2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
EXCELENTÍSSIMA SENHORA DOUTORA JUÍZA DE DIREITO DA VARA DA
FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DE PALMAS
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ, por seus
agentes adiante assinado, no uso de suas atribuições legais junto à 2ª PROMOTORIA
DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS/PR, com base no Inquérito Civil n.º
MPPR-0097.13.000633-7, que tramitou nesta 2ª Promotoria de Justiça da Comarca de
Palmas-PR, vem, perante Vossa Excelência, com fundamento nos artigos 129, inciso
III, 37, caput e § 4º, e 15, inciso V, todos da Constituição Federal; artigo 25, inciso IV,
alíneas "a" e "b", da Lei n.º 8.625/93; artigos 1º e 5º, da Lei n.º 7.347/85 e artigos 5º, 10,
incisos I, VIII, XI e XII, e 11, todos da Lei n.º 8.429/92, ajuizar a presente
AÇÃO
CIVIL
PÚBLICA
POR
ATO
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA, em face de:
ADILSON LUIZ PIRAN, de alcunha “VITOR DA GARAGEM”,
brasileiro, casado, empresário, inscrito sob o RG nº 12221996/PR, CPF nº
036.283.589/65, nascido em 21/06/1969, natural de Capitão Leônidas
Marques/PR, filho de Maximino Piran e de Terezinha Lazzarin Piran,
residente e domiciliado na Rua Orvalina Oliveira Mello, nº 288, bairro
Cascatinha, nesta cidade e Comarca de Palmas/PR;
pelos fundamentos de fato e de direito que passa a expor:
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
1 – DO OBJETO DA AÇÃO:
A presente ação civil pública de improbidade administrativa tem por
objetivo: (a) a condenação do réu nas sanções previstas no artigo 37, § 4º, da
Constituição Federal, e na Lei nº 8.429/92, em razão da prática de atos de
improbidade administrativa, tipificado no artigo 11 da Lei 8429/92.
O ato de improbidade a ser apurado é: (a) a contratação de Cargos em
Comissão pela Câmara Municipal de Palmas para desempenho de serviços técnicos
profissionais rotineiros pelo atual Presidente da Câmara Municipal de Palmas,
ADILSON LUIZ PIRAN.
2 – DA LEGITIMIDADE ATIVA
Quanto à legitimidade do MINISTÉRIO PÚBLICO na promoção de Ação
Civil Pública, trata-se de questão bastante sedimentada na doutrina e na
jurisprudência. Senão vejamos: Súmula nº. 329 (STJ): O Ministério Público tem
legitimidade para propor ação civil pública em defesa do patrimônio público.
Portanto, a matéria não guarda segredos, o que torna prescindível tecer
outros comentários a respeito.
3 – DOS FATOS:
Em 03 de dezembro de 2013, foi instaurado nesta 2ª Promotoria de Justiça
Inquérito Civil com o objetivo de “apurar ilegalidade/inconstitucionalidade na não
realização de concurso público pela Câmara de Vereadores de Palmas para provimento de
cargos efetivos e pela nomeação sem concurso público de pessoas para os cargos de assessor
jurídico, redator, contador, assessor fiscal, etc.”.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Em 31 de janeiro de 2014, o MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO
PARANÁ ajuizou AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA (distribuída sob o nº 394-20.2014.8.16.0123) em razão da
nomeação de cargos em comissão para o desempenho de atividades técnicas (Doc.
01).
Na ocasião, a Lei Municipal nº 1.839/2008, com acréscimo da Lei Municipal
nº 2.176/2013, dispunha que a organização administrativa da Câmara Municipal de
Palmas estaria assim disposta:
Cargos em Comissão:
CARGO
VAGAS
Assessor Jurídico da Mesa Diretiva
01
Assessor Financeiro – Tesoureiro
01
Diretor Geral
01
Chefe de Gabinete
01
Assessor Parlamentar
07
Contador
01
Redator
01
TOTAL
13
CARGO
VAGAS
Procurador Geral da Câmara
01
Secretário
01
Agente de Comunicações
01
Agente Legislativo
01
Cargos Efetivos
3
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Controlador Interno
01
Técnico Legislativo
01
Zelador
01
TOTAL
07
Na época do ajuizamento da ação, de um total de 22 funcionários na
Câmara Municipal de Palmas, 13 deles (59,09%) eram comissionados, enquanto
apenas 09 (40,91%) eram cargos efetivos, situação que evidencia que alguns dos
comissionados sequer possuem funcionários sob sua chefia, em clara violação aos
princípios da moralidade e da proporcionalidade.
No ano de 2006, a Câmara Municipal de Palmas, através do Edital 01/2006,
realizou Concurso Público para o preenchimento dos cargos efetivos, o que foi objeto
de duas ações:
1) Ação Popular nº 402-75.2006, em que deferida medida liminar para o
fim de sustar novos pagamentos pela administração pública em favor das
empresas contratadas para a realização do certame. Após, apresentação de
contestação dos requeridos, ainda em sede liminar, para suspender as
contratações realizadas pela Câmara Municipal de Palmas com as
empresas Exato Consultoria Ltda. e EGS Consultoria, Assessoria e
Controladoria
Ltda.,
e
determinar
que
as
mesmas
restituíssem
imediatamente aos cofres da Câmara Municipal de Palmas as quantias que
receberam, em conta judicial vinculada ao juízo;
2) Ação Civil Pública nº 390-27.2007, em que autor o Ministério Público,
sendo deferida medida liminar para o fim de determinar a anulação do
concurso público e em consequência o cancelamento das contratações dos
servidores aprovados no certame.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Ocorre que, conforme se verifica da Portaria nº 23/2007, expedida pela
Câmara Municipal de Palmas, em 26 de novembro de 2007, e publicada no Diário do
Sudoeste – Publicações Oficiais, o Presidente do Poder Legislativo à época, José
Bonifácio Batista de Oliveira, resolveu por “ANULAR Todos os atos por si praticados e
decorrentes do edital 01/2006, de Concurso Público, sendo eles o resultado, a homologação, da
contratação dos funcionários públicos aprovados, além dos contratos firmados com os
funcionários, para que produza todos os efeitos legais” (Doc. 02).
É possível extrair, ainda, da fundamentação que anulou o concurso, a
necessidade de a Câmara Municipal “promover novo concurso para contratação dos
funcionários para atender as exigências do Tribunal de Contas”.
Em razão da anulação do concurso público pela Câmara Municipal de
Palmas, da necessidade de realização de concurso público, a da criação e
preenchimento indevido de cargos em comissão, o MINISTÉRIO PÚBLICO
apresentou ao Presidente do Poder Legislativo Termos de Ajustamento de Condutas
nº 01/2013 e 02/2013 (Doc. 03 e 04), os quais foram encaminhados e rejeitados em
votação em plenário, pelas seguintes razões (Doc. 05 e 06)
a – Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta n. 01 –
desaprovado com unanimidade, tendo em vista todos os cargos
comissionados terem contratos até o final do ano de 2013, já
provisionados;
b – Termo de Compromisso de Ajustamento de Conduta n. 02 –
desaprovado com unanimidade, tendo em vista o andamento sem
desfecho do concurso público já efetuado anteriormente.
Em razão da não assinatura dos Termos de Ajustamento de Conduta, o
MINISTÉRIO PÚBLICO expediu, em 03 de dezembro de 2013, Recomendação
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Administrativa nº 32, a qual tinha como objeto o preenchimento dos cargos efetivos
mediante a realização de concurso público (Doc. 07).
(...)
