, desenvolveu uma metodologia baseada em
indicadores físicos e sociais para definir uma lista de prioridades de atuação.
Segundo Coelho (2012), o caminho escolhido pela Sehab foi o de estabelecer
indicadores que oferecessem resposta como grau de urbanização de um
assentamento, vulnerabilidade da população, condições geológicas etc. E que
também pudessem ser combinados em um único índice (o de priorização),
buscando, dessa forma, atingir a meta de compor um modelo de tomada de decisão
levando em conta as diversas variáveis existentes no contexto, principalmente os
múltiplos objetivos a serem atingidos.
O sistema de priorização foi construído a partir da definição conceitual de cada
tipo de assentamento33 e da atualização de seus dados cadastrais. Dessa forma, foi
possível iniciar outras atividades para aprofundar esse conhecimento: a elaboração
Tipos de Assentamento – Favelas, Loteamentos Irregulares, Núcleos Habitacionais e Cortiços. O
tipo de assentamento define o tipo de intervenção física e fundiária do assentamento.
33
96
de um sistema de análise dos dados coletados pelas equipes que permitisse
identificar o grau de precariedade dos assentamentos e priorizar as intervenções; e
a realização de uma pesquisa amostral para identificar o número de domicílios e de
habitantes em favelas e loteamentos irregulares e o seu perfil socioeconômico.
Essas informações cadastrais sobre os assentamentos precários permitiram
elaborar os critérios e os pesos do sistema de priorização das intervenções.
O sistema de priorização das intervenções estabeleceu quatro etapas para
definir a prioridade de atendimento de um determinado programa habitacional:
caracterização dos assentamentos; classificação; elegibilidade por programa; e grau
de priorização de atendimento por programa.
A caracterização dos assentamentos precários do Município de São Paulo são
as informações coletadas na atualização dos dados cadastrais dos assentamentos
precários, no momento da vistoria. Esses dados forneceram um panorama da
situação física, urbanística e fundiária.
As informações necessárias à caracterização dos assentamentos são divididas
em grupos, são eles: caracterização geral; condições impróprias à ocupação34;
situação jurídica; grau de infraestrutura existente; organização comunitária; e
programas existentes.
No caso de favelas e loteamentos irregulares, a caracterização pode apontar o
conjunto de assentamentos que se localizam totalmente em áreas impróprias a
ocupação e, portanto, são consideradas não urbanizáveis. Esse conjunto de
assentamentos deve fazer parte do programa de reassentamento de famílias para a
realocação total da ocupação em função dos riscos oferecidos à vida dos
moradores.
A classificação dos assentamentos precários foi dividida em grupos que
orientaram o tipo de intervenção necessária (ver Figura 1.12).
34
Condições Impróprias à ocupação: existem ocupações assentadas em locais impróprios ao uso residencial,
como ocupação em alça de acesso, embaixo de pontes ou viadutos, em aterros sanitários e/ ou lixões, embaixo
de redes de alta tensão, sobre áreas não edificantes e/ou leitos de cursos d’água, em áreas de risco de
solapamento de margem ou de escorregamento, áreas contaminadas, em áreas não edificantes do sistema
viário ativo e em áreas não edificantes do sistema ferroviário ativo.
97
No caso em que as remoções são parciais ou totalmente desnecessárias, os
assentamentos são considerados urbanizáveis, e passam a ser classificados em
função do nível de urbanização e regularização fundiária.
Do total de favelas inicialmente registradas no cadastro da Habisp, foram
destacadas as já urbanizadas, isto é, os assentamentos que contam com 100% de
infraestrutura implantada, mas ainda não regularizada. Estas passaram a se chamar
núcleos urbanizados.
Classificação dos Assentamentos Precários Conforme Grau de Urbanização e
Regularização Fundiária
Figura 1.12 - Classificação dos assentamentos precários conforme grau de urbanização e
regularização fundiária - Fonte: SÃO PAULO (Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade
de São Paulo: Boldarini Arquitetura e urbanismo, 2008.
98
A etapa de elegibilidade indicou as áreas objeto de intervenção, já estabelecendo
nesta fase um corte de atuação. Com estas características foi possível determinar
em qual programa habitacional o assentamento deveria receber o atendimento (ver
Figura 1.13). No caso de favelas e loteamentos irregulares, o assentamento pode
ser enquadrado no Programa de Regularização Fundiária de Áreas Públicas
Municipais, no de Urbanização de Favelas, no de Regularização Fundiária de
Loteamentos Irregulares ou ainda no Programa Mananciais. No caso de cortiços, ele
estará enquadrado no Programa de Melhorias de Cortiços (CITIES ALLIANCE/ SÃO
PAULO, 2008).
Elegibilidade do Assentamento para os Programas Habitacionais
Figura 1.13 - Elegibilidade do Assentamento para os programas habitacionais - Fonte: SÃO PAULO
(Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e
urbanismo, 2008.
A etapa de priorização indica a atuação nas áreas que se enquadraram nos
critérios de elegibilidade. Os critérios de priorização de atendimento foram definidos
de acordo com as especificidades técnicas de cada programa. No caso de
urbanização e regularização de favelas e loteamentos irregulares, por exemplo, o
critério adotado para priorizar o atendimento é seu grau de precariedade. Quanto
99
mais precário é um assentamento, mais prioritário ele se torna na programação das
intervenções. Foram definidos quatro indicadores para aferição do grau de
precariedade dos assentamentos: porcentagem de infraestrutura e serviços urbanos
instalados (abastecimento de água, esgotamento sanitário, energia elétrica,
pavimentação, drenagem, coleta de lixo), incidência de áreas de risco geotécnico,
indicador de saúde (que aponta a incidência de doenças transmissíveis por meio
hídrico) e índice de vulnerabilidade social35.
Cada indicador recebeu uma nota e a composição dos quatro índices, feita por
ponderação de pesos definidos pelas equipes da Sehab, gera uma classificação do
conjunto de assentamentos em grau de precariedade que varia de 0 a 1 (ver Figura
1.14).
Indicadores de Priorização (Favelas e Loteamentos)
35
Para identificar o grau de vulnerabilidade social,foi adotado o Índice Paulista de Vulnerabilidade
Social(IPVS), produzido pela Fundação Seade.
100
Figura 1.14 - Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de intervenções –
urbanização e regularização fundiária de favelas e loteamentos irregulares - Fonte: SÃO PAULO
(Município). Habisp: Mapeando a Habitação na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e
urbanismo, 2008.
Estes critérios de priorização foram constantemente aprimorados à medida que
as informações foram atualizadas e novos indicadores analisados. Para cada linha
programática (urbanização de favelas, regularização fundiária, remoções, entre
outras) vão sendo aplicados critérios de priorização específicos. No caso das
favelas, o sistema já está sendo aplicado desde 2007, para escolha de áreas de
intervenção. O sistema vem sendo utilizado também para a definição dos critérios de
intervenção no programa de melhorias de cortiços na área central do município (ver
Figura 1.15).
Composição de Notas e Pesos para Definição do Grau de Priorização de
Intervenções – Programa de Melhorias em Cortiços
Figura 1.15 - Composição de notas e pesos para definição do grau de priorização de intervenções –
programa de melhorias em cortiços - Fonte: SÃO PAULO (Município) Habisp: Mapeando a Habitação
na Cidade de São Paulo: Boldarini Arquitetura e urbanismo, 2008.
101
A partir do momento em que estavam concluídas as etapas de conhecimento
da demanda e de priorização da intervenção, foram realizadas as oficinas de
trabalho dos Planos de Ação Regional (PARs).
Uma das principais diretrizes do Plano Municipal de São Paulo foi a proposta
de trabalho articulado interna e externamente à Sehab, em todas as instâncias do
poder público. Para o atendimento dessa diretriz, foram estabelecidos, nas oficinas
realizadas como preparação à elaboração dos PARs, os chamados Perímetros de
Ação Integrada, tendo como unidade de planejamento a sub-bacia hidrográfica.
Seguindo essa lógica de estruturação das ações da Sehab para o
planejamento nos quatro quadriênios propostos pelo PMH, foram aplicados também
critérios de priorização para o conjunto de assentamentos precários de cada uma
das 103 sub-bacias hidrográficas da cidade, separadamente. O objetivo foi comparar
a situação de precariedade entre as sub-bacias.
O modelo de cálculo para priorização das sub-bacias hidrográficas considera a
proporção de assentamentos precários sobre a área total da sub-bacia, associada
ao grau de precariedade desses assentamentos. O resultado é um número entre 0 e
1 para cada sub-bacia. Posteriormente, as sub-bacias foram agrupadas em cinco
graus de precariedade habitacional: alto; muito alto. Médio, baixo; e muito baixo (ver
Figura 1.16) (COELHO, 2012).
102
Situação das Sub-Bacias Hidrográficas por Grau de Precariedade
Figura 1.16 - Grau de priorização das intervenções por sub-bacia hidrográficos do Município de São
e conjuntamente com os municípios vizinhos - Fonte: PMSP, Habisp, 2008.Disponível em:
www.habisp.inf.br – Acesso em agosto de 2013.
103
No próximo subitem, serão detalhados os temas relacionados à proposta de
planejamento integrado, a partir do estabelecimento dos Perímetros de Ação
Integrada e sua articulação com o território.
1.4.2. A proposta de planejamento integrado
Neste item, relata-se a proposta de integração do Plano Municipal de
Habitação (PMH) com os setores do poder público e da sociedade civil. Descrevese, também, o processo de reestruturação dentro da própria Secretaria Municipal de
Habitação e desta com os demais agentes do poder público.
O Plano Municipal de Habitação de São Paulo apresentou o trabalho integrado
como uma de suas principais estratégias de planejamento, integrando as ações
públicas, habitacionais, ambientais, sociais e urbanísticas, visando à requalificação
dos espaços habitados da cidade.
Em uma cidade de grandes dimensões e complexidades, não é possível hoje,
no cenário institucional e com os poucos recursos próprios da cidade de São Paulo,
obter êxito nos seus objetivos em equacionar a problemática habitacional sem o
apoio de outras esferas públicas.
A argumentação do Plano Municipal de Habitação tomou como base a
utilização da bacia hidrográfica, como palco para essa integração, onde foram
traçados os Perímetros de Ação Integrada (PAIs). Esses perímetros foram traçados
levando-se em conta a situação dos assentamentos precários (favelas, loteamentos
irregulares e cortiços), na sub-bacia hidrográfica na qual estão implantados.
Os PAIs articulam os programas habitacionais da Sehab com as ações
públicas de outros setores. Cada um desses perímetros abrange um conjunto de
ações dos diferentes programas habitacionais implementados pela Sehab e sua
relação com outros programas do poder público, como Parques lineares 36 da
Parques Lineares – Programa da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, previsto no Plano Diretor
Estratégico, para a implantação de parques ao longo dos córregos, com o objetivo de conservar as
36
104
Secretaria do Verde e Meio Ambiente, o programa Córrego limpo37 e o Projeto
Tietê38 da Sabesp, entre outros.
O perímetro também serve como referência territorial para a elaboração de
diagnósticos e projetos urbanísticos que contemplem a totalidade dos agentes
sociais envolvidos com as intervenções.
No momento em que Estados e Municípios elaboraram os seus planos de
habitação, foram somadas as disposições da Lei Federal nº 11.445/05, que
estabeleceu diretrizes nacionais para o saneamento básico.
A coincidência desses dois processos de política pública ofereceu a
oportunidade de alinhamento das ações tanto no entendimento do problema quanto
na construção de programas e formas de aplicação dos recursos financeiros
técnicos e humanos. Nesse sentido, o PMH articulou-se com o Plano Municipal de
Saneamento Ambiental Integrado, aprovado em fevereiro de 2010. Este plano
orienta os investimentos da Sabesp no município e direciona parte do seu retorno
financeiro para o Fundo Municipal de Saneamento, parcialmente destinado a obras
de urbanização de assentamentos precários.
O planejamento para esses perímetros pressupõe, assim, a compreensão de
todos os elementos urbanos que configuram o território, bem como a sua integração
ao conjunto de políticas públicas das três esferas de governo.
Além da integração entre políticas públicas, é necessário que a Secretaria
Municipal de Habitação estimule a participação dos agentes privados na produção
de habitação de interesse social, seja através da revisão da legislação urbanística
edilícia, seja por meio de incentivos à obtenção de imóveis (terrenos ou edifícios)
para produção de HIS; ou ainda, através de incentivos ao mercado de locação
privado (SECRETARIA MUNICIPAL DE HABITAÇÃO/ SÃO PAULO, 2009).
Áreas de Proteção Permanente que margeiam os cursos d’água e minimizar os efeitos negativos das
enchentes.
37
Córrego Limpo - Programa da Sabesp em parceria com o Município de São Paulo, para
despoluição dos córregos do município, por meio do tratamento do esgoto da sub-bacia ao qual
pertence o rio Tietê.
38
Projeto Tietê - é um projeto criado pela Sabesp destinado a elevar os índices de cobertura com
coleta e tratamento dos esgotos.
105
A partir de 2005, com a implantação dos sistemas de informação para
habitação e de priorização de intervenções, a cultura técnica adquirida pela Sehab
sobre o tema habitacional avançou no sentido de integrar as ações no território.
Não só os programas devem ser integrados, mas também seus componentes.
Os componentes, ou ações de diferentes naturezas – urbanísticas, sociais, legais, e
seus respectivos técnicos especialistas, como arquitetos, engenheiros, advogados,
assistentes sociais – devem trabalhar de forma integrada.
A Sehab fez uma reestruturação interna com a perspectiva de integrar a
atuação junto aos diversos órgãos públicos, entidades sociais e organizações
comunitárias.
O
objetivo
foi
o
de
racionalizar
os
recursos
disponíveis,
potencializando seu impacto na qualidade de vida das pessoas, nas áreas onde se
desenvolveram os diferentes programas habitacionais coordenados por esse órgão
municipal.
Essa restruturação visou tornar a gestão da Sehab mais eficiente. Para isso, foi
imprescindível o desenvolvimento de novas formas de atuação, de relacionamento,
enfoques e metodologias da equipe técnica da Sehab, atreladas ao conhecimento
adquirido ao longo do tempo com o trabalho na Secretaria Municipal de Habitação.
Assim, orientada por essa percepção, a Sehab realizou um importante esforço
para viabilizar a integração interna e externa de seus diversos colaboradores. Como
parte desse empenho, foram desenvolvidas atividades junto às equipes técnicas das
Habis Regionais39 e do Resolo40, com o intuito de formular estratégias e ações nos
Perímetros de Ação Integrada (PAI), apoiadas no uso de metodologias e
instrumentos concordantes às diretrizes de gestão do Plano Municipal de Habitação.
O PMH foi construído pela equipe técnica da Sehab, a partir da soma de
conhecimentos técnicos e vivências práticas de todos os agentes envolvidos com a
questão habitacional na cidade de São Paulo. Técnicos da Secretaria Municipal de
Habitação
(Sehab), consultores
especializados,
conselheiros
municipais
de
Habi Regional –Departamento da Secretaria Municipal de Habitação de São Paulo responsável
pelas ações habitacionais em ocupações públicas irregulares.
40 Resolo –Departamento de Regularização do Solo, responsável pelas ações em loteamentos
implantados irregularmente, de propriedade exclusivamente particular.
39
106
habitação, representantes dos diversos segmentos sociais participaram da
elaboração.
Neste percurso, observou-se que a equipe de trabalho era muito segmentada,
e isso interferia negativamente no trabalho. Para aperfeiçoamento dos prazos e dos
recursos técnicos e otimização dos custos, foi necessária uma mudança na forma de
trabalho da Sehab e, para isso, foi necessária também uma reestruturação da
equipe e na forma de tratar os problemas habitacionais.
Nas seis Habis Regionais, divididas por Região da cidade (Norte, Sul, Leste,
Sudeste, Centro e Extremo Sul – a Região dos Mananciais), eram tratadas apenas
as áreas públicas municipais. Com o passar do tempo, e com o crescimento dos
assentamentos precários, percebeu-se a existência de muitas áreas com
características de favela, porém particulares e que essas áreas já existiam há muito
tempo. As Habis Regionais, então, teriam que absorver essa demanda também.
Ao passo que o Resolo trabalhava apenas com os loteamentos irregulares, as
áreas particulares oriundas de um parcelamento e não com as áreas particulares
que se estabeleceram espontaneamente, como as favelas.
A maioria das favelas se estabeleceu nos espaços livres dos loteamentos
irregulares, nas áreas reservadas nos loteamentos para implantação de praças ou
áreas institucionais. Porém, percebeu-se que havia uma lacuna de atendimento, que
eram as áreas particulares ocupadas com características de favelas, e que não se
caracterizavam como loteamentos. Essas áreas não eram tratadas por nenhum dos
dois setores.
Para se evitar problemas apontados anteriormente, o principal deles a
sobreposição dos assentamentos precários (favelas e loteamento), e com isso a
sobreposição de recursos técnicos, materiais e financeiros, além do prolongamento
do tempo de intervenção em cada assentamento, foi estabelecida a ação integrada
dos setores internos a Sehab, principalmente os setores da Habi e do Resolo. Os
setores que hoje tratam diretamente com a demanda habitacional são os
responsáveis pela interface com os outros setores da PMSP, principalmente com as
Subprefeituras e com a população moradora dos assentamentos irregulares. Essa
proposta de ação integrada culminou na unificação dos dois departamentos em um
107
único departamento, hoje denominado Departamento de Ações Regionalizadas
(DEARs).
No próximo item, será tratada a visão integrada propiciada pelo trabalho na
sub-bacia hidrográfica, fundamental para a compreensão dos processos de
degradação ambiental e para as ações necessárias para reverter esses processos,
que necessariamente apontam para a integração das políticas setoriais e entre
programas internos da Sehab, com reflexos positivos para o saneamento da Bacia
do Alto Tietê como um todo.
1.4.3. A importância da utilização das bacias hidrográficas como unidade
de planejamento e gestão
A gestão de recursos hídricos baseada no recorte territorial das bacias
hidrográficas ganhou força a partir de 1990, quando os Princípios de Dublin foram
acordados na reunião preparatória à Rio-92. Diz o Princípio n.1 que a gestão dos
recursos hídricos, para ser efetiva, deve ser integrada e considerar todos os
aspectos físicos, sociais e econômicos. Para que essa integração tenha o foco
adequado, sugere-se que a gestão seja baseada nas bacias hidrográficas41 (WMO
1992).
No Brasil, o reconhecimento da crescente complexidade dos problemas
relacionados ao uso da água levou ao estabelecimento, em 1976, de um acordo
entre o Ministério das Minas e Energia e o governo do Estado de São Paulo para a
melhoria das condições sanitárias das bacias do Alto Tietê e Cubatão. O êxito dessa
experiência fez com que, em seguida – em 1978 –, fosse constituída a figura do
41
Diversos autores que trabalham com o tema das bacias hidrográficas Tucci (1997); Alvim (2003) e
Silva (2006) discutem e defendem a importância da utilização da bacia hidrográfica como unidade de
planejamento e gestão do território, e o caráter sistêmico da água. No estado de São Paulo, a divisão
das bacias hidrográficas foi pioneira com a criação da Lei Estadual nº 7633/ 91, esta lei estabeleceu
os critérios e princípios da Política Estadual de Recursos Hídricos, assim como do Sistema Integrado
de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SIGRH. Esse conceito de sistema deriva da ideia de que a
proposta de atuação de cada setor ligado ou envolvido aos recursos hídricos atue de forma articulada
entre si e com os demais setores, num processo decisório compartilhado – principio da teoria de
gestão integrada de bacia hidrográfica (ALVIM, 2003). A nova legislação reconheceu a existência das
ocupações irregulares e definiu que cada sub-bacia instituísse sua legislação específica, baseada em
suas especificidades, limites e possibilidades (FRANÇA, 2009).
108
Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas (CEEIBH), e a
subsequente criação de comitês executivos em diversas bacias hidrográficas
(PORTO, 2008).
A Constituição Federal de 1988 definiu as águas como bens de uso comum e
de domínio da União. Essa dominialidade foi definida sobre os corpos hídricos e não
sobre a bacia hidrográfica, por essa se constituir em território e, portanto, estar
sujeita a outros diplomas legais. Assim, para a gestão da bacia hidrográfica, exigese, de fato, o exercício do princípio federativo, de atribuições e competências dos
três entes federativos (União,
Estados
e
municípios),
visando
à
gestão
compartilhada do bem de uso comum, a água.
Outra importante alteração introduzida pela Constituição foi a atribuição dada à
União no seu art. 21, inciso XIX, para "instituir o sistema nacional de gerenciamento
de recursos hídricos42 e definir critérios de outorga de direitos de uso". Esse artigo
deu origem à Lei Federal 9.433/97, a qual instituiu a Política Nacional de Recursos
Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. A
aprovação dessa lei deu ao Brasil uma nova política de recursos hídricos, organizou
o sistema de gestão com base na utilização da bacia hidrográfica como unidade
territorial, e previu como diretriz geral de ação a gestão integrada.
Em 2001, foi criada a Agência Nacional de águas (ANA) 43, de forma a
complementar a estrutura institucional da gestão de recursos hídricos do país. Com
o objetivo de promover a descentralização da gestão, saindo de uma estrutura
centralizada e permitindo que a decisão seja tomada na bacia hidrográfica.
42
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos tem como objetivo: coordenar a
gestão integrada das águas; administrar os conflitos ligados ao uso da água; implementar a Política
Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar o uso, a preservação e a recuperação
dos recursos hídricos; e promover a cobrança pelo uso da água. Integram o Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hídricos: o Conselho Nacional de Recursos Hídricos; Os Conselhos de
Recursos Hídricos dos Estados e do Distrito Federal; Os Comitês de Bacia Hidrográfica; Os órgãos
de governo cujas competências se relacionem com a gestão de recursos hídricos e as Agências de
água.
43
É a entidade operacional do sistema com responsabilidade pela implantação da política nacional de
recursos hídricos e que detém o poder de fiscalização e de cobrança pelo uso da água. Outra
característica importante do sistema é a importância dada à participação pública e da sociedade civil
em todos os plenários por ele constituídos, desde o Conselho Nacional de Recursos Hídricos até os
Comitês de Bacia Hidrográfica.
109
Como novos instrumentos, podemos destacar na Constituição Federal, artigo
21, a competência da União em elaborar e executar planos nacionais e regionais de
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social e instituir diretrizes
para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e
transportes urbanos.
O Estatuto da Cidade, lei nº 10.257/2001, em seu artigo 2º, traz como diretriz
da Política Urbana a garantia, dentre outros, do direito ao saneamento e estabelece,
também, a competência da União nas questões da Política Urbana. Conforme
disposto no artigo 3º, o saneamento básico está incluído no rol de atribuições de
interesse da política urbana.
Cabe destacar que o Estado de São Paulo foi pioneiro na utilização do recorte
da bacia hidrográfica no processo de planejamento dos recursos hídricos, e com a
implementação da política estadual de recursos hídricos de 1991 (Lei 7.633), e
implantação dos 22 comitês de bacia hidrográfica para a gestão com representação
tripartite – estado, município e sociedade civil.
Alvim (2003) destaca que a adoção das bacias hidrográficas como unidade de
planejamento e gestão do território constitui-se em oportunidade ímpar de resolução
de conflitos de uso e ocupação do solo e a proteção e recuperação do meio
ambiente. Trata-se de um novo olhar que supera a visão setorial sempre presente
nas políticas públicas e força os atores a estabelecerem um diálogo para a definição
de políticas integradas que visam à resolução dos conflitos que se expressam na
bacia hidrográfica.
A unidade da bacia hidrográfica vai além da divisão político-administrativa,
extrapola muitas vezes dois municípios, ou mesmo os limites de um estado. Para
Alvim (2003), torna-se necessário uma gestão compartilhada entre diversos entes
administrativos e atores que atuam neste território.
Na Região Metropolitana de São Paulo, o programa de saneamento ambiental
da bacia Guarapiranga, foi uma experiência inovadora que se articula com a política
Estadual de recursos hídricos.
110
A definição da área de abrangência da bacia hidrográfica Guarapiranga visou
articular ações integradas de planejamento e gestão de um conjunto de municípios
cujo processo de ocupação urbana interfere na qualidade das águas do reservatório
que por sua vez abastece parte da população da Região Metropolitana de São Paulo
para além desses municípios.
Os recursos hídricos têm sido alvo das atenções mundiais nos últimos anos,
sendo o foco de diversas discussões sobre a sua utilização e sobre qual seria a
gestão mais adequada desses recursos tão escassos. Esse sistema, mesmo sendo
tão importante à vida, vem sofrendo, devido à urbanização acelerada (em muitos
países por questões sociais), um processo acelerado de deterioração. A
deterioração de nossos recursos está intimamente ligada aos impactos ambientais
da ação do homem, principalmente, da ocupação do solo indevidamente, do uso
indiscriminado da água e sua contaminação (principalmente pela falta de tratamento
do esgoto), do desmatamento das matas ciliares, e da impermeabilização do solo.
Foi nesse contexto que se desenvolveram a maioria dos principais centros
urbanos no Brasil e no mundo. Em São Paulo isso não foi diferente. Por questões
óbvias de demanda e produção de resíduos, as cidades foram crescendo e se
instalando cada vez mais próximas dos seus rios e córregos, exercendo uma forte
pressão sobre esses sistemas, carregando desde a sua origem um enorme passivo
ambiental, indo de contraponto à bacia hidrográfica e sua unidade básica natural
(SILVA, 2006).
Na cidade de São Paulo, essa pressão é resultado do grande déficit
habitacional acumulado até hoje, que historicamente, vem aumentando devido à
falta de um planejamento que considerasse a demanda futura por novas moradias,
necessárias para atender às novas famílias de baixa renda que se formariam.
Frente a esse quadro, mostra-se a preocupação com o meio ambiente e a
importância das bacias hidrográficas, com sua função importante como referência
para a formulação de políticas públicas, na tomadas de decisões, planejamento e
gestão do território. Com isso, a preocupação em conciliar desenvolvimento
econômico e preservação ambiental nas últimas décadas fez crescer a demanda por
projetos, planos e estratégias que integrem os diferentes agentes físicos,
111
econômicos e sociais que atuam no meio, em vista da intensa modificação e
degradação ambiental gerada pelo homem no atual momento. Não é tarefa nada
fácil garantir uma moradia digna para todos os habitantes, ao mesmo passo em que
se devem preservar os recursos naturais já escassos, evitando os desastres
ambientais associados às questões de riscos de escorregamento, solapamento das
margens e de enchente.
O Plano Municipal de Habitação de São Paulo admitiu as Sub-bacias como
unidade de planejamento para articular os programas habitacionais com as ações
públicas junto a outras esferas. Essa articulação se deu através da constituição dos
denominados Perímetros de Ação Integrada contidos nas sub-bacias hidrográficas,
que é resultado da análise de suas micro-bacias juntamente das questões
urbanísticas ligadas a esses perímetros, como podemos verificar no exemplo da
Sub-bacia do rio Cabuçu de Baixo (ver Figura 1.17).
112
Perímetros de Ação Integrada Contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo
Figura 1.17 Perímetros de Ação Integrada contidos na Sub-bacia do Rio Cabuçu de Baixo, esta subbacia localiza-se entre as regiões de Casa Verde/ Cachoeirinha e Freguesia do Ó/ Brasilândia, na
Zona Norte da cidade de São Paulo. Fonte: elaborado pela autora utilizando: dados da SEHAB DEAR NORTE e foto aérea do Google Earth, 2014.
113
Por suas características geográficas, muitas das sub-bacias hidrográficas são
bastante
extensas,
extrapolando
as
unidades
político-administrativas
das
subprefeituras, o que indicou a necessidade da delimitação de Perímetros de Ação
Integrada em seu interior. Esses perímetros foram traçados levando-se em
consideração a situação dos assentamentos na sub-bacia hidrográfica, adotando-se
como premissa a realização de obras de urbanização de montante para jusante, de
modo a eliminar as contribuições de efluentes não tratados, resíduos sólidos e
detritos de erosão aos corpos d’água.
O exemplo utilizado na micro escala foi de uma microbacia da sub-bacia do rio
Cabuçu de Baixo, sendo que essa sub-bacia é uma das prioritárias da Região Norte,
como veremos no item 2.3, que apresenta o Plano de Ação para a Zona Norte da
cidade de São Paulo, essa sub-bacia que contem 12 PAIs,
Ao mesmo tempo, o desenho desses perímetros considerou: a existência de
projetos e obras de urbanização e regularização de assentamentos em andamento;
a incidência de projetos ou obras em andamento de parques lineares, conforme
definição da Secretaria do Verde e do Meio Ambiente; a incidência ou previsão de
córregos no Programa Córrego Limpo, coordenado pela Sabesp; e a previsão de
implantação de coletores tronco, para viabilização do Projeto Tietê, coordenado pela
Sabesp.
Como ressaltado, os Perímetros de Ação Integrada foram compostos pelos
assentamentos precários (favelas, loteamentos irregulares e cortiços), que
abrangem o conjunto das ações, assim como os diferentes programas habitacionais
implementados pela Sehab. Estes foram conectados com programas dos outros
setores públicos, como por exemplo, os Parques da Secretaria do Verde e Meio
Ambiente, os programas da Sabesp para despoluição dos córregos e tratamento
final do esgoto, entre outros.
O diagnóstico elaborado no PMH constatou que a maioria dos assentamentos
precários do Município encontram-se consolidados. Esse fato leva a Secretaria a
elaborar um rol amplo de tipos de intervenção e a dar prioridade àqueles mais
vulneráveis. A vulnerabilidade está, em boa parte dos casos, relacionada a questões
ambientais: ocupação de áreas de risco, que também são áreas frágeis, e
114
insuficiência das redes de saneamento básico. O PMH avançou em relação à
abordagem relativa à urbanização e regularização dos assentamentos ilegais,
passando a considerar o território de forma mais abrangente e indicando a bacia
hidrográfica como unidade de planejamento das intervenções da SEHAB.
O programa de urbanização de favelas implantado pela Sehab associou o
saneamento ambiental às melhorias das condições físicas e à regularização
fundiária. Nas obras de urbanização, além da implantação de infraestrutura no
âmbito do assentamento, que eleva os padrões de salubridade da área, também
foram consideradas as questões sistêmicas como o saneamento progressivo, o
abastecimento de água e a drenagem, levando-se em consideração a carga de
contribuição do assentamento, no âmbito da bacia hidrográfica. Essa nova
abordagem tomou como referência o Programa Guarapiranga, implantado na Região
dos Mananciais, como já comentado anteriormente.
No final dos anos 80, o Governo do Estado e prefeituras de nove municípios
implantaram o Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga 44·.
Este programa propiciou um arranjo institucional inédito, possibilitou a integração
entre diferentes agentes e setores do governo, com foco no território. A segunda
fase do programa iniciou-se em 2008, com a inclusão da área de proteção ao
manancial da represa Billings (ALVIM, 2003).
Um importante avanço desta experiência foi a nova orientação adotada nas
intervenções de urbanização, tendo como eixo central a qualificação dos espaços
públicos, quando então, as propostas evoluíram para ações bem mais complexas.
Os projetos e obras passaram a basear-se na tese de permanência e da qualificação
urbana, de forma que, ao término das obras, não esteja resolvida apenas a retirada
do esgoto e do lixo, mas a formação de um novo bairro integrado à cidade.
44
O Programa de Saneamento Ambiental da Bacia do Guarapiranga tem o objetivo de recuperar a
qualidade da água desta área de manancial. O programa foi coordenado por uma Unidade de Gestão
do Programa (UGP), sob responsabilidade da Secretaria de Recursos Hídricos. O Programa
Guarapiranga contou com cinco subprogramas integrados, com o objetivo de sanear e melhorar a
qualidade da água produzida: 1. implantação de serviços de água e esgoto; 2. coleta e disposição
final de lixo; 3. recuperação urbana (assentamentos precários e recuperação de áreas de risco); 4.
proteção ambiental e 5. gestão da bacia por comitês tripartites compostos por representantes dos
governos estadual e municipal e da sociedade civil. (CITIES ALLIANCE/ SÃO PAULO, 2008)
115
“As intervenções nas favelas, limitadas inicialmente à implantação da
infraestrutura de saneamento básico, ganharam novas dimensões: ao
incorporar o conceito de “qualificação urbana” aos projetos de urbanização
de favelas, passaram a apresentar resultados que integraram essa ação à
política habitacional da cidade de São Paulo, representando uma evolução
nas formas de intervir em assentamentos precários até então utilizadas pelo
poder público” (FRANÇA, 2009, p. 15).
A partir desta experiência inovadora e abrangente, a política habitacional do
município assumiu como pilar fundamental a inclusão social associada à
sustentabilidade ambiental, considerando na elaboração do Plano Municipal de
Habitação a bacia hidrográfica como foco de intervenção para todo o município. Os
critérios de priorização de intervenções identificam a situação de precariedade de
favelas e loteamentos, levando em consideração a conjugação destas condições por
Sub-bacia. Assim, é possível hoje identificar o grau de precariedade ambiental de
cada uma das 103 Sub-bacias hidrográficas inseridas no território municipal.
É importante relacionar que a construção do Plano Municipal de Habitação em
São Paulo aconteceu paralelamente à elaboração do Plano Estadual de Habitação e
em consonância ao Plano Federal. Ou seja, no mesmo momento estavam em
desenvolvimento os Planos de Saneamento Básico, de Recursos Hídricos e de
Resíduos Sólidos, nas três esferas. Dessa forma, reforçou-se ainda mais o papel
das Bacias-Hidrográficas como oportunidade de alinhamento das ações, tanto no
conhecimento dos problemas, quanto na formulação de programas e formas de
aplicação dos recursos financeiros, técnicos e humanos. Essa simultaneidade
também reforça o efetivo alcance dos objetivos desejados para o equacionamento
das problemáticas habitacionais.
No modelo de políticas públicas aplicado atualmente no Brasil, é crescente a
elaboração de planos e programas que visam à articulação das questões sistêmicas,
comuns aos estados e municípios. Essa articulação previu o alinhamento dos
instrumentos e programas nos três níveis de governo.
No campo das políticas públicas de saneamento básico, assim como no Plano
Nacional de Habitação, houve uma proposta de alinhamento institucional nas três
116
esferas de governo, a partir da criação da Lei Federal 11.445/ 2007. Esta lei
estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico e para a política
federal de saneamento básico, e evidenciou o conceito de saneamento básico como
um conjunto de serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água,
esgotamento sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de
águas pluviais urbanas45.Em seu art. 52, a lei atribui ao Governo Federal, sob a
coordenação do Ministério das Cidades, a responsabilidade pela elaboração do
Plano Nacional de Saneamento Básico (Plansab)46. O Plansab previu a elaboração
dos Planos Estaduais e Municipais de Saneamento Básico.
Já a Política Estadual de Saneamento tem sua base legal disposta na
Constituição Estadual de 05/10/89, artigos 215 e 216, e na Lei nº 7750, de 31 de
março de 199247. O artigo 6º da Lei 7750 estabelece diretrizes para a formulação e
implantação dos instrumentos da Política Estadual de Saneamento, entre as quais
destacamos: O Sistema Estadual de Saneamento (SESAN), que deverá fomentar a
implantação de soluções conjuntas mediante planos regionais de ação integrada.
Os serviços de saneamento deverão integrar-se com os demais serviços
públicos de modo a assegurar prioridade à segurança sanitária e ao bem-estar
ambiental da população.
De acordo com a Lei 7.750, o Plano Estadual de Saneamento deverá ser
elaborado com base na bacia hidrográfica como unidade de planejamento. A
elaboração deve compatibilizar com o Plano Estadual de Recursos Hídricos e com
as políticas estaduais de saúde pública e de meio ambiente.
45A
lei definiu também as competências quanto à coordenação e atuação dos diversos agentes
envolvidos no planejamento e execução da política federal de saneamento básico no país.
46
O Plansab é um instrumento da política nacional de saneamento e tem como objetivo e meta a
universalização dos serviços de saneamento básico no território nacional. O plano prevê alcançar nos
próximos 20 anos 99% de cobertura no abastecimento de água potável, sendo 100% na área urbana
e de 92% no esgotamento sanitário, sendo 93% na área urbana. Em resíduos sólidos, o Plansab
prevê a universalização da coleta na área urbana e a ausência de lixões ou vazadouros a céu aberto
em todo o País. Para águas pluviais, outra meta é a redução em 11%da quantidade de municípios em
que ocorrem inundações ou alagamentos na área urbana.
47
A Lei Estadual nº 7750/92 tem a finalidade de disciplinar o planejamento e a execução das ações,
obras e serviços de saneamento no Estado. Essa Lei estabelece conceitos, princípios, objetivos,
diretrizes e instrumentos que vêm orientando o desenvolvimento e a implantação da Política Estadual
de Saneamento, respeitando a autonomia dos municípios.
117
Um exemplo da Integração das políticas públicas nos diferentes setores foi a
construção do Plano Municipal de Saneamento Básico (PMSB), atrelado ao
programa de negócios da Companhia Estadual de Saneamento Básico (Sabesp),
com quem a Prefeitura assinou contrato de concessão, que toma como base o Plano
Municipal de Habitação.
A Lei Municipal 14.934, de 2009, autoriza o Poder Executivo Municipal a
celebrar contratos, convênios e outros tipos de ajustes com o Estado de São Paulo e
empresas
vinculadas,
com
a
finalidade
de
regulamentar
o
oferecimento
compartilhado do serviço de abastecimento de água e esgotamento sanitário, no
âmbito do Município de São Paulo. E prevê, no seu artigo 13, a apresentação do
Plano Municipal de Saneamento Básico.
Em sua proposta, as ações do PMSB serão desenvolvidas em parceria com a
Sabesp. Elas envolvem intervenções que devem ser executadas com uma visão
globalizada, como a remoção de famílias instaladas em locais inadequados,
retificações ou melhoria em córregos, acertos urbanísticos nas vias internas em
núcleos habitacionais, implantação de infraestrutura de água, esgotos e drenagem e
pavimentação de ruas.
Em consonância com o Artigo 6º da Lei 14.934 é dada ênfase à “Cidade
Informal”, entendendo como tal o conjunto dos núcleos onde está concentrada a
população mais carente, de menor acesso aos equipamentos sociais e de
infraestrutura urbanos. Em geral, são localizados em fundos de vale, áreas de risco,
encostas íngremes, terrenos de invasão, margens das vias públicas, etc.
Nessa linha, o Plano Municipal de Habitação (PMH) influenciará fortemente as
decisões de investimento do fundo de saneamento, enfatizando a importância das
premissas que orientaram a consolidação do Plano e o grande desafio da ação
pública.
Assim como a lei federal 11.445, a política municipal de saneamento básico
também evidenciou o conceito de saneamento básico como um conjunto de
serviços, infraestruturas e instalações de abastecimento de água, esgotamento
sanitário, limpeza urbana e manejo de resíduos sólidos e drenagem de águas
118
pluviais urbanas. Neste caso, foram incluídos os serviços e programas Ambientais e
da Saúde.
Esse aparato institucional reforça a Sub-bacia hidrográfica como a unidade de
planejamento através da qual se estabelecem as articulações entre a ação local e o
planejamento global. São articulações que se configuram nos Planos de Ação
Regional (PAR), como poderemos ver mais detalhadamente no próximo capítulo,
que apresenta o Plano de Ação Local para a Região Norte da cidade.
1.5.
CONCURSO RENOVA SP
As grandes metrópoles não têm outro caminho que não seja o de implementar
políticas públicas em combate à cidade dividida48 pelas diferenças sociais. É preciso
evitar os tratamentos cada vez mais excludentes das áreas pobres das cidades.
Para isso, as políticas habitacionais devem estar articuladas aos programas de
urbanização, projetos esses que considerem as preexistências de cada local.
Iniciativas como as do programa Favela-Bairro, Guarapiranga, Morar Carioca e
Renova SP representam uma experiência multidisciplinar de intervenção em favelas,
pois abrangem aspectos que vão muito além do urbanismo. Assim, essas iniciativas
consideram questões sociais, aspectos ecológicos, segurança dos cidadãos e ainda
envolvem problemáticas do sujeito contemporâneo. A intercessão desses aspectos
está no centro do projeto urbanístico social, portanto, denota a inserção no campo
da complexidade. Não há questões fáceis tampouco soluções simplistas no campo
social, daí a pertinência e mesmo urgência da multidisciplinaridade.
A partir de 2005, o percurso adotado pela Sehab para a condução da política
habitacional da cidade de São Paulo tinha como um de seus principais objetivos a
48
Expressão utilizada por Jorge Mário Jáuregui, arquiteto e urbanista de origem argentina, que vive
no Rio de Janeiro. Jáuregui possui um percurso profissional bastante variado, sendo expressiva a sua
atuação na cidade “não formal” (nas favelas). O seu trabalho centra-se na bipolaridade da cidade
formal e não formal, entre os seus principais trabalhos, todos na cidade do Rio de Janeiro, estão a
Requalificação Urbana da Rua do Catete (programa Rio-Cidade) no Centro; o Mobiliário Urbano para
a zona sul; um projeto para a Frente Marítima (Waterfront) e a Urbanização de mais de vinte favelas
em diferentes locais da cidade (programa Favela-Bairro).
119
busca do direito à moradia conforme preconizado na nossa Carta Constitucional.
Para isso, a Sehab indicou a necessidade do conhecimento das carências
habitacionais, não apenas como números de um déficit a se alcançar, mas na
especificidade de cada assentamento precário da cidade (FRANÇA; BARDA, 2011).
A prática diária e os instrumentos de experimentação elaborados pela Sehab
para a condução da nova política habitacional na cidade permitiram uma constante
revisão das linhas de ação adotadas pelo Plano Municipal de Habitação. Isso
possibilitou a consolidação de conceitos importantes que a cidade contemporânea
deve assumir, sendo o principal deles o respeito às preexistências. Os moradores
das áreas precárias têm uma história de vida a ser respeitada pelos projetos de
urbanização; são décadas de investimentos na construção de suas moradias e de
suas redes sociais (Idem).
Além do reconhecimento dos esforços realizados pelas famílias, é necessário
também entender as necessidades dos locais onde elas moram. As soluções devem
ser inovadoras e criativas, como resposta para as mais diversas situações
encontradas nos assentamentos precários. A cidade contemporânea exige projetos
específicos para cada um de seus bairros. E estes devem se diferenciar na
paisagem e nela se reconhecer, e não mais utilizarem as soluções habitacionais
repetidas à exaustão. Por isso a busca por bons projetos de arquitetura e urbanismo
para os assentamentos em São Paulo.
Magalhães (2007), em seu livro “A cidade na Incerteza”, com base em sua
longa experiência à frente do Programa Favela Bairro, e dos estudos realizados
sobre o tema das preexistências, concluiu que os projetos urbanísticos devem
incorporar os esforços anteriormente realizados pelas famílias, deve ser o ponto de
partida para a construção do plano de intervenções futuras. É o reconhecimento da
“pluralidade urbana” e, também, “uma expressão do reconhecimento de outra
estética, com estrutura morfológica e signos próprios” (idem).
Após concluídas as diretrizes gerais do Plano Municipal de Habitação de São
Paulo, as equipes regionais elaboraram os Planos de Ação Regionais (PARs). Esses
Planos definiram os Perímetros de Ação Integrada prioritários em cada região da
cidade, esses perímetros foram indicados primeiramente para projeto.
120
Vencida esta etapa, e seguindo a lógica de intervenção da Sehab – que
preconiza a elaboração de projetos para os assentamentos prioritários para posterior
indicação para a execução de obras de urbanização –, e reforçando a mudança de
paradigma no que se refere à forma de decidir sobre os investimentos públicos,
empreendeu-se o primeiro concurso para contratação de projetos de urbanização
em assentamentos precários na cidade de São Paulo, o Concurso Renova SP.
Entre os meses de abril e julho de 2011, foram definidos os perímetros-objeto
do concurso, as regras e o material técnico para a elaboração dos projetos (mapas,
imagens, ortofotos etc.). Em agosto de 2011 foi realizada uma cerimônia pública, a
qual premiou os vencedores, demonstrando um aumento da capacidade de tomada
de decisão e governança da Sehab, alcançadas principalmente pela adoção de
instrumentos de gestão apropriados à problemática habitacional existente e ao
investimento na capacitação dos agentes públicos.
Segundo Elisabete França49, o concurso Renova SP surgiu a partir de duas
proposições. A primeira adveio de sua convicção de que o concurso de arquitetura é
sempre um instrumento importante para a contratação de projetos públicos. A
segunda proposição é a de que concursos realizados em momentos nos quais a
arquitetura e o urbanismo são o centro das atenções – e cujos resultados apontam
para soluções exemplares, inovadoras e em consonância com seu tempo –, são
instrumentos importantes na busca das respostas que melhor atendam aos
interesses da cidade (FRANÇA; BARDA, 2011).
Em 2011, a Prefeitura do Município de São Paulo, por intermédio da Sehab,
entidade promotora e organizadora, instituiu juntamente com o Instituto de Arquitetos
do Brasil (IAB Nacional), na figura de consultor, o Concurso Público Nacional
“Renova SP”- Propostas de Requalificação Urbana e Habitações de Interesse Social
para Urbanização de Assentamentos Precários no Município de São Paulo. O
concurso preconizou como diretrizes norteadoras dos projetos o conhecimento das
necessidades das carências habitacionais, bem como a especificidade de cada
assentamento precário objeto do concurso.
49
Elisabete França foi Secretária Adjunta de Habitação, na ocasião do Concurso Renova, ela foi a
idealizadora e organizadora do concurso.
121
O Concurso previu uma proposta urbanística para os Perímetros de Ação
Integrada, o exercício de projeto de unidades habitacionais em diferentes tipos de
terrenos, e o respeito às preexistências habitacionais nas propostas dos projetos de
urbanização dos assentamentos precários. Foram selecionados e indicados pela
Secretaria de Habitação para projeto no Concurso Renova SP, 22 Programas de
Ações Integradas dos 248 PAIs que compõem o PMH. O resultado do Concurso
apontou um vencedor para 17 dos 22 PAIs indicados. O vencedor foi
automaticamente contratado pela Sehab para elaborar os projetos para o PAI que
venceu.
Os 22 PAIs eleitos a integrar o Concurso Renova SP foram indicados conforme
lista de priorização do Plano Municipal de Habitação. O número de famílias
beneficiadas no concurso é da ordem de 84 mil, um dos maiores desafios da
competição e dos desdobramentos na fase de projetos. Esse desafio se reflete na
esperança da elaboração de projetos que atendam a demanda, as expectativas, as
opiniões e vontades dos envolvidos em cada um dos PAIs.
Para Elisabete França, organizadora do concurso, a proposta de um concurso
de projetos para a escolha das propostas para os assentamentos precários se deve
à necessidade de respostas diferenciadas que exigem o enfrentamento da
problemática habitacional em São Paulo. Na proposição do concurso, buscou-se
resultados exemplares, inovadores e em conformidade com as questões atuais, é
um instrumento importante na busca das melhores propostas para os PAIs
priorizados pelo PMH (FRANÇA; BARDA, 2011).
Entre os critérios de seleção previstos no Concurso Renova SP, estavam
presentes, principalmente, o respeito às preexistências, respeito ao histórico de vida
dos moradores remanescentes nos projetos de urbanização e a elaboração de uma
proposta única, especifica para os assentamentos precários e para cada conjunto
habitacional.
O edital do concurso definiu como objeto a seleção das melhores Propostas de
Arquitetura e Urbanismo para as áreas denominadas Perímetros de Ação Integrada
(PAI), para a Requalificação Urbana e Habitação de Interesse Social, tendo como
finalidade a contratação de equipes multidisciplinares, para a consolidação das
122
propostas premiadas em primeiro lugar em cada lote. O concurso foi realizado em
uma única etapa.
O prêmio atribuído ao vencedor de cada lote consistiu na celebração de
contrato para a elaboração de Plano Urbanístico, Estudo Preliminar, Projeto Básico,
Projeto Executivo e Projeto Legal, a serem aplicados no Programa de Urbanização e
Regularização de Assentamentos Precários da Secretaria Municipal de Habitação.
Os concorrentes tiveram total liberdade para elaborar as suas proposições,
uma vez obedecidas as indicações e determinações contidas no conjunto de
documentos intitulados “Bases do Concurso”, bem como no Edital e seus anexos.
O termo de referência do contrato entre a PMSP/ Sehab e os escritórios
vencedores previu os seguintes serviços:
(i) Para o Perímetro de Ação Integrada (PAI) - proposta de Plano Urbanístico,
devendo ser considerados os seguintes aspectos principais: implantação e sua
relação com a vizinhança; criatividade e valorização arquitetônico-construtiva, na
qualidade dos conjuntos habitacionais e demais edificações; valorização da
acessibilidade e dos espaços públicos e respeito às preexistências; soluções que
privilegiem
a
futura
manutenção
dos
empreendimentos
habitacionais;
compatibilidade das propostas com a legislação urbanística municipal vigente e os
custos de obras de urbanização e edificação; custos paramétricos das obras;
respeito aos conceitos estabelecidos no Plano Municipal de Habitação – Documento
para debate público – setembro 2010 e no Plano Municipal de Saneamento Básico
de São Paulo – Volumes I e II.
(ii) Para os assentamentos precários: estudo preliminar; projetos básicos de
urbanismo, infraestrutura, edificação (arquitetura e complementares) e paisagismo;
projetos executivos de urbanismo, arquitetura e paisagismo; projetos de aprovação
legal.
O conceito principal que conduziu a formulação das propostas de urbanização
passou pela compreensão dos fatores que influenciam o Planejamento da Ação
123
Integrada, referente aos Perímetros que envolvem os assentamentos e Sub-bacias
correspondentes, bem como a inserção destes no desenho territorial da cidade.
As propostas de plano urbanístico e projeto de urbanismo foram elaboradas
para cada PAI, abordando suas especificidades.
Foi possibilitado aos participantes, apresentar propostas para mais de um lote,
respeitando-se os grupos definidos no regulamento (ver Figura 1.18).
São Paulo: Perímetros de Ação Integrada Indicados para Projeto no Concurso
Renova SP
Figura 1.18 - São Paulo: Perímetros de Ação Integrada indicados para projeto no Concurso Renova
SP – Fonte: Habisp - Bases do Concurso, disponível em www.habisp.inf.br - Acesso em abril de
2014.
124
Em 29 de agosto de 2011, foi apresentado o resultado dos trabalhos do Júri
para o Concurso Renova SP. O Júri do Concurso era composto por cinco julgadores,
sendo dois indicados pela SEHAB e três indicados pelo IAB Nacional, todos
obrigatoriamente arquitetos, a saber:
1. Arq. Marta Lagreca – Titular, indicada pela SEHAB.
2. Arq. Marcos Boldarini – Titular, indicado pela SEHAB.
3. Arq. Sérgio Magalhães – Titular, indicado pelo IAB Nacional.
4. Arq. Joaquín Sabaté Bel – Titular, indicado pelo IAB Nacional.
5. Arq. Marcelo Suzuki – Suplente, indicado pela SEHAB.
O Júri destacou a importância e a complexidade dos conteúdos urbanísticos,
arquitetônicos e sociais do presente concurso, sua escala e abrangência territorial,
com propostas de intervenção de grande fôlego e complexidade para os vários
vetores de expansão da cidade. Obteve-se uma participação significativa de 109
propostas para as 22 áreas escolhidas que compreendem 209 favelas e loteamentos
irregulares. Foi objeto de destaque o notável esforço dos vários concorrentes, que
em um curto espaço de tempo, conseguiram apresentar propostas de grande
qualidade. O júri salientou que o concurso deverá contribuir para ampliar a
experiência e fornecer novas hipóteses e métodos para a intervenção em partes tão
importantes das nossas cidades (FRANÇA; BARDA, 2011).
O Júri, a seu critério, poderia declarar que não houve apresentação de projeto
devidamente qualificado para um ou mais lotes – Perímetros de Ação Integrada –
PAI. Nesse caso, a SEHAB definiria um novo procedimento que pudesse solucionar
a pendência.
Apenas os projetos realizados para três dos 22 PAIs não atenderam as
diretrizes e especificações do concurso: os destinados às áreas Lageado 1 e
Aricanduva 3 e 5.
A partir destes critérios, foram concedidos os prêmios e os méritos
considerados pelo júri. Foram premiados para o âmbito dos Perímetros de Ação
125
Integrada: com o 1º prêmio – 17 projetos; com o 2º prêmio – 5 projetos e duas
menções honrosas.
Conforme destacado anteriormente, o concurso também previu a elaboração
de projetos de provisão habitacional; o exercício exigia a proposição de 03 estudos
de implantação e arquitetura para três terrenos com situações físicas distintas.
Os projetos de habitação de interesse social deveriam ser propostos em lotes a
serem criados, quando possível, dentro dos assentamentos precários a serem
urbanizados (relocação) e nos 3 (três) terrenos descritos nos Anexos III e IV do
Edital do concurso. Todos os participantes, independente do lote escolhido,
apresentaram propostas de HIS para cada um desses 3 (três) terrenos, que têm
características diferentes.
Quando uma proposta envolvesse o remanejamento de habitações, este
deveria ser precedido de indicações viáveis para a relocação dos moradores na
própria comunidade ou o reassentamento, preferencialmente, em áreas disponíveis
em seu entorno.
Sobre as áreas de provisão, o Júri reconheceu que as diversas equipes
apresentaram projetos de alta qualidade, e demonstraram ser plenamente capazes
de responder às necessidades programáticas da entidade promotora. Reconheceu,
também, que a experiência de produção habitacional poderá ser enriquecida se for
admitida a contribuição destes projetos. Além disso, o Júri procurou identificar,
dentre todas as equipes premiadas, aquelas que apresentaram as melhores
propostas para cada um dos terrenos individualmente.
O Júri, na sua avaliação, sugeriu à entidade promotora, caso lhe pareça
desejável, que a mesma venha a contratar o desenvolvimento dos projetos para
reassentamento, segundo a premiação proposta.
Foram adotados alguns critérios para avaliação das propostas dos terrenos,
são elas: adequação aos pré-requisitos definidos pelo Edital e demais Bases do
Concurso, e aos respectivos programas específicos para cada área; ajuste das
propostas à escala e às características urbano-ambientais de cada parte do
126
território; flexibilidade e diversidade das opções morfológicas e tipológicas para a
adequação às várias situações geográficas e topográficas; esforço de reestruturação
de cada âmbito (por meio de sistemas de infraestrutura urbana, tratamento e
complementação de vias, sistemas de áreas verdes livres, disposição de
equipamentos estratégicos, e articulação com a cidade); e atenção à dimensão
processual e escolhas estratégicas, tão importantes nas intervenções urbanísticas.
Os escritórios vencedores das áreas de provisão foram:
Terreno 1 - Nicolo Pietro
Vencedor: Marcelo de Oliveira Montoro
PAI: Cabuçu de Baixo 5
Terreno 2 - Antônio Sampaio
Vencedor: Paulo Emilio Buarque Ferreira
PAI: Jardim Japão 1
Terreno 3 - André de Almeida
Vencedor: Héctor Ernesto Vigliecca Gani
PAI: Morro do S 4
O Plano de Ação Regional Norte indicou oito Perímetros de Ação Integrada
prioritários para projeto no Concurso Renova SP. O concurso selecionou 07 projetos
vencedores e uma menção honrosa, o PAI Ribeirão dos Perus 6. Dada a
emergência desse perímetro, Ribeirão dos Perus 6, a Sehab deverá realizar a sua
intervenção por meio de outros programas da Sehab. Hoje, passados mais de dois
anos, não houve por parte da Sehab nenhuma intervenção nesse perímetro, a não
ser a remoção por parte do Dersa (Desenvolvimento Rodoviário S.A.)50, para
liberação da faixa, para implantação do Trecho Norte do Rodoanel.
50
Dersa é uma sociedade de economia mista brasileira, controlada pelo Governo do Estado de São
Paulo, cujo objetivo é construir, operar, manter e administrar rodovias e terminais intermodais,
algumas delas através de remuneração através de praças de pedágio.
127
Atualmente, na Sehab, estão em andamento os projetos contratados para os
sete PAIs da Região Norte Selecionados pelo concurso, na fase de projeto básico.
No próximo capítulo, será apresentado o Plano de Ação da Região Norte, onde
serão expostas as propostas do Concurso Renova SP para os PAIs selecionados.
128
129
2. O PLANO DE AÇÃO REGIONAL NORTE: PERÍMETROS DE AÇÃO
INTEGRADA E O CONCURSO RENOVA SP
O Plano Municipal de Habitação assumiu a divisão em regiões adotadas pela
Secretaria de Habitação do Município de São Paulo, sendo proposto o planejamento
para as 06 regiões da cidade de acordo com suas especificidades, seguindo as
diretrizes gerais do PMH. Com base nessas diretrizes, teve início o desenvolvimento
dos Planos de Ação Regional (PARs), tendo sido elaborado um plano para cada
uma das seis regiões da cidade.
Neste capítulo, apresenta-se a proposta elaborada pela equipe da Sehab para
a Região Norte da cidade, o Plano de Ação Regional Norte, no contexto do PMH,
delimitada pelas suas 07 subprefeituras.
O estudo da Região Norte como exemplo e registro do trabalho se dá em
função do conhecimento técnico adquirido e das fontes de informação da Região, e
também, devido à justificativa de que a Zona Norte foi a Região que mais indicou
Perímetros de Ação Integrada para o Concurso de projetos Renova SP (08 dos 23
indicados para todas as regiões), onde foram selecionados 07 dos 17 contratados.
Para tanto, foi realizada uma breve caracterização da Região Norte e do
processo de expansão urbana dos seus assentamentos precários, com ênfase para
a questão ambiental e física do território. Também foram identificadas as
intervenções públicas nos três setores públicos, em andamento ou previstas para a
região.
Procura-se apresentar o Plano de Ação Regional Norte e o respeito desse
plano às especificidades dessa Divisão, dando ênfase as preexistências locais.
Por fim, relata-se a experiência do Concurso Renova SP na Região, para os
PAIs prioritários indicados no concurso.
130
2.1.
A REGIÃO NORTE E O PROCESSO DE OCUPAÇÃO DOS
ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS
Região Norte da cidade de São Paulo compreende o território das 07
Subprefeituras que estão ao Norte do Rio Tietê, dentro do Município de São Paulo.
As 07 Subprefeituras são: Perus/ Anhanguera; Pirituba/ Jaraguá/ Parque São
Domingos; Freguesia do Ó/ Brasilândia; Casa Verde/ Cachoeirinha/ Santana/
Tucuruvi; Jaçanã/ Tremembé e Vila Maria/ Vila Guilherme/ Vila Medeiros, onde
vivem atualmente 2.214.654 milhões de habitantes em 679.559 mil domicílios
(FRANÇA, HERLING, COSTA, 2012).
Desse total, os dados de cadastro da Sehab apontam que 21% vivem em
assentamentos precários em 145.965 mil domicílios, e desses domicílios, cerca de
15% (mais de 20 mil moradias), têm previsão de realocação (Idem).
Neste item, a pesquisa consiste na apresentação de um estudo realizado sobre
os processos de expansão urbana e de ocupação dos assentamentos precários na
Zona Norte da cidade de São Paulo. O conhecimento da dinâmica de expansão da
Região Norte foi de grande importância para a formulação do Plano de Ação
Habitacional Regional Norte, pois permitiu o domínio das principais questões a
serem enfrentadas para o atendimento das carências habitacionais específicas
desse território.
Para a descrição desse processo, a pesquisa tomou como base um estudo
realizado sobre a franja ao sul do Parque Estadual da Cantareira51, entre as décadas
de 1990 a 2000. Este estudo concentrou-se na Zona próximo a Serra da Cantareira,
pois trata-se do local onde estão reunidos grande parte dos assentamentos
precários da Região Norte, que em busca dos terrenos mais baratos, foram se
assentando nessa região.
Essa região é de grande interesse ambiental. Atendendo à lógica de
periferização urbana e ao padrão de assentamento da população de baixa renda, a
51
Trata-se de um estudo realizado sobre A ocupação ao sul do Parque Estadual da Cantareira: um estudo
empírico. Realizado por uma aluna do Laboratório de Urbanismo da Metrópole (LUME), Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAUUSP), Departamento de História da Arquitetura e
Estética do Projeto.
131
dinâmica de expansão urbana aí verificada põe em risco a conservação do Parque
Estadual da Cantareira e de seus recursos naturais, ainda que o mesmo encontre-se
legalmente protegido.
As ocupações irregulares ocorrem sobre terrenos frágeis do ponto de vista
ambiental, contribuindo para o desencadeamento de problemas ambientais e
urbanos, locais e regionais. Se na escala regional estes problemas atingem a
população metropolitana, na escala local atingem principalmente a população de
baixa renda, relegada a habitar as favelas e os loteamentos clandestinos periféricos,
sendo que essas áreas se apresentam em muitos casos impróprias para habitação,
em terrenos frágeis do ponto de vista geológico e de altas declividades, associados
à falta de infraestrutura básica.
Com o objetivo de qualificar a dinâmica de expansão urbana na área em
estudo, a análise foi realizada em duas escalas distintas – uma mais abrangente,
envolvendo toda a porção ao sul do Parque Estadual, e outra em escala mais
aproximada, englobando a bacia do rio Cabuçu de Baixo, sub-bacia do rio Tietê
(área que é exemplo dos problemas enfrentados na Zona Norte como um todo).
Estas áreas foram aqui denominadas para efeito deste estudo, respectivamente, de
Zona Intermediária e Bacia do rio Cabuçu de Baixo (ver Figura 2.1).
132
Região Norte e o Processo de Ocupação dos Assentamentos Precários
Figura 2.1 -Região Norte e o Processo de Ocupação dos Assentamentos Precários. Fonte: elaborado
pela autora utilizando: dados da SEHAB - DEAR NORTE e foto aérea do Google Earth, 2014.
No mapa, é possivel observar que grande parte dos assentementos precários
encontram-se na Zona Intermediária (destacada em rosa no mapa), entre a mancha
urbana consolidada e a Serra da Cantareira. Essa ocupação exerce forte pressão ao
Parque Estadual. Como exemplo dessa pressão sobre o Parque e dos problemas
que ocorrem na micro escala (terrenos íngrimes, frágeis e com pouca infraestrutura),
temos os assentementos que se encontram a montante na sub-bacia do rio Cabuçu
de Baixo, bem próximo à Serra da Cantareira, na micro-bacia do Bananal, conforme
pode ser observado na figura 2.2.
133
Fotos do Jd. Paraná, Aérea e de Risco
Figura 2.2 - Fotos dos assentamentos precários localizados no Jd. Paraná, foto aérea e de risco,
Fonte: imagens montadas pela autora, fotos do arquivo da SEHAB - DEAR NORTE, 2011.
A Zona Intermediária entre a Serra da Cantareira e a mancha urbana mais
densamente consolidada do município de São Paulo apresentou características
diversas no decorrer do século XX, essencialmente relacionadas à interação entre a
dinâmica do centro urbano em expansão e aos diferentes papéis assumidos pela
Serra. De forma simplificada, pode-se dizer que três períodos distintos pontuaram as
metamorfoses ocorridas nessa Zona Intermediária: os períodos de 1880 a 1950, de
1950 a 1980 e de 1980 a 2000 (SILVA, 2007).
Entre as últimas décadas do século XIX e meados do século XX, a Zona
Intermediária estabeleceu efetivamente um espaço de transição entre a cidade e a
134
floresta, sendo recoberta por chácaras residenciais de produção frutícola e por
extensas propriedades rurais – o então denominado cinturão de chácaras e cinturão
caipira da cidade de São Paulo (VILLAÇA, 1978; ROLNIK, 1999). No centro destes
cinturões figurava a área urbana do município de São Paulo, que apenas preparava
as bases físicas à sua expansão (LANGENBUCH, 1971). Na extremidade oposta, ou
seja, na periferia norte do cinturão caipira, figurava a Serra da Cantareira, rica em
nascentes e distante do centro urbano, passível de ser incorporada ao sistema de
abastecimento hídrico da metrópole.
Por muitos anos, o antigo Sistema Cantareira de Abastecimento atuou como o
principal fornecedor de água à população paulistana, e a sua implementação
permitiu que a floresta degenerada da Serra fosse aos poucos se recompondo.
Entre 1950 e 1980 a cidade de São Paulo vivenciou um novo processo de explosão
demográfica,
associado
à
implantação
do
parque
industrial
metropolitano
(GROSTEIN, 1987). A consolidação do modo periférico de expansão urbana foi uma
das respostas encontradas ao problema de acomodação populacional no espaço
físico da cidade, apoiada no tripé loteamento clandestino, autoconstrução e casa
própria. Enquanto o cinturão de chácaras foi rapidamente absorvido pela área
urbana da cidade, o cinturão caipira ao seu redor foi sendo paulatinamente
reorganizado ao longo do período, observando-se a substituição de áreas rurais por
novos assentamentos urbanos.
Como
resultado
deste
mesmo
processo
o
Sistema
Cantareira
de
Abastecimento se tornou obsoleto, demandando a construção de um sistema de
maior porte. O atual Sistema Produtor Cantareira substituiu o antigo, utilizando
apenas as nascentes da vertente Norte da Serra da Cantareira. Embora perdendo
parcialmente a função infraestrutural de abastecimento, a floresta da Serra da
Cantareira passou a notificar-se dentro de um contexto urbano cada vez mais denso
e carente de áreas verdes. Em 1963 a Reserva Florestal da Cantareira foi elevada à
categoria de Parque Estadual, compreendendo uma área de 7.900 hectares sobre
partes dos municípios de São Paulo, Caieiras, Mairiporã e Guarulhos (MAZZEI,
1999).
A partir da década de 1980, o aumento da demanda por habitação,
especialmente por parte da população de baixa renda, estimulou a expansão da
135
mancha urbana por todas as direções da cidade, atingindo áreas extremamente
frágeis do ponto de vista ambiental. Especificamente na porção ao sul do Parque
Estadual da Cantareira, esta expansão passou a se caracterizar pelo avanço
paulatino da ocupação precária e irregular sobre terrenos com solos superficiais de
sedimentação terciária, propiciando o desencadeamento de problemas ambientais
urbanos que atingem não somente a escala local, mas todo o conjunto da Bacia do
Alto Tietê (HERLING, 2002).
Em outros termos, a dinâmica urbana predominante a partir da década de
1980 na periferia metropolitana e, especificamente, na Zona Norte do município de
São Paulo, passou a incorporar em seu processo de estruturação um novo
componente: a desigualdade e a degradação ambiental (GROSTEIN, 2001). Se até
então a expansão da mancha na Zona Intermediária representava uma ameaça
efetiva à unidade de conservação, neste terceiro período passou a representar uma
ameaça também à qualidade ambiental urbana nas áreas situadas externamente ao
Parque.
A observação dessa dinâmica revela que o processo de expansão urbana
verificado na porção ao Norte do município de São Paulo põe em risco a
conservação do Parque Estadual da Cantareira e de seus recursos. Esse mesmo
processo contribui sobremaneira para o desencadeamento de problemas ambientais
urbanos. Uma vez que a dinâmica de expansão urbana ocorre à revelia da
legislação urbana e de proteção ambiental, apresenta fortes componentes de
insustentabilidade. Além de pôr em risco diversas áreas de proteção ambiental
situadas na Região Metropolitana de São Paulo (RMSP), dentre as quais o Parque
Estadual da Cantareira, tal dinâmica contribuiu também para agravar as condições
relativas ao meio urbano.
O estudo aqui desenvolvido sobre a expansão urbana e da ocupação nesse
setor especifico da periferia paulistana foi realizado também sob a ótica da questão
ambiental urbana, considerando-se a utilização das bacias hidrográficas no Plano
Municipal de Habitação e a especificidade da Região Norte, de terrenos declivosos e
frágeis do ponto de vista geológico, onde estão localizados os assentamentos em
área de risco.
136
Para tanto, considerou-se necessária à construção de um panorama histórico
enfocando a área em estudo, desde o final do século XIX até os dias atuais.
Somando-se a isso, também considerou-se importante o estudo da influência da
legislação incidente no processo de expansão da região em estudo, de grande
interferência para a sua conformação físico-territorial atual.
Para o alcance de um estudo que servisse de referência para a observação da
dinâmica da ocupação da Zona Norte da cidade de São Paulo, realizou-se um
recorte temporal, optou-se por concentrar o desenvolvimento do estudo na década
de 1990, visto ser o período ao longo do qual o desencadeamento de problemas
ambientais decorrentes da expansão urbana precária e predatória se tornou
especialmente agudo.
Conforme apontado anteriormente, o recorte espacial foi dividido em duas
escalas de análise distintas: a primeira mais abrangente, envolvendo toda a porção
ao sul do Parque Estadual da Cantareira; e a segunda mais aproximada, envolvendo
um trecho de uma Sub-bacia da Bacia do Alto Tietê.
Na escala da Zona Intermediária, examinou-se as tendências de expansão
urbana mais notáveis, correlacionadas ao processo de supressão de remanescentes
vegetais. Em adição, procurou-se relacionar a dinâmica de expansão urbana à
evolução da ocupação habitacional precária, confrontando-a com as condições
naturais do meio físico.
Na escala da microbacia do Bananal, foram elaboradas análises da micro
escala, onde foram acrescentadas a análise físico-territorial da ocupação irregular e
da infraestrutura urbana e domiciliar.
Analisando a Expansão Urbana na Zona Intermediária (Região entre a cidade
consolidada e a Serra da Cantareira), no período entre 1986 e 2001, houve um
processo intenso de substituição de porções territoriais vegetadas por áreas urbanas
consolidadas, extensivo a diversas regiões contidas na Zona Intermediária, na qual
as zonas urbanas consolidadas se aproximam de forma vigorosa aos limites do
Parque (SILVA, 2007).
137
Embora este processo possa ser observado em toda a extensão da Zona
Intermediária, em alguns trechos específicos o mesmo se demonstra particularmente
acirrado – como nos distritos de Jaraguá e Brasilândia, situados no extremo Oeste
da Zona Intermediária, ou nos distritos de Tremembé e Jaçanã, situados em sua
porção central. Nestes pontos, o processo de substituição de áreas vegetadas por
urbanas se aproxima sensivelmente dos limites do Parque, representando uma
ameaça efetiva à manta existente e à formação de áreas ocupadas com risco
geológico.
Segundo Silva (2007), a coincidência entre as áreas com urbanização intensa e
aquelas com perda significativa de vegetação, reforça a ideia de que o processo de
supressão de vegetação levado a cabo na Zona Intermediária ao longo da década
de 1990 é, em grande medida, fruto da urbanização.
Ao comparar a Evolução dos Setores Subnormais na Zona Intermediária no
período entre 1991 e 2000 com a expansão urbana e de desmatamento, atenta-se a
uma coincidência: as áreas que sofreram processos mais intensos de urbanização e
de perda de vegetação apresentam, igualmente, um ganho de setores subnormais
nesse período. Este processo ocorre em alguns pontos isolados do distrito de
Jaraguá. Com bastante intensidade na mencionada divisa dos distritos de
Tremembé e Jaçanã. Nessa área, além do aparecimento de diversos setores
subnormais, verifica-se também a existência de inúmeros loteamentos clandestinos
(Idem).
Embora a análise seja apenas parcial, pois não pôde considerar a evolução
dos loteamentos clandestinos de forma paralela àquela pertinente aos setores
subnormais, é possível alimentar a teoria de que o processo de expansão urbana e
de supressão de remanescentes vegetais na Zona Intermediária se associa ao
avanço da informalidade na área em estudo. Paralelamente, a ocorrência desse
processo em áreas de topografia acentuada leva a crer que a ocupação ilegal ocorre
sobre áreas frágeis do ponto de vista ambiental, podendo comprometer não apenas
a integridade do Parque Estadual da Cantareira, mas as próprias condições
ambientais locais e de toda a Bacia do rio Cabuçu de Baixo.
138
A exemplo do que ocorre na escala da Zona Intermediária, a interpretação da
Expansão Urbana na Bacia do rio Cabuçu de Baixo denota a ocorrência de um
processo intenso de urbanização interno à Bacia, associado à substituição de áreas
vegetadas por áreas urbanas internas à mancha e em suas bordas. Esse processo
implica em uma sensível diminuição da faixa vegetada que até então atuava como
uma barreira de proteção ao Parque Estadual da Cantareira, abrindo brechas para
que a mancha urbana efetivamente adentre em seus domínios. De forma
semelhante ao que aconteceu na Bacia do Cabuçu de Baixo entre 1986 e 2000,
novamente, as áreas que sofreram processos intensos de supressão de vegetação
correspondem exatamente àquelas que deram suporte a um processo intenso de
urbanização, reforçando a ideia de que um fenômeno está intimamente associado
ao outro (SILVA, 2007).
Contudo, essa Bacia evidencia fenômenos não observáveis na escala da Zona
Intermediária – como um intenso desmatamento ocorrido ao longo de cursos d’água.
A Evolução dos Setores Subnormais na bacia do Cabuçu de Baixo, entre 1991 e
2000, revela uma presença maciça dessa modalidade habitacional dentro da bacia.
A leitura da Ocupação Irregular na Bacia do rio Cabuçu de Baixo e a sua
Hidrografia denota que a porção oeste da Bacia, além de concentrar muitos setores
subnormais, também concentra uma quantidade expressiva de loteamentos
clandestinos. Embora não existam dados que possibilitem a construção da evolução
histórica dessa modalidade habitacional, a coincidência entre as áreas mais
intensamente desmatadas ao longo da década de 1990 e as áreas ocupadas por
loteamentos clandestinos neste ano mostra que estas ocupações são relativamente
recentes. E, mais uma vez, que a urbanização na área em estudo se associa de
forma inequívoca à escalada da ilegalidade.
A Zona Intermediária e a Bacia do Cabuçu de Baixo sofreram um processo
vigoroso de expansão e de adensamento urbano ao longo de toda a década de
1990, tanto interno à mancha quanto em suas bordas. Grosso modo, essa dinâmica
está associada a um processo de supressão de remanescentes vegetais, os quais
ainda atuavam como uma barreira de proteção ao Parque Estadual da Cantareira
até o final da década de 1990.
139
Embora a expansão da mancha ainda não tenha ultrapassado as bordas do
Parque, se aproxima de forma cada vez mais vigorosa de seus limites. Caso persista
a dinâmica de expansão observada no período em estudo, pode-se considerar
iminente a sua invasão.
A análise pertinente ao uso e ocupação do solo nas duas escalas revelou que a
expansão urbana e a supressão de vegetação estão intimamente associadas à
proliferação
de
assentamentos
habitacionais
precários,
caracterizados
por
loteamentos clandestinos e favelas. Em outros termos, o processo de substituição
de áreas florestadas ou de antigas propriedades rurais por glebas urbanas precárias
tem relação com a baixa provisão habitacional voltada à população de baixa renda,
assim como com as alternativas habitacionais de interesse social promovidas pelo
poder público.
A relação entre a expansão urbana e a base física revelou que as áreas mais
frágeis do ponto de vista ambiental, situadas internamente à área em estudo, vêm
sendo paulatinamente ocupadas, especialmente pelas modalidades habitacionais
representadas pelas favelas e pelos loteamentos clandestinos. Nesse sentido,
verifica-se uma intensificação da ocupação ao longo de cursos d’água por favelas,
bem como a proliferação de loteamentos clandestinos diversos em áreas de
topografia acidentada e desfavoráveis ao assentamento urbano. Essas áreas estão
sinalizadas no levantamento de áreas de risco do IPT 201052, em atendimento à
solicitação da Secretaria das Subprefeituras (órgão responsável pela questão dos
riscos geológicos na cidade) como áreas de risco alto e muito alto (R3 e R4).
Especificamente na bacia do Cabuçu de Baixo, estas ocupações se processam em
áreas pertencentes aos baixos esporões da Serra da Cantareira, ou nas margens do
Córrego Cabuçu de Baixo e de seus tributários.
Os dados de infraestrutura urbana, domiciliares e socioeconômicos apenas
ilustram os processos em curso na área em estudo acima descritos. De acordo com
os parâmetros mencionados, as áreas mais precárias correspondem exatamente
àquelas ocupadas por habitações precárias e ilegais, as quais dão abrigo à
população de menos recursos. Algumas áreas especialmente próximas ao Parque
52
IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas.
140
Estadual da Cantareira possuem índices preocupantes no que tange à infraestrutura
urbana e domiciliar e aos aspectos socioeconômicos.
Vale destacar que, sob todos os aspectos, a dinâmica urbana prevalecente na
região em estudo ao longo da década de 1990 revelou-se absolutamente
contraditória ao que estipula o conjunto normativo incidente, seja ele urbano ou
ambiental, federal, estadual ou municipal. Em linhas gerais, tem como consequência
o desencadeamento de uma série de problemas ambientais que se resumem no
desmatamento intensivo, no desencadeamento de processos erosivos, na
desestabilização das encostas, no assoreamento e impermeabilização de linhas de
drenagem, no aumento da velocidade de escoamento das águas superficiais, na
diminuição da capacidade dos leitos, no comprometimento da qualidade das águas e
no aumento da vazão dos rios. Conjuntamente, têm como efeitos a elevação da
temperatura urbana, a ocorrência de deslizamentos e desabamentos, a proliferação
de doenças e o agravamento das enchentes.
Se na escala regional estes problemas atingem a população metropolitana
como um todo, na escala local atingem principalmente a população de baixa renda,
compelida a morar nas favelas e nos loteamentos clandestinos periféricos. Além de
arcar com o ônus da dificuldade de acesso à habitação, ao saneamento básico, à
educação, ao transporte e à saúde, entre outros itens necessários à reprodução
social, esta população também se encontra mais exposta e vulnerável aos riscos
ambientais (TORRES, 1997).
Em suma, a investigação pertinente à expansão urbana na porção ao sul do
Parque Estadual da Cantareira demonstrou ser responsável pelo desencadeamento
de problemas urbanos e ambientais diversos que transcendem a simples ameaça
aos recursos naturais contidos na unidade de conservação. Embora a iminência de
ocupação das áreas contidas no Parque seja de fato preocupante, dada a
importância ambiental associada à Serra da Cantareira, os problemas ambientais e
urbanos que já estão em curso na região de estudo, devem, com urgência, ser
revertidos.
Com isso, as propostas da Secretaria do Verde e Meio Ambiente, da criação de
uma Zona Tampão – conforme estabelecido no Plano Diretor Estratégico da cidade
141
de São Paulo –, associada ao tratamento integrado da questão habitacional pela
Sehab, contribuirá muito para essa reversão, como exemplo do que será
apresentado no próximo item, relativo às políticas públicas previstas para a Região
Norte de São Paulo.
2.2.
POLÍTICAS PÚBLICAS PARA A REGIÃO NORTE
Além do entendimento da dinâmica da ocupação na Região Norte, foi realizado
um levantamento das principais políticas públicas existentes e previstas para a
Região Norte. O levantamento buscou dados de todas as secretarias do município
de São Paulo e do poder público como um todo. Parte dessas informações foi
obtida junto à Secretaria de Habitação/ DEAR Norte, ou no site do Habisp 53; as
demais informações foram adquiridas em consultas realizadas diretamente na
secretaria correspondente. Os dados refletem o momento da elaboração do Plano
de Ação Regional Norte (2008-2009).
Esta etapa teve grande importância na construção do Plano de Ação Regional
Norte, pois esse levantamento serviu para o conhecimento das propostas e
investimentos dos outros setores na Região. Com isso, evitou-se gastos e
empenhos técnicos em duplicidade, nas áreas já envolvidas com outros programas
do poder público (alguns tipos de intervenções do poder público demandam a
remoção total ou parcial das ocupações irregulares), otimizando-se, assim, custos,
esforços e prazos. Esse levantamento das ações do poder público na região levou
em consideração as diretrizes da ação integrada estabelecidas pelo PMH.
Foram levantadas as informações referentes às intervenções públicas
propostas e em andamento para a Região Norte da cidade. As informações que
tinham interferência com as ações da Sehab foram incorporadas no PMH, tais como
a implantação do Rodoanel trecho Norte pela Dersa, e as obras do protejo Tietê da
Sabesp, para tratamento do esgoto e despoluição dos córregos.
53
Habisp - www.habisp.inf.br
142
Sendo assim, foram levantadas as propostas referentes a: sistema viário e
transporte; infraestrutura (água e esgoto, drenagem, pavimentação, energia elétrica,
coleta de resíduos sólidos e etc.); riscos geológicos; e meio ambiente (parques,
praças, áreas de preservação).
Somado a essas informações, foram estudadas as questões sociais para
caracterização da demanda (Saúde, Educação, Trabalho e Renda, Segurança,
Assistência Social, Composição Familiar e etc...).
Essas informações obtidas junto às outras secretarias foram lançadas no
sistema Habisp, de modo que foi possível a elaboração de mapas através do
cruzamento dessas informações acerca das políticas públicas previstas para a
Região Norte com os assentamentos irregulares. A partir do cruzamento dessas
informações, foi possível estimar o reassentamento por obra pública na Região.
O conhecimento das políticas públicas previstas para a Região Norte, e mais
especificamente para o PAI, estimula e facilita a articulação da Sehab com as outras
secretarias do município, através do conhecimento prévio da necessidade da
atuação, dada a interferência das ações.
A seguir, são tratadas, por tema, as interfaces dos demais setores com os
assentamentos precários na Região Norte:

Sistema viário e transporte público:
As informações obtidas relativas ao sistema viário e transporte público dizem
respeito às vias e redes de transporte público existentes, mas principalmente
apontam propostas para a Região Norte. O Plano de Ação Regional Norte
considerou importante o levantamento das interferências ocorridas por causa da
construção de novas vias e redes de transporte (trajetos e estações), nos
assentamentos precários objetos de intervenção. Nesse sentido, para os
assentamentos que estavam em áreas de intervenção, foram previstos no Plano de
Ação para Regional Norte os serviços e os custos necessários para a realocação
dos domicílios envolvidos; em alguns casos a interferência chegou a envolver todo o
assentamento.
143
No caso da construção de novas unidades habitacionais, é importante
considerar a proximidade do empreendimento habitacional às redes de transporte
existentes e futuras, para prover conjuntos habitacionais integrados à cidade e à
malha urbana. Essas informações são essenciais para a revisão do Plano Diretor
Estratégico, na indicação dos terrenos para Habitação de Interesse Social. As áreas
com maiores índices de infraestrutura comportam um coeficiente de aproveitamento
maior.
No mapa do transporte público (elaborado a partir das informações obtidas
junto às concessionárias e órgãos públicos que trabalham com o tema) foram
mapeadas as linhas e estações já existentes e as propostas para a Região Norte
(ver Figura 2.3).
144
Figura 2.3 - Mapa do sistema viário e de transporte público existente e proposto para a Região Norte do
Município de São Paulo – Fonte: Elaborado pela autora em junho/ 2014, a partir de dados de: PDE de
São Paulo, Sempla, Metrô – SP, SPTrans e CPTM.
145
Foi possível observar na Figura 2.3, o mapa do sistema viário e de transporte
público existente e proposto para a Zona Norte, que a Região Norte não é bem
abastecida de linhas de Metrô (possuí apenas a linha Azul na região de Santana/
Tucuruvi), e de Trens da CPTM (linha 07 Rubi - Luz - Francisco Morato / Francisco
Morato - Jundiaí) com destino à região de Pirituba e Perus. Existem estudos do
Governo Estadual de implantação de estações e linhas de Metrô, como a linha
Laranja54, na Brasilândia, pela av. Inajar de Souza. Conforme o traçado proposto,
não haverá interferências em assentamentos precários, contudo, o pátio de
manobras dessa linha será construído em terreno indicado, à época, pela a Sehab
do município, para implantação de HIS (METRÔ; CPTM/ SÃO PAULO ESTADO,
2014).
A Secretaria Municipal de transportes, conforme Plano Diretor e programas da
própria Secretaria, tinha a previsão de otimização das redes de transporte, através
da implantação de corredores de ônibus, estações de transferências e terminais de
ônibus (PDE/ SÃO PAULO, 2012).
Uma grande intervenção em andamento na Região Norte é a construção do
trecho Norte do Rodoanel55, importante obra viária, de caráter metropolitano. Após
vários estudos de implantação, decidiu-se pela execução do sistema viário mais
próximo à área urbana, entre a Serra da Cantareira e a mancha de expansão
urbana, onde vários assentamentos precários estão implantados e serão afetados
(DERSA/ SÃO PAULO ESTADO). Consequentemente, ocorrerão várias realocações
de famílias. Essa implantação tem sido muito discutida no âmbito do poder público,
54
A Linha 6-Laranja vai ligar a Vila Brasilândia (na Zona Norte da capital) à estação São Joaquim
(Linha 1 - Azul) com 15,9 quilômetros de extensão e 15 estações. O edital da concorrência
internacional para a licitação das obras de implantação, operação e manutenção da Linha 6-Laranja,
que serão realizadas por meio de parceria público-privada (PPP), foi anunciado pelo governador
Geraldo
Alckmin
(METRÔ/
SÃO
PAULO
ESTADO,
2014),
disponível
em:
http://www.metro.sp.gov.br/noticias/governador-geraldo-alckmin-anuncia-edital-de-licitacao-para-asobras-da-linha-6laranja-de-metro.fss
55
O trecho norte do Rodoanel terá, ao todo, 44 km de extensão. A obra é considerada uma das
construções mais aguardadas do país, pela relevância que terá para o transporte de cargas de alto
valor agregado. O trecho passará pelas cidades de São Paulo, Arujá e Guarulhos e terá ainda uma
ligação exclusiva de 3,6 quilômetros com o Aeroporto Internacional de Guarulhos. Sob
responsabilidade do DERSA - (Desenvolvimento Rodoviário S.A.) é uma sociedade de economia
mista brasileira, controlada pelo Governo do Estado de São Paulo, cujo objetivo é construir, operar,
manter e administrar rodovias e terminais intermodais, algumas delas através de remuneração de
praças de pedágio (DERSA/ SÃO PAULO ESTADO), disponível em:
http://www.saopaulo.sp.gov.br/spnoticias/lenoticia.php?id=231641
146
bem como pela sociedade civil, pois além de causar impacto direto nas famílias que
residem no local, causa também impacto indireto nas famílias que terão que
conviver com uma obra de tão grande porte, isso sem falar na questão ambiental
das áreas de proteção ambiental que serão atingidas.
A implantação do Rodoanel trará altos ganhos para o transporte de
mercadorias e desafogo para o trânsito da cidade, além de proporcionar a ligação do
sentido Leste/ Oeste à Região Norte, que hoje só é realizada precariamente por
meio da estrada de Santa Inês.
Porém, além dos impactos ocasionados diretamente nos assentamentos
precários atingidos pela implantação do Rodoanel, esta obra, indiretamente,
estimulou o inchaço das áreas de intervenção e das proximidades. Bem como a
migração dos moradores que não foram atendidos para outras localidades,
formando novos assentamentos56.
Outra grande intervenção prevista pelo poder público em parceria com o setor
privado é a proposta de implantação de um Terminal de Cargas próximo às rodovias
Dutra e Fernão Dias, por meio de uma parceria público-privada (PPP). Se
implantado, esse terminal organizará o caótico sistema de logística na região de Vila
Maria e adjacências. Além de resolver o problema logístico da cidade, essa proposta
do Terminal de Cargas tem o objetivo de resolver outros problemas, que são
consequência da informalidade do sistema logístico hoje lá implantado, como a
mobilidade, o tráfico, a exploração infantil, e também a implantação de algumas
favelas nas proximidades das atividades informais de logística (SP URBANISMO/
SÃO PAULO, 2009).
Os estudos apresentados pela SP Urbanismo apontam que essa intervenção
não tem impacto direto nos assentamentos precários da região onde se pretende
implantar o terminal de Cargas, porém, dada à complexidade e os impactos
causados por um empreendimento de grande porte como esse, foram previstas
algumas contrapartidas da concessionária vencedora da licitação, como melhorias
viárias de desafogo para a região onde será implantado o terminal, implantação de
56
Essa informação é obtida da Secretaria de Habitação/ DEAR Norte, e através da vivência de
trabalho da autora com o tema.
147
uma creche, de um parque linear e a urbanização de duas favelas, localizadas nas
proximidades, as favelas Violão I e Violão II. Essas favelas, apesar de implantadas
ao longo de um córrego e possuírem risco de solapamento de margem, não estavam
previstas para intervenção no PMH nos primeiros quadriênios. Mas, com a
necessidade de intervenção por conta da previsão da implantação do terminal de
cargas, foi definido junto à SP Urbanismo que os gastos para intervenção nesses
dois assentamentos ficariam a cargo da concessionária responsável pela
implantação do Terminal de Cargas.