CONSIDERANDO que a legalidade do concurso para provimento de
cargos públicos na Câmara Municipal de Palmas (Edital n. 01/2006) está sendo
discutida na Ação Civil Pública n. 390-27.2007.8.16.0123 e na Ação Popular n.
402-75.2006.8.16.0123, esta última visando a responsabilização das empresas e do
então Presidente da Câmara de Vereadores por ato de improbidade
administrativa e por dano ao erário público;
CONSIDERANDO que a Câmara Municipal de Palmas editou a Portaria
n. 23/2007, publicada em 27/11/2007 no Jornal Diário do Sudoeste, anulando o
concurso público decorrente do Edital n. 01/2006;
CONSIDERANDO que a anulação do concurso de Edital n. 01/2006 pela
Câmara de Vereadores acarreta a perda parcial de objeto das ações judiciais
referidas, no que se refere à discussão da legalidade do certame, restando tão
somente apurar eventual ato de improbidade administrativa e a ocorrência de
dano ao erário público;
CONSIDERANDO que a anulação do concurso pela Câmara Municipal de
Palmas não foi impugnada por nenhum interessado e que a medida condiz com o
princípio de supremacia do interesse público, pois permite a imediata realização
de novo concurso público sem a necessidade de se aguardar provimento final nas
ações judiciais em trâmite;
CONSIDERANDO que a Câmara de Vereadores de Palmas não possui
servidores concursados, mas apenas comissionados ocupando cargos efetivos, o
que consiste afronta ao princípio previsto no art. 37, inc. II, da Constituição
Federal;
CONSIDERANDO a necessidade de se observar diretrizes para que se
possa alcançar um certame o mais livre possível de questionamentos e
direcionamentos, visando dar aplicação aos princípios da moralidade, legalidade,
imparcialidade, impessoalidade, publicidade, eficiência entre outros;
(...)
Expede RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA ao Presidente da
Câmara de Vereadores de Palmas/PR, a fim de que:
1. Promova a abertura de concurso público para provimento dos cargos
públicos da Câmara de Vereadores de Palmas/PR, no prazo máximo de 30 (trinta)
dias;
(...)
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Se necessário, o Ministério Público tomará as medidas judiciais cabíveis
para assegurar o fiel cumprimento das medidas recomendadas, sem prejuízo da
apuração de eventual responsabilidade daqueles cuja ação ou omissão resultar na
violação dos preceitos constitucionais que obrigam a realização de concurso
público para suprir cargos de caráter permanente, bem como eventual ação de
inconstitucionalidade contra a lei que institui a admissão de pessoas nos cargos
comissionados.
Na mesma data, foi expedida a Recomendação Administrativa nº 33, que
tinha como objeto a exoneração dos Cargos em Comissão indevidamente
preenchidos (Doc. 08):
(...)
Expede RECOMENDAÇÃO ADMINISTRATIVA ao Presidente da
Câmara de Vereadores de Palmas/PR, a fim de que:
1. No limite de suas atribuições, abstenha-se de prover, por via de
nomeação ou contratação, cargos públicos municipais disponíveis em sua
estrutura administrativa, criados indevidamente como em comissão, que não são
concretamente qualificados como de direção, chefia ou assessoramento, isto é,
cargos cujo exercício pelo titular não são aptos a influenciar nas decisões políticas
e não necessitam ser preenchidos por pessoas que tenham a missão de executar e
tomar decisões sobre um determinado programa político-ideológico, para o bom
andamento do serviço público;
Parágrafo único. Dentre os cargos permanentes, que não condizem com a
natureza dos cargos em comissão, tem-se: Procurador Geral da Câmara,
contador, redator, secretário, agente de comunicações, agente legislativo,
controlador interno, técnico legislativo, zelador, advogado, assessor jurídico da
mesa e assessor financeiro.
2. No limite de suas atribuições providencie, no prazo máximo de 30
(trinta) dias, a EXONERAÇÃO das pessoas atualmente ocupantes dcargos;
3. No limite de suas atribuições providencie a extinção, via legislativa, dos
cargos de comissão que não se enquadram dentro dos limites constitucionais já
expostos, substituindo-os, a critério de conveniência, por cargos efetivos, no
prazo máximo de 30 (trinta) dias.
4. A Câmara de Vereadores de Palmas deverá efetuar a contratação
temporária, via processo seletivo simplificado para os cargos vagos de natureza
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
incompatível com provimento em comissão, desde que justificada a sua
necessidade para o funcionamento dos trabalhos legislativos;
Parágrafo único. A contratação temporária deverá perdurar até a conclusão
do concurso público para
provimento dos
cargos efetivos, conforme
Recomendação n. 32/2013
5. Informe ao Ministério Público de Palmas/PR, no prazo de 40 (quarenta)
dias, as providências tomadas para fim de dar cumprimento a presente
recomendação, remetendo fotocópia das portarias de exoneração.
Se necessário, o Ministério Público tomará as medidas judiciais cabíveis
para assegurar o fiel cumprimento das medidas recomendadas, sem prejuízo da
apuração de eventual responsabilidade daqueles cuja ação ou omissão resultar na
violação dos preceitos constitucionais que obrigam a realização de concurso
público para suprir cargos de caráter permanente, bem como eventual ação de
inconstitucionalidade contra a lei que institui a admissão de pessoas nos cargos
comissionados.
Apesar do Termo de Ajustamento de Conduta Apresentado e das
Recomendações Administrativas, o atual Presidente da Câmara Municipal de
Palmas, ADILSON LUIZ PIRAN, nomeou, em 03 de janeiro de 2014, os seguintes
cargos comissionados (Doc. 09):
a) Portaria 01/2014, publicada em 03 de janeiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, JOSETE LUZA DUTRA, para o cargo de Assessor FinanceiroTesouraria, da Câmara Municipal de Palmas;
b) Portaria 05/2014, publicada em 03 de janeiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, LEON JOSÉ FREDERICO ROCHA, para o cargo de Assessor
Jurídico da Câmara da Mesa da Câmara Municipal de Palmas;
c) Portaria 11/2014, publicada em 03 de janeiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, LUIS FELIPE DE ARAÚJO, para o cargo de Redator da Câmara
da Mesa da Câmara Municipal de Palmas;
d) Portaria 12/2014, publicada em 03 de janeiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, TONI DOUGLAS CORDEIRO GRASSI, para o cargo de
Contador da Câmara da Mesa da Câmara Municipal de Palmas;
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Após o ajuizamento da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE
IMPROBIDADE (distribuída sob o nº 394-20.2014.8.16.0123), foi publicada em 25 de
fevereiro de 2014 a Lei Municipal nº 2.213/2014, a qual dispunha “sobre a organização
do quadro de pessoal, estrutura administrativa, plano de carreira, cargos e salários da Câmara
Municipal”.
Esta Lei foi promulgada após derrubada pela Câmara Municipal de
Palmas de veto jurídico, realizado pelo Prefeito Municipal Hilário Andraschko (Doc.
10 e 11).
Com a derrubada do veto, a lei foi promulgada em sua integralidade,
apresentando a seguinte estrutura:
a) Cargos em Comissão
CARGO
VAGAS
Assessor Jurídico da Presidência
01
Assessor Financeiro
01
Diretor Geral
01
Chefe de Gabinete
01
Assessor Parlamentar
10
Assessor de Gabinete da Presidência
01
Assessor Contábil da Presidência
01
Assessor de Comunicação
01
TOTAL
17
9
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
b) Cargos efetivos
CARGO
VAGAS
Procurador Geral da Câmara
01
Contador
01
Redator
01
Secretário
02
Agente de Comunicação
01
Agente Legislativo
03
Contador Interno
01
Técnico Legislativo
04
Técnico em Contabilidade
01
Técnico em Informática
01
Zelador
01
TOTAL
17
Como é possível verificar, dos 34 funcionários na Câmara Municipal de
Palmas, 17 deles (50,00%) são comissionados, enquanto outros 17 (50,00%) são cargos
efetivos, situação que evidencia que alguns dos comissionados sequer possuem
funcionários sob sua chefia, novamente em clara violação aos princípios da
moralidade e da proporcionalidade.
Em razão da publicação da nova Lei Municipal, o atual Presidente da
Câmara Municipal de Palmas, ADILSON LUIZ PIRAN, nomeou os seguintes cargos
comissionados (Doc. 12):
a) Portaria 23/2014, publicada em 25 de fevereiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, MARCUS VINÍCIUS TAQUES, para o cargo de Assessor
Jurídico da Presidência da Câmara Municipal de Palmas;
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
b) Portaria 26/2014, publicada em 25 de fevereiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, LUIS FELIPE DE ARAÚJO, para o cargo de Assessor de
Comunicação;
c) Portaria 27/2014, publicada em 25 de fevereiro de 2014, no Diário do
Sudoeste, TONI DOUGLAS CORDEIRO GRASSI, para o cargo de
Assessor Contábil da Presidência da Câmara Municipal de Palmas;
4 – DAS IRREGULARIDADES DOS CARGOS:
Conforme referido acima, nos autos da AÇÃO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA (distribuída sob o nº 394-20.2014.8.16.0123), foram apontadas
irregularidades nos cargos de Assessor Financeiro-Tesouraria, Redator, Contador e
Assessor Jurídico da Mesa da Câmara Municipal de Palmas.
Na tentativa de dar aparência de licitude nas contratações efetuadas, o
Poder Legislativo Municipal publicou em 25 de fevereiro de 2014, Lei Municipal nº
2.213/2014, dispondo sobre nova estrutura do quadro de funcionários, mudando a
nomenclatura de determinados cargos e criando novos cargos técnicos para
preenchimento por cargos comissionados.
A) DO CARGO DE ASSESSOR JURÍDICO
Assessor Jurídico da Mesa Diretiva
Assessor Jurídico da Presidência
Art. 2º O cargo de Assessor Jurídico da Mesa
Art. 2º O cargo de Assessor Jurídico da
Diretiva é cargo privativo de advogado, e deverá
Presidência é cargo privativo de advogado, e
ser ocupado por profissional, em regime jurídico
deverá ser ocupado por profissional, em regime
de cargo em comissão, competindo-lhe as
jurídico de cargo em comissão, competindo-lhe
seguintes atribuições:
as seguintes atribuições:
I - desempenhar as atribuições ordenadas pelo
I - desempenhar as atribuições ordenadas pelo
Presidente da Câmara;
Presidente da Câmara;
II - assessorar a Mesa Diretora nos assuntos
II - assessorar o Presidente nos assuntos jurídicos
jurídicos da Câmara;
da Câmara;
III - redigir ou examinar projetos de leis, leis,
III - Redigir ou examinar projetos de leis, leis,
11
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
resoluções, decretos legislativos, regulamentos,
resoluções, decretos legislativos, regulamentos,
contratos, portarias e informações de natureza
contratos, portarias e informações de natureza
administrativa, fiscal, civil, comercial, trabalhista,
administrativa, fiscal, civil, comercial, trabalhista,
penal,
penal,
constitucional
e
outras
de
mesma
constitucional
e
outras
de
mesma
natureza;
natureza;
IV - exarar parecer em projetos de leis, quando
IV - exarar parecer em projetos de leis, resoluções
solicitados pela presidência e que forma de
e atos regulamentares quando solicitados pela
interesse desta;
presidência;
V - orientar quanto ao aspecto jurídico, nos
V - orientar quanto ao aspecto jurídico, nos
processos
processos
administrativos
e
sindicâncias
administrativos
e
sindicâncias
realizadas pela Câmara Municipal de Palmas a
realizadas pela Câmara Municipal de Palmas a
pedido do Presidente e Vereadores;
pedido do Presidente;
VI - assessorar e acompanhar os Vereadores na
VI - assessorar e acompanhar o Presidente na
instalação de C.E.I – Comissão Especial de
instalação de C.E.I – Comissão Especial de
Inquérito;
Inquérito;
VII - executar outras atividades correlatas de
VII - executar outras atividades correlatas de
cunho jurídico, que lhe forem determinadas pelo
cunho jurídico, que lhe forem determinadas pelo
Presidente da Câmara.
Presidente da Câmara.
Previsto no artigo 2º da Lei nº 1.839/2008 sob a denominação de Assessoria
Jurídica da Mesa, também foi previsto na Lei 2.213/2014, agora sob o nome de
Assessoria Jurídica da Presidência.
Conforme possível verificar acima, as atribuições a serem desempenhadas
pelo antigo Assessor Jurídico da Mesa e pelo atual Assessor Jurídico da Presidência
são exatamente as mesmas, tendo ocorrido apenas alteração da nomenclatura.
A alegação de que a atual estrutura estaria em conformidade com o
Prejulgado nº 06 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná (Doc. 13) deve ser desde
já afastada.
Neste ponto, importante transcrever trecho da fundamentação e do voto
do Conselheiro Relator, Fernando Augusto Mello Guimarães:
12
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Dos Assessores Jurídicos no Poder Legislativo:
Aplicam-se aos assessores jurídicos do Poder Legislativo as mesmas
considerações apontadas com relação à necessidade de realização de concurso
público, por se tratar de disposição constitucional. Destaque-se que se houver
necessidade do cargo, ele deverá ser provido em caráter efetivo. Ainda vislumbrase possível a revisão do plano de carreira e a redução da jornada de trabalho, com a
devida redução dos vencimentos, bem como será possível a terceirização, desde que
seja precedido de certame licitatório e de que seja comprovado o insucesso em
concurso público realizado para provimento da vaga.
Os prazos legais da Lei de Licitações e Contratos deverão ser respeitados,
ou seja, a duração destes contratos será regida pelo art. 57, inciso II, da Lei de
Licitações e Contratos, portanto, serão limitados a 60 (sessenta) meses, regra essa
que deverá ser utilizada para a repetição do concurso público.
O valor a ser pago à empresa ou pessoa física terceirizada, deverá ser, no
máximo, o mesmo valor que seria pago ao servidor que ocuparia o cargo efetivo.
Em se tratando de substitutivo de pessoal, incluir-se-á no limite com
gastos de pessoal.
Alerte-se que, também neste caso, havendo a terceirização, o
administrador público deverá tomar as precauções necessárias para que os
documentos administrativos estejam sempre sob seu poder e guarda, bem como,
para que orientem as empresas interessadas que a ausência, a perda, o extravio ou
qualquer outra atitude que demonstre falta de zelo e que venha a prejudicar,
inutilizar ou deteriorar os documentos públicos, os terceirizados poderão ser
chamados à responsabilização.
Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná poderá, verificadas
a má qualidade das informações prestadas e a desproporcionalidade dos serviços,
emitir um alerta de que serviços prestados não estão de acordo com as normas
legais.