Infraestrutura
As informações obtidas relativas à infraestrutura dizem respeito aos dados
obtidos sobre saneamento e abastecimento de água, pavimentação, macro e micro
drenagem, iluminação pública e coleta de resíduos sólidos.
As informações referentes às redes de abastecimento de água, esgoto e
ligações existentes, bem como as propostas para a Região Norte, foram obtidas
junto a Sabesp (Companhia de Saneamento Básico do estado de São Paulo). Foi
importante o conhecimento das interferências da construção de novas redes de
esgoto (principalmente dos coletores tronco), adutoras de água e estações de
tratamento, para articulação e priorização da demanda junto à Sabesp. A
coincidência dos planos de Habitação e de Saneamento municipal permitiu a ação
conjunta e o repasse de recursos por parte da Sabesp (através do fundo municipal
de saneamento) à Sehab, para a urbanização dos assentamentos precários. Em
decorrência dessa parceria, foram priorizados para intervenção no PMH os
assentamentos que tinham interface direta com os programas da Sabesp de
implantação dos coletores tronco (Projeto Tiete57), para tratamento do esgoto e do
programa de despoluição dos córregos Córrego Limpo58.
57
Os coletores tronco fazem parte do programa da Sabesp de despoluição dos rios e córregos, são
coletores de esgoto, que receptam o esgoto antes que ele seja lançado nos corpos d’água e o leva
para as estações de tratamento de esgoto da Sabesp.
58 O Programa Córrego Limpo, lançado em 22 de março de 2006, é baseado numa parceria entre o
Governo do Estado e a Prefeitura do Município de São Paulo e tem como objetivo mudar a atual
148
A SIURB é o órgão responsável pelo tratamento dos rios e córregos
municipais, bem como pela execução das redes de drenagem e implantação dos
viários necessários. Foram levantadas as principais propostas de implantação de
viário e de macro drenagem (canalização dos rios e córregos), que interferissem no
planejamento do atendimento dos assentamentos precários.
Segundo informações da Sehab/ DEAR Norte, as obras de maior porte de
drenagem e implantação de viário para a região estavam ligadas ao programa
federal PAC, cujas ações não possuíam previsão alguma de início. Neste caso,
foram consideradas as intenções da secretaria, e os assentamentos foram
classificados para urbanização no planejamento e nas estimativas de custo para
essas áreas, porém, com grande número de remoções. No entanto, devido às
indefinições por parte desta secretaria, as ações serão consideradas de fato no
momento da intervenção nos assentamentos, da execução dos projetos e da
realização das obras.
Uma das informações que mais impactaram o PAR Norte foi a obtenção das
informações sobre as áreas de risco geológico de escorregamento e solapamento
de margem, advindas da secretaria das subprefeituras. Além das informações sobre
as áreas com risco e a sua classificação quanto ao grau de risco, foram levantadas
as prioridades em cada uma das sete subprefeituras pertencentes à Região Norte,
bem como as intervenções previstas, com o intuito da articulação das ações,
considerando-se o risco de vida às famílias moradoras nessas áreas. As áreas em
risco, classificadas como R3 e R4 no levantamento do IPT em 2010, foram
consideradas as áreas prioritárias dentre todos os assentamentos existentes na
Zona Norte.
Para esta área, foi importante considerar que não existe por parte da Secretaria
das Subprefeituras (SMSP), um plano de intervenção preventiva, que indique as
áreas mais emergenciais dentre todas classificadas como risco R3 e R4 (risco Alto e
Muito Alto), isto considerando-se a dimensão do problema na cidade de São Paulo.
situação de degradação dos córregos da Capital. No Programa, atuarão em conjunto a Secretaria de
Estado de Saneamento e Energia, a Sabesp e as Secretarias Municipais de Coordenação das
Subprefeituras, de Infraestrutura Urbana, de Habitação e Obras e do Verde e Meio Ambiente
(SABESP, SÃO PAULO ESTADO, 2009).
149
Espera-se que com a criação da nova Política Nacional de Proteção e Defesa
Civil59 (PNPDEC) – lei nº 12.608. publicada no Diário Oficial da União nº 70, de 11
de abril de 2012 – seja possível promover com mais assertividade o
desenvolvimento sustentável. Essa lei orienta que o gerenciamento de riscos e de
desastres deve ser focado nas ações de prevenção, mitigação, preparação, resposta
e recuperação, com envolvimento de demais políticas setoriais.

Meio Ambiente
As informações a respeito do Meio Ambiente foram obtidas junto às Secretarias
do Verde e Meio Ambiente do Estado e do Município de São Paulo. Estas
informações referem-se às propostas e projetos de implantação de Parques, Praças
e Áreas de Preservação Ambiental e Parques Lineares. Também se referem às
discussões acerca das legislações, do zoneamento vigente e dos assuntos ligados
às ocupações e às áreas de preservação.
Para a Sehab, o conhecimento dessas propostas para a Região Norte trouxe
informações sobre as interferências da construção dos novos parques, e as
implicações legislativas na urbanização dos assentamentos precários em área de
APP de beira de córrego ou de declividade, ou mesmo em áreas de Zepam. A partir
da implantação de um novo parque, podem ocorrer várias remoções.
No mapa do Meio Ambiente elaborado para a Região Norte (ver Figura 2.4),
foram destacadas as propostas de maior interface com os assentamentos precários.
59
A Política Nacional de Proteção e Defesa Civil trouxe algumas inovações como: Integração das
políticas de ordenamento territorial e desenvolvimento urbano; Elaboração e implantação dos Planos
de Proteção e Defesa Civil nos três níveis de governo, estabelecendo metas de curto, médio e longo
prazo; Sistema Nacional de Informações e Monitoramento de Desastres; Profissionalização e a
qualificação, em caráter permanente, dos agentes de proteção e defesa; Cadastro nacional de
municípios com áreas suscetíveis à ocorrência de deslizamentos de grande impacto, inundações
bruscas ou processos geológicos ou hidrológicos correlatos; e Inclusão nos currículos do ensino
fundamental e médio dos princípios da proteção e defesa civil e a educação ambiental, entre outras.
150
Figura 2.4 -Mapa do Meio Ambiente da Zona Norte do Município de São Paulo – Elaborado pela
autora, a partir de dados obtidos de: PDE de São Paulo, Sempla, SVM.
151
Na Figura 2.4, observa-se a mancha expressiva do Parque Estadual da Serra
da Cantareira. Como foi ressaltado no histórico da ocupação dos assentamentos
precários na Zona Norte, a Serra da Cantareira sofre grande pressão dos
assentamentos precários em expansão. Como medida para conter essa expansão, a
Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente (SVMA), criou sobre a Serra da
Cantareira um zoneamento restritivo, a ZEPAM – Zona Especial de Proteção
Ambiental. Como tem se mostrado também no histórico dessa ocupação, mesmo
estando legalmente protegida, a ocupação dos assentamentos não para de crescer.
Nesse sentido, como medida preventiva, foram criadas no PDE em 2002, as Zonas
Tampão/ Amortecimento entre a Serra da Cantareira e os assentamentos precários
no pé da Serra. Em 2005, a SVMA iniciou a desapropriação dos terrenos contidos na
Zona de Amortecimento para a implantação de parques públicos e de preservação,
que sirvam de barreira à ocupação.
Uma das maiores interferências com os assentamentos precários são a
implantação dos Parques Lineares, construídos ao longo dos córregos onde se
encontram várias favelas, a maioria consolidada em alvenaria.
Os dados obtidos por meio desses órgãos públicos também nos apontam a
previsão de implantação de novas unidades e, no caso dessas unidades interferirem
nos assentamentos precários, apontam a consequentemente necessidade de
realocações.
Além do conhecimento das demandas das outras secretarias, é fundamental
nesses contatos com outros agentes do poder público também informar as intenções
da Secretaria de Habitação, a fim de que aquele órgão que não tem previsão de
intervenção no mesmo momento que a Sehab possa caminhar na mesma direção.
Assim, sabendo das prioridades da Sehab, os outros órgãos podem incorporar a
proposta do setor que está mais adiantado em relação à demanda.
Assim, somados o levantamento das informações no Habisp, os critérios de
elegibilidade, o conhecimento do território, as propostas dos demais setores públicos
para a região e as diretrizes do Plano Municipal, foi elaborado o Plano de Ação para
a Região Norte, que será detalhado no próximo item 2.3.
152
2.3
O PLANO DE AÇÃO HABITACIONAL PARA A REGIÃO NORTE E O
DIREITO À CIDADE
O plano de Ação Regional Norte foi elaborado pela equipe técnica da Sehab
que atua nessa região. Esse grupo de trabalho foi composto por técnicos dos
diferentes setores (Habi e Resolo), e distintas disciplinas (arquitetura e Assistência
social), que participaram de todo o processo de construção do plano, do
levantamento e cadastramento dos assentamentos, da capacitação técnica, de toda
discussão das diretrizes norteadoras do planejamento na Sehab, até a elaboração
final dos Planos de Ação Regional (PAR). Portanto, a elaboração do PAR Norte
pode ser considerada um processo que se estendeu desde 2005 com as primeiras
discussões do Habisp, até a sua conclusão final em 2009.
Para a elaboração do PAR Norte, foram considerados conforme já apontado
nos itens anteriores, o histórico da expansão dos assentamentos precários. Assim
como nas demais regiões da cidade, houve uma ocupação das periferias por
população de menor renda, em busca de alternativas habitacionais mais baratas,
justamente onde se encontram os resquícios ambientais da urbanização, de grande
importância para a sustentabilidade da metrópole. Essa expansão causou e causa
sérios danos para a metrópole, mas principalmente para as famílias moradoras em
áreas de risco com pouca infraestrutura, longe dos postos de trabalho e dos
equipamentos públicos. Para coibir essa expansão acelerada em direção à Serra da
Cantareira, e atender as famílias moradoras em áreas de risco emergenciais, o
Plano de Ação Regional Norte buscou aliar-se aos outros setores públicos, para
traçar estratégias eficazes de controle. O PAR Norte considerou vários investimentos
de ordem estatal para além do município, que interferem no planejamento das ações
na Região Norte. Com isso, foram consideradas as diretrizes do PMH referentes ao
trabalho integrado no PAI, através da articulação das ações junto às demais
secretarias e esferas públicas.
Dentre essas estratégias apresentadas no item 2.2, que expôs as políticas
públicas previstas para a Zona Norte, a Sehab destaca as ações conjuntas com a
Secretaria do Verde e Meio Ambiente, a Sabesp e a Secretaria das Subprefeituras.
153
A proposição da Sehab, que aponta a bacia hidrográfica como território de
referência para a discussão das ações e dos programas habitacionais junto às
demais esferas públicas, promoveu a integração entre as ações de urbanização dos
assentamentos precários com a implantação das redes de abastecimento,
principalmente, de esgotamento sanitário. Realçou-se a parceria junto à Sabesp,
cuja meta é a universalização e o tratamento do esgotamento sanitário do município
até 2024, conforme foi estabelecido no Plano Municipal de Saneamento. Nesse
sentido, os Planos de Ação Regional, incluindo-se o PAR Norte, priorizou as ações
nos assentamentos que tinham interferência com as obras de dois programas da
Sabesp: o de implantação dos coletores tronco e o de despoluição dos rios e
córregos da cidade.
Outra ação conveniente foi a priorização das ações nos assentamentos com
incidência de risco R3 e R4 (Alto e Muito Alto); nesse caso, contribuíram muito as
ações casadas com a Secretaria das Subprefeituras, responsável pelas ações
nessas áreas.
Eliminando-se as questões essenciais da implantação de infraestrutura básica
e do risco existente nos assentamentos, o Plano de Ação Regional Norte, no que se
refere ao respeito às preexistências estabelecido nas diretrizes macro do Plano
Municipal de Habitação, buscou junto às Secretarias Municipais do Verde e Meio
Ambiente e da Siurb, a flexibilização das faixas e diretrizes, considerando-se as
redes estabelecidas pelos moradores, o grau de consolidação de grande parte das
moradias existentes nos assentamentos precários da região, e a escassez de
terrenos aptos para provisão habitacional.
Nesse sentido, contribuiu muito a ação integrada para a implantação de
parques, equipamentos públicos ou mesmo programas de lazer, tanto nos
assentamentos precários como nas áreas em expansão da ocupação. Esse tipo
deação coíbe novas invasões.
Com base nos princípios e diretrizes expostos no Plano Municipal de Habitação
e no sistema de planejamento adotado pela Sehab, todas as ações e programas
habitacionais tomaram como premissa a articulação das ações no território, tendo
como unidade de referência a sub-bacia hidrográfica.
154
Com sete subprefeituras, a Região Norte abrange um conjunto de 11 subbacias hidrográficas do Alto Tietê, que por sua vez, abarcam o conjunto de 29 microbacias. Baseado nesse território, foram traçados 48 Perímetros de Ação Integrada
(PAIs), e mais 153 áreas isoladas60, conforme pode ser observado no mapa do
Plano de Ação Região Norte (ver Figura 2.6).
Nas sete subprefeituras da Divisão Norte, existem 145.965 domicílios
localizados nos assentamentos precários (favelas e loteamentos irregulares,
empreendimentos habitacionais e núcleos habitacionais a regularizar). A distribuição
dos domicílios por tipo de assentamento na Região pode ser observada na Figura
2.5.
Número de Domicílios por Tipo de Assentamento Precário na Região Norte em
2011
Figura 2.5: Número de Domicílios por tipo de assentamento precário na Região Norte em 2011
Fonte: Plano Municipal de Habitação a Experiência de São Paulo/Habisp, PMH, 2011.
60
Assentamento que está sozinho no território e que não tem relação com nenhum outro
assentamento, e por esse motivo não faz parte de um Perímetro de Ação Integrada.
155
Plano de Ação Regional Norte
Figura 2.6 - Mapa Plano de Ação Regional Norte - Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados:
Plano Municipal de Habitação: a experiência de São Paulo/ 2012.
Num primeiro exercício da Sehab de desenho dos PAIs, foram traçados
apenas os limites das micro-bacias cruzados com os limites dos assentamentos
precários, levando-se em consideração a contribuição desses assentamentos na
bacia hidrográfica à qual os assentamentos pertencem.
Dada a extensão territorial e o número de assentamentos precários, foram
necessárias algumas subdivisões. Essas subdivisões foram estabelecidas e os PAIs
constituídos, de forma a se tornarem aptos a serem priorizados no âmbito da
Regional Norte.
No mapa é possível observar os vários Perímetros de Ação Integrada
(destacados em preto), dentro das Sub-bacias (destacadas em branco), na maioria,
localizados nas áreas mais periféricas da Região. É possível observar também as
áreas isoladas, que predominantemente estão localizadas em áreas mais
156
consolidadas e possuem menor escala. Pode-se observar, ainda, os assentamentos
irregulares dentro dos PAIs, onde em amarelo estão as favelas, em laranja os
loteamentos e,em azul, os núcleos habitacionais.
Pode-se visualizar que alguns PAIs pertencem a mais de uma sub-bacia, o que
reforça a relevância da situação fundiária do assentamento em relação às bacias e
microbacias hidrográficas.
Existem sub-bacias que extrapolam o limite das subprefeituras e do município
de São Paulo, o que evidencia a necessidade do diálogo com os municípios vizinhos
no tratamento das questões macros, como é o caso dos PAIs que estão contidos na
Sub-bacia do rio Cabuçu de Cima, que faz divisa com o município de Guarulhos.
As primeiras práticas de priorização do PAI resultaram em várias idas e vindas.
No exercício do planejamento, com apoio das oficinas de capacitação, a Sehab
chegou à melhor forma para representar a priorização dos PAIs. Essa definição se
deu com base na experiência adquirida pelos técnicos da Sehab, mas também nas
especificidades do trabalho na esfera pública, no caso, a Sehab.
O planejamento temporal das intervenções por perímetros está representado
na tabela do quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação da Região
Norte (ver Figura 2.7). O custo previsto na elaboração do PMH, para o total das
intervenções necessárias à resolução de todas as necessidades habitacionais da
Região Norte, perfaz o valor de R$ 3,76 bilhões, e as metas previstas de execução
nos quatro quadriênios são de atendimento a 145.965 famílias. Prevê-se a
necessidade de 22.454 realocações.
157
Quadro Resumo da Previsão de Atendimento à Inadequação – Região Norte:
2009 – 2024
Figura 2.7- Quadro resumo da previsão de atendimento à inadequação – Região Norte: 2009 – 2024
- Fonte: Plano municipal de habitação: a experiência de São Paulo/ 2012.
Esses números não consideram a provisão de novas unidades para
atendimento ao déficit e ao crescimento demográfico projetado no PMH, que deve
ficar a cargo da COHAB, da CDHU e do Governo Federal.
O Mapa do Planejamento Temporal da Região Norte (ver Figura 2.8),
representa graficamente a priorização dos PAIs no Plano de Ação Regional, que por
sua vez indicam a localização dos perímetros mais emergenciais na Região Norte.
Os PAIs foram priorizados, considerando-se os critérios de priorização da
intervenção previstos no PMH. O principal deles no planejamento da Região Norte
foi o grau de risco existente, dadas as condições topográficas do terreno, em solo
montanhoso, próximo à Serra da Cantareira.
No PAR Norte, a escolha dos perímetros mais emergenciais dentre todos os
perímetros da Região Norte também dependeu da análise de outros critérios não tão
explícitos no PMH, mas de grande influência na tomada de decisão do poder
público. Esses critérios não explicitados no PMH serão retratados no próximo
capítulo, no item 3.3, da análise dos critérios de constituição dos perímetros de Ação
Integrada e de priorização da intervenção.
158
Planejamento Temporal – Perímetro de Ação Integrada por Quadriênio
Figura 2.8 -Planejamento Temporal – Parímetro de Ação Integrada por Quadriênio Fonte: Plano
Municipal de Habitação: A Experiência de São Paulo/ 2012.
159
Entre
as
sub-bacias
hidrográficas
da
Região
Norte
que
possuem
assentamentos precários, 03 são prioritárias (destacadas em vermelho no mapa do
número de domicílios em assentamentos precários por Sub-bacia Hidrográfica –
Figura 2.9), a partir da análise do número de moradias em assentamentos precários.
PMH – Número de domicílios em assentamentos precários por Sub-bacia
Hidrográfica
Figura 2.9 - Mapa Plano de Ação Regional Norte - Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados:
Plano Municipal de Habitação: A Experiência de São Paulo/ 2012.
Essas 03 sub-bacias são Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos
Perus, respectivamente em ordem de prioridade. Juntas elas possuem 89.241
famílias em assentamentos precários, cerca de 61% dos 145.965 mil famílias em
assentamentos de toda a Região Norte.
160
Com relação ao risco geológico, essas 03 sub-bacias juntas representam 6.606
mil domicílios em risco R3 e R4 (Alto e Muito Alto), dos 7.748 mil domicílios de toda
a Zona Norte 61.
As quantificações apresentadas na Figura 2.7 acima mostram as 03 sub-bacias
prioritárias, porém, é necessário estabelecer entre os PAIs contidos em cada subbacia prioritária o mais emergencial, com base nos critérios de priorização presentes
no plano habitacional. Esses critérios dizem respeito ao risco de escorregamento e
solapamento de margem existente, de acordo com o seu grau emergencial (Risco
Alto e Muito Alto), grau de precariedade dos assentamentos contidos nos PAIs,
além de grau de vulnerabilidade social e de saúde.
A Figura 2.10, abaixo, aponta o número de domicílios em risco em cada PAI.
Para se chegar aos perímetros com maior incidência de risco alto e muito alto, foi
realizada pela autora uma quantificação do número de domicílios em risco em cada
PAI e foram considerados para a análise dos perímetros com maior incidência de
risco os 10 PAIs prioritários (com número de domicílios superior a 250 domicílios em
risco Alto e Muito Alto). Os dois PAIs objeto de estudo estão entre os Perímetros
prioritários, contudo, ambos representam o PAI com maior e menor número de
domicílios R3 e R4 da lista dos 10 prioritários.
61Fonte
de dados elaborado pela autora, a partir de informações obtidas do Habisp e dos números de
Plano de Ação Regional Norte a serem detalhados na dissertação.
161
Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos Perímetros de
Ação Integrada da Região Norte
Figura 2.10 – Número de Domicílios em Risco Alto e Muito Alto (R3 e R4), nos Perímetros de Ação
Integrada da Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte 2013 – Elaborado pela autora.
A Figura 2.11 aponta o número de domicílios em risco em cada um dos
Perímetros de Ação Integrada da Região Norte, destacando os 10 PAIs prioritários
(com número de domicílios superior a 250 domicílios em risco Alto e Muito Alto R3 e
R4). Os 02 PAIs destacados na cor azul representam o perímetro com maior e
menor número de domicílios em risco Alto e Muito Alto (R3 e R4)62.
Esses dois perímetros são objeto de estudo desta dissertação, pois foram
indicados como prioritários para intervenção, o que aponta para utilização de outros
critérios para seleção dos PAIs, além dos previstos no PMH, e serão tratados no
próximo capítulo.
A análise dos dados apontam para relevância da questão do risco Alto (R3) e
Muito Alto (R4), nas Sub-bacias onde estão situados os dois PAIs objeto de estudo
de caso. Essa informação pode ser reforçada pelos dados da Figura 2.11, que
62
Fonte dos dados: Habisp - disponível em: www.habisp.inf.br - relatório de áreas de risco elaborado
pelo IPT para a Secretaria das Subprefeituras em 2010.
162
mostram que na Região Norte existem cerca de 7.748 domicílios em risco Alto ou
Muito Alto, onde existem 10 PAIs com significativa presença de risco na Região, dos
48 PAIs existentes. Tomou-se como parâmetro os PAIs que possuem mais de 250
domicílios em situação de Risco R3 e R4, o que pode ser verificado nos 02 Estudos
de Caso conforme a tabela 5.
Resumo da Situação de Risco na Região Norte
Figura 2.11 - Resumo da Situação de Risco na Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte 2013 –
elaborada pela autora
Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte
Figura 2.12 - Quadro Resumo da Situação de Risco na Região Norte - Fonte: Sehab/ Habi Norte
2013 – elaborado pela autora.
A Figura 2.13 informa o número de domicílios em Risco Alto e Muito Alto nos
dois PAIs objeto de Estudo de Caso e nas três Sub-bacias prioritárias Cabuçu de
Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos Perus. Os números mostram a relevância da
questão do risco, nesses perímetros dentro das suas subprefeituras.
Com base nos critérios de priorização do PMH, o Plano de Ação para a Região
Norte apontou os perímetros mais emergenciais; esses perímetros estavam dentro
163
das três principais sub-bacias, Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos
Perus.
A Secretaria de Habitação selecionou, por meio do Concurso Renova SP, os
perímetros mais emergenciais na cidade para a elaboração de projetos e futura
contratação de obras de urbanização. Dos 08 perímetros priorizados pelo Plano de
Ação Regional Norte e indicados para o Concurso Renova, seis deles estavam
contidos nas três sub-bacias prioritárias.
Os Perímetros de Ação Integrada indicados para o concurso Renova São
Paulo da Região Norte são: Ribeirão dos Perus, Cabuçu de Baixo 04, Cabuçu de
Baixo 05, Cabuçu de Baixo 12, Cabuçu de Cima 07, Cabuçu de Cima 08, Cabuçu de
Cima 10 e Jardim Japão 01. Dentre os selecionados, o único que não apresenta
situação de risco é o PAI Jardim Japão 01, este em especial foi selecionado
exatamente por possuir uma questão diferenciada dos demais PAIs: não apresenta
situação de risco, mas apresenta uma grande problemática quanto à possibilidade
de grande parte de seus assentamentos estarem em área com suspeita de
contaminação, implantada sobre o aterro do antigo leito do rio Tietê. Além disso,
possui um grave problema social, representado por dois conjuntos habitacionais
construídos pela municipalidade (antigo Cingapura) e pelo critério de se abranger o
atendimento distribuído na Regional Norte. Considerando, ainda, que os
assentamentos do Pai Jardim Japão 01 tiveram uma grande remoção de domicílios
por parte do poder público. Lá, as áreas encontram-se ociosas esperando por uma
intervenção, correndo o risco de uma nova ocupação.
O Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06 não teve ganhador, o
que justifica um PAI com um alto número de moradias em risco e o fato de não ter
sido contemplado pelo concurso Renova São Paulo. Embora esse perímetro tenha
sido priorizado no concurso, ocorrido há três anos, ele não foi contemplado por
nenhum outro programa para intervenção por parte da Sehab.
No próximo item serão expostas as propostas do Concurso Renova para os
perímetros da Região Norte do Município.
164
2.4.
PROJETO RENOVA E OS PERÍMETROS DE AÇÃO INTEGRADA DA
REGIÃO NORTE
Duas questões se fazem presentes no planejamento das ações do Plano
Municipal de Habitação: a da igualdade dos investimentos e a da distribuição das
intervenções nas diversas regiões da cidade. Para o atendimento dessas questões,
foi realizado um levantamento dos valores empenhados e da distribuição das
intervenções nas 06 regiões da cidade, incluindo a Região de Mananciais.
O resultado do estudo da aplicação dos investimentos dos recursos
financeiros e das intervenções que já estavam em andamento na Sehab, antes da
elaboração do Plano Municipal de Habitação, apontou uma defasagem no empenho
dos recursos entre as regiões da cidade. Este estudo apontou a Região Norte como
uma das regiões com menor investimento e obras em andamento, notadamente nas
favelas.
Como forma de reorganizar essa distribuição dos recursos a fim de equilibrar
os investimentos da Sehab nas diversas regiões da Cidade, foi proposto um maior
aporte de recursos nas regiões mais desfavorecidas nos quadriênios, de forma que
no final da vigência do PMH, as intervenções estivessem equilibradas.
A primeira ação no sentido do equilíbrio desses investimentos resultou na
maior indicação pela Região Norte de PAIs para projeto de urbanização e provisão
no programa Renova SP.
Das 22 indicações de perímetros para projeto no programa Renova, 08
pertenciam à Região Norte. É certo que, na proposta do Renova, a indicação para
projeto não significava garantia de contratação, pois a iniciativa do concurso visava
bons projetos, adequados às necessidades dos assentamentos precários indicados
para projeto. Mesmo assim o resultado foi expressivo, das 08 indicações para
projeto do programa, 07 perímetros foram contratados (a única exceção foi o PAI
Ribeirão dos Perus 06, que deve ser novamente indicado para projeto em outra
oportunidade de contratação de projetos).
165
Neste item, serão tratados os PAIs pertencentes à Zona Norte, priorizados pelo
Plano de Ação Regional Norte, e indicados para projeto no programa Renova SP;
serão tratadas as propostas do Concurso para essas áreas,do desenvolvimento dos
projetos e dos Planos urbanísticos.
Os PAIs contemplados pelo concurso Renova São Paulo da Região Norte são:
Cabuçu de Baixo 04, Cabuçu de Baixo 05, Cabuçu de Baixo 12, Cabuçu de Cima
07, Cabuçu de Cima 08, Cabuçu de Cima 10 e Jardim Japão 01.
Os perímetros indicados pela Sehab para a Região Norte, além de considerar os
critérios de priorização previstos no PMH, também refletiu a distribuição equilibrada
das ações nas Subprefeituras, e para isso levou-se em consideração as obras em
andamento da Secretaria de Habitação na Região.
A seguir, serão apresentados os Perímetros de Ação Integrada da Região Norte,
indicados para projeto no programa Renova SP:

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 4
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04 situa-se no distrito da
Brasilândia, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro tem esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é
composto por 8 assentamentos: 6 favelas com uma estimativa de 1.000 domicílios, e
2 loteamentos com estimativa de 1.633 domicílios. Este perímetro possui a
perspectiva de aproximadamente 898 reassentamentos (Ver Figura 2.13).
Nessa região, a partir da década de 1970, a ocupação irregular cresceu e
avançou em direção à Serra da Cantareira, e deu origem ao loteamento Jardim
Damasceno, importante assentamento que compõe o PAI Cabuçu de Baixo 04. A
formação desse loteamento estimulou a formação dos demais assentamentos
existentes no perímetro. Na década de 1980, alguns dos loteamentos clandestinos
da região receberam infraestrutura básica e implantação de alguns equipamentos
166
sociais, que hoje ainda se apresentam insuficientes e a ocupação segue em franca
expansão no sentido da zona ambientalmente frágil da Serra da Cantareira.
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04
Figura 2.13 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 04, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Cabuçu de Baixo 04. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe
do escritório B Arquitetos, coordenada pelo arquiteto Paulo Emilio Buarque Ferreira;
a mesma assinou contrato em dezembro de 2011 junto à Sehab e hoje desenvolve
os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo 04.
O PAI Cabuçu de Baixo 4 apresentou como principais desafios enfrentados
pela projetista contratada para elaboração dos projetos de urbanização e
saneamento desse perímetro: reassentar o grande número de famílias que vivem
167
em áreas de risco dentro do PAI ou perto dele; equacionar as situações de risco de
escorregamento e solapamento das ocupações situadas em encostas muito
íngremes, bem como as situações de risco de contaminação, provenientes de
ocupações sobre um lixão desativado. Além disso, para esse perímetro foi preciso
considerar os projetos da Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente, que
têm por objetivo recuperar os córregos e conter a ocupação na região da Cantareira,
e estuda implantar dois parques municipais na região e um parque linear no córrego
do Bananal, que confronta com a favela Hugo Ítalo Merigo e loteamento Boa Vista.
Deve-se também atentar aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel,
cujo projeto prevê a implantação do traçado viário muito próximo ao perímetro
Cabuçu de Baixo 4.
A proposta apresentada pela projetista no concurso para o PAI Cabuçu de
Baixo 04 contemplava o atendimento habitacional das famílias em áreas de risco, e
a contenção das encostas e das margens dos córregos. Para as áreas
remanescentes das encostas e da liberação das margens dos córregos, foram
previstos espaços de lazer e uso público. Associado a isso, houve a necessidade de
remoção de um grande número de famílias das margens do córrego do Bananal por
conta de contaminação do solo existente; essa área foi aproveitada para a
implantação do parque. Esse Parque, proposto ao longo de todo o fundo de vale,
que corresponde ao córrego Bananal, funcionaria como elemento de referência
urbanística e ambiental do perímetro (Ver Figura 2.14). Propõe, ao longo do
parque,a implantação de conjuntos habitacionais para receber famílias de áreas de
risco, recuperação ambiental ou adequação de infraestrutura.
Para as ocupações com problemas de acessos e altas densidades, foram
propostas intervenções de miolo de quadra, com abertura de espaços livres, criação
de equipamentos públicos e conexão com as redes de infraestrutura existentes. As
famílias a serem removidas dessas quadras seriam reassentadas em pequenas
construções implantadas junto aos espaços livres criados.
Pensado como pontos de apoio à preservação da Serra da Cantareira, foram
propostos equipamentos de fronteira, nos limites entre os assentamentos e a
Cantareira.
168
A manutenção de moradores atualmente na comunidade da Brasilândia, cuja
ocupação remonta a meados do século passado, foi premissa básica do projeto.
(FRANÇA, BARDA, 2011).
Intervenções Em Áreas De Risco /Recuperação De Córregos
Figura 2.14 - Intervenções Em Áreas De Risco /Recuperação De Córregos, Fonte: Renova SP:
concurso de projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de
Habitação Popular, 2011.
•
PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 5
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 é contíguo ao PAI Cabuçu
de Baixo 04, portanto também está situado no distrito da Brasilândia, Região Norte
da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, os perímetros têm esse nome
em função da sub-bacia hidrográfica ao qual estão implantados, a sub-bacia
hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é composto por 19
assentamentos: 15 favelas com uma estimativa de 4.928 domicílios, e 4 loteamentos
irregulares com estimativa de 2.023 domicílios (Ver Figura 2.15). Este perímetro
possui a perspectiva de aproximadamente 2.447 reassentamentos.
Localizado na mesma região do PAI Cabuçu de Baixo 04, possui histórico de
ocupação similar, quando a partir da década de 1970, a ocupação irregular cresceu
e avançou em direção à Serra da Cantareira, neste caso os loteamentos de
169
destaque foram os loteamentos Jardim Paraná/ Invasão e Vista Alegre/ Lindeira,
ambos vizinhos próximos ao loteamento Jardim Damasceno do PAI Cabuçu de
Baixo 04. A formação desses loteamentos estimulou a formação dos demais
assentamentos existentes no perímetro. Outro indutor do crescimento na região foi a
implantação do CEU Paz, implantado no topo da Serra da Cantareira, entre os
loteamentos Jardim Paraná Invasão e Vista Alegre Lindeira. Considerando-se que
os assentamentos ao Norte do PAI Cabuçu de Baixo 05 são mais recentes que os
demais assentamentos, carecem de infraestrutura urbana e de mais equipamentos
públicos.
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05
Figura 2.15 -Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Cabuçu de Baixo 05. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe
170
do escritório MAS + PMA Arquitetura Ltda. coordenada pelo arquiteto Marcelo
Montoro; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de 2011 e hoje
desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo
05.
Os principais desafios enfrentados pela projetista contratada para a elaboração
de projetos de urbanização e saneamento desse perímetro foram: reassentar as
famílias que vivem em áreas de risco de escorregamento e solapamento, cujos
domicílios estão implantados em encostas de alta declividade. Nesse caso,
destacam-se as favelas Jardim Paraná e Encosta do Céu Paz, bem como o
Loteamento Paraná/ Invasão, que além do risco elevado, apresenta situações de
extrema precariedade.
O PAI Cabuçu de Baixo 05 é cortado no sentido leste e oeste pelo córrego do
Bananal, classificado como uma barreira física entre os assentamentos ao norte e
ao sul do perímetro. Considerada também a diferenciação topográfica e tipológica
dessas áreas, torna-se uma necessidade a articulação e ligação dessas áreas.
Além disso, foi preciso considerar os projetos da Secretaria Municipal do Verde
e Meio Ambiente, que tinha por objetivo recuperar os córregos e conter a ocupação
na região da Cantareira, e estuda implantar dois parques municipais na região e um
parque linear no córrego do Bananal, que confronta com as favelas São Geraldo
Jardel Filho (também conhecida como Favela Ibiraiaras), Bananal Direito, Bananal
Esquerdo, Jardim Paraná e Loteamento Paraná/ Invasão. Coube atentar também
aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel, cujo traçado corta
alguns assentamentos em situações graves de risco.
O
projeto
desenvolvido
trabalhou
as
diferentes
escalas
e
mostrou
preocupações de adequação topográfica. O projeto está baseado em uma estrutura
geral definida pela articulação do sistema viário, apoiado em um sistema de
contenções e um parque que articula os espaços livres novos e os existentes,
conectando todo o perímetro. Configurando, assim, um conjunto de intervenções
pontuais e estratégicas com vistas à transformação e a melhoria da área (Ver Figura
2.16).
171
A reestruturação e adequação das vias, escadarias e ruas internas e a criação
de áreas livres merece destaque, pois buscou estabelecer a continuidade da malha
urbana e reforçar as centralidades. Melhorando a conexão norte-sul com a criação
de nova via coletora na área do Aterro de Inertes.
Para as áreas de provisão, destaca-se a cuidadosa implantação dos projetos
nas três áreas, a articulação volumétrica com os bairros vizinhos e a rica
interpretação dos gabaritos gerando a variação tipológica mencionada.
O mecanismo de atuação foi o reordenamento da ocupação. A redistribuição
das construções, verticalizando-as, criou vazios urbanos, antes inexistentes, de duas
formas: adensando linearmente ao longo dos córregos e verticalizando em pontos
estratégicos das encostas. Os vazios resultantes agregaram equipamentos públicos,
que são aglutinadores sociais capazes de criar novas e mais fortes relações
(FRANÇA, BARDA, 2011).
Cabuçu de Baixo 05 – Intervenção no Loteamento Jardim Paraná
Figura 2.16 – Intervenção do Loteamento Paraná, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de
arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.
172