A diferença entre esse cargo e o de Contador reside, essencialmente, na
possibilidade deste cargo ser provido de forma precária, isto é, por meio de cargo
comissionado1 isolado, ressalve-se, desde que os cargos estejam ligados diretamente
Entendimentos consonantes: Tribunal de Contas de Santa Catarina, manifestado no Prejulgado n°
1579: (...) 2. Havendo necessidade de diversos profissionais do Direito para atender aos serviços
jurídicos de natureza ordinária do ente, órgão ou entidade, que inclui a defesa judicial e extrajudicial e
cobrança de dívida ativa, é recomendável a criação de quadro de cargos efetivos para execução desses
serviços, com provimento mediante concurso público (art. 37 da Constituição Federal), podendo ser
criado cargo em comissão para chefia da correspondente unidade da estrutura organizacional
(Procuradoria, Departamento Jurídico, Assessoria Jurídica, ou denominações equivalentes). Se a
demanda de serviços não exigir tal estrutura, pode ser criado cargo em comissão de assessor jurídico,
de livre nomeação e exoneração. (...)
1
13
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
à autoridade e não ao órgão, pois, caso a necessidade seja a de atender ao Poder
como um todo, o servidor deverá ser concursado. Neste caso, também é possível
que, existindo no mínimo 01 servidor devidamente inscrito no órgão de classe –
OAB – o departamento poderá ser chefiado por um detentor de cargo comissionado
ou por servidor estável com função gratificada, conforme art. 37, V, da CF.
Destaque-se ser impossível a assunção de dois ou mais cargos, empregos
ou funções públicas, ainda que em Municípios distintos. Tal situação caracterizarse-á irregular, uma vez que se trata de acumulação irregular de cargos, em face do
que dispõe o art. 37, XVI, da CF.
Cabe assinalarmos ainda que há que se observar o princípio da
proporcionalidade entre o número de servidores efetivos e em cargo em comissão.
Neste sentido já se manifestou o Supremo Tribunal Federal:
AGRAVO INTERNO. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
ATO
NORMATIVO
MUNICIPAL.
PRINCÍPIO
DA
PROPORCIONALIDADE. OFENSA. INCOMPATIBILIDADE ENTRE O
NÚMERO DE SERVIDORES EFETIVOS E EM CARGOS EM
COMISSÃO. I - Cabe ao Poder Judiciário verificar a regularidade dos atos
normativos e de administração do Poder Público em relação às causas, aos
motivos e à finalidade que os ensejam. II - Pelo princípio da proporcionalidade,
há que ser guardada correlação entre o número de cargos efetivos e em comissão,
de maneira que exista estrutura para atuação do Poder Legislativo local. III Agravo improvido. 2
Muito embora a fundamentação da possibilidade de que o cargo de
assessor jurídico seja provido de forma precária, desde que ligado diretamente à
autoridade, tem-se que, “caso a necessidade seja a de atender ao Poder como um
todo, o servidor deverá ser concursado”.
Tribunal de Contas da União: Com efeito, e na mesma linha de entendimento esposada pelo
representante do Ministério Público junto a esta Corte, penso que os cargos de Assessor Parlamentar e
de Assessor Jurídico podem ser providos através de Cargos em Comissão, tendo em vista as
características que envolvem suas atribuições, sendo imprescindível ali a presença do fator “confiança
do administrador”. (BRASIL. Tribunal de Contas da União. Recurso de Reconsideração n° 00618902.00/98-1. Tribunal Pleno. Relator: Cons. Sandro Dorival Marques Pires. Julgamento: 19. jul. 2000.
Publicado em: 14.ago.2000.)
2 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ag. Reg. no Recurso Extraordinário 365.368-7 Santa Catarina.
Primeira Turma. Relator: Min. Ricardo Lewandowski. Julgamento: 22. maio. 2007. Publicado no DJ de
29. jun. 2007.
14
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
E no presente caso, muito embora a nomeação de MARCUS VINÍCIUS
TAQUES tenha sido para o exercício do cargo de Assessor Jurídico da Presidência,
fato é que suas atividades estão relacionadas em atender à Câmara Municipal de
Palmas em sua integralidade: a) primeiro, ante a ausência de qualquer outro servidor
concursado para exercer o cargo de assessor jurídico; b) ainda, porque apenas houve
a troca de nomenclatura do cargo, mantendo-se as mesmas atribuições; c) por fim,
registre-se que as funções a serem por ele desempenhadas são exatamente as mesmas
que seriam desenvolvidas pela Procuradoria Geral da Câmara, de provimento
efetivo, previstas no artigo 12 da Lei 2.213/2014.:
Art. 12 A Procuradoria Geral da Câmara será exercida privativamente por advogado, com
caráter efetivo e CLT:
I - desempenhar as atribuições ordenadas pelo Presidente da Câmara e assessorar
a Mesa Diretora nos assuntos jurídicos de interesse da Câmara (inciso I do artigo 2º);
II - executar outras atividades correlatas de cunho jurídico, que lhe forem
determinadas pelo Presidente da Câmara (inciso VII do artigo 2º).
III - defender, judicial e extrajudicialmente, os direitos e interesses da Câmara;
IV - elaborar pareceres sobre consultas formuladas pelos Vereadores, relativas a assuntos
de natureza jurídica, administrativa e fiscal de interesse da Câmara;
V - redigir ou examinar projetos de leis, leis, resoluções, decretos legislativos,
regulamentos, contratos, portarias e informações de natureza administrativa,
fiscal, civil, comercial, trabalhista, penal, constitucional e outras de mesma
natureza (inciso III do artigo 2º);
VI - exarar parecer em todos os projetos de leis que envolvam assuntos jurídicos
(inciso IV do artigo 2º);
VII - orientar quanto ao aspecto jurídico, nos processos administrativos e
sindicâncias realizadas pela Câmara Municipal de Palmas a pedido do
Presidente e Vereadores (inciso V do artigo 2º);
VIII - assessorar e acompanhar os Vereadores na instalação de C.E.I – Comissão
Especial de Inquérito (inciso VI do artigo 2º);
IX - avaliar a viabilidade e o interesse público dos projetos de leis, resoluções, decretos e
outros atos que envolvam interesses do Município a serem votados;
X - exarar parecer referente a minutas de editais de licitações, bem como aos contratos,
acordo e convênios referentes a licitações públicas; e
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
XI - executar outras atividades correlatas de cunho jurídico, que lhe forem
determinadas pelo Presidente da Câmara (inciso VII do artigo 2º).
B) CARGO DE ASSERRORIA CONTÁBIL DA PRESIDÊNCIA
O cargo de Assessor Contábil da Presidência não estava previsto na Lei nº
1.839/2008. Conforme possível verificar, sua aprovação teve o único propósito de
tentar dar licitude à contratação do Sr. TONI DOUGLAS CORDEIRO GRASSI, que
anteriormente exercia a função de Contador, cargo comissão, objeto da AÇÃO CIVIL
PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (distribuída sob o nº
394-20.2014.8.16.0123), o qual passou a ser de preenchimento por cargo efetivo, após
alteração legislativa.
As funções do cargo de Assessor Contábil da Presidência estão elencadas
no artigo 9º da Lei 2.213/2014:
Art. 9º O cargo de Assessor Contábil da Presidência será exercido por profissional
graduado em ensino superior em contabilidade, em regime jurídico de cargo em comissão,
e tem as seguintes atribuições:
I - dirigir, planejar e coordenar o processo contábil, financeiro e orçamentário, levantando,
registrando, e acompanhando o controle das receitas e despesas;
II - dirigir e coordenar as Prestações de Contas obrigatórias, especialmente ao Tribunal de
Contas do Estado, assim como, o registro e repasse de informações e documentos
solicitados pelo TCE/PR;
III - assessorar o presidente em problemas financeiros, contábeis e orçamentários, dando
pareceres à luz da ciência e das práticas contábeis;
IV - organizar e assinar balancetes, balanços e demonstrativos de contas, aplicando as
normas contábeis;
V - promover, orientar e supervisionar os serviços contábeis e financeiros da Câmara
Municipal, determinando a adoção de providências necessárias ao seu melhor
desempenho;
VI - prestar assessoramento no cumprimento da fiscalização financeira e orçamentária,
nos termos da legislação pertinentes;
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
VII - opinar sobre os processos referentes às contas municipais, após seu encaminhamento
pelo órgão competente, assessorando as comissões permanentes, especialmente a Comissão
de Finanças Orçamento e Fiscalização, na emissão de seu parecer;
VIII - elaborar relatórios e estudos sobre a situação patrimonial, econômica e financeira da
Câmara Municipal, apresentando dados estatísticos e pareceres técnicos;
IX - assessorar na elaboração de certidões e praticar todos os atos que lhe forem delegados
pelo Presidente;
X - assessorar os serviços de contabilidade e tesouraria do Legislativo Municipal e
executar tarefas afins.
Conforme possível verificar das atribuições acima transcritas, as
atividades são eminentemente técnicas, e, por isso, o cargo deve ser provido por
servidor efetivo.
A alegação de que a atual estrutura estaria em conformidade com o
Prejulgado nº 06 do Tribunal de Contas do Estado do Paraná deve ser desde já
afastada.
Neste ponto, importante transcrever trecho da fundamentação e do voto
do Conselheiro Relator, Fernando Augusto Mello Guimarães:
Dos Contadores no Poder Legislativo:
Saliente-se, primeiramente, que a forma de provimento dos cargos de contador
do Poder Legislativo deverá ser por meio de concurso público, conforme dispõem a
Carta Federal. Na sua impossibilidade, em face de concurso público frustrado, poderá ser
realizada a revisão da carreira do quadro funcional, visando mantê-la em conformidade
com os valores de mercado ou poderá, ainda, haver a redução da jornada de trabalho com a
redução proporcional dos vencimentos. Apresenta-se como outra opção a terceirização.
Evidencie-se que, por óbvio, na inexistência deste cargo ou na sua extinção do quadro
permanente, a terceirização também será uma opção plausível.
Entremos, pois, em uma seara problemática que reside no questionamento acerca do
que a Administração Pública pode terceirizar, este é um tema que se constitui um dos
mais polêmicos entre os doutrinadores da área administrativa.
Pode-se afirmar que a atividade passível de terceirização é aquela exercida pela
Administração Pública que não coincide com seus fins principais, a já conhecida diferença
entre atividade-meio e atividade-fim.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Ora, é sabido que a atividade de contadoria no Poder Legislativo não é atividade-fim,
mas sim, atividade-meio. Portanto, não sendo atividade-fim, será passível de terceirização
segundo a melhor doutrina. Ademais, o simples fato de a contabilidade gerar efeitos que
atingirão a atividade-fim do Poder Legislativo, nos permite entender possível a
terceirização deste serviço.
Destaque-se, porém, que tal posicionamento vai de encontro ao adotado pelo Tribunal
de Contas da União que não admite a terceirização, vejamos:
A contratação de prestação de serviços para a execução de atividades inerentes à
atividade fim da administração ou às suas categorias funcionais caracteriza
contratação indireta e terceirização indevida de atividades exclusivas dos servidores
efetivos, com afronta à exigibilidade constitucional de concurso público nas admissões
(CF, art. 37, II), e não se justifica nem mesmo em razão da existência de déficit de
pessoal.
Excertos. "É irregular a contratação de fundações de apoio para o fornecimento de
mão-de-obra destinada a desempenhar funções típicas de cargos públicos, por
contrariar o art. 37, inciso II, da Constituição Federal e o art. 1º, § 2º, do Decreto nº
2.271/97." AC-1193-29/06-P MV. "A contratação de terceirizados para a consecução
de funções essenciais e próprias do órgão ou para a execução de atividades inerentes às
suas categorias funcionais, bem como a presença de elementos de subordinação e
pessoalidade culminam em manifesta burla ao disposto no art. 37, inciso II, da CF/88,
que estabelece a exigência de concurso público para investidura em cargo ou emprego
público."AC-0593-10/05-1 AS. "A utilização de terceirizados em atividades próprias
de servidores públicos constitui modalidade de burla à exigência constitucional de
prévio concurso público para a admissão de pessoal e tem sido reiteradamente
rechaçada por este Tribunal. (...) A principal dificuldade na utilização da terceirização
de mão-de-obra parece residir na capacidade de identificação das atividades que se
amoldam a este tipo de execução indireta e as que legalmente encontram-se proibidas
de submeter-se a esse regime. O art. 1º do Decreto nº 2.271/97, que regula a
contratação de serviços pela Administração Pública Federal direta, autárquica e
fundacional estabelece que devem ser executados preferencialmente de forma indireta
os serviços de conservação, limpeza, segurança, vigilância, transportes, informática,
copeiragem, recepção, reprografia, telecomunicações, manutenção de prédios,
equipamentos e instalações. Já o § 2º da mesma norma prevê que não poderão ser
objeto de terceirização atividades inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo
plano de cargos do órgão ou entidade, salvo expressa disposição legal em contrário ou
quando se tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de
pessoal. (...) Como regra geral , a Administração Pública deve seguir as mesmas
precauções adotadas pelas empresas privadas, evitando a terceirização de atividades
finalísticas, primando pela especialização nos serviços a serem prestados, exigindo que
a direção dos serviços seja feita por prepostos da contratada e assegurando-se de sua
idoneidade econômica, bem como de sua regularidade trabalhista, fiscal e tributária."
AC-0256-08/05-P MV. "(...) os conselhos de fiscalização profissional não poderão
terceirizar as atividades que integram o plexo de suas atribuições finalísticas,
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
abrangidas pelos seus Planos de Cargos e Salários, podendo, todavia, ser objeto de
execução indireta apenas as atividades materiais acessórias, instrumentais e
complementares aos assuntos que constituem a área de competência legal dessas
entidades, conforme firme orientação jurisprudencial desta Corte de Contas, a exemplo
do Acórdão 143/1999 - Segunda Câmara - TCU, e regulamentação estabelecida pelo
Decreto federal 2.271/97; (...)"AC-0341-10/04-P WA, em sede de consulta. Ver
também: AC-0975-21/05-2 LM.
Todavia, considerando a notória dificuldade de os Municípios manterem pessoal
especializado em seu quadro efetivo, compreendo que cada gestor, de per si, examinará as
vantagens e desvantagens da terceirização, decidindo da melhor maneira, cabendo-lhe,
com o compromisso da eficiência e da economicidade, optar pela terceirização sem permitir
a descaracterização da função do Estado.
Portanto, é cabível a terceirização da função de contador quando:
1) havendo o cargo no quadro efetivo, após aberto concurso público, este restar
frustrado pelo não aparecimento de possíveis interessados ou pela inabilitação de todos;
2) não houver o cargo ou estiver este em extinção. Destaque-se aqui que a declaração
de extinção do cargo deverá ser devidamente motivada.
Todavia, para que esta terceirização seja válida, é necessário e fundamental que a
contratação de uma pessoa jurídica ou de uma pessoa física seja precedida de um
procedimento licitatório, respeitados os preceitos contidos na Lei Federal n° 8.666/93, não
cabendo, neste caso, a inexigibilidade de licitação por notória especialização.
O prazo de duração destes contratos será regido pelo art. 57, inciso II, da Lei de
Licitações e Contratos, portanto, serão limitados a 60 (sessenta) meses, regra essa que
deverá ser utilizada para a repetição do concurso público. Assim, ter-se-á o prazo máximo
de 05 anos, contado da 1ª licitação, para que seja realizado novo concurso público,
podendo ser responsabilizado o gestor que deixar de atender a essas regras. Acrescente-se
ainda que o valor que deverá ser pago à terceirizada será, no máximo, o mesmo valor que
seria pago ao servidor que ocuparia o cargo efetivo (valores constantes do quadro ou plano
de cargos e salários).