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 12
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 12 está situado no distrito da
Cachoeirinha, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Baixo. Esse perímetro é
composto por 05 assentamentos: 05 favelas com uma estimativa de 2.115
domicílios, o PAI Cabuçu de Baixo 12 não possui loteamentos irregulares (Ver
Figura 2.17). Este é o menor PAI da Zona Norte com projeto contratado pelo
programa Renova SP, porém com um número significativo de reassentamentos
previstos, aproximadamente 800.
Assim como nas demais áreas que fazem fronteira com a Serra da Cantareira,
o início da ocupação das áreas aconteceu por volta dos anos 1970. Os principais
assentamentos desse perímetro são as favelas Eucaliptos e Condessa Amália
Matarazzo, implantados ao longo do córrego Guaraú.
Uma das principais ações realizadas na região do PAI Cabuçu de Baixo 12 foi
a implantação do viário que ligaria a Avenida Inajar de Souza até a Estrada de Santa
Inês, através do programa PROCAV, que tinha como objetivo a canalização do
córrego Guaraú e implantação do viário. O projeto foi executado em etapas, em
grande parte com a criação da Avenida Afonso Lopes Vieira. Para a execução desse
trecho, foi necessária a remoção de famílias que residiam em trecho sobre o córrego
Guaraú, parte das famílias foi reassentada nos residenciais do conjunto habitacional
da Sehab City Jaraguá, na Zona Norte do município de São Paulo.
A última etapa do projeto de ligação das avenidas não foi realizada, pois a
execução deste trecho do viário de ligação seria implantado justamente onde hoje
estão implantadas as favelas Condessa Amália Matarazzo e Eucaliptos e, devido a
situação consolidada dos assentamentos que deveriam ser removidos (justamente
no trecho onde está localizado o perímetro Cabuçu de Baixo 12), e a mudança de
diretrizes em relação a canalização dos córregos na cidade, que devem ser abertas
173
e não mais fechadas como realizadas anteriormente, mudou-se de diretriz de
projeto.
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.17 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 12, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Cabuçu de Baixo 12, A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe
do escritório Drucker Associados coordenada pela arquiteta responsável Mônica
Drucker; a mesma assinou contrato junto a Sehab em abril de 2012 e hoje
desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Baixo
12.
O PAI Cabuçu de Baixo 12 apresentou como principais desafios para a
urbanização e saneamento de seus assentamentos: equacionar as situações de
174
risco de escorregamento e solapamento que atingem os assentamentos implantados
em encostas de alta declividade (as favelas Eucaliptos e Condessa Amália
Matarazzo); realizar, ainda que em menor escala, a ligação entre as avenida Inajar
de Souza e Estrada de Santa Inês.
Cabe atentar para a presença da ETA Guaraú (estação de tratamento de água
da Sabesp), que fica à montante do córrego Guaraú, bem como aos impactos da
implantação do trecho Norte do Rodoanel, próximo ao perímetro Cabuçu de Baixo
12, bem como os limites da Serra da Cantareira.
Outra questão relevante é o histórico de reocupações das áreas que compõem
o PAI Cabuçu de Baixo 12; existem ali várias famílias no aluguel, removidas pela
questão do risco, aguardando atendimento definitivo, que devem ser consideradas
nesse projeto.
Uma
porção
considerável
deste
perímetro
situa-se
em
uma
área
ambientalmente vulnerável. A Sehab estimava a remoção de 800 moradias por
estarem localizadas em zona de risco por deslizamento ou alagamentos, em
decorrência das enchentes estivais do Córrego Guaraú que atravessa a área em
toda sua extensão. Por possuir duas favelas em faixa não edificante do córrego
Guaraú, deverão ser discutidas junto à SVMA as abrangências dessas faixas. Essa
questão é bem importante para a futura regularização fundiária dos assentamentos.
O elemento central do projeto é um parque linear, que em seus vários
percursos buscou dar conta de questões ambientais (tratamento das áreas de APP,
arborização e permeabilidade do solo); e de questões sociais (articulação de áreas
com as moradias novas e espaços de esporte e de lazer). Além disso, o parque
buscou a conexão com uma trama de circulação de pedestres, com novas pontes, e
elevados. Foi apresentada também uma proposta de apropriação de áreas residuais
– dos fundos de lotes.
A proposta apresentada mostrou preocupação com a articulação do perímetro
com o entorno, por meio da viabilização do acesso ao transporte público
convencional e ciclo viário.
Foram desenhadas aberturas de vias e vielas de
atravessamento, bem como a consolidação das vias perimetrais.
175
Para as áreas de urbanização (os assentamentos a consolidar), o projeto
propôs intervenções ajustadas às características e à escala do perímetro de ação
integrada, tais como: as propostas de configuração de novas vielas e miolos de
quadra, por meio da abertura de pátios e da implantação de novas edificações.
As edificações, em geral, foram implantadas com delicadeza e buscavam uma
relação com o parque linear central. Destacam-se os conjuntos e unidades
habitacionais modulares e de grande flexibilidade para as áreas de reassentamento
(Ver Figura 2.18) (FRANÇA, BARDA, 2011).
.
Parque Linear com Áreas de Provisão
Figura 2,18 - Parque Linear com Áreas de Provisão, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de
arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE CIMA 7
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 07 está situado no distrito do
Tremembé, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima. Esse perímetro é
composto por 12 assentamentos: 12 loteamentos com uma estimativa de 4.770
domicílios, o PAI Cabuçu de Cima 07 não possui favelas (Ver Figura 2.19). Este PAI
tinha a estimativa de 102 reassentamentos, essa estimativa foi realizada no
176
momento do concurso, mas devido à existência de situações de risco no PAI que se
agravaram com o tempo, hoje essa estimativa de reassentamentos é maior.
A região onde estão implantados os PAIs aqui estudados pertencentes à bacia
hidrográfica do rio Cabuçu de Cima possuem um histórico de reinvindicações sociais
e habitacionais. Grande parte do território teve sua formação a partir de loteamentos
clandestinos e irregulares. Os primeiros loteamentos clandestinos na região
surgiram a partir da ação de grileiros, principalmente nas terras da Santa Casa, na
década de 1990. Ao longo dos anos, eles foram objeto de vários processos de
reintegração de posse.
Os
primeiros
assentamentos
constituídos
desse
perímetro
foram
os
loteamentos Santa Casa e Jova Rural; em seguida, surgiram os demais.
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.19 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 07, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
177
Os principais desafios enfrentados pelas projetistas no momento do concurso
para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: a ocupação de
áreas impróprias para habitação, com declividades acentuadas ou às margens de
córregos, gerando áreas de risco para a população; dificuldade nos acessos,
principalmente no que diz respeito à largura de vias e inexistência de passeios, ou
ainda relacionado à topografia muito acentuada; deficiência na implantação de rede
de drenagem e no tratamento do esgoto, tendo em vista que vários locais não
possuem coletor tronco; carência de áreas verdes e de lazer para a população e
inexistência de áreas reservadas para estes usos.
Além disso, foi preciso considerar a presença do cemitério Parque dos
Pinheiros, um equipamento importante na região que está cercado pela ocupação
dos assentamentos, tendo seu acesso comprometido.
Cabe atentar para os impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel e
a presença da rodovia Fernão Dias, que tem seu acesso ao Rodoanel previsto para
ser implantado próximo ao perímetro Cabuçu de Cima 7; além dos limites com a
Serra da Cantareira e com o município de Guarulhos.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Cabuçu de Cima 07. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe
do escritório Terra e Tuma Arquitetos Associados coordenada pelo arquiteto
responsável Pedro Tuma; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de
2011 e hoje desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI
Cabuçu de Cima 07.
O estudo evidenciou a compreensão da área e de suas possibilidades e
dificuldades para a urbanização dos loteamentos existentes no perímetro. Propõe
adequado tratamento dos sistemas hídricos e das áreas passíveis de utilização.
Propõe unidades habitacionais para relocação em escala compatível com a escolha
do sítio e com a paisagem.
178
O projeto urbanístico proposto procurou valorizar as preexistências. O ponto
principal do projeto é a presença do curso d’água que percorre a área de Sul ao
Norte, utilizado como o eixo estruturador do território. Seu redesenho garante o
suporte para as novas infraestruturas de drenagem e o acesso público às suas
margens. Na área subutilizada do cemitério, localizado junto ao córrego, foi
implantado um parque fluvial linear com equipamentos públicos (culturais, esportivos
e recreativos), passeios e ciclovia. As trilhas informais que fazem a transposição da
parte alta para a margem do rio foram consolidadas por um sistema de passarelas
permeadas de equipamentos para o uso público. Na borda do parque foram
implantadas novas habitações destinadas a receber as famílias removidas das áreas
de risco (Ver Figura 2.20). A Rua da Fonte, paralela ao Córrego Tremembé, foi
alargada e é tratada de modo a configurar uma centralidade linear, prolongando-se
até a Rua João Frederico Agrícola, onde foi projetada uma escola com praça de
equipamentos.
Dentre as diretrizes do projeto, foram constatadas intervenções pontuais de
paisagismo e iluminação pública nas vias comerciais. Também foram propostas vias
e escadarias, articuladas ao viário existente, de modo estratégico para facilitar o
acesso dos pedestres em longas distâncias, em terreno de alta declividade.
As áreas de risco de grande declividade foram parcialmente desocupadas para
a realização das obras de contenção geotécnica e reflorestamento (FRANÇA,
BARDA, 2011).
.
179
Parque Fluvial Linear
Figura 2.20 – Parque Fluvial Linear/ Habitação Social próximo a Cemitério, Fonte: Renova SP:
concurso de projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de
Habitação Popular, 2011.

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE CIMA 8
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08 está situado no distrito do
Tremembé, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima. Esse perímetro é
composto por 15 assentamentos: 07 favelas com uma estimativa de 3.742
domicílios, e conta com 08 loteamentos com uma estimativa de 3.394 domicílios (Ver
Figura 2.21). Este PAI apresentou uma estimativa de 758 reassentamentos.
180
Como informado anteriormente, a região onde estão implantados os PAIs aqui
estudados pertencentes a bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima possuem um
histórico de reinvindicações sociais e habitacionais. Grande parte do território teve
sua formação a partir de loteamentos clandestinos e irregulares. Os primeiros
loteamentos clandestinos na região surgiram a partir da ação de grileiros,
principalmente nas terras da Santa Casa, na década de 1990. Ao longo dos anos,
eles foram objeto de vários processos de reintegração de posse.
Alguns desses assentamentos já receberam obras de infraestrutura básica seja
por parte da municipalidade ou executadas pelo proprietário do terreno, via ação
judicial, para esses assentamentos restam apenas as fases de regularização
fundiária. Os demais assentamentos necessitam de obras de urbanização para a
futura regularização fundiária.
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.21 – Perímetro de ação integrada Cabuçu de Cima 08, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
181
Os principais desafios enfrentados pelas projetistas no momento do concurso
para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: a ocupação em
áreas de risco para a população, na maioria dos casos em áreas de declividades
acentuadas, ou às margens de córregos; dificuldade de implantação de acessos,
principalmente no que diz respeito à largura de vias para o caso das vias públicas de
acesso a automóveis, e inexistência de passeios e vielas de conexão que facilite a
circulação em território muito declivoso; deficiência na implantação de rede de
drenagem e no tratamento do esgoto, tendo em vista que vários locais não
possuíam coletor tronco; carência de áreas verdes e de lazer para a população e
inexistência de áreas reservadas para estes usos.
Um fator de relevância existente no PAI Cabuçu de Cima 08, é a existência da
subestação de tratamento de energia Furnas e todas as faixas do linhão que saem
da subestação e cortam o território.
Dentre os PAIs pertencentes a sub-bacia do rio Cabuçu de Cima, este é o
único PAI com disponibilidade de terrenos vazios ou subutilizados. Porem, estes
terrenos, assim como algumas áreas ocupadas na região, não é simples de ser
adquiridos, pois os mesmos possuem impeditivos como pertencer ao INCRA e ser
considerado como área rural.
As propostas aqui apresentadas são ganharam o Concurso Renova SP para o
PAI Cabuçu de Cima 08. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe do
escritório H + F, sob a coordenação do arquiteto responsável Pablo Emílio Robert
Hereñú; a mesma assinou contrato junto a Sehab em dezembro de 2011 e hoje
desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Cima
08.
A proposta apresentada trabalha as diferentes escalas de ação, definindo
ações de estruturação do território e ações pontuais, denominadas de ações
pontuais típicas, que se reproduzem no território do PAI. Ambas as ações apostam
na implementação de sistemas de infraestrutura, áreas verdes, de centralidades, e
na recuperação de encostas e criação de espaços públicos associados a novos
edifícios de uso misto. A proposta desenvolvida se organizava por meio de dois tipos
182
complementares de intervenções denominadas Ações de Estruturação do Território
(AET) e Ações Pontuais Típicas (APT).
Entre as AET’s propostas destacavam-se a criação do Parque Igarapé
Primavera, localizado ao longo do córrego e da rua de mesmo nome, a consolidação
da Av. Ushikichi Kamiya como eixo estruturador através do adensamento
habitacional, instalação de equipamentos e serviços públicos e a criação de
sistemas de hortas urbanas localizadas sob as linhas de alta tensão.
As APT’s são utilizadas para recuperação de encostas, recuperação de
córregos e nascentes e criação de Centros de Vizinhança que associam habitação,
serviços, comércio e dispositivos de circulação vertical (Ver Figura 2.22). Todas as
estratégias desenvolvidas utilizam o conceito de Operações de Saldo Positivo, em
que o número de unidades habitacionais criadas é sempre superior ao de unidades
removidas (FRANÇA, BARDA, 2011).
Centros de Vizinhança
Figura 2.22 – Centro de Vizinhança, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e
urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.
183

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA CABUÇU DE CIMA 10
O Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 10 é contíguo aos demais
PAIs Cabuçu de Cima 07 e Cabuçu de Cima 08 pertencentes à sub-bacia do rio
Cabuçu de Cima, ambos estão situados no distrito do Tremembé, Região Norte da
cidade de São Paulo. Esse perímetro é composto por 13 assentamentos: 08 favelas
com uma estimativa de 1.324 domicílios, e conta com 05 loteamentos com uma
estimativa de 1.991 domicílios (Ver Figura 2.23). Este PAI apresentou uma
estimativa de 681 reassentamentos.
Como informado anteriormente, a região onde estão implantados os PAIs aqui
estudados pertencentes à bacia hidrográfica do rio Cabuçu de Cima, possuem um
histórico de reinvindicações sociais e habitacionais. Grande parte do território teve
sua formação a partir de loteamentos clandestinos e irregulares. Os primeiros
loteamentos clandestinos na região surgiram a partir da ação de grileiros, entre as
décadas de 1980 e 1990. Ao longo dos anos, os loteamentos clandestinos desse
PAI também foram objeto de vários processos de reintegração de posse.
184
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.23 - Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 10, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
Os principais desafios enfrentados pelas projetistas no momento do concurso
para a urbanização e saneamento desses assentamentos foram: reassentar as
famílias que viviam em áreas de risco de escorregamento e solapamento das
ocupações nas encostas de alta declividade ou às margens de córregos, em
especial a favela Alfredo Ávila e loteamento Gabriel Ribeiro; garantir mobilidade aos
moradores; aprimorar as redes de drenagem e o tratamento de esgoto, tendo em
vista que vários locais não possuem coletor tronco; proporcionar áreas verdes e de
lazer para a população. Outro desafio é realizar a transposição do rio Piqueri e fazer
a ligação da “Cidade Formal” com a “Cidade Informal”. Também era preciso
considerar os impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel, a presença do
CEU Jaçanã, do hospital São Luiz Gonzaga e da rodovia Fernão Dias, além da
proximidade dos assentamentos com a Serra da Cantareira e a condição de zona
limítrofe com a proximidade com o município de Guarulhos.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Cabuçu de Cima 10. A projetista vencedora deste perímetro foi a equipe
185
do escritório Base 3 Arquitetos, sob a coordenação da arquiteta responsável
Catherine Otondo, que assinou contrato junto à Sehab em dezembro de 2011 e hoje
desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Cabuçu de Cima
10.
Esta proposta tem um eixo estruturador, constituído de um equipamento
público (elevador público) e de um parque linear. O parque propõe um extenso
percurso, onde foram pensadas as áreas de APP, arborização e permeabilidade do
solo; e as questões sociais (articulação de áreas com as moradias novas e espaços
de esporte e de lazer). Além disso, desde o parque, o projeto busca a conexão com
uma trama de circulação de pedestres, com novas pontes, e elevados (Ver Figura
2.24).
O projeto destaca um dos conjuntos de provisão que resgata a figura da rua:
conexão entre diferentes volumetrias e elemento de referência do conjunto. A partir
do tema habitação, buscava reconstituir a continuidade das áreas verdes,
associadas às preservações das encostas e dos cursos d´água criando um sistema
de espaços públicos.
A proposta promove a mobilidade urbana com a proposição de novas pontes,
novas ruas e novas modalidades de transporte como a criação da ciclovia, para
integrar as moradias à rede de transporte público e aos espaços livres. A
transposição dos rios e das variações de níveis seriam facilitadas por passeios
localizados nos vales e por um elevador público de uso urbano associado a um
equipamento institucional (FRANÇA, BARDA, 2011).
.
186
Eixo Estruturador da Proposta
Figura 2.24 – Eixo Estruturador da Proposta, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e
urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA JARDIM JAPÃO 01
O Perímetro de Ação Integrada Jardim Japão 01 está situado no distrito de Vila
Maria, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Japão. Esse perímetro é composto por
14 assentamentos: 12 favelas com uma estimativa de 3.556 domicílios, 1 núcleo
habitacional de 113 domicílios, 01 loteamento com 55 domicílios e 2 conjuntos
habitacionais construídos pela municipalidade, contabilizando 780 unidades
habitacionais (Ver Figura 2.25). Este PAI apresentou uma estimativa de 1.297
reassentamentos.
No PAI Jardim Japão, a ocupação também teve inicio na década de 1970. O
histórico dessa área tem a ver com a canalização e retificação do rio Tiete, pois
alguns dos assentamentos irregulares estão implantados ao longo do antigo leito do
rio. Assim como os remanescentes do rio Tietê, as ocupações ocorreram em trechos
de viários também.
187
Um fator de relevância também se dá a localização do perímetro, próximo às
rodovias Fernão Dias e Dutra, deve-se aqui considerar também essas áreas como
ponto de apoio ao sistema logístico e todas as consequências.
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.25- Perímetro de Ação Integrada Jardim Japão 01, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
Tratava-se de uma área central e plana da cidade de São Paulo e os principais
desafios para urbanização e integração do perímetro foram: recuperar os antigos
conjuntos habitacionais construídos pela PMSP, a fim de prover as condições
necessárias para sua regularização fundiária; reassentar a demanda proveniente do
grande número de remoções necessárias para eliminar as irregularidades de boa
parte do assentamentos contidos no PAI Jardim Japão, implantados em leito viário
importante e sobre córrego existente, como é o caso da favela Funerária, que está
188
totalmente implantada no leito viário; urbanizar as demais favelas, resolvendo dois
graves problemas: a suspeita de solo contaminado, bem como os problemas
associados à drenagem em terrenos de baixíssimas declividades.
Esse conjunto de assentamentos está dentro do perímetro proposto no plano
diretor regional estratégico, Vila Maria / Vila Guilherme – Operação Urbana
Consorciada; Terminal de Cargas Fernão Dias; e próximo à Operação Urbana
Carandiru, cujo zoneamento está em Zona Predominantemente Industrial.
As propostas aqui apresentadas são a ganhadora do Concurso Renova SP
para o PAI Jardim Japão 01; a projetista vencedora deste perímetro foi a equipe do
escritório B Arquitetos, sob a coordenação do arquiteto responsável Paulo Emilio
Buarque Ferreira; a mesma assinou contrato junto à Sehab em abril de 2012 e hoje
desenvolve os projetos para cada um dos assentamentos do PAI Jardim Japão 01.
A proposta busca melhorar as relações urbano-ambientais e sociais em uma
área bastante resistente à transformação e isolada por duas grandes infraestruturas
rodoviárias; se caracteriza pela diversidade morfológica e tipológica. Parte da
delimitação de áreas que receberão tratamentos distintos: um perímetro de 150m
relacionado aos usos industriais e logísticos de baixa densidade; e uma área interna
a este, destinada à adensamento habitacional, diversidade de usos e nova
articulação viária (Ver Figura 2.26).
Contempla
cenários
de
intervenção:
urbanização,
requalificação
e
regularização fundiária (favelas, loteamentos e conjuntos habitacionais), e a
implantação de novas edificações.
Propunha-se a ocupação da área sujeita à incidência do Direito de Preempção,
à implantação da provisão habitacional com uso misto, como etapa inicial do
adensamento e qualificação do perímetro, além da inserção de um sistema de áreas
livres junto aos cursos d’água a serem recuperados, associados a equipamentos
públicos e áreas de lazer (FRANÇA, BARDA, 2011).
.
189
Plano Urbanístico
Figura 2.26 – Plano Urbanístico, Fonte: Renova SP: concurso de projeto de arquitetura e urbanismo,
1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular, 2011.
190

PERÍMETRO DE AÇÃO INTEGRADA RIBEIRÃO DOS PERUS 6
O Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06 está situado no distrito
do Jaraguá, Região Norte da cidade de São Paulo. Conforme determina o PMH, o
perímetro recebe esse nome em função da sub-bacia hidrográfica ao qual está
implantado, a sub-bacia hidrográfica do rio Ribeirão dos Perus. Esse perímetro é
composto por 06 assentamentos: 03 favelas com uma estimativa de 3.556
domicílios, 03 loteamento com 257 domicílios. Este PAI apresentou uma estimativa
de 1.172 reassentamentos.
Perímetro de Ação Integrada
Figura 2.25- Perímetro de Ação Integrada Ribeirão dos Perus 06, Fonte: Renova SP: concurso de
projeto de arquitetura e urbanismo, 1ª ed. São Paulo: Habi – Superintendência de Habitação Popular,
2011.
Os principais desafios para a urbanização e saneamento deste perímetro
foram: reassentar as famílias que vivem em áreas de risco de escorregamento e
191
solapamento das ocupações em encostas de alta declividade ou às margens de
córregos, em especial as favelas Parque Taipas e Fragata da Constituição; garantir
mobilidade aos moradores, principalmente no que diz respeito à largura de vias e
inexistência de passeios; aprimorar as redes de drenagem e o tratamento de esgoto,
tendo em vista que vários locais não possuem coletor tronco; proporcionar áreas
verdes e de lazer para a população.
Além disso, foi preciso considerar os projetos da Secretaria do Verde e do Meio
Ambiente, que têm por objetivo conter a ocupação na região da Cantareira e estuda
implantar um parque municipal na região. Foi preciso levar em conta também a
presença de um sítio (Jardim do Éden), que está cercado pelos assentamentos.
Coube atentar ainda aos impactos da implantação do trecho Norte do Rodoanel,
próximo ao perímetro Ribeirão dos Perus 6, (FRANÇA, BARDA, 2011).
Conforme exposto anteriormente, para o Perímetro de Ação Integrada
Ribeirão dos Perus não houve vencedor, foi realizada apenas uma menção honrosa
à proposta realizada pelo arquiteto Héctor Vigliecca e Gani.
192
193
3. DO PLANO AO PROJETO: ESTUDOS DE CASO: PERÍMETROS DE AÇÃO
INTEGRADA CABUÇU DE BAIXO 05 E CABUÇU DE CIMA 08
Com base nos resultados técnicos, obtidos do estudo da elaboração do Plano
Municipal de Habitação para a Zona Norte do município de São Paulo, que apontam,
através da análise do principal critério de elegibilidade (grau de existência de risco
alto e muito alto), as Sub-bacias prioritárias para a Região Norte do Município e
consequentemente os seus Perímetros de Ação Integrada (PAIs) prioritários,
pudemos observar que estão entre eles as Sub-bacias dos rios Cabuçu de Cima e
Cabuçu de Baixo, e consequentemente os Pais Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de
Cima 08, motivo pelo qual foram indicados para o Concurso de projetos Renova São
Paulo.
Conforme apontado no Capítulo anterior, para se chegar à definição dos
perímetros mais urgentes foi importante além da análise dos critérios previstos no
PMH, o estudo das informações obtidas a partir do conhecimento técnico dos
profissionais da Sehab e do levantamento de outras informações sobre os
assentamentos, que influenciam muito na tomada de decisão do poder público,
como por exemplo, a existência de Ação do Ministério Público contra a
municipalidade e a previsão de uma intervenção pública nos assentamentos
contidos nos PAIs, até o próprio desenho do PAI, que leva em consideração várias
questões de ordem estrutural à Sehab.
Cabe nesse capítulo, ressaltar esses critérios não explicitados no PMH e
retratar através da análise desses dois PAIs estudo de caso, o caminho adotado
para a escolha dos mesmos, ainda se tratando de dois perímetros diferentes.
De acordo com o que foi apontado anteriormente (nos capítulos anteriores), é
muito simples e estão bem claros e definidos os critérios para se chegar à
priorização de um assentamento isolado, porém, há certa dificuldade na definição do
PAI mais emergencial, considerando-se que em um mesmo PAI, na maioria das
vezes, existem os diferentes tipos de assentamento, onde não há apenas situações
prioritárias emergenciais de risco para urbanização, mas podem existir também
núcleos urbanizados e assentamentos que demandam apenas a regularização
194
fundiária. Muitas vezes, um dado assentamento crítico do ponto de vista dos riscos
existentes acaba puxando a intervenção de todo os demais assentamentos do PAI.
Tomar uma decisão nesses casos não é uma tarefa nada fácil. Por esse
motivo, entram em cena os demais condicionantes que influenciam na tomada de
decisão.
Sendo assim, este capítulo apresenta a análise dos preceitos metodológicos
inovadores no planejamento em São Paulo, contidos no Plano Municipal de
Habitação de São Paulo, do estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que
se baseiam na Sub-bacia como unidade de planejamento e gestão, bem como os
demais critérios utilizados para a priorização nos dois perímetros estudos de caso,
os Perímetros de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08.
3.1.
CRITÉRIOS DE ESCOLHA DOS ESTUDOS DE CASO
O Plano Municipal de Habitação assumiu a divisão em regiões adotada pela
Sehab no município, sendo proposto o planejamento para as seis regiões da cidade
de acordo com suas especificidades, seguindo as diretrizes gerais do PMH. As seis
regiões são: Norte, Sul, Leste, Sudeste, Centro e mais ao Sul, a Região expressiva
de Mananciais.
O estudo dos perímetros pertencentes à Região Norte da cidade de São Paulo
como exemplo e registro do trabalho, se dá em função do conhecimento técnico
adquirido e das fontes de informação da região, e também, devido ao fato de que a
Zona Norte foi a região que mais indicou PAIs para projeto, no Concurso de projetos
Renova SP (08 dos 23 indicados para todas as regiões), dos 23 indicados para
projeto no concurso, 17 houveram ganhadores e foram contratados, sendo que
desses 17 PAIs contratados, 07 pertencem a Região Norte.
A escolha desses dois PAIs (Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08), se
deve ao fato de que ambos foram priorizados para intervenção, frente aos demais
PAIs da Zona Norte e indicados para projeto no Concurso Renova SP. A indicação
195
para projeto se deu a partir da priorização do PMH, que tem como principal critério
de escolha das suas prioridades o grau de risco e de precariedade existente nos
assentamentos contidos nos PAIs.
Por sua vez, a escolha desses dois PAIs dentre os 07 PAIs da Região Norte
também indicados para projeto no Concurso Renova SP, está justamente nas
características diferenciadas que os dois PAIs apresentam, referente ao grau de
consolidação e precariedade dos assentamentos que constituem os PAIs, bem como
o número de domicílios em risco e o grau de risco que ambos apresentam.
Para a seleção dessas áreas, foi elaborado um levantamento do número de
domicílios em assentamentos precários em cada Sub-bacia da Região Norte, onde
se definiu as 03 Sub-bacias com maior número de domicílios em assentamentos
precários são elas: Cabuçu de Baixo, Cabuçu de Cima e Ribeirão dos Perus,
respectivamente em ordem de prioridade. Também foi feito um levantamento da
quantidade de domicílios em risco em cada Sub-bacia, o resultado desse
levantamento também apontou as mesmas Sub-bacias, resultado que reforçou
essas Sub-bacias como prioritárias para a Região Norte.
Dessas Sub-bacias prioritárias, estão 07 dos 08 PAIs priorizados na Região
Norte e indicados para projeto no Concurso Renova.
Para a constatação da indicação e definição dos PAIs indicados para projeto
como prioritários, foram definidos os 10 PAIs com mais moradias em risco
(quantidade acima de 250 domicílios em risco alto e muito alto), esse levantamento
apontou entre eles os PAIs Cabuçu de Baixo 05 e o PAI Cabuçu de Cima 08.
Tendo sido classificado o PAI CdB 05 como o prioritário, com o maior número
de domicílios em risco alto e muito alto, e o PAI CdC 08, como o PAI que tinha
menos domicílios em risco da lista dos 10 perímetros prioritários da Zona Norte.
Por esses motivos de semelhança e diferenciação, é que foram selecionados
os dois PAIs (CdB 05 e CdC 08), como estudo de caso nessa dissertação.
Todos esses levantamentos foram realizados com dados e informações obtidas
do sistema de informações da Sehab o Habisp.
196
3.2.
METODOLOGIA DE ANÁLISE
A metodologia de análise dos casos escolhidos foi elaborada a partir da
verificação nesses dois PAIs (CdB 05 e CdC 08), da presença dos critérios de
priorização definidos no PMH (existência de riscos alto e muito alto (R3 e R4) 63, grau
de precariedade e índices de vulnerabilidade social e de saúde), e dos critérios não
explicitados no PMH (da constituição dos PAIs e
de outros critérios, como a
existência de Ação do Ministério Público e do conhecimento da previsão de
intervenções públicas para os assentamentos dos dois perímetros), conforme
apontado no capítulo anterior.
A verificação será realizada a partir da construção e da leitura de mapas e
tabelas que representem tais informações, aliados as observações de campo e a
experiência da autora. Esses dados apontam tanto a quantidade, como a
qualificação desses critérios de elegibilidade do planejamento habitacional da
Região Norte.
Os casos foram analisados a partir do seguinte roteiro metodológico:
 Leitura Urbana
A Leitura Urbana no contexto do PAI corresponde às fases de levantamento
de dados, diagnóstico e identificação das demandas.
Este item se subdivide em: Ficha Técnica; Mapa de Localização e Situação
do PAI; Histórico da Ocupação; Planilha de previsão de intervenção nos PAI entre
2009 e 2024; e Estrutura Urbana do PAI existente na ocasião da elaboração do PMH
e da indicação dos PAIs para o Concurso Renova SP.
63
Existem várias áreas de risco na cidade de São Paulo, por esse motivo, a PMSP encomendou dois
levantamentos de áreas de risco do IPT (o primeiro em 2003 e segundo em 2010), com a indicação
das emergências mais graves. As áreas de risco foram classificadas pelo tipo (escorregamento ou
solapamento de margem de córrego), e do grau de intensidade do risco (baixo – R1, médio-R2, altoR3 e muito alto-R4). Dada à complexidade e volume das situações de risco existentes na cidade de
São Paulo, a PMSP trabalha emergencialmente com as áreas de risco alto e muito alto, cuja
classificação do IPT aponta como as situações mais emergenciais, que se não forem extintas as
situações de risco, podem ocorrer danos letais aos moradores dessas áreas.
197
 Ficha Técnica
Consiste no resumo dos seguintes dados: nome da Bacia hidrográfica ao qual
pertence o PAI; numero de assentamentos precários; diferenciados por tipo que
compõe o PAI; numero de domicílios nos assentamentos precários que compõem o
PAI; estimativa da população nos assentamentos precários; estimativa do numero
de domicílios em risco no PAI, números de domicílios para realocação; área do PAI,
área dos assentamentos precários; estimativa de custos de intervenção no PAI; e
Ações da Sehab para o perímetro.
 Mapa de Localização e Situação
Contendo a localização do PAI e dos assentamentos precários contidos no PAI,
classificados pelo tipo de assentamento (favela, loteamento irregular e núcleo
urbanizado), e com a denominação de cada assentamento em foto aérea. Na escala
da cidade e do PAI.
 Breve Histórico do PAI
Breve histórico do PAI e dos assentamentos que o compõem. Resgata as
origens dos assentamentos precários na cidade e os principais aspectos da sua
evolução, bem como melhorias realizadas ao longo do tempo.
 Estrutura Urbana do PAI
Procura retratar a estrutura do PAI, tanto física quanto social, na ocasião da
elaboração do PMH e da indicação para projeto no programa Renova SP.
Dados referentes à: localização; entorno; mobilidade e sistema viário; divisão
física dos assentamentos; equipamentos públicos; infraestrutura, topografia;
intervenções públicas; espaços públicos e áreas de lazer; associações comunitárias.
Para essa verificação, serão também utilizadas fotos e mapas quando necessário.
 Planilha de previsão de intervenção no PAI entre 2009 2024
Elaborada a partir de dados técnicos do PAI na sua Subprefeitura
correspondente, somados aos dados técnicos de cada assentamento, contendo
os nomes, tipo do assentamento, tipo de serviço a executar, número de
198
domicílios, estimativa de reassentamentos necessários, os custos e a distribuição
nos quadriênios de cada assentamento que compõe o PAI..
 Situação Fundiária
Mapa com a propriedade de cada assentamento, mais um relatório das principais
questões fundiárias.
Particularidades da situação fundiária do trabalho com o conjunto dos
assentamentos precários que compõem o PAI. Aspectos relevantes para a
proposição dos projetos e definição do desenho dos PAIs.
No trabalho com a totalidade dos assentamentos do PAI, nos deparamos com as
mais diversas e inusitadas situações fundiárias, principalmente nos assentamentos
de propriedade particular (loteamentos irregulares e favelas constituídas em terrenos
particulares), é importante trabalhar o conjunto dessas situações, de modo a
assegurar a solução dos problemas por completo.
As questões fundiárias interferem muito nas definições dos projetos e propostas
para essas áreas.
 Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no
PAI – que comprovem a existência dos três critérios de priorização do PMH
Mapas e tabelas com a indicação do risco existente.
Mapas e tabelas com a indicação do grau de consolidação e precariedade do PAI
e mapas e tabelas com a indicação do grau de infraestrutura existente no PAI.
Índices de vulnerabilidade social e de Saúde na Subprefeitura onde está situado
o PAI.
 Analise dos critérios não explicitados pelo PMH – Critérios de priorização e
de definição dos Perímetros de Ação Integrada
Tabelas com a indicação dos demais fatores que influenciam na tomada de
decisão do poder público, como: Ação do Ministério Publico; Intervenção Pública
prevista para os assentamentos que compõem o PAI; Ocupação em áreas
improprias de preservação ambiental ou legalmente proibidas; Assentamentos que
com obras em andamento; distribuição equilibrada das intervenções na cidade.
199
Tabelas com a análise da existência dos Critérios de definição dos Perímetros de
Ação integrada no PAI.
 Concepções, Propostas e Intervenções Previstas
Este item apresenta o diagnóstico do PAI elaborado no projeto Renova e uma
tabela com a priorização dos assentamentos contidos nos dois PAIs objeto de
estudo de caso, onde foram priorizados para intervenção da Sehab os
assentamentos com risco alto e muito alto.
A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem o
PAI64 - apresenta uma tabela realizada pela Sehab, para indicar as prioridades a
serem trabalhadas no PAI. Essa priorização, leva em consideração vários aspectos
de ordem estrutural a Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste item.
Por fim, é apresentado o conceito urbanístico adotado no momento da
elaboração do Plano Urbanístico pelas projetistas que venceram o Concurso Renova
SP para os dois perímetros Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08.
 Estágio Atual
Registro do momento atual das ações nos dois PAIs objeto de estudo de caso:
andamento do Concurso Renova SP - estágio em que se encontram os projetos
para os dois PAIs; as ações da Sehab e demais setores do poder público no
território; registro de como foram encaradas as prioridades de intervenção nos dois
PAIs.
64
Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários
assentamentos, e não é possível dada a estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o
trabalho em todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos
assentamentos que constituem o PAI.
200
3.3.
ANÁLISE DOS CRITÉRIOS DE CONSTITUIÇÃO DOS PERÍMETROS
DE AÇÃO INTEGRADA E DE PRIORIZAÇÃO DA INTERVENÇÃO
As relações entre as áreas de atuação e os planos, políticas, programas,
projetos e ações articuladas em seu interior, implicam múltiplas interferências e
inúmeras interfaces. Seus efeitos podem assumir características potencializadas em
direção à obtenção de resultados globais positivos ou assumir um caráter de
externalidades ou interferências negativas, umas em relação às outras, dificultando
ou mesmo impedindo a consecução de objetivos almejados. (ALVIM, CASTRO,
2010).
A proposta de ação integrada prevista no Plano Municipal de Habitação visou
o planejamento e o alinhamento das ações do governo em todas as instâncias para
a equação do déficit habitacional. Essas articulações devem acontecer em várias
frentes e não só em habitação, por isso também a necessidade de que esse
planejamento contemple a construção da cidade como um todo em todas as suas
questões sistêmicas e interdisciplinares. A proposta da criação dos PAIs, apoiada na
Sub-bacia como unidade de planejamento foi uma importante estratégia de
interlocução entre os vários atores, e mostra no projeto integrado um campo
privilegiado de discussão.
Esse item visou a análise de alguns dos critérios presentes no PMH para a
formação dos PAIs e dos critérios de priorização da seleção da demanda
habitacional. Esses critérios foram selecionados com base na questão ambiental,
reforçando-se o uso inovador da Sub-bacia como cenário para essa discussão.
O Plano de Ação Regional Norte apontou as Sub-bacias prioritárias para a
Zona Norte do Município de São Paulo, e, consequentemente, os seus PAIs
prioritários. Essa análise apontou os dez perímetros mais emergenciais, entre eles o
PAI Cabuçu de Baixo 05 (CdB 05), como o mais emergencial, e o Cabuçu de Cima
08 (CdC 08), como o menos emergencial dentre as dez mais emergências.
201
A escolha desses dois PAIs como prioridade, frente aos demais dez
perímetros também prioritários para a Região Norte, dependeu também da análise
de outros critérios não tão explícitos no PMH e de grande influência na tomada de
decisão do poder público.
Dentre esses critérios, está o estudo da constituição dos Perímetros de Ação
Integrada, a definição de um PAI reflete e interfere muito na priorização ou não de
um determinado perímetro. Coube nesse item, relatar os critérios não explicitados no
PMH.
Os dois Perímetros de Ação Integrada, CdB 05 e CdC 08, serão analisados
no próximo item, onde serão aplicados os critérios apontados neste item. Também
será objeto de estudo no próximo item a análise dos preceitos metodológicos
inovadores contidos no Plano Municipal de Habitação de São Paulo, do
estabelecimento dos Perímetros de Ação Integrada, que se baseiam na sub-bacia
como unidade de planejamento e gestão, bem como os critérios utilizados para a
priorização desses perímetros.
A seguir serão tratados os critérios de Constituição dos Perímetros de Ação
Integrada e de Priorização da Intervenção. São eles:
Critérios para definição dos Perímetros de Ação Integrada, com destaque
para a utilização da sub-bacia. Critérios de priorização da intervenção pela Sehab,
com destaque também para a questão ambiental da ocupação das áreas de risco,
situadas em terrenos impróprios para habitação e que na maioria das vezes são
áreas ambientais protegidas, justamente onde se encontram as áreas que
concentram o maior número de assentamentos com precariedade. E, por fim, outros
critérios mais específicos, de presença importante na construção do PMH, e outros
não tão explícitos no Plano, mas de grande importância e que permeiam o trabalho;
e nesse caso o destaque é para o critério de priorização de atendimento dos
assentamentos que estão nos programas de despoluição dos córregos da Sabesp
(Córrego Limpo e Coletor Tronco), cuja importância para além da questão ambiental
envolve a questão do recurso que é passado da Sabesp para o município de São
Paulo.
202
Para se chegar aos critérios de definição dos PAIs, foi realizado um
levantamento do histórico do processo de construção do PMH, junto a alguns
técnicos da Sehab. Como metodologia de análise desses critérios, os mesmos foram
aplicados na Região Norte, mais especificamente nos dois estudos de caso (CdB 05
e CdB 08). Os resultados serão apresentados no próximo item.
Na Figura 3.1 abaixo, foram listados todos os critérios presentes no
fechamento do Perímetro de Ação Integrada, bem como o objetivo de cada critério.
Critérios para Definição dos Perímetros de Ação Integrada
Figura 3.1 - Critérios para definição dos Perímetros de Ação Integrada - Fonte: Elaborada pela
autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013
203
Nos critérios apontados na figura 3.2, são observados o respeito ao desenho
das sub e Micro-bacias visando atender as questões sistêmicas, e isso incluí a
relação física entre os assentamentos, pois são consideradas todas as intervenções
necessárias nos assentamentos contidos nos PAIs, seja ela de grande ou pequeno
porte ou de qualquer tipo de serviço (urbanização ou regularização fundiária).
Outro fator a contemplar na definição dos perímetros do conjunto de
assentamentos é a questão fundiária. Este item pode mudar significativamente o
desenho de um PAI, pois a situação fundiária dos assentamentos muitas vezes não
acompanha a lógica das bacias hidrográficas e é muito importante o respeito a esse
item para a futura regularização fundiária de todos os assentamentos precários.
A proposta de trabalho em perímetros de intervenção e não mais em
assentamentos isolados, levando-se em consideração todos os itens que devem e
foram seguidos na definição de um PAI, trata-se de uma ação bastante ousada, se
comparada a todo o trabalho que foi realizado na Sehab em São Paulo em todos os
tempos.
Outro parâmetro considerado na construção do PMH foram os prazos e os
custos em uma intervenção, que muitas vezes passam a ser um limitador da
intervenção, pois se considera não ser interessante na prática e economicamente,
que a intervenção para equacionar por completo um PAI ultrapasse 02 quadriênios,
isso pode ocasionar sérios retrabalhos em função de mudanças de percursos das
administrações, ao passo em que o porte de uma intervenção não deve ser maior do
que a equipe técnica da PMSP e dos agentes privados envolvidos possam absorver.
Quanto à questão urbanística, como já exposta anteriormente, só foi mais
bem detalhada no momento da Indicação para projeto no Concurso Renova SP.
Dado o alto número de assentamentos contidos no PMH e a dinâmica de
transformações na abrangência do bairro ao qual estão inseridos os assentamentos,
essa etapa ficou para o momento de projeto e definição dos planos urbanísticos.
A seguir serão tratados os critérios de Priorização da Intervenção pela Sehab,
são eles:
204
A Figura 3.2, abaixo apontam os três principais critérios de priorização dos
PAIs, foram tratadas as questões do risco existente, da precariedade e das
vulnerabilidades de saúde e social.
Foi possível fazer uma análise quantitativa da questão do risco, com base nas
informações sobre o risco existente nos assentamentos precários da Região Norte65.
Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada
Figura 3.2 - Critérios de Priorização dos Perímetros de Ação Integrada- Fonte: Elaborada pela
autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013.
A prática do trabalho na Sehab apontou a relevância dada à questão do risco
Alto (R3) e Muito Alto (R4), em relação aos demais critérios, de vulnerabilidade
social e de saúde e à precariedade, isso se deve ao risco à vida das famílias
moradoras nessas áreas, e a quantidade de famílias nessa situação. Aliado a isso,
65
Fonte dos dados: Secretaria das Subprefeituras/ IPT 2010, através do site do Habisp:
www.habisp.inf.br
205
existe por parte do Ministério Público e da sociedade civil, uma forte pressão para
atendimento a questão do risco.
Essa informação pode ser reforçada pelos dados da Figura 3.3 abaixo, que
mostram que na Região Norte existem cerca de 7.748 domicílios em risco Alto ou
Muito Alto, onde existem 10 PAIs com significativa presença de risco na Região, dos
48 PAIs existentes.
A Figura 3.3 indica a quantidade de domicílios em risco na Região Norte,
apontando a relação de domicílios em risco nos dez perímetros destacados como os
mais emergenciais da região e a quantidade de domicílios em risco nas áreas
isoladas.
Resumo da Situação de Risco na Região Norte
Figura 3.3 - Resumo da Situação de Risco na Região Norte- Fonte: Elaborada pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - 2013.
A seguir, foram listados os critérios adotados no planejamento da Sehab, para
equacionar as questões específicas da prática habitacional em São Paulo (Ver
Figura 3.4).
206
Outros Critérios Adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para a
Definição das Intervenções Imediatas
Figura 3.4 - Outros Critérios adotados no Planejamento Habitacional pela Sehab para a Definição
das Intervenções Imediatas- Fonte: Elaborada pela autora, a partir de dados obtidos junto a Sehab/
DEAR Norte - 2013.
A escolha da Sehab por priorizar as questões do risco existente, da
precariedade dos assentamentos e os índices de vulnerabilidade, tecnicamente
resultou nas áreas que demandam maior atenção do poder público. No entanto, a
prática do trabalho aponta algumas especificidades características do município de
207
São Paulo, as quais demandam a adoção de outros critérios como forma de
operacionalizar as ações públicas.
Entre os critérios adotados na operacionalização do PMH, destacamos a
priorização das áreas com Ação do Ministério Público66, e o atendimento às metas
do governo, que direcionam as ações emergenciais do poder público. Por outro lado,
também recebe destaque a previsão de obras públicas e programas de repasse de
recursos, que por sua vez, também acabam por definir as prioridades.
Normalmente os trabalhos do Ministério Público se iniciam com ações
investigativas e consultivas, dada a complexidade dos problemas habitacionais no
município de São Paulo, a prefeitura não consegue atender as solicitações nos
prazos solicitados, normalmente 30 dias. A partir daí, são repetidas as
investigações, e caso não seja sanado o problema ou não se entenda que existe
justificativa plausível para o não cumprimento de determinada solicitação, inicia-se
um processo judicial contra o município. Como normalmente as penalidades
possuem um custo muito elevado e o município de São Paulo não consegue
resolver todos os problemas habitacionais de uma vez em curto prazo, passa-se a
ter que se priorizar as intervenções. Devido a este fato, foram identificadas e
priorizadas no Plano Municipal de Habitação todas as ações do Ministério Público
contra o Município de São Paulo em curso.
No próximo item, serão tratados os dois estudos de caso, com base nos
critérios discutidos nesse item.
66
O Ministério Público é uma instituição pública autônoma, a quem a Constituição Federal atribuiu a
incumbência de defender a ordem jurídica, o regime democrático e os interesses sociais e individuais
indisponíveis. Isto é, o Ministério Público é o grande defensor dos interesses do conjunto da
sociedade brasileira. Tem a obrigação, portanto, de defender o interesse público, conduzindo-se,
sempre, com isenção, apartidarismo e profissionalismo.
Os integrantes do Ministério Público Estadual são os promotores de Justiça, com ingresso na
Instituição mediante concurso público. O Ministério Público do Estado de São Paulo é o maior do
País, com cerca de 1.900 membros. Além da área criminal, o Ministério Público atua na defesa do
patrimônio público e social, do meio ambiente, da habitação e urbanismo, entre outros.
Fonte:
Ministério
Público
do
Estado
de
São
Paulo,
Disponível
em:
http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/home/home_interna, Acesso em: 15 de agosto de 2014.
208
3.4.
AVALIAÇÃO COMPARATIVA DOS ESTUDOS DE CASO: AVANÇOS E
DESAFIOS
Embora distintos, os dois estudos de caso discutidos, Perímetros de Ação
Integrada Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08, foram considerados prioritários
para intervenção no Plano de Ação Regional Norte. Com o intuito de levantar e
discutir a presença dos critérios de elegibilidade previstos no PMH, e dos demais
critérios utilizados com base na especificidade de um caso concreto, o Plano de
Ação Regional Norte, este capítulo tem por objetivo aprofundar estes dois estudos
de caso.
Selecionados para projeto no Concurso Renova São Paulo 2011, os casos de
Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08 foram considerados relevantes e
representativos para o aprofundamento da temática. Até a fase atual em que se
encontram os projetos para esses dois PAIs no programa Renova SP (elaboração
de projeto básico para os assentamentos que compõem os dois PAIs), o estudo nos
permite conhecer o percurso, ainda que de forma parcial, da elaboração do Plano
Municipal de Habitação até a elaboração dos projetos para os PAIs mais
emergenciais. Esse estudo nos dá a percepção do caminho adotado e dos
resultados do Planejamento, bem como as estratégias adotadas para pôr em prática
as ações para intervenção nas emergenciais apontadas pelo PMH.
209
3.4.1. Estudo de Caso 1:
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05
1) Leitura Urbana

Ficha Técnica: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05
O Perímetro Cabuçu de Baixo 05 tem esse nome devido a sua posição
geográfica, pois pertence à Bacia hidrográfica do Rio Cabuçu de Baixo, importante
contribuinte do rio Tietê. Está situado no extremo Norte da cidade de São Paulo, no
distrito da Brasilândia, localizado entre as avenidas Inajar de Souza e Deputado
Cantídio Sampaio, é limitado ao Norte pelo Parque Estadual da Serra da Cantareira
e a futura implantação do trecho Norte do Rodoanel (ver Figuras 3.5 e 3.6).
O perímetro possuí vários córregos no seu interior e consequentemente muitas
interfaces com os mesmos. Seu principal córrego é o Bananal que corta o Perímetro
no sentido Leste e Oeste. Sendo os assentamentos a Norte do rio Bananal menos
consolidados e com menor índice de infraestrutura. Por se encontrar em uma região
montanhosa, dada a sua proximidade com a Serra da Cantareira, os assentamentos
precários ao Norte do perímetro possuem situações graves de riscos de
escorregamento, e grande interface com as questões ambientais.

Número de Assentamentos: 19 (15 favelas e 04 loteamentos)

Número de Domicílios (Estimativa): 6.950

Estimativa da população: 24.330

Domicílios em Risco (Estimativa): 1.550

Domicílios para Realocação (Estimativa): 2.540

Estimativa de Custos da Intervenção: R$ 3.705.102.24,93

Ações da Sehab para o PAI: Projeto Renova SP/ Ações pontuais junto a outras
secretarias para atendimento de casos emergenciais de risco.

Projeto Renova (início): dezembro de 2011

Projetista: MAS + PMA ARQUITETURA LTDA
210
Mapas de Localização e Situação do PAI Cabuçu de Baixo 05
Figura 3.5 - PAI Cabuçu de Baixo 5, localização na cidade - Fonte: Montagem a partir de foto aérea
do Google Earth 2014 e dados da Sehab/ DEAR Norte.
211
PAI CdB5 – Via Principais
Figura 3.6 – PAI Cabuçu de Baixo 05 – Vias Principais, Fonte: Elaborado pela autora a partir de
imagens capturadas do Google Earth, 2014.

Histórico da Ocupação
A ocupação teve início na década de 1970, basicamente através de
ocupações irregulares (edilícia, urbanística e registraria), avançando em direção à
Serra da Cantareira.
Entre os assentamentos precários que compõem o PAI CdB 05
assentamentos, destacamos o histórico dos assentamentos à norte do Rio Bananal:
A ocupação desta área iniciou com menor precariedade e relativo grau de
organização e infraestrutura através do loteamento irregular Paraná Invasão, que
fora implantado em uma grande propriedade particular. Este loteamento começou no
ano de 1994 através da venda de lotes, mas logo deu lugar à ocupação
desordenada por barracos em madeira nas áreas mais íngremes, com supressão da
vegetação existente e muita precariedade. Por fim, a grosso modo, a ocupação se
deu sem implantação de qualquer infraestrutura e tão desorganizada que atualmente
212
esta área, que antes era tratada como um loteamento particular irregular, hoje
passou a ser tratada como uma favela em área particular.
A ocupação citada se estendeu, ocupando boa parte da gleba vizinha,
também particular, mas de outro proprietário, naquela mesma época. No ano de
2006, um segundo episódio de ocupações (agora mais precária) preencheu o
restante da gleba, dando origem à “Favela Jardim Paraná”.
Por volta do ano de 2004, foi implantado o Centro Educacional Unificado
(C.E.U.) – PAZ, através da desapropriação de parte da gleba vizinha ao Loteamento
Irregular Paraná (invasão). O complexo educacional cercou e ocupou apenas uma
parte da área desapropriada pela Prefeitura, deixando o restante da área municipal
desocupada.
Esta área municipal não aproveitada na implantação do CEU (Centro
Esportivo Unificado) Paz foi então rapidamente ocupada, de forma desorganizada,
completamente precária e criando áreas de risco alto e muito alto, formando a atual
Favela Encosta CEU Paz. Constatamos esta rápida ocupação da área pela Figura
3.7.
Expansão das Favelas ao Norte do Córrego Bananal nos Últimos Anos
213
Figura 3.7 - Expansão das Favelas ao Norte do Córrego do Bananal nos Últimos Anos, Fonte:
Elaborado pela autora a partir de imagens capturadas do Google Earth dos anos de 2004 e 2011.
A Figura 3.7, imagens dos anos de 2004 e 2011, respectivamente, mostram
a expansão da ocupação. Sobrepostas as fotos aéreas estão os perímetros das
favelas, em amarelo; e dos loteamentos, em laranja.
Muitas remoções já foram realizadas nessas áreas de maior risco pela
Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), quando indicadas pela Defesa Civil da
Subprefeitura da Freguesia do Ó a iminência de escorregamento/solapamento.
Entretanto, devido a problemas no monitoramento por aquela Subprefeitura, esta
área de risco, devido às suas dimensões e desorganização, foi novamente ocupada.
Atualmente, em paralelo e sob a responsabilidade do Governo do Estado,
estão sendo feitos não só o cadastramento como algumas remoções/demolições
numa faixa ao norte da Favela Jardim Paraná e do Loteamento Paraná Invasão para
implantação do Rodoanel. Este processo ainda está em andamento e em ritmo
acelerado para viabilizar a implantação do trecho norte do Rodoanel Viário,
encabeçado pela Dersa.
Toda a área de risco, assim como o cadastro, a remoção e o atendimento
às famílias dentro da faixa de domínio do Rodoanel são responsabilidade da Dersa
(ver Figura 3.8). Sendo assim, estas áreas de risco foram subtraídas e, portanto,
214
estão fora da área do projeto Renova SP.
atendimento
habitacional
pela
Dersa
Entretanto, a expectativa de um bom
atraiu
novas
ocupações
e
agravou
recentemente o quadro já grave nas áreas adjacentes à faixa de domínio da Dersa.
Indiretamente, através das contenções necessárias à implantação das vias,
a implantação do rodoanel deverá eliminar o risco dos demais setores de risco
(contíguos e complementares à área expandida de projeto).
Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, Áreas de Risco por Grau,
Sobreposição com o Traçado do Rodoanel Trecho Norte
Figura 3.8 – Assentamentos ao Norte do Córrego do Bananal, áreas de risco por grau, sobreposição
com o traçado do Rodoanel trecho Norte – Fonte: Sehab/ DEAR Norte, Habisp e Dersa.
Na Figura 3.8 aparece a faixa de domínio do Rodoanel trecho Norte em
marrom, e em tons dégradé de vermelho estão as áreas de risco, onde os tons mais
escuros representam os maiores graus de risco (Alto e Muito Alto).
215
Planilha de Previsão de Intervenção no PAI Cabuçu de Baixo 05 no Período de
2009 a 2024.
Figura 3.9 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu
de Baixo 05 entre 2009 e 2024 - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo,
volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.
Figura 3.10 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu
de Baixo 05 entre 2009 e 2024 (continuação) - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência
de São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.
A Figura 3.9 demonstra os dados de cada assentamento precário contido
no PAI Cabuçu de Baixo 05, referentes ao tipo do assentamento, tipo de serviço a
ser executado, número de domicílios, a previsão de realocações necessárias e o
216
valor total da intervenção. A Figura 3.10 é uma continuação da Figura 3.9, e
apresenta o planejamento temporal para cada assentamento do PAI Cabuçu de
Baixo 05, nessa figura é possível perceber que o planejamento temporal para esse
perímetro ultrapassa os 02 quadriênios previstos no Plano Municipal de Habitação,
isso se deve a complexidade e ao valor a ser empenhado para a completa
intervenção no PAI Cabuçu de Baixo 05. Na Figura 3.10, também é possível
observar que o menor valor dos recursos está empenhado para o primeiro
quadriênio (2009 – 2012), e os valores mais pesados para os quadriênios seguintes
(2013 – 2020), essa divisão foi realizada desta forma, pois esperava-se uma menor
intervenção no primeiro quadriênio, que considerasse apenas a regularização dos
assentamentos com obras concluídas e a realização dos projetos necessários para
intervenção pelo programa Renova SP.

Estrutura Urbana do PAI Cabuçu de Baixo 5:
O PAI Cabuçu de Baixo 05 está localizado entre as avenidas Inajar de
Souza e Deputado Cantídio Sampaio, importantes eixos viários estruturais da
cidade, que liga o perímetro à Marginal Tiete, ao centro da cidade, e aos distritos
vizinhos de Pirituba, Jaraguá, Perus, Anhanguera, Casa Verde e Cachoeirinha,
fazendo divisa com a Serra da Cantareira ao norte e a oeste, o loteamento irregular
Jardim Damasceno. Devido à topografia da região e à presença da Serra da
Cantareira, o PAI Cabuçu de Baixo 05 encontra-se encravado, possuindo apenas
dois acessos principais, um pela av. Cantídio Sampaio e outro pela avenida Inajar de
Souza.
O perímetro é composto pelos seus 19 assentamentos precários, conforme
divisão estabelecida pela Sehab, mais a parte formal da cidade e as questões
urbanísticas relevantes para o perímetro (ver Figura 3.11). O PAI possui
características físicas e de consolidação diferenciadas entre as áreas que estão ao
norte do PAI, das que estão ao sul do perímetro, o limite físico entre essas áreas é o
córrego do Bananal. As áreas ao norte são mais recentes, os materiais da
construção das casas são mais frágeis, possuem casas em madeira, estão em
constante ocupação, possui pouca infraestrutura instalada, solo exposto e graves
217
situações de risco. As áreas ao Sul do perímetro são mais consolidadas, estão junto
à cidade formal e, mais distante da Serra, os problemas enfrentados nessas áreas
são justamente de interface com a cidade formal, da duplicação da Avenida
Deputado Cantídio Sampaio e da canalização dos córregos e implantação das redes
de drenagem.
218
Figura 3.11 - PAI Cabuçu de Baixo 5, localização e situação na escala do perímetro - Fonte:
Elaborado pela autora a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte e Habisp, DUP do
Rodoanel junto ao DERSA.
219
O tecido urbano dos assentamentos se desenvolve em um terreno de
grande parte íngreme, as poucas partes planas, são exatamente os fundos de vale
onde estão localizados os assentamentos São Geraldo/ Jardel Filho, Bananal
Esquerdo, Bananal Direito e Alegria (ver Figura 3.12).
Topografia do Perímetro
Figura 3.12 – Topografia do perímetro, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte, 2014 – Fabio Knoll.
A região Sul do PAI é totalmente ocupada, não possuindo terrenos vazios
disponíveis. O conjunto edificado nessa área é uniforme, praticamente não havendo
distinção entre os assentamentos precários e a cidade formal (ver Figura 3.13). Já a
região ao Norte do perímetro, não está totalmente ocupada e encontra-se em franca
expansão, e a grande problemática nesse caso, são os terrenos disponíveis para a
ocupação, pois são bem íngremes e impróprios para habitação por questões
características do solo e de legislação.
O perímetro caracteriza-se por uma ocupação densa, os lotes na maioria
possuem
configuração
irregular,
com
uso
predominante
residencial.
Uma
220
centralidade do perímetro é a rua Firminópolis, onde se concentram os comércios e
serviços, duas escolas e o CRAS. Outra centralidade é a avenida Deputado Cantídio
Sampaio, mas essa fica em posição desfavorável topograficamente para a maior
parte dos assentamentos contidos no PAI. Observa-se um grande potencial de
crescimento das atividades comerciais locais na rua de acesso a CEU, porem,
devido às condições precárias de acesso essa expansão ficou comprometida.
Trecho Sul e Trecho Norte do PAI Cb5
Figura 3.13 - Trecho sul e trecho norte do pai cb5, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte, 2014.
Devido à topografia acentuada, os pedestres têm dificuldades de
locomoção, existem lugares que nem mesmo os carros conseguem ter acesso, o
que reforça a importância de se tratar a questão da mobilidade no PAI, isso se
intensifica na área ao Norte do PAI.
O sistema viário do perímetro é composto por vias carroçáveis que
possibilitam o acesso franco a alguns imóveis, os diretamente ligados à via. A
circulação é irrestrita e as ruas funcionam em mão dupla de direção na maioria das
vias, não há um sistema de tráfego organizado de veículos, o que causa transtornos
221
na circulação interna. As vias variam de 3,0 a 7,0 metros de largura e possuem
grandes inclinações, o que dificulta principalmente o trânsito dos ônibus na região.
As calçadas são estreitas e em alguns lugares são praticamente inexistentes. Quase
todas as vias da porção Sul do perímetro são pavimentadas, ao passo em que as
vias na porção Norte, a maioria são vielas se qualquer infraestrutura.
O PAI possui 14 linhas de ônibus com destinos principalmente para a Zona
Norte, Shopping Center Norte e metrôs Santana e Barra Funda. Os moradores da
parte de baixo dispõem de uma quantidade mais razoável de linhas e conseguem
chegar aos destinos com relativa melhora de tempo quando comparado aos
moradores do alto perímetro. Alguns reclamam por linhas de ônibus com trajetos
mais curtos.
A implantação do trecho Norte do Rodoanel que está em andamento, trará
transtornos ao PAI, devido ao grande número de remoções necessárias para
implantação da via, porem, será de grande importância no âmbito metropolitano. Se
for implantada uma conexão prevista no final da avenida Inajar de Souza próximo ao
PAI, está se tornará uma importante conexão do PAI. Na Figura 3.14 é possível
verificar a remoção de algumas casas para implantação do Rodoanel.
222
Remoções de Casas para a Implantação do Rodoanel Trecho Norte
Figura 3.14 - Remoções de casas para a implantação do rodoanel trecho norte, Fonte: acervo Sehab
DEAR Norte, 2014.
Os equipamentos públicos existentes no interior do PAI se apresentam
como edificações de referencia para a comunidade local. O principal destaque é o
CEU Paz (ver Figura 3.15), as escolas e o CRAS (ver Figura 3.15), localizados na
rua Firminópolis, junto ao córrego do Bananal. Os equipamentos públicos existentes,
bem como a sua localização, podem ser vistos no mapa de equipamentos públicos
(ver Figura 3.16).
223
Equipamentos Públicos Existentes no Interior do PAI
Figura 3.15 - Equipamentos públicos existentes no interior do PAI, Fonte: acervo Sehab DEAR
Norte/Fabio Knol, 2011.
224
Figura 3.16 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a
partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
225
Os moradores dispõem de 6 escolas estaduais, 8 escolas municipais e 8
creches municipais e conveniadas, além de 1 CEU e 2 locais para ensino
profissionalizante. Das demandas apresentadas pala comunidade, destaca-se a
necessidade de maior oferta de cursos profissionalizantes e a procura por espaços
que combinem educação cultura e lazer.
Os principais equipamentos de assistência social são o Centro de Referência
de Assistência Social, Centros para Crianças e Adolescentes, Núcleo de
Convivência para Idosos e a Associação Cantareira. As vagas parra esses espaços
são disputadas pelos moradores, e existem reclamações quanto a ausência de mais
espaços como esses.
Os atendimentos de saúde são prestados pela UBS Jardim Vista Alegre, as
emergências são atendidas nos hospitais Cachoeirinha, Mandaqui e Geral de
Taipas, e os atendimentos de especialidades médicas ficam por conta da AMA
Jardim Elisa Maria. A fragilidade do atendimento, espera e a ausência de cobertura
de Agentes de Saúde da Família são os principais motivos de reclamações do
sistema de saúde da região.
Os principais espaços de lazer identificados são o CEU Paz e o Centro Cultural
da Juventude (CCJ) Ruth Cardoso, mas também existem o CRAS Brasilândia III,
algumas quadras improvisadas e três cachoeiras no Parque Estadual da Cantareira
que também são visitadas pelos moradores. De modo geral, a ausência de áreas de
lazer aparece como uma das principais carências do Perímetro.
A drenagem urbana é um dos principais problemas urbanos no contexto do PAI, com
a ocorrência de inundações em função da concentração de vazões em curto espaço
de tempo, principalmente no córrego do Bananal. A existência de casas na faixa não
edificante, em alguns casos sobre o córrego, impedem a canalização e a limpeza do
assoreamento do córrego.
O caminhamento das águas pluviais é na maioria
superficial e não dá conta da contribuição das microbacias.
A maioria dos assentamentos possui abastecimento de água pela rede
oficial da SABESP. As áreas com ocupações mais recentes não dispõem do serviço.
226
Os maiores problemas com o esgotamento sanitário concentram-se nas
ocupações de fundo de vale, junto aos córregos, devidos às cotas mais baixas
apresentarem dificuldades de captação e escoamento. A rede de esgoto é parcial
em algumas áreas, porém a maioria delas não dispõe do serviço e o descarte dos
resíduos é feito no córrego, outra questão importante é a falta de tratamento do
esgoto coletado, assim como em grande parte da cidade. Parte das obras dos
coletores tronco foi feita recentemente, porém não pode ser ligada por obstrução
causadas à rede, devido à existência de casas próximas à rede implantada e ao
córrego do Bananal.
A coleta de lixo é feita pelos caminhões da LIMPURB. Os caminhões
passam somente pelas ruas centrais, onde recolhem o lixo. Nas vielas, onde a
passagem é inviável, o lixo é depositado em lixeiras que são recolhidas
posteriormente. Um caminhão da operação Cata Bagulho recolhe entulho duas
vezes por semana, porém a cobertura é parcial, pois áreas de ocupação mais
recente não dispõem do serviço.
As áreas mais consolidadas possuem relógios de energia instalados e
ligados na rede geral. Alguns moradores trocam essas instalações por ligações
clandestinas. As áreas mais recentes não dispõem do serviço e utilizam as ligações
clandestinas.
Conforme ressaltado anteriormente, a questão que mais merece destaque
no PAI Cabuçu de Baixo 05, é o grande número de moradias em riscos alto e muito
alto na porção ao Norte do perímetro, motivo pelo qual o mesmo foi indicado com
uma das maiores emergências da Região Norte no PAR Norte (ver Figura 3.17).
227
Moradias em Risco
Figura 3.17 - Moradias em risco, Fonte: acervo Sehab DEAR Norte/Fabio Knol, 2011.
Também merece destaque a questão ambiental e consequentemente a
interface com a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, para a implantação
de parques de preservação da vegetação significativa da Serra da Cantareira e de
implantação de equipamentos de lazer, visando evitar a ocupação dessas áreas por
moradias.
228

Situação Fundiária
As particularidades do trabalho com o conjunto dos assentamentos
precários que compõem o Perímetro de Ação Integrada, no que se refere à situação
fundiária, se configuram em aspectos relevantes para a proposição dos projetos e
definição do desenho dos PAIs. Conforme Figura 3.18, a maior parte dos
assentamentos precários contidos no PAI está instalada em terrenos de propriedade
particular. Esse fator é extrema importância para o direcionamento das intervenções
nos
assentamentos,
pois
essas
intervenções
devem
possibilitar
a
futura
regularização fundiária. Do ponto de vista da regularização fundiária, as ocupações
de propriedade pública são mais fáceis de serem tratadas pelo município, pois
sendo atendidas as legislações pertinentes, as decisões ficam a cargo do poder
público, sem a dependência de consulta ou autorização de terceiros, sendo estes
moradores ou não. A Sehab realizou poucas experiências de regularização de
favelas em áreas particulares, dada a dificuldade em tratar o tema. Para essas
situações, cada caso é um caso e devem-se levar em consideração vários fatores,
como por exemplo, a análise da propriedade do terreno e a forma como os
moradores adquiriram os seus imóveis.
Além da propriedade dos assentamentos, outra questão importante para a
regularização fundiária das irregularidades é o estudo da legislação incidente sobre
o PAI. No município de São Paulo o Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei nº 13.430
de 13 de setembro de 2002, define o zoneamento.
Para o PAI Cabuçu de Baixo 05 o PDE definiu algumas ZEIS (ver Figura
3.19), esse mecanismo flexibilizou as exigências nos assentamentos precários e
permite a execução das obras de urbanização e a regularização fundiária. As áreas
ao Norte do PAI apresentam as maiores dificuldades para tratamento dos
assentamentos, pois a legislação incidente é ZEPAM (Zona Especial de
Preservação Ambiental), sobreposta pela Macrozona de Proteção Ambiental. Esses
instrumentos até permitem a implantação de moradias, porem, em baixíssima
escala, frente à demanda por moradia no PAI.
229
Como forma de rever o zoneamento incidente no PAI Cabuçu de Baixo 05,
foram indicadas algumas revisões de zoneamento na revisão do Plano Diretor que
está em discussão na Câmara Municipal.
A regularização fundiária está prevista nos programas da Sehab do
município de São Paulo. O Plano Municipal de Habitação priorizou para
regularização, os assentamentos que passaram por obras de urbanização. No PAI
Cabuçu de Baixo 05, apenas os três loteamentos Residencial Astuval, Sitio dos
Francos e Vista Alegre Lindeira possuem como serviço a regularização fundiária.
230
Figura 3.18 – Propriedade do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Estudo fundiário elaborado pela autora,
partir de dados obtidos junto à Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
231
Figura 3.19 – Legislação Incidente - Zoneamento do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela
autora, dados obtidos - Sehab/ DEAR Norte – PDE 2002 – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
232
Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo Plano
municipal de Habitação no PAI Cabuçu de Baixo 05
Os três critérios definidos pelo Plano Municipal de Habitação para
priorização da intervenção são: a existência de risco Alto e Muito Alto; índice de
precariedade (grau de infraestrutura implantada e condições das moradias
existentes); e o índice de vulnerabilidade social e de saúde.
Análise da Existência dos Critérios de Elegibilidade Definidos pelo PMH no PAI
CdB 5
Figura 3.20 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu
de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora.
O PAI Cabuçu de Baixo 05 conforme destacado no item anterior (Figura
3.20), é o perímetro com maior número de moradias em situação de risco Alto e
Muito Alto. Esse fator pode ser verificado na Figura 3.21. Nessa figura observamos
também que os riscos estão concentrados na área ao Norte do PAI, nas favelas
Encosta do CEU Paz e Jardim Paraná, e no loteamento Jardim Paraná Invasão,
justamente nas áreas junto a Serra da Cantareira.
233
Figura 3.21 – Risco existente no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados
Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
234
Na Figura 3.22, é possível observar o padrão construtivo empregado nas
residências dentro do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05. Na mesma
figura observa-se que as construções mais precárias coincidem com os
assentamentos precários, e as piores áreas são as favelas Encosta do CEU Paz e
Jardim Paraná, situadas ao Norte no perímetro. As piores situações são
concentradas nessas áreas, pois essas são favelas em expansão, somado a isso,
contribuem para essa situação a falta de infraestrutura, o tipo do terreno e a baixa ou
inexistência de renda das famílias.
As questões de precariedade das construções e falta de infraestrutura
implantada contribuem para o agravamento dos riscos. A Figura 3.23 apresenta o
mapa de precariedade, da porcentagem de infraestrutura implantada em cada
assentamento. Nota-se que as favelas possuem menos infraestrutura que os
loteamentos, onde os piores índices são encontrados nas favelas Jardim Paraná e
Encosta do CEU Paz.
Por fim, a Figura 3.24 retrata o mapa com os Índices de vulnerabilidade
social no PAI Cabuçu de Baixo 05. Esse mapa reforça a vulnerabilidade dos
assentamentos Encosta do CEU Paz, Jardim Paraná e Paraná Invasão. A região da
Brasilândia nos últimos tempos tem sido alvo de estudos e de atenção dada à
situação de vulnerabilidade encontrada, essa área possui graves problemas com
tráfico de diversos tipos, nessa área encontram-se vários integrantes de grupos e
facções criminosas. Dada à falta de renda e estrutura familiar, é de grande
importância a existência de um CRAS dentro do PAI.
235
Figura 3.22 – Padrão Construtivo das moradias no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela
autora, a partir de dados da Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
236
Figura 3.23 – Precariedade, porcentagem de infraestrutura implantada nos assentamentos contidos
no PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados Acervo do projeto Sehab/ DEAR
Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
237
Figura 3.24 – Índice de vulnerabilidade social nos assentamentos contidos no PAI Cabuçu
de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto
Renova SP.
238
Análise dos critérios não explicitados pelo Plano Municipal de Habitação Critérios de priorização e de definição dos Perímetros de Ação Integrada
Além dos três critérios de priorização definidos pelo Plano Municipal de
Habitação citados anteriormente, existem outros critérios que merecem ser relatados
para a completa compreensão das tomadas de decisão da Sehab na elaboração do
seu plano habitacional.
A seguir, serão tratados os critérios adotados na prática do trabalho da
elaboração do Plano de Ação Regional Norte, esses critérios foram definidos para
todas as Regiões, pois os mesmos indicam e interferem no planejamento direto da
Sehab. Como forma de demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que
demonstra o cruzamento dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Baixo 05 (ver Figura 3.25).
239
Demais Critérios Utilizados na Elaboração no Plano de Ação Regional Norte –
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05
Figura 3.25 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI
Cabuçu de Baixo 05 – Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte.
Na Figura 3.25, é possível observar que o PAI Cabuçu de Baixo 05 atende a
todos os critérios listados, entre eles, têm destaque as ações do Ministério Público
contra o município de São Paulo; essas ações pedem ao município a intervenção
imediata nas áreas de risco. A necessidade de uma resposta às ações lançadas
pelo MP, somado ao grande número de moradias em risco no PAI para realocação e
o grau de precariedade de parte dos assentamentos, elegeram o PAI Cabuçu de
240
Baixo como prioritário para intervenção no Plano de Ação Regional Norte e
consequentemente o indicou para o Concurso de Projetos Renova SP.
Outras questões que interferem diretamente na priorização do PAI Cabuçu de
Baixo são a previsão de obra pública, a implantação do Rodoanel trecho Norte, e a
incidência do zoneamento ambiental e de um parque linear para a região, o que
demanda várias realocações. O fato de esta área estar entre as metas do governo é
fundamental, pois a questão política sempre terá grande influência nas tomadas de
decisão. E, por último, a incidência de coletor tronco no perímetro, conforme
convênio estabelecido com a Sabesp, que deve ser priorizado, pois um dos itens
dessa parceria é a priorização das áreas visando o trabalho da Sabesp, devido ao
repasse de recursos por parte da mesma, através do fundo de saneamento.
A seguir serão tratados os critérios de Constituição dos Perímetros de Ação
Integrada. Nessa definição tem destaque a utilização da sub-bacia. Como forma de
evidenciar esses critérios foi elaborado um quadro que demonstra o cruzamento dos
critérios listados com as ações do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05
(ver Figura 3.26). Nessa Figura, foram listados todos os critérios presentes no
fechamento do PAI, bem como o objetivo de cada critério e a presença ou não
desses critérios no PAI.
241
Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação
Integrada no PAI Cabuçu de Baixo 05
Figura 3.26 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação Integrada no
PAI Cabuçu de Baixo 05– Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte
(levantamento realizado a partir da experiência da autora).

Concepções, Propostas e Intervenções previstas
Na nova forma de trabalhar da Sehab a partir das ações integradas no território,
os assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano
Urbanístico. Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano
Municipal de Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa
Renova SP, este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano
Urbanístico, que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as
potencialidades do perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção
242
para cada um dos assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior
detalhamento, de Estudo Preliminar e Projeto Básico.
Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Baixo 05, será apresentada a seguir, uma
síntese do diagnóstico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: ILevantamento e Diagnóstico e II - Proposta do Plano Urbanístico.
I)
Levantamento e Diagnóstico
A etapa de Levantamento e Diagnóstico tem por objetivo a síntese dos principais
problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Baixo 0567,
essa etapa foi subdividida em 05 Tópicos, considerados de extrema importância
para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Baixo 05,
conforme apresentado a seguir:

Meio Físico e Meio Ambiente
No PAI Cabuçu de Baixo 05, observou-se que a maioria, mais de 95% do
território, é ocupada pelo uso residencial. Isso indica um desequilíbrio das atividades
no perímetro e pode ser um forte indício de precariedade: como o bairro não é
planejado nem o padrão da população é alto, há falta não apenas de comércio e
serviços diversificados, há falta também de postos de saúde, hospitais e escolas, o
que obriga a população moradora desse local a fazer grandes deslocamentos,
diários ou eventuais.
Existem várias centralidades no PAI Cabuçu de Baixo 05, diversificadas e em
diferentes escalas. Entre essas centralidades, são destacadas as centralidades que
ocorrem no complexo de vias da AV. Firminópolis, da Av. Deputado Cantídio
67
Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto à Sehab/
DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Baixo 05, produzido pela projetista
contratada no âmbito do programa Renova SP.
243
Sampaio, nas proximidades da Av. Inajar de Souza e a centralidade ao Norte do
perímetro localizada em frente ao CEU Paz.
É uma típica região da Mata Atlântica, cujas movimentações da camada de terra
são constantes e inevitáveis, portanto, as análises geotécnicas serão essenciais
para a identificação dos problemas a se enfrentar e soluções a se adotar.
O PAI Cabuçu de Baixo 05 possui porções mais baixas e as mais altas do
território, cujas declividades são bastante acentuadas. Dada à topografia acentuada
do perímetro e sua localização, em área de proteção ambiental, merece destaque a
existência de áreas em APP de topo de morro, áreas com inclinação superior a
100%, cujo terreno é improprio para o uso residencial.
Conforme levantamento realizado com base no GEGRAN, e em vistorias de
campo, foram reconhecidas no PAI Cabuçu de Baixo 05, as microbacias e a rede
hídrica qualificada conforme o critério estabelecido: canalizado, tamponado e leito
natural. O perímetro possui vários córregos e nascentes, porém, a grande maioria
está contaminada pela falta de captação e tratamento do esgoto, e isso se reflete em
sérios danos ambientais.
Devido à existência de vários corpos hídricos no perímetro, conforme legislação
pertinente, foi levado em consideração os limites das APPs dos corpos hídricos.
Considerando-se que grande parte das faixas de APP de corpos hídricos está
ocupada por residências, estes parâmetros foram muito importantes na identificação
e caracterização das áreas que apresentam dificuldades para a regularização
fundiária, em alguns casos a incidência de tal legislação implica em várias
remoções.
O levantamento da cobertura vegetal existente na região foi realizado com base
nas informações cedidas pelo DEPAV (Departamento de Áreas Verdes), da
Secretaria do Verde e Meio Ambiente (SVMA).
A caracterização da vegetação incide, em grande parte, sobre áreas em ZEPAM.
A maior área livre fora de ZEPAM é a faixa de domínio da linha de transmissão.
Todas estas áreas têm em comum o fato de estarem, em grande parte, vazias. Em
244
algumas se observa, em suas bordas, pressão por ocupação de invasões (por
exemplo, no Jardim Paraná).
As áreas grafadas como ZEPAM, ao Norte do perímetro, são áreas em estudo
pela SVMA para a implantação de parques.
A quase totalidade da área do CDB5 está dentro da MACROZONA DE
PROTEÇÃO AMBIENTAL. Devido às legislações de controle ambiental, submete-se
a todas as esferas governamentais: federal, estadual e municipal.
As questões ambientais consideradas neste relatório são as verificadas no
âmbito municipal (ZEPAM e MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL).
As zonas de uso demonstradas são as relacionadas no Plano Regional
Estratégico, Lei 13.885 de 25 de agosto de 2004.
A MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL 002 CANTAREIRA, criada pelo
Plano Diretor Estratégico de São Paulo, quadro nº 17, anexo à Lei 13.340 de 13 de
setembro de 2002. Entre outros aspectos, força o CA máximo de 1 com gabarito
limitado a 15,00 m para a implantação de HIS em ZEIS 1.
No PAI Cabuçu de Baixo 05, mais especificamente na região do Córrego do
Bananal serão implantados o parque Linear do Bananal e seus afluentes, e os
Parques da Borda da Serra da Cantareira. As áreas pretendidas pelo DEPAVE para
implantação do parque da Borda da Cantareira ficarão seccionadas pelo Rodoanel,

Sistema Viário e Mobilidade
Segundo o Plano Regional Estratégico, tanto a Av. Inajar de Souza e a Av.
Deputado Cantídio Sampaio são vias estruturantes. Há uma diretriz viária da SIURB
de 1966 que prevê o alargamento da Av. Cantídio para 35,00m. Esta diretriz não é
clara sobre como será tal alargamento (se é do eixo ou a partir de uma das laterais),
somado a isso a faixa prevista inicialmente para a duplicação da Cantídio está toda
ocupada por construções bastante consolidadas e estruturadas, e por esses motivos
245
é improvável que tal melhoria seja implantada desta forma. Ainda pelo PRE está
previsto para 2012 a extensão da Av. Inajar de Souza até o Rodoanel.
Ambas as avenidas interligam o Cabuçu de Baixo 05 ao Terminal
Cachoeirinha, que parece ser a principal oferta de transporte público para
deslocamentos de maior distância. A Av. Cantídio ainda é uma possibilidade de dar
acesso à população do PAI Cabuçu de Baixo 05 à estação Jaguaré da CPTM, outra
alternativa para deslocamentos longos.
Internamente ao perímetro do PAI, há a predominância de ruas com maior
incidência de benfeitorias ao Sul do Córrego do Bananal. Também se verificam
muitas vias sem saída, principalmente na região do Aterro de Inertes e da linha de
alta tensão, o que dificulta o acesso de veículos para coleta de lixo, bombeiros e
ambulâncias, por exemplo. A região a Norte do córrego tem o sistema viário mais
precário de todo o PAI. Tem grande ocorrência de regiões não acessíveis por
veículos maiores como carros e caminhões. Provavelmente devido à precariedade
de suas ocupações e à morfologia do terreno.
Observa-se que a maioria das residências ao sul do Córrego do Bananal está
satisfatoriamente servida por algum tipo de transporte coletivo, pois as zonas
ocupadas por residências, em sua grande parte, são atingidas pelas manchas de
influência calculadas a partir de pontos de ônibus levantados para a região. Ao norte
do córrego, grande parte da população que envolve o CEU PAZ tem de fazer um
percurso maior para alcançar algum tipo de transporte coletivo. Como se trata de
uma região de relevo acidentado e de vias sem pavimentação, esta parcela da
população tem limitado o seu acesso ou maior dificuldade de alcançar este serviço.
Observa-se um grande número de linhas que passam pela Av. Cantídio
Sampaio e um número menor pela Penha Brasil / Inajar de Souza. Internamente ao
PAI a via de maior relevância ao transporte coletivo é o conjunto de vias que num
determinado trecho se chama Av. Firminópolis. Há ali a maior concentração de
pontos de ônibus e, portanto, é uma via que atrai os interessados em usar transporte
coletivo.
246
O Rodoanel Mário Covas (SP-21), também conhecido como Rodoanel
Metropolitano de São Paulo ou simplesmente Rodoanel é uma autoestrada de 177
quilômetros, duas pistas e seis faixas de rodagem que está sendo construída em
torno do centro da Região Metropolitana de São Paulo, na tentativa de aliviar o
intenso tráfego de caminhões oriundos do norte e sul do Brasil e que hoje cruzam as
duas vias urbanas marginais da cidade (Pinheiros e Tietê), cujo reflexo no tráfego
vem provocando congestionamentos.
Sua execução foi dividida em quatro trechos: Oeste, Sul, Leste e Norte.
Metade da via foi entregue até o momento, o que corresponde aos trechos Oeste e
Sul. Para sua implantação, na porção norte do P.A.I Cabuçu de Baixo 5, haverá a
necessidade de remoções e desapropriações de ocupações existentes.