Além disso, evidencie-se que a terceirização deverá obedecer normas específicas,
atentando-se para que a prestação dos serviços não venha a caracterizar vínculo
empregatício, ou seja, existência de controle de horário, subordinação e dependência
econômica, de acordo com a CLT e Súmula 331 do TST. Saliente-se também que a
administração deverá se resguardar quanto a possíveis passivos trabalhistas.
Entendo prudente ainda destacar que, como se trata de substitutivo de pessoal, incluirse-á no limite com gastos de pessoal.
Destaque-se que, havendo a terceirização, o administrador público deverá tomar as
precauções necessárias para que os documentos contábeis estejam sempre sob seu poder e
guarda, bem como, para que fiscalize o contrato e oriente as empresas interessadas que a
ausência, a perda, o extravio ou qualquer outra atitude que demonstre falta de zelo e que
venha a prejudicar, inutilizar ou deteriorar os documentos públicos, as terceirizadas
poderão ser chamadas à responsabilização.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Ademais, o Tribunal de Contas do Estado do Paraná poderá, verificadas a má
qualidade das informações prestadas e a desproporcionalidade dos serviços, emitir um
alerta de que os serviços prestados não estão de acordo com as normas legais.
Outra possibilidade que se aventa é a redução da jornada de trabalho para os cargos
efetivos, providos por concurso público, reduzindo-se, proporcionalmente os vencimentos.
No que concerne aos cargos em comissão, adotando o mesmo posicionamento já
esposado pelo Tribunal de Contas de Santa Catarina – Prejulgado n° 1277 3 – e do
Tribunal de Contas do Rio Grande do Sul, conforme se denota da parte dispositiva do
voto exposto no processo de Prestação de Contas n° 3225-02.00/02-1 4, pela
impossibilidade de que os contadores assumam cargos comissionados no Poder
Legislativo, em face, principalmente, de se tratar de uma função permanente,
embora não seja uma atividade-fim deste Poder.
A única possibilidade de provimento comissionado ou de função gratificada será se
houver um serviço de contabilidade (departamento de contabilidade) e, havendo no
mínimo 01 servidor inscrito no CRC, este poderá ser chefiado por um detentor de cargo
comissionado ou por servidor estável com função gratificada, conforme art. 37, V, da CF.
Destaque-se ser impossível a assunção de dois ou mais cargos, empregos ou funções
públicas, ainda que em Municípios distintos. Tal situação caracterizar-se-á irregular,
uma vez que se trata de acumulação irregular de cargos, em face do que dispõe o art. 37,
XVI, da CF.
Propõe-se ainda a possibilidade de que o contador assuma a denominada
‘Contabilidade Descentralizada’, ou seja, a assunção de duas funções, desde que esteja
descrito nas atribuições do cargo, sendo remunerado apenas pelo Poder Executivo, o
Contador deste Poder poderá assumir a contabilidade do Poder Legislativo. Repise-se aqui
que a extinção do cargo neste Poder deverá ser devidamente motivada.
Muito embora a correção realizada pela Lei nº 2.213/2014, definindo que o
cargo de Contador será preenchido por servidor efetivo, buscou-se uma “solução à
brasileira” para manter a contratação de TONI DOUGLAS CORDEIRO GRASSI
como comissionado, vinculando-o diretamente à autoridade, em uma tentativa de
analogia ao admitido ao cargo de Assessor Jurídico.
Em face do caráter contínuo de sua função, o cargo de contador deve estar previsto nos quadros de
servidores efetivos da Prefeitura Municipal e da Câmara de Vereadores, quando esta administrar seus
próprios recursos, pois a atividade não se coaduna com cargos de livre nomeação e exoneração. O
provimento do cargo de contador requer obrigatoriamente prévia aprovação em concurso público,
conforme determina o art. 37, II, da Constituição Federal. (...)
4 ...permanece a irregularidade para o exercício em apreço quanto à utilização indevida de cargo em
comissão para atividades de caráter permanente que constituem os cargos de Contador e Técnico em
Contabilidade.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Ocorre que a fundamentação acima transcrita não faz essa analogia, sendo
expressa no sentido de que o cargo de Contador deverá ser ocupado por servidor do
quadro efetivo, fazendo apenas uma exceção para o provimento precário, no caso de
existir um Departamento de Contabilidade, o qual poderá ser chefiado por detentor
de cargo comissionado ou estável.
Esta situação, porém, não ocorre no presente caso: a) primeiro, porque não
há na organização dos cargos um Departamento de Contabilidade; b) segundo
porque não há contador concursado para ser comandado a justificar a nomeação de
pessoa para desenvolver o cargo de chefia; c) o tamanho do município e a
complexidade das atividades desenvolvidas não comportam a criação de um
Departamento de Contabilidade específico.
C) CARGO DE ASSESSORIA DE COMUNICAÇÃO
O cargo de Assessor de Comunicação não estava previsto na Lei nº
1.839/2008. Conforme possível verificar, sua aprovação teve o único propósito de
tentar dar licitude à contratação do Sr. LUIS FELIPE DE ARAÚJO, que anteriormente
exercia a função de Redator, cargo comissão, objeto da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA (distribuída
sob o
nº 394-
20.2014.8.16.0123), o qual passou a ser de preenchimento por cargo efetivo, após
alteração legislativa.
As funções do cargo de Assessor de Comunicação estão elencadas no
artigo 10 da Lei 2.213/2014:
Art. 10 O cargo de Assessor de Comunicação será exercido por profissional graduado
em ensino superior, em regime jurídico de cargo em comissão, e tem as seguintes
atribuições:
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
I - assessorar a Presidência e os Vereadores na redação de matérias jornalísticas a serem
divulgadas pela Câmara Municipal;
II - dirigir a cobertura jornalística das atividades e de atos de caráter público da Câmara;
III - elaborar o noticiário oficial da Câmara, promovendo a sua divulgação através dos
canais de comunicação, conforme orientação da Presidência;
IV - proporcionar aos Vereadores espaço junto à mídia e aos diversos segmentos
formadores de opinião, divulgando os trabalhos realizados pela Casa Legislativa;
V - manter contatos com os órgãos de imprensa, fornecendo notas, textos, relatórios, bem
como agendar entrevistas individuais e coletivas com os jornalistas;
VI - redigir notas, artigos e comentários sobre as atividades da Câmara Municipal para
serem divulgados pelos meios de comunicação;
VII - promover a informação de caráter institucional, através dos meios de comunicação e
coordenar as atividades que visem a manter e desenvolver o conceito público da Câmara
Municipal;
VIII - colaborar no preparo de pronunciamentos e de comunicações do Presidente.
Deve-se registrar, ainda, que a estrutura administrativa possui o cargo de
provimento efetivo de agente de comunicações, previsto no artigo 13, § 4º:
Art. 13 A Divisão Administrativa é formada por Secretário, Agente Legislativo,
Controlador Interno, Redator, Técnico em Informática e Agente de Comunicações. (...)