Infraestrutura – Saneamento Ambiental, Abastecimento de Água, Rede
elétrica e Drenagem
O mapeamento da infraestrutura apontou que maior parte do sistema viário
que compõe o PAI Cabuçu de Baixo 05 tem postes e acesso a rede de energia
elétrica oficial.
Grande parte dos assentamentos ao Sul do Córrego do Bananal tem acesso à
rede oficial de abastecimento de água, sendo menor a incidência nas favelas Jardim
Paraná e Encosta do CEU Paz, e Loteamento Jardim Paraná Invasão, que está ao
Norte do Córrego do Bananal, segundo informações do sistema HABISP.
Quanto aos serviços de coleta e tratamento dos esgotos, também se verifica
que grande parte dos assentamentos ao sul do Córrego do Bananal tem acesso
oficial a este serviço, sendo menor a incidência nos assentamentos citados em
referência ao abastecimento de água. Quanto ao tratamento do esgoto coletado,
está implantado paralelo ao Córrego do Bananal uma rede de Coletor Tronco da
SABESP,
que
ainda
não
está
em
funcionamento
por
motivos
técnicos
(assoreamento da rede e do Córrego do Bananal, devido à existência de casas
247
sobre o leito do córrego), aguardando uma ação da Sehab, de atendimento das
famílias residentes em faixa não edificante.
Na porção ao Sul do perímetro existem redes de drenagem, em sua maioria
superficial. Ao Norte, com base nas impressões de campo, pode-se dizer que é
praticamente inexistente o sistema de drenagem, não foram encontradas
informações oficiais, mais detalhadas sobre o assunto.

Espaços Públicos
É notória a escassez de espaços públicos de lazer nessa região, os poucos
espaços existentes, são o CEU, no entanto com uso restrito, e uma praça na rua
Firminópolis, junto a duas escolas e em frente ao CRAS.
Considerando-se o elevado número de moradores da região, é fundamental a
concepção de novos espaços de lazer no projeto do PAI, em diferenciadas escalas,
do bairro e do assentamento.
Um fator vantajoso nesse perímetro é a proximidade com a Serra da Cantareira e
das áreas demarcadas para implantação de parques públicos pela SVMA, porém,
deve-se implantá-los o quanto antes, visto que a região sofre com constantes
invasões de terrenos para construção de moradias.
Foram levantados os principais aspectos responsáveis pela necessidade de
remoção e reassentamento das famílias no PAI Cabuçu de Baixo 05. A seguir serão
apresentados esses aspectos, bem como as questões sobre o diagnóstico de
reassentamento na área.
Considerando-se as condições das construções, foram levados em consideração
quatro tipos de classificação: insolação e ventilação; acesso e circulação
(principalmente a garantia de acesso ao viário público oficial); padrão construtivo das
construções; e coeficiente de aproveitamento.
No Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Baixo 05, essas questões são mais
relevantes nas favelas do que nos loteamentos irregulares, principalmente nos
248
assentamentos ao Norte do perímetro. Nas demais áreas, as mais consolidadas,
essas situações são apresentadas pontualmente dentro das favelas.
Somado as essas questões, são levadas em consideração a questão da
remoção para a implantação de infraestrutura, conforme já ressaltado, a prática da
Sehab com a urbanização dos assentamentos precários (favelas e loteamento),
adota como estimativas a porcentagem de 5% de remoção para loteamentos e 20%
para favelas.
Um fator fundamental, conforme assunto já tratado nessa dissertação, é a
questão do risco existente, principalmente os riscos mais emergenciais. Para isso,
foram utilizados como base o levantamento da Secretaria das Subprefeituras/ ATOS,
realizado pelo IPT em 2010. Existem todos os tipos de risco no PAI Cabuçu de Baixo
05, eles estão concentrados ao Norte do PAI e ao longo dos córregos,
principalmente o do Bananal.
No caso deste PAI, esta etapa se caracterizou por uma preparação para a
proposta urbanística, as remoções necessárias para eliminar todo o risco existente
deixarão uma extensa área remanescente, de potencial para a implantação de
equipamentos, parques de SVMA, construção de algumas unidades habitacionais, e
acima de tudo, a guarda da área para evitar novas ocupações.
As intervenções propostas e descritas acima são as que se consideram
essenciais para a estabilização e início do processo de melhoria urbana do PAI
Cabuçu de Baixo 05.
Outro fator de grande importância tanto para a indicação das remoções
necessárias, quanto para a viabilidade de reassentamento das mesmas, nas
proximidades, é a caracterização da legislação incidente.
O projeto para o PAI Cabuçu de Baixo 05, levou em consideração as zonas de
uso relacionadas no Plano Regional Estratégico, Lei 13.885 de 25 de agosto de
2004. A predominância na área é da ZEIS 1 N067 e ZEPAM 01. Está elaborada aqui
uma síntese legal da área:
249

A Zona Especial de Interesse Social 1 N067, possui índices urbanísticos
vantajosos (CA = 2,5) para a implantação de HIS, porém, somente na porção
que está fora da Macrozona de Proteção Ambiental, no caso, ao Sul do
Perímetro, onde há pouca extensão de ZEIS 1. A maioria deste uso está ao
Norte do limite, onde a Macrozona impõe que o CA seja 1para a implantação
de HIS. A Zona Especial de Proteção Ambiental, restritiva à ocupação,
permite a implantação de HIS. Conforme Decreto 51.674/10 Art. 28, T.O. e
C.A. = 0,1. Gabarito máximo de 15,00 m, por imposição da Macrozona de
Proteção Ambiental.

As APPs de corpos hídricos e de declividade são áreas onde a implantação
de obras necessárias ao Plano de Intervenção Urbanística é possível, desde
que as obras sejam devidamente justificadas para os órgãos de controle
ambiental. Em parte das áreas de APP a regularização fundiária sustentável
não será possível.

Na representação dos limites de APP utilizaram-se as determinações do
CÓDIGO FLORESTAL, dentro e fora da ZEIS 1. Dentro das ZEIS aplicaramse as disposições da CONAMA 369 e, em alguns casos, quando a faixa da
SIURB era mais restritiva que a CONAMA 369, considerou-se faixa non
aedificandi.
Como já foi dito anteriormente, não só a região do PAI Cabuçu de Baixo 05,
como toda a Zona Norte sofre com a escassez de terrenos desocupados e próprios
para a implantação de HIS.
Considerando-se a questão da implantação de novas HIS dentro ou muito
próximo do PAI, como parte das intervenções urbanísticas necessárias para a
requalificação/ recuperação da área, a projetista desse perímetro apresentou duas
situações: i) o uso das áreas livres com impedimentos ambientais embora
incontornáveis no momento e ii) os terrenos menores, dispersos e subutilizados
dentro do
PAI
Cabuçu de
Baixo
05 que,
somados,
poderão
contribuir
significativamente no atendimento da demanda de HIS.
250
O primeiro caso são áreas classificadas como ZEPAM que permitem a
implantação de HIS. Entretanto, os índices urbanísticos para este uso neste
zoneamento torna pouco eficiente este modelo. O CA permitido é de 0,1, neste caso.
Se não se conseguir uma alternativa segura para melhorar a eficiência do HIS em
ZEPAM, outra forma de contribuição destas áreas no Plano de Intervenção
Urbanística deverá ser proposta.
O segundo caso reúne a pesquisa de áreas ocupadas (terrenos) cujo
aproveitamento é inferior ao que um projeto de HIS poderia conseguir, considerado
o índice máximo da zona, que no caso de ZEIS 1 será CA = 2,5, se não considerado
o efeito da MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL sobre o CA da ZEIS.
É um conjunto de informações importantes na tomada de decisão, haja vista
para este PAI não haver áreas de porte livres e disponíveis para implantação de
HIS.
Atualmente, na revisão do Plano Diretor, foram sugeridas modificações de
coeficientes, entre elas, prevalecer o coeficiente de aproveitamento da ZEIS sobre o
da Macrozona de Proteção Ambiental.

A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem
o PAI –
Apresenta uma tabela realizada pela Sehab para indicar as prioridades a
serem trabalhadas no PAI68. Essa priorização leva em consideração vários
aspectos de ordem estrutural da Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste
item.
A insuficiência de alternativas habitacionais imediatas para o atendimento
dessas famílias, a falta de recursos financeiros para urbanização dos assentamentos
em risco, a execução de obras caras e pesadas para a contenção da encosta, e o
68
Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários
assentamentos, e não é possível dada à estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o trabalho em
todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos assentamentos que
constituem o PAI.
251
prazo necessário para a execução dessas ações são fatores que levam a Secretaria
de Habitação do Município de São Paulo a não conseguir atender todas as áreas.
Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5
Figura 3.27 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
II)
Conceito urbanístico
A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova SP,
buscou cumprir uma das principais diretrizes de intervenção previstas no Plano
Municipal de Habitação, da ação integrada no território. Essa integração não se deu
apenas no campo do saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp, mas
foram tratadas as principais questões que envolvem o Perímetro de Ação Integrada,
e mais especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação. Muitas das
questões aqui tratadas, são aquelas indicadas nos critérios de priorização, tantos os
três principais do PMH, quanto os demais levantados nesse capitulo, como exemplo
desses critérios, temos as intervenções públicas propostas e para o PAI Cabuçu de
252
Baixo 05 e a priorização do mesmo nos programas de despoluição das bacias
hidrográficas da Sabesp – Córrego Limpo e Tietê Fase 3 (implantação de coletores
tronco).
Considerando-se as etapas de levantamento e diagnóstico, a projetista
responsável pela elaboração do projeto no âmbito do programa Renova SP para o
PAI Cabuçu de Baixo 05, apresentou a sua proposta de Plano Urbanístico. Esta
etapa, embora fosse uma etapa de maior liberdade, foram incorporadas todas as
questões impactantes para cada assentamento precário. As ações um pouco mais
livres eram principalmente as proposições a serem executadas em parceria com
outras secretarias e de difícil solução do problema, que carecem de propostas
diferenciadas.
Esta etapa tem por objetivo fazer o enquadramento explicativo do partido
urbanístico adotado pela projetista vencedora do Concurso PMA + Saraiva, das
soluções de melhoria do viário, das áreas de HIS propostas, do conceito para a
integração das áreas verdes assim como de consolidação geotécnica e outras
requeridas na viabilização da intervenção, justificando as soluções apresentadas e
as principais decisões de projeto que conduziram a elas.
O grande objetivo da proposta de intervenção através do Plano de Ação
Integrada era converter a precariedade em oportunidade. O plano tinha como
conceito e estratégia o respeito às qualidades locais para resolver os problemas
identificados.
As ações gerais do projeto visavam promover o reordenamento do território,
acomodando usos não residenciais nos lugares mais propícios (junto às
centralidades), potencializado as vias estratégicas de forma a criar uma hierarquia
clara do sistema viário e deslocando as ocupações irregulares para as áreas de
provisões, e estas estariam apoiadas em pontos de melhor acesso a todas as
benesses urbanas.
No âmbito particular, a proposta incorporou o Parque Linear da SVMA ao longo
do Córrego do Bananal e em torno das nascentes das colinas do C.E.U (Centro
Educativo Unificado), através da remoção das ocupações que se encontram em
253
áreas de risco (ver Figura 3.28). Para este perímetro, essa proposta aliviaria os
riscos de inundação e derrocada que fustigavam os moradores. Ainda poderia
proteger os afluentes das contaminações provenientes da descarga dos esgotos. A
revegetação destas áreas permitiria evitar os deslizamentos superficiais de terra e
reintroduzir um valor natural perdido. A incorporação, pela população local, das
áreas públicas que se requalificariam, permitiria estancar as novas ocupações.
Foi proposta uma importante reestruturação e aperfeiçoamento do sistema viário
e melhoria do sistema de transportes públicos. A introdução e melhoria dos eixos
viários permitiriam a ligação dos moradores ao exterior destes assentamentos, e por
consequência a melhoria do acesso aos pontos de interesse na cidade de São
Paulo. Em nível local, houve um olhar atento sobre o viário existente, a fim de
intervir de modo a melhorar a fluidez de todo o sistema.
A projetista concentrou-se nas grandes áreas com potenciais de ocupação,
previstas nas etapas de diagnóstico e incorporadas no Plano Urbanístico, devido à
sua localização estratégica dentro deste contexto urbano, são propostas estruturas
habitacionais que atuam como pontos catalisadores do plano, pois definem novas
centralidades. Essas áreas seriam acompanhadas por espaços públicos que
permitissem reduzir a densidade do assentamento e a criação de áreas de lazer,
pretendia-se que estas estruturas influenciassem dinamicamente todo o perímetro e
o definissem como um perímetro consolidado. As áreas de provisão podem ser
vistas na Figura 3.28, elas estão demarcadas em vermelho.
De modo a responder ao reassentamento necessário, resultado das demolições
das moradias em áreas de risco, foi feito um rastreamento pela projetista de toda a
área na procura de lotes vazios ou subaproveitados que pudessem ter um forte
potencial para criação de H.I.S. (Habitação de Interesse Social) – esses lotes foram
apontados na etapa de levantamento e diagnóstico (ver Figura 3.28) onde esses
lotes aparecem em vermelho. Atuando deste modo procurou-se fortalecer
centralidades existentes no tecido urbano, mantendo-se as relações de proximidade
existentes.
254
Figura 3.28 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA
Arquitetura LTDA.
255

A seguir serão demonstradas as demais ações urbanísticas necessárias e
complementares através do Conceito Urbanístico.

Conceito urbanístico | Assentamentos Precários
Segundo o diagnóstico, concluiu-se que as áreas prioritárias encontram-se i)
junto ao córrego do Bananal devido ao perigo de inundação sazonal, ii) nas encostas
a norte devido aos elevados riscos de solapamento e deslizamento, especificamente
o loteamento Paraná, a favela Jardim Paraná, a favela Encosta do Céu da Paz, a
favela São Geraldo Jardel Filho e a favela Bananal Direito. De forma a solucionar os
riscos geotécnicos foi proposta a construção de uma via pavimentada que
serpenteia as encostas das elevações a norte do Córrego do Bananal (ver Figura
3.28). Tal via serviria aos pedestres, ciclistas, ao tráfego viário de baixa intensidade
para acesso aos moradores e recolhimento de lixo doméstico. Melhoraria a
acessibilidade geral da comunidade, servindo de veículo para a introdução de
infraestrutura elétrica e de saneamento. Permitiria definir claramente os limites lícitos
e desejáveis da ocupação, facilitando a vigilância constante sobre o Parque Linear, e
ainda esta via funcionaria como estrutura de contenção destas encostas.
As intervenções para o tratamento do córrego e suas bordas significariam
melhorias imediatas para os assentamentos limítrofes, que não ficariam mais
sujeitos aos riscos de inundações.
De forma complementar, nas áreas onde não haveria remoções, foram propostas
melhorias pontuais, que podiam ser: i) requalificação de vielas e ruas, ii)
complementação de vielas e ruas, iii) algumas poucas e inevitáveis remoções para
melhoria da salubridade.
A estratégia para a implementação de H.I.S. obedeceu a duas ordens
preferenciais: primeiramente devem ser implementados junto a centralidades
existentes, com acesso às vias de circulação principal, e no restante Perímetro de
Ação Integrada, dada a escassa existência de áreas livres para reassentamentos,
optou-se pela implementação de HIS em áreas com potencial de adensamento.
256
Foram identificados os lotes ociosos, localizados dentro da malha urbana
consolidada, com proximidade a centralidades existentes ou futuras.
Nestes terrenos foram propostas a remoção das poucas estruturas existentes
para a construção de HIS ou de equipamentos adequados às necessidades
identificadas, numa ação de micro reativação urbana (ver Figura 3.29).
Figura 3.29 – Fotomontagem de situação tipo da ocupação de lotes com potencial no interior da
malha urbana consolidada - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte
– acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
O edifício habitacional, foi tratado como elemento vertical de exceção, afim de
garantir a densidade existente, desocupando o solo e criando espaço livre que será
resgatado para o uso público. Nas encostas mais íngremes estes edifícios atuariam
como estruturas que reforçariam o solo e apresentando-se como elementos de
comunicação vertical. Seriam espaços de circulação que permitiram chegar a
lugares com declives muito acentuados, permitindo acesso a diferentes níveis. Estas
torres pontuariam o território e reafirmariam a existência de novos núcleos, onde no
piso térreo estariam concentrados o usos comunitários por parte dos moradores dos
edifícios, ou serviços que serviriam a toda a comunidade (ver Figura 3.30).
257
Sempre que possível os residentes seriam relocados no mesmo bairro ou numa
área próxima de modo a manter a rede social existente, não quebrando as relações
de vizinhança, confiança e entreajuda. Se por um lado as principais intervenções ao
nível da habitação tinham como premissa a manutenção dos vínculos sociais, as
intervenções ao nível do espaço público assumiriam como princípio, a criação de
ligações que integrassem o território.
Figura 3.30 – Fotomontagem das áreas de provisão no loteamento Jardim Paraná - Edifício
Habitacional - Elemento Vertical - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR
Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
No restante dos conjuntos habitacionais (ver Figuras 3.31 a 3.32), pretendeuse que as tipologias fossem integradas com o território adaptando-se à morfologia
do terreno e do entorno, de forma a completar a malha urbana, adotando uma
volumetria semelhante à existente, como exemplo a proposta para a área junto ao
aterro de inertes, futuro parque Itaberaba.
258
Figura 3.31 – Ilustração do Parque Linear do Bananal e das áreas de provisão na encosta do CEU da
Paz - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto
Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Figura 3.32 – Ilustração das áreas de provisão na expansão Norte - Plano Urbanístico do PAI
Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA
Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
259
Figura 3.33 – Ilustração do futuro Parque Itaberaba e das áreas de provisão a norte do Parque Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova
SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Figura 3.34 – Ilustração das áreas de provisão na expansão norte - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu
de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura
LTDA – Dezembro/ 2012.

Conceito Urbanístico | Usos Propostos
Neste tópico são indicados os usos dentro do Cabuçu de Baixo 5 revistos pelas
intervenções propostas no Plano Urbanístico.
Foi proposta a requalificação (inserção de novos usos e melhorias) e o
adensamento de algumas áreas. Foram reforçadas ou estabelecidas novas
centralidades, as quais atrairiam o interesse da população local. O reforço e
expansão das centralidades existentes e a proposição de novas seriam apoiadas
pela melhoria da mobilidade.
260
Conforme descrito no diagnóstico, a predominância (mais de 95%) é do uso
residencial. Faltam comércios e serviços diversificados, postos de saúde, hospitais e
escolas, o que obriga os residentes a fazer grandes deslocamentos, diários ou
eventuais, isso obriga os moradores do PAI a realizarem grandes deslocamentos,
diários ou eventuais.
Os usos propostos visaram minimizar o impacto das carências. Através do
melhoramento das condições urbanas, seja da infraestrutura viária, ou habitacional.
Em todos os conjuntos habitacionais propostos previa-se usos mistos, onde o
piso térreo seria maioritariamente dedicado a um uso não residencial. Nos de maior
escala previa-se e a colocação de equipamentos à escala local (pois são os de
maior carência), como exemplo Unidades Básicas de Saúde, Assistência Médica
Ambulatória, Serviços de Ação Social (especificamente creches), assim como
quadras desportivas.
A definição de usos específicos para as localizações apontadas na prancha são
indicações que sugerimos, com base na informação disponível e na análise da sua
importância dentro do território de estudo.
A proposta da projetista para aumento dos usos não residenciais pode ser
observada no diagrama da Figura 3.35.
Figura 3.35 – Proporção de ocorrência dos usos no PAI Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do
PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA
Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
261

Conceito Urbanístico | Viário Proposto
A estratégia adotada contemplou a melhoria/requalificação das vias existentes e
a proposta de implementação de novas vias que visavam melhorar a acessibilidade
local e interlocal do perímetro do Cabuçu de Baixo 05.
De modo a melhorarmos a acessibilidade no sentido longitudinal do perímetro,
visto não existir um modo rápido de ligar a Rua Firminópolis com a Avenida Cantídio
Sampaio, foi proposta uma nova via que limitaria o futuro Parque Itaberaba,
estabelecendo ligações com ruas sem saída e terminando na ligação com a Rua
Vitantônio Mastrorosa. Esta nova rua teria papel importante na estruturação do
território, pois surgiria como o elo que faltava para resolver as incongruências de um
traçado urbano inacabado.
Apoiado nas intervenções com intuito de melhoria do afluente que corre ao longo
da Rua Vitantônio Mastrorosa, foi proposto o desdobramento desta que limitaria a
futura ocupação do córrego e estabelecendo uma frente adequada aos pedestres.
O complexo de vias associado à Rua Firminópolis (Rua Ibiraiaras, Rua Dom
Tomás de Noronha e a Avenida Penha Brasil) estabeleceria uma segunda ligação
mais importante com o exterior do perímetro de intervenção visto que liga à Avenida
Inajar de Souza. No entanto, esta ligação seria mais eficiente se possibilitasse a
conexão com a Avenida Cantídio Sampaio. Foi proposta tal nova ligação,
paralelamente ao Córrego do Bananal, no sentido oeste, definindo os limites do
Parque Linear do Bananal, dentro do PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 04.
Na área Norte, as alterações propostas refletem a influência da construção do
Rodoanel, assim como a importância da futura implantação do Parque da Serra da
Cantareira pela Secretaria do Verde, que será um forte atrativo de público e trafego.
Assim, fez-se necessária a melhoria do sistema viário desta área. Foi proposta uma
ligação Leste/ Oeste, atravessando o PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 04, desde a
Avenida Cantídio Sampaio, passando junto aos limites da faixa de proteção do
Rodoanel, atravessando o Córrego do Bananal, conectando-se com a Rua
Firminópolis e com a Avenida Inajar de Souza. Este eixo que surgirá pela ligação de
trechos existentes e propostos, retiraria a pressão das vias locais existentes, as
262
quais seriam requalificadas para melhorar o acesso de transportes públicos (Avenida
Airton Senna e Daniel Cerri).
De forma a reforçar a relação entre o loteamento Jardim Paraná e área da
Encosta do CEU da Paz, uma rua ao Sul destes assentamentos permitirá definir
claramente os limites da zona urbana e do Parque Linear. Resultará também numa
melhoria da acessibilidade às moradias e conexão às infraestruturas básicas, além
de ajudar a resolver a estabilização geotécnica destas encostas, propícias à
ocorrência de deslizamentos de terra. Devido à sua localização estratégica será uma
via panorâmica que usufruirá de vista única sobre o Parque e toda a envolvente do
Córrego do Bananal (ver Figura 3.36).
Sendo o modelo predominante de ocupação nesta área a invasão, há muitos
problemas de acesso das vias às casas. Foi preciso indicar a intervenção no miolo
de quadras, não só na área Norte, que é mais desorganizada, mas por todos os
assentamentos precários do perímetro, de forma a definir os acessos a todas as
moradias, melhorando as condições das ruas, vielas e escadarias.
A porção ao Norte do perímetro encontra-se pontuada com várias passagens de
pedestres principalmente com destino à Avenida Firminópolis, algumas das quais
atravessam o Córrego do Bananal por pontes precárias que não oferecem
segurança e estabilidade. O fluxo também se verifica no sentido inverso, devido ao
deslocamento de crianças e seus acompanhantes com destino ao CEU. Com a
requalificação do córrego e a integração do Parque Linear foram propostas novas
posições de transbordo, tanto de pedestres como viárias.
Foi proposta também uma ciclovia cujo principal trajeto se dá ao longo do
Córrego do Bananal, por ser a ligação mais plana, conseguindo ligar a Avenida
Cantídio e a Avenida Inajar de Souza, percorrendo toda a extensão do perímetro
(ver Figura 3.37). Sendo a Avenida Inajar de Souza o trajeto direto para aceder a
pontos intermodais, a implementação desta ciclovia é relevante, pois possibilitará o
uso de meio de transporte sustentável e econômico, melhorando substancialmente a
capacidade de deslocação dos moradores para áreas exteriores ao PAI do Cabuçu
de Baixo 05.
Esta ligação seria muito eficiente, tanto para a mobilidade interna, quanto para a
externa, para os deslocamentos de maior distância.
263
Estas são as propostas mais estruturantes elaboradas pela projetista do PAI
Cabuçu de Baixo 05, cuja menção é importante para compreensão do Plano
Urbanístico.
Figura 3.36 – Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná no PAI
Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte –
acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Figura 3.37 – Perfil da nova rua a limitadora do Parque Linear e do Loteamento Paraná PAI Cabuçu
de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do
projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
264

Conceito Urbanístico | Viário – Transporte
As dificuldades no sistema viário influenciam e determinam a qualidade do
transporte público. Pela mesma ordem de ideias, as melhorias introduzidas e já
justificadas no sistema viário irão proporcionar melhorias na qualidade destes
serviços no interior do perímetro e nas suas relações com o exterior.
A dependência do ônibus para deslocamentos no PAI é preponderante,
especialmente quando o destino são os principais pontos nodais da rede de
transporte da região: o terminal urbano Cachoeirinha, as estações de metrô
Santana, Barra Funda e o Shopping Center Norte, onde são levados a conexões em
direção a outros destinos.
Deste modo, verificou-se que existem dois grandes eixos a partir dos quais se
estrutura toda a rede de transportes públicos. O eixo da Av. Deputado Cantídio
Sampaio, que serve os moradores da parte Sul do PAI, eles dispõem de uma
quantidade mais razoável de linhas de ônibus e conseguem chegar ao destino com
relativa melhora de tempo quando comparados aos moradores das áreas altas e ao
Norte do perímetro. A área alta é servida pelo eixo que conecta com a Av. Inajar de
Souza, que devido à morfologia urbana não planejada (perfis de rua estreitos, ruas
sem saída, falta de hierarquia viária) e ao terreno acidentado dificulta o atendimento
da rede de transportes públicos às necessidades da comunidade.
Com as alterações introduzidas que pretendem fortalecer as ligações Leste/
Oeste, entre a Av. Cantídio Sampaio, a área central do perímetro e a Av. Inajar de
Sousa, concomitantemente são propostas novas ligações no sentido Norte/ Sul, que
pretendem atender a área ao Norte do PAI junto à Serra da Cantareira e a área Sul
em torno do Parque Itaberaba.
Estas intenções resultariam na reformulação da rede de transportes, a qual
passaria a contar com novas linhas, novas paradas de ônibus, deslocação de
antigas paradas para novos locais, criação de novos pontos finais de ônibus e a
eliminação daqueles que se encontravam obsoletos.
265

Conceito Urbanístico | Viário – Áreas Verdes
O tratamento das áreas verdes e a proposta da criação de vários Parques na
região do PAI Cabuçu de Baixo 05, é o ponto alto da proposta de Plano Urbanístico
da projetista PMA + Saraiva. Surgem como um grande potencial de qualidade de
vida para as pessoas moradoras e de transformação do território bastante
degradado. Da análise macro vê-se a importância das relações com a Serra da
Cantareira e o Córrego do Bananal.
O Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Baixo 05 prevê para as suas áreas
verdes a implementação do Parque Linear do Bananal, que seguiu as diretrizes
estabelecidas pela Secretaria do Verde e Meio Ambiente/ DEPAVE e pelo Plano
Regional Estratégico, e integra a estratégia de estabelecer uma ligação com o
Parque Linear do Canivete, já existente, garantindo a proteção dos cursos de água e
estabilizando as encostas que se perfilam ao redor com a utilização de vegetação
endêmica. Ao longo do Parque Linear do Bananal foi proposta a reformulação do
curso do córrego para solucionar ou minimizar a ocorrência de inundações que
castigam anualmente as moradias das favelas São Geraldo/ Jardel Filho, Bananal
Direito e Bananal Esquerdo.
Dentre as diversas ações propostas pela projetista, destaca-se o tratamento das
bordas ao longo dos Parques Lineares, para tornar possível a circulação de
pedestres e bicicletas (ver Figura 3.38 e 3.39).
266
Figura 3.38 – Imagem de referência para o tratamento das bordas dos córregos - PAI Cabuçu de
Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do
projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Figura 3.39 – Criação de trilhas de pedestres e ciclovias ao longo dos parques e córregos - PAI
Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte –
acervo do projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Outro fator importante do percurso de trabalho, foi a integração para
proposição conjunta com a projetista do PAI vizinho, o Cabuçu de Baixo 04 69, das
questões sistêmicas, comuns aos dois PAIs. Seguindo essa premissa, foi proposta a
criação de uma bacia de retenção natural junto ao limite dos dois perímetros,
Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Baixo 04, num terreno de morfologia plana a
montante das áreas de inundação identificadas, permitindo igualmente reduzir a
velocidade do leito do córrego do Bananal, comum aos dois perímetros, na época
das chuvas fortes.
69
O PAI Cabuçu de Baixo 04 é vizinho ao Cabuçu de Baixo 05; este perímetro está entre os dez prioritários da
Região Norte e também foi indicado para projeto no programa Renova SP.
267
Todas estas ações só terão significado se acompanhadas por um processo
de saneamento básico, que permita despoluir o córrego e elevar a qualidade da
água. Foram propostas também o estabelecimento de ligações do Parque Estadual
da Serra da Cantareira, com as novas entradas, através do Parque Linear.
Foi estendida a visão ambiental para outras áreas dentro do perímetro, o que
a projetista apresentou como crucial para a sustentabilidade de todo o território. O
atual Aterro de Inertes Itaberaba a longo prazo tornar-se-á um importante parque
para o atendimento das demandas da comunidade. Assim
Foi proposta a reconfiguração do Aterro como Parque, servindo de pulmão verde
para toda a sua envolvente urbana, um espaço dedicado ao lazer, ao esporte e às
atividades ao ar livre.
A carência de espaços públicos com qualidades distintas é mais que evidente
em todo o limite Norte que caracteriza o tecido urbano do distrito da Brasilândia.
Concomitantemente foi proposta a ligação das duas grandes estruturas ambientais
futuras, o Parque Linear do Bananal e o Parque Itaberaba, através da linha de água
que corre desde o assentamento Jardim Guarani e atravessa as favelas Albacora e
Alegria. Na proposta, também foi prevista a criação de percursos de pedestres e,
trilhas cicláveis que permitiriam a criação de uma rede de conectividade e
articulação a todo este sistema (ver Figura 3.40).
Figura 3.40 – Ilustração do ambiente proposto para o Parque Itaberaba- PAI Cabuçu de Baixo 05 Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova
SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Uma das cicatrizes mais sobressalentes do perímetro em análise é a área da
Faixa da Linha de Alta Tensão. Esta faixa ora murada, ora contínua, ora
268
descontinua, atravessa o perímetro no sentido Leste/ Oeste, e se assume como uma
barreira no território que dificulta a integração urbana, viária, e comunitária. Assim,
condicionados pela elevada restrição de usos possíveis, foi proposta a revitalização
da Faixa através da implementação de hortas urbanas e viveiros naturais de
espécies frutíferas (ver Figura 3.41).
Figura 3.41 – Proposta a criação de hortas comunitárias dentro da área de proteção do Linhão- PAI
Cabuçu de Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte –
acervo do projeto Renova SP - MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
Esta grande reconversão de todo o território, tendo por base a componente
ambiental, é ilustrada no conjunto de diagramas (ver Figuras 3.42 e 3.43), nos quais
facilmente se estima um ganho de 26% de área de parque em comparação com a
área construída, num processo que se imagina em fases.
Figura 3.42 – Diagramas ilustrativos do faseamento proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de
Baixo 05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do
projeto Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.
269
Figura 3.43 – Diagramas ilustrativos do fases proposto para as áreas verdes- PAI Cabuçu de Baixo
05 - Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Baixo 5, Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto
Renova SP- MAS + PMA Arquitetura LTDA – Dezembro/ 2012.

Estágio Atual
Atualmente o projeto dentro do programa Renova SP para o Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Baixo 05, encontra-se em andamento. Iniciado em dezembro
de 2011, o projeto previa: as etapas de Levantamento e Diagnóstico do PAI, Estudo
Preliminar, Projeto Básico e Executivo dos Assentamentos Precários, além da
elaboração do trabalho social, das bases legais e fundiárias e do Plano de
urbanização das ZEIS, junto ao Conselho Gestor. Passados mais de dois anos ainda
não foram aprovados nenhum projeto básico dos assentamentos contidos no PAI
Cabuçu de Baixo 05, que pudesse ser indicado para licitação de obras. Dado o
desgaste de trabalho e o tempo percorrido, foi excluída do contrato de projeto, a
etapa de projeto executivo.
270
Vários fatores contribuíram para que o andamento dos projetos chegasse nesse
estágio, tanto da parte das projetistas, como da parte da Sehab. Dentre eles, dois
fatores prevalecem. O primeiro da iniciativa pioneira de trabalho, da contratação de
projetos para os assentamentos precários, através de concurso público, buscando
soluções melhores e diferenciadas tanto para os assentamentos quanto para a
produção de HIS; e o segundo, do enfrentamento de quantidade significativa de
assentamentos de forma integrada, tendo como foco a resolução das diversas
questões que envolvem os assentamentos na atualidade, como o atendimento das
áreas mais complexas e emergenciais, e do trabalho com as favelas em áreas
particulares,
que
por
muito
tempo
ficou
para
um
segundo
plano,
por
desconhecimento e complexidade das soluções.
Uma das principais questões que contribuíram para a demora na elaboração dos
projetos, na visão da Sehab, foi a de que embora as projetistas vencedoras tenham
tido grande êxito no concurso, as mesmas não tinham grande experiência com o
tema da urbanização dos assentamentos precários, nem dos trâmites junto à Sehab
e dos serviços complementares para a elaboração de um projeto de urbanização de
assentamento precário. Este aprendizado foi custoso e moroso.
Por outro lado, as projetistas creditam a demora às questões burocráticas do
contrato, e que os projetos dos assentamentos precários exigem uma equipe mais
estruturada e multidisciplinar. Para eles essa necessidade não estava tão explícita
no edital do concurso Renova SP.
O fato é que, passado esse tempo e as maiores dificuldades resolvidas, houve
um grande aprendizado para ambas as partes, dos resultados positivos e negativos.
Espera-se, que o Renova comece a atingir os seus primeiros objetivos, que os
resultados sejam bem positivos, principalmente para os moradores, quem vão
usufruir das propostas.
Neste momento, no PAI Cabuçu de Baixo 05, encontra-se em fase de elaboração
o Projeto Básico para as favelas Cidade Baixa, Jardim Princesa, Matim Pererê,
Morro do Piolho e Alegria, conforme mapa das etapas de projeto da Sehab (ver
Figura 3.44).
271
Projeto Renova SP Etapas de Projeto – PAI Cabuçu de Baixo 05
Figura 3.44 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Baixo 05 - Fonte: Sehab/ DEAR
Norte – Gerenciadora Bureau– Dezembro/ 2013.
Na figura 3.44 acima, é possível verificar que, por conta dos atrasos e das
dificuldades encontradas na realização dos projetos, a priorização da Sehab não
permaneceu a mesma, conforme apresentado na etapa de levantamento e
diagnóstico. Como forma de alavancar o processo, foram tratadas as áreas menores
e menos complexas, facilitando o inicio dos trabalhos pela projetista, e dando mais
tempo para o poder público no fechamento das questões complexas dos
assentamentos mais emergenciais.
É importante registrar, que as áreas mais emergenciais ainda não foram
tratadas, porém, as mesmas continuam em constante monitoramento dos riscos por
parte da Subprefeitura correspondente e pela Sehab.
272
O trabalho social nesse perímetro acontece desde o início dos projetos, no
segundo semestre de 2013, a fim de atender uma exigência do Plano Diretor
Estratégico do Município de São Paulo. Foi eleito o Conselho Gestor para o
acompanhamento dos projetos, que engloba os dois PAIs da região – Cabuçu de
Baixo 04 e Cabuçu de Baixo 05.
Criado em 13 de fevereiro de 2014 quando publicado no Diário Oficial da
Cidade de São Paulo, o Conselho Gestor é um instrumento de gestão instituído para
garantir o acompanhamento da Sociedade Civil nas etapas da implantação, do
projeto à conclusão das obras, dos Planos de Urbanização das Zonas Especiais de
Interesse Social.
O Conselho Gestor é paritário, e conta com representantes da sociedade civil
eleitos em eleição junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do
poder público, estes foram convidados conforme atuação de interesse na região dos
dois PAIs.
Do poder público foram convidados os representantes dos seguintes setores:
Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB - DEAR Norte; Centro de Referencia de
Assistência Social Brasilândia - Secretaria Municipal de Assistência Social –
SMADS; Departamento de Transportes Públicos - Secretaria Municipal de
Transportes – SMT; Diretoria Regional de Educação – Freguesia do Ó / Brasilândia Secretaria Municipal de Educação – SME; Coordenadoria Regional de Saúde Norte Secretaria Municipal de Saúde – SMS; Departamento de Iluminação Publica Secretaria Municipal de Serviços – SES; Subprefeitura - Freguesia do Ó /
Brasilândia - Secretaria Municipal de Coordenação das Subprefeituras – SMSP;
Companhia de Transmissão de Energia Elétrica Paulista – CTEEP; Companhia de
Saneamento Básico de São Paulo – SABESP; e Departamento de Planejamento
Ambiental - Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente – SMVA.
Conforme já salientado, a escassez de terrenos adequados à habitação tem
sido um dos grandes entraves para o atendimento da demanda por novas unidades
habitacionais, principalmente as mais emergenciais, em risco alto e muito alto.
Considerando-se que um dos fatores que contribuem para a falta de terrenos
apropriados para habitação na Zona Norte é a legislação, foram indicadas várias
273
modificações a revisão do Plano Diretor Estratégico, uma das principais sugestões,
foi a revisão dos coeficientes de aproveitamento para a construção de HIS. Devido a
proximidade da aprovação do PDE, espera-se que seja possível a modificação do
quadro de oferta de moradia a população de menor renda.
274
3.4.2. Estudo de Caso 2:
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08
2) Leitura Urbana

Ficha Técnica: Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08
O Perímetro Cabuçu de Cima 08 tem esse nome devido à sua posição
geográfica, pois pertence à Bacia hidrográfica do Rio Cabuçu de Cima, importante
contribuinte do rio Tietê.
O Perímetro localiza-se junto à borda Norte da área urbanizada da metrópole,
próximo à rodovia Fernão Dias, entre as avenidas Antonelo da Messina e Coronel
Sezefredo Fagundes, encontra-se dentro do limite administrativo da Subprefeitura
Jaçanã-Tremembé. O Parque da Serra da Cantareira estabelece o limite Norte da
urbanização e oferece, a pouca distância, núcleos de visitação abertos ao público
(núcleos Engordador, Águas Claras e Pedra Grande). As dinâmicas urbanas que
têm origem no interior do PAI se relacionam com as regiões centrais do Município de
São Paulo e, de maneira mais acentuada, com o vizinho Município de Guarulhos,
cujo centro se encontra a aproximadamente 4,5 km.

Número de Assentamentos: 16

Favelas: 07

Loteamentos Irregulares: 09

Número de Domicílios (Estimativa): 7.303

Estimativa da População: 21.900

Domicílios em Risco (Estimativa): 267

Domicílios para Realocação: 764

Estimativa de custos de intervenção: R$ 156.145.540,00

Ações da Sehab para o PAI: Projeto Renova SP/ Ações pontuais junto a outras
secretarias para atendimento de casos emergenciais de risco.

Projeto Renova SP (inicio): dezembro de 2011

Projetista: H + F Arquitetura
275
Mapa de Localização
Figura 3.45 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização na cidade - Fonte: montagem a partir de foto aérea
do Google Earth 2014 e dados da Sehab/ DEAR Norte.
276
PAI Cbc8 – Vias Principais
Figura 3.46 - pai cbc8 – via principais, Fonte: elaborado pela autora a partir de imagens capturadas
do Google Earth, 2014.