§ 4º O cargo de Agente de Comunicações será exercido por profissional com Graduação
em Letras. Jornalismo, Publicidade ou Marketing, efetivo, em regime jurídico conforme a
Consolidação das Leis Trabalhistas - CLT, e tem as seguintes funções:
I - desempenhar as atribuições ordenadas pelo Presidente da Câmara;
II - divulgar e fazer publicar os atos oficiais elaborados e aprovados pelo Poder
Legislativo Municipal;
III - promover amplo noticiário dos principais fatos discutidos e ocorridos nas Sessões
Plenárias, após prévia autorização do Presidente da Câmara Municipal;
IV - promover a pesquisa junto à opinião pública relativa aos trabalhos desenvolvidos pelo
Poder Legislativo, submetendo os resultados a apreciação do Presidente da Câmara
Municipal;
V - manter arquivadas as cópias de matérias publicadas de interesse da Câmara
Municipal;
VI – acompanhar sempre que solicitado o Presidente da Câmara em eventos e reuniões
para colher e arquivar dados históricos;
VII - colaborar na preservação da integridade moral e do bom conceito do Poder
Legislativo Municipal, dando imediato conhecimento ao Presidente da Câmara
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Municipal, a respeito de qualquer noticiário depreciativo que venha a ser veiculado nos
meios de comunicação;
VIII - preparar e distribuir aos setores representativos da comunidade, sinopses,
enfocando as proposições de autoria dos Vereadores submetidos ao Plenário;
IX - comparecer às Sessões Plenárias realizadas pela Câmara Municipal, objetivando a
melhor consecução de suas atribuições;
X - gravar as sessões da Câmara e expedir cópias de fitas quando solicitadas através de
documentação protocoladas na Secretaria; e
XI - manter atualizada a página da Internet com as notícias repassadas pelo Assessor
de Comunicação.
Muito embora a correção realizada pela Lei 2.213/2014, definindo que o
cargo de Redator será preenchido por servidor efetivo, buscou-se uma “solução à
brasileira” para manter a contratação de LUIS FELIPE DE ARAÚJO.
Mais uma vez, é possível verificar que as atividades a serem
desempenhadas são eminentemente técnicas, e, por isso, o cargo deve ser provido
por servidor efetivo.
5 – DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA:
A Constituição Federal estabelece que a Administração Pública direta,
indireta ou fundacional, de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade (o qual estabelece
que na lei está o fundamento e o limite das ações da administração), impessoalidade
(segundo o qual devem ser evitados quaisquer favoritismos ou discriminações
impertinentes), moralidade (que exige do administrador comportamento escorreito e
honesto), publicidade (impondo que os atos e termos emanados do Poder Público
sejam efetivamente expostos ao conhecimento de quaisquer interessados) e eficiência
(o qual obriga a Administração Pública a realizar todos os seus atos com o objetivo
23
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
de promover o bem comum, de maneira eficaz e qualitativa, evitando esbanjamento e
prejuízos ao erário e garantindo maior e melhor rentabilidade social).
O artigo 37 da Constituição Federal prevê as formas para preenchimento
dos cargos públicos, disciplinando que:
Art. 37. A administração pública direta e indireta, de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade, e eficiência e, também, ao seguinte:
(...)
II - a investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em concurso
público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza e a complexidade do
cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas as nomeações para cargo em
comissão declarado em lei de livre nomeação e exoneração;
(...)
V - as funções de confiança, exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comissão, a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento;
No mesmo sentido, previsão contida no artigo 27 da Constituição do
Estado do Paraná:
Art. 27. A Administração pública direta, indireta e fundacional, de qualquer dos Poderes
do Estado e dos Municípios obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, razoabilidade, eficiência, motivação, economicidade e, também, o
seguinte:
(...)
V - as funções de confiança exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo
efetivo, e os cargos em comissão a serem preenchidos por servidores de carreira nos casos,
condições e percentuais mínimos previstos em lei, destinam-se apenas às atribuições de
direção, chefia e assessoramento;
Assim, tem-se que os cargos em comissão constituem forma excepcional
de admissão no serviço público, cujos cargos em regra devem ser preenchidos por
meio de concurso público, e devem ser destinados apenas às atribuições de direção,
chefia e assessoramento.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
E as atribuições de direção, chefia e assessoramento estão vinculadas a
atividades cujo exercício vem a influenciar nas decisões políticas, devendo ser
preenchidos por pessoas que tenham a missão de executar e tomar decisões sobre um
determinado programa político-ideológico de ação5.
Os cargos de Assessor Jurídico da Presidência, Assessor Contábil da
Presidência e Assessor de Comunicação, são cargos eminentemente técnicos, que não
podem ser preenchidos por provimento em comissão.
Em razão das propostas de Termo de Ajustamento de Conduta, das
Recomendações Administrativas, bem como da AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO
DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (distribuída sob o nº 394-20.2014.8.16.0123),
tem-se que resta plenamente caracterizado o dolo do agente, tendo o atual Presidente
da Câmara Municipal de Palmas, ao efetuar a contratação de servidores em cargo em
comissão para a realização de serviços de natureza técnica, burlou a exigência
Constitucional de realização de concurso público para preenchimento de cargos
públicos, violou frontal e diretamente os princípios previstos na Constituição
Federal.
Veja-se que a alteração legislativa nº 2.213/2014, teve o objetivo de tentar
dar aparência de legalidade às contratações irregulares anteriormente efetuadas,
situação que vem a evidenciar, mais uma vez, o dolo do agente em burlar os
dispositivos e princípios contidos na Constituição Federal.
Os princípios da legalidade, da moralidade, da impessoalidade e da
proporcionalidade foram violados ao não obedecer às regras Constitucionais para o
preenchimento dos cargos públicos, utilizando-se da contratação direta através de
5
SCHIRMER, Mário Sérgio de Albuquerque. Da Admissão no Serviço Público. Curitiba: Juruá, 1996.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
cargo em comissão. Isso impediu que outras pessoas pudessem participar de
processo seletivo para contratar com a Administração Pública.
Segundo Waldo Fazzio Júnior6:
O ato que agride os princípios administrativos não é simplesmente ilegal, mas o que
carrega a substância intrínseca da imoralidade. É o ato desonesto, não o produto de
peculiaridades pessoais negativas, como a inabilidade e o despreparo cultural, que não
objetivam enfrentar a lei. A improbidade administrativa, mais que um ato contra a
legalidade, deve traduzir, necessariamente, a falta de boa-fé. É a conduta que “destoa
nítida e manifestamente das pautas morais básicas transgredindo, assim, os deveres de
retidão e de lealdade ao interesse público”.
O desrespeito às regras constitucionais fere, à evidência, o princípio da
obrigatoriedade do concurso público, na medida em que obstam a oportunidade
inerente a todos os cidadãos de participarem de concurso público para a admissão
em cargos técnicos ou de mero expediente. De igual sorte, impede que a
Administração Pública obtenha os melhores servidores, escolhidos em face da
disputa instalada no âmbito de concorridos concursos públicos.
Ainda, a distribuição dos cargos, conforme indicado anteriormente, 17
deles (50,00%) como comissionados, e 17 (50,00%) como cargos efetivos, apresenta-se
como clara violação aos princípios da moralidade e da proporcionalidade.
Isso porque, na prática, não há ocupantes de cargos efetivos, de modo que
a “des”proporção é de 100% (comissionados) para 0% (ZERO) de efetivo.
No mesmo sentido cabe destacar a doutrina de Emerson Garcia e Rogério
Pacheco Alves, ao apontar que “havendo nítido desequilíbrio entre o número de cargos em
FAZZIO JÚNIOR, Waldo. Improbidade Administrativa e crimes de prefeitos: de acordo com a lei
de responsabilidade fiscal. 2ª. Ed. São Paulo: Atlas, 2001, pp. 180-181.
6
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
comissão e as atividades a serem desempenhadas, ou mesmo a superioridade em relação aos cargos de
provimento efetivo, ter-se-á a inconstitucionalidade da norma que os instituiu, restando violados os
princípios da proporcionalidade e da moralidade. Nesta hipótese, a norma não é adequada à
consecução do interesse público; é desnecessária, ante a dispensabilidade dos cargos para o regular
funcionamento do serviço público; impõe um ônus aos cofres públicos sem a correspondente melhoria
na qualidade do serviço, o que poderia ser realizado por um menor número de servidores com despesas
inferiores para o erário; e se apresenta dissonante dos valores constitucionais, em especial a moralidade
que deve reger os atos estatais, pois os cargos servirão unicamente para privilegiar os apadrinhados do
responsável pela nomeação” 7.
Da relação de regra/excepcionalidade extrai-se, portanto, que o número de
cargos em efetivos deverá ser superior ao de cargos comissionados, sob pena de
inversão do comando constitucional.
Sobre a impossibilidade do preenchimento de cargo em comissão para o
desempenho de atividades técnicas, importante colacionar decisão do Supremo
Tribunal Federal:
AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO EXTRAORDINÁRIO COM AGRAVO.
LEI MUNICIPAL. CRIAÇÃO DE CARGOS EM COMISSÃO. AUSÊNCIA DE
CARÁTER DE ASSESSORAMENTO, CHEFIA OU DIREÇÃO. INEXISTÊNCIA
DE RELAÇÃO DE CONFIANÇA ENTRE SERVIDOR NOMEADO E SUPERIOR
HIERÁRQUICO. INCONSTITUCIONALIDADE. CONTROVÉRSIA ACERCA
DA NATUREZA DAS FUNÇÕES EXERCIDAS PELOS OCUPANTES DOS
CARGOS EM COMISSÃO. NECESSIDADE DE REEXAME DO CONJUNTO
FÁTICO-PROBATÓRIO
DOS
AUTOS.
IMPRESCINDIBILIDADE
DE
REINTERPRETAÇÃO DA LEGISLAÇÃO INFRACONSTITUCIONAL LOCAL.
INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 279 E 280 DO STF. AGRAVO IMPROVIDO.
I – Esta Corte possui entendimento firmado no sentido de que é inconstitucional
a criação de cargos em comissão que não tenham caráter de assessoramento,
GARCIA, Emerson e ALVES, Rogério Pacheco. Improbidade Administrativa. 3. ed. rev. e ampl. 2.
tiragem. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2006, p. 370.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
chefia ou direção e que não demandem relação de confiança entre o servidor
nomeado e o seu superior hierárquico. Precedentes.
(...) III – Agravo regimental improvido.
(ARE 753415 AgR, Relator: Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Segunda Turma,
julgado em 29/10/2013).
No mesmo sentido, decisões preferidas no RE nº 693714 AgR, Relator:
Min. LUIZ FUX, Primeira Turma, julgado em 11/09/2012; ADI 3602, Relator: Min.
JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 14/04/2011; ADI 4261, Relator:
Min. AYRES BRITTO, Tribunal Pleno, julgado em 02/08/2010; ADI 4125, Relatora:
Min. CÁRMEN LÚCIA, Tribunal Pleno, julgado em 10/06/2010; ADI 3706, Relator:
Min. GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 15/08/2007 e ADI 3233, Relator:
Min. JOAQUIM BARBOSA, Tribunal Pleno, julgado em 10/05/2007.
Nesse
contexto,
impõe-se
o
reconhecimento,
incidental,
da
inconstitucionalidade dos artigos 2º, 9º e 10 da Lei Municipal nº 2.213/2014, no
tocante à forma de provimento dos cargos: “em regime jurídico de cargo em
comissão”.
Trata-se de reconhecimento em controle difuso, “que não tem como objeto
mediato a constitucionalidade da lei em tese, mas, antes, o julgamento de uma relação jurídica
específica e concreta, que tem como premissa a constitucionalidade da norma incidente, in casu, a ser
aferida via controle incidenter tantum” (STJ - Recurso Especial nº489.225-DF – Rel. Ministro
Luiz Fux, 24/junho/2003).
Assim, o ato imputado ao demandado caracteriza ato de improbidade
administrativa e dá ensejo à aplicação das sanções previstas na Lei n.º 8.429/92:
Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da
administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade,
imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:
28
2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
Assim, o demandado ADILSON LUIZ PIRAN deve ser condenado às
sanções previstas no art. 12, inciso III, da Lei nº 8.429/92, da violação aos princípios
constitucionais.
No
caso em questão, houve grave violação aos princípios da
administração. Saliente-se que não é necessário que a conduta se enquadre
perfeitamente em qualquer dos incisos do art. 11 da Lei nº 8.429/92, visto que são eles
apenas exemplificativos8 de condutas que violam os princípios da administração
pública.
6 – DOS PEDIDOS
Diante de todo o exposto e por tudo mais que dos autos consta, o
MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ requer:
1 – Seja a presente registrada e autuada (juntamente com os documentos
que a acompanham – (documentos extraídos do Inquérito Civil n.º MPPR0097.13.000633-7) e recebida como AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE POR ATO DE
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, notificando-se previamente o requerido para
se manifestar sobre a inicial antes do seu recebimento (art. 17, §§ 7º e 8º da Lei n.º
8.429/92), processando-se o presente feito, sob o rito ordinário.
2 – A citação do requerido para que ofereça resposta à presente ação, com
as cautelas dos artigos 285 e 172, § 2º, do Código de Processo Civil, sob pena de
revelia.
3 – A notificação do Município e da Câmara Municipal de Palmas para
integrar a lide (17, § 3º, da Lei n° 8.429/92 c/c art. 6º, § 3º da Lei n° 4.717/65).
8
PAZZAGLINI FILHO, Marino. Lei de Improbidade Administrativa: aspectos constitucionais,
administrativos, civis, criminais, processuais e de responsabilidade fiscal; legislação e jurisprudência
atualizadas. 3ª. ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 114.
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2ª PROMOTORIA DE JUSTIÇA DA COMARCA DE PALMAS
4 – A produção de todas as provas permitidas, especialmente
documentais, periciais, testemunhais, cujo rol será oportunamente apresentado e os
depoimentos pessoais dos requeridos na audiência de instrução e julgamento, sob
pena de confissão.
5 – Seja certificado pelos Cartórios Cível e Criminal desta Comarca sobre
eventuais inquéritos policiais, ações ou condenações por improbidade e de
antecedentes criminais do requerido, inclusive junto ao Tribunal de Justiça de Santa
Catarina/SC.
6 – Reconhecer, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos artigos 2º, 9º
e 10 da Lei Municipal nº 2.213/2014, no tocante à forma de provimento dos cargos;
7 – Finalmente, seja JULGADA PROCEDENTE a presente demanda, a fim
de condenar o requerido ADILSON LUIZ PIRAN nas sanções do artigo 12, inciso III,
da Lei de Improbidade Administrativa, por ter cometido os atos ímprobos
supramencionados, os quais subsumem-se nas figuras descritas no artigo 11 da Lei
8.429/92;
8 – Seja o requerido condenado ao ônus de sucumbência e demais
cominações legais.
9 – Sejam enviadas cópias desta lide ao Tribunal de Contas do Estado do
Paraná para ciência e a tomada de providências que entenderem necessárias.
Dá-se à causa o valor de R$ 1.000,00 (um mil reais).
Palmas, 14 de março de 2014.
JULIANA MITSUE BOTOMÉ,
Promotora de Justiça
DAVID KERBER DE AGUIAR,
Promotor de Justiça.
FELIPE LISBOA BARCELOS,
Promotor de Justiça.
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