Histórico da Ocupação
As primeiras ocupações do PAI Cabuçu de Cima 08, surgem da expansão
da cidade e da procura por moradia mais barata nas décadas de 80 e 90 na periferia
da cidade de São Paulo. As primeiras ocupações surgem com a implantação dos
loteamentos irregulares, nas diversas formas de ocupação, como a grilagem e a
venda de lotes através de arrendatários autorizados pelos proprietários dos terrenos
a realizar a venda dos lotes. As favelas surgiram depois da implantação de alguns
loteamentos, como ocupações das áreas livres dos loteamentos e mais tarde,
ocupando as áreas mais difíceis como as faixas não edificantes e as áreas de risco,
aquelas mais íngremes de difícil acesso e de estabilização.
277
O primeiro loteamento irregular do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Cima 08, foi o loteamento Ataliba Leonel, conforme mapa de 1974 com a indicação
do PAI e do loteamento Ataliba Leonel (ver Figura 3.47).
Furnas
Loteamento
Ataliba Leonel
1974
PAI Cabuçu
de Cima 08
N
Figura 3.47 – Imagem de 1974 – Loteamento Ataliba Leonel – Primeiro Loteamento do PAI Cabuçu
de Cima – Fonte: Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP
Depois surgiram os loteamentos clandestinos, Mutirão dos Pobres e
Palmares, que surgiram a partir da ação de grileiros, principalmente nas terras da
Santa Casa, da década de 1990. Ao longo dos anos, eles foram objeto de vários
processos de reintegração de posse.
Muitos terrenos nessa região pertenciam ou pertencem à Santa Casa de
Misericórdia. Um exemplo desse caso é o loteamentos Área da Santa Casa 6, estes
terrenos foram atalhados na década de 80 e, durante os últimos 20 anos, foi alvo
constante de ocupações, por meio de varias modalidades, como grilagens de
278
vendas de lotes promovidas por arrendatários da Santa Casa e grileiros comuns que
por sua vez reparcelaram as áreas à revelia da Santa Casa.
Ao longo dos anos, os Loteamentos Irregulares nessa região foram se
constituindo como objetos de vários processos de reintegração de posse por parte
da Santa Casa. Como exemplo desses processos de reintegração tem-se a favela
Guapira I, que no início se configurava como um loteamento irregular, com uma
ação de reintegração de posse movida pelo proprietário contra os ocupantes, que foi
julgada e teve como sentença a autorização da retirada dos ocupantes. A prefeitura,
com o intuito de evitar a reintegração de posse, teve que intervir no processo e
desapropriou a área para a permanência dos moradores. Em 2008, já como área
pública, o Guapira I foi regularizado pela Sehab, quando então onde os moradores
receberam a Concessão de Uso Especial para Fins de Moradia.
Mediante a conjuntura das reintegrações, os moradores dos loteamentos se
uniam e formavam as associações, que em conjunto com os movimentos de moradia
organizado, buscavam a negociação das terras junto ao proprietário e a Sehab do
município.
No exemplo dado, o caso da Área da Santa Casa 6, a “Associação de
Moradores da Área da Santa Casa 6”, juntamente com a “Sociedade Amigos do
Jardim Boa Vista” e com o “Movimento Nacional de Luta pela Moradia”, buscaram a
direção da Santa Casa para negociar a compra da gleba, após a ocupação e ação e
reintegração de posse.
A luta e o enfretamento da população perante a Santa Casa cessou em
1996, quando as partes envolvidas no processo: a população, o poder público e a
Santa Casa reuniram-se na Secretaria Municipal de Habitação (SEHAB), que
mediou o acordo para início da negociação para a compra de área. Nesse contexto,
o Departamento Técnico de Regularização (DTR -1), antigo RESOLO, realizou o
cadastro das famílias na época.
279
O acordo entre todas as partes envolvidas no processo abriu caminho para
a plena urbanização e consequente necessidade de regularização fundiária do
Loteamento.
Em 1993, a comunidade conseguiu a instalação de rede de água e esgoto e
nos anos seguintes, instalação parcial de energia elétrica, asfalto e rede de esgoto.
Ao longo dos anos de 1990 o Loteamento recebeu, mas não na totalidade
de sua área, obras de Urbanização contemplando redes de infraestrutura (viário,
esgoto, drenagem, água e eletricidade).
Em 1997, o loteamento Santa Casa passou a integrar um dos 69
loteamentos do Programa Lote Legal da Secretaria Municipal de Habitação de SP,
que previu a regularização dos loteamentos, por meio de recursos provenientes do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), obtidos na gestão Paulo Maluf
(1993-1996) na mesma negociação do Projeto Cingapura. Entretanto, esse
programa não destinou recursos para as obras de Urbanização ou Eliminação de
Riscos.
As reivindicações continuaram e em 2001 houve uma concentração dos
moradores em frente à Câmara Municipal de São Paulo para aprovação da
legislação sobre a regularização do parcelamento do solo. Foram longos anos de
lutas e conquistas, entre suspender/cancelar liminares de reintegração de posse,
estabelecer negociações e conseguir a inclusão do loteamento no Programa Lote
Legal.
Portanto o Loteamento Área da Santa Casa 6 foi alvo de obras de
Urbanização e Regularização, porém a solução encontrada para que se avançasse
no processo de regularização fundiária do Loteamento como um todo foi de destacar
a área de risco e denominá-la “Área Remanescente da Santa Casa”, não sendo
plenamente regularizada naquele momento por questão do risco geotécnico contido
no perímetro. Esta área também ficou denominada como “Jardim Hebron” e seu
perímetro foi grafado como remanescente na planta de regularização AU 26/6392/01
e excluída da regularização. A avaliação da área com restrição à ocupação foi
280
constatada pelo IPT – Instituto de Pesquisas Tecnológicas e confirmada por Laudo
de Avaliação de Risco elaborado pelo Consórcio Bureau – Sistema PRI.
A intenção da SEHAB foi de conseguir realizar naquele momento a
regularização do Loteamento e de, posteriormente, com projeto adequado para
eliminação de risco e recursos para as obras necessárias, prosseguir com a
urbanização e regularização desta área remanescente do loteamento. Muitas vezes,
estas áreas Remanescentes dos loteamentos são as favelas. Esta sempre foi uma
prática adotada pelo antigo Resolo, com a nova forma de trabalho integrado da
Sehab, a intenção é de que a ação seja feita por completo.
Em 2009 a SEHAB oficialmente apresentou o PMH – Plano Municipal de
Habitação, que identificou todos os Assentamentos precários da cidade (Favelas e
Loteamentos Irregulares), constituindo um plano de ação distribuído em quatro
quadriênios para a urbanização e regularização destas áreas. Como parâmetro para
atuação no primeiro quadriênio, priorizou-se, entre vários outros critérios relevantes,
o grau de risco inerente aos Assentamentos.
Todo o histórico processual acerca da Área Remanescente da Santa Casa /
Jardim Hebron faz parte de uma Ação Judicial onde a municipalidade está
sentenciada a intervir e promover a eliminação do risco geológico da área em
questão.
É importante ressaltar que a responsabilidade do proprietário de área
particular não é eximida em relação ao risco de qualquer natureza, pois é dever do
proprietário agir para a eliminação do risco, mas perante a imobilidade do mesmo e
o grau de urgência onde, na maioria dos casos, existem famílias em situação de
risco de vida, a municipalidade intervém via instrumental ex-officio para atuar na
eliminação do risco e, posteriormente, cobrar os custos do proprietário responsável.
Este histórico da Área da Santa Casa 6 traz a luta dos moradores da região
onde está implantado o PAI Cabuçu de Cima 08. Esse histórico está presente até
hoje no grupo de representantes dos assentamentos dessa região. Bem formado, de
extrema importância para as conquistas realizadas e em andamento no território,
esse grupo é um destaque da Região Norte.
281
Planilha de Previsão de Intervenção no PAI Cabuçu de Cima 08 no Período
de 2009 a 2024.
Figura 3.48 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu
de Cima 08 entre 2009 e 2024 - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de São Paulo,
volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.
Figura 3.49 - Plano de Ação Norte - Previsão de Intervenção no Perímetro de Ação Integrada Cabuçu
Cima 08 entre 2009 e 2024 (continuação) - Fonte: Plano Municipal de Habitação – A Experiência de
São Paulo, volume 1 – 1ªed. – São Paulo: HABI Superintendência de Habitação Popular, 2012.
282
A Figura 3.48 demonstra os dados de cada assentamento precário contido
no PAI Cabuçu de Cima 8, referentes ao tipo do assentamento, tipo de serviço a ser
executado, número de domicílios, a previsão de realocações necessárias e o valor
total da intervenção. A Figura 3.49 é uma continuação da Figura 3.48, e apresenta o
planejamento temporal para cada assentamento do PAI Cabuçu de Cima 08, nessa
figura é possível perceber que o planejamento temporal para esse perímetro
ultrapassa os 02 quadriênios previstos no Plano Municipal de Habitação, isso se
deve a complexidade e ao valor a ser empenhado para a completa intervenção no
PAI Cabuçu de Cima 08. Na Figura 3.49, também é possível observar que o menor
valor dos recursos está empenhado para o primeiro quadriênio (2009 – 2012), e os
valores mais pesados para os quadriênios seguintes (2013 – 2020), essa divisão foi
realizada desta forma, pois esperava-se uma menor intervenção no primeiro
quadriênio, que considerasse apenas a regularização dos assentamentos com obras
concluídas e a realização dos projetos necessários para intervenção pelo programa
Renova SP.

Estrutura Urbana do PAI Cabuçu de Cima 08:
O PAI Cabuçu de Cima 08 situa-se no distrito do Tremembé, no limite da
expansão da malha urbana e a faixa intermediária, que fica entre a malha urbana e o
Parque Estadual da Serra da Cantareira. Está localizado entre as Avenidas Coronel
Sezefredo Fagundes, Antonelo da Messina, Ushikichi Kamiya e Rua Igarapé
Primavera, próximo a Rodovia Fernão Dias. Devido à proximidade com Guarulhos, o
perímetro possui um forte relação com o município vizinho.
O PAI Cabuçu de Cima 08 está situado entre os PAIs Cabuçu de Cima 07,
09 e 10. Juntos esses três perímetros formam uma mancha única de
assentamentos, devido aos critérios de custo da intervenção, que somados todos os
04 perímetros é muito alto e o tempo e a disponibilidade de equipe técnica interna e
externa a Sehab para intervenção nos assentamentos, essa mancha uniforme foi
dividida em 04 PAIs (ver Figura 3.50).
283
PAIs Cabuçu de Cima 05 ao Cabuçu de Cima 10
Figura 3.50 – Perímetros de Ação Integrada da Sub-bacia Cabuçu de Cima (PAIs Cabuçu de Cima
05 ao Cabuçu de Cima 10) – Fonte: Sehab/ DEAR Norte – Habisp.
O perímetro é composto pelos seus 16 assentamentos, conforme divisão
estabelecida pela Sehab, somado à parte formal da cidade e as questões
urbanísticas relevantes para o perímetro (ver Figura 3.51). O PAI possui como
características físicas, a maior parte dos assentamentos precários assentados em
terrenos de alta declividade, e pequenas porções de áreas planas, as situadas
próximo aos córregos em áreas não edificantes. O grau de consolidação das
moradias é quase que 100% de alvenaria, excetua-se apenas a favela Planalto das
Torres, de ocupação relativamente recente e pequena, implantada na faixa da linha
de transmissão de Furnas.
284
Figura 3.51 - PAI Cabuçu de Cima 08, localização e situação na escala do perímetro - Fonte:
Elaborado pela autora a partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte - Habisp – acervo do
projeto Renova SP.
285
Diferentemente do PAI Cabuçu de Baixo 05, as áreas de risco do perímetro
Cabuçu de Baixo 08 estão situadas no miolo da malha urbana do perímetro e as
casas são construídas em alvenaria, onde algumas possuem bom, acabamento e
grande investimento (Ver Figura 3.52). Esta constatação, se constitui no principal
desafio para a intervenção nas áreas de risco do perímetro, pois as famílias
moradoras dessas casas resistem e relutam muito para sair das suas casas, em
função do recurso empenhado nas moradias em risco versus o atendimento
oferecido pela Sehab.
Figura 3.52 – Áreas de risco Cabuçu de Cima 8, Fonte: Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR
Norte.
286
O PAI Cabuçu de Cima 08 é praticamente ocupado, no entanto possui três
terrenos vazios, dois deles de grande porte (ver Figura 3.53). Devido à suspeita de
contaminação existente nos dois terrenos, e a dificuldade cartorária, eles não foram
considerados na provisão habitacional para atendimento da demanda do perímetro.
Figura 3.53 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte (Terreno Igarapé Primavera), Fonte:
Elaborado pela autora, dados Sehab/ DEAR Norte – Fabio Knoll.
287
Figura 3.54 – Cabuçu de Cima 8 – Terrenos de grande porte ( Terreno Sezefredo Fagundes), Fonte:
Elaborado pela autora, dados acervo Sehab/ DEAR Norte, Fabio Knoll.
O perímetro caracteriza-se por uma ocupação densa, os lotes na maioria
possuem configuração irregular, com uso predominante residencial. As centralidades
do perímetro estão nas principais vias e/ ou, junto aos equipamentos existentes no
PAI. As principais estão localizadas nas avenidas Antonelo da Messina e Ushikichi
Kamiya, onde se concentram os principais comércios e serviços da região. Pode-se
destacar também o equipamento Fabrica de Cultura e a sede da associação do
Mutirão dos Pobres.
Devido à topografia acentuada, os pedestres têm dificuldades de
locomoção; existem lugares que nem mesmo os carros conseguem ter acesso. Isso
pode ser verificado em praticamente todo o perímetro, o que reforça a importância
de se tratar a questão da mobilidade no PAI. Segundo o relatório social elaborado
pela Sehab, a criação de atalhos para facilitar a locomoção dos pedestres é uma
grande reivindicação dos moradores que moram na região.
288
O sistema viário principal, na maior parte, possui infraestrutura. É composto
por vias carroçáveis de diferentes larguras; no geral essas vias são bem estreitas e
possuem grandes inclinações, considerando-se o trânsito local, onde transitam
grandes ônibus. Como as vias funcionam em mão dupla, em alguns pontos há o
travamento do trânsito, pois não há um sistema de tráfego organizado de veículos.
As vias variam de 4,00 a 8,00 metros de largura, as calçadas são estreitas e em
alguns lugares elas praticamente não existem. No interior dos assentamentos, as
vielas não apresentam boas condições. Por outro lado, embora a região seja
contemplada por um trecho da Rodovia Fernão Dias e será contemplada pelo
rodoanel, juntamente com a proximidade ao aeroporto internacional no Guarulhos,
no PAI ou nas proximidades não existem terminais de ônibus ou corredores de
ônibus, nem estações do Metrô. A maioria das conduções dos perímetros é por meio
de ônibus com destino às estações Tucuruvi, Santana e Tietê do Metrô, e algumas
linhas medi Os equipamentos públicos existentes no interior do PAI se apresentam
como edificações de referência para a comunidade local. O principal destaque é a
Fábrica de Cultura70 (ver Figura 3.55). A Secretaria Municipal de Assistência Social
tem estabelecido convênios com um número importante de organizações sociais,
firmando parcerias para prestar serviços socioassistenciais à população da região.
Há duas redes sociais que funcionam no Cabuçu de Cima, a rede do Cabuçu que
agrupa organizações regionais e promove encontros no Centro de Integração da
Cidadania (CIC); e a rede da região da área de estudo, que está em processo de
constituição.
70
Fábrica de Cultura, é um projeto do Governo do Estado de São Paulo em parceria com o Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), voltado à educação e formação na mais variadas formas de
expressão. Instaladas em regiões desfavorecidas da capital paulista, as Fábricas de Cultura dão oportunidades a
jovens e crianças de terem acesso à arte de qualidade em modernos prédios de aproximadamente seis mil m²,
abrindo as portas para uma nova realidade em suas vidas.
O programa prevê dez unidades nos seguintes bairros: Jardim São Luís, Itaim Paulista, Parque Belém,
Sapopemba, Vila Curuçá e Vila Nova Cachoeirinha, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Jaçanã e Capão Redondo. O
programa prevê dez unidades nos seguintes bairros: Jardim São Luis, Itaim Paulista, Parque Todas as
localidades foram escolhidas segundo o Índice de Vulnerabilidade Juvenil, criado especialmente para as
Fábricas pela Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados (SEADE), Belém, Sapopemba, Vila Curuçá e Vila
Nova Cachoeirinha, Cidade Tiradentes, Brasilândia, Jaçanã e Capão Redondo.
289
Figura 3.55 – Cabuçu de Cima 8 – Fabrica de cultura, Fonte: Elaborado pela autora, dados acervo
Sehab/ DEAR Norte, Fabio knoll.
Os Centros de Referência da Assistência Social (CRAS), localizados nos
distritos do Jaçanã e Tremembé, centralizam os sistemas de atendimentos previstos
na Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS) e também os benefícios dos
programas redistributivos dos governos. Existe uma articulação para o atendimento
de famílias em situação de vulnerabilidade e risco social, estas são inseridas nos
respectivos projetos desenvolvidos em redes socioassistenciais da região. O Centro
de Referência Especializado de Assistência Social (CREAS) é responsável pelo
atendimento de famílias em situação de vulnerabilidade e gravíssimo risco social,
especialmente, àquelas cujos vínculos familiares foram rompidos.
Os equipamentos públicos existentes, bem como a sua localização, podem ser
vistos no mapa de equipamentos públicos (ver Figura 3.56).
290
Na área educacional a insuficiência é notória, com poucos equipamentos de
ensino infantil, com apenas uma creche e duas escolas estaduais: Creche Lar
Paraíso das Crianças; Escola Estadual (1º e 2º Grau) Prof. Leo Vergílio Moreira;
Escola Estadual (1º e 2º Grau) Dr. Pedro de Moraes Victor.
Segundo o Índice de Necessidades de Saúde da Secretaria Municipal de
Saúde, na Subprefeitura de Jaçanã/ Tremembé, as condições gerais do setor não
são adequadas requerendo investimentos para responder à demanda potencial por
serviços de saúde. No perímetro Cabuçu de Cima 08 existe apenas um equipamento
de saúde, a UBS Jardim Apuanã, o que denota a deficiência em saúde do perímetro.
291
Figura 3.56 – Equipamentos públicos do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a
partir de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
292
Nos distritos de Jaçanã/ Tremembé, a atividade econômica mais importante é a
do subsetor de comércio varejista, porém no Distrito do Tremembé os subsetores
que mais empregam são o do Transporte, armazenagem e das Comunicações, por
serem atividades realizadas por empresas de maior porte. Em ambos os distritos da
subprefeitura Jaçanã/ Tremembé, mais de 90% dos estabelecimentos têm até 20
empregados, podendo ser catalogados, de acordo com este indicador, como
microempresas. Todavia, menos de 20% dos empregos da região concentram-se
em microempresas. Por outro lado, mais da metade dos empregos estão dispostos
em estabelecimentos com mais de 100 pessoas.
Nos perímetros, a maioria dos assentamentos contam com alta cobertura da
rede de abastecimento de água, especialmente nos loteamentos urbanizados onde
alcançam 100%. A área com rede de alcance mais limitado é a favela Planalto das
Torres. A situação das redes de esgoto nos distintos assentamentos é similar à de
abastecimento de água.
Rede elétrica domiciliar e Iluminação pública: a rede elétrica domiciliar tem
ampla cobertura em quase todas as áreas. A rede de iluminação pública também
está presente em quase todas as áreas do perímetro.
No caso da drenagem pluvial a abrangência é ainda bastante limitada em áreas
onde se realizaram processos de urbanização. Não há informação sobre todas as
áreas.
Constitui uma tradição cultural na região fechar ruas para realizar atividades
culturais e de lazer com a população. A iniciativa abrange 15 ruas, em ambos os
distritos. Quanto a equipamentos esportivos, há no distrito Jaçanã o Centro
Desportivo Municipal e os denominados Centros Educacionais e Esportivos, de
pequeno e médio porte, respectivamente. Um telecentro que oferece acesso gratuito
à rede mundial de computadores e cursos para a população encontra-se localizado
no CREAS (Centro de Referência Especializada de Assistência Social).
Constitui uma tradição cultural na região fechar ruas para realizar atividades
culturais e de lazer com a população, a iniciativa abrange 15 ruas em ambos
distritos. Quanto a equipamentos esportivos há no distrito Jaçanã o Centro
Desportivo Municipal e os denominados Centros Educacionais e Esportivos, de
293
pequeno e médio porte, respectivamente. Um telecentro que oferece acesso gratuito
à rede mundial de computadores e cursos para a população, encontra-se localizado
no CREAS (Centro de Referência Especializada de Assistência Social).
Conforme ressaltado anteriormente, a questão que mais merece destaque
no PAI Cabuçu de Cima 08, é a existência de moradias em risco alto e muito alto em
alguns dos assentamentos que compõem o perímetro na porção ao Norte do
perímetro, motivo pelo qual o mesmo foi indicado como uma das maiores
emergências da Região Norte no PAR Norte.
Também merece destaque a questão ambiental e consequentemente a
interface com a Secretaria Municipal do Verde e Meio Ambiente, para a implantação
de parques de preservação da vegetação significativa da Serra da Cantareira e de
implantação de equipamentos de lazer, visando evitar a ocupação dessas áreas por
moradias.

Situação Fundiária
As particularidades da situação fundiária do trabalho com o conjunto dos
assentamentos precários que compõem o Perímetro de Ação Integrada se
configuram em aspectos relevantes para a proposição dos projetos e definição do
desenho dos PAIs. Conforme Figura 3.57, um pouco mais da metade dos
assentamentos contidos no PAI está instalada em terrenos de propriedade
particular. Percebe-se que neste caso as favelas estão em área pública e os
loteamentos em terreno particular. Esse fator é de extrema importância para o
direcionamento das intervenções nos assentamentos, pois essas intervenções
devem possibilitar a futura regularização fundiária. Do ponto de vista da
regularização fundiária, as ocupações de propriedade pública são mais fáceis de
serem tratadas pelo município, pois sendo atendidas as legislações pertinentes, as
decisões ficam a cargo do poder público, sem a dependência de consulta ou
autorização de terceiros, sendo estes moradores ou não.
294
A Sehab realizou poucas experiências de regularização de favelas em
áreas particulares, dada a dificuldade em tratar o tema. Para essas situações, cada
caso é um caso e devem-se levar em consideração vários fatores, como por
exemplo, a análise da propriedade do terreno e a forma como os moradores
adquiriram os seus imóveis.
Além da propriedade dos assentamentos, outra questão importante para a
regularização fundiária das irregularidades é o estudo da legislação incidente sobre
o PAI. No município de São Paulo o Plano Diretor Estratégico (PDE), Lei nº 13.430
de 13 de setembro de 2002, define o zoneamento.
Para o PAI Cabuçu de Cima 08 o PDE definiu algumas ZEIS (ver Figura
3.58), esse mecanismo flexibilizou as exigências nos assentamentos precários e
permitiu a execução das obras de urbanização e a regularização fundiária.
As áreas do PAI apresentam dificuldades para o tratamento dos
assentamentos, pois a legislação incidente é sobreposta pela Macrozona de
Proteção Ambiental. Esses instrumentos até permitem a implantação de moradias,
porem, em baixíssima escala, frente à demanda por moradia no PAI. Como forma de
rever o zoneamento incidente no PAI Cabuçu de Cima 08, foram indicadas algumas
revisões de zoneamento na revisão do Plano Diretor que está em discussão na
Câmara Municipal.
A regularização fundiária está prevista nos programas da Sehab do
município de São Paulo. O Plano Municipal de Habitação priorizou para
regularização, os assentamentos que passaram por obras de urbanização. No PAI
Cabuçu de Cima 08, apenas os loteamentos Ataliba Leonel, Bela Vista, Ac. Estrada
do Campo Limpo, possuem como serviço a regularização fundiária. Duas favelas
foram tituladas e receberam a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, as
favelas Guapira I e Guapira II.
295
Figura 3.57 – propriedade do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
296
Figura 3.58 – Legislação Incidente do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir
de dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
297

Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo Plano
municipal de Habitação no PAI Cabuçu de Cima 08
Os três critérios definidos pelo Plano Municipal de Habitação para
priorização da intervenção são: a existência de risco Alto e Muito Alto; índice de
precariedade (grau de infraestrutura implantada e condições das moradias
existentes); e o índice de vulnerabilidade social e de saúde.
Análise da Existência dos Critérios de Elegibilidade Definidos pelo PMH no PAI
CdC 08
Figura 3.59 – Análise da existência dos critérios de elegibilidade definidos pelo PMH no PAI Cabuçu
de Cima 08 - Fonte: Elaborado pela autora.
O PAI Cabuçu de Cima 08 conforme destacado no item anterior, é o
perímetro com menor número de moradias em situação de risco Alto e Muito Alto,
dentre os 10 definidos como mais prioritários. Esse fator pode ser verificado na
Figura 3.60. Nessa figura observamos também que os riscos estão concentrados na
área Sul do PAI, no loteamento Área Remanescente da Santa Casa e na favela
Guapira II.
298
Figura 3.60 – Áreas de risco do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
299
Na Figura 3.61, é possível observar o padrão construtivo empregado nas
residências dentro do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08.
Na mesma figura observa-se que as moradias do perímetro são quase que
100% construídas em alvenaria. As construções de alvenaria precária coincidem
com os assentamentos precários, e a única favela construída com materiais frágeis
é a favela Planalto das Torres. Contribuem para essa situação a falta de
infraestrutura, o tipo do terreno e a baixa ou inexistência de renda das famílias.
Nesse perímetro, nota-se que as questões de precariedade das
construções e falta de infraestrutura implantada não são o fator preponderante para
o agravamento dos riscos, o fator primordial para a existência do risco, nesse caso,
é o local onde estão implantados os assentamentos, de declividades ímpares,
bastante acentuadas, cujas ocupações desafiam a gravidade. A Figura 3.62
apresenta o mapa de precariedade, da porcentagem de infraestrutura implantada em
cada assentamento. Nota-se que a favelas, embora bem consolidadas, possuem
menos infraestrutura que os loteamentos, onde os piores índices são encontrados
nas favelas Planalto das Torres e Vila Zilda.
Por fim, a Figura 3.63 retrata o mapa com os Índices de vulnerabilidade
social no PAI Cabuçu de Cima 08. Esse mapa indica a região como sendo
vulnerável do ponto de vista social, e destaca como piores índices de vulnerabilidade
no PAI Cabuçu de Cima 08 o loteamento Encosta da Santa Casa, e as favelas
Guapira I e Vila Zilda.
300
Figura 3.61 – Consolidação do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
301
Figura 3.62 – Precariedades do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
302
Figura 3.63 – Vulnerabilidade do PAI Cabuçu de Cima 08, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
303

Análise dos critérios não explicitados pelo Plano Municipal de Habitação Critérios de priorização e de definição dos Perímetros de Ação Integrada
Além dos três critérios de priorização definidos pelo Plano Municipal de
Habitação citados anteriormente, existem outros critérios que merecem ser relatados
para a completa compreensão das tomadas de decisão da Sehab na elaboração do
seu plano habitacional.
A seguir, serão tratados os critérios adotados na prática do trabalho da
elaboração do Plano de Ação Regional Norte, esses critérios foram definidos para
todas as Regiões, pois os mesmos indicam e interferem no planejamento direto da
Sehab. Como forma de demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que
demonstra o cruzamento dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Cima 08 (ver Figura 3.64).
304
Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte –
Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08
Figura 3.64 - Demais Critérios Utilizados na Elaboração do Plano de Ação Regional Norte/ PAI
Cabuçu de Cima 08 – Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte.
Na Figura 3.64, é possível observar que o PAI Cabuçu de Cima 08 atendeu a
todos os critérios listados, entre eles, tem destaque as ações do Ministério Público
contra o município de São Paulo. Essas ações pedem ao município a intervenção
imediata nas áreas de risco. A necessidade de uma resposta às ações lançadas
pelo MP, somado à gravidade do risco apresentado, principalmente no loteamento
Área Remanescente da Santa Casa, obrigou o município a intervir nesse PAI
imediatamente, e consequentemente, o indicou para projeto no Concurso de
Projetos Renova SP.
305
Outra questão que interferiu diretamente na priorização do PAI Cabuçu de
Cima foi a previsão de obra pública. A incidência de coletor tronco no perímetro,
conforme convênio estabelecido com a Sabesp, deve ser priorizado, pois um dos
itens dessa parceria é o atendimento das áreas prioritárias para a Sabesp, devido
ao repasse de recursos por parte da mesma, através do fundo de saneamento. É
fundamental que esta área conste entre as metas do governo, uma vez que a
política sempre influencia nas tomadas de decisão.
A seguir serão tratados os critérios de Constituição dos Perímetros de Ação
Integrada, nessa definição tem destaque a utilização da sub-bacia. Como forma de
demonstrar esses critérios foi elaborado um quadro que demonstra o cruzamento
dos critérios listados, com as ações do Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de
Cima 08 (ver Figura 3.65). Nessa Figura, foram listados todos os critérios presentes
no fechamento do PAI, bem como o objetivo de cada critério e a presença ou não
desses critérios no PAI.
306
Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação
Integrada no PAI Cabuçu de Cima 08
Figura 3.65 - Análise da Existência dos Critérios de Definição dos Perímetros de Ação Integrada no
PAI Cabuçu de Cima 08– Fonte: Elaborado pela autora a partir de dados da Sehab – DEAR Norte
(levantamento realizado a partir da experiência da autora).

Concepções, Propostas e Intervenções previstas
Na nova forma de trabalhar da Sehab, das ações integradas no território, os
assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano Urbanístico.
Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano Municipal de
Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa Renova SP,
este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano Urbanístico,
que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as potencialidades do
perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção para cada um dos
assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior detalhamento, de Estudo
Preliminar e Projeto Básico.
307
Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Cima 08, será apresentada a seguir uma
síntese do diagnóstico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: ILevantamento e Diagnóstico e II - Proposta do Plano Urbanístico.
III)
Levantamento e Diagnóstico
A etapa de Levantamento e Diagnóstico tem por objetivo a síntese dos principais
problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Cima 0871,
essa etapa foi subdividida em 05 Tópicos, considerados de extrema importância
para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08,
conforme apresentado a seguir:

Concepções, Propostas e Intervenções Previstas
Na nova forma de trabalhar da Sehab, das ações integradas no território, os
assentamentos foram apresentados em conjunto até a etapa de Plano Urbanístico.
Como forma de fechar o registro do percurso da elaboração do Plano Municipal de
Habitação até a etapa de projeto, neste caso no âmbito do programa Renova SP,
este será relatado até as etapas de Levantamento, Diagnóstico e Plano Urbanístico,
que é uma etapa concluída e que apresentam os problemas e as potencialidades do
perímetro, e os primeiros esboços sobre o tipo de intervenção para cada um dos
assentamentos precários, sem entrar nas etapas de maior detalhamento, de Estudo
Preliminar e Projeto Básico.
Sendo assim, para o PAI Cabuçu de Cima 08, será apresentada a seguir, uma
síntese do diagnostico e do Plano Urbanístico, dividida em duas etapas: ILevantamento e Diagnóstico e II - Proposta do Plano Urbanístico.
71
Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto a Sehab/
DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Cima 08, produzido pela projetista contrata
no âmbito do programa Renova SP.
308
IV)
Levantamento e Diagnóstico
A etapa de Levantamento e Diagnóstico tem por objetivo a síntese dos principais
problemas e potencialidades levantados para a região do PAI Cabuçu de Cima 0872,
essa etapa foi subdividida em 05 Tópicos, considerados de extrema importância
para a construção da proposta de Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08,
conforme apresentado a seguir:

Meio Físico e Meio Ambiente
É importante destacar que esta etapa e a de Plano Urbanístico foi construída em
conjunto aos levantamentos e propostas para os PAIs Cabuçu de Cima 07 e 10,
principalmente das questões sistêmicas.
O estudo do uso do solo no PAI Cabuçu de Cima 08 evidenciou a predominância
do uso residencial. Revelou também uma concentração de equipamentos públicos
no trecho sul do PAI e de áreas classificadas como industriais (Furnas,
Transcooper), no setor Norte. Não existe no perímetro uma área predominantemente
comercial. Este uso distribuiu-se de maneira dispersa e informal por todo o PAI e de
maneira relativamente concentrada apenas ao longo dos eixos de circulação mais
importantes - Av. Antonelo da Messina e trechos da Ushikichi Kamiya.
A localização e identificação dos equipamentos públicos existentes revelam uma
grande carência de equipamentos de uma maneira geral. No interior do PAI destacase a existência de uma unidade do programa Fábricas de Cultura do Governo
Estadual, há a previsão de construção de uma nova creche junto à Av. Ushikichi
Kamiya (próxima à Vila Zilda). Numa área próxima, a Norte do perímetro, está
prevista a construção de uma nova UBS. Exceto as três iniciativas listadas acima,
não foram localizados outros empreendimentos dessa natureza.
Existem algumas centralidades no PAI Cabuçu de Cima 08, diversificadas e em
diferentes escalas. Entre essas centralidades, são destacadas as centralidades que
72
Este relatório foi construído a partir de dados obtidos em vistorias de campo e junto a Sehab/
DEAR Norte, do acervo do projeto para o PAI Cabuçu de Cima 08, produzido pela projetista contrata
no âmbito do programa Renova SP.
309
ocorrem nas proximidades da Av. Antonelo da Messina, Ushikichi Kamiya e em
menor escala, nas ruas Igarapé Primavera, Manoel Vieira da Luz e Pinheiros.
Destaca-se a Fabrica de Cultura e a associação Mutirão dos Pobres como pontos de
atração de pessoas.
Apesar de o PAI estar inteiramente inserido na Macrozona de Proteção
Ambiental, restam muito poucas áreas vegetadas. Destas, apenas trechos de
encostas extremamente íngremes apresentam vegetação de médio e grande porte.
Fora do perímetro, nas direções leste e sul, o parque do hospital São Luís
Gonzaga e o Cemitério Parque dos Pinheiros constituem as duas “manchas verdes”
de referência, embora ainda existam vários lotes ainda não urbanizados e com
presença de cobertura vegetal. A mata ciliar ao longo das margens dos rios e
córregos desapareceu quase por completo.
Conforme levantamento realizado com base no GEGRAN, e em vistorias de
campo, foram reconhecidas no PAI Cabuçu de Cima 08, as micro-bacias e a rede
hídrica qualificada conforme o critério estabelecido: canalizado, tamponado e leito
natural. O perímetro possui vários córregos e nascentes, porém, a grande maioria
está ocupada e contaminada pela falta de captação e tratamento do esgoto, e isso
se reflete em sérios danos ambientais.
Todo o PAI localiza-se na micro-bacia do Rio Piqueri, afluente do rio Cabuçu de
Cima. O perímetro se constitui em uma região de vales e montanhas, possui várias
nascentes e corpos hídricos, quase todos ocupados.
Nas porções mais altas do território, as declividades são bastante acentuadas. O
levantamento da declividade complementa a leitura da topografia e explicita as
situações limites para ocupações em encostas. Dada à topografia acentuada do
perímetro, merece destaque a existência de áreas em APP de topo de morro, áreas
com inclinação superior a 100%, cujo terreno é impróprio para o uso residencial.
Devido à existência de vários corpos hídricos no perímetro, conforme legislação
pertinente, foram levados em consideração os limites das APPs dos corpos hídricos.
310
Considerando-se que grande parte das faixas de APP de corpos hídricos está
ocupada por residências, estes parâmetros foram muito importantes na identificação
e caracterização das áreas que apresentam dificuldades para a regularização
fundiária, em alguns casos a incidência de tal legislação implicou em várias
remoções.
A quase totalidade da área do PAI Cabuçu de Baixo 08 está dentro da
MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL. Devido às legislações de controle
ambiental, submete-se a todas as esferas governamentais: federal, estadual e
municipal.
As questões ambientais consideradas neste relatório foram as verificadas no
âmbito municipal (ZEPAM e MACROZONA DE PROTEÇÃO AMBIENTAL).

Sistema Viário e Mobilidade
Numa escala mais abrangente pôde-se observar que o destino de boa parte
das linhas de ônibus existentes que partem do perímetro estudado é a estação
Tucuruvi do Metrô. Há uma deficiência na conexão transversal entre os bairros da
Zona Norte e destes com Guarulhos. O corredor previsto ao longo da R. Abílio Pedro
Ramos ajudaria a melhorar esta condição. As linhas existentes têm seus pontos
finais espalhados pelo perímetro. O terminal previsto pela SPTrans junto à Ushikichi
Kamiya deveria reorganizar essa situação.
No interior do perímetro observa-se que a distribuição das linhas de ônibus
evidencia o mau atendimento de enormes porções do território, o que constituiu num
dos grandes desafios enfrentados. Por falta de um terminal na região, há uma
grande influência no território das paradas finais de ônibus, que estão espalhadas
por toda parte.
Considerando a declividade acentuada que caracteriza a região, as projetistas
adotaram o raio de 150 m para caracterizar uma “zona de conforto” a partir da qual
se calculou a área de alcance. Grande parte do perímetro fica fora dessa zona, o
que obriga as pessoas a se deslocarem excessivamente e em condições
311
desfavoráveis. Melhorar a acessibilidade local, na escala do pedestre, possibilitaria
uma melhor articulação entre as paradas das linhas e os assentamentos habitados.
O sistema viário existente apresenta algumas dificuldades para a organização
da mobilidade veicular na área. A largura reduzida e a declividade excessiva de boa
parte das ruas limitam muito a circulação de veículos grandes como ônibus e
caminhões de coleta de lixo e outros serviços. Entre as vias com grande potencial de
melhoria destacam- se a Av. Antonelo da Messina que pode se tornar um potente
eixo urbano, a Av. Ushikichi Kamiya segundo o Plano Regional Estratégico, já é
objeto de um Projeto Estratégico de Intervenção Urbana, e a R. Manuel Vieira da
Luz/ dos Pinheiros (hoje com caráter predominantemente residencial, mas que
apresenta condições que lhe permitiriam assumir um papel mais estruturante).
A melhoria das condições de mobilidade para os pedestres depende de uma
ação abrangente de requalificação das escadarias existentes e da criação de novas,
podendo estar associadas, em situações específicas, a dispositivos mecânicos de
circulação vertical.
A execução do Rodoanel Mário Covas (SP-21) Trecho Norte não tem
interferência direta no PAI Cabuçu de Cima 08, pois sua trajetória será mais ao
Norte, próximo à Serra da Cantareira, não havendo a necessidade de remoções de
famílias para esse fim.

Infraestrutura – Saneamento Ambiental, Abastecimento de Água, Rede
elétrica e Drenagem
O mapeamento da infraestrutura apontou que maior parte do sistema viário
que compõe o PAI Cabuçu de Cima 08 possui postes e acesso a rede de energia
elétrica oficial.
Grande parte dos assentamentos tem acesso à rede oficial de abastecimento
de água e de coleta e tratamento de esgoto, sendo menor a incidência na favela
Planalto das Torres.
312
Quanto ao tratamento do esgoto coletado, estão sendo implantadas paralelo
aos Córregos, entre outros percursos, as redes de Coletor Tronco da Sabesp. As
interferências com os assentamentos estão sendo discutidas, mas até o momento
sem a necessidade de grandes remoções de moradias, apenas alguns casos
pontuais.
As redes de drenagem, em sua maioria são superficiais. Devido às altas
declividades, em épocas de fortes chuvas, o escoamento das águas pluviais causam
problemas às porções mais baixas do território, causando alagamentos e
solapamentos de algumas construções.
A grande maioria das vias é pavimentada, incluindo-se as vielas e as vias
sem saída. A pavimentação de algumas vias foi executada ou contratada pelos
próprios moradores e com o tempo precisam ser refeitas
O serviço de coleta de lixo existe em toda a área do PAI e é realizado três
vezes por semana. Nas visitas de campo foram observados pontos de acúmulo de
lixo e entulho, sobretudo nos cruzamentos com a faixa de proteção da linha de alta
tensão e nas áreas de risco com maior declividade. Na área do perímetro não há
coleta seletiva e o Ecoponto mais próximo fica fora do perímetro (Rua Maria Amália
Lopes de Azevedo, à altura do nº 482).
Durante as visitas realizadas foram identificados ainda lotes privados
utilizados como depósitos de lixo e entulho.

Espaços Públicos
É notória a escassez de espaços públicos de lazer nessa região. Os poucos
espaços existentes não estão no perímetro, são o CEU Jaçanã – no entanto, com
uso restrito –, e algumas praças, fora do perímetro.
Considerando-se o elevado número de moradores da região, é fundamental a
proposição de novos espaços de lazer no projeto do PAI, em diferenciadas escalas,
do bairro e do assentamento.
313
Neste caso, o PAI Cabuçu de Cima não está tão próximo da Serra da Cantareira,
nem das áreas demarcadas para implantação de parques públicos pela SVMA,
sendo assim, não possui chances de se aproveitar de infraestrutura vizinha.
Mesmo estando muito próxima a um dos maiores parques da cidade, a área
apresenta um grande déficit de áreas livres públicas como praças ou parques de
menor escala. Suprir esta carência deve ser uma prioridade do projeto.

Remoção/ Reassentamento
Foram levantados os principais aspectos responsáveis pela necessidade de
remoção e reassentamento das famílias no PAI Cabuçu de Cima 08. A seguir serão
apresentados esses aspectos, bem como as questões sobre o diagnóstico de
reassentamento na área.
Considerando-se as condições das construções, foram levados em consideração
quatro tipos de classificação: insolação e ventilação; acesso e circulação
(principalmente a garantia de acesso ao viário público oficial); padrão construtivo das
construções; e coeficiente de aproveitamento.
No Perímetro de Ação Integrada Cabuçu de Cima 08, essas questões não são
tão relevantes, pois quase que a totalidade dos assentamentos possuem
construções em alvenaria, à exceção da favela Planalto das Torres. Parte das
favelas possui construções em alvenaria precária, e no geral, as construções dos
loteamentos irregulares possuem bom padrão de construção. As questões de
insalubridade neste perímetro são pontuais, e deverão ser tratadas no projeto
específico de cada assentamento. Sendo assim, esse não será um fator que exigirá
um grande número de remoções.
Somado as essas questões, é levada em consideração a questão da remoção
para a implantação de infraestrutura, conforme já ressaltado. A prática da Sehab
com a urbanização dos assentamentos precários (favelas e loteamento) adota como
estimativas a porcentagem de 5% de remoção para loteamentos e 20% para favelas.
314
Um fator fundamental, conforme assunto já tratado nesta dissertação, é a
questão do risco existente, principalmente os riscos mais emergenciais. Para isso,
foram utilizados como base o levantamento da Secretaria das Subprefeituras/ ATOS,
realizado pelo IPT em 2010. No PAI Cabuçu de Cima 08 são mais preocupantes os
riscos de escorregamento, algumas casas estão construídas em altas declividades
com solo exposto.
No caso deste PAI, esta etapa se caracterizou por uma preparação para a
proposta urbanística. As remoções necessárias para eliminar todo o risco existente
deixariam áreas de pequeno e médio porte com potencial para a implantação de
equipamentos, construção de algumas unidades habitacionais, e acima de tudo, a
guarda da área para evitar novas ocupações.
Outro fator de grande importância tanto para a indicação das remoções
necessárias, quanto para a viabilidade de reassentamento das mesmas, nas
proximidades, é a caracterização da legislação incidente.
Dos aspectos legais presentes na região, destacam-se a predominância de ZEIS
e o limite da Macrozona de Proteção Ambiental, que determina índices urbanísticos
bastante restritivos e limitantes para a provisão de novas unidades habitacionais.
Destacam-se ainda as faixas de domínio das linhas de transmissão de energia
ligadas à Subestação de Furnas, e as faixas de APP, localizadas no interior do
perímetro, e o conjunto de parques lineares previstos no PDE e PRE ao longo dos
cursos d’água.
O PAI Cabuçu de Cima 08 possui uma enorme extensão de ZEIS (Zonas
Especiais de Interesse Social) no interior do perímetro. Os principais pontos
identificados como possíveis áreas de provisão (ver mapa de assentamentos)
encontram-se fora das ZEIS. Há imprecisões e incongruências na delimitação de
algumas ZEIS que deverão ser observadas durante o posterior desenvolvimento dos
projetos de intervenção.
Localizam-se no perímetro algumas áreas sujeitas ao Direito de Preempção ou
com Decreto de Utilidade Pública (DUP), destinadas à implantação de espaços livres
e equipamentos públicos.
315
Todo o perímetro encontra-se no interior da Macrozona de Proteção Ambiental
da Serra da Cantareira, o que cria limitações para a produção e regularização de
novas unidades habitacionais (ver ZM-p e suas limitações na legenda ao lado).
Foi reunida aqui uma síntese legal da área:

A Zona Especial de Interesse Social possui índices urbanísticos vantajosos
(CA = 2,5) para a implantação de HIS, porem, somente na porção que está
fora da Macrozona de Proteção Ambiental, no caso, ao Sul do Perímetro,
onde há pouca extensão de ZEIS 1. A maioria deste uso está ao Norte do
limite, onde a Macrozona impõe que o CA seja 1para a implantação de HIS.

As APPs de corpos hídricos e de declividade são áreas onde a implantação
de obras necessárias ao Plano de Intervenção Urbanística é possível, desde
que devidamente justificadas para os órgãos de controle ambiental. Em parte
das áreas de APP a regularização fundiária sustentável não será possível.

Na representação dos limites de APP utilizaram-se as determinações do
CÓDIGO FLORESTAL, dentro e fora da ZEIS 1. Dentro das ZEIS aplicaramse as disposições da CONAMA 369 e, em alguns casos, quando a faixa da
SIURB era mais restritiva que a CONAMA 369, considerou-se faixa non
aedificandi.
Como já foi dito anteriormente, não só a região do PAI Cabuçu de Cima 08, como
toda a Zona Norte sofre com a escassez de terrenos desocupados e próprios para a
implantação de HIS.
Considerando-se a questão da implantação de novas HIS dentro ou muito
próximo do PAI, como parte das intervenções urbanísticas necessárias para a
requalificação/ recuperação da área, a projetista desse perímetro apresentou duas
situações: i) o uso de grandes terrenos livres com impedimentos de suspeita de
contaminação e de ordem escriturária, embora incontornáveis no momento e ii) o
uso de terrenos menores, dispersos e subutilizados dentro do PAI Cabuçu de Cima
316
08 que, somados, poderão contribuir significativamente no atendimento da demanda
de HIS.
O primeiro caso são os terrenos já apontados anteriormente, cuja especificidade
o apresenta como um terreno fora de ZEIS, cujos índices são menores.
O segundo caso reúne a pesquisa de áreas vazias, porém em menor escala,
somado a proposta de utilização das áreas remanescentes das intervenções nas
áreas de risco, junto ao linhão e junto as escadarias a serem reconstruídas.
Atualmente, na revisão do Plano Diretor, foram sugeridas modificações de
coeficientes, entre elas, prevalecer o coeficiente de aproveitamento da ZEIS sobre o
da Macrozona de Proteção Ambiental.

A Priorização da intervenção nos assentamentos precários que constituem
o PAI Cabuçu de Cima 08
Apresenta uma tabela realizada pela Sehab, para indicar as prioridades a serem
trabalhadas no PAI73. Essa priorização, leva em consideração vários aspectos de
ordem estrutural à Sehab, a ser detalhado no desenvolvimento deste item.
73
Os assentamentos precários foram priorizados no PAI, pois os mesmos se constituem de vários
assentamentos, e não é possível dada à estrutura da Sehab e dos demais agentes envolvidos, o trabalho em
todos os assentamentos ao mesmo tempo, por esse motivo, foi feita uma priorização dos assentamentos que
constituem o PAI.
317
Figura 3.66 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de cima 8, Fonte: Elaborado pela autora, a partir de
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – Habisp – acervo do projeto Renova SP.
V)
Conceito urbanístico
A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova SP,
buscou cumprir uma das principais diretrizes de intervenção previstas no Plano
Municipal de Habitação, a da ação integrada no território. Essa integração não se
deu apenas no campo do saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp,
mas foram tratadas as principais questões que envolvem o Perímetro de Ação
Integrada, e mais especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação.
Muitas das questões aqui tratadas são aquelas indicadas nos critérios de
priorização, tantos os três principais do PMH, quanto os demais levantados nesse
capítulo. Como exemplo desses critérios, temos as intervenções públicas propostas
e para o PAI Cabuçu de Cima 08 e a priorização do mesmo nos programas de
despoluição das bacias hidrográficas da Sabesp – Córrego Limpo e Tietê Fase 3
(implantação de coletores tronco).
318
Considerando-se as etapas de levantamento e diagnóstico, a projetista
responsável pela elaboração do projeto no âmbito do programa Renova SP para o
PAI Cabuçu de Cima 08, apresentou a sua proposta de Plano Urbanístico. Esta
etapa, embora fosse uma etapa de maior liberdade, foram incorporadas todas as
questões impactantes para cada assentamento precário. As ações um pouco mais
livres eram principalmente as proposições a serem executadas em parceria com
outras secretarias e de difícil solução do problema, que carecem de propostas
diferenciadas.
Esta etapa tem por objetivo sintetizar o conjunto de dados coletados e explicitar
as bases conceituais e diretrizes gerais do Plano Urbanístico desenvolvido pela
projetista vencedora do Concurso HEREÑÚ + FERRONI ARQUITETOS, das
soluções de melhoria do viário, das áreas de HIS propostas, do conceito para a
integração das áreas verdes assim como de consolidação geotécnica e outras
requeridas na viabilização da intervenção, justificando as soluções apresentadas e
as principais decisões de projeto que conduziram a elas.
É importante destacar a complementaridade com que foi construído este
trabalho, junto aos planos para os PAIs Cabuçu de Cima 07 e 10 e ao Plano
Urbanístico Cabuçu de Cima elaborado pela Sehab.
Cabe ressaltar também as importantes contribuições apresentadas pela
curadoria local da Bienal de Rotterdam, que desenvolveu estudos sobre a região e
que envolveram diversas áreas do conhecimento.
O Plano Urbanístico para o PAI Cabuçu de Cima 08 tem como ponto de partida
algumas das propostas apresentadas ao concurso Renova SP. Desenvolvidas como
estratégias, as linhas de ação sugeridas foram desenvolvidas e aprofundadas,
adequando-se às características encontradas em cada situação específica.
As
propostas
desenvolvidas
se
organizavam
através
de
dois
tipos
complementares de intervenções denominadas Ações de Estruturação do Território
(AET) e Ações Pontuais Típicas (APT).
As AETs resultavam da associação de obras infraestruturais (recuperação de
curso d’água e de encostas, instalação de coletores-tronco) com a criação de
319
centralidades e espaços públicos de escala regional e tem o objetivo de organizar e
integrar o tecido urbano ao seu redor (ver Figura 3.67).
Ações de Estruturação do Território (AET)
Figura 3.67 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações de Estruturação do Território
(AET), Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F
Arquitetura.
As APTs caracterizam-se como dispositivos estratégicos de intervenção e seriam
aplicáveis em múltiplos locais. As APT’s foram utilizadas no projeto para
recuperação de escadarias, miolos de quadra e para a criação de Centros de
Vizinhança que associavam habitação, serviços, comércio e dispositivos de
circulação vertical (ver figura 3.68).
320
Ações Pontuais Típicas (APT)
Figura 3.68 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas (APT), Fonte:
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.
Todas as estratégias desenvolvidas utilizam o conceito de Operações de Saldo
Positivo, onde o número de unidades habitacionais criadas era sempre superior ao
de unidades removidas.

Grupo de Trabalho Cabuçu de Cima 07, 08 e 10
A partir do resultado do concurso, da apresentação do Plano Urbanístico
elaborado pela Sehab e das apresentações relacionadas à Bienal de Rotterdam,
ficou evidente a necessidade de diálogo na elaboração de propostas por parte das
três equipes contratadas.
Foi formado um grupo de trabalho que se reuniu periodicamente para a
discussão das propostas e das relações entre os perímetros. Várias das propostas
desenvolvidas surgiram nesse processo coletivo de trabalho, que pretendia se
prolongar até o final do projeto e inclusive durante a execução das obras.
O resultado da somatória das propostas preliminares, elaboradas em fase de
concurso, das três equipes foram articuladas com as propostas do Plano Urbanístico
elaborado pela Sehab (ver Figura 3.69).
321
Esta colagem de propostas complementares serviu como documento de trabalho
durante as reuniões iniciais e foi indispensável na definição da escala e do perímetro
de estudo adequados aos temas abordados no Plano Urbanístico.
Figura 3.69 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas para o concurso
Renova SP para os perímetros Cabuçu de Cima 7, 8 e 10, articuladas com elementos do Plano
Urbanístico da Sehab - Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova
SP.
A seguir serão demonstradas as demais ações urbanísticas necessárias e
complementares através a este Conceito Urbanístico.
322

Conceito urbanístico | Assentamentos Precários
Como áreas de intervenção destacadas em vermelho (ver figura 3.70), indicam
as possíveis áreas de provisão levantadas para a implantação de novas unidades
habitacionais. Foram identificados lotes vazios e/ou subutilizados, a partir dos quais
deve--se realizar um levantamento fundiário que comprove a real viabilidade da
construção de novas unidades nos locais apontados.
Para a instalação de novas construções, a proposta utilizou duas estratégias
diferentes. Por um lado realizou-se o mapeamento de áreas não ocupadas, nas
diversas escalas, procurando identificar suas potencialidades como áreas de
provisão habitacionais. As áreas identificadas nesse processo encontram-se
destacadas com a hachura vermelha.
Os lotes que constituem as duas potenciais áreas de provisão de maior extensão
encontram-se fora das ZEIS. A definição da viabilidade da sua desapropriação é
fundamental para o ajuste das demais estratégias de implantação de novas
edificações.
O vazio existente ao longo das linhas de transmissão de energia não participa do
cotidiano do bairro. Em suas margens, um grande número de edificações
encontram--se em situação irregular de acesso e muitas intervenções nesse setor
serão necessárias.
A proposta desenvolvida pretende explorar o potencial desse vazio configurando
ao longo de suas margens, paralelamente à faixa de domínio da linha de alta tensão,
novos eixos de circulação de pedestre associados a novas construções de uso
misto, que permitem o reassentamento necessário e criam novos pontos de
centralidade. Por outro lado, foram identificadas situações onde intervenções ligadas
aos sistemas infraestruturais e às áreas de risco possibilitam a incorporação de
novas edificações.
323
Figura 3.70 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Propostas elaboradas para o concurso
Renova SP – Habitação e Equipamentos - Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo
do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.
Em azul foram indicados possíveis novos equipamentos públicos. A dimensão do
círculo representa o alcance pretendido em cada situação, variando de equipamento
local ou de vizinhança até um equipamento regional.
324
Em laranja indicaram-se escadarias propostas onde seria possível a aplicação de
estratégias de ação pontual configurando Escadarias-Praça ou Escadarias-Rua (ver
Figura 3.71) associadas à implantação de edifícios de uso misto com o predomínio
do uso habitacional.
Figura 3.71 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas Escadaria
Praça- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F
Arquitetura.
Figura 3.72 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Ações Pontuais Típicas Rua - Fonte:
dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.
325

Ações de Estruturação do Território: Linhão
As faixas de domínio das linhas de alta tensão constituem grandes vazios numa
paisagem extremamente densa, que atualmente não participam da vida cotidiana do
bairro, a não ser nos pontos de cruzamento do sistema viário.
A ação sugerida propõe a apropriação espacial desse vazio em etapas, através
da regularização e reconfiguração das suas margens construídas, criando novas
frentes urbanas associadas a novos eixos de circulação não motorizada.
A faixa não edificável, atualmente configurada pelos fundos de lotes, conforme
representado na imagem da página anterior, poderia ser utilizada inicialmente como
área de produção agrícola de pequena escala, (ver Figura 3.73).
Figura 3.73 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 1a FASE - Fonte: dados
obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.
326
Num segundo momento, com o desenvolvimento urbano da área que margeia a
faixa não edificante, frentes comerciais e residenciais poderiam se abrir para esse
espaço público de qualidade (ver Figura 3.74).
Figura 3.74 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 2a FASE- Fonte: dados
obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.
O último estágio de implantação da proposta para o linhão, em longo prazo, parte do
pressuposto de que os cabos de transmissão seriam enterrados. A medida
possibilitaria que esse novo espaço livre se tornasse parte de um eixo de espaços
livres públicos incorporado à vida do bairro (ver Figura 3.75).
327
Figura 3.75 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - LINHÃO : 3a FASE- Fonte: dados
obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F Arquitetura.

Conceito Urbanístico | Viário
A proposta tinha como objetivos gerais: Reorganizar o sistema de ônibus a partir
da implantação do novo terminal previsto; Dinamizar e qualificar os eixos
transversais de circulação de pedestres; Criar uma rede ciclo viária articulada; e
Organizar e disciplinar a presença do automóvel nos eixos de circulação mais
importantes.
Para atingir esses objetivos, o projeto adotou as seguintes estratégias:
Configuração de uma espinha dorsal viária que atravessa a porção central do P.A.I.
no sentido Sudoeste-Nordeste. Esta estrutura reorganizaria um conjunto de vias
existentes a partir do conceito de “Eixos de Prioridade Invertida”, onde pedestre e
ônibus têm prioridade sobre o automóvel particular. Através da criação de um
sistema binário de vias de mão única, é possível ampliar significativamente as
dimensões dos passeios públicos, distribuindo melhor as paradas dos ônibus e
328
disciplinando os espaços destinados aos carros. A proposta foi pensada
conjuntamente com a equipe contratada pelo Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de
Cima 07, já que os Eixos de Prioridade Invertida desembocam na Av. U. Kamiya do
PAI Cabuçu de Cima 07.
Reconfiguração e criação de novas conexões transversais de pedestres –
destacadamente escadarias - qualificando esses percursos e associando-os
eventualmente a dispositivos de circulação vertical mecanizados - planos inclinados
e elevadores de alta capacidade. São propostos dois planos inclinados.

Conceito Urbanístico | Viário – Transporte
Atualmente o transporte público se organiza em um sistema “perimetral” que
deixa grande parte do território mal atendida. Tal sistema é constituído, em síntese,
pelas ruas U. Kamiya, A. da Messina, M. A. Lopez Azevedo, P. Lincoln do Valle
Potin e A. P. Ramos.
A proposta reconhece a importância do eixo constituído pelas ruas M. Viera da
Luz / dos Pinheiros e, mesmo sendo fora do P.A.I. 8, das ruas A. da Rocha Miranda
e R. Lanari, Maranhão e da Fonte, as quais, uma vez melhoradas, gerariam uma
rede mais equilibrada do transporte. Além disso, as linhas possuem atualmente
pontos finais dispersos pelo território, comprometendo áreas consideráveis de
espaço público com o estacionamento dos veículos. A partir da presença do novo
terminal e do binário viário proposto, esse sistema deverá ser completamente
reorganizado.
Os dois esquemas ao lado mostram as estratégias adotadas no Plano Urbanístico
para sua melhoria. Por um lado, destaca-se a necessidade de distribuir de maneira
mais equilibrada os pontos de parada ao longo das linhas. Esta medida permite
introduzir o conceito de “faixa de alcance” (de 150 m para cada lado da linha) ao
invés de “raio de alcance” para identificar a qualidade de atendimento às áreas
habitadas pelo sistema de transporte público. De fato, aumentando o número de
paradas, as porções mal atendidas diminuem consideravelmente. Por outro lado, a
abertura de um pequeno trecho de rua para completar o segundo eixo do sistema
329
binário permite implantar uma nova linha de ônibus entre a Av. A. da Messina e a
Av. U. Kamiya, que beneficia boa parte da favela Guapira I atualmente mal atendida.

Conceito Urbanístico | Áreas Verdes
Se, por um lado, o perímetro carece de espaços livres de caráter de bairro e de
vizinhança, por outro, encontra-se muito próximo ao Parque da Serra da Cantareira,
espaço livre de escala metropolitana ainda muito pouco utilizado. A proposta prevê,
junto ao setor Norte do perímetro, melhorar as condições da Av. Cel. S. Fagundes,
caracterizando-a como eixo de penetração ao parque já que serve como acesso à
Linha Verde Cantareira (implantada na Estrada Santa Maria) e ao Núcleo de
visitação Engordador do Parque.
Recolhendo as indicações do Plano Diretor e dos Planos Regionais Estratégicos,
a proposta previu a criação de um parque linear ao longo do Córrego Piqueri que
terá grande impacto na qualidade espacial da região. A criação de condições
qualificadas de acesso a esse parque era uma questão que se apresentava.
Outro elemento da proposta foi a criação de novos espaços livres equipados para
valorizar as áreas de risco que não podem ser edificadas e dar novo significado às
áreas onde for necessário remover edificações existentes. O conjunto de vazios
formado pelo Grotão da Santa Casa e pela Encosta Guapira II/Remanescente Santa
Casa (ao longo da Rua Igarapé Primavera) – (ver Figura 3.76 e 3.77), se
configuravam como um possível novo parque. As intervenções nessas áreas foram
desenvolvidas a partir desse conceito, buscando aproveitar essa oportunidade única
dentro do PAI.
330
Figura 3.76 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta Parque Igarapé
Primavera- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F
Arquitetura.
Figura 3.77 – Plano Urbanístico do PAI Cabuçu de Cima 08 - Croquis Da Proposta Parque Igarapé
Primavera- Fonte: dados obtidos junto a Sehab/ DEAR Norte – acervo do projeto Renova SP – H+F
Arquitetura.
331
Os miolos das quadras mais densamente ocupadas, onde seria necessário
demolir edificações para permitir as obras de urbanização e melhoramento das
condições de salubridade, também foram transformados em pequenos espaços
livres de convivência na escala de vizinhança, “parques de bolso”, associados a
pequenos espaços multifuncionais públicos que facilitem a identificação dos
moradores com esses novos lugares e impedindo que sejam ocupados novamente.
Dois caminhos verdes estruturavam estes espaços e os conectavam com alguns
equipamentos existentes na região e com outros espaços verdes da proposta.
A curto e médio prazo, poderia ser adotado um sistema de sinalização específica
para identificar os caminhos, conjuntamente a medidas para diminuir a velocidade
dos veículos. Entretanto seria desejável que, no futuro, os caminhos verdes
apresentassem um tratamento que desestimulasse o fluxo de carros e favorecesse a
circulação não motorizada.
Os espaços livres principais serão conectados entre si por ciclovias, que terão
também a função de facilitar os deslocamentos em direção aos equipamentos
públicos existentes e propostos.
Há ainda um conjunto de espaços que são livres de construções, mas que tem
sua utilização restrita, que são as faixas de domínio das linhas de transmissão de
energia elétrica.
Para essas áreas foram desenvolvidas duas estratégias de uso. Durante a
execução das obras de urbanização dos diferentes perímetros, esses espaços
poderiam funcionar como eixos de logística do canteiro de obras, para o transporte
de entulho durante as demolições e de materiais e componentes construtivos
durante as etapas de construção.
Uma vez finalizadas as obras, esses espaços poderiam ser utilizados como áreas
de produção agrícola de pequena escala seguindo experiências já aplicadas com
sucesso em São Paulo e em outras cidades brasileiras. A viabilidade destes usos,
tanto os propostos durante a obra, quanto os desejados após a conclusão da
urbanização, deverá ser discutida e concordada com Furnas, a concessionária do
serviço, já que as faixas de domínio são sujeitas a restrições de uso.
332

Estágio Atual
Atualmente o projeto dentro do programa Renova SP para o Perímetro de Ação
Integrada Cabuçu de Cima 08, encontra-se em andamento. Iniciado em dezembro
de 2011, o projeto previa: as etapas de Levantamento e Diagnóstico do PAI, Estudo
Preliminar, Projeto Básico e Executivo dos Assentamentos Precários, além da
elaboração do trabalho social, das bases legais e fundiárias e do Plano de
urbanização das ZEIS, junto ao Conselho Gestor. Passados mais de dois anos ainda
não foram aprovados nenhum projeto básico dos assentamentos contidos no PAI
Cabuçu de Cima 08, que pudesse ser indicado para licitação de obras. Dado o
desgaste de trabalho e o tempo percorrido, foi excluída do contrato de projeto, a
etapa de projeto executivo.
Vários fatores contribuíram para que o andamento dos projetos chegasse nesse
estágio, tanto da parte das projetistas, como da parte da Sehab. Dentre eles, dois
fatores prevalecem. O primeiro da iniciativa pioneira do trabalho, da contratação de
projetos para os assentamentos precários através de concurso público, buscando
soluções melhores e diferenciadas, tanto para os assentamentos quanto para a
produção de HIS; e o segundo, do enfrentamento de quantidade significativa de
assentamentos de forma integrada, tendo como foco a resolução das diversas
questões que envolvem os assentamentos na atualidade, como o atendimento das
áreas mais complexas e emergenciais, e do trabalho com as favelas em áreas
particulares,
que
por
muito
tempo
ficou
para
um
segundo
plano,
por
desconhecimento e complexidade das soluções.
Uma das principais questões que contribuíram para a demora na elaboração dos
projetos na visão da Sehab foi a de que embora as projetistas vencedoras tiveram
grande êxito no concurso, as mesmas não tinham grande experiência com o tema
da urbanização dos assentamentos precários, nem dos tramites junto a Sehab e dos
serviços complementares para a elaboração de um projeto de urbanização de
assentamento precário. Este aprendizado foi custoso e moroso.
Por outro lado, as projetistas creditam a demora às questões burocráticas do
contrato, e que a realização dos projetos de assentamentos precários exige uma
333
equipe mais estruturada e multidisciplinar. Para eles essa necessidade não estava
tão explícita no edital do concurso Renova SP.
O fato é que, passado esse tempo e as maiores dificuldades resolvidas, houve
um grande aprendizado para ambas as partes, dos resultados positivos e negativos.
Espera-se, que o Renova comece a atingir os seus primeiros objetivos, que os
resultados sejam bem positivos, principalmente para os moradores, quem vão
usufruir das propostas.
Neste momento, no PAI Cabuçu de Cima 08, encontra-se em fase de elaboração
o Projeto Básico para as favelas Guapira I, Guilherme Bude e Ataliba Leonel II
conforme mapa das etapas de projeto da Sehab (ver Figura 3.78).
Projeto Renova SP Etapas de Projeto - Pai Cabuçu de Cima 08
Figura 3.78 – Projeto Renova SP Etapas de Projeto - PAI Cabuçu de Cima 08 - Fonte: Sehab/ DEAR
Norte – Gerenciadora Bureau– Dezembro/ 2013.
334
Na Figura 3.78 acima, é possível verificar que, por conta dos atrasos e das
dificuldades encontradas na realização dos projetos, a priorização da Sehab não
permaneceu a mesma, conforme apresentado na etapa de levantamento e
diagnóstico. Como forma de alavancar o processo, foram tratadas as áreas menores
e menos complexas, facilitando o inicio dos trabalhos pela projetista, e dando mais
tempo para o poder público no fechamento das questões complexas dos
assentamentos mais emergenciais.
É importante registrar, que as áreas mais emergenciais ainda não foram
tratadas, porém, as mesmas continuam em constante monitoramento dos riscos por
parte da Subprefeitura correspondente e pela Sehab.
O trabalho social nesse perímetro acontece desde antes do inicio dos
projetos, no segundo semestre de 2013, a fim de atender uma exigência do Plano
Diretor Estratégico do Município de São Paulo, foi eleito o Conselho Gestor para o
acompanhamento dos projetos, esse conselho engloba os três PAIs da região –
Cabuçu de Cima 07, Cabuçu de Cima 08 e Cabuçu de Cima 10.
O Conselho Gestor é paritário, e conta com representantes da sociedade civil
eleitos em pleito junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do poder
público, convidados conforme atuação de interesse na região dos três PAIs.
O Conselho Gestor é paritário, e conta com representantes da sociedade civil
eleitos em eleição junto aos moradores dos dois PAIs, e com representantes do
poder público, estes foram convidados conforme atuação de interesse na região dos
três PAIs.
Do poder público foram convidados os representantes dos seguintes setores:
Secretaria Municipal de Habitação - SEHAB - DEAR Norte; Centro de Referencia de
Assistência Social Tremembé - Secretaria Municipal de Assistência Social – SMADS;
Departamento de Transportes Públicos - Secretaria Municipal de Transportes –
SMT; Diretoria Regional de Educação – Jaçanã/ Tremembé - Secretaria Municipal
de Educação – SME; Coordenadoria Regional de Saúde Norte - Secretaria Municipal
de Saúde – SMS; Departamento de Iluminação Publica - Secretaria Municipal de
Serviços – SES; Subprefeitura – Jaçanã/ Tremembé - Secretaria Municipal de
335
Coordenação das Subprefeituras – SMSP; Companhia de Transmissão de Energia
Elétrica Paulista – CTEEP; Companhia de Saneamento Básico de São Paulo –
SABESP; e Departamento de Planejamento Ambiental - Secretaria Municipal do
Verde e Meio Ambiente – SMVA.
Conforme já salientado, a escassez de terrenos adequados à habitação tem
sido um dos grandes entraves para o atendimento da demanda por novas unidades
habitacionais, principalmente as mais emergenciais, em risco alto e muito alto.
Considerando-se que um dos fatores que contribuem para a falta de terrenos
apropriados para habitação na Zona Norte é a legislação, foram indicadas várias
modificações a revisão do Plano Diretor Estratégico, uma das principais sugestões,
foi a revisão dos coeficientes de aproveitamento para a construção de HIS. Devido a
proximidade da aprovação do PDE, espera-se que seja possível a modificação do
quadro de oferta de moradia a população de menor renda para esse perímetro.
3.4.
RESULTADOS DA AVALIAÇÃO
Para a constatação dos preceitos metodológicos inovadores do Plano
Municipal de Habitação de São Paulo, foi estudado o Plano de Ação Regional Norte
e, com base nesses preceitos metodológicos, chegou-se aos dez Perímetros de
Ação Integrada considerados prioritários para intervenção de toda a Região Norte.
Destes dez perímetros prioritários, destaca-se que 06 deles foram selecionados para
projeto no programa Renova SP.
No capítulo 3, foram definidos através de critérios os dois estudos de caso,
entre os critérios de escolha desses PAIs, estavam os perímetros da Zona Norte
prioritários selecionados para o Concurso Renova SP. Seguindo esses critérios,
chegamos a seis PAIs, desses seis foram escolhidos o mais crítico e o menos
crítico, correspondentes respectivamente aos PAIs Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu
de Cima 08.
A análise desses dois casos nos apresentou, por um lado, no PAI Cabuçu de
Baixo 05, um perímetro com o maior número de moradias em risco alto e muito alto
336
da Zona Norte da cidade de São Paulo, como também um PAI com menor
infraestrutura implantada e menor grau de consolidação das moradias, com muitas
casas em madeira, implantado em local de baixa fragilidade ambiental. Por outro
lado, em contraposição, no PAI Cabuçu de Cima 08, com menor número de
moradias em risco alto e muito alto, com maior índice de infraestrutura implantada,
onde as casas são mais consolidadas, a grande maioria das casas é de alvenaria,
algumas com ótimo acabamento.
O objetivo da analise desses dois casos, foi o de reconhecer nesses dois
perímetros distintos, os preceitos metodológicos do PMH, bem como identificar os
demais critérios utilizados no Plano de Ação Regional Norte.
Quanto à situação primordial, da questão dos riscos existentes, pudemos
constatar que, ambos os estudos de caso possuem situações críticas de risco. O
PAI Cabuçu de Baixo possui maior número de moradias em risco e condições mais
favoráveis a incidência de risco, ao passo que as moradias de risco existentes no
PAI Cabuçu de Cima 08 são em menor número e as casas mais consolidadas.
Ambos os casos, dadas as situações de emergência sinalizadas pelo Ministério
Público foram classificados como prioritários, onde o mesmo obriga o município a
intervir imediatamente e simultaneamente nos dois perímetros.
Com a análise dos três critérios previstos no PMH, podemos concluir:
Estudando a questão do risco para esses dois casos no momento, a
Prefeitura Municipal de São Paulo, não possui um parâmetro mais preciso que
indique qual situação é mais critica. A única diferenciação é a questão da
quantidade, do numero de moradias em risco e as condições a que estão
submetidas, e em alguns casos, a incidência em uma determinada área de Ação do
Ministério Público contra a municipalidade é que indica o fator de prioridade.
Espera-se que com a nova Política Nacional de Proteção e Defesa Civil
(PNPDEC), que propõe a construção pelos municípios dos Planos de Gestão e
Gerenciamento preventivos das ações nas áreas de risco, as ações para eliminação
dos riscos existentes, possam ser articuladas e de forma mais abrangente, evitandose as ações pontuais e paliativas.
337
Assim como para a questão do risco existente, os demais critérios de
elegibilidade do PMH (grau de infraestrutura implantada e índice de vulnerabilidade
social e de saúde) também estão presentes nos dois estudos de caso, e mais uma
vez a principal diferença entre eles está no numero de domicílios nessas condições,
o PAI Cabuçu de Baixo 05 possui um número bem maior de domicílios nessas
condições, do que o PAI Cabuçu de Cima 08.
A análise realizada nos dois casos reforça a escolha dos dois perímetros
como prioritários, porém, o que os difere mesmo é o numero de domicílios nos PAIs
em cada um dos critérios.
De acordo com o que foi apontado anteriormente, é muito simples e estão
bem claros e definidos os critérios para se chegar à priorização de um assentamento
isolado, porém, há certa dificuldade na definição do PAI mais emergencial,
considerando-se que em um mesmo PAI, na maioria das vezes, existem os
diferentes tipos de assentamento, onde não há apenas situações prioritárias
emergenciais de risco para urbanização, podem existir também núcleos urbanizados
e assentamentos que demandam apenas a regularização fundiária.
Por essa razão, foram considerados na construção do Plano Municipal de
Habitação, outros critérios além dos três critérios analisados nos estudos de caso, e
previamente definidos pelo PMH. Esses demais critérios somados aos três critérios
de priorização do PMH, definiram os perímetros mais emergenciais, dentre os PAIs
estabelecidos pelos três critérios do PMH.
Entre os critérios adotados posteriormente no processo de implementação do
PMH, destaca-se a relevância da definição dos Perímetros de Ação Integrada. Essa
definição reflete no custo, no prazo e na complexidade da intervenção. Portando,
esse deve ser um ponto a ser mais discutido e aprimorado na revisão do Plano
Municipal de Habitação.
A etapa da elaboração do Plano Urbanístico prevista pelo programa Renova
SP, e aplicada nos dois estudos de caso buscou cumprir uma das principais
diretrizes de intervenção previstas no Plano Municipal de Habitação, da ação
integrada no território. Essa integração não se deu apenas no campo do
338
saneamento ambiental, com a parceria com a Sabesp, mas foram tratadas as
principais questões que envolvem o Perímetro de Ação Integrada, e mais
especificamente, as diretamente relacionadas com Habitação. Muitas das questões
aqui tratadas, foram aquelas indicadas nos critérios de priorização, tantos os três
principais do PMH, quanto os demais levantados.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
No decorrer desta pesquisa, buscou-se apresentar um estudo sobre a Política
Habitacional aplicada no Município de São Paulo, no período de 2005 a 2012, por
meio do seu principal instrumento, o Plano Municipal de Habitação, no contexto da
nova política habitacional aplicada no Brasil. Expondo os seus dispositivos
inovadores de planejamento e gestão integrada para a resolução da problemática
habitacional no município, através do estabelecimento dos Perímetros de Ação
Integrada, utilizando-se como base a bacia hidrográfica como unidade de
planejamento e gestão do território, bem como da criação dos critérios de
priorização e elegibilidade da intervenção nos assentamentos precários.
Por se tratar de um estudo sobre metodologias inovadoras de gestão, tendo
como foco o registro dessa inovação, foi importante salientar no percurso histórico
da produção urbana e habitacional, as políticas habitacionais setoriais aplicadas nas
três esferas de governo no país antes da nova política proposta com a criação do
Ministério das Cidades a partir de 2003. No âmbito dessa nova política, foi possível
perceber, que o município de São Paulo saiu na frente ao se estruturar, fato esse
que permitiu a Sehab do município de São Paulo a construção do seu Plano
Habitacional alinhado aos Planos Nacional e Estadual de Habitação.
No estudo da relação entre essas políticas propostas pelo poder público nas
diferentes escalas, para o município de São Paulo, foi possível verificar um
alinhamento institucional inédito, o qual reforçou a prioridade no atendimento das
necessidades habitacionais do município de São Paulo pelas três esferas de
339
governo, culminando na elaboração de programas e instrumentos, com vistas à
gestão integrada.
A experiência do município de São Paulo no planejamento habitacional
elucidou a importância da capacitação e instrumentalização técnica pela qual passou
a Sehab, para atingir o objetivo de construir o Plano Municipal de Habitação,
utilizando-se da parceria instituída com a Aliança das Cidades, com a intenção de
construir o PMH com os técnicos da própria Sehab, aproveitando-se do
conhecimento técnico adquirido ao longo do tempo. Essa capacitação foi de grande
valia para a continuidade das ações previstas no Plano Municipal de Habitação com
o passar das gestões municipais, e para apropriação da equipe do plano
habitacional.
A partir da construção do sistema de informações da Sehab, o Habisp, foi
possível conhecer em números o universo e o tipo da demanda por habitação no
município e construir assim, um quadro do déficit habitacional. Com o conhecimento
desse grandioso universo frente à capacidade institucional da Sehab, foi preciso o
estabelecimento de critérios para a priorização das emergências habitacionais, e a
distribuição dessas ações no tempo.
Os critérios de priorização adotados pelo PMH (existência de risco geológico,
grau de precariedade e índices de vulnerabilidade social), de fato retratam as ações
mais emergenciais, como pode ser observado na priorização dos assentamentos no
Plano de Ação para a Região Norte no item 2.3. No entanto, esses critérios são
claros para a definição de cada assentamento isoladamente, quando se compara o
conjunto dos assentamentos precários contidos num determinado Perímetro de
Ação Integrada, esses índices devem compor o conjunto dos assentamentos que
constituem o PAI. As ações prioritárias nos assentamentos emergenciais dentro de
um PAI arrastam a ação dos demais assentamentos, não tão emergenciais.
Como resultado desse trabalho, chegou-se uma metodologia inovadora, que
estabeleceu os perímetros de Ação Integrada, visando à articulação das ações no
território com base na sub-bacia hidrográfica, essa escolha rendeu o alinhamento
das ações habitacionais com as questões de saneamento e de recursos hídricos,
questões que impactam muito as definições de atendimento e de projeto dos
340
assentamentos precários, principalmente aqueles próximos aos cursos d’água, em
posição geográfica favorável a passagem das redes de infraestrutura, em fundo de
vale, nos pontos topográficos mais baixos.
A utilização das bacias hidrográficas, conforme relatado na pesquisa, foi muito
importante para se estabelecer e reforçar um canal de diálogo institucional nas três
esferas de governo, através principalmente da necessidade que se tem da
articulação entre os mesmos entes, para a resolução das questões sistêmicas que
estão por trás desta unidade territorial de planejamento.
Essas são questões que extrapolam as definidas divisões administrativas e
muitas vezes, só se resolvem com a integração das ações e divisão das
responsabilidades. Os principais reflexos da escolha dessa unidade, estão
justamente nas possibilidades que esse recorte traz na indução da resolução do
problema por completo e não emergencialmente e paliativamente. Esse estudo traz
o conhecimento das questões que dependem de uma solução micro, na escala de
um determinado assentamento isoladamente, mas macro na escala da bacia
hidrográfica, do PAI e até mesmo da cidade, ou seja, uma ação pode às vezes ser
pequena em um determinado assentamento, mas de grande repercussão para
resolução de graves problemas ambientais, de drenagem, saneamento e
abastecimento. Por fim, o estudo desse recorte exige ação integrada para questões
que extrapolam o âmbito local em vários aspectos, como financeiro, administrativo,
legal, técnico e institucional.
No modelo estudado (o Plano de Ação Regional Norte), pela pesquisa buscou
exemplificar e registrar o caminho adotado pelo município, por meio da política
habitacional integrada, para a priorização da intervenção do poder público de forma
transparente e por meio de critérios técnicos, da demanda habitacional mais
emergencial.
No Plano de Ação Regional Norte, foram observados os critérios de
priorização do PMH, e foi identificado o risco, como sendo o principal indutor da
priorização das intervenções, devido a dimensão do problema na região e, as
questões especificas da topografia local, e ao caráter dado a política de
gerenciamento dos riscos no município da atuação na emergência.
341
O estudo do processo de ocupação dos assentamentos precários da Região
Norte indicou as principais causas dos problemas vivenciados hoje, da ocupação
das áreas de preservação ambiental e consequentemente das áreas impróprias para
habitação, as áreas de risco alto e muito alto junto a Serra da Cantareira, com
altíssimas declividades. No estudo das políticas públicas previstas para a região,
pode-se perceber o exercício de integração e articulação com os demais setores
públicos, na consideração e priorização das intervenções pela Sehab, das propostas
dos demais agentes públicos, principalmente das propostas ligadas ao setor
habitacional.
A metodologia aplicada no PAR Norte, indicou os dez perímetro prioritários da
Região Norte, sendo que seis deles foram indicados para projeto no programa
Renova SP.
Analisando-se os dez PAIs priorizados pelo Plano de Ação Regional Norte,
com base nos critérios estabelecidos pelo PMH, e a indicação de boa parte desses
PAIs para projeto no concurso Renova, percebeu-se a presença desses critérios em
todos os perímetros, porém, em graus diferenciados. A principal diferenciação
considerada foi a quantificação de domicílios nas diversas situações, da existência
de risco, da falta de infraestrutura e das vulnerabilidades enfrentadas.
Para a análise mais aprofundada do percurso adotado pela Sehab para por
em prática as ações previstas no Plano Municipal de Habitação, foram selecionados
os dois estudos de caso. Foram selecionados dois PAIs distintos entre si e indicados
para o Concurso Renova SP.
Por meio da analise dos dois estudos de caso (CdB 05 e CdC 08), foi possível
identificar a presença clara dos critérios de elegibilidade e as diretrizes previstas
pelo PMH. Da existência de riscos geológicos em nível alto e muito alto, em áreas
com altos níveis de precariedade e vulnerabilidade social e de saúde. No entanto,
para se chegar aos perímetros mais emergenciais, foi necessário também, a análise
de outros critérios, não explicitados pelo PMH, como a existência de ação do
Ministério Público para os assentamentos que compõem o PAI. Também foi possível
observar na proposta de escopo do concurso Renova, a integração com as outras
secretarias do poder público.
342
Conforme destacado no item anterior, nos resultados da avaliação dos dois
estudos de caso, merece destaque a formação dos PAIs. Esse pode ser um fator
que pode auxiliar a resolver as questões mais complexas da construção do Plano
Municipal de Habitação, como por exemplo a questão do tempo levado para a
intervenção nos assentamentos precários, considerando-se todas as etapas formais
e morosas de um órgão público.
Considerando-se o estágio atual das ações para esses dois estudos de caso
do concurso Renova, e do Plano Municipal de Habitação como um todo, passado o
tempo decorrido alguns questionamentos foram levantados, um deles refere-se à
expectativa temporal da proposta adotada pela Sehab na condução do Plano
Municipal de Habitação e na proposta do concurso Renova, frente à estrutura da
Sehab74. O andamento das ações e as intervenções previstas no Plano Municipal,
mesmo considerando a ampla indicação de áreas para projeto no programa Renova,
e que as metas do PMH estão caminhando conforme a previsão estabelecida pelo
PMH, estão longe de ser alcançados.
Uma delas, avalia-se que PMH poderia ter considerado um tempo maior para
a sua implementação e acompanhamento do andamento, para a percepção dos
entraves e gargalos a serem enfrentados, tal como foi feito com o Plano Nacional de
Habitação. Para a partir daí, começar de fato a valer a programação dos quatro
quadriênios previstos pelo PMH.
O que se conclui nesse percurso histórico até os dias atuais, é que embora as
políticas públicas vigentes no Brasil se mostrem de baixa eficácia, a mesma é uma
crescente, principalmente no campo da construção de instrumentos, dada a situação
da problemática habitacional atual. É difícil uma abordagem que atenda essa
demanda, porém é fato que existem instrumentos que dão a oportunidade para esse
fim e a proposta do PMH é sem dúvidas uma delas.
Existem outros métodos possíveis para se trabalhar o planejamento em São
Paulo, assim como nos demais municípios de desafios proporcionais. O método aqui
74
Esses questionamentos foram apontados nas entrevistas realizadas com os arquitetos responsáveis pelos
projetos dos PAIs Cabuçu de Baixo 05 e Cabuçu de Cima 08, e também nas discussões técnicas internas da
Sehab.
343
registrado nessa dissertação, foi o método escolhido para o planejamento temporal
do PMH. Para além do registro de um processo, buscou-se o relato de uma
metodologia que inovou desde o inicio de sua construção, com a criação da sua
ferramenta de planejamento o Habisp, no conhecimento da real demanda por
habitação no município, e ao escolher critérios técnicos acertados a realidade, as
necessidades habitacionais e a dinâmica institucional do município, critérios esses,
revelados nos estudos de caso como definidores e indutores do atendimento
habitacional do município.
Esses critérios são técnicos e refletem as prioridades habitacionais do
município, antes conhecidas apenas visualmente pelos técnicos envolvidos na área
em atuação especifica.
Essa foi sem dúvida, pelo menos para o município de São Paulo, uma
experiência pioneira, e nesse sentido, como toda experimentação, carece de ajustes
e revisões para a correção das questões não previstas no momento da construção
do PMH. Cabe ressaltar, que essas questões devem ser revistas e que estamos no
melhor momento para essa discussão, onde acaba de ser aprovado na Câmara
Municipal de São Paulo, a revisão do Plano Diretor Estratégico e, pelas discussões
apresentadas na construção do PDE, propõe-se novos instrumentos relacionados à
habitação, e da revisão do Plano Municipal de Habitação.
344
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